AS POLTICaS DE TRaNSpORTE NO PaRaN: uma anlise do governo Lerner - 1995-2002*

Antnio Virglio da Silva Neto** Maurcio Aguiar Serra***

RESUMO
Este texto faz uma anlise das polticas de transporte no Paran no perodo de 1995 a 2002, sob enfoque crtico, visando levantar e examinar, entre as linhas e tendncias das aes governamentais concretizadas, as mais evidentes e significativas para a identificao dos processos polticos de tomada de deciso e suas conseqncias para o Estado do Paran. Examina as mudanas ocorridas na forma de atuao do Estado, no Brasil e no Paran, selecionando o setor de transporte pela sua relevncia para o desenvolvimento econmico, no contexto nacional e regional. Investiga as informaes fsicas e financeiras reproduzidas em registros contbeis e em relatrios e documentos oficiais. Critica a ao governamental concernente aos instrumentos utilizados para a execuo de suas polticas, analisa os resultados obtidos e conclui que ocorreu um processo de alienao e paralisao imposto Secretaria de Estado dos Transportes do Paran, decorrente do predomnio da viso neoliberal, e que as atribuies legais da instituio responsvel pela Poltica Estadual de Transporte no foram exercidas durante o governo Lerner. Ao final, sugere que a falta de planejamento e de viso das autoridades provoca prejuzos sociedade e ao futuro das novas geraes, recomendando a construo de instrumentos para tornar efetiva a participao popular nas decises polticas e no acompanhamento de sua execuo para diminuir o descaso das autoridades no trato da coisa pblica. Palavras-chave: polticas pblicas; setor de transporte; polticas de transporte; governo Jaime Lerner.

ABSTRACT
This paper discuss the transport policies in Paran state, from 1995 to 2002, identifying wich government actions were achieved in the period. It pinpoints the real political practices used in the decision process models discussed by current literature. The condition to examining government actions took in to considerations the changes happened, refered to government role in levels of state, in Brazil and Paran State, choosing the transport sector due its importance for economic development in regional and national context. The State infrastruture of transports is evalueted in its deficiencies and necessities due shortage of financial and human resources. The process cheks physical and financial information put in accounting records, reports and official documents. This shows that methodologies were not well developed to elaborate and implementing of transport policies in the period, and this procedure allowed the transfer of part of public assets for private enterprises by processes of highway, railways and port terminals concessions. Finaly a sugestion is made that the lack of planning and the vision of the authorities create problems for society as a whole.The transport sector plays an important role in the development process of a country and a region. With respect to Paran, the importance of this sector is much more visible insofar as this state is responsible for approximately 25% of the Brazilian harvest grain, being highways, railroads and ports vital to the flow of agricultural production. This paper analysis the transport policies in Paran during the Jaime Lerner administration (1995-2002) period taking into account the process of formulating these policies, the effectiveness of its implementation, the role played by the State Secretary of transport (SETR)in the implementation of these policies and the results achieved by them. The paper ends making suggestions for the improvement of the formulation process of public policies. Keywords: public policies; transport sector; transport policies; Lerner administration.

* Este artigo foi produzido a partir da dissertao de mestrado As Polticas Pblicas de Transporte no Paran: uma anlise do governo Jaime Lerner, 1995-2002, defendida em 2005 no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico Mestrado Profissionalizante, do Departamento de Economia da Universidade Federal do Paran (UFPR). ** Economista, mestre em Desenvolvimento Econmico pela UFPR. Coordenador de Tecnologia da Informao do Departamento de Estradas de Rodagem (DER). E-mail: antoniovsn@der.pr.gov.br *** Arquiteto e urbanista, doutor em Desenvolvimento Econmico pela London School of Economics and Political Science (University of London). Professor Adjunto do Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico da UFPR. E-mail: serra@ufpr.br

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INTRODUO
O setor de transportes responsvel pela movimentao interna e externa de bens e pessoas e constitui fator de alta relevncia para a vida em todos os pases. Seu desempenho provoca impactos amplos e profundos sobre a economia e sobre o bem-estar de todos os segmentos da populao. Em um carter mais geral, a rea de transporte cumpre um papel estratgico de suporte s polticas globais de desenvolvimento. Para o Estado do Paran, que responde por cerca de 25% da safra brasileira de gros, a importncia desse setor fica ainda mais realada, pois atravs das rodovias, ferrovias e portos em territrio paranaense que possvel escoar essa produo agrcola. Alm disso, o Paran possui uma situao geoeconmica privilegiada, uma vez que fica no centro dos maiores plos industriais da Amrica do Sul, formado pelos tringulos So Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte (Brasil), Buenos Aires Crdoba (Argentina) Montevidu (Uruguai), onde est concentrado aproximadamente 60% do PIB do continente. Diante dos desafios lanados pela globalizao e das mudanas econmicas ocorridas ao longo dos anos 1990, provocadas pelo predomnio do pensamento neoliberal e que alteraram profundamente o papel do Estado, as demandas do setor pblico necessitam ser programadas em conformidade com tcnicas modernas de planejamento, que levem em conta como so construdos os processos de elaborao, implementao, avaliao e anlise de polticas pblicas. Nesse sentido, a preocupao das autoridades governamentais em formular polticas de transportes deve ser prioritria, pois somente com essa tarefa de carter permanente possvel atender s demandas futuras do setor e responder com presteza s necessidades presentes. Para desenvolver as polticas de transportes, o governo estadual conta com a Secretaria de Estado dos Transportes (SETR), que executa suas aes por meio de suas entidades vinculadas: Departamento de Estradas de Rodagem (DER), Estrada de Ferro Paran Oeste S.A. (Ferroeste) e Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina (APPA). Levando em conta a importncia do setor de transportes e a necessidade de atendimento das suas demandas, este artigo analisa como se deu a formulao de polticas pblicas para a rea de transportes no Estado do Paran durante o governo Jaime Lerner (1995-2002). Esta anlise permitir identificar quais eram as polticas, como foram elaboradas, qual foi o papel desempenhado pela SETR na sua implementao e compar-las com os resultados efetivos ao final do perodo. A escolha desse perodo deveu-se s prticas polticas adotadas, de carter reconhecidamente liberais, como a concesso de rodovias iniciativa privada, a transferncia da nica ferrovia construda pelo Estado do Paran tambm a consrcios privados e a privatizao de terminais porturios em Paranagu a grandes operadores privados, entre outras aes. Em face desse objetivo, o presente artigo se inicia com um breve resgate sobre os conceitos de poltica e os processos decisrios que levam

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formulao de polticas pblicas, destacando as suas fases: a construo da agenda, e a elaborao, implementao e avaliao das polticas. Alguns conceitos sobre o papel do Estado e as vises que o cercam, bem como sobre as mudanas que vm ocorrendo nos ltimos anos, tambm so levantados de forma a subsidiar as discusses sobre a formulao de polticas pblicas. Na seqncia levantada a importncia do setor de transportes no Paran, concentrando-se nos modais mais relevantes (rodovirio, porturio e ferrovirio) e situando-os como importante ferramental para o desenvolvimento, pois atravs destes que circula a produo regional. Tambm apresentada a SETR, a instituio pblica do Paran responsvel pela elaborao das polticas de transporte, a legislao que regula o setor e como funciona sua estrutura burocrtica. Por ltimo, tem-se uma anlise sobre as polticas de transporte praticadas no perodo de 1995 a 2002, buscando estabelecer como estas foram construdas, que relao tais polticas possuem com as teorias constantes na bibliografia, de que forma se deu a utilizao da estrutura burocrtica do governo estadual para essa finalidade e que efeitos essas polticas produziram na infra-estrutura rodoviria, ferroviria e porturia do Paran.

1 POLTICAS PBLICAS: UMA BREVE REVISO

Para Meny e Thoenig (1992, p.89), Uma poltica pblica o resultado da atividade de uma autoridade investida de poder pblico e de legitimidade governamental. Todas as aes produzidas pelas autoridades pblicas, sejam elas de natureza executiva, legislativa ou judicial, causam, de alguma maneira, efeitos no indivduo ou na sociedade, tanto nas questes de emprego e renda como nas de moradia e sade, segurana e justia, entre outras, e so denominadas de polticas pblicas. atravs do ato de fazer polticas (ao ou inao) que funciona a estrutura governamental. A esfera pblica e estatal encontra-se em todas as partes e por meio delas so realizadas as polticas, assegurando recursos e tomando medidas que atendam aos objetivos estabelecidos. A ao de governo precisa ser construda dentro de um processo que deve seguir algumas etapas (construo da agenda, formulao, implementao e avaliao) e tambm dentro das relaes que se estabelecem, de um lado, entre o governo e a sociedade e, de outro, entre os atores polticos envolvidos no processo. A construo da agenda acontece em cima dos assuntos que chamam a ateno do governo e do cidado, ou seja, somente sero includos os temas que de alguma forma afetam a ordem pblica. Embora no exista nesse processo nenhuma caracterstica que possa ser chamada de participativa ou popular, ele no deixa de ser democrtico, pois sofre as presses legtimas de grupos organizados. Esta etapa influenciada por situaes que provocam o destaque de alguns temas e pela participao ativa de alguns entes tanto governamentais (staff administrativo,

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parlamentares, funcionrios de carreira) como no-governamentais (grupos de interesse, academia, partidos polticos e, em alguns casos, a mdia). A formao de assuntos e interesses pblicos compreenderia o momento em que surgem os problemas, com pensamentos e opinies envolvendo esses temas. Dessa forma, constitui uma agenda poltica, contendo assuntos que merecem tratamento pelo Estado (VIANA, 1988). A fase de elaborao de polticas pode ser definida como a fase de escolha de alternativas de ao/interveno na ordem pblica em resposta a problemas que constem na agenda poltica. Neste sentido, SEN (2002, p.134) sublinha que: A questo da discusso pblica e da participao social central para a elaborao de polticas em uma estrutura democrtica. No primeiro estgio da fase de elaborao de polticas pblicas, momento em que feito o diagnstico, que se d, efetivamente, o incio das anlises, estudos e debates dos pontos e fatos existentes acerca dos problemas que se apresentam. No segundo estgio, os aspectos sociais, econmico-financeiros, polticos e jurdicos so discutidos para encontrar as melhores diretrizes e coordenadas na resoluo da questo enfrentada. Nesse momento produzido o prognstico. No entanto, apesar de esta etapa sofrer influncias de diversos atores de acordo com os interesses em jogo, variadas parcelas da sociedade ficam alienadas desse processo, seja por desinteresse provocado pela precariedade da informao que chega a essas populaes, ou porque o Estado no possui mecanismos eficientes para buscar maior participao social. A implementao a etapa em que a poltica formulada se transforma em programa e obedece aos objetivos e diretrizes expressos em uma legislao de carter geral e/ou em normas regulamentares. Esta etapa consiste em simples execuo de aes previamente desenhadas, mas, na prtica, marcada pela imprevisibilidade e renegociaes, j que nenhum texto cobre completamente todas as contingncias (LINDBLOM, 1981). A implementao de uma poltica a sua execuo. Ocorre quando a poltica j est contida necessariamente em documentos normativos, podendo implicar a criao de subpolticas para se conseguir o desdobramento da poltica-me. A execuo da poltica envolver rgos governamentais que sero responsveis pelo alcance dos fins e objetivos previamente traados, e isto poder se dar de forma direta ou indireta, utilizando-se da parceria com entidades filantrpicas, organizaes no-governamentais e outras congneres. As dificuldades na implementao de programas governamentais tm sido uma das questes fundamentais para explicar o insucesso em atingir os objetivos estabelecidos nas polticas pblicas, apresentando-se, dessa forma, como o elo que faltava para a eficincia e eficcia da ao governamental. A falta de viso sobre os potenciais problemas que podem surgir durante a aplicao de programas ou polticas governamentais inevitavelmente resulta em paralisaes, descontinuidades de aes e prejuzos.

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De acordo com Meny e Thoenig (1992, p.194), A avaliao um trabalho dirio. Consiste em identificar e medir os efeitos prprios de uma ao. No entendimento de Cotandriopoulos (1997, p.32), avaliar consiste fundamentalmente em fazer um julgamento de valor a respeito de uma interveno, ou sobre qualquer um de seus componentes, com o objetivo de ajudar na tomada de decises. Para o autor, interveno o conjunto de meios organizados num determinado contexto e num determinado tempo para produzir bens e/ou servios, atendendo ao objetivo de modificar uma realidade. Seus componentes so cinco: objetivos, recursos, servios bens e/ou atividades, efeitos e contexto preciso em um dado momento. Nesse sentido, a avaliao de polticas pblicas compreende a anlise dos resultados da poltica executada. Preocupa-se em saber se o programa da poltica pblica alcanou o objetivo pretendido dentro dos prazos e custos estimados, se os servios ou bens foram entregues com presteza e qualidade, se houve efeitos positivos ou negativos, e em que contexto isso se deu. Assim, a avaliao permite o feedback para a continuidade das polticas, se elas tiverem carter permanente, ou para mudanas, se necessrio, na busca de novas etapas a serem atingidas. Para Ham e Hill (1993), as polticas pblicas agem sobre o conjunto da sociedade, sobre as relaes econmicas e sociais, e provocam efeitos de tal monta que no h teorias que as expliquem sem explicar tambm as inter-relaes entre Estado, poltica e sociedade.

2 VISES DO ESTADO
Segundo Dagnino (2002), de vital importncia levar em conta a natureza do modelo que se emprega para entender as relaes entre a Sociedade e o Estado na anlise dos resultados obtidos ao formular e implementar uma poltica pblica. O modelo escolhido ir influenciar os resultados, portanto a viso selecionada como guia para a anlise no ser neutra. Genericamente, pode-se destacar duas maneiras diferentes e antagnicas de enxergar o papel do Estado, vises que esto permanentemente em luta nas ltimas dcadas: a viso neoliberal e a viso estatizante. Os neoliberais entendem que as polticas pblicas que buscam regular os desequilbrios gerados pelo desenvolvimento da acumulao capitalista so um dos maiores entraves a este mesmo desenvolvimento, e responsveis, em grande medida, pela crise pela qual atravessa a sociedade. A interveno do Estado representa, segundo essa viso, uma intromisso indevida nos interesses e liberdades individuais, desequilibrando a livre iniciativa e a concorrncia privada, o que acabaria retirando dos mercados os mecanismos capazes de gerar essa harmonia. Novamente, o livre mercado visto pelos neoliberais como o nico capacitado a manter o equilbrio nas relaes entre os indivduos e a criar oportunidades na estrutura ocupacional da sociedade (HFLING, 2001). Em conformidade com seus postulados, os neoliberais no entendem que seja do Estado a responsabilidade de ofertar polticas sociais a todos os cidados em

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termos universais, de forma padro. Se essa oferta fosse funo do Estado, em ltima anlise, retirar-se-iam dos cidados as possibilidades de fazer suas prprias escolhas. A ao centralizada nas mos do Estado provoca os gigantismos conhecidos, criando unidades maiores do que o necessrio e menos eficientes, alm de aumentar o poder dos produtores de bens e servios, reduzindo a capacidade dos consumidores de escolherem o que entendem como o melhor produto. A outra corrente de pensamento, a viso estatizante, defende um Estado promotor do bem pblico e dos interesses gerais da Nao da forma como se processou desde a implantao do modelo urbano-industrial. Enxerga a atuao do Estado como sendo a mesma da poca em que imperava a poltica de substituio de importaes, sendo o nacionalismo e o desenvolvimentismo seu foco central; trata-se, portanto, de uma viso tradicional de desenvolvimento. Atribuem ao Estado a responsabilidade pelo atendimento de todas as demandas da sociedade, entendendo-o como o nico capaz de promover o bem-estar coletivo, pela criao de polticas que levem diminuio dos desequilbrios sociais por meio da redistribuio de renda, no permitindo o predomnio das foras mais organizadas sobre as mais desprotegidas, beneficiando as camadas menos privilegiadas da populao (CASTOR, 2000). Nessa tica, o Estado Nacional caracterizado fortemente pela centralizao poltica e financeira de recursos no nvel federal, enfraquecendo os governos estaduais e municipais em sua atuao, criando complexos organizacionais como intermedirios para os repasses de verbas. O lado perverso dessa situao est na falta de integrao dos objetivos dos governos, que se tornam incapazes de enxergar que uma ao deve compreender o conjunto de suas polticas, pois no se pode falar em desenvolvimento social se no se ligar uma poltica outra, ou seja, aes de sade esto associadas s questes de saneamento, que por sua vez esto associadas s questes de moradia. No presente artigo, essas relaes so analisadas principalmente em funo das mudanas radicais que ocorreram no Brasil durante os anos 1990. Na verdade, os debates acerca da reforma do papel do Estado vm assumindo destaque na agenda pblica brasileira desde os anos 1980, em decorrncia de fatores externos e internos que condicionaram essa transformao e trouxeram a necessidade de superao do impasse da convivncia de uma cultura poltica de padres de deciso centralizados e prticas clientelistas na formulao de polticas pblicas. Uma nova dinmica imps a presena em menor proporo do Estado e a necessidade de sua modernizao, em que a busca de eficincia passou a ser o ponto-chave para a nova imagem. No entanto, as discusses levantadas a partir desse processo de mudana, na dcada de 1990, ocorreram sem uma efetiva participao social, ficando a cargo principalmente dos tericos de vis liberal, que, via de regra, defendem a regulao das atividades econmicas to-somente pelo que reconhecido como foras de mercado, sem a necessidade de intervenes governamentais na economia. A esse cenrio somamse as caractersticas da Repblica Federativa do Brasil, em que h uma concentrao

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de poderes na esfera federal, o que faz com que a burocracia estatal fique distante das reais necessidades da populao, reforando o argumento neoliberal de que o Estado, quando intervm, desarranja o mercado. s presses internas por reformas do aparato estatal somaram-se exigncias de adequao por parte dos organismos financiadores internacionais, que induziram adoo de um programa ou estratgia seqencial de transformao em trs fases estabilizao macroeconmica, com prioridade absoluta para a formao de supervit fiscal primrio (reviso das relaes fiscais entre nveis de governo e reforma da previdncia social); reformas estruturais (abertura comercial, liberalizao do sistema financeiro, desregulamentao de mercados e privatizao do setor produtivo estatal); e retomada dos investimentos e crescimento econmico (FIORI, 1995).

3 O SETOR DE TRANSPORTES NO PARAN

Responsvel pela movimentao interna e externa de bens e pessoas, o setor de transportes constitui fator de alta relevncia para a vida nacional. Seu papel deve ser reconhecido pelos seus aspectos especficos e gerais. No carter mais especfico, os transportes de cargas e de passageiros so estratgicos. O transporte de cargas tem sua importncia destacada pelos seguintes fatores: competitividade dos produtos nacionais dentro e fora do Pas, confiabilidade para sustentar as polticas de produo de alimentos bsicos e produtos industriais, sustentao das frentes de expanso da economia e promoo do desenvolvimento regional. O transporte de mercadorias no Paran ainda predominantemente agrcola. O Estado responde por 24,48% da safra brasileira de gros, sobressaindo a produo de soja, trigo, algodo, milho, feijo, cevada e centeio. Com o aumento da produo agrcola ocorrido nas ltimas dcadas, o setor pblico foi levado a investir em infraestrutura viria, sendo seus maiores investimentos direcionados para o setor de transportes, sobretudo nos modais rodovirio e ferrovirio (PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento, 2005). O redimensionamento do sistema virio estadual potencializa o Paran como importante centro logstico e multimodal. Tanto no mbito nacional quanto no do Mercosul, o Estado fundamental para a circulao e entrada e sada de mercadorias, sendo rota obrigatria entre os maiores produtores e consumidores. Possuidor de uma situao geoeconmica privilegiada, o Paran est no centro dos maiores plos industriais da Amrica do Sul, formado pelos tringulos So Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte (Brasil), Buenos Aires Crdoba (Argentina) Montevidu (Uruguai). Tambm ponto central para o Mercosul, que representa, na Amrica do Sul, cerca de 70% do territrio, 64% da populao e 60% do PIB (PARAN. Secretaria de Estado da Indstria, do Comrcio e do Mercosul, 2005). O Modal Rodovirio no Paran est estruturado em trs nveis distintos: federal (3,4 mil quilmetros), estadual (12,4 mil quilmetros) e municipal (102,7 mil

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quilmetros), que constituem o sistema rodovirio do Estado. Este totaliza 118,5 mil quilmetros, dos quais 19,8 mil quilmetros so pavimentados. Esta rede bsica de rodovias liga as principais zonas de produo com o terminal martimo de Paranagu e com os principais centros do Pas e da Amrica Latina (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2003). A rea de abrangncia do Porto de Paranagu de mais de 800 mil quilmetros quadrados, movimentando atualmente cargas provenientes do Paran, Santa Catarina, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rondnia, So Paulo, Rio Grande do Sul e tambm da Bolvia, Argentina e Paraguai. Alm do Porto de Paranagu, o complexo porturio paranaense conta com o Porto de Antonina (Baro de Tef), que possui 60 metros de cais pblico (cais de Antonina) e 360 metros de cais privado (cais da Ponta do Flix) (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2005). O Modal Ferrovirio no Paran totaliza 2.286 quilmetros de extenso. So 2.038 quilmetros de ferrovias federais e 248 quilmetros estaduais. Essas ferrovias tiveram suas operaes privatizadas. Em 1988, o Estado do Paran obteve junto ao governo federal a concesso para construir e operar o trecho ferrovirio entre Guarapuava e Cascavel (248 quilmetros) e os ramais para Foz do Iguau (171 quilmetros), Guara (169 quilmetros) e Guara Dourados (270 quilmetros). Para cumprir essa misso foi criada a Ferroeste, empresa estatal paranaense (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2005). A SETR o rgo responsvel pelas aes do governo estadual no setor de transportes. Foi instituda em 6 de maio de 1969 pela Lei n 5.939, para o trato no mbito estadual de assuntos concernentes a transportes. A diretriz governamental para o setor visa possibilitar o estabelecimento da infra-estrutura de um sistema de transporte integrado em todas as suas modalidades, levando em conta o desenvolvimento econmico e social do Estado, que atenda primordialmente ao bem-estar da populao paranaense. Sua atuao est estabelecida em Regulamento, aprovado pelo Decreto Estadual n 3.921/98, o qual integra seu organograma (PARAN, 1969). A SETR responde pelo setor de transportes atravs de suas instituies direta e indireta e atua com investimentos diretos do governo estadual e em parceria com a iniciativa privada nos modais rodovirio, porturio, aeroporturio e hidrovirio para a melhoria, a ampliao e a integrao modal e intermodal da infra-estrutura de transportes do Paran. da Administrao Direta da SETR a responsabilidade pelas aes do governo estadual nos modais aeroporturio, hidrovirio e ferrovirio. Na Administrao Indireta as aes so desenvolvidas pelo DER, entidade autrquica que responde pelo modal rodovirio, pela Ferroeste, empresa de economia mista criada para construir e operar o trecho ferrovirio entre Guarapuava e Cascavel e os ramais para Foz do Iguau, Guara e Dourados Guara, e pela APPA, autarquia que desenvolve as atividades porturias no Estado (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2005).

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4 FORMULAO E IMPLEMENTAO DA AGENDA LIBERAL NO PARAN

Com o processo de globalizao desencadeado no final dos anos 1980, ganha corpo o discurso que apregoa a necessidade de um novo modelo de atuao do Estado. Um modelo na verdade recorrente, sempre em sintonia com as elites dominantes, que em algumas ocasies defendem ferozmente a desestatizao da economia e, em outras, o protecionismo estatal, convenientemente ao sabor da necessidade. Segundo Tapia (1996, p.2-3):
Ao longo da dcada de oitenta houve uma larga difuso de propostas de corte neoliberal e uma inequvoca preponderncia de suas teses sobre como resolver a crise econmica e social vivida pelos pases latino-americanos. Nesse perodo, os diagnsticos e as nfases nos aspectos e propostas sofreram deslocamentos, expressando, ao mesmo tempo, tanto diferentes momentos da adoo de programas de ajuste como modificaes na percepo de processos econmicos e sociais globais, notadamente aqueles ligados reestruturao produtiva. O ncleo das propostas neoliberais encontrado nos documentos elaborados pelo Banco Mundial, na segunda metade da dcada de oitenta, enfatiza a necessidade de desregulamentao e privatizao dos mercados, e privatizao e desregulamentao do Estado. Esse conjunto de propostas policy-oriented passou a ser conhecido como Consenso de Washington.

Em consonncia a essa orientao externa, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) desenvolveu um projeto de reforma que indicava que o gigantismo e o descontrole da mquina pblica eram agravantes para o atraso no desenvolvimento nacional. Em razo disso, tornava-se necessrio um novo modelo de atuao do Estado, que se pretendia mais gil, mais desembaraado e mais competente, atravs da modernizao e da descentralizao em todas as esferas. Nessa nova forma de atuar o governo deixaria de ser o principal executor dos servios pblicos no essenciais e deveria assumir o lugar de indutor do desenvolvimento econmico e social (BRASIL, 1997). No plano do funcionamento da administrao pblica e de sua capacidade de interveno isso significou um processo efetivo de contrao do gasto pblico, um redimensionamento e redefinio do aparato estatal na direo consoante com a nova estratgia. Forte nfase foi dada adoo de medidas variadas de conteno de custo, tais como: reduo do tamanho das estruturas estatais de interveno, incentivo a planos de aposentadoria, planos de demisso compulsrios ou voluntrios, proibio ou congelamento temporrio de novos contratos e investimentos, eliminao de direitos e garantias aos servidores pblicos, conteno de salrios e outras (SILVA, 1998). Com o argumento da insuficincia de recursos governamentais, a iniciativa privada chamada para aumentar de forma considervel sua participao em investimentos em infra-estrutura promovidos pelos programas de privatizaes, de concesses e de prestao de servios terceirizados no governo federal, nos estados e nos municpios. As estruturas institucionais que j existiam para a execuo de

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investimentos na infra-estrutura nacional comearam a ser desmontadas ou esvaziadas em suas funes a pretexto de moderniz-las e descentraliz-las. Eleito em 1994, Jaime Lerner assume o governo do Estado, carregando a experincia de vrias administraes da capital paranaense e de alguns ex-auxiliares da prefeitura. O plano de governo de Jaime Lerner trazia apenas informaes retiradas das promessas feitas durante a campanha eleitoral e ainda estava sendo traado, pois o que existia de fato era o oramento anual do governo derrotado nas eleies, elaborado no exerccio anterior. Durante os anos 1990 a onda era a globalizao, e as diretrizes desse discurso vinham do governo federal, que prometia fundos para os estados que participassem da nova poltica. Apenas alguns estados mostraram interesse nesse processo, mas isso se modificaria rapidamente em virtude das medidas adotadas pelo governo de Fernando Henrique. Segundo Bastos (2003, p.22):
Esta participao comeou a crescer depois que o Governo Federal agregou legislao do processo de privatizao um outro programa, o da antecipao de receita de privatizao para Estados que prometessem vender suas estatais, com o assentimento garantido de suas Assemblias Legislativas. Com as dificuldades financeiras neles existentes, catorze deles logo aderiram ao programa, recebendo antecipaes sujeitas a multas caso os leiles demorassem.

Os ideais liberais de um Estado mnimo seriam a premissa das mudanas que se seguiriam. Era preciso privatizar e, se vender no pudesse, ento conceder. Os primeiros a participarem financiando esse processo foram os grandes conglomerados nacionais e os fundos de penso dos funcionrios das maiores estatais brasileiras. De acordo com Crocetti (1997), o governo Lerner, adotando plenamente esse vis liberal, implementa um novo paradigma de Estado, que pode ser apresentado em trs situaes distintas:

servios pblicos so sucateados mediante cortes sistemticos de recursos e desmotivao e desqualificao do funcionalismo, geralmente por gestes burocrticas e pela perda do poder aquisitivo dos seus salrios; diante da crise gestada pela prpria administrao pblica, o governo Lerner abandona ou transfere parte dos servios pblicos para os municpios ou para a iniciativa privada, reduz mais custos a partir de tcnicas de gesto empresarial, arrocho salarial e reduo do quadro de pessoal e prope parceria com o empresariado (ou terceirizao);

ocorre transferncia total, para a iniciativa privada, dos servios de varejo do Estado. A atuao de Lerner se contrape aos governos que o antecederam. Os governos Jos Richa, lvaro Dias e Roberto Requio, todos do Partido Democrtico Brasileiro (PMDB), haviam se caracterizado por polticas que marcavam a forte presena do Estado, que propunha um modelo de desenvolvimento que desse suporte diversidade econmica das diversas regies, como o apoio direto aos diferentes segmentos de renda.

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O governo Lerner orienta o investimento para setores definidos e determinados pelo mercado. Portanto, o centro orientador dos investimentos estatais no mais definido pelo planejamento do conjunto do Estado nem pela capacidade poltica das lideranas regionais, mas pelas determinaes do mercado globalizado e nacional em vias de globalizao (CROCETTI, 1997). No se pode afirmar, contudo, que Jaime Lerner fosse um porta-voz dessa vertente liberal ou que tivesse alguma cor partidria, pois sua histria conhecida por ser apaniguado de governos militares em um momento e ser eleito por um partido de esquerda em outro. O avano dessa viso liberal no governo Lerner resultado do que j se praticava em nvel nacional. Em decorrncia, as oportunidades de negcios com o Poder Pblico deveriam ser abertas a todos os grupos de presso e dominao, os mesmos que sempre esto por trs de financiamentos de campanhas eleitorais. Estava tambm em acordo com as imposies ditadas por organismos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em consonncia com o processo de globalizao que se propagava pelo mundo e tambm com o servilismo dos governos brasileiros, federal e estadual a esses ditames. No entanto, a realidade daqueles dias de 1995 no Paran era a mesma que no Brasil, advinda do final dos anos 1980. A liberalizao da economia e o desmonte da estrutura administrativa e funcional do Estado eram irreversveis. Houve momentos em que era evidente a tentativa de convencimento da populao, por meio de programas de televiso e de jornais, de que tudo que fosse feito pelo Estado era mais caro e menos eficiente que a iniciativa privada, a qual poderia fazer melhor e mais barato.

5 AS POLTICAS DE TRANSPORTE NO PARAN: O CASO DA SETR

Diante desse cenrio, a concesso de rodovias, de ferrovia e a privatizao dos terminais de cargas do Porto de Paranagu passam a ser a poltica de transporte predominante do novo governo estadual. criado, ento, nas dependncias da SETR, um grupo especialmente designado para estudar a forma mais eficiente de atingir esses objetivos, denominado Grupo de Apoio e Planejamento para Infra-estrutura de Transportes (Gapit). Entretanto, esse grupo nunca foi formalizado oficialmente, apesar de tomar inmeras medidas no sentido de contratar estudos que viabilizassem o modelo de concesses que viria a ser implantado. Suas aes sempre foram levadas avante, utilizando-se de outros setores departamentais, estes sim oficiais, no entanto subordinados a uma estrutura extra-oficial. Atravs das aes praticadas por esse grupo executa-se a mais importante ao do governo Jaime Lerner em rodovias, concentrandose no chamado Anel de Integrao. So 2.035,5 quilmetros de rodovias concedidos iniciativa privada, dos quais 1.691,6 quilmetros so rodovias federais delegadas ao Estado e 343,9 quilmetros estaduais. Foram tambm includos no programa de concesso 308,29 quilmetros de rodovias de acesso no pedagiadas, que ficaram sob a responsabilidade de manuteno das concessionrias (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2002).

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O pedgio instalado em junho de 1998. Com prazo contratual de 24 anos, as rodovias federais subdelegadas ao governo estadual passam ao controle de seis consrcios de empresas que assumem o compromisso de restaurar e manter o pavimento, melhorar e ampliar a capacidade (duplicaes e terceiras faixas) e implantar infraestrutura para servios de operao (manuteno do trfego e atendimento ao usurio) em troca de uma tarifa, o pedgio. Aps esse prazo, as rodovias devero ser revertidas ao Poder Pblico com todas as benfeitorias e servios nelas realizados. Entretanto, as rodovias sob jurisdio estadual no receberam recursos necessrios para um tratamento adequado de manuteno. Em conseqncia, as rodovias estaduais comearam a apresentar um quadro crtico de trafegabilidade. Somem-se a isso os estragos causados pelos caminhoneiros, que, para fugirem do alto custo do pedgio, desviam suas rotas por rodovias no pedagiadas e que no estavam preparadas para receber tamanho aumento no trfego de caminhes. As condies precrias das rodovias no concessionadas so reflexo da sobrecarga da fuga ao pedgio e dos escassos investimentos aplicados nos ltimos cinco anos na conservao e restaurao. Os valores elevados praticados nas 26 praas do sistema tornam-se os principais motivos das queixas de todos os usurios, com a alegao de que, tornando os fretes mais caros, isso iria afetar todos os consumidores, mesmo aqueles que no se enquadram como usurios de rodovias. No ms seguinte do mesmo ano, o governador Jaime Lerner decide baixar as tarifas de pedgio pela metade, em um ato unilateral, rompendo os contratos existentes mas agradando ao eleitorado, que o reelege governador por mais uma gesto. Essa atitude explicada pelas circunstncias poca, que eram a proximidade das eleies e a gritaria geral contra os altos preos dos pedgios, caracterizando, na realidade, no a soluo, mas sim o protelamento dos problemas. Com sua eleio garantida, as concessionrias das rodovias aceleraram suas demandas junto ao Poder Judicirio, que concedeu liminar garantindo a operao do pedgio e os sucessivos aumentos que vieram a ser praticados nos anos seguintes. Garantido o processo de concesses de rodovias, o governo Lerner volta sua ateno ao modal porturio no Paran, composto pelos Portos de Paranagu e de Antonina, sendo referncia na exportao de produtos agrcolas, posicionando-se como o porto brasileiro com maior movimentao de gros. Assim como as rodovias paranaenses concessionadas, por onde corre 75% do trfego de transporte estadual, os terminais porturios de carga foram entregues para a explorao da iniciativa privada, pelo processo de concesso. O Porto de Paranagu foi submetido a um processo de privatizao de suas atividades, permitindo que aproximadamente 90% das operaes de movimentao de cargas sejam efetuadas pela iniciativa privada. Para a rea porturia, o governo estadual concede a operadores privados a operao de terminais de cargas e grandes cooperativas passam a administrar seus prprios terminais. Investimentos pblicos em dragagem e ampliao do ancoradouro diminuem medida que se delineia o quadro

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de um porto privado, que no se completa at o final dos dois governos, pois os novos investimentos que viriam de capitais privados diminuram em funo da crise cambial e conseqente fuga de capitais externos em 1998 (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2002). Em relao poltica ferroviria, a malha existente no Paran era praticamente toda federal, no havendo muito espao para aes do governo estadual no sentido de influenciar o processo de privatizao que concedeu ALL - Amrica Latina Logstica do Brasil S.A. as linhas que ligam os plos de produo do norte e noroeste do Estado ao porto de Paranagu (Tronco Norte) e ao Estado de Santa Catarina (Tronco Sul). A nica e exclusiva ao do governo Lerner nessa rea foi subconcessionar em 1998 o trecho de 248 quilmetros entre Cascavel e Ponta Grossa, inteiramente construdo com recursos do tesouro do Estado, Ferrovia Paran S.A. (Ferropar), para explorao, em um perodo de 30 anos, por um grupo de empresas que venceu a licitao, sob o compromisso de realizao de investimentos que garantissem o aumento da tonelagem transportada por ferrovia gradativamente (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2002). No entanto, esses compromissos assumidos no so cumpridos e o rol de obras que deveria ser realizado postergado ano a ano at o final do perodo Lerner. Praticamente em todas as reas da SETR, com exceo do Porto de Paranagu e do Anel de Integrao, houve um abandono, pois nenhuma poltica efetivamente existiu para elas. O setor hidrovirio, o aeroporturio, o transporte coletivo intermunicipal, a construo de novas rodovias, a rea de projetos de engenharia, de estudo de solos, entre outras, perdiam recursos e pessoal qualificado, dentro de um quadro de pouco incentivo por parte do governo estadual.

CONCLUSO
Em seus dois mandatos frente do Estado, o governo Jaime Lerner teve como caracterstica marcante o planejamento desestruturado, sem metodologia apropriada para a elaborao e avaliao de polticas de transportes, comprometendo o desenvolvimento do Estado com a instalao do pedgio nas rodovias estaduais. Suas aes foram voltadas inteiramente para as questes imediatistas que oferecessem oportunidades aos grupos polticos coligados e para espetculos com efeitos ligados ao imaginrio da populao, como a promoo das Olimpadas da Natureza, destacandose na mdia interna e externa como um grande planejador e um grande urbanista. As informaes levantadas pela anlise dos balanos gerais do Estado de 1995 a 2002, em particular as que permitem a comparao entre os recursos destinados em oramento e aqueles efetivamente aplicados em transportes, durante os dois mandatos de Jaime Lerner, revelam que as prticas adotadas por esse governo para a execuo de polticas de transportes no foram eficazes e tampouco apresentaram resultados condizentes para essa importante funo do governo.

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bem verdade que, em geral, a montagem dos oramentos pblicos padece de maior preciso na quantificao dos recursos, ocorrendo com freqncia defasagens entre os montantes autorizados e as despesas efetivamente autorizadas, caracterstica esta que no exclusividade do governo Lerner. No entanto, o que chama a ateno neste governo que a diferena entre o que foi autorizado nas diversas Leis Oramentrias, no perodo de 1995 at 2002, e o que de fato foi realizado enorme, significativamente maior do que qualquer planejador amador incorreria. De maneira geral, e em todas as categorias analisadas, o realizado no chega a ser 30% do autorizado inicialmente. Na apreciao dos nmeros possvel verificar que a despesa realizada pelo Estado do Paran na funo transporte rubrica investimento para os oito anos do perodo foi em mdia apenas 28,5% do que foi alocado no oramento autorizado inicial, o que , portanto, insignificante para as demandas rodovirias, isto , construo de novas estradas e pontes, duplicaes e outras obras que atendam ao sistema como um todo (BALANO GERAL DO ESTADO, 1995-2002). A dura realidade que em oito anos de governo Lerner o setor de transportes teve um desempenho sofrvel, principalmente a partir do segundo mandato, conforme ficou demonstrado pelo estado de deteriorao das rodovias estaduais, mesmo se comparado aos governos anteriores, que tambm passaram por grandes dificuldades em funo da falta de recursos financeiros. Basta observar a diferena, registrada nos dados a seguir, entre o primeiro e o ltimo ano do governo Lerner:
DISTRIBUIO DA MALHA RODOVIRIA DO ESTADO DO PARAN SEGUNDO CONDIO/ SITUAO - 1995-2002 CONDIO/ SITUAO tima (muito boa) Boa Regular Ruim Pssima FONTE: SETR (2005) DISTRIBUIO (%) 1995 18 46 30 5 1 1996 28 48 22 2 0 1997 17 58 15 5 5 1998 20 35 40 3 2 1999 13 40 22 10 15 2000 10 23 26 29 12 2001 8 26 28 27 12 2002 6 23 34 27 10

visvel o quanto decai a qualidade das rodovias estaduais nesse perodo. Em 1995, 46% da malha rodoviria estadual apresentava-se em bom estado, terminando, em 2002, com exatamente a metade desse percentual. As condies ruim e pssima, que em 1995 perfaziam 6%, passam, em 2002, para 37% (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2005). Esses percentuais nada mais so do que a expresso do abandono das rodovias que no detinham os atrativos necessrios para serem pedagiadas. Um patrimnio de mais de 10 mil quilmetros de rodovias pavimentadas no pedagiadas, construdas com dinheiro pblico ao longo de dcadas, foi deteriorado gradativamente pela falta

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de ateno do governo Lerner, pelas suas polticas equivocadas que propagaram a substituio do pblico pelo privado em nome de uma pseudo-eficincia e de grupos de presso que defendem a diminuio do Estado, cujo resultado prtico a desarticulao da mquina pblica para atingirem seus propsitos. O descaso, o desinteresse, a falta de viso comprometida com o futuro do povo paranaense so demonstrados nas informaes registradas nos balanos gerais do Estado do Paran, que mostram a insignificncia do repasse de recursos frente aos valores aprovados no oramento inicial alocados para to importante funo de governo. E, se a justificativa apresentada poca era a falta desses recursos, por que no se apresentou alguma idia criativa para novas fontes, como a que se exps para justificar o pedgio? No transporte coletivo intermunicipal e nos setores porturio, aeroporturio e ferrovirio houve um quadro de baixo investimento, insuficiente para cumprirem suas funes bsicas, abrindo espao, definitivamente, para a entrada de capitais privados, que vm no para suprir essas deficincias, mas para se apropriarem de algumas reas que lhes dessem retornos considerveis diante dos valores que investiram. Os investimentos na infra-estrutura de transportes que permitiriam a transformao do Paran em centro de negcios do Mercosul, viabilizando-o como porta de acesso a outros mercados globalizados. As aes do governo do Estado deveriam atender s modalidades de transportes, a partir de uma viso integrada entre setores pblicos e privados, como tambm considerar a integrao do Paran no contexto nacional e internacional, montando um moderno conceito multimodal de transportes para a composio de fretes econmicos, que permitam menores preos finais das matrias-primas e das mercadorias em geral. Sem isso o Estado estar se condenando a amargar custo cada vez mais alto do transporte de cargas, acarretando perda de competitividade internacional, entre outros prejuzos. SETR, como organizao responsvel pela implementao das aes do setor de transportes no mbito estadual, caberia definir, implantar e acompanhar estratgias de atuao do setor, contemplando o desenvolvimento e a integrao das diversas modalidades de transportes. Essa integrao deveria se dar a princpio internamente, com suas autarquias e entidades vinculadas, depois com rgos federais, estaduais e municipais que tratem dessa matria (PARAN. Secretaria de Estado dos Transportes, 2005). Contudo, o resultado de oito anos de governo Lerner invalidou essa possibilidade, j que suas principais autarquias perderam gradativamente o seu acervo tcnico, representado nas pessoas que detinham conhecimentos preciosos para melhor administrar e controlar as atividades do setor, seja atravs de aposentadorias precoces ou de sada provisria ou permanente dos quadros do Estado. No houve integrao entre as reas tcnicas dos vrios modais, e tampouco isto foi estimulado. Nesse cenrio, o ideal seria concluir a discusso sobre os papis e funes do Estado que a sociedade deseja, envolvendo-a nesse processo de maneira ampla e democrtica, para, em

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seguida, iniciar o movimento de mudana, promovendo os ajustes necessrios. Porm, nem sempre possvel esse caminho, porque a discusso sobre papis uma discusso interminvel, em que as demandas ocorrem simultaneamente. Pensa-se sobre o futuro e age-se sobre o dia-a-dia; como conseqncia, surgem ambigidades e conflitos que precisam ser administrados. No se trata de ser contra uma coisa ou outra, privatista ou estatista, e sim contra o descontrole do processo de mudanas. O importante para o cidado no essa questo que de arranjo interno do aparato estatal se fazer diretamente no mbito central ou local, ou fazer indiretamente por meio de parcerias com organizaes nogovernamentais, ou ainda, por meio do setor privado. O importante garantir qualidade, quantidade e eqidade na prestao desses servios e, ainda mais fundamental que isto, importante a participao da sociedade de forma ampla e democrtica. O desmonte do Estado, promovido por Collor e, depois, por Fernando Henrique, o resultado prtico de como o processo de representao poltica no Brasil muito pouco democrtico, apesar de existirem eleies no Pas. De acordo com Bastos (2003, p.34):
A manobra seguinte de desmonte do Estado, digna de nota no planejamento estratgico do governo Fernando Henrique Cardoso, foi a de alterar a Constituio Federal de 1988, atravs de Emendas Constitucionais (EC). Foram trinta e cinco ao todo nos dois mandatos, que praticamente descaracterizaram a Constituio Federal do Brasil de 1988, modificando sensivelmente o papel do Estado, notadamente da administrao pblica.

evidente que preciso mudar, e urgentemente. A sociedade precisa encontrar os meios para se fazer ouvir, alm de votar de vez em quando. Somente a construo de instrumentos que forneam subsdios para efetivamente opinar e controlar os rumos polticos, econmicos e sociais da Nao que fornecer o passaporte para um futuro soberano e mais justo. Isso permitir a formulao de polticas de transportes sustentveis que satisfaam s necessidades de mobilidade das pessoas, no acesso aos bens e servios, ao emprego, educao, ao lazer ou informao, em condies de segurana, em harmonia com a sade das populaes, com os ecossistemas, e com respeito pelo compromisso entre geraes.

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