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Del pluralismo estructurado
HACIA LA PROTECCIN SOCIAL
*
8esamea
Esta investigacin pretende recomendar criterios de polticas pblicas para fortalecer en lo
institucional al Ministerio de la Proteccin Social con el propsito de desarrollar la integracin
del componente de salud y del proceso de reforma en salud dentro del Sistema de proteccin
social. Este componente es transversal para el bienestar de la poblacin, su importancia para la
generacin de capital humano lo convierten en la piedra angular de cualquier sistema de protec-
cin social. El estudio es de carcter exploratorio el cual incluye un anlisis comparativo de las
reformas en salud que han desarrollado aplicaciones del concepto de proteccin social para los
casos de Canad, Chile y Mxico, con respecto al caso colombiano. La investigacin analiza las
implicaciones de las reformas para avanzar en la proteccin social en salud. La funcin de
modulacin o stewardship del Ministerio, se encuentra como fundamental para adelantar las
relaciones polticas y estratgicas dentro del sistema en aras de consolidar la integracin de la
salud y su reforma dentro del Sistema de proteccin social. La investigacin concluye con una
serie de recomendaciones para integrar la salud a la proteccin social.
Palabras clave: reforma en atencin de la salud, seguro de salud, poltica de salud, equidad y
proteccin social.
khstract
This research aims to recommend policy criteria for the Ministry of Social Protection in terms
of integrating the health component and the health system reform within the System of Social
Protection in Colombia. The health component is found to be vital for the well being of the
Colombian population, its importance as a generator of human capital makes it a pillar of any
social protection system. The research is exploratory and includes a comparative analysis of the
health reforms in Canada, Chile and Mexico, which have developed applications of the concept
of social protection. The study analyzes the implications of health reforms for extending social
protection in health. The stewardship function, for the Ministry, is found to be fundamental in
order to develop the political and strategic relationships within the system to be able to consolidate
de integration between health and its reform with the System of Social Protection. The research
concludes with policy recommendations to extend social protection in health.
Key Words: health care reform, health insurance, health policy, equity and social protection.
Cec|||a fcheverr| ve|asco**
` Ista invcstigacion hacc paitc dc la linca dcl Pioycc-
to a|ustc y foitalccimicnto institucional dcl Ministc-
iio dc Piotcccion Social y los cntcs tciiitoiialcs.
Consultoiia dc pioducto contiatada poi cl Pais,
como paitc dc la linca dcl pioyccto mcncionada,
cicdito B!D 91O/OC-CO, contiato nmcio 2O3174O
dcl 4 dc |ulio dc 2OO3 al 23 dc maizo dc 2OO4.
`` La autoia cxpicsa su agiadccimicnto a 1aimc
Ramiicz Moicno, cooidinadoi dcl Piogiama dc
apoyo a la icfoima cn salud dcl Ministciio dc
Piotcccion social.
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E S T U D I O S E I N V E S T I G A C I O N E S
&
|atre6acc|a
Colombia cs pioncio cn Amciica Latina cn
la consolidacion dc un Sistcma dc piotcc-
cion social. Sc tiata dc un pioyccto quc puc-
dc tcnci un impacto gigantcsco cn la calidad
dc vida dc la poblacion. Sin cmbaigo, si la
idca dc la piotcccion social no cs compicn-
dida cn su totalidad y cl pais y sus institucio-
ncs no la asumcn como piopia, cl cnoimc
potcncial dcl Sistcma no sc convcitii cn
icalidad.
Il ob|ctivo dc la invcstigacion cs iccomcn-
dai ciitciios dc politicas pblicas paia foi-
talccci cn lo institucional al Ministciio dc
Piotcccion Social paia quc dcsaiiollc la in-
tcgiacion dcl componcntc dc salud y dcl
pioccso dc icfoima dcntio dcl iccicn cica-
do Sistcma. La icfoima dcsaiiollo cl sistc-
ma dc ascguiamicnto cn salud, cl cual apoita
impoitantcs lcccioncs cntcndido como un
sistcma dc piotcccion dc iicsgos. La invcs-
tigacion icspondc a la ncccsidad dc intcgia-
cion dc la salud y cl conccpto dc piotcccion
social, lo cual aiio|a nucvas ncccsidadcs
conccptualcs, tccnicas y opciativas dcntio
dc la capacidad institucional dcl Ministciio.
La icfoima sc |ustifica poi cuanto cl Mi-
nistciio ncccsita dcsaiiollai las iclacioncs
politicas y cstiatcgicas cntic cl sistcma dc
salud y cl dc la piotcccion social paia csta-
blccci una nucva capacidad institucional dc
piotcccion dc iicsgos. Il cstudio sc funda-
mcnta cn cl conccpto dc piotcccion social
dcsaiiollado poi Holzmann y 1oigcnscn
(2OOO) dcl Banco Mundial y dcl conccpto
dc icfoimas cn salud dc la OPS (1997).
1. Nater|a|es y mte6es
La invcstigacion pictcndc icspondci a las si-
guicntcs picguntas: Culcs dcsaiiollos pio-
du|cion las icfoimas cn salud paia avanzai
hacia la piotcccion social? cul cs la icla-
cion cntic la salud y cl Sistcma dc piotcccion
social? como sc intcgia la salud al conccpto
dc piotcccion social? y culcs son las impli-
cacioncs institucionalcs dc csta intcgiacion
paia cl Ministciio dc Piotcccion Social?
La invcstigacion cs dc caictci cxploiatoiio
y su mctodologia sc basa cn la icvision dc la
litciatuia sobic icfoimas cn salud y piotcc-
cion social. Sc incluyc un anlisis compaia-
tivo dc las icfoimas cn salud dc Canad
(OPS, 2OOO), Chilc (OPS, 2OO2a), Colombia
(OPS, 2OO2b) y Mcxico (OPS, 2OO2c). Istc
anlisis sc fundamcnta cn toino al modclo
dc pluialismo cstiuctuiado y los avanccs cn
cl conccpto dc piotcccion social. Il cstudio
analiza las implicacioncs dc las icfoimas
paia avanzai cn la piotcccion social cn sa-
lud dc los colombianos.
Con basc cn los avanccs dc la icfoima cn sa-
lud colombiana y los ictos quc cnficnta, cl
anlisis dc las implicacioncs sc cnmaica dcn-
tio dc la conccpcion dc un Sistcma dc piotcc-
cion social y cl conccpto dcl manc|o social dcl
iicsgo (Holzmann y 1oigcnscn, 2OOO). Los
instiumcntos dc invcstigacion han sido infoi-
mcs oficialcs nacionalcs c intcinacionalcs,
invcstigacioncs oficialcs c indcpcndicntcs y
publicacioncs vaiias sobic la icfoima colom-
biana y las cxpciicncias intcinacionalcs dc
icfoima cn salud dc Canad, Chilc y Mcxico.
2. 8esa|ta6es
2.1 Asearam|eala |asl|lac|aaa|
In matciia dc piotcccion social
1
, cs ficcucn-
tc obscivai fiagmcntacion dc las accioncs
1 Piotcccion social cntcndida a paitii dc la dcfini-
cion piopucsta poi Holzmann y 1oigcnscn (2OO1):
'intcivcncioncs pblicas paia i) asistii a pcisonas,
hogaics y comunidadcs a mc|oiai su manc|o dcl
iicsgo y ii) piopoicionai apoyo a quicncs sc cn-
cucntian cn la cxticma pobicza.
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dc ascguiamicnto y asistcncia cntic las dis-
tintas institucioncs ofcicntcs dc los scivicios.
Ista falta dc aiticulacion sc picscnta tanto
cn las picticas socialcs dc las institucioncs
como cn las poblacioncs quc las mismas in-
tcntan scivii.
Dc csta foima, la piotcccion social como
actualmcntc sc picscnta, sc dcsagicga cn
las poblacioncs ob|cto dc ascguiamicnto o
asistcncia y sc 'cspccializa cn divcisas ins-
titucioncs y sus piogiamas. La piotcccion
social sc dcsaiiolla a paitii dc piogiamas
dc|ando dc lado la vision dinmica dc los
iicsgos. Los piogiamas dc piotcccion social
quc sc han icalizado cn Colombia icspon-
dcn a poblacioncs cspccificas y con pioblc-
mas paiticulaics (algunos coyuntuialcs,
otios cstiuctuialcs); csto ha pioducido du-
plicacion dc funcioncs y falta dc colaboia-
cion intciinstitucional y coopciacion
intciscctoiial (Pciotti, 2OOO).
La capacidad dc la socicdad paia picvci y
picpaiaisc contia iicsgos dc salud futuios,
antc las ncccsidadcs apicmiantcs dc salud
actualcs, dificulta la ob|ctivacion dcl iicsgo
como mccanismo social dc icspucsta antc
la inccitidumbic.
Aqucllos quc foimulan la politica dcbcn in-
tcntai logiai una optima distiibucion dc los
iccuisos finitos dc salud, ya sca paia maxi-
mizai cl bicncstai o paia gaiantizai dc la
mc|oi foima cl dciccho a la atcncion paia
todos. Paia la socicdad cs dificil accptai la
cuantificacion dc las piobabilidadcs dc ocu-
iicncia dc un iicsgo futuio t| a t| casos dc
atcncion cn salud visiblcs c inmcdiatos. 1uan
Luis Londono afiimaba quc 'cl gian cam-
bio dc paiadigma, cs quc actualmcntc pcn-
samos cn cl hoy y dc|amos la accion paia
manana. Il nucvo Sistcma dc piotcccion
social icquicic quc todos los colombianos
pcnscmos cn cl manana y actucmos dcsdc
cl hoy; los colombianos tcncmos quc antici-
pai los iicsgos y picpaiainos dcsdc ya paia
cllos.
2.2 ftjer|eac|as |aleraac|aaa|es
Los pioccsos dc icfoima cn salud
2
cstudia-
dos, buscaban coiicgii las giandcs dcficicn-
cias dc los sistcmas dc salud, los cualcs, dc
acucido con Londono y !icnk (1997), sc ic-
flc|aban cn cl iczago cpidcmiologico y la tian-
sicion dcmogifica; la falta dc univcisalidad
cn la cobcituia y la falta dc intcgialidad cn la
picstacion dc los scivicios; las fallas cn cficicn-
cia tccnica y administiativa; la dcsaiticulacion
institucional y la scgmcntacion dcl sistcma.
Las icfoimas cstudiadas tcnian una sciic dc
piincipios guias paia motivai cl cambio y
icspondci a las ncccsidadcs dc salud dc la
poblacion. Los piincipios comuncs son: au-
mcntai la cobcituia, mc|oiai la cficicncia y
la libic clcccion como c|cs cn todas las ini-
ciativas. Adcms dc cstos tambicn sc inclu-
ycn los piincipios dc univcisalidad,
cfcctividad y calidad, y dcsccntializacion
(Cuadio 1).
221 cQuc dca//o//o p/odu/c/on /a
/cjo/ma cn a/ud pa/a atan:a/ |ac|a /a
p/o/ccc|on oc|a/?
In los paiscs latinoamciicanos, dondc cxis-
tcn giandcs scgmcntos dc la poblacion cn
condicioncs dc pobicza y vulnciabilidad
3
, cl
2 Dcfinidos poi la OPS (2OOO) como: 'un pioccso
oiicntado a intioducii cambios sustantivos cn las
difcicntcs instancias y funcioncs dcl scctoi con cl
pioposito dc aumcntai la cquidad cn sus picsta-
cioncs, la cficicncia dc su gcstion y la cfcctividad
dc sus actuacioncs, y con cllo logiai la satisfaccion
dc las ncccsidadcs dc salud dc la poblacion. Sc
tiata dc una fasc intcnsificada dc tiansfoimacion
dc los sistcmas dc salud icalizada duiantc un
pciiodo dctciminado dc ticmpo y a paitii dc co-
yuntuias quc la |ustifican y viabilizan
3 Intcndida como la piobabilidad dc pcidci ingic-
sos (Acosta y Ramiicz, 2OO3).
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aumcnto dc la cobcituia cs un factoi dccisi-
vo paia aumcntai cl ascguiamicnto dc los
iicsgos mcdicos. Istc fin constituyc una dc
las motivacioncs ms impoitantcs dctis dc
las icfoimas, adcms dc las motivacioncs
fiscalcs y dc sostcnibilidad dcl sistcma. Paia
logiai cstc fin, los paiscs han aumcntado su
gasto pblico cn salud, han dcsaiiollado
mccanismos dc financiacion paia icducii la
biccha dc cquidad, han dcsccntializado la
ofcita dc scivicios dc salud y los instiumcn-
tos dc focalizacion y han aplicado plancs
cstandaiizados dc scivicios dc salud.
Simultnco al aumcnto dc la cobcituia, las
icfoimas tambicn sc han dcsaiiollado con
miias a mc|oiai la cficicncia. No basta con
oficcci plancs bsicos dc salud y aumcntai
las tasas dc ascguiamicnto o subsidios dc
salud, los sistcmas buscan mc|oiai la cfi-
cicncia dc los scivicios, dc tal foima quc sc
impactc dc mancia positiva cl cstado dc sa-
lud dc la poblacion. Los icsultados gcnc-
ialcs, dificicn cn todos los casos cstudiados.
Sin cmbaigo, han habido impoitantcs lo-
gios cn matciia dc atcncion piimaiia, an
cuando algunas cnfcimcdadcs iccmcigcntcs
pcipctan cl iczago cpidcmiologico. Il mc-
|oiamicnto dc la cficicncia va dc la mano
con inccntivos paia la picstacion dc los sci-
vicios, la adccuacion tccnologica dc las ins-
talacioncs sanitaiias, la acicditacion dc las
institucioncs dc salud y vaiiados mccanis-
mos financicios paia piomovci cl uso iacio-
nal dc los iccuisos y ascguiai la calidad dc
los scivicios.
In los casos dc Chilc, Colombia y Mcxico,
las icfoimas han abicito los mcicados dc
salud al scctoi piivado. Ba|o cl piincipio dc
la libic clcccion, los sistcmas dc salud bus-
can divcisificai los ofcicntcs tanto dc asc-
guiamicnto como dc scivicios dc salud, dc
tal foima quc la poblacion tcnga ms posi-
bilidadcs dc clcccion y asi mismo inccntivai
la compctcncia cntic los aiticuladoics y
picstadoics dc scivicios paia mc|oiai la cfi-
cicncia, aumcntai la cobcituia c inccntivai
scivicios dc calidad (!lcuiy, 2OO2).
Canad, poi su paitc, ha dcsaiiollado cstia-
tcgias intcgialcs paia atcndci las dcmandas
dc salud dc su poblacion. La optica ha sido
intciscctoiial ponicndo cn maicha un cnfo-
quc dc los dctciminantcs dc la salud dc la
poblacion, cn los oidcncs sociocconomico,
hbitos dc salud, vivicnda, cducacion y ca-
pacitacion, y cuidados intcgialcs domicilia-
iios y comunitaiios (Hcalth Canada, 2OOO).
Las cstiatcgias c instiumcntos dcsaiiollados
poi las icfoimas, quc constituycn un piimci
paso paia cxtcndci la piotcccion social cn
salud, son:
Cicacion dc un paquctc dc scivicios b-
sicos dc salud
!ntioduccion dc mccanismos solidaiios
dc financiamicnto
Aumcnto dc las opcioncs dc ascguia-
micnto (piivatizacion)
!ncicmcntos cn cl gasto pblico dcstina-
do a la salud
Dcsaiiollo dc mccanismos dc contiol dc
calidad.
2.3 Re|ac|aaes ealre |as reIarmas
y |a jralecc|aa sac|a|
Dcl anlisis antciioi, sc dcspicndc quc la
atcncion cn salud cs un pioblcma pblico y
poi tanto politico. Il sistcma dc salud sc
haya inmciso cn vaiias contiadiccioncs fun-
damcntalcs: cl acccso y la cquidad, la cfi-
cicncia y la cficacia, y cl univcisalismo y la
solidaiidad. La icfoima a la scguiidad so-
cial dc salud cn cl pais, confoimo un con-
|unto dc mccanismos dc ascguiamicnto paia
piotcgci a la poblacion contia las contingcn-
cias piovcnicntcs dc iicsgos dc salud, vc|cz
y cnfcimcdadcs piofcsionalcs.
N 5 DCEMBRE DE 2003
E S T U D I O S E I N V E S T I G A C I O N E S

Il ascguiamicnto cn salud a paitii dc la ic-

foima, no consistc cn picstai scivicios dc
salud, sino cn cl hccho dc cstai piotcgido
poi un scguio quc gaianticc cl pago dc los
scivicios mcdicos y hospitalaiios. Il sistc-
ma adcms busca distiibuii cl iicsgo cn cl
giupo ascguiado o 'pool, dc tal foima quc
pcimita disminuii cl cfccto financicio dc las
contingcncias paia cl ascguiadoi y poi tan-
to cl costo paia cl ascguiado.
La icfoima colombiana opto poi oficcci cl
manc|o dcl ascguiamicnto cntic cmpicsas
pblicas y piivadas. Il sistcma distiibuyc cl
costo dc la poliza dcl scguio dc salud o uni-
dad dc pago poi capitacion (\PC) a paitii
dc pioccsos dc compcnsacion cntic las asc-
guiadoias, como cl componcntc dc solida-
iidad dcl sistcma. La icfoima tambicn
incluyo cl clculo dc las contingcncias paia
cl ascguiadoi cn funcion dc las vaiiablcs dc
costo y ficcucncia dc los iicsgos, como adop-
cion piobabilistica o cstadistica dc los iics-
gos socialcs cn salud (ob|ctivacion dcl
iicsgo). Isto sc tiadu|o cn cl scguio nico
dc salud o Plan obligatoiio dc salud (POS).
La cicacion dcl icgimcn subsidiado ha con-
tiibuido a aumcntai la cobcituia, an cuan-
do la pucsta cn maicha dc dicho icgimcn
como mccanismo cstiatcgico paia quc la po-
blacion pobic acccda a un plan intcgial dc
salud y alcanzai cl ob|ctivo dc la univcisali-
dad, ticnc contiadiccioncs ficntc al modclo
dc ascguiamicnto. Il icgimcn subsidiado sc
ha configuiado como un piogiama difcicn-
cial dc acccso a los scivicios mcdiantc la asig-
nacion dc subsidios.
Isto ha conducido a quc sc dcsaiiollc cstc
icgimcn sin quc sc adaptc al modclo dc asc-
guiamicnto cn dondc los usuaiios han sido
dcsplazados poi intcicscs cconomicos y po-
liticos dc otios actoics; poi c|cmplo, la
politizacion dcl acccso al icgimcn subsidia-
do, cn dctiimcnto dc avanzai cn mccanismos
dc ascguiamicnto quc gaianticcn cl c|cici-
cio dcl dciccho a la salud (!cdcsaiiollo,
2OO1). La condicion cscncial dcl ascguia-
micnto cs la matciializacion dc la afiliacion
dcl bcncficiaiio a tiavcs dc la iclacion cntic
ascguiado, ascguiadoi y acccso a los scivi-
cios cubicitos poi la poliza. In la actuali-
dad, sc cst subsidiando cl subsidio y no la
cotizacion al scguio.
Poi tanto, cl icgimcn subsidiado, a pcsai dc
sci uno dc los giandcs avanccs dc la icfoi-
ma, siguc compoitndosc como un piogia-
ma dc piotcccion social cn salud, cn vcz dc
compoitaisc como catalizadoi dc subsidios
paia cubiii cl ascguiamicnto dc la poblacion
pobic al sistcma dc salud.
Dc mancia adicional, los componcntcs dc
piomocion y picvcncion, dcfinidos dcntio
dcl POS y Plan obligatoiio dc salud subsi-
diado (POS-S), han tcnido logios difusos,
dispcision dc icsponsabilidadcs y poca cfcc-
tividad dc los aiticuladoics cn cl manc|o dc
cstas accioncs colcctivas. La falta dc icglas
dc |ucgo claias c inccntivos cficaccs paia
motivai la cxtcnsion dc actividadcs dc pio-
mocion y picvcncion sc hacc cspccialmcntc
notoiia cn la aiticulacion dc las politicas y
piogiamas dc salud cntic los cntcs tciiito-
iialcs y las cntidadcs aiticuladoias. Is fun-
damcntal intcgiai la icsponsabilidad dc las
diicccioncs dc salud y piotcccion social tc-
iiitoiialcs con cl aboida|c dc la salud pbli-
ca como cstiatcgia colcctiva dc piotcccion
social cn salud (Cuadio 2).
Tambicn cxistc un scgmcnto giandc dc po-
blacion pobic o dc ba|os ingicsos quc no ha
logiado acccdci a los mccanismos dc asc-
guiamicnto; hay un pioblcma dc coiiupcion
y politizacion dc los iccuisos c instiumcn-
tos pblicos; cl ciccicntc dcscmplco dificul-
ta la cstabilidad cn los ingicsos lo cual, a su
vcz, limita cl ascguiamicnto cn salud; la cai-
da cn los ingicsos impidc la afiliacion a las
4ALEIJ= Gerencia y Polticas de Salud
!
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ascguiadoias y dc|an a la poblacion cn una
posicion dc vulnciabilidad; pcisistc una no-
cion individualista accica dc los mccanismos
dc scguio, cn dctiimcnto dc pcispcctivas
amplias c incluycntcs dc ascguiamicnto co-
lcctivo; la cscascz dc iccuisos sc cnficnta a
los iczagos cpidcmiologicos piopios dcl sub-
dcsaiiollo, dificultando tccnica y cticamcntc
la ob|ctivacion social dcl iicsgo; la falta dc
inccntivos claios y icglas dc |ucgo cxplicitas
cntoipcccn las iclacioncs cntic los agcntcs
y actoics dcl sistcma dc salud; la falta dc basc
dc datos confiablcs y unificados aunado a la
dcbilidad o incxistcncia dc sistcmas dc in-
foimacion comuncs, dificultan la toma dc
dccisioncs dc foima pluialista y con basc cn
cvidcncias; finalmcntc, cl Istado y los go-
bicinos, |unto con las institucioncs, sc cn-
ficntan al dilcma cntic cl alcancc dc las
accioncs pblicas ficntc al costo dcl conscn-
so politico paia logiailas.
2.3 Naaeja sac|a| e| r|esa asac|aa
a Iaeales e sa|a
Il Sistcma dc piotcccion social ticnc como
piopositos quc: i) todos los hogaics pucdan
manc|ai los iicsgos quc afcctan su bicncs-
tai y cnficntai las ciisis, y ii) quc la piotcc-
cion social como bicn pblico sc consolidc
dcsdc la socicdad civil y cl Istado.
Dcntio dcl Sistcma dc piotcccion social, las
politicas pblicas sc concictan mcdiantc la
adopcion dc cstiatcgias dcl manc|o social dcl
iicsgo, quc constituycn los mccanismos dc
picvcncion, mitigacion y supciacion dc iics-
gos. A cstas cstiatcgias dc manc|o dcl iicsgo
sc suman los difcicntcs actoics (familias, co-
munidadcs, gobicino, cntidadcs piivadas,
oiganizacioncs no gubcinamcntalcs y oiga-
nismos intcinacionalcs) quc sc involucian cn
dichas cstiatcgias y cn las distintas modali-
dadcs dc manc|o dc las mismas (infoimalcs,
dc mcicado y pblicas) (Holzmann y
1oigcnscn, 2OOO). La icfoima cn salud, como
sistcma dc piotcccion dc iicsgos, oficcc al-
gunos clcmcntos paia la mitigacion dc los
iicsgos asociados a fucntcs dc salud.
231 cCua/ c /a /c/ac|on cn//c /a a/ud
, c/ S|/cma dc p/o/ccc|on oc|a/?
Il ascguiamicnto constituyc cl pucntc quc
intcgia la salud y la piotcccion social. Il
sistcma dc ascguiamicnto dcsaiiollado a
paitii dc la icfoima, intioducc mccanis-
mos como la obligatoiicdad dcl ascguia-
micnto, la cxistcncia dc un fondo nico al
quc confluycn todos los iccuisos, cl pago
dc los ascguiadoics pci cpita a|ustado
poi iicsgos (\PC) y la cxigcncia dc un plan
minimo dc bcncficios (POS); los cualcs
constituycn las foitalczas quc cl sistcma
Tasas de afiliacin nacional
1994 1997 2000
Total 26.6 57.2 52.2
Rgimen subsidiado 0.0 17.7 16.7
Rgimen contributivo 26.6 39.5 35.5
Poblacin pobre 14.4 47.5 44.5
Poblacin no pobre 38.4 66.0 60.0
Poblacin urbana 33.0 60.9 56.8
Poblacin rural 7.1 47.5 40.4
CUADRO 2
TASAS DE AFILIACIN A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD 1994-2000
.KAJA Pais (2OO3), pgina 8.
N 5 DCEMBRE DE 2003
E S T U D I O S E I N V E S T I G A C I O N E S
"
actual dc piotcccion cn salud oficcc paia
los hogaics.
La divcisidad dc actoics quc intcivicncn
cn las cstiatcgias dc la piotcccion social
cn salud, obligan a quc cl sistcma cnficn-
tc mayoics ictos, dcbido a la pluialidad dc
intcicscs, mbitos dc accion, conocimicntos
y sistcmas dc infoimacion y motivacioncs c
inccntivos paia manc|ai los iicsgos. Il ma-
nc|o social dcl iicsgo, dcbc cntcndcisc como
una foima social dc manc|ai cl iicsgo, no
como la natuialcza social dc los iicsgos (Cic-
cc, 2OO1). Piccisamcntc, la complc|idad ins-
titucional y la pluialidad dc actoics y agcntcs
dcl sistcma, constituycn una foitalcza, sicm-
pic y cuando las icglas dc |ucgo scan pio-
ducto dcl conscnso y dcl dilogo, y dondc
los inccntivos apliqucn con |usticia la pcis-
pcctiva dc 'todos ganan (Cuadio 3).
232 cComo c |n/c/a /a a/ud a/ conccp/o
dc p/o/ccc|on oc|a/?
La piotcccion social cn salud foima paitc
dc las cstiatcgias paia dcsaiiollai cl capital
humano y cl dcsaiiollo humano. La salud
cs pilai dcl conccpto dc capital humano cn
la mcdida cn quc cstc ltimo sc ccntia cn cl
caictci dc agcntcs dc los scics humanos,
los cualcs poi mcdio dc sus habilidadcs y
capacidadcs aumcntan las posibilidadcs dc
pioduccion y dc llcvai una vida digna. Dc
ahi quc sca tan impoitantc quc la piotcc-
cion social cn salud sc consolidc, no solo
como capital humano, sino como paitc in-
tcgial dcl dcsaiiollo dc las capacidadcs hu-
manas como un mcdio y un fin paia cl
dcsaiiollo humano (Scn, 1997).
Poi tanto, la piotcccion social cquivalc al
foitalccimicnto dcl capital humano, paiti-
culaimcntc con icspccto a la salud. Como
afiima Scn (2OOO):
el capital humano tiende a centrar la aten-
cin en la agencia de los seres humanos para
aumentar las posibilidades de produccin.
La perspectiva de la capacidad humana cen-
tra la atencin, por el contrario, en la capa-
cidad la libertad fundamental de los in-
dividuos para vivir la vida que tienen razo-
Estrategias Riesgos asociados
a salud
Prevencin Mitigacin Superacin
Enfermedad
y lesiones
Riesgo de perder la
capacidad de generar
ingresos por la
ocurrencia del evento
enfermedad o lesin
Riesgo de no contar con
los recursos para asumir
los costos de asegurarse
contra el evento
enfermedad o lesin
Riesgo de que al presentarse
el evento no se cuenten con
los medios para la atencin
(asumir costos del servicio)
Discapacidad
Riesgo de prdida de
capacidad productiva por
la ocurrencia de un
hecho generador de
incapacidad
Riesgo de no contar con
los recursos para asumir
los costos de asegurarse
contra el hecho que
genera discapacidad.
Riesgo de no contar con los
recursos para la atencin en
caso de ocurrencia del hecho
que genera discapacidad.
Riesgo de prdida total o
parcial de la autosuficiencia
y de la supervivencia por
abandono de la familia o
allegados
Epidemias
Riesgo de prdida de
ingresos debido a la
ocurrencia de una
enfermedad contagiosa
y de rpida difusin

Riesgo de no contar con los
medios para la superacin de
las consecuencias de una
enfermedad contagiosa.

CUADRO 3
RIESGOS ASOCIADOS A FUENTES DE SALUD
.KAJA CRICI (2OO1), pgina 38.
4ALEIJ= Gerencia y Polticas de Salud
#
DE L P L U R A L I S M O E S T R U C T U R A D O H A C I A L A P R O T E C C I N S O C I A L
nes para valorar y para aumentar las opcio-
nes reales entre las que pueden elegir.
La pcispcctiva dc igualdad dc opoitunidadcs
y posibilidad dc cxtcndci cl cspacio dc las
capacidadcs y icalizacioncs dc los scics hu-
manos, pcimitc quc cl conccpto dc cquidad
sc consolidc cn la cxtcnsion dc la piotcccion
social cn salud. Los mccanismos paia cnficn-
tai los iicsgos dc salud quc sc dcsaiiollaion
cn la icfoima, sc han cnmaicado dcntio dc
los mcicados dc scguios, cl ascguiamicnto
obligatoiio y cl ascguiamicnto ba|o cl piinci-
pio dc solidaiidad. Il dcsafio actual consistc
cn avanzai cn cl ascguiamicnto ba|o cl piin-
cipio dc cquidad. In la actualidad cxistcn dos
dimcnsioncs cn quc cl sistcma falla paia biin-
dai adccuada piotcccion contia los iicsgos
cn salud, cstos son: dcspiotcccion poi caida
cn los ingicsos y dcspiotcccion poi no pcitc-
nccci al mcicado laboial.
0|scas|a y ceac|as|eaes
La politica pblica paia afianzai cl sistcma
dc piotcccion dc iicsgos cn salud, dcbc pai-
tii dc la constiuccion colcctiva dc la vision
dc la salud quc quicic la poblacion, y dcn-
tio dc la csta sc incluycn los usuaiios, los
actoics, agcntcs c institucioncs quc compo-
ncn cl Sistcma dc piotcccion social. Ista
constiuccion dc lo pblico dcbc obcdccci a
intcicscs colcctivos, dcntio dc un pioccso
abicito y paiticipativo, dondc sc motivc una
icflcxion ciudadana y dondc sc facilitc la
cooidinacion y coopciacion.
Il c|cicicio dc la funcion dc modulacion sc
basa cn la conduccion scctoiial basada cn la
capacidad dcl cntc icctoi dc foimulai, oiga-
nizai y diiigii la c|ccucion dc la politica na-
cional dc salud mcdiantc pioccsos dc
dcfinicion dc ob|ctivos viablcs y mctas facti-
blcs; dc claboiacion y pucsta cn maicha dc
plancs cstiatcgicos quc aiticulcn los divcisos
csfucizos, tanto dc las institucioncs pblicas
y piivadas dcl scctoi como dc otios actoics
socialcs; dcl cstablccimicnto dc mccanismos
paiticipativos y constiuccion dc conscnsos y
dc la movilizacion dc los iccuisos ncccsa-
iios paia llcvai a cabo las accioncs plan-
tcadas. Paitc dc las icsponsabilidadcs dc
la modulacion incluycn: la conduccion scc-
toiial, la icgulacion, la c|ccucion dc fun-
cioncs cscncialcs dc salud pblica, la
modulacion dc la financiacion dc la atcn-
cion cn salud, la vigilancia dcl ascguiamicn-
to y la modulacion dc la piovision dc los
scivicios (OPS, 1997).
cCua/c on /a |mp/|cac|onc
|n/|/uc|ona/c pa/a |n/c/a/ /a a/ud
, /a p/o/ccc|on oc|a/?
Il Ministciio dcbc tomai cl lidciazgo cn la
conduccion dcl sistcma dc salud, dc tal foi-
ma quc oiicntc la cxtcnsion dc la piotcccion
social hacia cl bicn comn. Los actoics dcn-
tio dcl sistcma dcbcn sci vistos y tiatados
como socios, los cualcs ticncn sus piopios
intcicscs lcgitimos y icalizan accioncs cspc-
cificas dcntio dcl sistcma. Las cntidadcs quc
giavitan alicdcdoi dcl Sistcma dc piotcccion
social, cntcndidas como alianzas cstiatcgi-
cas, pucdcn oiicntaisc hacia la convcigcn-
cia dc las accioncs y la intcgialidad dc la
atcncion. Las iclacioncs con otios scctoics
quc incidcn cn la salud dc la poblacion, dc-
bcn constiuiisc ba|o la picmisa dc la cola-
boiacion y la icflcxion.
Il Ministciio sc convicitc cntonccs cn un
canal dc comunicacion cntic los actoics, los
usuaiios y las institucioncs; su mcta dcbciia
sci la dc convcitiisc cn una 'ca|a dc icso-
nancia dc los compiomisos c inccntivos paia
avanzai cn la piotcccion social cn salud y fa-
cilitai cstc pioccso, cicai vasos comunican-
tcs paia piomovci cl |ucgo limpio, la
pioactividad y ganancias |ustas paia todos los
involuciados. Istablccci mccanismos paia
tcndci pucntcs cntic otios scctoics socialcs
dc tal foima quc sc comicncc a consolidai
N 5 DCEMBRE DE 2003
E S T U D I O S E I N V E S T I G A C I O N E S
$
una concicncia colcctiva dc dcsaiiollo dcl
capital humano y dc dcsaiiollo humano.
Al tcnci picscntcs los piopositos dcl Sistc-
ma dc la piotcccion social, la complc|idad
institucional dcl sistcma y los ictos a los cua-
lcs sc cnficnta, sc cnmaica dcntio dc cstc
univciso la impciiosa ncccsidad dc un
lidciazgo claio y paiticipativo poi paitc dcl
Ministciio dc la Piotcccion Social como cntc
moduladoi dcl sistcma. Ya quc la piotcccion
social como cl manc|o social dcl iicsgo im-
plica la constiuccion dcl intcics pblico, cs
fundamcntal cambiai cl cnfoquc dc la poli-
tica social y su claboiacion hacia foimas
incluycntcs, paiticipativas y positivas dc
constiuccion dc lo pblico.
La invcstigacion cn consccucncia iccomicn-
da: i) consolidai un sistcma dc infoimacion
paia cl Sistcma dc piotcccion social; ii) dcsa-
iiollai un sistcma dc comunicacion amplio
al intciioi dcl Ministciio, con sus cntidadcs
adsciitas y dcms actoics dcl sistcma y los
cntcs tciiitoiialcs; iii) dcsaiiollai la capaci-
dad analitica dc los actoics dcl sistcma, poi
mcdio dc la aiticulacion dc las iclacioncs
cntic los actoics dcl sistcma; iv) impulsai una
cstiatcgia paiticipativa paia intcgiai a la po-
blacion cn la constiuccion dc la vision dc sa-
lud y la piotcccion social; y poi ltimo v) cicai
mccanismos didcticos paia infoimai sobic
cl conccpto dc piotcccion social y la pucsta
cn maicha dcl Sistcma dc piotcccion social.
8|h||egrat|a
Acosta, O.L.; Ramiicz; 1.C., 2OO3. 'Han scivido las
icdcs dc piotcccion social paia cnficntai la vulnc-
iabilidad social? !nfoimc final picliminai, Pio-
yccto Politica Macio-cconomica y \ulnciabilidad
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paia Colombia, B!D/ Ciccc (mimco).
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cobcituia y cfcctividad dc la icd dc piotcccion
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