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ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
DERECHO ADMINISTRATIVO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL S. A. .AV.
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O 77.
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PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de trascendencia,
que no guardan relacin con el pasado inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las
instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta colocar este derecho en una de
las ramas del derecho pblico de mayor inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el
centro generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos
en una especie de revolucin administrativa, podemos decir que el problema de nuestra filosofa acerca
de los administradores o la filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S.
A., 1961, pg. 315.)
Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha -apremiados por los
difciles problemas nacionales e internacionales-que no admiten demoras o esperas, ni se logran
comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es crtica del
sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina imperante, al mismo tiempo que
constructiva, porque colabora en la formacin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para
impulsar el desarrollo jurdico del Estado y econmico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora y requiere un trabajo de
hermenutica jurdica mayor que en otras ramas del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se
mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las particulares
adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislacin administrativa se va
sucediendo en incontenible proliferacin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los
adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicacin de una poltica de
justicia social gubernamental, que una vez consagradas en la Constitucin o en la legislacin federal no
admiten retrocesos
DERECHO ADMINISTRATIVO
II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un
derecho estancado o de difcil evolucin, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un
derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en
una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo de los grupos
de presin. El jurista, en esta rama del derecho -ms que en ninguna otra-se ve obligado a participar en las
contradicciones ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino que
inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar
nos recuerda la desembocadura de los ros al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el
mar, o en otra proyeccin arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conservador y hasta cierto punto
rutinario. Por razones ineludibles el legislador francs de la Revolucin, que cre la justicia
administrativa, desconfi de la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia los problemas que 10 acosan
con inquietud intencionada y grave responsabilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun
difcil resulta romo per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser tiles a una
comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento de instituciones inspiradas
en el inters general. Su contribucin es necesaria para salvar al Estado de los graves desquiciamientos
que constantemente se suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas y tan acerbas crticas-tendr
que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por
el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas y doctrinas
jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico moderno y sus ideas se concretan y valoran en los
programas de la planea. cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate gora
insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efmera literatura. Para
esa investigacin no valdra la pena de sacrificar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce
espiritual del jurista se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la
administracin e a las instituciones , ante las fuerzas
su las
DERECHO ADMINISTRATIVO
Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor de los presupuestos; o de
peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con decisin la reforma administrativa; lanzarse
valientemente al mundo de maana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos errneamente emprendidos y
prfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un
tradicionalismo conservatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gobernante y al
gobernado-a la construccin de un mundo mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como
meta ideal, el ms legtimo de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad
total, combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo de vicios, que acaba
por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagogia fulgurante de
hombres que se creen providenciales, una tcnica institucional elevada para acabar con la indolencia de
seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente del
poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus propias
creaciones-; de costumbres polticas que afectan seriamente las libertades humanas; de una
administracin pblica lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el futuro;
y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a
las grandes carencias colectivas, en lugar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms
numerosos que no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en defensa de sus
intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre, llmense capitalistas o
comunistas son transitorios porque llevan en s el germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino
el rgimen que dosifica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los mercaderes. Las
sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahrda en que viven o al agua
contaminada, porque no tienen otra cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia,
desenfrenada y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abrumadora, que
pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e intrascendentes; en ambas se acaba por pervertir
los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia
les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de .-grandes y apasionados seores del mun
do-sin con,
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehemente y discutible afirma que
el hombre-masa en la actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de
consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna
otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo crticos que .en las naciones
comunistas. En grandes regiones del planeta, masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el
fardo de sus vidas en un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que
estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes organismos internacionales,
cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro de los intereses impasables de sus economas
nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an no encuentran su debicla
respuesta: Cul es la frmula social y poltica para que el hombre viva en paz y creadoramente
sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad humana, sacrificando las
mejores horas de su existencia, algn da triunfarn en la ardua tarea de la conquista de la verdad,
descifrando el laberinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfectas
leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no ser realizada en toda su
plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente deformado. que se abruma con tantos aos de errores
y oscuridades que piensan que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con sus problemas ilimitados y
aparentemente insolubles -ms por la intransigencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e
ineptitud de los gobernados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que necesariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que
mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a preparar el camino de una nueva y
trascendente realidad poltica y econmica -que disponga de una poderosa Administracin pblica,
con medios operativos eficaces por estar tcnicamente programados-y un Derecho administrativo
superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un margen racional de accin a la
iniciativa de los particulares, que de todas maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general.
limitar sus excesivas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin estatal.
Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho administrativo, ante un
mundo en una constante 'transformacin, que ha obligado al poder pblico a una intensa labor
legislativa en materia admnistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en de tra materia en el
conocimiento de esta en programa general del desarrollo social y de que
ha iniciado en este rgimen, con la Ley la administracin Federal que trata de reestructurar los cuadros
administrativos ano teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secre taras de
Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo y directo de los organismos
paraestatales, agrupados en sectores especializados.
PRIMERA PARTE
TTULO PRIMERO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE ORGANIZACIN POLfTICO ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de la actividad del Estado.-4.
Doctrinas contemporneas que determinan la extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del
Estado mexicano.
jurdica de derecho pblico que realiza medio , de sus rganos. Las actividades jurdicas del
Estado estn encaminadas a la creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales simples:
desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades subordinadas a
conocimientos tcnicos o cientficos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo: largo de un proceso
histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-: formacin de los grupos. El determinar
10 que el Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de
la vida hu-, mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul ser la ,extensiri y los modos
para realizar los fines del Estado.
El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones en la se ha estimado
necesario el desarrollo
SERRA ROJAS
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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen constitucional moderno a travs
del sistema parlamentario. Este sistema ha llenado su poca y probablemente se orientar en otros
derroteros de su experiencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u otra, directa o indirecta, viene a
afectar los intereses de los particulares, como dos crculos concntricos que guardan una relacin de
necesidad. El problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situacin del hombre
frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se redujo a meras actividades de
vigilancia, dejando a la libre iniciativa particular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la
moderna, en continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satisfacen sus
necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemente su esfera de accin. Esto plantea
problemas tan decisivos como el de saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente
a las exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colectivista, o el Estado
lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico federal, una forma armoniosa de transaccin en
que se mantenga el equilibrio entre la accin particular y la accin pblica,"
Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado el arte de transformar
tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una corriente de opinin precisa un camino, se requiere
organizarlo en fines, clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumplidos en
bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos, es entonces cuando hablamos de
atribuciones, funciones, competencia, jurisdiccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos
y otras denominaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al derecho
administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del derecho administrativo. Para este autor, "se
encuentran en el Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos
forman la sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los
objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos;
Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to
the presento Harpers Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.
Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.
3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.
La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora consti
tucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio
concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas
modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora ad
ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
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que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de atribucin, la que se considera
"como la piedra angular del derecho administrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y
la explicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones
pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho
administrativo.s Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola como un concepto
insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro derecho administrativo y en general sus teoras. El
derecho francs tambin se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula la crtica del trmino atribucin
considerndolo impreciso, pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce
y propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir misin o encargo.
El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que no fundamenta
las instituciones de derecho administrativo porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica
es til contar con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del
derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce
por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo dentro de ciertos
lmites muy convencionales, pero no como un elemento bsico, ni menos aceptarlos como un elemento
necesario para definir las instituciones administrativas.f
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Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco Porra Prez, Teora del 5' ed., Mxico. Ed.
Porra, 1969, pg. 417. Mareel de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars.
Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Estado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
"El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la que expresa a travs de sus rganos no es
sino una voluntad exclusivamente humana. La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el
valor y la eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo
contenido biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como instrumento o medio de accin.
rgano del Estado es el instrumento o medio a del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el derecho." Jos A. Llorens Borrs otros. La
estructura. del Estada. Ed, lona, 1958, pg. 9.
orgenes, hoy se ve ampliada esa accin un proceso singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades
sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y cuando as lo ha
pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner un lmite a -la capacidad o determinacin estatal.
No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de su elevada misin. Como en el caso de
las dictaduras, gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la libertad.
Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones histricas, o pueblos predestinados, por las que
un Estado se erige en rector de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido doctrinas
polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y disfrazan
las tradiciones ms hondas de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que por lo regular
aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los pueblos.!"
La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el engranaje jurdico que lo
caracteriza tiene una finalidad "que explica la razn de ser de la norma misma y que va ms all del
simple hecho de la positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden jurdico de
un pas, en principio en la estructura constitucional y en la legislacin ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal
contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico
imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se
llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad
que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del
dictador? Cmo es posible que naciones compuestas de decenas de millones de
individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili
gencia a estas rdenes? La a cuestin debe ser buscada sin duda en la
psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous
kheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92.
Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de
la libertad, pero la historia pens lo contrario.
17 "El fin del Estado, dice no es hacer pasar a los hombres de la con
dicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha
sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu
ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o as
tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma
general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son
la base y el objeto de instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las
leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga
la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexi
cano en todo su articulado. Por ejemplo: artculo que se refiere a la educacin
pblica, se incluye en las garantas individuales, embargo, pierde ese carcter cuan
do define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es
DERECHO ADMINISTRATIVO 25
La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del Estado en formas cada vez ms
complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la
sociedad es la que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en general.
3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado. En una primera consideracin se
establecen las relaciones que existen entre las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta sus fines, cometidos o
competencias, en sus rganos jurdicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios y empleados
pblicos y los propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a satisfacer las
necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son potestades constitucionales que
dividen, lgica y polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la
concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para hacerla prcticamente realizable
entregndola parcialmente a diversas entidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos
amplias. De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras formas que hacen posible la
ejecucin de los propsitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o nas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de fines frente al mundo de los valores. "Desde que
dominan en la teora del Estado el positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refirindose
a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor de un fenmeno cultural, es uno de funestos errores del
pensamiento conternporneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siempre est ciertamente
referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene
tambin un sentido como prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues. resolverse con la
simple consideracin. de la funcin comprensible."
Fernando Falla (Tratado de administrativo, tomo H, ed. 1962,
pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r
gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica
y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre
administracin y y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926. pgs. 16 a 20.
26
T. 1, pg. 240) que expresa: "El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos: "L. Una
actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del
Estado en las relaciones externas; y "4. Una actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden econmico-social en relacin con las
necesidades fsicas, econmicas, intelectuales, etctera, de la poblacin."
El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que cuando se trata de definir la accin de
la Administracin y de los servicios pblicos, por el ejercicio de la administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v., 421 pgs. 22 Guido Zanohini. Criteri di
classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529. Belot Max,
'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto Pubblco, anno IV, 1954, pg.
DERECHO ADMINISTRATIVO
cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de intervencin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:
ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales del Estado, en los cuales se
pueden integrar la totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro; en
segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social; y en cuarto lugar,
los fines del desarrollo fsico. y ordenacin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho.
Caracas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los servicios pblicos administrativos.
Para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas
pblicas y la Administracin disponen de los siguientes medios:
a) De personas fsicas que son los tirulares de sus rganos y de sus agentes;
b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administrativos cuyos caracteres son diferentes a
los actos jurdicos realizados por los particulares;
e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y
d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el cual comprende: fomento,
rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization moyen de action des administration publiques. Ed, Larcier, 1954,
pg. 11.
No es una lucha en contra de la organizacin distribucin del capital. Es una contienda que amenaza la destruccin de
principios e instituciones tradicionales norman el hogar, la juventud, la religin los diversos modos de vida. gravedad de este
problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se considere, la sociedad se en peligro inminente
de disolucin corrupcin. Frente a grandes progresos cientficos tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria de todos
los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo que la tendencia comunista persigue tres
objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de
medios d.e subsistencia en las masas populares capitalizar en favor del comunismo todos los movimientos de
reivindicaciones sociales".
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relacin con las diversas tendencias o
sistemas sociales, que histricamente han surgido en el transcurso de la evolucin social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado
siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y
provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.
Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egos
tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro
pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin
lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspi
rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin pre
caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida
des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se
disputan el lugar preeminente. El el socialismo y comunismo
con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del pro
greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para
estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas
fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que
destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses
tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en
las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado se justifica por los
servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.27
Roger Bonuard, Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, 21. autores. El liberalismo y Reforma Mxico. Escuela Nacional de Eco
uoma. 1 v. 789
Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. 1. v., 184
eo Mg Ernile Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua1. 1960. v y v.
Latapi, Kuri Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.
Se la. 1 v. 80 1963.
Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori
zontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada errores radicales,
desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que
inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."
Algunos autores hablan la actualidad de "Estatismo" como si l representara
algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
DERECHO ADMINISTRATIVO
Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como sistemas que se disputan la orientacin
del Estado moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin cipios
del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las
relaciones sociales que sta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actualidad, porque el debate no debe
plantearse entre el liberalismo y el socialismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias
socialistas -moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposicin, al Estado totalitario o
al propio comunismo sovitico, en un ltimo esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal.
Hay ms distancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin democrtica del Estado Federal, el
socialismo cristiano, o el socialismo integral
o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con
numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la accin del Estado
moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera do, que se opone al
principio colectivista del comunismo, en sus dos rrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia
popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la historia y la
socializacin de los instrumentos de produccin.
Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos referirnos a la opinin que afirma
que el liberalismo como sistema o doctrina est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha
llenado su misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones
polticas y econmicas.
A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del liberalismo, desde los siglos XVIII Y XIX
a la fecha. Respecto del valor histrico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo misin
gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social del Estado monrquico absolutista y
desptico, que amparaban intereses y prej uicios de otros tiempos.
Los actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser Una superacin
de las doctrinas socialistas. "En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o
planeamiento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i, "La verdad es que hoy todos somos
planificadores." Arthur Lcwis, La plancacion
econmica. Mxico, 1952, pg. 16. Cathrein, El socialismo, pg. 14. Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo.
Javier Morali, editor, Ma
drid, 1926, 1 V., 416 pgs.
de principios universales y hasta eternos, los cuales no desaparecer, porque sobreviven en los principios
o verdades que toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los males de la era
moderna, se deben al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como un sistema en liquidacin, y
esa supervivencia puede estimarse como transitoria e inestable y porque los residuos del liberalismo
sufrirn nuevas y ms profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nuestro
tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y absolutas libertades del siglo pasado.
Hoy la libertad vale en tanto que guarda un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters
particular puede constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas.
El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que go
bern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en
sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia
-efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in
dividualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Esta
do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con
figurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen
un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad
para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama
soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un
sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a Lippman, seal una nueva
interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra: a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia.
Ed. Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 pgs.
Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico
ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue"
blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la
nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica
fundamental, que regular los rganos jerarquizados a quienes corresponde el
ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs
de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva
mente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en pas es una
persona o varias, llera, todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble
crucial es siempre problema personas. La ciencia poltica, las instituciones y
el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. manifiestan como si los
hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy
otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de
Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas
de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his
toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la democracia y se halla tambin mucho ms
prximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la
Iiber
DERECHO ADMINISTRATIVO
Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su Retorno a la libertad, para crear un
neoliberalismo o demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen
refugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava necesaria para una clase privilegiada-,
pero muy limitada para hacer frente a las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la del gobierno mexicano.
La primera est consagrada en la legislacin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin revolucionaria,
aplicando radical o moderadamente los mismos textos constitucionales las mismas leyes.
Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena precortesiano y del largo perodo de
la conquista, en la que mantuvieron los principios de cultura occidental y principalmente las ideas polticas de
las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que
culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias
socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar precauciones contra la Iglesia y proclama la
tolerancia. Y tan lejos que terminar por acordar igual valor a todas las En nombre de la libertad ser y de proceder. tomar mayores
precauciones an, respecto Estado, pues su miedo a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha
arbitrariedad habr acorazar al ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del Legislativo
y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de calle, a impedir que las
libertades individuales se pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de privarle de la ms
mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la consideracin unitaria de la organizacin poltica. El
poder pblico es indivisible y su accin coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben el nombre de rganos del Estado, que son
fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado, sin
que implique la del mismo. En el acto ms elemental del poder y por humilde que sea el agente pblico, l se manifiesta ntegramente el
poder Estado. "Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck, ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por
sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido
y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
La constitucin de 1857 estableci orden liberal moderado sin aceptan los principios radicales del liberal
extremista, que se vio defraudado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al amparo de una tendencia
conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que
obligaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de rebelda en pro de las
ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
DERECHO ADMINISTRATIVO 33
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del
sistema liberal anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable
debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la desaparicin
del Estado dernocrtico.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no es nueva, es decir, que no difiere
en su esencia de la de 1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que estaban implcitos en la
Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado
mexicano, ni los objetivos fundamentales que sta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de 1917 respet una buena
parte del articulado de la Constitucin de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que
eran meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquis,t el grupo renovador o
progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un precepto a otro hay diferencias
sustanciales de contenido No es posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad
liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta continua contradiccin. La Suprema
Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de y sus
reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la nos rige: son, en verdad, aspectos
antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del
Estado Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su rencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases
Constitucionales. Realizaciones. Estado actual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno de 1957.
Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abogados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas
sobre. los "Problemas del mundo moderno", de 1961, pg. 29.
"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferencias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.
La idea de reformas parece desprenderse enunciado del texto de la Constitucin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la
de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso presidente del Congreso al recibir el proyecto de Constitucin:
"El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha escuchado con profunda atencin, Informe que acabis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de gua al hacer las diversas reformas que son
indispensables para adaptar la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi cano." DD127.
3
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las
declaraciones de derechos que por tradicin se perpetan en el texto constitucional, tienen otro sentido,
que no es posible examinar al tenor de las ideas illdividualistas.35
Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como el 27, 73, 123
Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal, estatista e
intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las luchas del
siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos de la
Constitucin; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por
sobrevivir. La primera amparando intereses egostas y particulares; la segunda,
proyectndose en el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es
necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tienen
antecedentes directos en la 1857, porque son antagnicos a ella.36
Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos ideales y sin
ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolucin que comienza en el
Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y contina en la nacionalizacin del petrleo
y de la energa elctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la
Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes trminos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el Gobierno en
diversos momentos ha expresado su determinacin de no limitarlo o restringirlo; por el
contrario, se ha fijado una accin sustitutiva
o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha sido el criterio
expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac, Econ.
la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto.
Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecuen de la
Constitucion 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico, 1 V., 90
Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la
(Tisis politica nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs.
Ramn Ramrez, de la economa mexicana. UNAM. Nac. de Economa, 1962, 1 V., Vicente Lombardo Toledano, "Lo vive y lo que ha
muerto de la Constitucin de 1857", Probls, eds. Mxico. 1 V., pgs.,
195B. Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin
de 1857". Revista Hoy, nmero IMI) de 9 de de 1957. Daniel Moreno,
ideolgicas la Constitucin 1917. Coleccin Metropolitana, nm. 19,
1973.
Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca afirm:
"No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la promocin que
nos obliguen suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas realizar", y
agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni mucho menos desplazar a
los particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la
Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO
) La poltica del Estado del texto de la Constitucin de 1917 y de sus reformas. Como
indicamos, la tesis estatista venido predominando en el criterio de la Suprema Corte de
Justicia de la y en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.
tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la de la doctrina
liberal clsica.
c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria intervencionista. d) La politica econmica del Estado es
notoriamente progresista, de economa dirigida y en ocasiones, socialista
radical. Casos que podemos sealar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, Y 73 de la Constitucin; propiedad
originaria, dominio directo; la imposicion de modalidades a la propiedad prioada; la
propiedad como funcin social.
2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la compra de compaas
elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica la nueva poltica del rgimen del
carbn y la mexicanizacin de la minera.
3. Intensificacin Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio
Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones y exportaciones la
reglamentacin del artculo 131 Constitucional (reformas administrativas del sector
pblico federal). Acuerdo que establece las bases para la y coordinacin de stas. D. O.
F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin:
D. O. F. del 1-5-1971.
e) La poltica Gobierno con la aplicacin de artculos 3 y 73, fraccin XXV de la
Constitucin, del Plan de once aos. El control de planes de estudio, programas y textos
gratuitos y en el actual rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de
Educacin.
f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individuales y el inters
pblico sobre el privado. Tal es el caso de ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en
materia econmica (D. O. F. del XII-301950. Reforma del D. O. F. y diversos reglamcntos).
g) Una poltica social de redencin de grandes masas, de consolidacin econmica y de
vertebracin nacional que se extiende a las materias siguientes:
l. Nuevos aspectos la polltica agraria con la nueva Federal de Reforma Agraria (D. O. F.
del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo pblico
Compaa Nacional de Subsistencias Populares: D. O. del IV-I-1965.)
2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman y adicionan los
artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IVN-1972; Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la
misma fecha; Decreto
accin nuestro y estmulo. Tiene todo nuestro y un creciente estmulo."
DERECHO ADMINISTRATIVO
Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de
Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al
artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.
Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.
Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F. del 22 de
diciembre de 1975. Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de
diciembre
de 1975.
Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. Ley de
extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.
Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976.
Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.
Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a la zona
econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.
El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
econmicos de los aprobado por la Asamblea de la ONU, aspira a ser la base de un nuevo
Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden internacional, basado en elevados
valores humanos.
Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado diversos
organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de
carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se consagran en su
legislacin.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso histrico que se
caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va desde el Estado
abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una
constante sustitucin de la actividad privada. Las funciones del Estado son los medios o
formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimologa
de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene de 'fungere', que
significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc', por lo que dentro del
campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que ellas sean, la funcin toda
actuacin por razn fin jurdico en doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encaminados a
desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones del Estado son
los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones. Del mismo modo como las
personas realizan ciertas operaciones para ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas
funciones a efecto de poder cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar en el
orden econmico cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar esas
funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; fines del Estado son los
fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que la forman.
Los intereses individuales y pueden existir, claro est, y son defendidos
espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por la norma
jurdica obligatoria por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin del Estado, la
de garantizar, mediante normas (rdenes o que es ley en sentido material), la actuacin
de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
DERECHO ADMINISTRATIVO
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las funciones.
Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones se encomiendan a
los pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado. Fraga afirma
que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones", mas nos parece
ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit. J, pg. 36) cuando sostiene en
forma diversa que "las atribuciones constituyen la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y debemos pasar al estudio de las funciones del
Estado.?
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es decir, al Poder
Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder Ejecutivo la funcin
administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional. Sin embargo, los textos
constitucionales por diversas razones de necesidad orgnica se han visto obligados a no
seguir este criterio; de este modo nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de
la funcin legislativa le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las
Cmaras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran Jurado, lo
cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la administrativa, le
corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad reglamentaria, que es un acto de
naturaleza legislativa; las controversias en materia fiscal, agraria, obrera, que son actos
materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros actos no
propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto
administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo que permite
determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio formal considera al acto
jurdico tomando en cuenta el rgano que realiza legalmente la funcin, de este modo todas
las funciones que corresponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77
constitucionales y dems relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo
89 de la Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda la
inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia para
ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo, usar de l
ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el ordenamiento pblico
positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu, de
Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos legislativos al
nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo se erige en Gran Jurado, ya
que el primero es un acto administrativo y el segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la funy considera el
acto jurdico en sus elementos naturales o Por esta razn la de la ley y el reglamento,
aunque corresponden a los poderes Legislativo y Administrativo, son actos naturaleza
legislativa desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad al estudio
de las funciones que se descomponen en. una serie de actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta en sus tres
principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO
1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constituyente del
Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal de la funcin
legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.
1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por el creador del
Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y tiene por misin realizar actos
jurdicos creadores de situaciones jurdicas generales, obligatorias, abstractas e
impersonales.! '
La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo del Estado,
subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas que regulan la conducta de
los individuos y la organizacin social y pol tica.
El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula esta importante
funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una tcnica para legislar.
La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente Poder Legislativo
Federal. Slo por y con expresa indicacin constitucional, pueden los otros poderes realizar
actos legislativos o situaciones quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en
la esfera de su competencia.
La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomendado a asambleas
legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento en Inglaterra. Ellas son
asambleas polticas deliberantes y representativas. un principio las asambleas legislativas
medievales tenan una competencia limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha
ampliado y robustecido la accin del poder que Iegisla.s
1 donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamentalmente sobre
alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo independiente de la existencia de todo
Estado." R. Stammler, La gnesis Derecho. pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.
Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho. 2 "As
pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden normativo. Slo un
orden puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
DERECHO ADMINISTRATIVO
El Poder Constituye, dice'Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder singular y
extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin constitucin se da su
primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno,
o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que responda a ese
carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las revolucionarias, las
recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y excepcional. Y no se reputa
constituyente otro poder que el especial encargado de decretar y sancionar una constitucin
de ese tipo, de lo cual tambin se deduce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese
poder preeminentsimo, que en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como
unidad poltica".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori, ginario o
revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma nente o derivado.
las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed. de 1934), merecen
especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya aprobacin y modificacin
est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Generalmente no pueden ser modificadas
por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse ms all
del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin integral de la Constitucin sera
contraria a sus principios.
La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo para dictar las
normas constitucionales cuando el orden social se ha transo formado. Toda revolucin
presupone una alteracin del orden jurdico vigente.
La funcin constituyente permanente es la que realiza rgano formado por el Poder
Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen facultad de adicionar o
reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01' den jurdico
vigente, sino de un proceso poltico que se en mayor los casos, con el reconocimiento del
orden jurdico anterior y el ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al
nacimiento de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus tituciones
y le otorgue una personalidad jurdica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico, nuestro derecho
constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con
5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa.
Madrid. 1947. 1 V., 86 pgs. 6 Refirindose el padre Mariana al poder del
pueblo respecto de la forma poltica imperante, dijo en su obra De et regis
institutone: "A nadie es permitido mudar las leyes que establecen la forma de
suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde dimanan los derechos de
reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
46 SERRA ROJAS
constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento de otra constitucin
anterior: el de el de 1857 y el de 1917.7
En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constituvente con sus
representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que cada caso les antecedieron."
En todos estos casos la decisin popular una Repblica Federal y un sistema de garantas
individuales.
b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reformadora de la
Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas constituyentes extraordinarias
para cada adicin o reforma.
Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones polticas. El propio
orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su Constitucin, sin necesitar del
golpe de Estado o de la revolucin para evolucionar.
El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la
Constitucin:
"La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adiciones o
reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o
adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las laturas de los Estados. El
.Congreso de la Unin har el cmputo de los votos de la legislatura y la declaracin de
haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
3. FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA
Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria puede ser
estudiada formal y materialmente.
La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder Legislativo y es la
actividad fundamental del Estado encaminada a la creacin de la ley, es decir, los actos
regla son aquellos que generan situaciones jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio
(Filosofa. pg. 541) es el pensamiento jurdico deliberado y consciente, expresado por
rganos adecuados que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores recordar que la Constitucin francesa de de [unio de 1793 en
su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revide reformar y de
cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de gosto de orden: "La
forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una iniciativa de revisin,"
s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin y en
sentido lato irregulares. Pero como la Administracin est subordinada a la ley, y,
naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador, no tiene ms limites la
Constitucin (preceptos y principios), el poder administrador debe obrar, dentro de sus
propias atribuciones constitucionales, segn lo pres cribe la ley, consecuencia ele la
irregularidad o ilegalidad de los actos, es su es decir, pueden revocarse en su caso Aun en
las facultades discrecionales la actividad administrativa tener por mira el fin de la ley."
ADMINISTRATIVO
DERECHO ADMINISTRATIVO
Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que aumentan la
competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos riremos ms adelante.
El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin legislativa, entre
otras razones, por las dos siguientes:
a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse "legislativos",
pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la funcin administrativa, digamos
como ejemplo el caso a que alude el artculo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso
tiene facultad: para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras
facultades caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la materia de
responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren los artculos 108 y siguientes
de la Constitucin.
b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista orgnico, por
ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los reglamentos administrativos, de
conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 de la Constitucin. Estos actos son
formalmente administrativos, pero materialmente son actos legislativos con los mismos
caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al legislativo actos administrativos para su aprobacin y
forma ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros actos de la misma naturaleza,
porque un poder slo puede actuar dentro de sus facultades, sin ampliar su esfera de
competencia.
EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede como una manifestacin de
voluntad que tiene por finalidad producir una situacin jurdica general.11
La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto creador de
situaciones jurdicas generales.
La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el orden jurdico; por
medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca minadas a la satisfaccin del
bien blico, Carda Oviedo define a la ley en estos trminos: "La ley en su sentido general es
toda norma jurdica o regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo
precepto jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se revista y el
contenido que la integre."
El acto legislativo materialmente considerado -la ley-tiene estos caracteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecutivo
legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero siempre
con apoyo en la ley."
12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. ed. 1959. T. J, pg. 97. Enrique
Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aununa ley
permanezca vigente o menos tiempo, sus normas de transformacin adquieren nuevo
contenido o desaparecen para dar paso a otras nuevas. Una ley vigente es la solucin que
una comunidad ha dado a un problema inmediato y aunque la norma es un principio "del
deber ser", ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre es
prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms perfecto y genial
legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo expresamente
sealados en la Constitucin, como en los casos a que refieren las siguientes fracciones del
Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como en los casos
siguientes: frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en trminos de
justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en un determinado tipo
de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema Corte en su j urisprudencia
(Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de las leyes que sean de aplicacin general y
abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de
aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta
aplicacin, y se apliquen sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos
idnticos que previene, en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos
caracteres, va en contra principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y
aun deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta que
pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en
el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter de generalidad se refiere a las
leyes de todas las especies, y contra aplicacin de las leyes privativas, protege el ya
expresado artculo 13 consti tucional." La ley es obligatoria y surte sus efectos cuando se
trata de acuerdos de inters general y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario
Oficial. Tesis 371, pg. 626.
ordenar la vida la comunidad. La comunidad, tiene poder sobre s misma, Iija su propio
orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones prudenciales
para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces suelen pertenecer a un
sistema ms o menos explcito en el distinguen diversos grupos de normas distribuidos en
razn de las realidades a que se refieren y que solcrnos llamar instituciones. El derecho es un
orden, pero no es un acto de ordenacin social. Las soluciones jurdicas forman un orden,
pero el derecho no es puesto como orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una
ordenacin racional que la comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes
hemos dicho de que jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo
que entiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, tiene
poder para regir la comunidad. intensamente la ley ha convertido e11 el il!stmmento
ordinario de ordenacin social ms all de los lmites de lo es el derecho porque puede
ocasionar un En este [ruede que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar.
Alvaro D'Ors,
introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO
1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el to de vista
formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista material.-4.
Naturaleza de los actos de jurisdiccin voluntaria.
1. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de orden, armona
y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la organizacin social sera catica.
La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del Estado o
autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental que es la sentencia, al igual
que la ley corresponde a la funcin legislativa y la decisin a la funcin administrativa.t
La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La funcin ejecutiva
en sentido estricto y se relaciona con las actividades administrativas del Estado; y b) La
funcin jurisdiccional resuelve los asuntos controvertidos que se suscitan por la aplicacin
de las leyes, y es tambin una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo
y finalidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa "decir el
derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente por
va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de las
normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las sanciones
estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto por el cual
hace efectiva una sancin 'ejecucin' en el sentido ms estricto de trmino. Como veremos
despus, la administracin tiene tambin otras funciones distintas de la de creacin de
normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones (administrativas). En la medida en
que los llamados poderes ejecutivo y judicial consisten en la creacin de normas
individualizadas sobre la base de normas generales, y en la ejecucin final de las normas
individualizadas, el poder legislativo, por una parte, y los poderes ejecutivo y judicial por la
otra, solamente representan diferentes etapas del proceso por el cual el orden jurdico
nacional es, de acuerdo con sus propias prescripciones creado y aplicado. ste es el proceso
por el cual el derecho, o lo que es igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente."
Hans Kelsen, Teoria general del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico.
1949, pg. 271.
52
DERECHO ADMINISTRATIVO
La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al Poder Judicial y
se define como la accin jurdica encaminada a la declaracin del derecho, en ocasin de un
caso determinado, contencioso o no y con fuerza de cosa juzgada.
Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo frecuente es el de "funcin
jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con la expresin "funcin judicial" y
sugiere el empleo de "funcin jurisdiccional", porque aqulla evoca el criterio formal y la
segunda se refiere a la verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir claramente la
accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay autoridades judiciales
y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin jurisdiccional", dice Waline (ob,
cit., 9'! ed., pg. 4).
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su integridad, en su
totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia, dice Cardozo, no es
nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin -en grado considerable-un proceso
de creacin. El juez interpreta la conciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al
hacerlo contribuye a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante,"
En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a diferencia de
las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes.
El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los particulares y del
Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento de las partes. En ese momento se
sustituye a la voluntad de ellas. El gano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la
cuestin o relacin sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico
mantiene para hacer imperar la justicia.
En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del
Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta
institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
"El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coin
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede
racin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto
ridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio nms, 13-14, pg. 131.
SERRA ROJAS
los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y cacia del Poder
Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un pas ser evidente. El signo de los
tiempos que corren en nuestro rgimen poltico, es el acrecentamiento de facultades del
Poder Ejecutivo, como una consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el
Estado; pero correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia poltica
del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional, y de la Suprema Corte
de Justicia como rgano mantenedor del orden rdico nacional.
Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jurdica mediante la
introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas, a menos que sea
por alguna razn suficiente que generalmente ser alguna consideracin sugerida por la
historia, las costumbres, el orden pblico o la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de
un juez es en un sentido perdurable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella
perdura. Lo que es errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la
que se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el
laboratorio de los aos. a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo las incrustaciones
nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio, ignorada. (La naturaleza de la
funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas de la justicia en
todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la justicia con desprecio o con
indiferencia, y le negamos al juez el puesto que debe tener en la sociedad. La justicia debe
ser un motivo de inters para el hombre.
2. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO VISTA FORMAL
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organizacin
constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Poder Judicial de la Federacin,
fundamentalmente para preservar al Derecho.
La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto de vista
formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema Corte de
Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de
apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se
compondr de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios y funcionar en pleno o en
salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los
numerarios. En los trminos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern
pblicas, y por excepcin secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters
pblico. La com
DERECHO ADMINISTRATIVO 55
petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del Pleno y de las
Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia de los Tribunales de
Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en que incurran los funcionarios
y empleados del Poder Judicial de la Federacin, se regirn por esta Constitucin y lo que
dispongan las leyes. La ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que
establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la
Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados
por el tado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La
remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los
Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos
cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento sealado en la parte final
del artculo 111 de esta Constitucin o previo el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la
Constitucin.
El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, adems de las
autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y los Tribunales de los Estados, del
Distrito Federal, en los casos previstos por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley,
deben actuar en auxilio de la justicia federal.
Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan materialmente actos
jurisdiccionales. Estos casos son por lo se refiere al Poder Legislativo, el artculo 71,
fracciones V y VII de la Constitucin, el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la
Constitucin. Y por lo se refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas
controversias agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos,
No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene Suprema Corte de
Justicia -de acuerdo con el artculo constitucionalpara nombrar a los magistrados de Circuito
y a los jueces de Distrito.
Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin jurisdiccional, en
su sentido material.
3. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin jurisdiccional,
es necesario emprender otro camino y considerar el criterio es decir, prescindir del rgano
realiza la funcin y detenernos en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto
jurisdiccional.
Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en principio, es desde
luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas en tanto que el segundo, es
creador de una situacin jurdica particular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron ligadas
en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.
DERECHO ADMINISTRATIVO
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs Sen-a
Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la funcin administrativa.-3.
Los elementos jurdicos de la funcin adrninistrativa.-4. funcin administrativa como
funcin ejecutiva. Los actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1. LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por aleanzar que se
incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin administrativa.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las
funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos, constituyen la forma de
ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado comprenden a la funcin legislativa
que tiene como acto bsico la ley, a la funcin administrativa el acto y a la funcin
jurisdiccional a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin administratiua
es la actividad normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden
jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos o particulares y a los actos
materiales, que tienen por [inalidatl la prestacin de servicio pblico o la realizacin las
dems actividades que le corresponden en sus relaciones con entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es encauzada por el
derecho administrativo que forma el conjunto de normas que rigen a la administracin
pblica, a los servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin.
1 razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se prescinda
definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de distintos. que deben analizarse
separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende a complicar las cosas, en virtud de
las discrepancias existen acerca de lo que ha de entenderse por funcin Miguel S.
Marenhoff, Tratado Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58
ADMINISTRATIVO
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda la funcin
administrativa, que se resuelve en un conjunto de administrativos de connotacin y alcance
jurdicos muy variados. La funcin administrativa consiste en tomar decisiones
particulares, creadoras de situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin
y de actos subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos dicos
principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos y obligaciones
de las jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t adm. ed. Dalloz, 1962, p. 833):
"La actividad de la administracin pblica como toda actividad humana, utiliza dos vas: la
de la decisin, la de la operacin; administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan
los derechos las obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y
realizar la masa de operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la
satisfaccin del inters general."
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y procedimientos
administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales, tcnicas,
artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la decisin administrativa y las operaciones
y procedimientos, de efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o
ejecucin y a la satisfaccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un acto creador de
situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin que ejecute la ley, que la
concrete a los casos particulares, que la actualice determinando el momento, modos y
circunstancias de su aplicacin. Para este propsito la administracin pblica dispone de
medios jurdicos, tcnicos y materiales que hacen posible esa determinacin particular o
subjetiva de la Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la teora pura del
derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional responden nicamente a tres
pausas que el derecho positivo acenta particularmente." La funcin administrativa tiene a
su cargo el concretar la ley, el particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad
del legislador o se cumplan los fines del Estado; la accin administrativa provee el
mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin
y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l
posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45.
3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de ma
nera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como
la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas
comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general,
es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay
una separacin tajante, sino un grado progresivo.
DERECHO ADMINISTRATIVO 61
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, situaciones
importantes.
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin -en casos
muy limitados y precisos-actos que por su propia naturaleza son actos administrativos.
Digamos el nombramiento de empleados en ambos poderes; los problemas no contenciosos
de lmites entre las entidades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de
jurisdiccin voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que tienen una
naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el propio Poder Ejecutivo. Los
ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la facultad reglamentaria, que es
materialmente legislativa; y la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal
y de aplicacin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que
materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional.
La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el orden
jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a los actos materiales que con
ella se relacionan, que tienen por finalidad la prestacin de un servicio pblico o la
realizacin de las dems actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes
pblicos
o con los particulares, bajo un rgimen de polica."
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin administrativa,
desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen diferencias importantes entre
las diversas opiniones que, desde luego, nos revelan la importancia de una materia que se
interna en tan complejos aspectos de la vida social.
Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes: Se define la funcin
administrativa como la actividad del Estado encaminada a la ejecucin de las
leyes."
En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos encontramos que,
adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras actividades que no
pueden llamarse de ejecucin de las leyes.
Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y la ejecucin de
la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encaminan a
relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de derecho
pblico.
6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice: "Esta
tesis no puede aceptarse. Una material entre la ley, el acto administrativo y el acto de
jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Constitucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino."
8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju
SERRA ROJAS
El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La actividad que se
encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien, entiende por tal ejecucin la
actividad necesaria dar efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la
primera acepcin se comprenden todas las funciones del Estado y en general, todos los
aspectos de la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto para
definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley propugna el
mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos
siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por regla general,
al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin determina la competencia de
este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin
administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter de principio
general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo otras actividades.
Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el
Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit.,
ed., pg. 5), seala dos objeciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin
el gobierno, lo que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una
funcin gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecu
tivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin pro
pia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como
Carr de Malberg Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La
llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac
tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones
tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de
derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. cd,
1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo. 1963,
pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que determina la
organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta del Estado, en
DERECHO ADMINISTRATIVO
o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla
La sumisin al orden jurdico determina el aplicable, de derecho pblico o privado. Es
una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una situacin de derecho
subjetivo, que fija sus condiciones, lmites y puede incluso revocarse, Toda ley
administrativa realiza una determinada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley
una finalidad (1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que lo hace de
oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no supone un conflicto
preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el Estado acta es sujeto de la relacin sobre
la que se incide, es parte interesada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto:
la prestacin de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico.
d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La funcin
administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efectos son limitados,
circunstanciales. Por ello el no es un acto administrativo, sino un acto materialmente
legislativo, por su propia proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un
acto de aplicacin limitada. Actualizar la ley los casos particulares es realizar una accin
administrativa.
Los lmites concretos de la administrativa, individuales y particulares, pone en relacin
la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la administrativa tiene
estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar,
uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos actos jurdicos de efectos limitados. En la teora realista del
derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto condicin el acto
subjetivo.
f) El de policia o rgimen control todas las actividades admiEl derecho administrativo
hace intervenir una que es fundamental: el '"gimen poderes de polica. La funcin
administrativa se realiza por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de
facticidad el orden jurdico administrativo.
La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materiacomo
antecedentes del acto jurdico o como necesarios que hacen posible el cumplimiento de la
ejecucion de la ley.
4. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. Los ACTOS DE
GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin ejecutiva, pero
el primer concepto es ms extenso y el segundo es de contenido diferente. Se afirma que el
Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje
DERECHO ADMINISTRATIVO
vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o por el contrario se
sealan otras zonas.
5. Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll la
ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de derecho, y
b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se consideran simples
desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el contrato administrativo, el
emprstito, la expropiacin por causa de utilidad pblica, son actos jurdicos que producen
una modificacin del orden jurdico imperante.
Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, taciones
materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos mecnicos y otros
ms, son actos materialcs.t?
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y empleados, son
actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen tambin admite,
que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos materiales, "porque stos
constituyen en la escala de formacin del derecho, el grado inferior, a aquel en que se
detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle aparece aun la ejecucin de la regla de
derecho precedente, pero de ninguna manera la creacin de una regla nueva".
Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos materiales
tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se dan en las otras
funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor parte de los actos
materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero de ellos se ligan al
funcionamiento de los servicios administrativos." 11
CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de la Administracin
Pblica.-3. El concepto general de administracin. 4. La administracin como Ciencia,
Arte y Tcnica.-5. La administracin pblica.-6. La administracin privada y la
administracin pblica.
7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elementos de la
administracin pblica.-9. La administracin pblica y el Derecho
administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica.
11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste
la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la
administracin pblica.
1. LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el vocabulario
poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida que viene de etapas
anteriores, el Estado aparece como una comunidad poltica o autoridad, formada por poder
soberano organizado sobre un territorio determinado.
La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: territorio, poblacin y
poder soberano. Las tendencias actuales consideran que estas ideas no logran caracterizar al
Estado, porque ste aparece en su sentido real "como una unidad de accin", una dura
realidad del mundo exterior. Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la
realidad material que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de hecho,
coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls y en otros
aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no es una entidad reconocida
por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta en otros rganos fundamentales, como la
Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad moral), "la palabra
persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho, es decir, un ser capaz de tener
derechos que le pertenecen en propiedad y las obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario poltico alemn
del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en nuestro pas, a travs de las obras de
Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
67
70 ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Estados y los M
unicipios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor presin de las
administraciones pblicas) es un principio generalmente aceptado, sin que por ello se
destruya la necesidad de una personalidad jurdica internacional del Estado, de acuerdo con
los principios constitucionales.
3. EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a cualquier actividad
privada o pblica."
La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta,
por medio de una estructura que nos lleva a una accin efectiva o esfuerzo humano
coordinado y eficaz, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y aptitudes humanas.P
En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator,
compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la
mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que
administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin
de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gas
tos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin
se le encomienda.
La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de
administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar;
el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la
funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y desarrollo de la Ciencia de la en otros Estados, a las doctrinas para resolver los problemas de
esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las relaciones entre
la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con nuestro programa
insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus procedimientos y el factor
humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas en su relacin con las
dems ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Administracin Pblica, Madrid. Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la
Administracin, Escuela Administracin Pblica, Madrid, 1973. Koontz y O'Donnell, de
administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxi
co, 1973, L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP. Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico, ed. 1968. Wilburg Jimnez Castro, Administracin
Pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1971.
ADMINISTRATIVO 71
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la cual no slo
construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas, escuelas y otros serVICIOS, sino
que se erige en rectora de la vida econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que
ha obligado a Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales, que
en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la
administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda consideracin
jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las reformas
constitucionales de la accin legislativa, la accin ejecutiva que interviene en el proceso
vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la administracin en
general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en una constante labor de
publicizacin de ellos."
"La administracin universal en mundo industrial moderno. Cualquier organizacin
industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar personal, as como
evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos grupo. Numerosas actividades de gerencia
tienen su propia particular forma de abordar tipos especficos problemas se discuten bajo
nombres tales como: administracin agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar,
administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de produccin otros. Todas ellas
tienen elementos en comn."
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente a la gestin
econmica o patrimonial subordinada de los particulares. El derecho civil como otras
disciplinas usa del trmino administracin para sealar la actividad de una persona respecto
de un patrimonio que no es de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta referencia
a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios. Sin embargo, por lo
que se refiere a nuestras instituciones nacionales de
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como en
cualquier otra parte, se por acrecencia casi enteramente. Un territorio en expansin, el
crecimiento de la industria una social en desarrollo lugar a exigencias de accin
gubernamental que satisfacan con la creacin de nuevos organismos administrativos."
Joseph L. Massie, "Bases de la administracin". Editorial Diana. Mxico, pg. l I. 5
Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
72
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fideicomises
estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de
manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados principios, encaminada a
cumplir con un fin o propsito, particular o pblico. La administracin y los grupos sociales
cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica
estos objetivos se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien
puede decirse que "toda persona entregada a actividad en cooperacin con otras trabaja
en una administracion'v
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada, lenta y
atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar una vida mejor. Los
organismos aludidos -por una accin demogrfica y econmica creciente-s, multiplican y
ensanchan sus metas, formando una compleja red de relaciones sociales, econmicas y
polticas. Los buenos resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada
vez ms coordinada y unitaria, por esto, necesario ideal del mundo moderno es la
tecniiicacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una estrecha relacin,
pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la administracin, p. 191) distingue
esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles,
maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una
cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado de
finido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente
al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a
las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los
fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conse
guir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una
visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de
los objetivos buscados."
Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa dan una estrecha
vinculacin.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de los
dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este acto
tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s sola.
En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de grupos
que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
DERECHO ADMINISTRATIVO
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn aspectos
prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos, valindose de la
administracin para lograr sus objetivos."
Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se concibe una
empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental, que
ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos por personas en accin;
buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos
y con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna
es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente la manera en que se
lleva a la poltica
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La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus rdirectivos y de sus funcionarios y
empleados-, realizan operaciones que tienen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios:
a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse; h) Capacidad o medios econmicos
disponibles o previsibles; c) Organizacin, cmo va a hacerse:
) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y jurdicos; e) que es la realizacin concreta de los
fines sealados en sus leyes; y f) o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e insuficiencias y para
demandar responsabilidades a los infractores.
El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana, pg. 16) explica estos conceptos
con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las
alternativas disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el tema por el cual se determina la
estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar: la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y
eliminan a sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro y descubre cursos alternativos de
accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6.
Comuniel plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener el resultado deseado; 7. Dirigir: el
procedimiento por el cual el desarrollo actual de los subordinados se gua hacia metas comunes."
74 ANDRS SERRA
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto conocimientos cientficos, sistemticos, en
proceso de formacin que analiza los principios generales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos
y el objeto propio de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, blica o privada,
al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y forma un conjunto de
conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la administracin como ciencia de la
organizacin. El objeto de la misma, ms bien que la actividad de administrador en sentido propio, es la
determinacin abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la ciencia de la administracin es
limitado y discutible, lo cual no impide afirmar la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus
temas ofrezcan duda y vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho ministrativo, que estn muy
adelantadas, pero pasan por la misma consideracin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si
los comparamos con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el derecho
privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que el hombre se ha propuesto una empresa ha
estado presente el administrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una ciencia, ya que sta se reduce
a un conocimiento general y el arte a su realizacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de
los valores administrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para lograr objetivos
de bienestar personal.8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds.
Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto
de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayo
agosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Di
ritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
DERECHO ADMINISTRATIVO
dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarrollada culturalmente facilita la
aplicacin de los sistemas de administracin Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los
mejores esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento de las instituciones
polticas y la preparacin adecuada personal administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se propone indagar la naturaleza y objeto
de ellos y su contenido especfico, por medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido
universal, los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales, debemos afirmar que
estamos en presencia de la Ciencia de la administracin.
En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial de ella es la decisin. El
desarrollo normal de una actividad administrativa nos conduce a su tema fundamental que es la decisin.
Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita conocer previamente los elementos bsicos
que la forman, sin ellos sera inexplicable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administracin debe comprender los elementos que forman la decisin administrativa. Analizar una decisin es
descomponer los diversos elementos que la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un
inmenso campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa. Un jefe de empresa privada,
un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en
su respectiva esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil el organizar una
fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mismo que construir un camino, una presa o una
institucin nacional de crdito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est en saber manejar o aplicar esos
diversos elementos y el fin que se ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una
decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante conjunto de talentos especialmente dotados en
pro de una creacin de colaboracin que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abarca la
accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana est obteniendo muchas satisfacciones
necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y caracteres de las instituciones polticas
y la actividad poltica del hombre. Guarda una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que
establece una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos fundamentales del Estado, y
con el Derecho administrativo que lo desarrolla y reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Administracin Pblica, que contrasta
con los propsitos de los investigadores norteamericanos que en forma notable han fijado su atencin a
los aspectos no jurdicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organizacin, su detallado
funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la actividad estatal. La Ciencia de la Administracin,
antecede al propio Derecho Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general, siendo un problema de
derecho constitucional. Determinada la situacin ju
Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo se han elaborado numerosas opiniones sobre
su verdadera naturaleza y se la ha considerado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un sistema general de servicios pblicos. Como
puede observarse, son diferentes ngulos bajo los cuales se estudia la accin de la administracin pblica.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El
acto de administracin corresponde a la actividad 'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad
'externa' ", y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos, cuya gestin le compete a la
Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
DERECHO ADMINISTRATIVO
77
rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho administrativo. El derecho
constitucional establece la base indestructible, el derecho administrativo su ulterior evolucin.
Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Adminstracin Pblica, como rgano
fundamental del Poder Ejecutivo Federal de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de
nuestra Constitucin.
El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades del sector pblico. Es un trmino
que reviste sentidos diversos, siendo los ms generales los siguientes: 11
a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la actividad o accin, es decir, al hecho
mismo de administrar un negocio o administrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la
accin
o actividad administrativa. b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se re
fiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direccin o consejo, a fin de perseguir una
tarea determinada de inters privado
o pblico. c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de
la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinando la base, los medios y formas de su
desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin blica consiste en todo aquello que tiene como
finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica nacional't.ts
Por su parte, J. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica consiste en llevar cabo la obra del Gobierno
coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente de la categora de los ejecutivos que
asumen la direccin y toman las decisiones, y en la administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a
cada uno de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los ejecutivos... sean los mejores de lo
mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos incli namos por una concepcin formal del objeto
de esta rama del ordenamiento jurdico. Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin
Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos meno res, encuadrados en el poder ejcutivo. 2)
Dichos rganos y entes realizan funciones legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin
pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin administrativa desarrollada por los rganos
legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El concepto de administracin pblica en la
doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed. 1946. The Ronald Press. Co. New York, I
Y. 616 pgs.
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La administracin pblica es el conjunto de
medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas privadas o las
particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed. Pierre Eseoube, Introduccin a la
Administracin Pblica. Material de trabajo de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
DERECHO ADMINISTRATIVO
80 ANDRS SERRA
do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los fines que se proponen. A los
directivos de la administracin les incumbe la responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica
que todo organismo debe seguir.
No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque trascendiendo del sector de la
iniciativa privada al campo del Estado, nos encontramos con una organizacin general, que llega a
comprender los principales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, quiere de una
administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la totalidad de las empresas pblicas de su
territorio, subordinando a las empresas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el
Estado es el ms importante promotor de la economa nacional.n
Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de los grupos de trabajo de la
iniciativa privada, nos revela la presencia de numerosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo
del desarrollo econmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de diversa
naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, consejos tcnicos, directores generales,
directores ejecutivos, jefes de departamentos especializados, de oficina, de seccin y otras
denominaciones.
6. LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comerciantes, industriales,
profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y esfuerzos, los ordenan y coordinan, para
alcanzar los mejores resultados posibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms
tiles. Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin en beneficio de sus
trabajadores. Estamos en presencia de la administracin privada.
Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor, su organizacin tiene metas
ms generales y desinteresadas y se encaminan a la proteccin del inters general. La organizacin del
Estado debe ser eficiente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N. Gladden, Principi essenziali della
pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs. Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la
Administracin, Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed. Buenos
Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public Administration, The-Macmillan Co. New York,
Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Universidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs.
James Burham, The managerial reuolution, The John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, ed., 1963, Sirey, pg. 1.
Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D. et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R.
Entrena Cuesta, El concepto de administracin pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro,
Introduccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
DERECHO ADMINISTRATIVO 81
Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm inistracin publica.s
En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de una administracin que une los
esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas. La administracin en el sector privado y en el sector
pblico aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para realizar un propsito comn.
Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la
mente humana". (Adams Brooks.)
La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en cualquier grupo que se proponga
realizar una determinada finalidad, surge la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar
prcticamente, planificar, resolver problemas de personal y otros anlogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y pasan ms tarde al campo de la
administracin pblica y viceversa. El Estado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial
creando instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a su propia organizacin
pblica, los mismos principios de la administracin privada.
Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S. A.,
fueron empresas privadas que la ley nacionaliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn
sometidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los particulares se gobiernan, en
algunos aspectos, por el Derecho Privado. En las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se
gobiernan por el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus Consejos, la
intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corresponda el sector, que controlan y vigilan la
accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues aun cuando guardan ciertas
similitudes evidentes, la administracin pblica se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los
fines que tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse en el sentido
de que la institucin privada persigue un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto
que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la ley le confa. Mas ambas
administraciones aspiran a propsitos semejantes como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
18 Roger
SERRA ROJAS
DERECHO ADMINISTRATIVO
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas bsicas y la ejecucin de las leyes.
Al Poder Judicial de la Federacin le incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le
plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en muchos aspectos con la obra
gubernamental, aunque hay casos de excepcin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo, debemos informar que slo un
pequeo porcentaje, no mayor del cinco por ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros
Poderes y la casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin pblica se desenvuelve en
varias importantes administraciones, entre ellas la administracin pblica federal, la de las entidades
federativas y las administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de rganos jurdicos
centralizados, desconcentrados y paraestatales, sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su
organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin
Pblica Federal D. O. F., del de diciembre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y las dems entidades que
cooperan en la realizacin de una finalidad pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a los departamentos administrativos y
a las dems entidades a las que haremos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades
administrativas y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin administrativa, artculos 10 y
siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin administrativa y se caracterizan
por estar dotados de ciertas facultades exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper
totalmente los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que les permite actuar con determinada
autonoma orgnica y tcnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y siguientes de la ley citada.
Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad. local afirma: "La ciencia de la administracin,
al menos desde la perspectiva del Derecho administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las
colectividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a examinar. El anlisis histrico de
estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido de la Ciencia de la Administracin."
SERRA ROJAS
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin pblica se apoya en esta
consideracin: la aclministracin pblica es un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede
confundirse con la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la administracin
pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de son los elementos de que dispone la administracin
para lograr su finalidad, 'diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
DERECHO ADMINISTRATIVO 85
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria del Estado, puede o debe la
administracin pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas totalmente distintos de los procedimientos
inherentes al derecho privado?
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han
elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente
opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el
advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y
empirista. las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La tendencia moderna en estos
pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular
sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases. simplificando las
labores de la administracin y haciendo eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de m quinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las mquinas
electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados,
facilitan enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado,
adaptando los mismos mtodos experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano, es el ms importante de sus
elementos. "Las estructuras, los procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar ser importante no es ms que una
especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y
la eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la
conciencia profesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta se
hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de
la administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano
siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas."
Pierre Escoubc, a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Administracin Pblica. Amrica Central.
Antonio Garda Valencia, Las relaciones en la Administracion Pblica Mexicana. Edit. Porra. 1 V., 40 pgs. E. S. Redford.
Public Administration and IJOlicy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 319 pgs. James D. Monney.
Principios de organizacin. Inst. Est. PoI. Madrid, 1958. 1 541 pgs. Terry. Principies o] management. Irwin. New York. Lanham.
[om Inualuation, McGraw Hill. New York. Eduard C. Bnrsk. humano en la direccin empresas. Edit. Bi hliogrfica Argentina.
Buenos Aires, 1 v., 345 pgs.
9. LA ADMINISTRACIN y DERECHO
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y accin. Como organizacin una
creacin social encaminada a realizar con medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder
pblico en forma concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada Etudes administratiues,
editada en el de 1845 que dice: "El derecho administrativo concierne a las relaciones de la administracin
con los particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la administracin en sus
relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta de numerosos rganos a
quienes legalmente se les asigna una actividad determinada. Este derecho es el derecho administrativo,
disperso en numerosas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho administrativo, aunque
mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de la administracin es ms extenso y muchos
de sus problemas no son problemas jurdicos. tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho administrativo. Sin embargo, el
empleo de un computador o de una mquina electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque
podemos imaginarnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas
mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La administracin pblica va ms all del
ordenamiento jurdico administrativo, supera los lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del
organograma oficial de este o ministerio; es algo ms que la suma de relaciones que surgen entre sus componentes y
terceros extraos a la propia organizacin. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos
organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as sucesivamente. Dichos contactos
constituyen los comportamientos de vida asociada ms frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de
una colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un smbolo bastante concreto
ele la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de sta."
DERECHO ADMINISTRATIVO
87
con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se complican cada vez ms al crearse
instituciones u rganos que tienen que ser desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no
siempre preparada para el ejercicio de la funcin pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como es el Estado, se requiere de una
administracin pblica de mayores proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves
problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms delicados en los pases
subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en un sentido restringido-, unas
son en provecho directo de la colectividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa,
etc. En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin como el manejo del personal
administrativo, la contabilidad, la planeacin presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las funciones de soberana en las que se
incluye la defensa, las relaciones exteriores, la polica y la informacin. 2. funciones econmicas como ingresos y egresos
del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento
y urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones y culturales como la investigacin cienffica pura,
la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento cultural.
Este cmulo de actividades requiere una administracin pblica eficaz y al da, que atienda los intereses temporales de
la sociedad y no entorpezca su desarrollo con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline refirindose a esta poltica
estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a la gestin de los intereses temporales y
reconoce que lo espiritual no es de su competencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn
principio, una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino secundariamente. En el Estado
totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque
precisamcntc lo niega-al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros una concepcin del universo
(Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y
desde todos los puntos de vista la personalidad de miembros."
La respues
24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires France, 1962. Nm.
104. 1 V., 126 pgs., pg. 9. 25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, edicin, pg. 249.
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera no se pierda la verdadera naturaleza del hombre como
un ser social, y las instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio de la
comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la
tracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las es
tructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 26 Cada
DERECHO ADMINISTRATIVO
campo de sus conocimientos otras ramas diversas a la de su especialidad, como una
actividad literaria o artstica.
El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera comprensin objetiva de los
fenmenos sin confundir los hechos con los valores abstractos-y el derecho administrativo
-normas que regulan las situaciones jurdicas concretas o materiales de la administracin son
elementos permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo de los
mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, ed. Unin Tip, Ed. HispAmer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa:
lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar los pasos
mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prioridades y decidir
entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por unidades dando a todos los
componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga un campo de accin definido;
personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones as como las relaciones humanas en
todos los niveles; y finanzas: estudiar el costo de los planes para tener una norma de control
y decisin: compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada;
direccin: planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sincronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: dirigir el trabajo de los dems;
control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est en su debido tiempo y si tiene
eficacia; relaciones pblicas: explicar el programa a todos los interesados para los servicios
tengan una buena acogida y puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la
ciencia de la administracin pblica, aludimos a opiniones importantes: En
opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J, Ed.
Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa: "Primero:
De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin pblica.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el que integra la administrapblica.
"Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor productividad.
En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin las
decisiones administrativas."
Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La economa
sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas estatales e interesa
sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las tcnicas de direccin y de
gerencia estn a la orden del da."
11. POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA
En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma directa o por medio
de sus legtimos representantes, en una determinada y
SERRA ROJAS
dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de los
funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad una nacin y tambin el
apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, principalmente a travs de los partidos
polticos. Lo anterior quiere expresar que al Gobierno le corresponde una tarea de
preparacin, encauzucin, educacin poltica y direccin de la poltica nacional.s"
En los pases subdesarrollados econmica polticamente ante el desinters, apata o
ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin de la poltica general,
eliminando toda intervencin ciudadana, como no sea para llenar un expediente electoral.
En los pases de experiencia poltica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos
cvicos, los grupOS antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad.
La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e idea
les, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente aten
dida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las
transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se
realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intere
ses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impre
sionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos.
Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuer
do con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de
la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En
otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad.
Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica
general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las
relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma contundente: "La
administracin est fuera de la esfera propia de la poltica." Las cuestiones administrativas
no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin pblica,
sta es la ejecucin detallada y sistemtica del pblico. Toda aplicacin particular de la ley
general es un acto de administracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto
correspondiente, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la
seleccin de meclios
ao
para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especficos.
El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin y la poltica y
sostiene que la administracin pblica es un conocimiento poltico definido. Por supuesto
en las ideas del profesor Wilson se percibe
Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien
expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Go
bierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos
y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo
DERECHO ADMINISTRATIVO
que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la administrativa.s!
La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rga1l0S del
poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno poltica se ha
extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma de aquellos procesos
sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o
parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden
o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima".
(Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)
En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia arriba a los cuadros
gubernamentales para que stos realicen las aspiraciones sociales. En el Estado moderno
ste asume la direccin general de la poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin
pblica. El poder pblico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su
propia poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales.
Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas gubernamentales, sta
requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimientos adecuados para despertar el
inters de una comunidad. Una ley atentatoria, una poltica financiera perjudicial,
encuentran la resistencia de los administrados, por ello las medidas de gobierno que
significan cambios radicales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa
de la opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones
importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental. Estas dos
funciones estn estrechamente vinculadas.
A la funcin poltica se la ha llamado de gobierno y se hace con referencia a una
actividad discrecional del Estado encaminada a la realizacin de sus fines, orientando a la
accin administrativa y particular.
La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues se refiere a una
actividad gubernamental que sirve de orientacin o de a quienes tienen relacin con el poder
pblico.
El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del manejo de los
negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad de sealar discrecionalmente el
camino a seguir en el derrotero de los asuntos oficiales, en tanto que la administracin
pblica se subordina a esta accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation".
Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo. de
Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration la
politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment Public Admillistration ,
S. Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, nm. lO, enero-abril, 1953,
pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960.
32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las funciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones polticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.
...
DERECHO ADMINISTRATIVO
del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no sean los permitidos
en la ley. En la administracin discrecional la ley permite al funcionario un margen amplio
para determinar las posibilidades de su actuacin seleccionando su forma de actuar.
Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la administracin interna,
que es la que se realiza por sus propios rganos, y la administracin externa es la que se
realiza por terceros vinculados a la administracin, a travs de los actos administrativos.
Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en opiniones tcnicas
y la administracin de control o contralor, para comprobar la legitimidad de los actos que le
ataen. Ms adelante aludiremos a la administracin centralizada, desconcentrada y
descentralizada.
Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin pblica, debemos
precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han originado diversas formas especializadas
de administracin, tales como: la administracin de las finanzas, la administracin militar, la
administracin de la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino
aspectos bsicos de la actividad administrativa."
13. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN
El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la actualidad por
una de las ms tremendas transformaciones de su historia. Esta institucin realiza sus fines y
se justifica con una organizacin idnea, es decir, una administracin tcnicamente eficiente,
ticamente encauzada y apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes a las de la
administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que reclama el porvenir
dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando que tendemos hacia una
administracin de la programacin, una administracin de participacin y una
administracin de liberacin y de promocin social." Laureano Lpez Rod. Un regard uers
l'aoenir; l'administration nouoelle. Revue Int. de science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien.
A. Guaita, La militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril 1962, pg. lOS.
H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les administrations publiques. Armand Colin, 1948.
El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado, sin
preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso de los
sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, est llevando en la actualidad
en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar los ingresos y
eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo podra ensayarse
en otros rdenes de la administracin pblica.
SERRA ROJAS
De acuerdo con exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de una eficiente
administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los Estados modernos no cuentan
-en trminos generales-con instituciones administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de
su crecimiento actual. Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero
encuentran numerosos obstculos para su implantacin.
Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases desarrollados con
las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, caractersticas y situaciones propias de
estos ltimos, lo cual exige planteamientos diversos. Las experiencias internacionales deben
calificarse y cuantificarse, cuando ofrezcan caracteres comunes.
Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y eliminar los factores
privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo con las tendencias polticas y
econmicas democrticas hoy dominan en una parte importante del planeta-, el Estado
-comprendido en sus dos fases de gobierno y administracin-tiene una reducida esfera de
competencia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la sociedad.
El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones ecoy sociales de
consideracin. No debe esperarse ms que una accin reducida y prudente, que encauce las
fuerzas sociales sin entorpecerlas ni esclavizarlas. Los gobiernos traen aparejadas
administraciones inmorales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un
buen administrador aquel que destruye la conciencia la libertad de un pueblo eliminando el
principio de legalidad.
Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes problemas
demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios administrativos poderosos, para
emprender la planeacin de una poltica econmica largo alcance, que les permitan
aprovechar todos sus recursos en los programas gubernamentales y asegurar sus relaciones
econmicas internacionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin
obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito ante el Congreso de
la Unin, en el que manifieste el estado general que la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el campo de
la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas y adelantadas
aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn necesariamente retrasadas
en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acostumbra suponer. Ciertamente, es en
gran parte el vasto aumento en la cooperacin racional el que ha producido las maravillas de
la ciencia fsica y de la tecnologa." Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional,
harn del funcionario pblico y privado un elemento responsable por su autoridad,
preparacin y sentido tico. El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de
la ms acabada y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las
formas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es
DERECHO ADMINISTRATIVO
esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin y a un
indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.
La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y permanente de la
administracin pblica. En otras palabras, el objeto del derecho administrativo es la
administracin pblica. Cada da es mayor la subordinacin de sta al derecho, lo cual
significa que cada vez es mayor el objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo
los aspectos legales los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la administracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin dinmica del
Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del fenmeno administrativo que
se relacionan, pero que debemos tomarlos aisladamente y alejarnos de una consideracin
legalista estricta. El principio de legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin
administrativa no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34
La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el poder de la
accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin encaminada a fijar los mtodos,
normas y aun tcticas, que regulan la actividad administrativa, es decir, que pone en marcha
los elementos operativos que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de
accin superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La
administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de y nos hace
participar en forma diversa, en los trabajos adrni
IlIstratlvos.35 El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de
Deretiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segundad
general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin de la
riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante acta en
forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de una
organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimiento, un
rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad pubhca estatal
que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para una comunidad
dominada por elevados valores humanos. La tesis marxista -que se nos presenta
como una doctrina contradictoria a los regmenes democrticos-considera que la
administracin pblica es
Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno tener
ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores sean un sentido absoluto.
Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda alternativa: organizar una
sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la preparacin y de la sabidura
determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto de valores para toda la
comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occidental, la tendencia se inclin
a la teora contraria: la comunidad la que debe decidir por medio del proceso poltico
llamado democracia, cules son los valores ideales que deben perseguirse y el administrador
tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.
selectivas
y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la adminis
tracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control
gubernamental efectivo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser sacrificada por
elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan la miseria.se
La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la historia-con el arribo de
dictadores o de malos administradores y cuando a los intiles e impreparados se les
encomienda la responsabilidad del bienestar pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo
gobernante que llega triunfalmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes
no tienen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desempear un
puesto pblico.w
La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcionario que lo hace
apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso de la funcin es necesaria y
severamente deben regularla las leyes, lo mismo que una preparacin posterior durante su
desarrollo. En la administracin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear
instituciones, reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente se
da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los aspectos de
educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido cediendo terreno a la de las
"relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Administrativa que lleva a cabo el Gobierno Federal,
al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del D. O. F., del 29 de
diciembre de 1976 y otras leyes.
38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970.
As. N. Ad. Pubs.
El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado,
obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funcionamiento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados .
40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958.
P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction
publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britannique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental el Estado
Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol, "Rgimen Jurdico de
la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm. 1, enero-abril, 1950, 39.
"Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento
peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el lugar, en
conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad
a
o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan
sagrados, no toleran que se profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la
nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de tornos, y,
en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIento es un agente
catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costumde socavar la fe y de
provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa,
b
de C. Ee. Mxico, pg. XVII.
CAPTULO IV
LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO
1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el servicio
pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos del servicio pblico.5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6. Las doctrinas objetivas y subjetivas
del servicio pblico.-7. El servicio pblico no abarca toda la actividad del Estado.8. Los servicios sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin
mexicana.
10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de prestar los servicios
pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los servicios pblicos industriales.s-I 3.
La modificacin y supresin del servicio pblico.
l. IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente
aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o
colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e ineludible.'
Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice Samuelson:
"Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas econmicos
fundamentales: qu bienes y servicios habrn de proy en qu cantidad; cmo se debern
emplear, para la obtencin de dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para
quin se producirn esos bienes, o, lo es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta
nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos
problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o
bien, en nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados."
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos
particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su
desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber pblico ms si un inters pblico est juego. En revancha, no es
necesario que el servicio pblico consista en procurar rios determinados." WaJine. ob, cit.,
ed. 1963. Sirey. Pars, pg.
PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
SERRA ROJAS
100
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son
reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la
satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios pblicos
o mediante rdenes dirigidas a se cumplan los fines del Estado. Sin embargo, es a los
particulares a los que incumbe la parte ms importante y general de esa obra social, siendo
menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma en
cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de ellos en la forma de
servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, ves
tido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aun
que sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su so
berana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par
ticular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y regla
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble ca
rcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre institucio
nes, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
"Por nuestra parte, nosotros insistimos pensar que la nocin servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho admi
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado,
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, vols. Imprenta Universitaria.
Jacques Cadar, !-('S [udiciaires et la de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.
102 ROJAS
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar.
Las funciones del Estado son los medios a travs los cuales esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin creadora
del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin administrativa que
es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos, concretos o particulares, se
manifiesta en el acto administrativo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado
declara el Derecho, se manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder pblico.
Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que el servicio pblico
actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega: "Podemos decir, en resumen,
que en la actividad de la administracin es posible distinguir la funcin pblica del servicio
pblico. Mientras en la actividad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan
siempre por ser el ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende,
adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar
el concepto de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y
contraponerle el concepto funcin pblica como forma superior de manifestacin de la
misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto de funcin a
otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de una funcin de polica, una
funcin de la actividad financiera del Estado
o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los servicios
pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos cul turales.t!
En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable impor- tancia en el
derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo de esta obra.
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la
actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos
de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes:
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido
creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular,
continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colec
tiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho
10 Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187.
11 Jean de Soto, Grands scroices publics entreprises nationales, pg. 203 Y ss,
12 "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un
rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera naturaleza del servicio pblico.
La teora administrativa no vacila en adoptal' de derecho en las relaciones del concesionario
con particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular relaciones entre el
concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la estructura del
servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de rifas corresponde a un rgimen de derecho
pblico.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir suficientemente la
nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y unnimemente admitida, dice de
Corail, no ha sido dada de esta nocin."
Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes:
a) A un criterio orgnico que a la organizacin pblica, es elecir, al conjunto de rganos
y medios de que provee a la misma, para cumplimiento de sus cometidos;
b) A criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general que la
administracin pbl ica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa actividad est
sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho
privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio;
d) A un tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer
las necesidades sociales. Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los
otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio
pblico.'? Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una
necesidacl reconocida de inters ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Primera
Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de sus
funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios en razn
de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados,
manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados servicios
pblicos."
Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdicoadministrativa". de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs. John D. Millet,
Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcrormanee. Mac
Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs. Benjamn Villegas
Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos Aires,
1951, pg. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos
expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una
necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante prestaciones
concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga adecuacin,
regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor. ed., pg. 22.
16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi.
Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO
O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los ser
vicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de
los servicios pblicos.
El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene necesidades
fsicas, tales como alimento, vestido y la habitacin. Tambin tiene impulsos y ambiciones
sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de xito, de estimacin, de seguridad, de
afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas poderosas que motivan las actividades
humanas. Estos deseos a su ver, buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera
hospitalaria del mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5. EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas leyes -el
rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos analizado esas leyes sealan sus
caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A
continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su modificacin, funcionamiento y extincin, est sometido a un
rgimen especial de pblico. Tal es el caso al que alude el artculo primero de la Ley
orgnica del Departamento Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley.
servicio pblico es actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y
reglamenta. rias vigentes...
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y
funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios. Una decisin
de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters
general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico
que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas en
nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por
la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el
servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en
el rgimen de la concesin.
Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de los
particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas
del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el
derecho de los usuarios.
Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos comerciales o
industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de derecho pblico y de
derecho privado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones esenciales del
derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico, que sirvi para determinar los
lmites de la jurisdiccin administrativa y la jurisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los
tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos administrativos. De este modo se
afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando interviene la
clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente creada (Const.
d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo la presidencia del Ministro
de Justicia, seala la importancia dada por los contemporneos a la cuestin debatida, esta
sentencia es capital: ella asegura el triunfo de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en
lo que concierne a la competencia en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo,
ella marca, en lo que concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del
criterio autoridad-gestin."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro blemas
particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la doctrina y
en la legislacin. Procedemos, por tanto, a analizar el desarrollo de la nocin de servicio
pblico, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la ha acompaado, que no han
impedido la referencia a esta nocin en la Constitucin francesa de 1que reconoce: bien,
toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de un servicio pblico
nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad."
Importante este concepto de "servicio pblico nacional" quc el legislador reconoce en sus
caracteres esencialesw
En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado: "De las relaciones
entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija las reglas referentes a: "La
creacin de categoras de establecimientos pblicos"; y "las nacionalizaciones de empresas y
las transferencias de empresas del sector pblico al sector privado".
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de caracterizar al servicio
pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v"
El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que define el servicio
pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y
controlado por los gobernantes, porque el curn
Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx.
ed, 1896, pgs. 244, 492, ss.
Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 febrero de 1873 del Tribunal de
Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, importantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemnizacin
por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el derecho
administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.
30 Louis Rolland, Precis de droit administratij. Dalloz, 1947, pgs. 1-2. M. Waline, ob,
cit., ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
Georges Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, ed., 1961,
pago 76.
DERECHO ADMINISTRATIVO
ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio
pblico.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos:
a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder
administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que
incluso no tienen el carcter de autoridad.s?
Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro
social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios pblicos
facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos,
Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la
competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se determina por
las facultades de los rganos federales. El planteamiento de este problema es semejante a la
determinacin de la competencia en determinadas materias como impuestos, turismo,
forestal, vial y otros.
El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados". Determinada la competencia del rgano federal, puede crearse en
una ley la organizacin de un servicio pblico.
El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, alude a los delitos federales. Los servicios pblicos
federales pueden ser:
1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del artculo 27 constitucional
en materia de petrleo, energa elctrica y los diversos casos que seala el artculo 28 de
la propia Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia federal, el Estado
puede organizar los servicios, atendindolos directamente
o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan
por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los servicios pblicos en
manos de particulares stos se rigen en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero
el servicio pblico se gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. Y SS., distingue entre los
servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin privada. El
uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni los concede, sino que tan s610 los
reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos llamados de inters pblico o de
necesidad pblica.
Carlos Carda Oviedo, ed. T. 1, pg. 315.
ADMINISTRATIVO 119
a) El servicio pblico propio.
Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente por la
administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de instituciones
descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes elctricos urbanos;
o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros.
El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con base en las
disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser prestado por s
o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, o con
los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico;
VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia estipulado en las
concesiones;
VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico en los
trminos que seale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de servicios
pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la administracin de la
empresa respectiva.
De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas formas de prestar
un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno ciona la fraccin IV del
precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado
o virtual.
El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y a la actividad
privada, regulada por leyes y reglamentos de pocomo el servicio de farmacias, panaderas,
lecheras, carniceras, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado
"de peseros" otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el
mdudable inters pblico que ellas prestan.s?
Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio orden,
salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio aunque satisfacen necesidades
generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administracin o en
concurrencia por los
40 jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966.
R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, 27, septiembrediciembre 1958, 29.
E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP,
MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, 53.
concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada empresa tome a su
cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de inters colectivo o
que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere
DERECHO ADMINISTRATIVO
12. SERVICIOS COMERCIALES y SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como una
consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado, el cual se ve obligado
a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa privada. En nuestros das se
observa una intensa actividad industrial y econmica del Estado organizada, principalmente,
bajo la forma de servicio pblico.
El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos sociales,
por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las intervenciones
pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos campos econmicos que la
iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables
apremios o presiones de los factores reales de poder de la Nacin.w
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que han
obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales reclamadas por el
apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones econmicas para la
produccin en escala ascendente y para la movilizacin de grandes volmenes de materias
primas o de artculos primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen
ventajas econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, oblig a una
transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de armamentos. Las mismas
actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se vieron obligadas a subordinarse
al Estado, frente a los riesgos de la nacin como la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aquellas actividades
en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras
legislaciones que figure al lado de los
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo h.ace en
concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una CJn por parte del
Estado de una actividad que l podra tomar directamente a cuidado para la satisfaccin de
una necesidad y en la que podra empicar cedimientos de derecho pblico." En otra parte del
mismo fallo se dice: cuando una asociacin de productores acte con una autorizacin del
Estado, se estar frente a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de
una actividad pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no
puede hab.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de
un serv(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O.F. del 31 de diciembre de
1970..Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista
administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
SERRA ROJAS
VICIOS pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como
acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en
numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la produccin,
aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos,
transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien puede detenerse
momentneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su
marcha cuando las condiciones sean propicias.
En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han agudizado. El
Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el mercado en ciertos artculos
de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido
reorganizado, crendose un monopolio constitucional, tanto para la exploracin como la
explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica."
En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacio
nales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mante
ner tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo.51
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legis
lacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencio
nismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado,
frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad
de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado
se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesi
dades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien
necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son
tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del
Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a
la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario
rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere, Droit Administratif. T. I, ed.
1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La actividad industrial del Estado en el
derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Madrid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad.
T. l, pg. 343, ed. y Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen
administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico
que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un
eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del de abril de 1965.
En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, prin
cipalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por
procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La
Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos princi
DERECHO ADi\llNISTRATIVO
Tomo 21, pg. 142, sala. Peculado, qu debe por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33, pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. S. Servicio pblico
autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
S.
Tomo 52, 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los servicios
pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una llueva
recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la Federacin, 14
volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28. Servicio
Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itinerario fijo en el
Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251. Servicio Pblico. Vas Generales de
comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI, p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeras en automviles de alquiler sin innerario fijo en
el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es violatorio de los articulas 4
y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin administrativa.-2.
Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos criterios doctrinales para apoyar su
concepto.-4. Materias que comprende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del
Derecho administrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho
administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.
l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESIN JURDICA DE
LA }'UNCIN ADMINISTRATIVA
132 SERRA RO J
de la Administracin pblica y en forma m.is como el Derecho del Poder Ejecutivo, sin que
asimilemos funcin administrativa a la funcin ejecutiva, que aparece como ms amplia en
nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de otras funciones.
En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jurdica como la
funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios jurdicos
encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la ejecucin de la
El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando este concepto
decimos que el derecho administrativo es la rama derecho pblico interno, determina la
organizacin y funcionamiento de la Administracin pblica, tanto centralizada, como
Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material
diciendo que: el derecho es la rama del derecho pblico interno, se propone la realizacin
de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas concretas o
En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la actividad del Estado
al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el rgano que la desarrolla. "Sin la
existencia de la administracin pblica y sin su permanente actividad, el derecho
administrativo no se presentara como problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.)
Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que inicia su franco
e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado al acentuarse la intervencin del
Estado, asumir la atencin de los servicios pblicos y otras actividades generales.>
La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo orden jurdico
de un pas, cuya trama adquiere una complejidad creciente ante la explosin demogrfica, el
constante intervencionismo de Estado, el choque de tendencias contradictorias y la
persistente sustitucin de la actividad privada por la actividad pblica.
La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida social, en todos los
tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin leyes, ni jueces, pero no sin
policas y serviciosadministrativos," (L'Etat moderne el son droit, T. Ll, pg. 320.)
Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons
1 Aunque el derecho administrativo, comparado con el derecho privado, es de formacin
reciente y an en proceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy antiguas y
se enlazan con la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas primitivas -en
Roma en' particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la polica, los
mercados, los acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras '
Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10. Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus
ideas cardinales". Rev. Adm. Madrid, nm. 7, pg. 11. Juan Hernndez, "Evolucin y
panorama del derecho administrativo", Reu.
E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.
SERRA ROJAS
a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de leyes
administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.'
A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro derecho
administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del
legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza determinante en esta rama
del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para determinar
la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay Estado hay administracin y all
donde hay administracin hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya
Ciencia del Derecho, tambin habr una Ciencia del Derecho administrativo."
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de dos clases de
derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. Derecho general se refiere y es
aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros
Derechos, en cambio, que slo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto
sujetos singulares o especficos, sustrayndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho
comn" y agregan: Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no
es ni el Derecho propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una
funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la lacin de las
singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones pblicas,
sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de "una abigarrada
multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un derecho cada da ms
armnico, definido, e indispensable para la vida social y tan finamente pensado como el
cdigo civil" segn la certera expresin de Walter Jellinek.
2. DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:
El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, costituido por el
conjunto de estructuras y principios doctrinales, por las rrormas que regulan las
actividades directas o indirectas, de la administracin pblica como rgano del Poder
Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia
Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954.
Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. pg. 44 ed.,
Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los si
g.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecu
trvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento
del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan
fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo:
Relaciones entre la administracin y los ciudadanos."
Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Ad
DERECHO ADMINISTRATIVO
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios
pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin extensiva-e, en
ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el trabajo de la
experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando instituciones administrativas. No
debemos olvidar que la doctrina y la jurisal Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin Pblica, como
en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su propia tradicin jurdica y
manera de ser. Principios iguales tienen una evolucin diferente en otros pases, aunque se
observa una cierta a la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo
universal podra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son un
factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores nacionales y
extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho administrativo comparado, con
resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e incorporados a la
legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina cientfica, una
rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias
administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la terminologa,
los diversos regmenes administrativos de personas, cosas e instituciones, sealan grandes
discrepancias, que son superadas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin
general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos imprescindible, o
sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la administracin pblica como
rgano del Poder Ejecutivo. De esta a l corresponde 'la organizacin, competencia y
procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del Derecho
positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto la organizacin y la
materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los
particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho administrativo,
aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) ofrece un
criterio eliminador, en estos trminos: administracin Pblica es toda la actividad que el
Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico desarrolle, en su propio orden
jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no pertenezca a la esfera de la legislacin ni
de la administracin de justicia."
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los
dems serVICIOS que no tienen este carcter, que forman la finalidad
esencial de nuestro Derecho. En resumen, el derecho administrativo
aparece como los medios esenciales
DERECHO
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder Judicial. Esos
tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn en su mayor parte exentos de
su control. En muchas de esas situaciones la ley prohibe terminantemente al Poder Judicial
revisar las decisiones de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de clase. Esa
-oricutacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un derecho
administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la llama algunas veces, y
revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor Dicey consideraba como un
elemento esencial del sistema constitucional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin del derecho
comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que las relaciones del
Estado o de los funcionarios con los particulares estn regidas por la ley ordinaria, y no hay
una jurisdiccin administrativa; el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales
ordinarios y con las mismas leyes de los particulares.w
los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente
obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias
de la administracin, son materia de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha
previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin
forzada aun en el supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones administrativas
inglesas norteamericanas.
7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO
El poder administrativo la administracin pblica sovitica, han sufrido una profunda
transformacin que no tiene paralelo en otros pases. Estamos en presencia de una radical
filosofa que intenta destruir las bases de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida
en el marco del Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida principios polticos que gobiernan las
relaciones entre el hombre el Estado, sobre todo, cuando la doctrina imperante en la URSS
considera al Estado como una institucin transitoria, representativa de intereses, que deben
inexorablemente desapa
"Se sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho administrativo y los
principios en que se funda son desconocidos, y aunque verdad que no puede ser comparado
al del continente, la afirmacin no es Dicey indica en su obra T'he Law of the Constitution
que en Inglaterra y en aquellos pases que, como los Estados Unidos, derivan su
civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconocimiento, oponiendo el arbitrio de la
administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero tal aserto no es hoy aceptado." Gascn
y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.
DERECHO ADMINISTRATIVO
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos tipos de
ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama de la economa nacional
en el conjunto del pas. Los ministerios de las repblicas federales no administran
directamente ms que los aspectos particulares de una rama de la vida nacional y ejercen su
control sobre otros aspectos por la mediacin de los ministerios correspondientes en el
cuadro de los gobiernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L'opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a las nuevas
modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo el Estado, toda la estructura
poltica y en particular el ejercicio del poder pblico presentan nuevos aspectos originales,
que difieren en proyecciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente
sealar la decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado el
corazn del poder de la URSS-que se apoya en un principio general o sea el centralismo
poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el de diciembre de
1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptacin en esa Carta de los problemas,
principalmente los de carcter econmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensamiento comunista es
un trmino en transicin o en proceso de desaparicin. artculo l'? dice: "La Unin de
Repblica Socialistas Soviticas es un Estado socialista de obreros y campesinos." El
artculo 13 expresa: "La Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal
constituido sobre la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Soviticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS seala una nueva
etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin administrativa
en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No tenemos para estos autores ms
que expresiones sinceras de admiracin respeto, por su esplndida labor intelectual, que
mucho beneficia a sus pases y sirve de ejemplo y estmulo a otros.
Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de LafIerriere, Duguit,
Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Laubadere, Duverger, Duez Debeyre,
Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas, que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte
aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio de
los ministerios.
SERRA ROJAS
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideracin por su
originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi, Sandulli, Cammeo,
Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en pensamiento administrativo
de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Romero, Carda Oviedo, Royo Villanova,
Gascn y Marn, Alvarez Gendn, Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea,
Fernando Garrido Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano
Fas, Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar Palas,
Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado, Aurelio Guaita y otros
juristas, que como estos ltimos el brillante grupo del Instituto de Estudios Polticos y del
Instituto de Administracin Pblica.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados juristas
han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su contribucin a este derecho
universal, que es el derecho administrativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn
Villegas Basavilbaso, Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique
Sayagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara Dez, Flix
Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro Guillermo Altamira, y
otros.
El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extraordinarias
creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Valter Jellinek, Forsthoff, Fleiner,
Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach y Pierre Wigny. En el derecho
ingls Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar
profunda al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms
admirable de este siglo.
CAPTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON DISCIPLINAS
DIVERSAS
1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho administrativo con las
instituciones de Derecho pri"ado: a) La significacin de las instituciones de Derecho
privado; b) Relaciones con el Derecho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3.
Importancia del Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a) El
Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relaciones con el Derecho
constitucional; e) Con el Derecho internacional; d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho
judicial y procesal; f) Con la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero4. Relaciones del
Derecho administrativo con otras disciplinas: a) la Sociologa y en particular con las
Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Estadstica; d) Con otras ciencias; e) Con
la Geografa; f) Con la Historia: g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.
1. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se unifica
tardamente -aunque sus se remontan hasta la antigedad-, pero la fuerza social que origina
su creacin es de tal manera poderosa, que un impulso creciente le permite liberarse del
sistema jurdico civilista y adquirir su propia y original naturaleza.
Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico, en particular la
transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas del derecho administrativo
encontrarn su fcil resolucin y desaparecern las numerosas incongruencias. de un
derecho que debe gobernarse por el inters general y no por la proteccin a intereses
privados.
Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho privado y la
legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reenvo" de la legislacin civil y
mercantil.
Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes jurdicas, en las
que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvidarse que todo problema de
derecho administrativo comienza por ser un problema de derecho constitucional. Si se
presenta un problema minero, debe
145
propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplicando
todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
148 ROJAS
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion, medios y
fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Poltica, como Ciencia del Estado, por
su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el derecho constitucional y sus diversas
ramas, en particular con la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico,
econmico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo.
Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el antecedente de instituciones
administrativas; y an guarda muy fuertes vnculos con la problemtica administrativa.
Haremos referencia a algunos ejemplos:
1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones administrativas como el
Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Registro de Comercio y otros.
2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas administrativos
por analoga o aplicacin de los principios generales del derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que aparece como un
derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o empresas de
economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho blico en sus relaciones con el
Estado; y de derecho privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas
oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho administrativo en materia
de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres, sucesiones, propiedad,
expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irnportantes
relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles sufren la
influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de organismos mercantiles
que adems de su propia legislacin se regulan por leyes administrativas. El derecho
administrativo regulando la materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del
derecho. Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems del
nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los
servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos a este propsito la Ley Federal de
Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la materia
mercantil. A su vez el Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas
establecen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
DERECHO ADMINISTRATIVO
sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instiluciones
nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos hacer referencia a las leyes
sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de Compensacin, las Bolsas de
Valores, las Uniones de Crdito, las empresas de participacin estatal, la Sociedad annima
del Estado y otras.
3. IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO
DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se relaciona
ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le proporcionan los
conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de la ley. "La evolucin del derecho
moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un desenvolvimiento amplio del
derecho pblico, que slo se puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin
M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y la
ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran a esta ltima como un
mero arte de gobierno, o una prctica negando toda relacin entre ambas disciplinas. En la
actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha vinculacin, pero manteniendo
autnomo el campo de su aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas
relativos a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus principios y
normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera los problemas jurdicos
en su funcionamiento y aplicacin directa de las leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para fijar la
naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la opinin que considera
a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la
especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin, Olivan dice
que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo que ejecuta. El derecho
administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la administracin pblica,
tanto los problemas relacionados con las normas administrativas como las propias
estructuras de la administracin
"Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un el
problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente no
Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y
eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las
teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Derecho administrativo, ed., pg. 68. T. l.)
DERECHO ADMINISTRATIVO
En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de las Naciones
Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables diferencias en su Administracin
Pblica y en su Derecho administrativo.
Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acercamiento y
diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las actuales vas de comunicacin,
permiten un acercamiento y conocimiento mejor de las formas poltico-administrativas que
imperan en cada Estado. En este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos
tributarios intelectuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo inmediato lo tenemos en
los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de Inglaterra, Francia y
otras naciones de Europa.
Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho, con la Unin
de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearnrica? Ambos sistemas obedecen
a principios radicalmente diferentes. A pesar de ellos ciertas instituciones administrativas
ofrecen algunas similitudes y otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adopde
instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que tiles a un Estado, cualquiera que sea su
ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social. Sera esta la respuesta a
la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio despersonalizado por hombres sin
:creencias. sin preferencias guiados tan solo por la sola preocupacin de la cientfica?" Es
precisamente nuestra disciplina la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que
parecen insuperables, ya que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o
falsa; no puede, adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando
una institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenmenos
sociales.
debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia de la
administracin que tiene un doble propsito: los principios de la administracin general
"donde se van afirmando las grandes funciones de Direccin, Asesoramiento y Control"; y
la administracin de medios "donde van teniendo encaje las funciones instrumentales de
Administracin de Personal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin
Automatizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administracin.
IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la organizacin y
funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras jurdicas son objeto de
estudio en la Ciencia jurdica y en general en la Ciencia Poltica.
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre el derecho
administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre
SERRA ROJAS
El criterio clsico mantiene an su concepto d-un derecho que estudia las reglas
contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta definicin no es
totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas informa generalmente el objeto
principal del derecho constitucional, pero no es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos
pases la Constitucin propiamente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas
y las tradiciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son escasos
(tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede limitarse exclusivamente
al examen de los mismos. Incluso en los pases en que la Constitucin escrita contiene lo
esencial de las reglas relativas a la estructura del Estado y organizacin del gobierno,
muchas de tales reglas no establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los
reglamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los usos y
costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras. En cada caso, la nocin
de derecho constitucional desborda ampliamente la Constitucin."
El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho constitucional por la
naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin derecho constitucional designa, en
realidad, lo que podra denominarse el derecho poltico: el que estudia la organizacin
general del Estado, su rgimen poltico, su estructura gubernamental. Elecciones,
parlamento, ministros, jefes de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones
polticas constituyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin las instituciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, funcionarios,
tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del derecho administrativo."
c) Con derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pblico interno de un
pas, y tambin al derecho pblico externo como las actividades diplomticas y consulares,
celebracin de Tratados y Convenciones y en general la poltica exterior. Hay numerosos
aspectos de la accin administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por
rganos de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan con
aspectos de la vida administrativa nacional.
La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples e importantes
organismos presenta la urgente necesidad de regular materias administrativas desde un punto
de vista internacional, de este modo se ha creado el derecho administrativo internacional,
un derecho procesal internacional, el derecho financiero internacional y otras ramas
importantes de un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16 Duverger, Instituciones politicas Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.
DERECHO ADMINISTRATIVO
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los Estados.t?
Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con numerosos organismos
que han demandado la creacin de numerosas instituciones administrativas dedicadas al
manejo de asuntos internacionales. A este respecto se ha elaborado un cuerpo de normas
jurdicas que forman ya una verdadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas
como independientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal
Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia del derecho penal
que proporciona al administrativo formas delictivas, rgimen de sanciones, organizacin de
servicios penitenciarios y otros ms. El derecho penal administrativo establece las
infracciones o contravenciones administrativas destinadas a sancionar la de las leyes
administrativas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el
rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin administrativa del
Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 102 de la Constitucin la accin del
Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias.
Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el rgimen interno de la
misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho penal administrativo sanciona las
violaciones administrativas de los particulares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito
Federal, contiene disposiciones que guardan una estrecha vinculacin con el
desenvolvimiento de las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal
Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia constituye un
servicio administrativo. Por otra parte, la administracin requiere someter sus actos a ciertas
formas jurdicas de procedimiento. Es notable el desarrollo del procedimiento contencioso
administrativo, el derecho procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una
parte importante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal del
cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teoras. La pugna entre
administrativistas y procesalistas an seala discrepancias fundamentales.18
f) Con la ciencia poltica
El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto externo como interno.
Los numerosos problemas de la accin administrativa
17 Pergoles, Diritto Constituzionale. ed. Padova.
18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxico.
1959,
DERECHO TIVO
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas instituciones
administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de derecho administrativo
es, en principio, adems de un problema constitucional, un problema esencialmente
econmico. No se concibe un buen administrativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho adm inistratiuo de
la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
L1);
195
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, pero sin aparecer, en lo general,
como materias suficientemente desarrolladas. Adems como casi todo el derecho
administrativo es de contenido econmico, es tarea difcil, precisar los lmites de este
conocimiento, que se confunde con sus temas muy diversos. Es indudable el predominio de
la economa, que es la nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no acta a ciegas,
sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos administrativos, como actos de la vida
nacional, deben ser estimados estadsticamente. El propio Estado se ve obligado a establecer
organismos administrativos, como la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros,
estadsticas sociales de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas
realidades que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga al
funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la materia
administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo tan amplia la
accin administrativa y llevndose a todos los campos de la accin humana, es lgico
suponer que todo conocimiento es una buena aportacin para identificar un problema y
encontrar su solucin.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los lmites de las
normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una adecuada poltica. La
geopoltica relaciona el medio geogrfico con el horn
bre.19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de todas las
instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu
J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.
CAPTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las fuentes Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuentes formales del Derecho
administrativo.-3. Las fuentes escritas del Derecho administrativo.-4. El principio de
legalidad.-5. La Constitucin Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o hechos, y
dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tienen su origen los principios y
leyes en general, las fuentes del Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia,
todas referidas a la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar donde brota el
agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota
o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas.
Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del derecho, los procedimientos por
los cuales se elaboran las reglas de derecho;
existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en nmero
limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consuetudinaria; la elaboracin
por la autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual la leyes el prototipo; en
fin, la elaboracin por el juez, que a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas
jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos
procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2
Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del derecho",
concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso tante
justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen ele la tierra;
lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de partida del cual ella
sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la snperficie del derecho. As se
dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente CII la Constitucin Federal."
Introduccin a la theorie generale et a la philosophie droit, Ed. Dclachaux Niestle, S. A.
Neuchatel et Paris, pg. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, ed., pg. 50.
159
DE
LAS
FUENTES
FORMALES
DEL
DERECHO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas fuentes del
derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
DERECHO ADMINISTRATIVO
de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn y Marfn, toda
disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal aspecto considerados como
leyes los reglamentos generales y formalmente son leyes las normas de derecho emanadas
de los rganos del Estado a quienes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa."
El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el derecho
mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al concepto de ley privativa y ser
contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias.
a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico -para el cual
deben colaborar la Administracin pblica y los particulares-exige que el funcionario acte
de acuerdo con la ley.
b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las causas
siguientes:
l. No la toma en deliberadamente, o por ignorancia.
1. O se niega o se resiste a aplicarla.
2. La aplica con una indebida interpretacin.
3. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general.
4. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los particulares, y
5. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y acciones
administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos administrativos.
Adems, toda medida tomada por un funcionario violando la ley, origina su responsabilidad
personal.
;J. CONSTITUCIN POLTICA
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el poder pblico y
los agentes que realizan sus fines, la posicin de los individuos frente a la autoridad, son
procesos histricos que conducen al establecimiento de la Constitucin Poltica o Carta
fundamental de derechos.
En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rdenes: a) El orden
o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial,
Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes constItucIonales: "Es
el orden que describe una determinada conducta." El segundo: el orden de la realidad
existencial 10 forman las conductas, actos o humanos, y el tercero: el orden de la justicia
ofrece la mtrica para a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional.
EdIar, pg. 11.)
Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y comportamiento,
contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.
CAPTULO IV
LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA
1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3. Diversas
denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el decreto.-S. La naturaleza jurdica
del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia
administrativa. 8. El desvo de poder.
1. LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Constitucin y ley
ordinaria son la base todo problema admnistratvo.!
La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de una sancin
poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada y publicada, segn las reglas
constitucionales e inspirada en propsitos de justicia social.2
La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el poder pblico,
tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea naturaleza general, abstracta y
permanente, sino adems, que emane del organo constitucionalmente facultado."
Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fundarse en la
Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma. Radbruch formula esta
declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, empleando una expresin marxista, que la ley
siempre constituir una 'superde la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como
la de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene el cUldado de la
comunidad".
.1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la
ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que han
de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttucIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en contacto
ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta donde lo
requieran las necesidades pblicas.
Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
171
DERECHO ADMINISTRATIVO
d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada
o abrogada. e) Las normas son es decir, le son impuestas a quienes les
afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho. f) La
irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura. La ley en el Estado moderno es una
emanacin del poder pblico y debe
ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es decir, el Poder
Legislativo o Parlamento.
3. DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY
La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes. Esas
denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria de la Constitucin,
ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de rdenes jurdicos contradictorios o
de contenido diferente, sino normas formal y materialmente semejantes.
Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carcter orgnico y otro
reglamentario existen diferencias notables de orden jurdico que los hacen inconfundibles".
Como la Constitucin emplea diversas denominaciones para referirse a la ley, se piensa que
la expresin "ley orgnica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan
una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria de un artculo de
la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto.
Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta confusin
terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar las .leyes
orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordiy aplicar esas
denominaciones a las normas que regulan la formacin y funde rganos del poder pblico o
que concretan y desarrollan bases esta
blewlas en la Constitucin't. Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico
entendemos por constitucin la ley emitida, modificada o adicionada por el
constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por
el Congreso de la Unin y que estn de acuerdo con la Constitucin." 10
le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la glslacln
mexicana.
"En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin poderes;
otorga exclusivamente al legislativo la potestad legislar: tiene prohibido delegarla en otros
poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacultades extraordinarias
para legislar, salvo casos y excepcionales sealados expresa mente, por todo lo cual es
requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter de ley, que reconozca como
fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51
9996150.
15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias
paralegislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938 y O.
del 28 de de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordipara legislar fuera
de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin.
1')
E. Cushman, ob. cit., pg. 22. El caso Marbury Madison. Vase ese notable caso en la obra de
Robert E. CushPrctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss. . TOdos los datos
V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se
DERECHO ADMINISTRATIVO
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por la otra,
deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp.
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533. Multas
fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que se refiere el artculo
56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de una resolucin o de un
procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones impuestas por infracciones a las
leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de estas infracciones. o exceden de la
posibilidad econmica del infractor.
Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso aclrninistrativo del
Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), seala en su artculo 21, fraccin I,
inciso d) como atribuciones de las Salas del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin,
desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos
discrecionales.
Bruno Kornprobst, La notion de partie el recours pour excs de pouooir, Pars. Lib. grajo de
Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en la legislacin
mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los lmites del poder reglamentario.-5. La
facultad reglamentaria en las Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La
facuItad reglamentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitucionales.8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de las instituciones
descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin.-I1. Las circulares expedidas por la administracin pblica.
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley,
obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontneamente por el
Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le han sido conferidas por la
Constitucin o que resulten implcitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo.
Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general, abstracta, que en
ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son el.ictadas para la atencin
pormenorizada de los servicios pblicos, para la ejecucin de la ley, y para los dems fines
de la Administracin pblica. En algunas legislaciones el reglamento se denomina
ordenanza, especialmente en la administracin municipal.'
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta de las leyes, es
decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones
legislativas que reglamentan, y por tanto, participan de la naturaleza jurdica de la ley
reglamentada, y aun cuando no sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los
caracteres de una ley." Informe del presidente de la Corte, 1955.
. 1 "Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que una
regla aplicable a un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit. Sirey, ed., pg.
117.
187
DERECHO ADMINISTRATIVO
vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancionadar de la
Administracin pblica.
b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a las autoridades
administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su parte relativa: " .. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y
de polica) el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas;
pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta por el
arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das. Si el infractor fuese
jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa mayor del importe de su jornal .o
sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecuniarias y
sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, ed., 1965. Ed. Porra,
pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que prevea una sancin
distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento en que dicho ordenamiento
se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a tr;vs de la disposicin o disposiciones
que establezcan un castigo diverso del pecu niario o del corporal, lo que, por lo dems,
acontece comnmente."
"El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel (Droit administraiii, ed., pg. 122) una
disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero Salla se encuentre
rnomentneamente sobre el territorio francs, obligaciones y ciertas reglas de conducta, en
el inters del mantenimiento del buen orden, la seguridad pblica o de la salubridad
pblica."
Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21, sesiones
del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto panicular que a la postre
fue aprobado.
Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos)
"siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que
la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms
adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en
caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el
de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la auto
ndad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)
En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se cometen. Los
reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos que tienen por finalidad
mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que los reglamentos gubernativos o de buen
regulan aquellas actividades sociales que el poder pblico reglamenta.
las entidades federativas compete a las autoridades municipales la
aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Fede
ral la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una
amplia relacin de reglamentos administrativos.
Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias
un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas
DERECHO ADMINISTRATIVO
4. Los LMITES DEL PODER REGLAMENTARIO
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador legisla en
unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento. Sin embargo, la tendencia
en la tcnica legislativa es a establecer en la forma ms general posible las situaciones
jurdicas. De acuerdo con ella, las leyes establecen principios de carcter general, dejando
que el reglamento regule sus detalles de aplicacin.
El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organizacin y
comportamiento, como una garanta legal, procurando que el reglamento no establezca
principios que pueden afectar los derechos de los administrados, sin contrariar las
disposiciones legales.
En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que esa materia
deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos de requisicin, artculo 26;
impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin del Departamento del Distrito Federal,
artculo 73, fraccin VI y otros casos. Esto quiere decir que esta materia no debe ser
desvirtuada y ser objeto de un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder
reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est suhordinada
a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de subordinacin de la
autoridad reglamentaria al legislador.
"1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu.
"2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para disminuir
por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha planteado, a lo menos,
el principio de tal determinacin.
"3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas para el
legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto
o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia (creacin
de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad reglamentaria figura
principalmente la creacin de una infraccin penal nueva." Al estudiar el derecho penal
administrativo estudiamos el problema de la sancin de los reglamentos.v
En la legislacin francesa acontece que una ley contenga una disposicin en estos
trminos: "Un reglamento de la Administracin pblica deterrni
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal no puede
alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se de reglamentar, pues
tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo
13, pg. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley". 14 Acerca de las
relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecutorias de la
Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
13
Il, fij "Expedir con sujecin a las leyes, las rdenes y decretos que juzgue convenientes
para la mejor administracin pblica en los ramos de su [ncurnhencia y dar, con acuerdo del
Consejo, los reglamentos necesarios para el cum
DERECHO ADMINISTRATIVO
L, de esta Constitucin." En esta ltima parte nuestro legislador constitucional seala el
fundamento de la facultad reglamentaria.
Comentando la fraccin primera del artculo 85 de la Constitucin de 1857, anloga a la
fraccin primera del artculo 89 constitucional, don RaRodrguez dice: 18 "La facultad
natural del Poder Ejecutivo nica y exclusiva que por la Constitucin debera concedrsele,
es la de ejecutar las leyes que para el servicio pblico de la nacin expida el Congreso General. A esta facultad corresponde esencial y necesariamente la de dar reglamentos y
rdenes que sean necesarios para la mejor ejecucin de 'las leyes.
Ambas facultades se conceden al Ejecutivo por la fraccin II del artculo 85.
El licenciado Mariano Coronadow en su obra nos dice:
"En algunas naciones se establece la diferencia entre la promulgacin y la pu Llicacin
de las leyes. La promulgacin es el acto por el cual el Jefe del Estado testifica al cuerpo
social la existencia de la ley y ordena su ejecucin. La publicahace conocer a los habitantes
que la ley ha sido promulgada. En consecuencia, las leyes son perfectas como obra
legislativa por el voto de ambas cmaras, ejecutorias por la promulgacin, obligatorias por
la publicacin. (Baudry Lacantinerie, Droit Civil. Tomo J, pg. 21), nuestra Constitucin en
la fraccin que estudiamos frac. 1-, impone al Presidente la obligacin de promulgar las
leyes federales, y en el artculo 114 dice que es deber de los gobernadores de los Estados
publicarlas, Pero el Cdigo Civil del Dstrito Federal, artculos 3 y 1, no estahlece diferencia
entre la promulgacin y la publicacin."
"Para la ejecucin de las leyes necesita el Presidente ex-pedir reglamento.1 y dietar
disposiciones y rdenes. El reglamento difiere de la ley en que sta establece principios, y
aqul los desarrolla; sta es perpetua, aqul vara segn las circunstancias; sta manda, aqul
obedece el reglamento, P01' lo tanto puede el dominio de la ley, imponiendo penas, creando
impuestos, organizando los podepblicos, etc. Se limita a desenvolver los principios de la
ley, a fijar los pormeque directamente se derivan de sus preceptos. En suma, el Presidente,
como efe supremo de la Administracin Federal, dispone y resuelve lo conveniente para
buen despacho de ella. Por de contado se entiende que los reglamentos y d/I!Jo.liciones del
Ejecutivo no han de contrariar la ley, puesto que tiene que proa .11/ exacta observancia."
'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip en el
Congreso Constituyente, y parte de la comisin de Constitucin, nos dice: "En la fraccin J
del artculo 85 se comprende la facultad de expedir tnr ruos, circulares, rdenes, y todas las
explicaciones y arreglos convengan o sean I/ece.larios pura de la ley,' pero ella ha de ser es
decir, de mn ncrn el Ejecutivo tiene poder alterar o cambiar en el pre
ce!Jto de la ley."
. "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems
dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140. 2()
Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
DERECHO ADMINISTRATIVO
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, Sala, pg. 17. Sem, [iul. Pedo p.)
Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Constitucional, el
carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude a "reglamentar" o a
"reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se est refiriendo a la ley y no a
reglamentos administrativos propiamente dichos, salvo el Reglamento de la Guardia
Nacional.
El problema de la inconstitucionalidad de reglamentos de difcil solucin, porque nos
encontramos en la transicin de un sistema liberal, que viene de 1857 y se conserva en
algunos preceptos de la Constitucin, y un sistema estatista que contradice las afirmaciones
liberales y extiende considerablemente el campo de accin del poder pblico, con
menoscabo de los derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos
SIStemas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la interpretacin oficial, esto
quiere decir que la afectacin a intereses particulares es directa y frecuente.
Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos del
Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de salubridad pblica.
Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones, cargas, modalidades y aun
periuicios a los derechos del particularv!
Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el mento est en lo justo al
establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son inconstitucionales. Tal es el caso de
numerosos reglamentos de que constituyen verdaderos ataques a las libertades
fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad e
los reglamentos.
Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno.
Id. T. 23, pg. 39, Pleno, poca.
T. 24, 23-72,
T. 21, 88, T.36,
T. 38, 71,
T. 36, 199, 200, 453. Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad. Snl/. [u.d, Fed,
l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399. Codificacin de las disposiciones
administrativas cuya aplicacin corresponde al De
partamento del Distrito Federal. Mxico. Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609.
Construcciones: Sem, ludo Fed. T. 28, pg. 1134. Caminos, Polo tua. poca. T. 25, pg.
72, 2" S. Caminos, recs, id. T. 28,
42, S. Carniceras distancia T. 77,
Clausuras T. 101,,, 510. Acuerdo por el cual se fijan
las reglas a que deber sujetarse la celebracin de
Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929. Reg.
de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.
DERECHO ADMINISTRATIVO
con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso
exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La Ley Federal
determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr autorizar a los
habitantes la portacin de armas."
Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de armas de fuego y
explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Reglamento de la misma. D. O. F. de 6
de mayo de 1972.
Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin de armas, a
diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los reglamentos de polica y por
ese hecho se les llam indebidamente reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la ordena: "La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la
autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la Polica
Judicial, la cual bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad
administrativa el castigo de las ele los reglamentos y de policla, el cual nicamente consisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la
multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto correspondiente, que no
exceder en ningn caso de das."
Este precepto constitucional no faculta a la autoridad aelministrativa para la expedicin
de los reglamentos gubernativos y ele polica, sin sujecin a tilla ley. No hay ningn
elemento que nos haga suponer que el propsito ele ese mandato constitucional, sea el de
eliminar la expedicin de las leyes y de polica. La palabra gubernativa est tomada como
sinHUna de administrativa y la de polica se refiere a las infracciones citaelinas
o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitucin que esnuestro principio
de legalidad, es decir, la total subordinacin a la ley. debe eliminarse la ley de una materia
tan importante como es la se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad
sta eleo.e fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos -gubernativo, y ele
polica-, el fijar los detalles de su aplicacin e incluso los derechos de los detenidos, 'en una
materia tan arbitrariamente llevada, en la no opera ninguna defensa jurdica, en un no muy
justificado argumento de su escasa importancia.aPrecisamente por la falta ele una ley ordinaria, el rgimen de polica y
de. . d d. f 1. .
erno menciona os, ha con ucido a tantas y tan recuentes al' trane
. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas permiso
expedido por la autoridad competente no constituye un delrto, un., ya que conforme a lo
preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha
;Itantes Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima con
excepcin de las prohibidas por la ley y de las que la Nacin para Armada v Guardia
Nacional, limitndose esta portacin dentro de por los reglamentos de polica." El precepto
citado fue modificado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los reglamentos
autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en el articulo 89, fraccin
1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llamareglamentos autnomos, de necesidad y
de y denomina
cienes.
Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la Constitucin, los
reglamentos en materia federal que considera, slo son los expedidos de acuerdo con el
artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es decir, "reglamentos las leyes que expida el
Congreso de la Unin".
Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de trabajo.
9. FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
Es indudable que la creacin de los organismos descentralizados ha trado numerosos
problemas dentro de nuestro rgimen administrativo, uno de ellos es el ejercicio de la
facultad reglamentaria.
.Existen en nuestro derecho administrativo determinados entes pblicos legalmente
facultados para dictar su propio orden jurdico reglamentario, pero subordinndolo a su ley
orgnica respectiva.
De acuerdo con los artculos 89, fraccin 1 y 92 de la Constitucin esta facultad
corresponde al Presidente de la Repblica y de acuerdo con las ejecutorias de la Suprema
Corte, esta ,facultad lgicamente es indelegable.
Sin embargo, es necesario hacer esta reflexin, al crearse un organismo de.,ccntralizado,
que asume una de las tareas que corresponden al poder ptambin se le delega la facultad
reglamentaria que normalmente corresponde al Presidente de la Repblica?
Algunas leyes administrativas, que han creado organismos descentralizados. entregado
esta facultad a los propios entes jurdicos.
a) Nacional Autnoma de Mxico
. En artculo 89 de la ley orgnica, fraccin 1, el Consejo Universitario ucno facultad para:
"Expedir todas las normas y disposiciones generales ena la mejor organizacin y
funcionamiento tcnico, docente y admirustraI de la Universidad."
tan amplio este precepto que podra hacer suponer que aun tiene la propia facultad
legislativa y no slo la reglamentaria al aludir a normas y uI.SjJOsiciones generales. Por lo
que se refiere a la facultad legislativa es pIa del Poder Legislativo Federal.
Por otra parte, las relaciones entre la Universidad y su personal de indocente y
administrativo, se regirn por estatutos especiales que d:ctar el Consejo Universitario,
que no pueden violar la disposicin del artIculo 123 constitucional.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88;
Sem . r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
(1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULARES. No
LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que
se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos 14 y 16 constitucionales."
CAPTULO VI
OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las facultades del pleno
para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4. La analoga.-5. La costumbre
administrativa.-6. El contrato ley.-7. La doctrina jurdica.-8. Los principios generales del
derecho administrativo. 9. La codificacin administrativa.
l. LA JURISPRUDENCIA
El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea en unos casos
como sinnima de Ciencia del Derecho y en otros como la interpretacin, habitual y
uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepcin la que emplearemos en esta obra.!
. La jurisprudencia es la interpretacin de la ley que llevan a cabo los tnbunales, al resolver
las controversias que se someten a su jurisdccin.> Esta fuente del derecho, creadora de
principios jurdicos, est constituida por el conjunto de resoluciones que deciden un mismo
punto o una misma cuestin y en especies anlogas. "Ella constituye una autoridad moral
que ejerce una cierta influencia sobre el espritu de los jueces." En efecto, son
frecuentemente por consideraciones de hecho, que se aplican raramente a otras especies que
aqullas en las cuales han sido emitidas.
La doctrina seala a la jurisprudencia como una fuente escrita y creadel derecho
administrativo y en otros casos, indirecta o mediata. La no sustituye a la funcin legislativa,
pero s reviste singular Importancia al configurar las instituciones administrativas,
investigando su verdadera naturaleza y sealando su autntica finalidad, desvirtuada en muchos casos por las autoridades administrativas.
El derecho administrativo francs, originado por la duplicidad de jurisI 1 El concepto de jurisprudencia se ha tomado como sinnimo de ciencia del derecho;
Emperador Justiniano dio la siguiente definicin: "La jurisprudencia es la ciencia de as
cosas divinas y humanas, el conocimiento de lo injusto y lo justo." .2Ylpiano en el
Digesto dijo: "Jurisprudencia est divinorum atque humanarum rerum notltla, iusti atque
iniustro scientia."
209
La creacin de los tribunales administrativos de plena jurisdiccin en Mxico contribuirn al desarrollo de una benfica jurisprudencia en materia administrativa. El Tribu' nal
Fiscal de la Federacin se reduce a la materia
Anales de [urisprudencia del Tribunal Superior del Distrito Federal. 7 C. Herman
Pritchett, Congress veTsus Supreme Court, 1957-1960. University of Min' nesota
Press Miuneapolis, 1961, 1 v., 168 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Los trabajos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, han sido admirables
para impulsar la evolucin del derecho administrativo, con el desarrollo de nociones como
la de servicio pblico, contratos administrativos, nulidades administrativas y otras ms, que
hubieran encontrado dificultades para su aceptacin por los rganos legislativos. Es se el
trabajo que deseamos se desarrolle en la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal de
justicia.
2. LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
1. El artculo 94, prrafo quinto de la Constitucin ordena:
Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los
Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes
y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin."
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197,
fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo relativo a la
jurisprudencia. El 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno
sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados
internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria tanto para ella como para
las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de
Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del comn de los Estados, Distrito Federal y
Tribunales administrativos y del trabaJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas
de la Suprema Corte de constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se
sustente en cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido
aprobapor lo menos por cuatro ministros." 8
Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener caobligatorio siempre
que se pronuncie ejecutoria en contrario por catore mIlllstros, si se trata de la sustentada por
el pleno; por cuatro, si es de una .sala: y por unanimidad de votos tratndose de un tribunal
colegiado
d
e CIrCUItO."
La Constitucin en el artculo 107, fraccin XIII, ordena:
P d8 la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del 1o er
EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener ca
armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo
DERECHO ADMINISTRATIVO
conocer la Suprema Corte: a) Cuando se impugne una ley por estimarla inconstitucional.
La reforma que entreg al conocimiento del pleno el examen de la constitucionalidad de
las leyes, vino a crear un nuevo problema a la jurisprudencia de la Suprema Corte.
Entre nuestros juristas ha prevalecido la idea de que las Salas de la Suprema Corte
regulan sus aetas con una mayor independencia jurdica, en tanto que el pleno del mismo
tribunal, acta adems, por su propia composicin, por razones polticas. Esta idea parte de
que el pleno no es slo un organismo jurisdiccional, sino tambin poltico en cuanto que no
puede dejar de estimar las circunstancias reales del poder de la nacin, o sufrir
inevitablemente la accin de la poltica del Poder Ejecutivo, del cual aparece como un
reflejo. Le corresponde, por consiguiente, al pleno, fijar el alcance de la constitucionalidad
de nuestra legislacin administrativa. Impugnando la nueva organizacin, se ha indicado que
la sala administrativa de la Suprema Corte estaba en mejor situacin para encauzar las
nuevas orientaciones de esa importante rama del derecho. La Jurisprudencia de la Sala
Administrativa de la Corte ser un factor esencial en el desarrollo del derecho administrativo
mexicano.
El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurisprudencia anterior de
todas las salas, revisando la constitucionalidad de las le.yes, en los nuevos casos que se
presenten, en particular las resoluciones dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto
decir que se exhumarn leyes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes
en abierta contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argumentos
circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la Constitucin y la dignidad
del ms alto Tribunal de Justicia de la Nacin. La materia fiscal ser en este caso, la piedra
de toque de las nuevas interpretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a
criterios que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas.
. Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio polen momento en que
el pas vive una evidente renovacin jurdica al Impulso de un nuevo derecho inspirado en la
justicia social. La sabidura de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico
imperante y no tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y a
gusto del poder pblico.w
la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro realIce el postulado de
mantener el orden constitucional, en el cual se basa todo el orden jurdico de la nacin, en
esa misma medida el Poder Ejecutivo sin subordinaciones lamentables, y el Poder
Legislativo Federal sin inN Resl'e<:to al cambio de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
aCIn. pueden eOmadtarse estas ejecutorias de la V poca.
80. pg. 3617. 20. pgs. 9 y Tomo 16, pg. 107.
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33.
omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, 34.
Tomo 76, pg. 943.
DERECHO ADMINISTRATIVO
3.
LAS
FACULTADES
DEL
PLENO
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY
PARA
DECLARAR
LA
Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el amparo contra una ley
inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que: "Cuando la justicia de la Unin
concede amparo contra una ley, el cumplimiento de la ejecutoria respectiva, consiste en que
la autoridad responsable se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin,
exclusivamente, con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica
esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de la fraccin II del
artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la ejecutoria respectiva no estriba en
que el rgano legislativo est obligado a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria,
la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia
de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que es precisamente
lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio de cumplimentar una sentencia
de amparo que declara la inconstitucionalidad de una ley no consiste en derogar sta, ni en
pedir una nueva."
Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y prcticamente
cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judiciales federales stos deben cumplir
con dicha jurisprudencia.
4. LA ANALOGA
Tradicionalmente se ha reconocido que la analoga es "un procedimiento mediante el
cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la aplicacin de las mismas normas
que han sido instituidas para una cuestin semejante o anloga".
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del orden
criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora de raz.n, pena
alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate."
Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo no es posible aplicar el
procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.
En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se aplien forma
subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admianlogas o los principios
generales del derecho.
, Por nuestra parte consideramos que en nuestro derecho, atento el artIculo 14
constitucional, se ofrecen numerosos escollos a la aplicacin analgica de la ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna garanta de
permanencia y seguridad en su proyeccin.
Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuente del propio
Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben apartarse de las leyes y
reglamentos administrativos.
En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o precedentes administrativos
que muchas veces son el punto de partida para elaborar una ley, un reglamento y en
ocasiones fundar una resolucin administrativa, pero su aplicacin ofrece grandes
vacilaciones. Sin embargo, numerosas leyes administrativas como las leyes agrarias, de
aguas, terrenos baldos y otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos
en normas administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse.
"Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la voluntad del Estado.
La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen en una investigacin histricosociolgica, acerca de cmo y de dnde salen los contenidos de los preceptos jurdicos." 12
Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legislacin incorporar usos,
prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el caso de la ley de sociedades
mercantiles y de instituciones de crdito. El artculo 11 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado
(D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente supletoria del
trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY
El derecho administrativo laboral es una disciplina que gradualmente extiende el campo
de su accin, no slo en lo que se refiere a las relaciones del Estado con sus servidores, sino
aun en aquellos casos en los que el Estado interviene en materia laboral fijando principios y
procedimientos, que no quedan al arbitrio de patrones y trabajadores. La materia se nos
presenta en forma polmica, pues algunos autores reclaman esta materia para el derecho del
trabajo, como en la obra de Alberta Trueba Urbina (Nuevo Derecho del 2 vals. Ed. S. A.
Mxico, 1973), o separan materias administrativas, como en el caso de Anton., Carrillo
Flores que nos dice en su libro justicia Federal y la AdmiEd. Porra, S. A., pg. 24, nota 25:
"A diferencia de Andrs Se,rra. Rojas no incluyo el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de
los servidores pubhcos, porque por la naturaleza de sus funciones me parece que se asimila
ms a los tribunales del trabajo."
. luego no comparto estas ideas -disClltibles por supuesto-, y me oriento en la doctrina
francesa de actualidad, que en los tratados de derecho admInIstrativo incluye la materia del
derecho administrativo laboral en el campo de nuestro Derecho. Por va de ejemplo cito la
magnfica obra de ]ean-Marie Auby, R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction,
biens, traoaux, Editorial Dalloz,
deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barrelona, 1936, pg. 140.
DERECHO ADMINISTRATIVO
"El contrato colectivo empresa slo tiene en cuenta la situacin particular de sta, lo que
puede dar origen a una desigualdad de tratamiento para trabajadores empleados en el mismo
ramo de la produccin. Esta circunstancia hace necesaria la conclusin de Contratos
Colectivos que determinen las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en
todas las explotaciones de la misma especie existentes en una regin determinada. Esta
extensin del Contrato Colectivo de Trabajo no solamente benfica para los trabajadores,
sino tambin para los empresarios, pues tiende a uniformar las condiciones de trabajo para
todas las fbricas, eliminando uno de los elementos ms importantes de la competencia."
Intil es decir que un Contrato semejante no puede existir sino por virtud de una imposicin
del poder pblico. El rgimen jurdico de los contratos en general, limita su eficacia a las
personas que lo han estipulado, y no puede extenderla sino a aquellas personas que han
confiado a los estipulantes la tarea precisa de tratar en su nombre. Teniendo en cuenta la
importancia social y econmica de este contrato, se derogan las reglas del derecho comn, y
se reviste al Poder Ejecutivo Federal de la facultad de convertir en obligatorio siempre que
juzgue conveniente su implantacin y que ya se encuentre rigiendo a la mayora de patrones
y trabajadores de una categora profesional. No hay temor de que se tache contraria a la
Constitucin esta facultad que se otorga al Poder Ejecutivo Federal, porque en nuestro
sistema constitucional el principio de que los contratos slo obligan a las personas que los
otorgan, no es una garanta individual."
Diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fijan naturaleza
jurdica del Contrato Colectivo de Trabajo. Citaremos a contmuacin algunas ejecutorias
importantes sobre este tema:
Facultades del Presidente de la Repblica
"Los artculos 58, 62 Y 64 de la Ley Federal del Trabajo no pueden ser antipuesto que no
otorgan al Ejecutivo de la Unin la facultad de legIslar, sino que constituyen normas a que el
Ejecutivo deber sujetarse, no para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las
prevenciones contenidas Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de
la RepublIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes."
Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.
Naturaleza jurdica de los contratos colectivos de
"Los actos administrativos pueden ser, segn la doctrina, reglados o discrecolos primeros
se crean por la existencia de normas jurdicas que determinan conjuntamente el momento, el
contenido y la forma de la actividad administrativa, los. que se pueden convertir en
discrecionales si desaparece alguna de estas limiAhora bien, los decretos expedidos por el
Ejecutivo declarando obligatorio algun Contrato Colectivo de Trabajo, son actos
administrativos reglados, porque su expedicin se hace en virtud de la disposicin contenida
en el artculo 58 de la Ley. del Trabajo, ya que de acuerdo con el derecho constitucional y el
admInIstrativo, el poder pblico o la autoridad no pueden actuar o realizar esos actos
reglados sino en la forma y en las condiciones establecidas por las normas que lo autorizan."
DERECHO ADMINISTRATIVO
La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspectivas para la creacin
de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de las relaciones e instituciones sociales;
hasta dnde debe llegar la accin del Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en
otros pases y una revisin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada
caso concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la dispersin en el
campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales pueden conducir al principio
general bajo la accin severa del mtodo inductivo.
8. Los PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una
actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el mtodo inductivo para
encontrar en una afanosa bsqueda, los principios esenciales del ordenamiento jurdico.t"
Los autores de derecho natural encuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en
tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia
social. La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo de la
justicia en su expresin plena, que se propone realizar el Ideal de las instituciones
jurdicas, no puede estimarse como fuente del derecho, "pues es ella misma, un
criterio discrecional de aplicacin del derecho vigente obtenido ms que de la
aplicacin de una o ms normas ya formuladas, de una sntesis del derecho en
orden a un determinado gnero de relaciones". En nuestro derecho la equidad
tiene una funcin esencial en materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31,
fraccin IV de la Constitucin. . En los principios contenidos en el artculo 14,
prrafo cuarto de la Consse determina: ...en los juicios del orden civil la sentencia
definideber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley y a falta
de sta se fundar en los principios generales del Derecho." doctrina
administrativa reciente, en lo general, con naturales retiy limitaciones, acepta
como fuente subsidiaria de derecho adminislos principios generales del derecho,
mas no con la extensin del derecho privado que expresa: "Las controversias
judiciales del orden civil resolverse conforme a la letra de la ley, o a su
interpretacin [undlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios
generales de derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
dendahan. d l l h .., . 1"6 dl
res " mcorpora o a nerec o POSItIVO tienen SU ongen en a OplllI n e OS autoes. Jean Rivero, ob, cit., ed. 1962. DaIloz, pg. 67. d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los
principios generales del derecho y las lagunas de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad,
Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril
e 1952, pg. 51. 16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona,
1953, pg. 434:
(continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior). sea a
los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero, ob. cit., ed.,
pg. 70.
DERECHO ADMINISTRATIVO
9. LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unificacin, orgnica y
homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos no han logrado codificar la
legislacin administrativa, ante los obstculos que ella encuentra. Por ello, slo normas
jurdico-administrativas parciales han sido codificadas, caracterizndose esa intensa
proliferacin legislativa por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l"
Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los diferentes temas de
esta materia, desde un punto de vista metdico y sistemtico. Por medio de la codificacin
se unifican un conjunto de leyes y principios, diseminados en diversos ordenamientos.
Codificar no es arreglar un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico
tal como acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas recopilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un sistema que
mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en recopilaciones de leyes diversas.
Debe tenerse presente que esta unificacin se realiza con un propsito cientfico; regulada
por principios generales que gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se
desenvuelvan y apliquen de una manera uniforme y lgica.
Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la naturaleza cambiante de
este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuentes modificaciones de la legislacin
administrativa, motivadas por el enorme crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y
en sus relaciones con los
particulares. . ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho admlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusitada, y
por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms importemas. Se
comenta adems, que la codificacin produce el estancamIento del derecho,
estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin. Es conveniente la
elaboracin de cdigos administrativos que contengan principios generales,
normas de organizacin, y el derecho sancionador correspondiente de
estructuracin administrativa, dejando para los reglamentos. y disposiciones
menores, el culminar con todo detalle y con las modifique sean necesarias y
frecuentes de esos principios. Codificar es un. SIgno evidente de superacin y el
desarrollo del derecho administrativo eXIge se intente esta magna labor que
facilita el conocimiento de un derecho de tan extensa proyeccin. En nuestro pas
se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d 18 Jos Quero Morales, "La codificacin administrativa en Francia". Rev. de la Fac.
e Der; T. IV, abril-junio 1954, nm. 14.
Jose Cretella, Da codiiicao do Direito administrativo. Paulo, 1951.
Jos Gascn Marn, ob. cit. ed., pg. 123.
Broccoli, La codijicazione del diritto amministratiuo, Napoli, 1933.
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
DEFINICIN y CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
l. El acto administrativo.-2. Actos que no deben ser considerados como actos
administratvos.c-S. El acto administrativo y el acto de administracin.-4. Caracteres del
acto administrativo.-5. Los hechos jurdicos y los actos materiales.-6. El acto administrativo
emana de una autoridad administrativa.-7. Clasificacin de los actos administrativos.
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO
a los administrados."
10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg.
DEBEN
SER
CONSIDERADOS
COMO
ACTOS
DERECHO ADMINISTRATIVO
comprendan como actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente
administrativos realizados por los otros poderes, debemos indicar que algn sector de la
doctrina les niega este carcter, por la ausencia de la Administracin pblica.
D) No son actos administrativos los actos de la administracin sometidos al derecho
privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los que se encuentran los
contratos administrativos y los actos jurdicos de los administrados.
E) Tambin se exduyen como actos administrados los actos de los particulares
derivados de la aplicacin de una ley administrativa. Entrena Cuesta (Der. Adrn., pg. 518)
al referirse a la jurisprudencia espaola, alude a los actos separables, "en cuanto al
impugnarlos, deben ser desgajados del negocio jurdico privado en que se integran, por tener
competencia sobre ellos la jurisdiccin contencioso administrativa".
F) Se excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn efecto de derecho.
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACIN
doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una situacin jurdica
concreta y el acto de administracin, que son todos los dems actos internos que no se
clasifican como actos administrativos por no producir efectos con relacin a terceros.
Dice a este propsito Rivero (ob, cit., pg. 83, Dalloz, 1962):
"La actividad de la Administracin, como toda actividad humana, emprende dos vas: la
de la decisin y la de la operacin; administrar, es a la vez, hacer los aC,tos. jurdicos que
fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas p.ubhcas y de los
particulares, y cumplir la masa de las operaciones tanto mateComo intelectuales que exige la
satisfaccin del inters general. Las operaciones administrativas son mltiples y uniformes,
sea que ellas precedan y preparen decisiones (estudios previos), sea que ellas constituyan la
ejecucin, y ms amo la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su importancia
prctrca, su papel permanece secundario: si ellas pueden dar nacimiento a obligaciones, es
de indirecta, por ejemplo causando un dao que abre un derecho de a provecho de la
vctima; frecuentemente, ellas son la ejecucin material de obhgaciones preexistentes. El
acto jurdico de la administracin, al contrario, es como todo acto jurdico, un acto de
voluntad destinado a introducir un cambio en .las relaciones de derecho que existen en el
momento en que ella interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurdico."
4. DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo, como acto jurdico de la administracin pblica, se apoya en dos
nociones esenciales: carcter ejecutorio y su presuncin
12 Manuel Mara Diez, El acto administrativo, pg. 59. Tp, Ed, Arg.
13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurdico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.
se apliquen normas jurdicas generales preeJ()stentes." Fraga, ob, cit. ed., pg. 29.
CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242. d .Waline, ob. cit., pg.
421. acto administrativo es un acto unilateral de un anUUlstrador
calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s
mismo
f
estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativas
diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo. Podemos poner como
ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial
de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea obedecido es
indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho encargado del ramo a que el
asunto corresponda. Si las voluntades pertene
cen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso el acto complejo
se llama tambin acuerdo.s" . Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o
comisiones,
Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo, por proviene de
un rgano colegiado, que se integra por la reunin de dIversos entes pblicos.
Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inaliidntica, ni su
efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica mdlvldual, como en el caso del
nombramiento de un empleado pblico.s"
Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias voluntades, pero no
se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la AdminIstracin
pblica y constituye un modo de accin normal. r su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y
161, expresa esta clasificacin en estos t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de
derecho pblico, ya que el derecho PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto
administrativo unilateral puede ser un regla, como el reglamento, o un acto condicin, o acto
subjetivo. ) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de
acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral
aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi
nlstrativas. 26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Publicacin en un diario oficial de un reglamento, comunicacin al interesado de una
resolucin.
2. Inscripcion en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. As la que se
refiere a los actos del estado civil de una persona, los referentes a las inscripciones en
los registros profesionales como requisito legal para el ejercicio de una profesin.
4. Intimacin hecha 'a una persona para que cumpla una obligacin jurdica.
VI. Actividad reglada y actividad discrecional
Estos actos administrativos que ya fueron estudiados anteriormente en esta misma obra,
se comprenden en estos grupos:
a) Actos que resultan de la actividad reglada de la administracin. acto constituye la
mera ejecucin de la ley. En las leyes administrativas se determina en forma concreta, cmo
ha de actuar la Administracin, cul es la autoridad competente, estableciendo adems,
cules son las condiciones de la actuacin administrativa, en modo a no dejar margen para
elegir el procedimiento a seguir segn la apreciacin que el agente pueda hacer de las
circunstancias del caso. En el derecho norteamericano estos actos se conocen bajo el nombre
de actos ministeriales.V
b) Los actos discrecionales. Tienen lugar cuando la ley deja a la Administracin un
poder o margen de libre apreciacin para decidir si debe obrar
o o en qu momento debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin. Cuando la
ley emplea trminos permisivos o facultativos se establece tcitamente la facultad
discrecional.
La actividad reglada de la administracin o vinculada como tambin se denomina, suscita
diversos problemas que deben ser analizados con cuidado la verdadera naturaleza del acto
subordinado a la ley. Esta suborno es una frmula matemtica, ni la ley puede prever todas
las SItuaciones y modos, ni los hechos sociales son categoras rgidas, esto supone una
aplicacin flexible de la ley, en cuyo contenido debemos encontrar siempre la posibilidad de
una aplicacin justa de la ley.
repetido que discrecionalidad no es arbitrariedad, siempre hay un marco legal que
razonablemente debe respetarse, un inters legtimo que no debe transgredirse y una
finalidad que debe mantenerse.
VII. El acto regla, acto condicin, acto subjetivo y acto jurisdiccional
En la clasificacin clsica de Len Duguit,33 y relacionada con su objetivo, se
comprenden tres actos importantes, que ms tarde adiciona Gastn
1 "Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unide
Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para
eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, ed., pg. 274. 33 "El acto
condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l, es Un acto de
alcance individual especial. Pero difiere de l en que no crea, ni mo
DERECHO ADMINISTRATIVO
conformadoras respecto de cosas pblicas, especialmente la afectacin y su actus
contrarius. Por ltimo, hay que mencionar la confirmacin de nuevos rganos de la
Administracin con personalidad jurdica propia, la aprobacin de sus ordenanzas y todos
los restantes actos de inspeccin en el marco del derecho de las corporaciones y
fundaciones, sin que con esto quede ni aun aproximadamente agotado todo el ancho campo
de los actos administrativos conformadores.
e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones
sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o ausencia,
dependen determinadas consecuencias jurdico administrativas.
d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que la atestiguacin
consista en la inscripcin en un registro pblico (por ejemplo, el registro civil, el catastro), o
en el otorgamiento de un documento especial.
IX. Actos internos y actos externos
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la organizacin
administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimientos de la
Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular y eficiente de ella.
Comprenden: . 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funcionamIento
de las unidades burocrticas.
1. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
2. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Estado o sea a
las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y controlar la accin de
los particulares. stos producen efectos con relacin a terceros) y forman una importante
actividad de la Administracin.
CAPTULO JI
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAT.IVO
1. Los elementos del acto administrativo.-2. El sujeto del acto administrativo y su
eompetencia.-3. La manifestacin de voluntad administrativa.-4. El objeto o
contenido del acto admnistrativo.-5. El motivo.
1. El mrito, finalidad o elemento teleolgico del acto administrativo.
2. La forma de los actos administrativos.-8. El silencio de laadmnstracin pblica.
1. Los ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
,El acto administrativo es un acto realizado por la Administracin pblica y tiende a
producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva, para el cumplimiento de los
fines del Estado contenidos en la legislacin
administrativa. El acto administrativo se considera formalmente como el acto
legtimapor la Administracin pblica y materialmente como el acto que
limita sus efectos a situaciones jurdicas concretas o particulares, como en
los casos de los actos condicin y subjetivo o circunstancias necesarias
para que el acto administrativo produzca sus efectos legales.t En. todo acto
administrativo perfecto concurren determinados elementos
o de circunstancias, de los cuales depende su validez, eficacia y proyecclOn administrativa y
as pueda producir sus efectos regulares.
. las explicaciones anteriores sobre la naturaleza y condicin de legitImIdad y formalidad
s
del acto administrativo, podemos desprender sus ele;nento constitutivos, cuya carencia o
deformacin engendra los vicios que
Os destruyen o suspenden.s
1 Muy interesante, aunque en proceso de desarrollo, la teora italiana de la causa. se
esiuerza por distinguir la causa del motivo. Algunos autores relacionan la teora
a causa con la del fin determinante. Zanobini, ob. cit., pg. 187. T. 1 -indica que la es un
elemento autnomo del derecho administrativo, sino un requisito de made estaCin de la
voluntad-o Diez nos dice, que los meros actos administrativos carecen jurdica, ob, cit., pg.
176. Finalmente vase la opinin de M. \Valine sobre la
de la causa, ob, cit 1959 pg 400
E .,... dei todo acto administrativo el funcionario se apoya en un motivo, con un objeto
ermtnado, que se propone realizar fines. Adems de sus elementos propios. el acto
243
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. EL SUJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU COMPETENCIA
La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esfe
ras de competencia, encargados legalmente de realizar los actos adminis
trativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos,
individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin
administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para
actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el
sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s
Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los
actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia
administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura
legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados
requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando
!a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su
mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado.
Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un agente pblico
como persona encargada de su creacin, .ya que es fundamental que, si no se encuentra una
persona investida de poderes pblicos, el acto, independientemente de sus dems caracteres
no podr ser considerado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a
merecer esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del poder
pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto administrativo, basta
generalmente con uno de esos dos elementos, aunque no se trate de un funcionario de
derecho, ni del legtimo ejercicio de sus porque el funcionario de hecho puede realizar,
tambin cuando Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena efica
jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que
d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y ndad, "viendo
en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda a, manera de legitimacin
del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fernandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.)
De acuerdo con este autor, el poder es condicin de superioridad capaz de producir el
fenmeno social la obepoder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer
autoridad qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.
Por lo tanto autoridad es toda persona revestida de poder propio de mando derivado del
desempeo de una funcin pblica, en la medida y lmites que la ley establece. Autoridad no
es slo el que decide legalmente, es
poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit.,
pg. 79. 7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en
la Administracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.
DERECHO ADMINISTRATIVO
administracin, en una organizacin centralizada configurndose en una serie de rganos. de
mayor o menor importancia. Ms adelante habremos de referirnos a la organizacin
administrativa centralizada.
La competencia en cuanto a la materia supone una distribucin de materias o actividades
afines, como la que establece la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
La competencia en cuanto al territorio toma en cuenta las divisiones polticas del
territorio nacional, en el que se determina la competencia de un rgano para actuar. El
Departamento del Distrito Federal limita su actuacin a esta entidad federativa, en tanto que
las Secretaras y Departamentos de Estado se extienden a toda la nacin en los asuntos de su
competencia.
3. LA MANIFESTACIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es la voluntad administrativa. El
acto administrativo se forma por una voluntad legalmente manifestada, es decir, la voluntad
del sujeto administrativo, que se expresa con voluntad y no est viciada.
Para saber cul es el rgano que debe expresar la voluntad del Estado la realizacin de un
acto administrativo, hay que atender a las dsposcienes legales. Ellas clasifican los rganos
y les fijan las materias que deben atender, como la ley antes citada.
Tambin existen otras clasificaciones por la naturaleza jurdica de los organos que realizan
ciertas actividades del Estado, como en el caso de las leyes que regulan las instituciones
administrativas descentralizadas.
. En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una funcin pun funcionario o a
varios funcionarios, y en otros forma unidades directivas, centros de responsabilidad
.administratiua, como en los patronatos, direcciones, consejos directivos, consejos de
administracin y otros an
ogos.s La voluntad administrativa debe ser legalmente exteriorizada. Puede, sin embargo,
verse afectada en su validez por la presencia de alguno de los vicios del consentimiento.
La voluntad generadora del acto administrativo no debe estar viciada. Las leyes
administrativas sealan los diversos vicios del consentimiento como el error, el dolo y la
violencia. Tal es el caso de la ley de Terrenos Baldos que establece los casos que pueden ser
jurdicamente nulifcados cuando fUeren dictados por error, dolo o violencia.
La administracin pblica comienza a emplear los medios de la radiodifusin, en la de las
medidas administrativas. Vanse a este propsito los mensajes presique dan a conocer al
pa{s las resoluciones de trascendencia nacional. Pronto la administrativa se ver obligada a
dar efecto jurdico a las resoluciones admipor la radio, la televisin u otros medios, en los
casos graves o de extrema La ley general de "{as de Comunicacin debera reglamentar esta
importante matera, Vase la nueva ley de Radio y Televisin.
DERECHO ADMINISTRATIVO
lucin o de un procedimiento administrativo: .... .d) Desvo de poder, tratndose de
sanciones."
Consideramos que en los otros casos es posible hacer valer el principio
del desvo de poder tratndose de leyes administrativas a travs del juicio de
amparo, aunque el problema de la prueba ofrece algunas dificultades.
El error como vicio del consentimiento. El error consiste en el hecho de
creer verdadero lo que es [also, o falso lo que es verdadero. El error puede
consistir en el hecho de equivocarse materialmente o sobre la existencia o
interpretacin de una norma jurdica.
Las determinaciones administrativas pueden en ciertos casos ser corre
gidas o aclaradas. Los artculos 39 y 40 de la ley minera citada, fijan los
casos en que un concesionario pida mandar corregir administrativamente su
concesin o aclararla cuando adolezca de falta de claridad.
El dolo como vicio del consentimiento. El dolo est constituido por un
conjunto de maniobras empleadas por una persona con el fin de engaar a
otra y determinarla a otorgar un acto administrativo.
En los casos de simulacin como el acto administrativo carece de sus
elementos esenciales, la ley administrativa lo declara inexistente.
resolucin administrativa se puede fundar en los hechos falsos que los interesados o los
propios funcionarios proporcionen. El artculo 39 de la de nacionalidad y naturalizacin
expresa: "A cualquier particular o funpblico que extienda una certificacin de hechos falsos
que sea utien un procedimiento de natumlizacion, se le impondr de dos a cinco anos de
prisin y multa de cien a quinientos pesos."
. El artculo 15 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia mmera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) ordena: "Las concesiones a que se refiere esta Ley y
los derechos que de ellas se derivaren no podrn ser otorgados
o transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas fsicas, sociedades,
soberanos, estados o gobiernos, ni a sociedades mexicanas en las que extranjeros
representen, en el capital social, un porcentaje mayor del sealado para cada caso en los
artculos 12 y 13 de esta Ley. Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto en este artculo y el que antecede."
La violencia como vicio del consentimiento. La violencia es la compulejercida sobre una
persona para determinarla a celebrar un acto y que ViCIa su consentimiento. La violencia
puede ser fsica o moral.
El artculo 17 constitucional ordena que: ...ninguna persona podr hacerse justicia por s
misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. En cuanto al artculo 26 prohbe a los
militares la requisicin en tiempos
de paz." fi Por su parte, el Cdigo Penal para el Distrito Federal, establece diversas
delictivas respecto de los delitos cometidos en contra o por funcionaros pblicos.
DERECHO ADMINISTRATIVO
nes que deciden a la administracin pblica a emitir un acto administrativo determinado. El
artculo 16 constitucional es preciso: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . ." 12
La motivacin o fundamentacin de una resolucin administrativa, llamada por algunos
autores la causa que la origina, constituye, por lo tanto, una garanta para el particular
afectado. En los dems casos la administracin no est obligada a motivar sus actos. Esta
expresin de motivar los actos jurdicos proviene del derecho privado, y se ha hecho una
extensin de su significado. "La motivacin de la sentencia es el medio prctico que hace
posible la fiscalizacin de la sociedad para or juicio sucesivo, o ulterior al juez. La
motivacin obliga de un lado al juez, a dar una base razonada al propio convencimiento y
de otro, hace posible la fiscalizacin social de tal convencimiento." En una palabra, segn la
expresin de Carnelutti: Los motivos son la indicacin de los hechos jurdicos que sostienen
la pretensin y las conclusiones, la indicacin de los efectos que le corresponden.P
Examinando la naturaleza del motivo como elemento del acto administrativo, expresa
Fraga: 14 "Aunque este precepto est dirigido, segn el pensamiento original de los autores,
a las autoridades ejecutoras y aunque el mismo slo contiene una exigencia de forma, nos
parece que un desarrollo jurisprudencial, ya bastante avanzado por cierto, puede, de la
misma manera que ha extendido el mandamiento del artculo a las autoridades ordenadoras,
transformar el requisito de forma en una exigencia de fondo para hacer as efectiva la
garanta que all se consagra de esa manera exigir no slo que la orden exprese el motivo,
sino tambin que ste exista realmente que de acuerdo con la ley sea bastante para provocar
el acto."
J. Ortiz Daz, "El Precedente Administrativo". Ad. Pb. l. Est. PoI., nm. 24, septembrediciembre de 1957, pg. 75.
los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto una
escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte el Gobierno
Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y bacin previas de la
Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo es
pecial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndi
ces de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares, se
regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno Federal se
reducirn a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern autorizados por
las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio Nacional."
Por otra parte, el captulo quinto, artculo 57 y siguientes de la propia Ley general de
Bienes Nacionales, establece el registro de la propiedad federal y tiene por objeto inscribir
las diversas operaciones sobre los bienes inmuebles de la Federacin. La vida administrativa
debe desenvolverse en manifestaciones expresas y claras legalmente motivadas, sobre todo
en los casos en que se afecten intereses particulares.
. Finalmente, el acto administrativo que afecta derechos o intereses partculares, debe
ser notificado para que produzca sus efectos. . Las leyes administrativas determinan la
forma y plazos de las notificaClones, lo cual permite al particular agraviado interponer
los recursos que procedan.
8. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
. La autoridad administrativa no da siempre una respuesta categrica a las IOstancias de los
particulares, sin que puedan los interesados determinar cul es el alcance de su situacin. El
inters de una sociedad exige que esos actos no queden en la incertidumbre y los conceda o
los niegue, principalmente cuando se originan perjuicios a los particulares.w
inactividad de la Administracin pblica resulta perjudicial a los partIculares
y en general al inters pblico. El. Derecho administrativo reconoce que hay
numerosos casos en que la autondad administrativa no est obligada a informar
a los particulares de
--19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. . PoI.
DERECHO ADMINISTRATIVO
toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas
leyes administrativas que lo reconocen. El Cdigo Fiscal de la
Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debern ser
resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido en noventa das. El
silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den
respuesta en el trmino que corresponda."
El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito y
organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprueba la
Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin al secretario de
Hacienda y sern firmes si dicha autoridad presente su aprobacin o no ejercita su veto
suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de diez das de su notificacin."
Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando los
gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar
o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que fije la
ley, inmediatamente considerar desaprobado el dictamen las comisiones mixtas y se
turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuando las comisiones mixtas
no formulen dictamen en plazo perentorio, los gobernadores tendrn facultad para conceder
posesiones en la extensin que juzguen procedente".
Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como en el
caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144.
"Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn no. mayor
de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e instalacones, la Secretara,
teniendo a la vista los datos e informaciones que le proporcione el interesado los que ella
recabe, determinar la cantidad que haya sido necesaria invertir en las mismas. Vencido
dicho plazo, sin que la Secretara prosu declaracin sobre el particular, se tendr por
justificada la cantidad que el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e
instalaciones."
Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de
responsabilidades de los funcionarios empleados de la Federacin, del F.ederal y de los
Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofierales de los funcionarios y
empleados de la Federacin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo de esta
Ley: .....XXXVI. Volver nugatoro el dede peticin, no comunicando por escrito al
peticionario el resultado de su dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la
solicitud".
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del
procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b) El
procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los particulares.
e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Naturaleza del
procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento administrativo.-5.
Procedimiento
administrativo
y
procedimiento
civil.-6.
Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administrativo.-7. La
garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin norteamericana.8. El procedimiento administrativo como garanta constitucional de seguridad
jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La garanta de previa audiencia.-ll. Las
formalidades esenciales del procedmiento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de
Justicia en materia de
procedimiento administrativo.
I. EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actuacion a los
principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por .Constitucin Poltica, las
leyes y reglamentos, los tratados y dems dispoSICIones de observancia general.'
ANDRS SERRA ROJAS
Todos los poderes pblicos estn subordinados a la ley -en particular, el
Poder Ejecutivo Federal-, con sus rganos fundamentales: el gobierno y la
Administracin pblica. El orden jurdico administrativo no regula toda
la accin de la Administracin pblica. Por ello nos preocupa dotarla de
las leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente, en un orden de lega
lidad, que al mismo tiempo limite la accin de los rganos del Estado pro
tegiendo el inters general y el inters particular.
Toda ley administrativa consta de tres partes esenciales o conjuntos de normas:
sustantivas, adjetivas o de procedimiento y sancionadoras. De esta manera se ordena
jurdicamente la actividad administrativa, manteniendo su necesaria unidad y se facilita la
realizacin de sus fines.
Aunque disponemos de una extensa legislacin administrativa federal -comparada con la
exigua legislacin del siglo pasado-s, an existen leyes que no disponen de un
procedimiento legal, lo cual no es obstculo para que se manifieste la actividad de la
Administracin pblica.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto: "Que aunque la ley del acto no
establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente a la emisin del
acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa a observar las
formalidades necesarias para respetar las garantas de previa audiencia que consagra el
artculo 14 constitucional. Amparo en revisin 2655/61.
Un ejemplo general es la falta de una ley federal de procedimiento administrativo; slo
disponemos de leyes administrativas que establecen procedimientos especiales para esas
materias.
El procedimiento, que domina gran parte de la actividad administrativa, es el desarrollo
legal o actuacin por trmite a los que debe subordinarse la actividad de la Administracin
pblica, para que sta pueda producir el acto administrativo o decisin administrativa, que
como afirma Merk "es un mero producto de ese procedimiento".
Los actos administrativos no deben improvisarse, ni quedar subordinados a la
arbitrariedad del poder pblico, ya que necesariamente deben recorrer un camino legal, que
es la preparacin previa para que puedan manifestarse con eficacia.
Las normas de procedimiento que las leyes administrativas establecen, renen una
definida finalidad: la proteccin del inters general, al mismo tiempo deben respetar los
intereses particulares reconocidos en el orden jurdico.
La elaboracin de los actos administrativos deben ser antecedidos por ciertas
formalidades o trmites, es decir, deben seguir el derrotero que sealen las leyes.
No debe confundirse el procedimiento administrativo con el procedricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de efectivo el
respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda de la
Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y sistema
DERECHO ADMINISTRATIVO
miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administra
tiva ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin
y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo
contencioso administrativo del Distrito Federal.
El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de tr
mites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrati
vas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto adminis
trativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su
perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la
realizacin de un fin,"
El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que
conduce a la elaboracin del acto administrativo.
Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Administracin
pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables.
Ellos formas un conjunto de actos en los que concreta .la actuacin administrativa y
conducen a la decisin definitiva.
La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde marchar los
expedientes-proporciona al poder pblico los elementos IndIspensables para su formacin
eficaz y su ejecucin estricta, como metas del Estado de derecho. Las actividades materiales,
los procedimientos tcnicos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y
necesarios para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por 10
tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi totalidad de la
accin administrativa. Es la forma actuante de la Administracin pblica. El expediente
administrativo, como forma escrita y documentada, recoge todas las actuaciones llevadas a
cabo durante el procedimiento
administrativo. El procedimiento administrativo est formado por una serie de
forrnalque establecen una garanta para los administrados, para evitar arbiy un
resultado determinado, en este caso, el asegurar el inters general. El
procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La
Administracin pblica debe asegurar el inters general y con respecto a los
particulares la ,administracin est obligada a seguir estos desenvolvimientos
legales."
Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra proce mIento: "1)
Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada del juicio con que
se entronca; Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5)
Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin
o total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se la
actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de molIVOS de la Ley de
procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta leyes un ejemplo de la
sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede
ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia. ...Ser oportuno pasar ahora a
DERECHO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo, en sus aspectos ms particulares, reviste las siguientes
formas:
1. El procedimiento de tramitacin o conjunto de actos que conducen al acto definitivo, o
sea, la decisin administrativa.
2. El procedimiento administraiiuo de oposicin, para sustanciar la preferencia del
derecho anterior.
1. El procedimiento de ejecucin o serie de actos que tienden al cumplimiento de los
propsitos contenidos en el acto.
2. El procedimiento sancionador, mediante el cual la administracin castiga las violaciones
legales; y
3. El procedimiento revisor, cuando la administracin revisa los actos de oficio o mediante
los recursos administrativos.
a) La gestin administrativa de oficio
Hay una extensa actuacin de oficio, espontnea o de gestin en el cumplimiento de las
leyes administrativas. No siempre se originan discrepancias, con los particulares o los dems
entes. Es suficiente revisar la Ley para las numerosas materias que tienen a su cargo
dominadas por el
inters general. Administracin pblica para el cumplimiento de los fines del
Estado, realIza numerosas actividades materiales, tcnicas, jurdicas,
econmicas, ciales en general, que tienden al bienestar general como la
construccin de una carretera, una escuela, un sistema de riego, ciertas
actividades patrimoniales, y otras anlogas. Inspiradas en el inters general,
estas actividades no deben causar ningn perjuicio a los particulares, porque no
estn revestidas de carcter imperativo. procedimientos administrativos, cuando
existen, son sencillos, rpidos y efIcaces, en algunos casos son meras rutinas
administrativas. De todas manedeben seguirse ciertos cauce, en numerosos casos
establecidos por la propIa legislacin administrativa. La legislacin
administrativa cubre aspectos importantes de esta actividad administrativa, como
la determinacin de la competencia del rgano que la realiza, exigencias de las
leyes en materia de contratos, disposiciones presupuestales, formas de actuar y
otros requisitos legales. Contra lo que se supone el derecho est vivamente
interesado en todos los problemas internos y externos de -la Administracin
pblica. . En los casos que hemos sealado, los particulares pueden dirigirse al
gobIerno sugiriendo obras, criticando sus actos, mostrndose favorables o no a
la accin administrativa, pero no tienen el carcter de interesados directos. E?
u.na democracia el poder pblico debe escuchar los reclamos de la opinin
principalmente la que se hace a travs de los tcnicos. En la gestin
administrativa de oficio pueden afectarse intereses particulares. Tal es el caso en
que al construir una carretera sea necesario un
DERECHO ADMINISTRATIVO
ra, la ley federal de expropiacin, la ley de invenciones y marcas, la ley de aguas y otras
ms, son ejemplos de leyes que contienen un procedimiento administrativo en relacin con
su materia.
El Cdigo Fiscal de la Federacin, la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y
otros, son ejemplos de leyes que establecen procedimientos anlogos al procedimiento
judicial.
El ideal en esta materia es la formulacin de un Cdigo Federal de Procedimiento
Administrativo, como en Espaa y Argentina con su "ley de procedimiento administrativo",
en los Estados Unidos de Norteamrica la ley de "Proceeding Administrative" y otros pases.
c) El procedimiento administrativo de oposicin
El procedimiento administrativo de oposicin, u oposicin administrativa, es un
procedimiento por medio del cual el particular que puede afectarse con una resolucin
administrativa ocurre a las propias autoridades, haciendo valer un derecho anterior,
solicitando de ellas revise sus procedimientos, ano tes de resolver en definitiva. En este caso
la ley administrativa establece procedimientos de defensa para el interesado afectado con la
resolucin.
La ley reglamentaria del .artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), ordena:
"Artculo 69. Es causa de oposicin a una solicitud de asignacin o de minera, a una
concesin de explotacin, o a la ejecucin de trabammeros: l. La invasin total o parcial de
los terrenos que seala como hbres el articulo 18, y n. Cuando a consecuencia de los trabajos
que hubieren de ejecutarse, se causaren daos en bienes de inters pblico o afectos a un
servicio pblico, o en propiedades privadas, o cuando la Secretara del Pat:imonio Nacional
no hubiere puesto en conocimiento de sus porpietarios
o tltulares las solicitudes respectivas para los efectos del artculo 18."
"Artculo 70. La Secretara del Patrimonio Nacional resolver si es o no procedente la
oposicin oyendo a las partes, o de plano si no comparecen. caso que la oposicin se
presentare en relacin con la ejecucin de trabaJOS, la resolucin recaer sobre la
suspensin definitiva de los mismos o sobre la ejecucin previa de obras de seguridad que
hagan desaparecer la amenaza de daos en que se fundare la oposicin." . .El procedimiento
administrativo de oposicin se consider por algunos juristas como anticonstitucional,
calificando de arbitraria la resolucin administrativa al resolver el derecho controvertido.
Manuel Calero al discula ley minera de 1909 y el voto de don Ignacio L. Vallarta, tomo H,
pago 217. "Votos".
Algunas leyes administrativas optan por el procedimiento de oposicin judicial.
al era el caso de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (D. O. F. del 31 de
agosto 1?34) hoy derogada. que dispuso: 98. El solicitante de una concesin y
el opositor en su caso, podrn a los tribunales reclamando contra la resolucin
que la Secretara hubiere
pruebas que pueden aportar tantO particulares como la administracin misma; sexto, una
incertidumbre en cuanto a la
el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctritorno a
esos conceptos." Proceso, autocomposicin autodejensa. Contribucin al
studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100.
17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,118.
18 Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.
bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e
conflicto de intereses."
Ja.i Guasp, Derecho procesal civil, ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I.1 Alcal
Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Untara. Mxico,
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden a
la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por rganos de
la jurisdiccin especial contencioso administrativa".
Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. ed. 1956, pg. 534. Ed. Porra,
S. A.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg","El
procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administra c1n se ven
obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa respectiva
DERECHO ADMINISTRATIVO
5. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuerpo de
conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho pblico general. Los
procedimientos judiciales forman un sistema de normas obligatorias para funcionarios
judiciales y particulares, en la secuencia que conduce a la sentencia y a su cumplimiento
voluntario o coactivo segn los casos. Son procedimientos que corresponden al
desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una
controversia judicial.
Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y congruente, con
principios procesales bien definidos y continuamente revi
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo propiamente
dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nuevos, pues su configuracin
surge del siglo pasado, con la aparicin del derecho administrativo.26
Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el derecho
administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son desde luego aprovechados
por la nueva rama del derecho.
Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa en el derecho
privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del precedente, las instituciones
administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al que se ocurria cada vez que se
presentaba un problema.
. En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la intervencin de los
particulares, desde el primer momento del planteamiento de la judicial. En cambio, en el
procedimiento administrativo la admisigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta
su culminaen la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga mgerencia
en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su papel es el de un mero
colaborador de la administracin para la ejecucin de .la ley. El conflicto se presenta cuando
el procedimiento administrativo oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters
particular.s?
No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca proteccin del
inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principalpor el inters general. De este
modo se han venido configurando a ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas
desligadas del derecho
En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Pa
ares y otros. . 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de
normas tc?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una
finalidad JurdICa determinada. 27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso
administrativo. T. A. 1955.
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri
d Madrid.Va o.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma de un
proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy consolidada aunque
prcticamente no haya engendrado todas las consecuenderecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la
obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22.
DERECHO ADMINISTRATIVO
procedimiento . ..", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las razones o
explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una decisin. En este principio
general, referido al contenido del acto administrativo, descansa el sistema de proteccin y
aseguramiento de las garantas individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto
de esta garanta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la
competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.
10. LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA
La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que el artculo 14 de la
Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se afecte el inters de un particular,
con las excepciones que la misma Constitucin seala y a las cuales hemos hecho referencia.
La Administracin pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes
afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la oportunidad de
esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles.
. otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades adcuando afectan derecho
de los particulares, requieren de la Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los
casos en que la propia Constitucin seala y delimita la accin administrativa.
La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se establece como
un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Sien lno se llenan las
fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales
del interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen
las deficiencias del procedimiento.
. Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas, tienen el
derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas de la prueba deben ser
respetadas por la Administracin pblica y las deben ser motivadas en consideraciones de
hecho y de derecho. ad la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento
hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los
deree os de los particulares. garanta de audiencia en materia administrativa
consiste en dar al afectado con una decisin administrativa la posibilidad de una
debida defensa, a travs de garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los
tribunales previamente estableos; e) En que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento; y d)
a leyes expedidas con anterioridad al hecho. La Idea de la Constitucin es que en todo
proceclimiento que sigan autotie que llegue a privar de todo derecho a un particular, se
tenga antes de la la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua
. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)
Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14 constitucional.
Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma
que se inicia en cualquier hasta queda .Ia . . Se trata en este caso de, una interpretacin de
los JUICIOS [urisdicrequirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a
juicios mmlStrat iuos,
en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnmiento escrito de
la autoridad competente que funde y motive la causa legal de procedimiento. Tomo 118,
pg. 71.
Recopilacin 1975:
Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las exigidas por la ley
que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de interesado y procede
concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del
Procedimiento. Tesis 489, Sala.
CAPTULO IV
EFECTOS Y EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Caracteres del acto administrativo: acto perfecto, eficaz y vlido.-2. Los efectos del acto
administrativo: derechos personales e intrasmisibles.
3. Efectos de los actos administrativos respecto de las personas que intervienen: el
autor del acto, los causahabientes y los terceros.-4. La presuncin de legitimidad.5. Publicidad y notificacin de los actos administrativos.-6. La ejecucin de los
actos administrativos.-7. La accin de oficio
o ejecucin forzosa: carcter ejecutorio de las resoluciones administrativas.-S. La ejecucin
de los actos administrativos en la va administrativa. 9. La ejecucin en la va judicial.
1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ACTO PERFECTO, EFICAZ Y
VLIDO
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo que rena sus
elementos legales, a travs del procedimiento adminis
tratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos caracteres: la presuncin
de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento, decir, que
puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina dOS derechos y las
obligaciones de las personas a las que alude y todos los
ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin. d lo se desprende que el
acto ejecutivo lleva implcita su fuerza e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que
s mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre que no
contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda, Como su
publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o estar sujeto a alguna
modalidad o afecte algn inters particular anterior1 "En. la doctrina contempornea, se funda esta ejecutoriedad del acto administra1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades Cola es la
Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un jui10, y la otra que es la
segunda de las nota.s distintivas de que antes hablaba
7en la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit.,
5.
285
DERECHOS
DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jurdicas de los
particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que necesariamente se aparten
de las relaciones que gobiernan al derecho privado. Hay que trazar una lnea que demarque
dnde termina el inters del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares.
Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto administrativo, no
constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico transmite son siempre
precarios y subordinados al inters general.
Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la legislacin
administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico para la transmisin de
esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen jurdico de los actos jurdicos que
origina:
El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones para la transmisin de las
concesiones y los derechos que de ellas se deriven.
El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado por los intereses
generales que ampara, como por la magnitud de las Inversiones de los particulares en bienes
pblicos. Por la complejidad de estas y la incapacidad del Poder pblico para manejar la
riqueza pblica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones que
establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de los en general,
pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las OperaClones jurdicas del derecho
privado. El inters del Estado siempre gopor leyes de orden pblico y el inters privado
regulado por su propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico.
Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que afecta
necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones entre los particulares
y la Administracin, se regulan principalmente por normas de derecho pblico, aunque en
ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia derechos
adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que la .legislacin de
derecho privado la que se encargue de solucionar sus probleSI en ello no se afecta el inters
general. "Para decidir si una relacin jurdica esta sometida al derecho privado o al derecho
pblico, dice Fleiner 3 han de topor base los siguientes principios: ante todo ha de
consultarse el texto de eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin
jurdica sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo. erna
no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir definitivo,
siempre orientado a que esas relaciones son de estricto deree 'al y que es hora de que la
legislacin administrativa afronte su solucin
xc USIVlsta.4
Fleiner, ob, cit., pg. 41. em. Iud. Fed. p, T. 71, pg. 931. Jess Gonzlez Prez, "Los
derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero
11] suya." A tesis' jurisprudencial nmero 165, sobre la actuacin de las' autoridades
dispone: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley ley permite." Sem. [ud, Fed. Tomo
33, pg. 2960, poca.
DERECHO ADMINISTRATIVO
291
autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conocimiento de ellas
y pueda el particular afectado estar en condiciones de interponer los recursos y defensas que
estime necesarios, sobre todo teniendo en cuenta que el transcurso de los trminos puede
eliminar las acciones administrativas y judiciales.
6. LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El acto administrativo legalmente producido por haberse reunido todos sus requisitos
legales, para ser eficaz debe producir todos sus efectos, salvo que se demore por as exigirlo
su propio contenido, por requerir alguna notificacin, un registro o la aprobacin de una
autoridad administrativa superior, o estar pendiente de resolucin de algn recurso. No
podemos aludir a normas generales sobre esta materia en nuestra legislacin. El problema se
resuelve en forma parcial en cada ley administrativa.
La legislacin administrativa prev, en determinados casos, que se cumplan ciertas
condiciones, trminos, modalidad, requisitos o elementos previos y complementarios,
cumplidos los cuales se procede a su ejecucin. Ya indio camos que se denomina decisin
ejecutoria al acto administrativo, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su
formacin y se han reunido sus elementos constitutivos, y puede producir sus efectos.
.autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." [ur, Pleno, teSIS Jurisprudencial
Nm. 47, pg. 106.
El punto de partida, son los siguientes caracteres del acto administrativo: la presuncin
de legitimidad, la ejecutoriedad del acto administrativo. ste se apoya en el Estado de
derecho que obliga a los rganos pblicos a actuar de acuerdo con la ley, principio que
domina a todo el orden jurdico por el acto legislativo debe subordinarse a la Constitucin y
los actos adminIstrativos y jurisdiccionales deben emanar de la ley.
.acto administrativo requiere de su cumplimiento, para tal efecto la AdmlllIstracin
pblica cuenta con los medios efectivos para ello. El particular cumplir voluntariamente con
las resoluciones del poder pblico, la ejecucin del acto se lleva a cabo con la colaboracin
pacfica del adminisEn su defecto la ejecucin es forzada a travs de los procedimientos
egales. La ejecutoriedad es la facultad de la administracin pblica para eje,los actos que de ella emanan, salvo los casos de excepcin 'de ntereneron de
los tribunales. El acto administrativo implica un cambio en las situaciones
jurdicas y se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material
del poder
,
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afeeau
erechos pro di' ., 1 li d disi
ad . . iva os, e particular se puede resistir a cump imento e una ecist n mmlstrativa La d" ..
rblidi d d dmi ti pod
DERECHO ADMINISTRATIVO
Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad adminis
trativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana.
a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin
pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales
son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder ad
ministrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime
no se atribuyen a otros rganos.
b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73,
fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata
de sus determinaciones, en el caso en haya privacin de dere
chos, y c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se
mienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios
causantes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva.
Y slo por excepcin se revisan por la autoridad judicial cuando
lesionan a los particulares.
7. LA ACCIN DE OFICIO o EJECUCIN FORZOSA: CARCTER EJECUTORIO
DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Determinados actos administrativos imponen obligaciones a cargo de los particulares, los
cuales se pueden resistir al cumplimiento de las mismas. Esta situacin jurdica se denomina
doctrinalmente la ejecutoriedad de los actos administrativos, que segn Sayagus Laso "es la
posibilidad de la administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de
resistencia abierta 0,rasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas
medidas de coercin". (Tratado de Derecho Administrativo. T. 1, pg. 490.)
Por su parte Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, ed. pg. sugiere que en
lugar de ejecutoriedad se hable de ejecucin forzosa
o accIn de Oficio, lo cual nos parece razonable.
Las decisiones administrativas, afecten o no intereses particulares, se cumplen por la
administracin de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, que faculta y
obliga al Presidente de la Repblica "para ejeleyes que expida el Congreso de la Unin
proveyendo en la esfera admlllIstrativa a su exacta observancia". En estas amplias
facultades encontramos la fuerza ejecutiva de los actos administrativos.
Vedel afirma que la nocin de ejecucin de las leyes es mucho ms rica ?e lo l?arece al
encargar al Poder Ejecutivo diversas misiones tales como
a publIcaCIn. "La publicacin de las leyes es ya un modo de ejecucin de stasque, si la
promulgacin hace la ley ejecutoria, es en principio la pubhcacIn la que la hace oponible a
los ciudadanos."
"Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley."
al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, poca. Las autoridades administrativas no tienen ms
facultades que las que expre
DE
LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS
EN
LA
vA
DERECHO ADMINISTRATIVO
una anotacin administrativa, o alguno de los requisitos a los que aludimos al
hablar ele los elementos del acto administrativo. Los autores de Derecho
administrativo distinguen dos situaciones que juzgamos de inters:
a) El caso en que la Administracin pblica no cumpla. Cuando se han establecido
derechos y facultades para los particulares y la Administracin pblica no se muestra
dispuesta a ejecutarlos, la ley protege el inters particular. En este caso debe ocurrirse a los
rganos administrativos o jurisdiccionales, como ms adelante podremos estudiar,
procedimiento que puede implicar, en los casos que seala la ley, la suspensin del acto
impugnado.
b) Los particulares se resisten al cumplimiento de sus deberes. En estos asuntos
administrativos se establecen deberes y limitaciones a los particulares. "Una cantidad de
negocios, en fin, dice Zanobini, estn obligados a establecer deberes y limitaciones para los
particulares a los que se refieren, sea en modo autnomo (rdenes positivas o negativas) ,
sea como parte pasiva de relaciones bilaterales (de empleo de concesin). Donde los
particulares no cumplan espontneamente las obligaciones que les son impuestas con
dichas disposiciones, la administracin tiene facultad de realizar sus pretensiones mediante
el uso de medios de coercin o sea de ejecucin forzada. Mientras los particulares no
pueden realizar sus pretensiones hacia otros particulares,
o hacia los entes pblicos, sino recurriendo a la accin judicial. El Estado y los entes
pblicos menores ,para realizar sus derechos no tienen necesidad de la intervencin de
ninguna autoridad extraa, sino que pueden alcanzar tal fin por medio de la actividad
directa e inmediata por los propios rganos administrativos."
Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, deberes, obligaciones y se
afectan derechos privados, el particular se puede resistir a su cumplimiento. El acto idneo
legalmente es el que puede producir todos sus efectos. La Administracin pblica dispone de
medios administrativos podepara la ejecucin de la decisin administrativa, como la
aplicacin del regmen de sanciones.
Todo procedimiento de ejecucin de la administracin debe fundarse en Unacto
administrativo legalmente expedido, lo contrario debe estimarse como una va de hecho o
procedimiento arbitrario del poder pblico.
Los actos administrativos que afectan situaciones jurdicas particulares que son
voluntariamente cumplidos, encuentran en la legislacin' admilos procedimientos
coercitivos para llevarlos a su final cumplimIento. La accin de oficio o ejecucin forzosa
de la administracin es consecuencia de la ejecutoriedad del acto administrativo.
Tambin los particulares disponen de medios jurdicos para destruir, suspender o limitar,
el alcance de una resolucin administrativa, tales como la la declaracin de nulidad, la
suspensin y los procedimientos en matena Judicial, entre los que destaca por su
importancia el juicio de amparo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes administrativas que
establecen a opcin de los interesados el doble camino, administrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones a
que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad administrativa. A falta
de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes, se estar a las
siguientes reglas: ..." El artculo enumera las reglas aludidas.
La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones administrativas a
las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares. Segn Schwartz "en
los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida
por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la
administracin, son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha
previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin
forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera".
Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un crculo menos
importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales judiciales. Sin embargo,
desarrollos ulteriores en el orden jurdico de aquel pas permiten una mayor extensin de la
actividad administrativa comprendiendo importantes materias administrativas y
concluyendo en el poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.
CAPTULO V
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los particulares.3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Constitucin.-S. La no
retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional.
6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad en materia fiscal.-S.
Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La retroactividad de las resoluciones
administrativas.-10. La jurisprudencia en materia de retroactividad administrativa.
1. EL CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO
La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son recuando vuelven
sobre el pasado para estimar las condiciones de validez de un hecho o acto jurdico,
destruyendo o modificando sus efectos, hechos o circunstancias iniciales, cuando haban
creado derechos en favor de
particulares.1 Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado
lesionando derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley
anterior". . El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos
administratIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de
excepcin, por eso la legislacin universal lo consagra como un principio de
derecho y le da en derecho pblico una extensin mayor que en derecho
privado. El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retrotraen.a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
D Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de rolt. et de
Jur. 1959, 1 v., 354 pgs.
2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se caracpor el
conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre a que debe
sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectavlida de diferente
ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos." a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro
1, del Cdigorepetitae pralectionis. .
301
402.
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. DERECHOS ADQUIRIDOS POR LOS PARTICULARES
Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "expectativas de
derecho", por su significacin especial en esta materia. A continuacin examinaremos el
problema de la retroactividad en el orden jurdico posi tivo.
Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitucin, la
retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las resoluciones
administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera segn los casos 'de que se trate;
o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden es la que comprende aquellos casos en que el
inters general establece la afectacin o alteracin de derechos o situaciones anteriores.?
b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera con
retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un derechoadquirido con
perjuicio de los particulares.
e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los propios actos
administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, edicin): "Las autoridades
administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones. Esta regla no es una
aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corresponde al artculo 8, del Cdigo
Civil mexicano), que no concierne que a leyes, ya que es uno de los principios generales a
los cuales la jurisprudencia reconoce valor de regla de derecho."
nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos adha provocado serias
polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
"La Suprema Corte ha sostenido. en diversas ejecutorias, que la aplicacin que los
tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retroy las leyes
monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad social que satisfacen." Sem,
[ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P.
. particulares no pueden adquirir derechos que estn en con el inters de suerte que cuando
una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactl\'ldad, aun cuando la existencia del
derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P.
. 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no efecto
retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones .lundlcas. Pero esto
no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa sado, cuando la ley
expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto natural del acto. En este
ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin razn de la ilegalidad. Los efectos
de la revocacin se proyectan generalmente hacia e pasado. Solucin unnime en la
doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad di generalmente hacia el pasado ex
tune. Pero a veces los textos consagran dsoluciones. Adems hay que tener en cuenta los
efectos definitivamente proLucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su
extincin." Enrique Sayagus
Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1 I pg. 1275.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Otro caso que debemos sealar en el rgimen del dominio pblico de la Federacin al
otorgarse una concesin de acuerdo con nuestros principios constitucionales, no se opera
una transmisin de propiedad del Estado al concesionario. En cualquier circunstancia que se
considere, los derechos del Estado se mantienen presentes, inalienables e imprescriptibles.
Cuando se llev a cabo la expropiacin de las compaas extranjeras petroleras, dicha
expropiacin slo comprendi las instalaciones y dems bienes de ella, en ningn caso el
subsuelo porque ste no sali ni ha salido del dominio de la nacin.
El nico derecho que tiene el particular es a que se respeten sus derechos tales como le
fueron transmitidos con las mismas restricciones, limitaciones, modalidades previamente
establecidas en las leyes.
Es necesario precisar que las leyes en principio se aplican para los casos futuros, pero
siempre la nueva ley implica la afectacin de algunos derechos privados. En la propia
naturaleza del acto nuevo debe determinarse si es o no retroactivo.w
Vivimos la era de las grandes transformaciones sociales que afectan de manera directa los
derechos adquiridos con anterioridad a ellas. Ninguna reforma social de trascendencia se
puede operar, exclusivamente con su proyeccin al futuro, se requiere a veces una aplicacin
retroactiva inevitable. Son los pueblos y los gobiernos los que deben equilibrar su aplicacin
bajo normas de equidad y de acuerdo con los intereses colectivos.
3. LAS SIMPLES EXPECTATIVAS
.La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conseguir en adelante
una cosa, si se depara la oportunidad que se desea.
Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11
a) El deseo de adquirir un derecho;
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de
derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna persona
puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico." El jurdico
mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no permItIr la creacin de
derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo derecho debe medirse en
funcin del orden jurdico que lo cre. f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen
diversidad de teoras, siendo las ms
la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situa.abstractas y
situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin concreta de la misma.
El derecho adquirido es defendible, cuando el acto reali
r: mtroduce Iln bien, facultad o provecho al patrimonio de una persona, y el o efectuado no'
puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n por di P ", I
. ,IS OSIClon egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o
p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin
en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonIo; en el
segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica
no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
20
Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380; 29,
pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102,
pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la poca. . :eanneau.Benoit, Les
principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admiParis, 1954, pg. 95.
DERECHO ADMINISTRATIVO
plica un lmite de carcter muy especial al principio de la no retroactividad. Se habla
tambin de la retroactividad del reglamento ms benigno." 32
Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactividad til,
constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de enmendar situaciones
perjudiciales para los particulares.
9. LA RETROACTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apliquen
retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del artculo 14, prrafo
primero de la Constitucin impide que se d ese efecto retroactivo perjudicial a persona
alguna. El precepto citado rige todos los casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio general de
derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede
deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable formalmente ms que de leyes,
se,puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en el sentido artculo 2, ya
que se trata una disposicin de carcter general. Pero parece verdaderamente imposible de
deducir del artculo 2 In no retroactividad de los actos administrativos individuales o
particulares, lo que la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un
principio general de derecho."
El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el
principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una
ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos
administrativos.M
. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admino puede aplicarse
retroactivamente en perjuicio de un inters parporque sera violatoria del artculo 14
constitucional.
Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin administrativa
no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters general, esa resolucin puede
ejecutarse retroactivamente.s''
Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimiento
administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso que dispone:
32 Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo. 33 Stassinopoulos M., Traite des
actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236. 34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita
degli atti amministratiuo, Napoli, 1970.
Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49, 58g. T. 89,
pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T. 407; T. 19, pg. 280; T. 71,
pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T.
70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673;
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPTULO 1
LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nulidades en el
derecho administrativo.-3. La influencia del derecho privado.-4. Vacilaciones en la
teora de las nulidades administrativas.-5. Las nulidades en la Constitucin.-6. La
invalidez del acto administrativo.
7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nulidad relativa o
anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autoridad competente para dictar la
declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones de la Suprema Corte en materia de nulidades
administrativas.
1. EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El .concepto de extincin se ha empleado en el derecho administrativo extendIendo su
concepto original.
. Un acto administrativo se extingue por diversos medios, cuando se le elide la vida
jurdica, por la administracin pblica, por determinacin JUdIClal, por circunstancias
legales no consideradas ni advertidas en el moen que se expidi o por razones posteriores de
oportunidad, mrito
o conveniencia. Un acto administrativo se extingue por el cumplimiento
voluntario sea los particulares o de la propia Administracin. Numerosos
,actos admicontinan produciendo sus efectos de acuerdo con su naturaleza
y por la realizacin de su objeto. El cumplimiento automtico didel
cumplimiento a trmino. La normalidad o anormalidad en la con
de un acto administrativo depende de como se ha cumplido con su regImen jurdico, es
decir, cuando no se han reunido sus elementos le
gales.
317
3 Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm. 87,
pg. 371. En esta ciasi rcaci 1 in e 1 nu I a es que formu a 1 1 Cdigo la
'f' d as l'd d e CI'VI'I, distincin el acto inexistente y el acto nulo de pleno
derecho no es suficientemente clara, por lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de
nulidades.
4 Ejemplo de una. nulidad pleno .la encontramos. en artculos 14 Y de la ley
reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto d e leyes
contundente: .....Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."
soberana del Estado", y agrega: "Toda orden slo tiene validez jurdica si ha sido
ada por la autoridad competente y est de acuerdo con la ley en cuanto al contenido.
21
,DERECHO ADMINISTRATIVO
en la Constitucin, en principio, se refieren a las nulidades de pleno derecho, aquellas que
afectan directamente el inters general.
Por va de ejemplo sealamos los siguientes:
La ley espaola de procedimiento, administrativo distingue las siguientes categoras de
nulidades de los actos administrativos: a) Actos nulos de pleno derecho; Actos totalmente
anulables; c) Actos parcialmente anulables; d) Actos irregulares; e) Simples medidas
disciplinarias.
"En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta de las playas,
por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas."
Artculo 27, prrafo. sptimo, fraccin J, prrafo segundo de la Constitucin.
Este precepto establece en forma indudable una nulidad de pleno derecho. Lo mismo
puede decirse de la contravencin de las fracciones JII, IV, V Y VI del propio precepto y
prrafo.
Ejemplos de normas constitucionales que emplean el trmino "nulos", son los casos
sealados en el artculo 27 fracciones VflI y XVIII.
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nulas",
numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc.
XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el
acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o
sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos cuando impliquen
perjuicios graves para el inters pblico."
" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la fraccion XVIII
del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron legalmente vlidos al
amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad.
El artculo 134 de la Constitucin ordena:
"Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras
pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que se presenten
proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."
Este precepto establece los elementos formales para la celebracin de los Contratos de
obras pblicas, sin embargo, no se ha aplicado con frecuencia a pesar de que establece una
nulidad absoluta, como consecuencia de celebrar un contrato contraviniendo el texto
expreso de la Constitucin.
precepto requiere una ley orgnica que permita su aplicacin y un reglmen adecuado de
sanciones administrativas, en las que se deben reglamentar las diversas nulidades que
origina. Vase la, Ley de inspeccin de contratos y obras publicas. D. O. F. del 4 de enero
de 1966.
6. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte
ADMINISTRATIVO 325
Consideramos que la teora de la ineficacia de los actos administrativos
debe eliminar de su clasificacin a la inexistencia, porque no encontramos
una razn jurdica vlida para su mantenimiento, por lo impreciso de su de
finicin y por los defectos tcnicos que ofrece. Los actos que no existen no
son actos administrativos, sino "situaciones de hecho contrarias a la ley"
y por tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo,
porque originan confusin y mal entendidos. Si no hay acto no puede ha
blarse de acto viciado.
Los casos que producen actos inexistentes segn opinin generalizada, se
refieren a la falta de voluntad, de objeto, de competencia para realizar el acto
o de omisin de las formas constitutivas del acto. Ya hemos indicado que si el acto
administrativo no se integra legalmente no tiene por qu ser tomado en cuenta por el
derecho. actos no tienen ninguna validez y slo originan en su caso su consignacin a la
autoridad competente.?
Para que el acto administrativo pueda ser tomado en cuenta por el derecho, se requiere
que produzca. legalmente sus efectos. Si el acto existe, nuestro problema se reduce a
determinar la gravedad de la irregularidad y a destruir o limitar sus efectos, de acuerdo con
las exigencias del inters general. En las antiguas concesiones confirmatorias de derechos
petroleros los actos eran nulos de pleno derecho y no inexistentes, porque se constituyeron
violando disposiciones de orden pblico.io Han sido actos administrativos mal conformados
dentro del derecho positivo que no requieren una declaracin de nulidad, porque
simplemente no existen.
Se toman como ejemplos de actos inexistentes los actos provenientes de gobierno de
usurpacin. Estos actos no deben producir efectos jurdicos y debe examinarse la
transformacin de un gobierno de facto en un
bierno de jure. Una buena parte de los casos que se citan como inexistentes son
actos de pleno derecho, porque el contenido del acto es imposible, digamos SI
un secretario de Estado realiza un acto que no es de su competencia, orun acto
intil que a 10 nico que puede dar consecuencia es a que se al funcionario que
acta al margen de la ley, sin que sea necesaria la mtervencin de la autoridad
judicial para su incumplimiento. Lo anterior no obsta para. sealar que nuestra
legislacin administrativa emplea en determinados casos el concepto de
inexistencia. Tal es el caso a
corri.ente doctrinal que tiende a a la admisin del concepto autnomo de ya que aparte de
terminolgicamente una contrtulictlo in terminis . rrl caso debera hablarse de la inexistencia
del no da lugar a un tratamiento ]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla,
Der. Ad. V. 1, ed. 1961,
pago 412.
i del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis nm. 238, pg. 751.
Rec, 1917-1965. Sala: nulidad e inexistencia,
aClOnes Son meramente tericas. 10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra
de Aubry, L'inexlstence des
actes ad ".
Pars, 1951.
legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. 2. Tambin sern
nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el
RELATIVA
ANULABILIDAD
EN
EL
DERECHO
DERECHO ADMINISTRATIVO
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta para la precisin de
dichos actos.
Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin de una resolucin
o de un procedimiento administrativo: ... b) Omisin o incumplimiento de las formalidades
que legalmente deba revestir la resolucin
o el procedimiento impugnado..." D. O. F. del 19 de febrero de 1967. Como se observa
la irregularidad de un acto administrativo puede subsanarse, si no se originan
perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin de sus efectos
legales.
Ley Federal de Radio y Televisin (D. O. F. 19 de enero de 1960.) Artculo 29. "Son
nulas las concesiones y los permisos que se obtengan o se expidan sin los trmites o en
contravencin con las disposiciones de esta ley y sus reglamentos."
La ejecutoria de la Suprema Corte alude a la nulidad relativa por la falta de forma. Sem.
[ud. Fed. Tomo 86, pg. 861, V poca.
Por lo que se refiere a la nulidad relativa por falta de motivo y a la nulidad relativa por
violacin de la finalidad o mrito, debemos decir que el acto administrativo implica motivos
que lo provocan y que sirven de base a la estructuracin del acto, como en los casos de una
renuncia no presentada, la imposicin de sanciones disciplinarias por hechos que en forma
evidente son supuestos.
En cuanto al segundo caso tambin se produce la ilegalidad del acto por violacin de la
finalidad, o tambin llamado "desvo o poder".
Es frecuente la imposicin de multas en comercios cuyo valor comercial es inferior al
monto de las multas. La ley en ningn caso debe aplicar un criterio que llega a la
expropiacin.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin ordena: fraccin d) "son causas de
anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo .., d) desvo de poder,
tratndose de sanciones". Es deseable que en nuestro futuro cdigo de procedimiento
administrativo se incluya en forma ms extensa esta institucin administrativa tan valiosa
como es el desvo de poder.
DERECHO ADMINISTRATIVO
caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores, despus de
pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones sobre bienes de
dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Federal queda facultado para
limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe."
Ley de Nacionalidad y Naturalizacin (D. O. F. del 20 de enero de 1934, diversas
reformas) dispone en su artculo 48:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una carta de
naturalizacin sin que se hayan llenado por' parte del interesado todos los requisitos que la
ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa
notificacin al poseedor de la carta, se har por la propia Secretara la declaracin de
nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo
respectivo establece."
Como se observa, el acto administrativo debe ajustarse a la ley, por lo que, en caso
contrario, la autoridad administrativa al destruirlo, no afecta ningn inters particular. Tal es
el caso de la resolucin de la Suprema Corte: Sem, Jud. Fed. T. 49, pg. 2629. V poca.
El artculo 9, fraccin Il, de la Ley Federal de Radio y Televisin faculta a la Secretara
de Comunicaciones y Transportes para "declarar la nulidad o la caducidad de las
concesiones o permisos y modificarlas en los casos previstos en esta ley...".
b) En segundo lugar hemos de hacer referencia a la intervencin de la autoridad judicial
para formular la declaracin de nulidad de una resolucin administrativa.
. Se pueden citar estos ejemplos: consideraremos los casos de actos jurisdicconales
realizados por la Administracin, en donde aludimos al problema de la autoridad y fuerza de
cosa juzgada en otros trminos.
En los casos de nulidades relativas a la Ley de Terrenos Baldos Nacionales, excedencias
y demasas, sta ordena:
.. Artculo 80. "Ningn ttulo expedido por autoridad competente podr ser nulicado, si no
es mediante juicio seguido ante los tribunales competentes de la Federacin, excepto en los
casos a que se refiere la fraccin XVIII del artculo 27
constitucional." En materia fiscal se reconoce este principio general:
Cdigo Fiscal de la Federacin: Artculo 94. Las resoluciones
favorables a los no podrn ser revocadas o nuliiicadas por las
autoridades administraCuando dichas resoluciones deban ser
nulijicadas, ser necesario promover JUICIO ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin.
. Vanse los semanarios judiciales. Tomo III, parte, pg. 9; T. 49, pgt?a 2629, V poca. T.
5, pg. 649; T. 15, pg. 335; T. 17, pg. 926; YT. 18, pago 428, todos de la VI poca.
no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio que no han sido
partes."
DERECHO ADMINISTRATIVO
lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que ponde establecer la
nulidad." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 47, pg. 1390.
Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto administrativo,
cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias
jurdicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar ms que una aparente
situacin jurdica y la destruccin del acto no implica lo que en trminos tcnicos se
denomina la privacin de un derecho; de ah que el poder pblico pueda de por s y ante s,
declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza. Ahora bien, cuando existan en el propio
acto administrativo, causales de nulidad o caducidad, tambin puede el poder pblico de por
s y ante s, declararlas porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de
cosa juzgada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia
judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre al derecho
que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratndose de la actividad
del poder pblico en contratos concesin o actos trativos de inters pblico, es ste el que
juega en ellos en forma determinante." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 49, pg. 2628.
"Esta Sala ha resuelto ya por mayora y en diversas ejecutorias, que el Presidente de la
Repblica, obrando como autoridad, puede legalmente por s y ante s declarar la nulidad de
un contrato celebrado por la nacin con un particular, cuando esa nulidad existe de pleno
derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado. Esta tesis se apoya en que un contrato
nulo de pleno derecho, nunca ha existido, por lo que, independientemente de que los
tribunales hayan declarado su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha
creado derecho alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pg. 588.
La tesis jurisprudencial nmero 283 de la Suprema Corte ha sentado la siguiente
jurisprudencia en materia de contratos administrativos:
"Rescisin de los contratos administrativos. Slo los tribunales de justicia pueden,
mediante el juicio correspondiente,' declararlos rescindidos." . Contratos administrativos.
Sem. [ud. Fed. Tomo 17, 186. "La sociedad est Il1teresada en que se respete la vigencia de
los contratos celebrados por el poder pblico, mientras la autoridad competente no declare la
nulidad de ellos."
CAPTULO II
LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADM.INISTRATIVOS
l. Concepto de revocacin administrativa.-2. Nulidad y revocacin administrativa.-3. Las
dos tesis de la invariabilidad y la modificabilidad de los actos administrativos.-4. El
fundamento de la revocacin administrativa.-5. Legalidad y oportunidad de los actos
administrativos.-6. El rgano competente para revocar.-7. Actos administrativos no
susceptibles de revocacn.e-B. Otras formas de revocacin.-9. La suspensin del acto
administrativo.
1. CONCEPTO DE REVOCACIN ADMINISTRATIVA
La revocacin administrativa es una manifestacin de voluntad de la administracin
pblica, unilateral, constitutiva y extintiva de la vida jurdica, en forma parcial o total, de
actos administrativos constituidos legalmente, fundada en motivos de mera oportunidad,
tcnicos o de inters pblico.
El acto revocatorio elimina o retira de la vida jurdica un acto administrativo vlido, e
introduce una modificacin al dejarlo sin efecto, por una causa superveniente de inters
general.'
. La revocacin administrativa aparece como una sancin del incumplimiento del
contenido del acto administrativo. Es frecuente que se revoquen las concesiones mineras
cuando no se realizan los trabajos regulares de la
mina.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre la reVocacin de las
resoluciones administrativas (ndice 1617-1965, tesis jurisprudencial nmero 228, Sala, pg.
275) :
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli
1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin, la
rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o de
eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante CUestin
la revocacin de los actos administrativos,"
"Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustituyendo
por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. IX ed., pg. 557.
DERECHO ADMINISTRATIVO
3. LAS DOS TESIS DE LA INVARIABILIDAD Y MODIFICACIN DE LOS
ACTOS ADMINISTRATlVOS
La profunda transformacin que.se ha operado en las instituciones administrativas
mexicanas a partir de la Constitucin de 1917 y de las sucesivas reformas que ha sufrido, no
nos pensar en instituciones creadoras de derechos absolutos, eternos e inmodificables."
Por el contrario, esa legislacin ha procurado limitar el alcance de los derechos
particulares que se crean al amparo de la Constitucin y de la legislacin administrativa.
Nuestro intervencionismo de Estado, no es un rgido intervencionismo de Estado radical
o que se afilie en forma absoluta a una determinada doctrina poltico-econmica. Al romper
con viejas instituciones liberales, ha procurado que el nuevo orden jurdico est en
consonancia con los nuevos principios que tienen una finalidad primordial, o sea permitir la
accin gubernamental en forma libre y eficaz, procurando que sus propios actos no
constituyan en el futuro obstculo o inconvenientes que detengan la marcha de una buena
administracin pblica.
Pensar en actos que tengan .la firmeza bastante para hacerlos irrevocables es tanto como
contrariar los principios antes comentados. Todo derecho que se constituye en nuestra
legislacin est sujeto a las variaciones o contingencias que exige el inters general. Es
precisamente el elemento que seala la nueva poca jurdica en contraste evidente con la
anterior.
Existe una vida jurdica estable que el Estado se encarga de resguardar diversos medios
jurdicos. Sin ser transitorios esos derechos, estn sujetos al Inters general debidamente
justificado. La doctrina administrativa ensea que si un acto administrativo ha engendrado
derechos a favor de los particuslo razones de legalidad pueden apoyar la revocacin del
mismo, respetando los efectos que hubieren producido.
Cules han sido los efectos creadores del acto administrativo original? Dos opiniones
doctrinales discuten el alcance de la naturaleza de los actos administrativos:
a) Los que sostienen la invariabilidad de los actos administrativos; .
b) .Los que sostienen la precaridad o modiiicabilidad de los actos
administratiVOS.
La tesis de la certidumbre o invariabilidad de los actos administrativos se funda en estas
razones:
l. La autoridad de cosa juzgada.
1
Los principios de seguridad social.
2
Las tesis mixtas.
7 Garrido Falla, Fernando. Ob. cit., T. I. 1958, pg. 507. "Esta distinta motivacin es la
que, por otra parte, determina una diversidad de tratamiento jurdico. Aqu est, pues, la
razn de que entendamos que la anulacin se refiere siempre a los actos nulos o anulables }'
que la revocacin se refiere a actos inoportunos o contrarios al inter.. pblico,"
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estamos en presencia por consiguiente, de una importante facultad del poder pblico
para considerar si el inters pblico actual puede motivar el retiro de un acto administrativo
anterior.lO
La Administracin pblica, como acontece con los seres humanos, puede modificar sus
determinaciones, ya que no siendo infalible, repara sus errores
o toma en cuenta nuevas situaciones, elementos nuevos o el cambio de una poltica
gubernamental, que la decida a revocar sus resoluciones anteriores, que no se avienen con
los sistemas actuales de una sociedad o del propio Estado.
5. LEGALIDAD y OPORTUNIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En torno al concepto de legalidad en la actuacin de las autoridades administrativas, la
Suprema Corte ha establecido las siguientes muy importantes tesis jurdicas:
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis jurisprudencial
nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los particulares, lo que
no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos que la Constitucin
previene. jurisprudencial I nmero 27, Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis jurisprudencial
nmero 28, Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
. De estos principios se deduce el primer fundamento del acto administratvo o sea la
relacin del acto con la ley. En otros trminos su legitimidad. . El concepto de oportunidad
se relaciona con la conformidad del acto al pblico y constituye el segundo elemento de
apoyo para la revocacin
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simplemente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto, y
nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de los
bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema Corte,
de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente citada,
es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214.
10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos admdebern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan o por sus Illmediat08
superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando
sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando no estn conformes con
el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con ellos se causa agravio
injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.
turaleza autnoma o subordinada del rgano que dict el acto. En el caso que el fuera
dictado por un rgano subordinado, la .revocacin compete al superior jerrqUICO.
DERECHO ADMINISTRATIVO
En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto administrativo ha
creado derechos a favor de los particulares. La revocacin puede encontrarse apoyada en
una ley administrativa, o por el contrario, no existe ninguna ley que autorice la revocacin
por la autoridad administrativa. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la
competencia de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe procurar
reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos administrativos ya que de
este modo pone en manos del Estado, una institucin administrativa til y necesaria para la
atencin de los servicios pblicos.w
La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad, es decir, est
subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de todos los rganos
administrativos, en consecuencia para revocar un acto administrativo anterior, debe seguirse
el mismo principio de legalidad. La ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano
administrativo a dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
Ley de Vas Generales de Comunicacin (D. O. F. del 28 de septiembre de 1932 y sus
reformas) .
"...Los ferrocarriles particulares y los que siendo auxiliares de una explotacin industrial,
hagan servicios pblicos, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos
'permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara. Son
aplicables a los tranvas las disposiciones relativas a los ferrocarriles." Artculo 136, prrafo
tercero.
"...Los ferrocarriles particulares y los auxiliares de una explotacin industrial, para hacer
servicio pblico, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos permisos
sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara." Art. 376.
El Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
Artculo 614. Es facultad de la Direccin de Aduanas revisar, de oficio o a p'eticin de
parte, las resoluciones de primera instancia en los juicios administratIvos por infraccin de
acuerdo con las siguientes normas:
I. .
n. A peticin de parte: cuando los interesados no estn conformes con la resolucin de
primera instancia e interpongan el recurso de revisin. sta tendr
por objeto: a) Revocar o modijicar las resoluciones, siempre que las oficinas aduaneras ha
Rafael Bielsa. Ob. cit., T. 1, pg. 256. e Vase la sentencia de la
Suprema Corte de II de febrero de 1942. Amparo Maria arbajal de
Baranda.
15 La legislacin espaola contiene el precepto siguiente: "Las entidades y corporaco
lOCales no podrn revocar sus propios actos o acuerdos declaratorios de derechos sub
o que hubieran servido de base a una resolucin judicial, salvo al resolver recurso
le reposicin. Podrn, sin embarfgo, rectificar sus errores materiales," Artculo 369 de Ia
ey de 1950.
TERCERA PARTE
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA
CAPTULO 1
LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA: UNIN
1. La funcin pblica.-2. Caractersticas del empleo pblico.-3. Los rganos y los Titulares
de la Administracin' Pblica.-4. Los altos funcionarios de la Administracin Pblica.-5.
Funcionarios y empleados pblicos.-6. Los funcionarios pblicos.-7. Los Trabajadores al
servcio del Estado o empleados pblicos.-8. Clasificacin de los servidores del Estado.-9.
Los funcionarios de Hecho.
l. LA FUNCIN PBLICA
La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los rganos encargados
de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la funcin pblica alude al rgimen
jurdico aplicable al personal administrativo. gestin de esta elevada misin est constituida
por la organizacin, funcIonamiento y distribucin de competencias entre los rganos del
Estado a quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que pone. Esta
organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asula calidad de funcionarios o
empleados pblicos que aportan su activIdad intelectual o fsica para atender los propsitos
estatales mediante determinadas prestaciones.'
La funcin pblica 2 se forma, por consiguiente, con el conjunto de debe
1 Grgorie Roger. La [onction publique. Libraire de Armand Colin.
Pars. 1954. 1 v, 282 pginas. Alain Plante}'. Trait practique de la
[onction publique. Pars. 1956. L. Gen. Dr. et Jur. 1 v, 412 pgs.
2 En el pensamiento administrativo tradicional stos son los conceptos de funcin po
bltca: "Funcionario es la persona que se consagra al desempefio de una funcin o servicio
DERECHO ADMINISTRATIVO
El artculo lOS de la Constitucin hace una enumeracin de los altos encargos polticos
del Estado:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Derecho y el Procurador General de la
Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su
encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo. Los gobernadores de los Estados y los diputados a las Legislaturas locales, son
responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales. El Presidente de la
Repblica durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn." 14
Desde luego esta enumeracin es incompleta porque no se alude en ella
a los jefes de departamento de Estado, al Procurador del Distrito y Terri
torios Federales, a los embajadores y ministros, subsecretarios, oficiales ma
yores, a los empleados superiores de Hacienda, a los altos jefes del Ejrcito y
la Armada, los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federacin, etc., alguno
de los cuales deben ser ratificados por el Senado de acuerdo con el artculo
89, fracciones lI, IlI, IV Y V, de la Constitucin.
La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados,
expresa en su artculo 2:
"Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Federacin, el
Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de Estado, los jefes
de Departamento Autnomo y el Procurador General de la Repblica. Tambin quedarn
comprendidos en esta ley los gobernadores diputados a las legislaturas de los Estados."
5. FUNCIONARIOS y EMPLEADOS PBLICOS
La Administracin pblica se desenvuelve con la accin continua, permanente y eficaz,
de varios miles de personas que ocupan las diversas categoras, que anualmente fija el
presupuesto de egresos de la Federacin y de egresos del Departamento del Distrito
Federal y de las dems znstltuciones administrativas, encargadas de llevar a cabo los fines
del Estado. La para estos elevados propsitos sociales, obliga a la creacin de un rgimen
de derecho pblico, que asegure las exigencias de los servicios publ:cos, al mismo tiempo
que regula y protege a los servidores del Estado.
Sin embargo, la expresin ms empleada, histrica y legalmente, ha sido
.Ley de responsabilidades de los funcionarios empleados de la Federacin, del Dlstnto y
Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados. D. O. F. del 21 de febrero
DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Los FUNCIONARIOS PBLICOS
Es indudable que la ley ha querido darle una sealada significacin al concepto de
funcionario, ya que se le provee de imperium, es decir, poderes propios a la funcin que
desempea, como la facultad de ordenar y decidir. En cambio el empleado aparece como un
mero ejecutor, sin facultades determinadas, o que ejercen por delegacin o
reglamentariamente.
El funcionario pblico se caracteriza:
Por expresar y participar en la formacin y ejecucin de la voluntad estatal, decidiendo y
llevando a cabo sus determinaciones por su carcter representativo al participar en los actos
pblicos, por no recibir en algunas legislaciones una retribucin, y por ejecutar las
disposiciones legales especiales de su investidura.
El concepto de funcionario alude:
1.
2.
3.
4.
DERECHO ADMINISTRATIVO
"La presente leyes de observancia general para los titulares y tmbajadores de
los Poderes de la de los Gobiernos del Distrito Federal. De las instituciones que a
continuacin se enumeran:
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
Juntas Federales de Mejoras Materiales;
Instituto Nacional de la Vivienda;
Lotera Nacional;
Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia;
Instituto Nacional Indigenista;
Comisin Nacional Bancaria;
Comisin Nacional de Seguros;
Comisin Nacional de Valores;
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, y
Hospital Infantil.
As como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a
su cargo funcin de servicios pblicos."
b) Trabajadores que laboran con el Estado en instituciones descentralizadas, exceptuadas
las que se enumeran en el artculo 1 de la ley. Artculo 123 Apartado A, fraccin XXX de la
Constitucin.
Las instituciones descentralizadas de referencia se rigen por la Ley Federal del Trabajo,
adems de los estatutos, leyes orgnicas particulares, contratos colectivos de trabajo o
reglamentos generales como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico,
Seguro Social, etc.
La Ley del Seguro Social ordena, artculo 245: Las relaciones entre el Instituto del
Seguro Social y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo.
c) Los trabajadores de las empresas de participacin estatal se rigen por la Ley Federal
del Trabajo. Tal es el caso de Altos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Mexicana de Luz
y Fuerza del Centro, S. A., y otras.
. d) Los trabajadores que laboran en las instituciones nacionales de erd.Ito se rigen por el
reglamento de trabajo de los empleados de las institude crdito y organismos auxiliares,
publicado en el D. O. F. del 30 de dICiembre de 1953.
De acuerdo con el artculo de este reglamento:
la calidad de empleados de las instituciones de crdito y organizaciones aUXIlIares, las
personas que tengan un contrato individual de trabajo con dichas trabajen en su provecho de
manera permanente un nmero de horas oblIgatorio a la semana y ejecuten labores bajo su
direccin."
Trabajadores sujetos a un rgimen jurdico especial. A ellos alude la XIII del apartado B,
del artculo 123 constitucional: "Los militares, marmos y miembros de los cuerpos de
seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias
leyes."
q ss
u ei
p cara
a cteri
D.
O.
F.
a u em
n ple
del 31
de
diciem
d co
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zar
ad
o
an
za
ndole o naturaleza de la labor desempeada", de acuerdo con esta ejecutoria de la Corte (Sem. Jud. Fed. VI p. T. 14, pg.
156; T. VIII, pg. 166; T. XXVI, pg. 118; T. XXXII, pg. 72.)
C) Una tercera clasificacin hace referencia al trabajador definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo
por obra determinada.
22 Ejecutorias
El artculo 15, fraccin III de la ley, al referirse al contenido de los nombramientos ordena: "lII. El carcter
del nombramiento; definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada." (Sem. [ud, Fed.
VI poca, T. 37, pg. 178; Sem. Jud. Fed. IV poca. T. 38, pg. 178.)
D) Una cuarta clasificacin considera a los trabajadores de base expresamente sealados en el presupuesto
de egresos de la Federacin y los empleados supernumerarios, comprendidos en partidas globales del mismo.
Repecto a los empleados supernumerarios, la Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia:
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que el Estado ocupa, adems del nmero
regular y permanente de los de planta, para el desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las
circunstancias as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordinarias destinadas al pago de
los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase
de servicio que desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, Sala, tesis jurisprudencial 197, pg. 184.)
"La circunstancia de que un trabajador al servicio del Estado tenga el carcter de supernumerario, no lo
convierte invariablemente en empleado de confianza, ni autoriza al titular de la unidad burocrtica a despedirlo
sin en cualquier momento, ya que slo puede cesrsele al terminar las necesidades del servicio que motivaron
su empleo, o por el agotamiento de la partida presupuestal correspondiente, debiendo considerrsele como
trabajador temporal, cuya relacin con el titular est sujeta al de las condiciones citadas." (ndice 1917-1965,
Sala, tesis junsprudencial nm. 198, pg. 185.) (Sem. [ud. Fed. Tomo XXXIX, pgina 55, VI poca.)
E) Una quinta clasificacin alude a los trabajadores a lista de raya y a los trabajadores por contrato.
Por lo expuesto, el funcionario de hecho se encuentra en una situacin anmala por circunstancias
diversas:
a) Por tener un nombramiento viciado;
b) Por carecer totalmente de nombramiento.
La investidura irregular es lo que caracteriza al funcionario de hecho. "Funcionario de hecho es aquel que,
en ciertas condiciones, ocupa una funcin, ejerce la competencia, realiza actos con una investidura irregular y
ejerce la funcin en virtud de una investidura plausible." 23
El usurpador de funcin es aquel que ejerce la funcin sin ninguna investidura.
Un problema grave de los funcionarios de hecho y de los usurpadores es el relativo a su validez frente a
terceros. Para este hecho se hace la distincin entre perodos normales y perodos anormales. En las pocas
normales un acto de un funcionario de hecho puede producir efectos, siempre que el autor tuviera la apariencia
de un agente pblico regular, competente para llevar a cabo el acto y la opinin pblica lo considerara como
investido regularmente de la funcin. En las pocas anormales deben distinguirse los en que una actuacin es
pacfica, pblica, normal, en cuanto cuenta con el beneplcito pblico, ofrece la apariencia de una aparente
legalidad Y los casos en abierta contradiccin al caso sealado.s!
El artculo 250 del Cdigo Penal expresa:
Vase el Semanario Judicial de la Federacin Gobierno de facto. Tomo 11, pg.
Ejemplo de un gobierno de usurpacin es el Gobierno del general Victoriano Huerta. Sin embargo, principios de justicia
elemental determinaron el reconocimiento de actos que afectaban a los particulares. Vanse los consderandos del decreto del 2
diciembre de 1914 que reform "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero de 1913, y el decreto 1421 expedido el 19 de
febrero de 1913 por la del Estado de Coahuila.
24
DERECHO TIVO
"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos: 1) Al que, sin ser funcionario pblico, se
atribuya ese carcter y ejerza alguna de las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener ttulo legal
ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme, insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho."
El artculo ]8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados considera como delitos
oficiales: 25 Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos que establezcan
la Constitucin o las leyes respectivas; "JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin
haber tomado posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber que se ha declarado insubsistente su
nombramiento por tiempo limitado, despus de haher expirado el trmino de su ejercicio."
En perodos normales el funcionario de hecho no debiera ser castigado sino cuando al ejercer una atribucin del
Estado, no pudiese ignorar razonablemente la irregularidad o terminacin de su investidura, pues en tales casos,
aunque el desempeo de un cargo sea pacfico, pblico y generalmente aceptado, la sancin penal es deseable como
medio para prevenir el ejercicio de funciones pblicas por personas distintas de las titulares de una investidura
regular.
Es muy importante la teora de los funcionarios de hecho, no slo para fincar derechos y responsabilidades, sino
principalmente para la determinacin de la validez de los actos de un funcionario que se estima de derecho. Debe
establecerse una relacin lgica entre la funcin legal y la persona que al ejercerla no tiene el cargo asignado
legalmente. Las personas que tratan con un funcionario pblico, suponen en principio que es un funcionario
Por va de ejemplo analicemos este caso: un oficial del Registro CIVIl mmoral tena un doble juego de libros:
unos autorizados legalmente y otros que eran supuestos. Celebraba matrimonios segn su dolosa intencin en
unos y otros. Cabe preguntar qu valor tenan los matrimonios celebrados ante l, pero registrados falsamente
en los libros supuestos. Desde luego en los presuntos cnyuges uno era de mala fe y el otro un contrayente
inocente y de buena fe. Las consecuencias jurdicas son diversas.
Vanse las obras: Nieto Garda Alejandro. La 1. El pensamiento burocrtico. I. Ests. xradrid, 1976. . Dial Lpez Manuel,
El acceso a la funcin pblica. Sra. Gen. tcnica/PresidenCIa del Gobierno. 1976.
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin relacionadas con los empIcados pblicos: Tomo 42, pg. 2819. 77,
pg. Tomo 78, pg. 1091. Tomo 102, pg. 1691. Tomo 104, pgs. 292, 374 Y 382. Tomo 105, pg. 1691. Tomo 116,
604, 88, 365 Y 68.
CAPTULO II
Como no existan disposiciones en contrario en la Constitucin, ni se disde una ley del servicio civil,
los nombramientos y remociones se hacan lIbremente yen la mayor parte de los casos en forma injusta.
Cada renovacin del Ejecutivo Federal significaba una remocin general del personal administrativo,
el cual no gozaba de ningn derecho para en sus puestos. Esta situacin creaba problemas graves por la
neo cesIdad que tena el personal nuevo de ir conociendo y preparndose en la
1 El Estatuto es el conjunto de preceptos jurdicos que rigen las relaciones entre el y sus servidores y determinan los
derechos y obligaciones de los mismos. La exestatuto jurdico es errnea, en cuanto que, por definicin, estatuto es un
conjunto
e normas jurdicas.
7 Cabino Fraga, ob. cit., 9" Ed., pg. 133. 8 Gascn y Marn, ob. cit., T. I. Cap. XII.
DERECHO ADMINISTRATIVO
g) Respecto al reingreso a la funcin pblica, los artculos 64 y 65
de la ley fijan el rgimen del mismo. En lo que se refiere a permutas e
inconformidades, el articulo 66 reglamenta esta materia. h) Las
obligaciones cvicas materiales se relacionan principalmente con el
acceso a la funcin pblica y son:
1. Nacionalidad. En general se reconoce que nadie puede ser nombrado en un empleo
pblico si no posee la nacionalidad mexicana.
"Los trabajadores de base debern ser de nacionalidad mexicana y slo podrn ser
sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que pue dan desarrollar el servicio
respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato."
Artculo 9 de la ley.
A contrario sensu, este artculo establece la posibilidad de que sean nombrados extranjeros en los puestos de confianza. El artculo 15, fraccin 1 de la
ley del servicio ordena que el nombramiento debe contener la nacionalidad del
servidor del estado. El artculo 32 de la Constitucin ordena que
"los mexicanos sern preferidos a los extranjeras en igualdad de circunstancias, para toda
clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del Gobierno en que no
sea indispensable la calidad de ciudadanos. En tiempos de paz ningn extranjero podr
servir en el ejrcito, ni en las fuerzas de polica o seguridad p blica".
"Para pertenecer a la Marina Nacional de Guerra o a la Fuerza Area, y desempear
cualquier cargo o comisin en ellas, se requiere ser mexicano por nacimiento. Esta misma
calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos y, de una
manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave que se
ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Ser tambin necesaria la calidad de
mexicano por nacimiento para desempear los cargos de Capitn de Puerto, y todos los
servicios de practicaje y Comandante de Aerdromos, as como todas las funciones de
agente aduanal en la Repblica."
La Constitucin en su artculo 30 considera tres grupos en relacin con la nacionalidad:
1. Requisito de la nacionalidad;
2. Requisito de la nacionalidad por nacimiento;
3. Requisito de la nacionalidad por nacimiento ser hijo de padres mexicanos por
nacimiento.
. Artculo 9 de la Ley: "Los trabajadores de base debern ser de nacionamexicana y slo
podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desempear
el servicio respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al
sindicato."
2. Edad Y sexo. Tendrn capacidad legal para aceptar un nombramiento trabajadores
federales, para percibir el sueldo correspondiente y para ejerCitar las acciones derivadas de
la presente ley, los menores de edad, de uno u otro sexo, que tengan ms de 16 aos.
Artculo 13 de la ley.
escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funclO de los conocimientos y aptitudes
y antigedad."
El aspirante es la persona que ha obtenido derecho a ocupar un pblico, segn las
disposiciones legales. El aspirante es el que tiene las cua
14 Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.
DERECHO ADMINISTRATIVO
J. Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y arruguedad a los
trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren, a quienes representen la
nica fuente de ingreso familiar; a los veteranos de la Revolucin, a los supervivientes de la
invasin norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado
satisfactoriamente servicios y a los que acrediten tener mejores derechos conforme al
escalafn.
7. LA REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE LA FUNCIN PBLICA
De acuerdo con el artculo 89, fraccin II de la Constitucin, el Presidente de la
Repblica es el rgano facultado para nombrar y remover libremente a los funcionarios y
empleados, con excepcin de aquellos cuyo nombramiento o remocin est determinado de
otro modo en la Constitucin o
en las leyes.
El Congreso de la Unin tiene facultad: para crear y suprimir empleos pblicos de la
Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones. Art. 73, fraccin XI de la
Constitucin.
Los secretarios de Estado deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar en
ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. Artculo 91.
El Procurador General de la Repblica debe tener las mismas calidades requeridas por la
ley para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. Artculos 97 y 102 de la Constitucin.
Los ministros, agentes diplomticos y cnsules, as como los coroneles y dems oficiales
del ejrcito y la armada nacionales y los empleados superiores de Hacienda, debe
nombrarlos el Ejecutivo con aprobacin del Senado. Artculo 76, fraccin II de la
Constitucin.
El Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente y de acuerdo con la
ley, a los funcionarios y empleados de confianza, las plazas de ltima categora, y a
determinados funcionarios de los organismos descentralizados, de acuerdo con sus leyes.
Entre los requisitos que el artculo 82 requiere para ser Presidente de la Repblica se
seala: "Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo de
padres mexicanos por nacimiento..."
y los dems preceptos de la Constitucin que hemos citado en este captulo.
Con fecha 5 de diciembre de 1960, el Diario Oficial de la Federacin pu. la reforma
constitucional, de la segunda parte del artculo 123 constItucional.
8. INCONSISTENCIA DE LA TESIS SOBRE EL ESTADO-PATRN
Si se revisa la ltima reforma constitucional que regula las relaciones entre el Estado y
los servidores pblicos -artculo 123 apartado B-, se podr
CAPTULO III
LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de prestar la protesta legal.-3.
El principio legal de la funcin pblica: la obligacin de ejercer las funciones.-4. Deber de
diligencia.-5. Deber de obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber
de seguridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana. 9. Deber de
residencia.
1. Los DEBERES y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una sociedad. Los servidores
pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin jurdica entre el Estado y sus
servidores, origina obligaciones legales que aseguran el servicio pblico y crean derechos a
favor de los empleados, como una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del Estado, se
derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien pblico. Segn sea la
naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refieren a los
principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los segundos aluden a los
deberes especficos propios de un sector de la administracin, como son los del ejrcito,
fuerza area, armada, la polica, la guardia nacional, el servicio exterior, el magisterio y
otros. Artculo 123, Apdo. B, Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos a la
actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el derecho privado
son los del mandato de la locacin de servicios), y a otras
1 Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed.
2 Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. ed. Dalloz, Pars, p138 y
SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obligaCiOnes en el
ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio excl.usivo de las
funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neude probidad y
desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcion.ano en su vida privada:
obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obligaCIOnes del funcionario
Tetirado.
artculo 16 del Estatuto de los empleados pblicos de Francia. Bielsa, ab. cit., T. pg. 218.
DERECHO ADMINISTRATIVO
sus aptitudes, edad y condicin de salud, cuando as lo disponga el titular de la dependencia
respectiva." Art. 31 de la ley.
3. Exclusividad. El empleado debe desempear personalmente la funcin pblica. Por el
cumplimiento de los deberes que ella impone, el empleado no puede desempear otras
actividades oficiales o privadas que aquellas que le son expresamente autorizadas o fuera de
sus horas de servicio.
Los instructivos de la Direccin General de Egresos de la Secretara de Hacienda tienden
a fijar las tablas de incompatibilidad en el desempeo de otras actividades.
n. Las obligaciones morales. Las obligaciones que regulan el comportamiento de los
servidores pblicos se refieren principalmente a la obediencia jerrquica, la discrecin y la
lealtad. A cada una de ellas haremos referencia en particular. En otros casos constituyen
delitos como el peculado, el cohecho, el abuso de poder, el trfico de la influencia y otros.
4. DEBER DE DILIGENCIA
Este deber como obligacin fundamental del empleado, implica prestar sus servicios
personalmente, en el horario fijado, con asistencia y con las dems condiciones que el
servicio lo requiera. La ley obliga al empleado a desempear sus labores con la intensidad
necesaria. El artculo 46 de la ley, seala varios casos con el deber de diligencia, siendo
causa de cese:
Cuando faltare por ms de tres das sin causa justificada a sus labores
(inciso by.
Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller,
oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que ah se encuentren
(inciso e).
Por no obedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de sus
superiores (inciso g). .
Por no poner el cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y a
las leyes y reglamentos respectivos. Artculo 44, Frac. 1, de la ley: por falta comprobada de
cumplimiento de las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva. (Art. 46,
Frac. V, inciso i.)
. consecuencia de estas obligaciones es la que tiene el empleado de aSistIr puntualmente a
sus labores. (Art. 44, Frac.
Estas obligaciones, que suponen una dedicacin activa a la funcin, son consecuencia de
los deberes que se imponen en el propio nombramiento, ya que el nombramiento de un
empleado implica una seleccin o la satisfaccin requisitos propios de los funcionarios y
empleados. Son estas aptItudes las que fundan el correcto ejercicio de la funcin pblica.
El funcionario debe consagrarse servicio de una manera exclusiva, respetar el derecho de
los particulares gobernados por el principio de igual.
Vase el artculo 135 fraccin 1 de la Ley Federal del Trabajo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus actividades con eficacia y
responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguientes casos:
La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un
gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente.
Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. No podrn dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo
lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias
para legislar. Artculo 49 titucional.
Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no podrn
desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional. Vase adems el
artculo 59 constitucional.
Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional. Los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los jueces de
Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin. Los presidentes
municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente no podrn
ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin.
"Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin popular, ni
uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de eleccin; pero el nombrado
puede elegir entre ambos el que quiera desempear." Artculo 125 de la Constitucin.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obedecer las rdenes
superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que le imponga el reglamento interior
de trabajo." Artculo 14, fracciones 1yIn de la ley.
Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas las sociedades
fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad de accin del poder pblico.
Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin las rdenes que
reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, inCISO g) de la ley.
Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los superiores.
Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que comprende tambin el
poder de anular o reformar los actos del inferior, aun por simple oportunidad; es a la vez el
poder de reformar o mandar. No debe con el poder de reprimir las faltas, o poder
disciplinario. (Wa
line.) La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su
Cambio de adscripcin de los trabajadores pblicos. Sem: [ud, Fed. T. 28, pg. 143, sexta
poca. T. 19, pg. lII, Sala. Cmo debe entenderse el donde se presta el trabajo.
S. [ud, Fed. Sexta poca. T. 6, pg. 46, 4" Sala. Empleados de la
Procuradura General.
S. [ud, Fed. T. 10, pg. 102. Sala. Sexta poca. Abandono de empleo. Cambio
de lugar de adscripcin.
S. [ud, Fed, p, T. 17, pg. 9. Sala.
CAPTULO IV
LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
1. Justificacin de los derechos de los servidores del Estado.-2. Derecho al cargo o empleo,
o derecho a la estabilidad.-3. Derecho al ascenso.
4. Sistema de seleccin de los funcionarios y empleados pblicos.-5. Derecho al sueldo o
salario.-6. Derecho a licencia, vacaciones y deseanso.-7. Otras ventajas econmicas para el
empleado.-8. Derecho a honores y consideraciones.-9. Derecho a la seguridad social.-IO. El
rgimen de las pensiones en el derecho administrativo.
1. JUSTIFICACIN DE LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
El Estado impone deberes imprescindibles a sus servidores para mantener el eficaz
funcionamiento de los servicios pblicos y realizar los dems fines que tiene a su cargo. Con
estos deberes bsicos se asegura el desenvolvimiento de la funcin
Es lgico que la ley reconozca a los trabajadores del Estado los derechos
o personales necesarios para su vida de relacin, tanto los que se refIeren con su posicin
administrativa, como sus derechos personales y las facultades que se derivan de su propia
investidura legal frente al particular. La doctrina denomina a esta materia la proteccin
jurdica de los agentes pblicos.
Estos derechos, que son los que el trabajador tiene en relacin al Estado, se consagran en
su calidad de titulares o instrumentos de la funcin administrativa, o de personas fsicas que
reclaman de la organizacin gubernamental los elementos necesarios para subsistir
decorosamente y hacer frente a sus necesidades personales y familiares y poder atender con
eficacia los servicios
pblicos.2 . El trabajador al servicio del Estado tiene el derecho de obtener las mejores
condiciones para su trabajo, sea en la Administracin o fuera de ella.
1 Lavand. Le droit public de l'empire allemand. T. 11, pg. 198.
. Tal es el caso de los tcnicos al servicio de la administracin pblica que por su y bajos
sueldos en el sector pblico, son reclamados por el sector privado con mejores sueldos y
mejores condiciones de vida. Problemas que el Estado considera en algunos casos,
apartndose del presupuesto y, celebrando contratos especiales de trabajo Con mejores
sueldos y consideraciones.
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requiere una actividad admnistratva.s La reforma constitucional sigue este criterio. Artculo 123,
apartado B,
fraccin VII. "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los
conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado escuelas de Administracin pblica." Fraccin
VIII. "Los traba[adores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen
AND
RS SERRA ROJAS
DERECHO ADMINISTRATIVO
"La administracin no es slo una jerarqua de .oficios y de rganos, dice Garca Oviedo, silla tambin de competencias. El
Estado debe premiar la laboriosidad de sus servidores porque adems de estimularlos, asegura el servicio pblico con eficiencia.
El derecho ial ascenso es un elemento bsico de la carrera administrativa. que debe acompaarse una mayor dignidad burocrtica
y un aumento en el sueldo del trabajador."
Cuando la administracin pblica va por la perma nencia indefinida en el poder de un mismo grupo o
persona, se denomina nepotismo. Se caracteriza, por un sistema de antigedad, que va premiando al empleado
por su servilismo manifiesto o por sus grandes e inaplazables necesidades.
Los sistemas modernos de seleccin de funcionarios y empleados se pueden reducir a los siguientes:
a) Eleccin. Es la designacin por una colectividad, a travs de su cuerpo electoral, de la persona que
tomar decisiones en su nombre, ya que razones prcticas impiden que ella ejerza directamente el poder.
b) Seleccin discrecional. En la libre seleccin el funcionario sealado nombra sin obstculo al funcionario
o empleado, sin ms lmite que su propia voluntad, o los requisitos que le delimita la ley. El personal puede ser
libremente seleccionado y es el poder pblico el que realiza la seleccin en forma unilateral.
e) Selecciones reservadas. La legislacin acepta se reserven determinados puestos y se otorguen
facilidades y prerrogativas a los veteranos de la Revolucin, mutilados de guerra, personajes excepcionales en
nuestro mundo
histrico. Toda actividad administrativa exige en el funcionario y en el empleado una
determinada aptitud tcnica. Los procedimientos de seleccin son muy variados y
todos ellos conducen a una apreciacin general de las aptitudes del personal.
Se reconocen estos procedimientos: 10
. a) El concurso. Est formado por una serie de pruebas de capacidad que perdeterminar el grado de aptitud de un empleado, el
cual es calificado por el respectivo. La admisin al concurso puede estar limitada por la comproba CIn de determinadas
condiciones o circunstancias.
En los exmenes o pruebas directas, es la propia administracin la que seleCCIOna al personal, previa la realizacin de
determinadas pruebas de capacidad, o la satisfaccin de ciertos requisitos.
. e) El ingreso a planteles de capacitacin. Puede tambin obligarse a los solide empleos pblicos, realicen cursos especiales
en las escuelas de capacitacln.o institutos de administracin pblica. En las escuelas, su se exigen tennmados su ingreso.
Artculo 43, fraccin VI, inciso f) la
10 E.
Estos preceptos guardan relacin con otras disposiciones de la Constitucin, como los artculos cuarto y
quinto. De ellos resulta el salarie como una retribucin justa de servicios. "Nadie puede ser privado del pro ducto de su trabajo, sino por resolucin judicial" y se le denomina "justa retribucin".
El salario ser uniforme para cada una de las categoras de trabajadores y ser fijado en los presupuestos de
egresos respectivos.
La cuanta del salario uniforme fijado en los trminos anteriores DO podr ser disminuido durante la
vigencia del presupuesto de egresos a corresponda. De ser posible se establecern aumentos peridicos de
salarlO por aos de servicio de conformidad, con la capacidad econmica del Estado.
DERECHO ADMINISTRATlVO
La ley prev determinados descuentos tales como deudas contradas con el Estado, cuotas sindicales,
descuentos judiciales o del rgimen de seguridad, fuera de esto el salario es inembargable. Art. 38 de la ley.
Es indudable que de acuerdo con los preceptos constitucionales, el empleado tiene un verdadero derecho
sobre su sueldo, que es fijado tanto en relacin con el servicio pblico, como atendiendo al rango y
condiciones de los servidores pblicos.u
El artculo 127 de la Constitucin indica: El Presidente de la Repblica, los individuos de la Suprema
Corte de Justicia, los diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento
popular, recibirn una compensacin por sus servicios, que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro
Federal. Esta compensacin no es renunciable y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto
durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo.
El artculo 126 de la Constitucin ordena: podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o
determinado por ley posterior." En casos de omisin de una retribucin legal, entender por sealada la que hubiere tenido
fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el empleo". Art. 75 de la Constitucin.
El artculo 13 de la Constitucin ordena que ninguna persona o corporacin puede gozar ms emolumentos que los que
sean compensacin de servicios pblicos 1 estn fijados por la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de salarios cados: condenacin al pago de
salarios cados a los trabajadores del Estado, no es contraria al artculo 13 de la Constitucin Federal, porque no se trata de
emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de fl:sponsabilidades especficas del Estado."
(ndice 1917-1965, Sala, tesis 196, pgina 184.)
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obligaciones del Estado, artculo 43,
fraccin VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones
sindicales que se les confieran o cuando sean temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia a
la de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
"Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn
como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn." El artculo 123, apartado B,
fraccin III de la Constitucin ordena: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca
sern menores de veinte das al ao." El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos
establece:
11 Rafael
"Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios, disfrutarn de perodos anuales
de vacaciones, diez das laborables cada UlIO, en las fechas que se sealen al efecto, pero en todo caso se dejarn
guardias la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se utilizarn de preferencia los servicios de
quienes no tuvieren derecho a vacaciones.
"Cuando un trabajador no pudiese hacer uso de las vacaciones en los perodos sealados, por necesidades
del servicio, disfrutar de ellas durante los diez das siguientes a la fecha en ue haya desaparecido la causa que
impide el disfrute de ese descanso, pero en ningn caso los trabajadores que laboren en perodos de vacaciones
tendr.in derecho a doble pago de sueldo."
Por lo que se refiere a descansos el artculo 123, apartado B, fraccin Il de la Constitucin dispone: "Por
cada seis das de trabajo, disfrutar el trabajador un da de cuando menos, con goce de salario ntegro."
Entre las obligaciones de los titulares la seala en el artculo 43, fraccin VI, inciso e) el siguiente
beneficio: "Establecimientos de centros para vacaciones y para recuperacin, de guarderas infantiles y de
tiendas econmicas." lo cual agregaremos la semana de 10 horas.
La fraccin X, inciso e) del propio artculo ordena: mujeres disfrut ar.in un mes de descanso antes de la fecha que
aproximadamente se fije para el parto de otros dos del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos descansos
extraordinarios por da, media hora cada uno, para amamantar a sus hijos, Adems, disfrutar.in de asistencia y obsttrica, de
medicinas, de ayudas para la lactancia del servicio de guarderas," El artculo 28 de la ley de los servidores repite este
mandamiento.
El artculo 29 de ley ordena: das de descamo obligatorio los lfue seala calendario oficial",
Debemos distinguir la suspensin temporal del y la salida definitiva del mismo, como Jo liare fraccin IV
del apartado B, del artculo 123 de la "Los trabajadores podrn ser o jJOr causa jll'lificada} en los que la ley fije."
A) Intcvru prion tc m poral en o inlcrru pcin los cjccios nombramiento.
Las de un eu el servicio se interrumpir temporalmente. COIl goce de sueldo su caso, en los casos
a) semanal, La fraccin Il del apartado artculo constitucional "Por cada seis das (le trahajo, el trabajador
de un de desecuando menos. goce de salario En los mismos trminos obligacin en el artculo 27 de la ley.
DERECHO 405
con goce de sueldo ntegro cuando el accidente o enfermedad incapaciten al trabajador para desempear sus
labores.
g) Suspensin temporal en caso de prisin preventiva. (Art. 45, fraccin JI de la Ley.) En estos casos la
suspensin temporal de los efectos del nombramiento de un trabajador no significa el cese del mismo.
Es causa de suspensin temporal: La prisin preventiva del trabajador, seguida de sentencia absolutoria o
el arresto impuesto por autoridad judicial
o administrativa, a menos que, tratndose de arresto, el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva
que debe tener lugar el cese del trabajador.
h) Trabajadores que manejan fondos o valores. (Art. 45, fraccin Il, prrafo 20 de la Ley.) Los trabajadores
que tengan encomendado manejo de fondos, valores o bienes, podrn ser suspendidos hasta por 60 das,por el
titular de la dependencia respectiva, cuando apareciese alguna irregularidad en su gestin mientras se practica,
la investigacin y se resuelve sobre su cese.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fraccin VIII de la Ley.) Son obligaciones de los titulares: Conceder licencias sin
goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos
temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a las de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del
escalafn.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes definitivas segn los casos: a) Menores
de seis meses, artculo 63, de la ley; b) Mayores de seis meses, artculo 64 de la ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Otras ventajas econmicas son: sobresueldos, sobrehaberes (Sern. [ud, Fed. Tomo 177, pg. 198),
honorarios, compensaciones, horas extras (Art. 39 de la ley), gastos de representacin, gratificaciones,
aguinaldos, servicios especiales o extraordinarios, y otros emolumentos no comprendidos en los anteriores.
Indicamos que el Estado realiza una amplia poltica en beneficio de trabajadores, proporcionndoles casashabitacin, propias o rentadas; servicios generales en materia de higiene, deportivas, culturales, artsticas,
sociales, servicio mdico gratuito y hospitalizacin; adquisicin de automviles baratos; indemnizaciones por
separacin injustificada, por accidentes y por enfermedades. De capacitacin y perfeccionamiento en
instituciones nacionales y extranjeras.te Artculo 29 a 40 del estatuto de los trabajadores al servicio de los
poderes de la Unin. Artculo 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales.
Es necesario precisar algunos de los conceptos anteriores. Desde luego el sueldo bsico, que se tomar en
cuenta para los efectos de la ley del Instituto de Seguridad, se integrar solamente con el sueldo presupuestal,
el sobresueldo y la compensacin de que ms adelante se habla; excluyndose cualquiera otra prestacin que el
trabajador percibiera con motivo de su trabajo. Artculo 14 de la ley del Instituto.P
Sueldo presupuestal es la remuneracin ordinaria sealada en la designacin o nombramiento del
trabajador en relacin con la plaza o cargo que desempea, con sujecin al catlogo de empleos y al instructivo
para la aplicacin del presupuesto de egresos.
Sobresueldo es la remuneracin adicional concedida al trabajador en atencin a circunstancias de
insalubridad o caresta de la vida del lugar en que presta sus servicios.
Compensacin es la cantidad adicional al sueldo presupuestal al sobresueldo que la Federacin otorga
discrecionalmente en cuanto a su monto y duracin a un trabajador en atencin a las responsabilidades o
trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempee y que se cubre con
cargo a la partida especfica denominada compensaciones adicionales de servicios especiales.
Indicamos que la ley en su artculo 43, adems del derecho al ascenso del empleado pblico, le otorga
otros derechos como obligaciones de los podefes de la Unin, tales como el derecho de reinstalacin,
indemnizaciones, lUstrumentos de trabajo, aportaciones de seguridad, a las que nos referiremos ms adelante,
prestaciones diversas, licencias sin goce de sueldo en comisiones sindicales, etc.
Toda actividad humana debe ser estimulada para dar nuevos impulsos a
la accin individual. El Estado, como todas las grandes empresas, no debe
olvidar a sus servidores y rodearlos de consideraciones que estimulen el tra
bajo personal, hacia metas siempre mejores.w
La ley de referencia tiene por objeto estimular a los funcionarios y em
pleados que desempeen su cometido con honradez, diligencia, constancia y
acuciosidad ejemplares. El personal que desempee con eficiencia las labores
que le estn encomendadas merece la consideracin del Estado.
9. EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J f), de la Constitucin,
dispone:
"La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas: Cubrir
los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y
maternidad; y la jubilacin. la invalidez, vejez y muerte. "b] En caso de accidente o
enfermedad, se conservar el al trabajo por el tiempo que determine la ley.
"e] Las mujeres disfrutarn de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de
lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para
amamantar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica. de medicinas,
de ayudas para la lactancia del servicio de guarderas infantiles.
Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica Y medicinas, en
los casos y en la proporcin que determine la ley.
He) Se establecern centros para vacaciones y para as como tiendas econmicas para
beneficio de los trabajadores y sus familiares.
Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento
o venta, conforme los programas previamente aprobados."
Este rgimen de seguridad social constituye uno de los grandes adelantoS de la accin
gubernamental, pues son una serie de prerrogativas legtimas
Articulo 2.
de estmulos recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol'
Reglamento de la misma: D. O. 8 de de 1957. Art, 1.
pensiones.
21 Maurice Hauriou. Droit administratii. 11 ed. pg. 625.
22 Carlos Carda Oviedo. Derecho administrativo. T. H, pg. 217, 1962. ed.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Por va de ejemplo sealaremos los siguientes: "Decreto que concede pensin vitalicia a
los diputados y empleados del Congreso Constituyente de 1916-1917, mayores de 55 alas."
El derecho a esta pensin se resuelve por los jueces de Distrito de acuerdo con la ley en un
plazo de 30 das en cada caso. (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.) Otro caso es el siguiente:
"Decreto que autoriza la entrega de la cantidad de cinco mil pesos a los deudos de los
diputados que firmaron la Constitucin de 1917." (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.)
Es interesante observar que este tipo de pensin no tiene ningn fundamento en la
Constitucin, pues constituye una especial erogacin que debi haberse consignado en
forma expresa.
Las pensiones obligatorias
Llamadas tambin pensiones de derecho, son aquellas que la ley concede a los servidores
del Estado o a sus causahabientes que han llenado las condiciones legales que aqullas les
reconocen.e
El artculo 123, seccin B, fraccin XI de la Constitucin, fija las bases de organizacin
de la seguridad social.
De este modo la seguridad social de los servidores del Estado se regula por la ley de
seguridad y servicios sociales de los mismos, por las disposiciones especiales que las leyes
establecen en determinadas actividades como el rgimen de seguridad militar.
Las pensiones son vitalicias cuando duran desde que se .obtienen hasta fin de la vida; y
son temporales cuando se limitan a plazos, condiciones o cIrcunstancias determinadas.
Clasificacin de las pensiones reconocidas legalmente
De acuerdo con la ley se pueden considerar las siguientes clases de pensiones:
A) Pensin jubilatoria llamada tambin de servicio.
.Tienen derecho a jubilacin los trabajadores con aos o ms de serVICIO e Igual tiempo
de contribucin al Instituto, en los trminos de esta ley, cualquiera que sea su edad.
. La jubilacin dar derecho al pago de una cantidad equivalente al 100 por Ciento del
sueldo regulador que se define el artculo 79 y su precepcin comena partir del da siguiente
a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el ultImo sueldo por haber causado baja. Sin
embargo, la cuota diaria mxima para las pensiones y jubilaciones nunca ser mayor de
veinte veces la cuota mnima
Sarria. Derecho administrativo. ed., pg. 124. Crdoba, 1956.
ADMINISTRATIVO
fraccin 111 de ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente al incapacitado una
pensin de con la misma ley. Lo mismo se otorgar una en la incapacidad total IV y V.
Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los derechohabientes sealados en el artculo y en el orden establece, gozarn de una pensin
ntegra, equivalente al 100 por del sueldo o sueldos que hubiese percibido el trabajador en el
momento de ocurrir el fallecimiento, disminuyendo dicha en un lO por ciento el segundo
ao y as sucesivamente en los subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensin, Artculo
33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones
La doctrina administrativa mantiene el de la irrevocabilidad de las pensiones. El acto de
revocacin implica el desconocimiento de un derecho, que a los tribunales judiciales
corresponde determinar.
La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta directiva del Instituto
revocar las jubilaciones o pensiones. Artculos 110, fraccin VI; y 1H de la Ley del ISSSTE.
Esta revocacin o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley, pues de otra
manera sera francamente retroactiva, al afectar indudables derechos adquiridos de los
trabajadores pblicos.
La anterior ley de pensiones civiles de retiro estableca:
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos que hayan
servido de base para conceder una pensin se por la Junta Directiva a la respectiva revisin
y se exigirn en su caso las responsabilidades
consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a y no puede ser
retirada sino por autoridad competente y de aC,uerdo con la ley que fund su otorgamiento.
(Sem. [ud, de la Fed. T. pags. 511 y 14'17; T. 42; pgs. 1962 y 3525.)
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CAPTULO V
1;1
La fase final de este proceso en encontr la mejor consagracion en la ltima e importante reforma al
artculo 123 que fue adicionado con una seccin B dedicada a los trabajadores del Estado, que en su fraccin X
ordena:
"Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. "
Por lo que se refiere a las instituciones descentralizadas, tanto el artculo 123 como la ley federal del
trabajo les otorgan ampliamente este derecho de asociacin sindical.
En instituciones descentralizadas que han alcanzado su plena autonoma como la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, sus trabajadores gozan del derecho de asociacin. "Las relaciones entre la Universidad y
su personal de investigacin, docente y administrativo se regirn por estatutos especiales que dictar el
Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que concede la Ley
Federal del Trabajo." Artculo 17 de su ley orgnica."
Este proceso de lucha social universal culmin en el orden internacional. cuando la Asamblea General de la
Organizacin de las Naciones Unidas proclam la "Declaracin de los Derechos del Hombre". Estableciendo en su artculo
20:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin."
"2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin."
Contrariando este principio. el artculo 69 de la ley de los servidores pblicos mantener el principio de libertad de
asociacin sindical agrega: ... pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso. no podrn dejar de formar parte de l, en
ningn caso, salvo que fueren expulsados".s
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma dependencia. constituidas para el estudio.
mejoramiento y defensa de sus intereses comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios de trabajadores que pretendan ese
derecho, el Tribunal Federal de ConcilIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
capacidad de organizacin de la clase trabajadora y su significacin en el mundo del
uturo. Derechos de asociacin de los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Sem, Jud. Fed. p. 4" S. T.
4, pg. 114. e Artculos 67 a 68 de la Ley de los trabajadores al servicio del Estado.
27
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores o y que no exista dentro de la
dependencia otra agrupacin sindical que cuente con mayor nmero de miembros.
Registro del sindicato
Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por
duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la directiva de la agrupacin.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autorizada de aqulla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin de nombres de cada uno, estado civil,
edad, empleo que desempea, sueldo que perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de registro, comprobar por los medios que
estime ms prcticos y eficaces, que no existe otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la
peticionaria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en su caso, al registro.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Pizarra Surez. La huelga en el Derecho mexicano. S El captulo III del Ttulo Hl de la ley de los servidores del
Estado reglamenta la
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin de asegurar sin interrupcin la
continuidad, que es esencia de la vida nacional; es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado a hacer fracasar al empresario patronal
y responder a las posibilidades unilaterales de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire
[rancais. Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la consecuencia de un largo proceso ele luchas
sociales. que ha considerado que no deben negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han
conquistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza especial y delicada de la funcin
pblica, equiparar totalmente la situacin obreropatronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estado servidor de los intereses generales. Sus actos
desprovistos del espritu de lucro y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy serias
razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de cementerios, de hospitales, acarrea muy graves
consecuencias que deben serenamente
considerarse. Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del que Castn en su obra:
Principios generales del Derecho AdministratIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente
armnico que tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una discrepancia de
intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms que una discrepancia de intereses en su
manifestacin dinmica. La tesis del servicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos
que puedan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico. La huelga de los
agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre, sean las que fueren las circunstancias, una falta grave.
Huelga y servicio pblico son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del servicio
pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses particulares de los agentes. Por respetables
que sean esos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el inters general que representa el servicio
pblico. El rgimen del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general." El propio artculo 123,
apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin, ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto
conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo COn los
del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez das de
anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas
sern consideradas COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos violentos contra
las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos pertenezcan a los establecimientos y servicios
que dependen del gobierno." 9
de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el procedImiento en materia de huelgas y la
intervencin del Tribunal de Arbitraje.
9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que el .eq.uilibrio a que hacen
referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe eXistir entre una empresa determinada sus obreros y no
entre stos y las condiciones generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni
en las empresas, previa observancia de las formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses
colectivos de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohbe la huelga; en Blgica, los agentes no
pueden suspender sus funciones sin autorizacin; en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una
participacin en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua, gas y electricidad es ilcita y los
empleados del servicio civil estn sujetos al poder disciplinario. (Catherne.)
En la Unin Sovitica no se permite el derecho de huelga "desde el momento en que el Estado tiene
conciencia de no representar a una clase social, sino a toda la nacin, todas las categoras humanas que la
componen, no puede, sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es decir, contra la
nacin".
La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia de huelga en sus artculos 92 a 109,
en estos trminos generales.
Definicin legal de huelga
Huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores decretada en la forma y trminos
que esta ley establece.U
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los trabajadores de una dependencia de suspender
las labores de acuerdo con los requisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12 Artculos
DERECHO ADMINISTRATIVO
Huelga secretarial, o parcial
Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una dependencia
cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que COIlsagra el apartado B
tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes pblicos en los
trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el mandato constitucional
proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que comprendan a toda la
Administracin pblica.
Suspensin de los efectos del nombramiento
La huelga slo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el
tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento. Por otra
parte, la huelga deber limitarse al mero acto de suspensin del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabajador y su
consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por medio de
los organismos nacionales.
5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS
Declaracin de huelga
Para declarar una huelga se requiere:
I. Que se ajuste a los trminos del artculo 94 de esta ley, y
11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia
afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer rbitro del tribunal
Antes de suspender las labores, los trabajadores debern presentar al presidente del.
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje su pliego de peticiones con la C?pa del acta de
la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El preSIdente, una vez recibido el
escrito y sus anexos, correr traslado con la copia de
ADMINISTRATIVO
11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la ma
yora de los miembros; lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y
IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la conformidad
de stas, se avoque al conocimiento del asunto.
Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de
las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar
el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el
desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios
cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de
las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica.
En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del
trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo,
sea el sostenimiento de una accin poltica o social.
La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la jurisprudencia
administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la expedicin de la ley
del 31 de julio de 1963. huelgas de enrolamiento o escalonamiento se prohben. El derecho
de huelga [niede ser limitado por la ley. Diversas leyes fijan los casos en que se prohbe la
huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit.,
pg. 170.
6. EL DERECHO DE SINDICALIZACIN y EL DERECHO DE HUELGA EN LOS
ORGANIS
MOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte, el grupo de
trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y adems enumera las
instituciones que quedan comprendidas en la misma y concluye, as como de los otros
organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a su cargo funcin de
servicios pblicos. Tambin el artculo de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros del Servicio
Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos preceptos es bastante confuso, se
entiende que los trabajadores de Petrleos, Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos
descentralizados no similares a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen
por sus leyes
respectivas. El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la
competencia de las autoridades federales en asuntos relativos a la industria
textil, elctrica, cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos,
ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o
descentralizada por el gobierno federal; empresas que acten en virtud de un
contrato o concesin y las industrias que le sean conexas; a que ejecuten trabaJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios
en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obligaciones que en materia educativa
DERECHO ADMINISTRATIVO
la renuncia, el abandono de cargo y la jubilacin. En otros casos es un acto de la
administracin, subordinado a los principios de la ley, como la supresin del cargo, la
destitucin, la inhabilitacin. Debemos distinguir cuatro causas de cesacin en la funcin
pblica: la renuncia, la licencia, el retiro y la destitucin.
Artculo 46 de la ley de servidores del Estado: "Ningn trabajador podr ser cesado sino
por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo
dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las
siguientes causas:
1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a
labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o a la atencin de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensin o la
deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida de las personas, en los
trminos que sealen los reglamentos de trabajo aplicables a la dependencia respectiva."
(Reforma del D. O. F. del 20 de enero de 1967, al An. 46, fraccin 1 de la ley);
Il. Por conclusin del trmino o de la obra determinantes de la designacin; lI1. Por
muerte del trabajador;
IV. Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo
de sus labores;
V. Por resolucin del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje en los casos siguientes: a)
Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad U honradez o en
actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compaeros o
contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio.
. b) Cuando faltare por ms de tres das consecutivos a sus labores
sin causa Justificada. e) Por destruir intencionalmente edificios,
obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y dems objetos
relacionados con el trabajo.
d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. Cese de los trabajadores del Estado por
actos contrarios a las buenas costumbres. Sem, [ud. Fed. poca. T. 12, pg. 246, Sala.
Cese de los trabajadores por actos contrarios a las buenas costumbres. VI poca.
T. XII, pg. 246, Sala; T. XXI, pg. 276, VI poca, Sala. e) Por revelar los
asuntos secretos o reservados de que tuvieren conocimiento con motivo de su
trabajo.
f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller,
oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que all se encuentren.
Probidad de los empleados. Sem. [ud. Fed. VI poca. T. 5, pg. 96, Sala,
maestros inmorales. VI poca, Sala, T. 1, pg. 96. g) Por desobedecer
reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de
sus superiores. . h) Por concurrir habitualmente al trabajo en estado de embriaguez o bajo la
de algn narctico o droga enervante. d 1) Por falta comprobada de cumplimiento a las
condiciones generales de trabajo
e la dependencia respectiva.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obligaciones de los
Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el
desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando fueran promovidos
temporalmente al ejercicio de otras comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de
otra ndole. Las licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste se
computar como efectivo dentro del escalafn.
Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son: que el
trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique peligro para las personas
que trabajan con l, y la prisin preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria o
el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa a menos que tratndose de
arrestos por delitos Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el
Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese
del empleado. '
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada en el D.
O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de la terminacin del
nombramiento.
El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias relativas a
terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente
forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta administrativa
y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando en el mismo acto el
desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante la audiencia a que se refiere la
siguiente fraccin.
n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se correr traslado
de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles Contestar por escrito,
acompaando las pruebas que obren en su poder, senalando el lugar o lugares en donde se
encuentren los documentos que no posea, para el efecto de que el Tribunal los solicite, y
proponiendo la prctica de pruebas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin
siguiente; y
. In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hub,lesen
presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audienCIa que se
celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin, en la que se
desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se dielos puntos resolutivos
del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das Slgtllentes a la fecha de la celebracin
de la audiencia, salvo cuando a juicio del Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias
para mejor proveer, en cuyo caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se
dictar el laudo dentro de quince das."
9. LA COLABORACIN FORZADA U OBLIGATORIA A LOS PARTICULARES
El artculo 5 de la Constitucin dispone: "Nadie podr ser obligado a prestar trabajos
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
DERECHO DE LOS TRABAJADORES PBLICOS A SER JUZGADOS POR EL
TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIN y ARBITRAJE DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL ESTADO
1. Naturaleza jurdica del tribunal.-2. Competencia.-4. Procedimiento.-5. Pruebas.-6. Las
resoluciones o laudos.-7. Los recursos icoutra los laudos.-8. Los conflictos entre el Poder
Judicial de la Federacin y sus servidores.
1. NATURALEZA JURDICA DEL TRIBUNAL
La creacin de un tribunal es una empresa ardua y delicada, pues el
primer requisito es organizarlo de modo que inspire el respeto, la autoridad
y la confianza de la opinin general.'
Creado por el estatuto de 1938 se le ratific en la reforma de 1941 y
ms elevado a la categora de institucin constitucional en la reforma
publIcada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960.
El artculo 123, apartado B, fraccin XII de la Constitucin ordena:
"Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, sern sometidos a .un Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo preveuido en la ley reglamentaria."
. La exposicin de motivos de esta reforma constitucional precis: reItera en el proyecto el
funcionamiento de un Tribunal de Arbitraje al que, se asignan, en forma expresa, funciones
conciliatorias para el conoCImIento y resolucin de los diversos conflictos que puedan
surgir entre el Estado y sus servidores."
Por lo que se refiere a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, la Corte ha establecido la
siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales de derecho, y por lo mismo no
estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
1 "La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y
de los litigios originen con la Administracin deben conocer los
tribunales administrativos." ,aubadre, ob, cit., pg. 646.
DERECHO ADMINISTRATIVO
que se suciten con motivo de la aplicacin de la misma, sern resueltos por las autoridades
federales del trabajo. Los secretarios deben ser licenciados en Derecho.
3. COMPETENCIA
Artculo 124 de la ley:
"El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje ser competente para: 5
1. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares
de una dependencia y sus trabajadores; 6 Il. Conocer de los conflictos
colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a
su servicio;
Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin del mismo;
IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4. PROCEDIMIENTO
A) La tase conciliatoria del procedimiento
Artculo 125: pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje a las partes dentro
de las 24 horas siguientes, a una audiencia de concIlIacin que deber llevarse a cabo dentro
del trmino de tres das contados a partir de la fecha de la citacin.
En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio, se a la categora
de laudo, que las obligar como si se tratara de sentencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin. por lo que debe
reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97, Sala, JUl'. 17-65.
B) La tase de arbitraje del procedimiento
Si no se avienen, remitir el expediente a la Secretara General de AcuerTribunal para
que se proceda al arbitraje de conformidad con el procedImIento que establece la ley.
En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. poca. T. il2, 1259. Facultades del
Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, poca. S. T. 2, pg. 140.
6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de
arbitraje. Sem, Fed. S. T. 27. pg. 43.
28
DERECHO ADMINISTRATIVO
En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, indicacin del lugar en
que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiera aportar directamente y que
tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funda su demanda y las diligencias
cuya prctica solicite con el mismo fin.
A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que
acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente. Tambin
la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos ofrecer las pruebas
en los trminos antes sealados.
En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir el perodo de
recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admitiendo las que estime
pertinentes y desechando aquellas que resulten notoriamente inconducentes o contrarias a la
moral o al derecho, o que no tengan relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden
de su desahogo, primero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos
que el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas y
procurando la celeridad en el procedimiento.10
En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no ser que se
refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la contraria, o que tengan por
objeto probar las tachas contra testigo, o se trate de la confesional siempre y cuando se
ofrezcan antes de cerrarse la audiencia.
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin sujetarse a reglas
fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad y buena fe guardada, debiendo
expresar en su laudo las consideraciones en que se funde su decisin.u
Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta que en un laudo
se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las pruebas que fueron rendidas, sino
que debe consignarse en el mismo, ese estudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no
estn obligadas a sujetarse a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no
examinar todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fundan
para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [urisprudencial, Nm.
100, Sala. Jur. 17-65.
Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
. Tesis jurisprudencial, nmero 1106. ante el tribunal de arbitraje. InvestigacIOnes
administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como en el juicio una
investigacin de carcter administrativo en la que rindieron decl.araciones personas extraas
al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba teStImonial escrita, por lo que es
indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad a la parte contraria para repreguntar a
los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de
valor probatorio." T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje.
poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63. . 10, pg. 105. Sem. [ud,
Federacin. Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem,
[ud, Fed. poca. 4" S. T. 25, pg. 142 Y apreciacin de las
pruebas. Idem.
DERECHO ADMINISTRATIVO
"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos
por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin."
"Una necesaria excepcin se establece a este respecto: los casos de conflictos entre el
Poder Judicial Federal y sus trabajadores. Con el propsito de salvaguardar su dignidad y
decoro como el rgano mximo que ejerce la funcin jurisdiccional se establece la
competencia exclusiva del pleno de la Suprema Corte para conocer de estos conflictos y
resolver en una sola instancia, conforme al procedimiento que la ley reglamentaria
establece." Exposicin de motivos de la reforma constitucional.
En relacin con este precepto, la Suprema Corte aprob en sus sesiones plenarias del 21
al 28 de noviembre de 1961 el "Reglamento para la tramitacin y resolucin de los
conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores de base."
La ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del
artculo 123 constitucional, D. O. del 28 de diciembre de 1963, reglament la reforma
constitucional en sus artculos 152 a 167 en estos trminos:
Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos
en nica instancia por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Art. 152.
Para los efectos del artculo anterior, se constituye con carcter permanente una comisin
encargada de sustanciar Jos expedientes y de emitir un dictamen el que pasar al pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin para su resolucin. Art. 153.
La comisin sustanciadora se integrar con un representante de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, nombrado por el pleno, otro qy.e nombrar el sindicato de trabajadores
del Poder Judicial de la Federacin, y un tercero, ajeno a uno y otro, designado de comn
acuerdo por los mismos. Las resoluciones de la comisin se dictarn por mayora de votos.
Art.
La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que autorice y d fe de lo actuado;
y con los actuarios y la planta de empleados que sea necesaria. Los sueldos y gastos que
origine la comisin se incluirn en el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la
Federacin. Art. 155.
Los miembros de la comisin sustanciadora debern reunir los requisitos que seala el
Art. 121 de esta ley. El designado por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
y el tercer miembro, debern ser adems, en derecho y durarn en su encargo seis aos. El
representante del sllldicato durar en su encargo slo tres aos. Los tres integrantes
disfrutarn sueldo que fije el presupuesto de egresos y nicamente podrn ser removdos por
causas justificadas y por quienes les designaron. Art, 156.
Los miembros de la comisin sustanciadora que falten definitiva o temporalmente, sern
suplidos por las personas que al efecto designen los mismos que estn facultados para
nombrarlos. Art. 157.
La comisin sustanciadora se sujetar a las disposiciones del capitulo JI del ttulo
sptimo de la ley. para la tramitacin de los expedientes.
CAPTULO VII
LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
l. El sistema de sanciones a los servidores del Estado.-2. El poder ciplinario la
administracin pblica.-3. La responsabilidad civil de los servidores del Estado.-4. La
responsabilidad penal de los servidores del Estado.-5. Destitucin por mala conducta de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-6. Los delitos comunes de los
servidores pblicos: a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin;
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.-7. Delitos y faltas
oficiales de los servidores del Estado.-8. Delitos oficiales cometidos por altos funcionarios
del Estado. 9. Delitos y faltas oficiales de los dems servidores del Estado.-lO. La
responsabilidad poltica de los servidores del Estado.
1. EL SISTEMA DE SANCIONES A LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La falta de cumplimiento de los deberes de la funcin pblica por los trabajadores
pblicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con respecto de la Administracin
pblica y de terceros.
funcionario y el empleado pblico estn subordinados a la ley y a su de?Ido
cumplimiento, por esto, estn obligados a responder de sus actos pblIcos. La
responsabilidad en la funcin pblica es la obligacin en que se encuentra el servidor del
Estado que ha infringido la ley, por haber cometido un delito una falta, o ha causado una
prdida o un dao. . El trabajador al servicio del Estado en el desempeo de su cargo puede
Incurrir en faltas o delitos, que deben ser reprimidos para mantener una efijusta
administracin. Esto provoca tres tipos de responsabilidad: la admlllIstrativa, la penal y la
civil:
a). Las faltas leves originan el poder disciplinario de la administracin que el derecho de
imponer penas correctivas de la misma naturaleza en relacIn con la falta cometida. Si sta
asume un carcter ms grave se aplican penas expulsivas o depurativas ms severas, como la
suspensin o el cese.
b) Cuando durante el ejercicio del cargo se cometan delitos, se origina responsabilidad
penal debiendo ser consignados los responsables a las autondades judiciales
correspondientes.
DERECHO ADMINISTRATIVO
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen de la
comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el ejercicio de sus
funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley considera como delito. La
fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente definicin: 'Penales cuando
provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente las tres clases responsabilidades se encuentra en la ley de tal manera que en todo
caso tendr ocurrirse al derecho positivo para determinar la responsabilidad
correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simultneamente responsable
de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede declararla. Ahora bien, si el
quejoso era empleado federal y al entregar el puesto que desempeaba se encontr un
faltante en las existencias que estaban bajo su guarda, y la autoridad administrativa
considerando que el faltante de bienes de la Federacin podra constituir la comisin de un
delito y por lo mismo que se estaba en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos
al Ministerio Pblico y ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal
prisin contra el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber
formulado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80, pg.
486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, Sala, pgina 123, V poca.
2. EL PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El poder disciplinario es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su personal que no
cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una sancin por las faltas que ha
cometido en el ejercicio de su cargo. El poder de represin disciplinaria permite a la
administracin corregir los errores y anormalidades en los servicios pblicos, encauzando la
accin administrativa con eficiencia y moralidad.
El poder disciplinario es interno a la administracin, a diferencia del derecho penal
administrativo que es externo de la administracin y comprende a otras personas.
Por este medio se asegura el cumplimiento de la relacin jerrquica y de los deberes que
impone la funcin pblica. De acuerdo con nuestro sistema laboral administrativo, estas
sanciones que se producen por las faltas en el orden interno, pueden ser impuestas: a) Unas
directamente por la propia Administracin pblica; y b) Otras a solicitud de ella ante el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.
" El artculo 87 de la ley ordena: Las condiciones generales de trabajo se por los titulares de
la dependencia respectiva tomando en cuenta la del sindicato correspondiente. El artculo 88
de la ley ordena que:
condiciones generales de trabajo ordenan: ...111. Las disposiciones disCIplInarias y la
forma de aplicarlas." El artculo 46, Frac. V de la ley, seala losen que un trabajador puede
ser cesado por justa causa, por resoIUcIan del tribunal aludido.
La doctrina administrativa reconoce diversos casos de sanciones discipli
DERECHO ADMINISTRATIVO
El artculo 114 de la Constitucin ordena: "En demandas del orden civil
no hay fuero, ni inmunidad, para ningn funcionario pblico."
Por su parte el captulo 1, artculo 1910 del Cdigo Civil del Distrito
Federal establece: "De las obligaciones que nacen de los actos ilcitos."
La responsabilidad civil de los funcionarios presenta en la realidad admi
nistrativa diversas formas: segn que la persona lesionada y que reclame la
reparacin al funcionario, sea un tercero o el propio Estado. No se debe ac
tuar lo mismo contra un ministro, que en contra de un mozo de una depen
dencia.
Sin embargo, la doctrina precisa que la responsabilidad civil de los fun
cionarios no puede ser tan absoluta como la de los simples particulares, por
que el particular obra por su cuenta y el funcionario en ejercicio de sus fun
ciones. El funcionario tiene que actuar en un mundo de disposiciones diver
sas, que hace a veces excusable su culpa; cualquier hecho administrativo por
sencillo que sea puede tener consecuencias incalculables, finalmente una
responsabilidad demasiado pesada paralizara la iniciativa del funcionario."
La Administracin tiene derecho a exigir de los servidores pblicos:
l. Respondan por los daos o perjuicios en los bienes estatales. 2. Respondan por los daos
o perjuicios que ocasionen al patrimonio de los particulares, cuando stos tengan derecho a
repetir en contra del Estado por actos de sus servidores.
Esta responsabilidad de lesividad al patrimonio del Estado se traduce por lo regular, en
la indemnizacin de daos o perjuicios, aunque con frecuencia en la jerarqua
administrativa o se reduce a meras sanciones dIsCIplinarias.7
funcionarios con manejo de fondos deben otorgar garantas por los pefJUlCIos
pecuniarios que sufra el Estado.
. responsabilidad del Estado y la relacin de la responsabilidad subsidIana de los
funcionarios y empleados de la Administracin est sufriendo profunda transformacin e
importante desarrollo. Vase el tema en esta
mIsma obra. Vanse los siguientes Semanarios ]uds. de la Fed. Tomo CXXII, pg. 25;
T. XI, pg. 3682; T. CXXV, pg. 1211; T. XXI, pg. 859; T. XXV, pgina 1099, VI poca.
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo 1
IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las ofanas
que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad al
cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto a los
funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley se aplicar:in en
caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y Judicial, de
acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'
titucn.
10 Los artculos 98 a 102 de la Ley de responsabilidades detallan el procedimiento a
seguir en el caso que indica.
DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Los DELITOS COMUNES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin.
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Vamos a referirnos en primer lugar a los delitos comunes que pueden cometer los
servidores del Estado, considerando sus categoras generales:
a) Delitos del orden comn cometidos por los altos funcionarios de la Federacin o sea
aquellos en que incurren con motivo del ejercicio de la funcin que se ha denominado
"protegida por el fuero".
La inmunidad o fuero durante el tiempo de su encargo, significa
una proteccin que la ley concede a los funcionarios de acuerdo con
su alta investidura. Los delitos del orden comn son los delitos
ordinarios del orden federal
o del orden local.
En estos casos interviene la Cmara de Diputados 'exclusivamente para desaforar,
desproveer del fuero ligado a la alta investidura, y poner al servidor pblico a disposicin de
las autoridades competentes.
Los delitos comunes de los altos funcionarios se regulan por los artculos siguientes de la
Constitucin: 11
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, los secretarios del Despacho y el l rocurador General de la
Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su
encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo.
"Los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales, son
responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales."
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado
por traicin a la patria y delitos graves del orden comn." Artculo 108 constitucional y Art.
3 de la Ley de Responsabilidades.
Cules son los delitos graves del orden comn que puede cometer el Presidente de la
Repblica? 12
La gravedad del delito debe ser considerada discrecionalmente por la de Diputados, pues
una simple enumeracin limitara el texto constItucional, a pesar de ello la ley debera
enumerar estos delitos para evitar complicaciones polticas.
"Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados erigida en Gran Jurado declarar, por
mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la formen, si ha o no lugar a
proceder contra el acusado." 13
. 11 La ley de responsabilidades, artculo 2, enuncia entre los altos funcionarios a los
de
.I
DERECHO ADMINISTRATIVO
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, ningn procedimiento de
desafuero.
Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Administracin, deben
responder directamente de los delitos que cometan y que pueden ser:
Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden
comn del Distrito Federal. Delitos federales que son 'de la competencia de
los tribunales federales en toda la Repblica.t?
Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se cometen por los
funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcionario sirve de elemento para
tipificar determinados delitos o para determinar su gravedad.
El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas, bajo el rubro
de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que podemos sealar:
El ejercicio indebido o abandono de funciones pblicas. Artculo 212.
El abuso de autoridad. Artculos 213 y 214.
El cohecho. Artculos 217 y 218.
El peculado y la concusin. Artculos 219 y 224.
La responsabilidad se agrava por la calidad de funcionarios en los casos de los artculos
129 y 211, en los delitos de revelacin de secretos y en el espionaje.
7. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
De acuerdo con el artculo 108 en su parte relativa y 111 prrafo V de la Constitucin, el
delito oficial se configura con los siguientes elementos."?
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia penal (y
de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal. Los delitos del
orden federal son: Los previstos en las leyes federales y en los tratados; b) Los sealados en
los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes cometidos en el extranjero
por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de la Repblica y cnsules
mexicanos; Los cometidos en las embajadas y delegaciones extranjeras; e) Aquellos en que
la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por un funcionario o empleado federal, en
ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; g) Los cometidos en contra de un
funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; h) Los
perpetrados con motivo del funcionamiento de servicio pblico federal, aunque dicho
servicio est descentralizado o concesionado; 1) Los perpetrados en contra del
funcionamiento de un servicio pblico federal o en menoscabo de los bienes afectados a la
satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se encuentre descentralizado o concesionado; j)
Todos aquellos que ataquen, dificulten o imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o
facultades reservadas a la Federacin ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
DERECHO ADMINISTRATIVO
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias que estime
convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar privado de su puesto, por
virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a
disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran Jurado y la
declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inatacables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados los delitos
comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la cmara
mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar una comisin de su seno para que
sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, seala el
procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el artculo 2 de la
ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpacin de atribuciones;
V. La violacin de garantas individuales;
VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando causen perjuicios
graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el
funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior. Artculo 13
de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos
anteriores son: "1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se
encuentra investido; "11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos,
cargos u honores, por un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez,
y "111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el
trmino sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley. . el ttulo lIJ,
artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el procedimIento para
juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley de
responsabilidades.
encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere el
artculo 19 de la ley.
En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios pblicos. de la
Ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
rcter general o de una resolucin judicial solicitando para el efecto el auxilio de la fuerza
pblica o empleando la que tengan bajo su mando;
X. Ejercer violencia, sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o en el
desempeo de su cargo, a cualquiera persona que intervenga en alguna diligencia; vejarla o
insultarla, o emplear en sus resoluciones trminos injuriosos u ofensivos contra alguna de
las personas o autoridades que intervengan en el asunto de que se trate;
XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus asuntos o la
proteccin o servicio que obligacin de prestarles, o impedir la presentacin de sus
promociones, o retardar indebidamente el curso que deban darles;
XII. Abstenerse de ejercitar la accin penal, cuando sea procedente conforme a la
Constitucin y a las leyes de la materia, en los casos en que la ley les imponga esa
obligacin;
XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida oportunidad, las
promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en <lue deban hacerlas con
arreglo a la ley, siempre que de esa omisin resulte dao o perjuicio a la Federacin, al
Distrito Federal, al inters social o alguna persona.
Si no resultare dao o perjuicio a alguno, la omisin se considerar como falta oficial;
XIV. Negarse, bajo cualquier pretexto, aunque el de oscuridad o silencio de la ley, a
tramitar o resolver algn asunto sea de su competencia;
XV. Negar, indebidamente, los encargados de las fuerzas pblicas, el auxilio que les
solicite legalmente una autoridad civil, y
XVI. Dar a los caudales del erario que tengan a su cargo una aplicacin pblica distinta
de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido, etc. Hasta la fraccin
LXXII."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, de tres das a un ao y multa de
cincuenta quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin y multa
de 25 a mil
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos multa de
25 a mil
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a seis aos, multa
de 25 mil pesos destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e inhabilitacin
para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual al duplo de la cantidad que
hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien pesos, se le impondr, adems, de tres
meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos diez aos de prisin,
destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri
DERECHO ADMINISTRATIVO
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo segundo,
captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al artculo 20,
fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de responsabilidades.
10. LA RESPONSABILIDAD POLTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, princi
palmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a
sealar la poltica general de un Estado.
La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamentarios en que
el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones polticas sealadas
por el parlamento.
En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en tal forma,
que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de responsabilidad que las
sealadas.
El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los Jefes de los
Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias
darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las
Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos
Administrativos, as como a los Directores y Administradores de los organismos
descentralizados federales o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, para que
informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos
ramos o actividades." (Reforma Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o informe
general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda parte las Cmaras
solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para que informen sobre los
fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y contesten las preguntas que le
formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
I
I
I
I
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I
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I
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administrativa.-2. Las formas
de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexicano.-4. y federalismo.-5. La distribucin
de competencias en el Estado federal
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE
ADMINISTRATIVA
En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de la voluntad general
del grupo. Las voluntades individuales se renen y organizan en una accin conjunta para
regular la vida poltica de la comunidad, en instituciones o formas que posteriormente
tendrn a su cargo la salvaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas
organise coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas relacienes con el poder
1 "Estado centralizado es aqul en el que el nmero de poderes concedidos a los rganos
locales est reducido al mnimo absolutamente indispensable para que la administracin
local pueda desenvolverse; descentralizado es, por lo contrario, aquel ordenamiento en el
que la privacin de facultades deliberativas del Centro a los rganos perifricos, es
mxima." Zanobini, Guido. Corso di diritto amministrativo. .Vol. 111, pgs. 7172, 5\l edicin. Milano, 1955.
Este fue el ideal del partido conservador mexicano, la estructura de una forma de
organizacin politica unitaria, que tuvo su mejor expositor en don Lucas Alamn, su
459
DERECHO ADMINISTRATIVO
El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principal
mente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales.
Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predo
minando en su concepcin.
Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado implican tan
estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como Jellinek (Teora, ob. cit., pg.
536, en particular la nota 1), slo consideran las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la finalidad del
Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo ed. pg. 397), se resuelve en una
cuestin de tcnica gubernamental, la de saber quines y para qu funciones desempearn
el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos
elementos de la organizacin poltica. Las formas de Estado se
clasifican en dos grupos: L1. forma unitaria
o
La forma compuesta o descentralizada, en particular la forma federal.2
A) La [or de Estado unitaria implica la existencia de un poder central que coordine y
clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgimen que surgi de las Siete Leyes
centralistas de 1836. Las rdenes del poder central corran a lo largo de la Repblica como
centro nico de decisin.
El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Estado federal, si los
elementos de su estructura dependen o no de uno o varios rganos que forman el centro de
poder del Estado.
La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un solo poder que
manda y acta con los elementos que le estn directamente subordinados. El gobierno
central asume en su totalidad las funciones legislativa y judicial. No hay ningn otro rgano
que comporte el ejercicio del poder pblico.
Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual los rganos
federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las formas polticas locales o
regionales. "Centralizar -dice Hauriou-significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, el grado de descentralizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados. El
Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con Una
comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un grado de
centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional, es decir,
con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria general
del Derecho del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
DERECHO ADMINISTRATIVO
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo pertenece al pueblo,
todo poder pblico dimana de l, apoya la accin gubernamental y es un medio poderoso
para dilucidar los graves conflictos del Estado moderno.
El poder pblico es legtimo cuando emana del pueblo o de sus representantes. La
democracia, adems de su legitimidad de origen, somete la accin del poder pblico al
constante enjuiciamiento de la opinin ciudadana, sin mixtificaciones, malabarismos o
subterfugios polticos.s
En las primeras formas democrticas el pueblo ejerci directamente su soberana, en
tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce su soberana por un grupo de
representantes. La democracia es una tcnica de organizacin que asegura a la comunidad el
cumplimiento de sus aspiraciones en medio propicio al mantenimiento de la libertad y la
dignidad humana.e
A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento continuo, deben
corresponder instituciones que afronten la reforma social. Enlazados los problemas
democrticos con graves problemas internacionales, la presencia de la opinin pblica
nacional debe hacerse ms precisa y frecuente. El referndum es una consulta al cuerpo
electoral para la definicin de una poltica a seguir en los Estados que lo aceptan
constitucionalmente.
El criterio de nuestra Constitucin es democrtico, porque as lo reconoce el artculo 41
de la misma que confirma una aspiracin del pueblo mexicano. El criterio que orienta la
educacin nacional es democrtico, "considerando a la democracia no solamente como una
estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo". Artculo 3, prrafo 1,
inciso a) de la Constitucin."
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de estudios
humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobierno, la
democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de convivencia
humana es una vocacin del hombre." lntr.
sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando que
la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La democracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente poltica",
afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad en
el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la igualdad y
excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del pueblo' o
'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito, pero no se dan
los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe proporcionar los
instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que enuncia la
frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s mismo.
mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los
rganos cualquiera de esos poderes."
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incalculables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
DERECHO ADl\HNISTRATIVO
En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano administrativo
determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y de subordinacin que lo
unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerrquica
centralizada-conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad, pero sin
desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo obliga a subordinarse
a los principios de esta forma de organizacin administrativa. Nos dice el profesor
Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un sistema de organizacin
administrativa en el cual el poder de decisin, la competencia de realizar actos jurdicos que
obliga a la persona jurdica, son atribuidos a los agentes jerrquicamente subordinados a la
autoridad central superior de este servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma orgnica, ni
autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la estructura del poder central.
Los elementos fundamentales de la descentralizacin, la capacitan para actuar con una
relativa autonoma.
La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrquicamente la
accin de la autoridad central en una organizacin general que es la Administracin pblica.
El rgimen de jerarqua y la existencia de los poderes de nombramiento, mando, decisin,
vigilancia, disciplinario y poder de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para
mantener la unidad de la estructura administrativa.
n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas administrativas
descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversificacin de la coordinacin
administrativa. Descentralizar no es independizar, sino solamente alejar o atenuar la
jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y
control.
La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el poder central y
se sita fuera del campo de accin de este poder, manteniendo con ste las estrictas
relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentralizado, se
encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una u otra de dichas
formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para transferirlos a
una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia territorial menos amplia
(autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen Jurdico
especial, personalidad jurdica y patrimonio propio: a) La descentralizacin
administrativa por regin o territorial que se apo
11 Se llama autodeterminacin, a la organizacin jurdica descentralizada del Estado,
donde los poderes de decisin transforman a un ente administrativo que est sustraido del
DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Los RGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO
y ADMINISTRACIN PBLICA
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance sus fines,
principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordinacin y unidad de una
sociedad slo se logran por la accin eficaz de la Administracin pblica y la obediencia de
los gobernados acatando las rdenes gubernamentales.
La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno. Consiste en la
direccin u orientacin en el encauzamiento general de las actividades pblicas y privadas.
Consiste en elaborar mensajes, interpretaciones generales no condicionadas a las leyes,
mandatos o actitudes que originan la realizacin de actividades administrativas con vistas al
inters general de la nacin o con una determinada proyeccin internacional.
La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la ejecucin de las
leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos y los fines que se encaminan a
la satisfaccin de las necesidades colectivas. El principio de legalidad domina la vida
administrativa y sus actos estn sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno necesita
de la administracin para que sus propsitos alcancen realizaciones prcticas; y la
administracin requiere que el gobierno asuma la direccin y orientacin de los rganos
pblicos. El poder pblico es gobierno y es administracin.
El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e intereses polticos, y su
funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos constitucionales. El
gobierno orienta la accin administrativa a manera de un rgano moderador fijando su
intensidad. El gobierno estimula la tarea de mantener o reformar el orden jurdico de
acuerdo con las conveniencias polticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la ejecucin o
cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que dispone el Estado est en
la adhesin de los gobernados que integran la opinin pblica y orientan la accin pblica
de los gobernantes. La fuerza material es necesaria, pero es una medida transitoria y de
excepcin. Un gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.
8. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concretar sus fines.
Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las leyes que
expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la importante funcin de
administrar.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Comisiones administrativas Internacionales. Artculo 28, fraccin III de la Ley orgnica.
B) Administracin Pblica Paraestatal: arts.1,3,45 a54dela Leyorgnica.
l. Instituciones administrativas descentralizadas. Artculo 45 la Ley orgnica.
1. Empresas de economa mixta: Empresa Pblica, Empresas de participaEstatal, Sociedad
Annima de Estado. Arts. 46, 47, 48 de la Ley orgnica.
2. Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de Crdito. Arts. 3 y 46
de la Ley orgnica.
3. Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. Artculos 3 y 46 de la Ley orgnica.
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin.
2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos la
organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante la apremiante
satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes problemas sociales que lo rodean.
Desde el punto de vista jurdico demanda la organizacin de estructuras o formas que
coordinen, den unidad y eficacia a un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera
de un rbol genealgico o de una estructura piramidal.
Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la del Estado en su
conjunto, y de las numerosas instituciones u orgafllsmos pblicos que son pequeos o
grandes crculos de competencias que reparten o distribuyen la competencia total del poder
pblico.
Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por un pequegrupo
de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una organizacin, en lo poltico y en lo
administrativo. Slo por excepcin la historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de
realizacin democrtica. A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse,
asprando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas del poder
central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones deestn o aspiran a estar bajo la
tendencia descentralizada admi
lllstrativa.
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo Estado moderno
vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora
CAPTULO II
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se logra la unidad y la
coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los supuestos de la centralizacin
administrativa.-4. La jerarqua administrativa.-5. Procedimiento para realizar la
centralizacin.-6. Facultades de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias
entre la centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l. EL RGIMEN DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa
la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y admi
nistrativos, con ellos se cumplen los fines pblicos. El derecho administrativo
regula en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que
forman la Administracin pblica.
La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, rela
cionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica
general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas
menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asig
nada. Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al .poder
central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus
funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas. "A este
fin, dice Fleiner, la ley ha instituido un mecanismo especial de cargos y de
autoridades administrativas asignndoles determinadas funciones." 1
1 Fritz Fleiner. Instituciones de derecho administrativo. Ed .Labor, S. A., 1933, p
gina 76. El propio autor agrega: "Un rgano o cargo pblico est limitado por el derecho
pblico al crculo de negocios de Estado que estn agrupados en una unidad tcnica.
Si est dotado el rgano de un poder de coaccin, entonces se llama en Alemania, una
autoridad. lo mismo que su titular es una sola persona que un conjunto de ellas."
"Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempe
nan la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de
Unificacin." Por otra parte "el gobierno central o nacional asume la direccin de los ser
475
DERECHO ADMINISTRATIVO
Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y dan la unidad
requerida al poder pblico.
Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginarla a manera de
una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Repblica, y en los grados
siguientes a los rganos inferiores de la Administracin.
Tambin en cada secretara de Estado o departamento de Estado podemos usar el mismo
ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al secretario de Estado o al jefe del
Departamento de Estado, a quienes les corresponde el conocimiento de los asuntos
legalmente asignados a esas dependencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa centralizada,
logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra con los recursos
administrativos y con la vigilancia del poder central sobre los rganos inferiores a travs de
los siguientes actos administrativos: a) La autorizacin o facultad para actuar; b) La
aprobacin o ratificacin de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d)
La suspensin o detencin del acto para su examen; y e) La intervencin o fiscalizacin
directa en la actividad del funcionario.
3. Los SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del Poder Ejecutivo,
los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales del Estado.
Esos supuestos son los siguientes:
1. El Estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en pacieres
pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de mayor o menor
importancia. La administracin es el rgano rector de la vida administrativa con
mltiples personalidades.
2. La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin de la
administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El rgimen
jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
3. Las facultades de mando y decisin se concentran en el Poder Ejecutivo. La fuerza
pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin. principalmente en el
Presidente de la Repblica, titular del poder central, que asume el poder clel Estado en
esfera de competencia. El artculo 89, fracciones VI, VII, VIII Y IX de la Constitucin,
entrega el ejercicio de la fuerza pblica al Presidente de la Repblica, al decir en este
sentido que es el jefe nato del ejrcito y la armada.
Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instruccones que no
son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian para Su ejecucin con
la ciencia y la tcnica. En todo tiempo pueden las autoridades directivas modificar una
situacin creada por los rganos inferiores.
Aludimos al poder de mando y al poder de decisin, y no a los dems poderes
La concentracin de la coaccin.
La concentracin del poder de decisin.
La concentracin de la competencia tcnica.
La concentracin del poder de nombramiento.
Analizaremos cada uno de estos procedimientos.
Facultad de mando;
Facultad de vigilancia;
Facultad disciplinaria;
Facultad de revisin; y
Facultad para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del inferior, por falta de
oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimitar los campos de
accin de los rganos administrativos. Las leyes administrativas en algunos casos no definen
siempre con precisin los lmites de la actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos
casos en que es difcil precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin
expresa, por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diversos
rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir como de su
competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos siguientes:
"En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretara de
Estado o Departamento Administrativo para conocer de un asunto determinado, el
Presidente de la Repblica resolver, por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu
dependencia corresponde el despacho del mismo."
7. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LA CENTRALIZACIN
Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordinacin de todos
los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin, sin que pueda limitarse
o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera de competencia.s
Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa decisin
propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del poder central y se
subordina a un rgimen jurdico que lo asla lo somete a su propia responsabilidad. Entre el
poder central y el organismo descentralizado no hay otra relacin que las facultades estrictas
de control vigilancia, necesarias para mantener en forma precisa la orientacin poltica
econmica de todos los elementos del Estado.9
Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida moderna,
reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad de criterios
generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos el control ms eficaz
sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las
libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata los
elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civilizacin."
Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de Direito administratiVO. Ro de janeiro, pg.
386.
9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin, ya de
la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos preparando al
problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Ad. ed. 1962. Ed. de Enrique
Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11.
10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
DERECHO ADMINISTRATIVO
Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o autonoma
administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una excesiva
burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella permite una
necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin por regin, aunque con
una organizacin administrativa muy costosa.
puede nunca ocuparse de negocios." Hauriou. Precis de droit administrati, ed. pg. 125.
CAPTULO JII
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. Concepto de esta tcnica de organizacin.-2. Desconcentracin poltica y
desconcentracin administrativa.-3. Distincin entre centralizacin, desconcentracin y
descentralizacin administrativa.-4. Caracteres y elementos de la desconcentracin
administrativa.-5. Justificacin de la desconcentracin.-6. Las instituciones desconcentradas
en la legislacin administrativa mexicana.
l. CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente en puridad, ya
que existen formas administrativas que se acercan o se confunden a una y a otra por ser
indefinidas, mal configuradas o incomprendidas, "o la prctica obliga con frecuencia a
aportar algunas atenuaciones a la centralizacin, dando a ciertos agentes administrativos el
poder de resolver ellos mismos, en su mismo sitio, cuestiones que no es necesario hacer
remontar hasta el ministro".
Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano inferior o agente
de la administracin central, de una competencia excluo un poder de trmite, de decisin,
ejercido por los rganos superiores, dIsminuyendo, relativamente, la relacin de jerarqua y
subordinacin.'
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos problemas con
la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es necesario d.otar de una til
libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad erecierne de los problemas
econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin, las exigencias desorbitadas de
las leyes administrativas y el creciente intervencionismo Estado, obligan al poder pblico
a,un desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios rganos
centralizados. "La desconcentracin es tcnica de organizacin que consiste en reconocer
importante poder de decia los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las
diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios," .vede!. Droit
administrati].
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pierden su carcter de
ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1 Enrique Sayagus Laso. Ob, cit., T. 1, pg. 224.
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. DESCONCENTRACIN POLTICA y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin poltica es principalmente una competencia que se
ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como
base la totalidad del Estado.
La desconcentracin administrativa se reduce a determinadas materias
administrativas, precisamente en la rbita del Poder Ejecutivo Federal.
El caso tpico de una institucin desconcentrada poltica y administrati
vamente fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Fede
rativas.
3. DISTINCIN ENTRE CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN y
DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al r
gimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en trminos generales,
en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el cuadro de la centralizacin, es
extraa a la descentralizacin y consiste en aumentar las facultades de las instituciones
centralizadas y de este modo se descongestionan tcnicamente, porque no rompen los
vnculos jerrquicos en provecho de los entes desconcentrados. La experiencia
administrativa revela la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley,
con propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de un
proceso de desconcentracin.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es conveniente
reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan inadecuadas. La ley
administrativa es la que debe precisar cul es el rgimen que debe emplearse con vista a
resolver con eficacia los problemas de una poltica administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede paulatinamente ir
perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta desconcentracin. El poder
pblico tiene que ir al rescate de esas instituciones para que no desaparezcan y entren a una
tutela y relacin jerrquica ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el
texto de una ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jurdica
se desea definir.
En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las cuales se les
transfieren determinadas competencias, manteniendo su autonoma orgnica y tcnica, al
mismo' tiempo que se reducen sus relaciones
DERECHO ADMINISTRATIVO
Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de su Presupuesto
o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.
Las formas que reviste la desconcentracin administrativa
La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentracin en dos grupos
importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
La desconcentracin horizontal o perifrica; b) La desconcentracin vertical o central.
En la desconcentracin administrativa horizontal o perifrica, llamada tambin externa o
regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un rgano administrativo perifrico, como
las Comisiones Regionales Fiscales, que comprenden una extensin territorial limitada.
En la desconcentracn administrativa vertical o central, llamada tamo bin interna o
funcional, el rgano central superior cede su competencia, en forma limitada y exclusiva, a
un rgano inferior, que forma parte de la misma organizacin centralizada.
En la legislacin espaola se reconocen estas dos I formas de desconcenen la "Ley
de rgimen . urdico de la administracin". Algunos autores objetan la
desconcentracin vertical o central y no aceptan ms que la horizontal o perifrica.
Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurdicos de la desconcentracin
administrativa". Conferencia. Mxico, julio de 1974), reconoce la desconcentracin de
procedimiento o de trmite y la desconcentracin de decisiones.
La llamada desconcentracin consultiva no es sino una forma de la propia centralizacin
administrativa, ya que el rgano carece de facultades exclusivas y aparece como un rgano
de mera colaboracin.
Delegacin y desconcentracin administrativa
Ha sido frecuente confundir la delegacin con la desconcentracin administrativa, ya que
hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque Su estructura y finalidades son
diferentes. Incluso algunos autores definen a la desconcentracin en funcin de la misma
delegacin. (Gabino Fraga. Derecho administrativo.)
En nuestra opinin no deben ser confundidas estas dos formas administrativas porque
originaran confusiones lamentables.
Apartndonos del concepto de delegacin que maneja el Derecho Privado, que no
guarda relacin con el nuestro, en el campo del Derecho administrativo hace alusin a:
"La comisin o encargo que un funcionario transmite a otro con la capacidad de ejercitar
determinadas facultades que le corresponden por razn
DERECHO ADMINISTRATIVO
sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centralizacin administrativa.
Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados?
La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay personalidad jurdica no
puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito Ramn Martn Mateo (Derecho
administrativo, pg. 176): "A diferencia de la descentralizacin, la desconcentracin no crea
entes, no personifica, sino que implica el traslado de competencia de unos rganos
superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es
no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los rganos centrales,
traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territoriales ms reducidos, por entenderse,
con razn, que stos tienen mayor inmediacin con los usuarios de los servicios, con los
administrados, pudindose as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms
competencia y autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga
que pasar necesariamente al centro."
Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a favor de entes, a
favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce a favor de rganos." En el
mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apuntes de Derecho administrativo, T. 1, pg.
298.)
En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados entes
administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin centralizada del Estado en
general, pero en ningn caso pueden clasificarse como desconcentrados, aunque dispongan
de 'jurdica.
La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de organismos
centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
Las facultades exclusivas de los organismos desconcentrados
El artculo 90 de la Constitucin ordena: "Para el despacho de los negocios del orden
administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso
por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara."
Esta leyes la Ley orgnica de la-Administracin Pblica Federal, D. O. F. del 29 de
diciembre de 1976. . El concepto de negocio a que alude la Constitucin se refiere a los
actos Jurdicos que corresponden a la Administracin Pblica, integrados por una
manifestacin de voluntad dirigida a fines que el derecho administrativo ampara y reconoce.
En un sentido general negocio corresponde a competencia administrativa.
Estas facultades se ejecutan en unos casos por la administracin inmediata de la misma,
en otros por Delegacin como en el caso del artculo 16 de la Ley citada y en otros,
organizando organismos desconcentrados.
Corresponde al poder central el ejercicio de su competencia, por medio de las Secretaras
de Estados, que son las Titulares originales de esas facul
DERECHO ADMINISTRATIVO
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Administracin, y el
mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar los lazos de una institucin
centralizada, permite o tolera una cierta ingerencia de los particulares, o de los rganos que
atienden las instituciones. La administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters
general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamentacin en las
leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso no debe olvidarse que
desconcentrar es slo un procedimiento administrativo para facilitar la ejecucin de las leyes
administrativas, pero los rganos superiores conservan ntegramente sus poderes de
contralor, revisin y dems poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facultades
constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las jerarquas superiores
de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los crecientes y
complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una estructura rgida es anquilosar la
marcha administrativa que debe ser siempre expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias,
til a los administrados, que permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su
competencia en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institucin al poder
central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvolvimiento dndole una relativa
libertad de accin y de unidad frente a los problemas que le corresponden. Como afirma
Lucefride y Colctti: "Permite que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo
conocimiento de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de estos rganos del
poder central adems de descongestionarlo, permite seguir ms de cerca su actuacin con
determinadas ventajas de rapidez, economa, responsabilidad, que siempre encuentran
obstculo en una frrea jerarqua administrativa.6
6. LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se realiz al
aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O. P., del 29 de
diciembre de cuyo artculo 17, dispone lo siguiente:
"ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organsmo
descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentralizacin,
dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que Se habran
eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas de estas
instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para
hacerlo.
DERECHO ADMINISTRATIVO
actualmente se hace en la reforma administrativa es un ensayo ms cercano
a la delegacin que a la desconcentracn.
Desde la aparicin de la Constitucin de 1917 se plantearon en lo pol
tico y en lo administrativo, ciertas formas cercanas a la desconcentracin
como los Territorios Federales en el Consejo Superior de Salubridad y otros.
Una importante aplicacin de la teora de la desconcentracin administrativa es
la que se est llevando a cabo con la aplicacin de la Ley orgnica del Departa
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la Base fraccin VI. del artculo 73
de la Constitucin. (Publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970, refor
mada en D. O. F. del 30 de diciembre de 1972), cuyo artculo 12 dispone:
"Cada Delegacin del Distrito Federal estar a cargo de un Delegado y un Sub
delegado, que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento, previo
acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas,
en los trminos previstos por esta ley, los reglamentos respectivos y los acuerdos
del propio Jefe del Departamento del Distrito Federal."
Si analizamos "Las normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribu
ciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal" (D.
O. F., del 13 de diciembre de 1972) podremos observar que las atribuciones de los delegados
se consideran: 1. Unas como desconcentradas; y 2. Otras que corresponden al Poder Central.
Por lo dems puede afirmarse que es un ensayo de desconcentracin, sin que se renan sus
elementos caractersticos. La propia experiencia sealar hasta dnde puede culminar su
desarrollo.
No podemos dejar de mencionar los organismos fiscales autnomos revestidos de una
cierta desconcentracin por la ley, frente a las propias autoridades de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, la Tesorera y Delegaciones del Departamento del Distrito
Federal.
Diversos Decretos han iniciado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico un
proceso de desconcentracin en materia fiscal. La terminologa de estos Decretos an es
imprecisa, ya que se mezclan conceptos diversos como descentralizacin, delegacin y
desconcentracin.
D. O. F. del 3 de mayo de 1972, crea la Direccin de programacin y descentralizacin
administrativa.
O. F. del 20 de junio de 1973 por el que se crean la Comisin de administr.acln Fiscal
regional, la Direccin de administracin Fiscal Regional y las administraciones Fiscales
regionales. Diversos Decretos crean administraciones fiscales regionales.
D. O. F. del 30 de junio de 1975 se delegan facultades a diversos organismos de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se han creado organismos
caracterizados como desconcentrados. El D. O. F. del 22 de noViembre de 1971 se crea el
CONACAL. "Acuerdo mediante el cual se constituye la Comisin Nacional de Caminos
alimentadores y aeropistas, CONACAL, y se fijan las bases para su funcionamiento." La
misma base primera de este acuerdo lo aleja de la desconcemracin: "Primera, CONACAL,
CAPTULO IV
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL EN MXICO
1. El Presidente de la Repblica.-2. El Poder Ejecutivo Federal y el Presidente de la
Repblica.-3. El Presidente de la Repblica como Jefe del Estado.-4. El Presidente de la
Repblica como rgano poltico y administrativo.-5. Caracteres esenciales de los tres tipos
de gobierno El sistema presidencial imperante en Mxico.-7. El Consejo de Ministros.-8.
Los principales actos del Presidente de la Repblica.-9. La Ley orgnica de la
Administracin Pblica Federal.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El rgimen de la centralizacin administrativa es la forma caracterstica de la
organizacin del Ejecutivo Federal, que se integra con el Presidente de la Repblica,
funcionario representativo de emanacin popular, que ejerce el poder por un tiempo limitado
y que es el titular de uno de los tres Poderes de la Unin, por medio de los cuales el pueblo
ejerce su soberana. rgano ejecutivo cuenta para su desenvolvimiento con numerosos
rganos situados en la esfera administrativa. Dice Hauriou: "El Poder Ejecutivo es en el
sistema de la separacin de poderes aquel que tiene la decisin eje
cutoria." 1 El artculo 80 de la Constitucin establece el Ejecutivo unipersonal en
estos trminos: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la
Unin en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos." Principio bsico de nuestra estructura constitucional es la
duracin del encargo presidencial por seis aos, no pudiendo ser reelecto en
ningun caso. Artculo 83 constitucional. Hemos indicado que la organizacin
del Poder Ejecutivo Federal es a manera de un tringulo, que tiene en su vrtice
superior al Presidente de la Republica, titular de la Administracin publica y
del gobierno. Escalonados en orden a su jerarqua, se sitan el conjunto de
rganos administrativos.s
1 El artculo II, Seccin I, l. de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte, dice:
"Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos de Amrica...
2 Brownlow, Louis. The President and the Presidency, Public administration seruice,
1953.
DERECHO ADMINISTRATIVO
En los regmenes autoritarios no hay otro camino que el de la sumisin incondicional de
los Poderes Legislativo y Judicial. Para los regmenes de derecho, la falla de las
instituciones es perjudicial a todos, al entorpecer la accin poltica y administrativa del
gobierno."
No debemos confundir las dictaduras presidenciales al margen del orden jurdico, con el
sistema moderno y necesario del presidencialismo constitucional -fuerte y unitario-, que se
integra ante las exigencias de los tiempos que corren. El primero desconoce el rgimen las
libertades fundamentales, y menosprecia la dignidad del hombre, en tanto que el segundo las
exige y asegura para el fortalecimiento del rgimen. La libertad es un ingrediente que
fortalece las instituciones, mientras que la opresin pervierte la accin de los gobernantes.
Nuestra primera Constitucin poltica del 4 de octubre de 1824, en su artculo 74 con una
ligera modificacin, es el antecedente del actual precepto. En aquella Constitucin "se
deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo que se denomina
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". El actual precepto adicion la palabra
"ejercicio".
El ejecutivo, rgano que preside la estructura administrativa, ha asumido diversas formas
en el transcurso de la historia: "Bajo el aspecto de un individuo, de un solo hombre
(Ejecutivo monocrtico); o de dos hombres iguales (Ejecutivo colegiado) o de un pequeo
grupo de hombres unidos en comit (Ejecutivo directorial) o, en fin, de una yuxtaposicin
de un individuo aislado y de un comit (Ejecutivo dualista)."
Nuestro pas conoci el Ejecutivo colegiado en la Constitucin de Apatzingn del 22 de
octubre de 1814, que no tuvo vigencia. El artculo 132 entregaba el supremo gobierno a tres
individuos, iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, y sorteando
en su primera sesin para fijar invariablemente el orden con que haban de turnarse y lo
manifestaran al Congreso.
La forma normal adoptada por nuestras constituciones es el Ejecutivo monocrtico o
unipersonal, que es una consecuencia de nuestras tradiciones polticas. No basta adoptar un
precepto, se hace indispensable regularizarlo en la realidad social de un pas.
"Los elementos que constituyen la energa de la autoridad ejecutiva son: la unidad) la
duracin y los medios de accin suficientes. Los elementos
. Presidente de la sus facultades en materia hacendaria. poca. Vol. V., pago
200. Facultades exclusivas del Presidente. p, T. XVI, pg. 55. Una ley de 1917,
ya derogada, prohiba que pudiese ser Presidente quien hubiese
participado en una insurreccin militar.
Ejecutivo Federal. Sus facultades en la fijacin de precios. p. T. V., pg. 179.
Acuerdos presidenciales, falta de fundamento de los. p, V. 1, pg. 15.
Sem, [ud, de la Fed,
Facultades del Poder Ejecutivo Federal. p, T. VIII, pg. 9.
Facultades exclusivas del Presidente de la Rep. p. VII, pg. 70.
PJ:esidente de la Repblica, sus resoluciones en materia agraria hacen que dicte un
ADMINISTRATIVO
Facultad econmico coactiva. (T. 47, pg. 4219 Y Jurisprudencia de la
Corte en este sentido.) Facultad reglamentaria. (T. 121, pg. 2680, V
poca.) Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9,
pg. 2660, V poca.) Finalmente, resumimos todas estas facultades
diciendo que: "La funcin ejecutiva se extiende bastante ms all de lo que
da a entender su denominacin, ya que no se cie a abarcar las diversas
actividades realizadas para ejecutar las leyes, sino tambin y ms
especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin desarrollada,
sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos
y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4. EL PRESIDENTE
ADMINISTRATIVO
LA
REPBLICA
COMO
RGANO
POLTICO
DERECHO ADMINISTRATIVO
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a las
mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica ge
neral del rgimen.
6. EL SISTEMA PRESIDENCIAL IMPERANTE EN MXICO
El sistema imperante en Mxico corresponde al tipo presidencial, ya que la mayor parte
de los preceptos que regulan la naturaleza de los poderes ejecutivo y legislativo y sus
relaciones, estn inspirados en buena parte en la legislacin norteamericana, que acepta este
sistema.
Adems, existen diversos preceptos que corresponden a otras legislaciones y nos acercan
-en lo que a ellos se refiere-al sistema parlamentario, sin que estos preceptos lleguen a
dominar en un sistema general.
Se citan el artculo 71, fraccin I de la Constitucin. que establece la iniciativa
presidencial, el artculo 108 sobre irresponsabilidad del Presidente; el artculo 93, que fija la
obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso y el artculo 89, fraccinII.
Los preceptos ms definidamente sealados hacia el rgimen parlamentario son los que
se refieren a los secretarios de Estado y principalmente al refrendo ministerial, que a
continuacin estudiaremos y al que alude el artculo 92.
Estos preceptos estn tomados de la Constitucin de Cdiz de 1812, de tipo liberal y
parlamentario, inspirada a su vez en la Constitucin francesa de 1789 Y 1793. Los preceptos
relativos se incorporan casi literalmente a las constituciones de 1824, pasando
sucesivametne de diversas constituciones a las de 1857 y 1917.
Los preceptos que definen nuestro sistema como de tipo presidencial y aluden a las
siguientes materias: el Consejo de Ministros, funciona en Mxico como institucin de
excepcin: los secretarios de Estado no tienen responsabilidad ministerial ante el poder
legislativo; dependen directamente del Presidente de la Repblica; el Presidente es el jefe
del Estado y asume prerrogativas que ejerce sin el control legislativo.
En su mensaje de de diciembre de 1916, don Venustiano Carranza, Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, al presentar el
proyecto de reformas a la Constitucin de 1857, impugn la adopcin del sistema
parlamentario en estos trminos:
"-Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parlamentario? Se
quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las
ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno, denominada 'Gabinete'. En otros
trminos, se trata de que el Presidente personal desaparezca, quedando l como una figura
decorativa."
"-En dnde estara entonces la fuerza del Gobierno? En el Parlamento. Y como ste, en
su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la Administracin, el Gobierno
caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado."
"-El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en Espaa, en donde ha significado
una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica
e.n Francia, porque esta nacin a pesar de su forma republicana de gobierno, est influida
por sus antecedentes monrquicos; pero entre nosotros no tendrla nIngunos antecedentes y
sera cuando menos, imprudente lanzamos a la experien
DERECHO ADMINISTRATIVO
Artculo 6 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal:
"Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con las Secretaras
de Estado, los jefes de Departamentos Administrativos y el Procurador Ge
neral de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos.
El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de secretarios
de Estado y jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la
totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar
la poltica del Gobierno Federal en materia que sean de la competencia con
currente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica."
Por ello y de acuerdo con el prrafo anterior se ha llamado "Consejo de
Ministros", a las reuniones que el Presidente de la Repblica tiene con sus
secretarios de Estado, cuando existe algn problema grave de carcter na
se examina el estado general de la administracin pblica, se revisa
un programa de gobierno o alguna medida importante de carcter poltico
administrativo. Estas reuniones no tienen el mismo carcter que el Consejo
de Ministros en el sistema parlamentario, en los que se adoptan determina
ciones que tienen trascendencia poltica, administrativa y de responsabilidad
gubernamental.
8. Los PRINCIPALES ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Debemos distinguir los actos del Presidente en tiempos normales, y los de
su actuacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p blica o
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, a las
que se refiere el artculo 29 constitucional.
El artculo 92 de la Constitucin ordena: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que
el asunto corresponda y sin este requisito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y
rdenes del Presidente, al gobierno del Distrito Federal, y a los departamentos administratIVOS, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe
del departamento respectivo."
. De acuerdo con este precepto debemos distinguir cuatro de actos preSIdenciales: a) Los
reglamentos; b) Los decretos; c) Las rdenes y d) Los acuerdos.
El reglamento administrativo es un acto jurdico creador de situaciones jurdicas
generales que tiene por objeto la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin.
El decreto presidencial referido a los actos de gobierno o a los actos de a.dministracin,
origina decisiones ejecutorias particulares, que tienen por asegurar la ejecucin de las leyes
y el funcionamiento de los servCIOS pblicos. Este decreto se diferencia del decreto en
materia legislativa a
DERECHO ADMINISTRATIVO
orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, clasificacin,
responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la administracin pblica.t
Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente los aspectos
diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan dos finalidades importantes:
a) La primera, subordinar a los funcionarios a un rgimen estricto de legalidad; y b)
Proporcionar a los particulares una garanta de legalidad, con sus correspondientes medios
jurdicos para desterrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento administrativo
espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms importantes de la accin
administrativa. "Un principio esencial se observa, para descongestionar la actividad
administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice la vida administrativa, es la
desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la administracin pblica
mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las instituciones que se han creado
en los ltimos cuarenta aos, enunciando las leyes administrativas que las regulan. Ms de
ochocientos organismos -en proceso de transformacin o desaparicin-responden a
propsitos diversos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder
pblico que los controle.
CAPTULO V
LOS SECRETARIOS DE ESTADO
l. Los secretarios de, Estado.-2. Calidades y requisitos para ser secretario de Estado.-3.
Facultades de los secretarios de Estado.-4. Situacin jurdica de los secretarios de Estado en
el orden constitucional mexicano.-5. El,refrendo ministerial.-6. El rgimen de las secretaras
y departamentos de Estado.-7. Antecedentes legislativos de las dependencias
administrativas.-8. Subsecretarios, oficiales mayores, directores, jefes de Departamento
administrativo, jefes de oficina, de seccin, de mesa, etc.-9. Las oficinas o dependencias
administrativas.
l. Los SECRETARIOS DE ESTADO
DERECHO ADMINISTRATIVO
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados
secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto corresponda, y sin este
requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de Constitucin.)
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos,
luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del
estado que guarde sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los
secretarios de estado y a los jefes de los departamentos administrativos, as como a los
directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas
de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama la Administracin,
uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la Repblica, con quien comparte la
responsabilidad del manejo de los asuntos de la nacin. Asume un doble carcter como
rgano poltico y como rgano administrativo.s
3. FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la Repblica es un rgano representativo de emanacin popular, mas el
secretario de Estado no tiene este carcter, ya que se trata de un rgano administrativo de
colaboracin y decisin.
Entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de nombrar y remover
libremente a los secretarios del despacho. Artculo 89, fraccin 11 de la Constitucin.
Los secretarios de Estado la misma situacin de igualdad en sus relaciones con respecto
al Presidente de la Repbl ica y no se distinguen en sus actividades ministeriales ms que
por la materia que legalmente conaceno El artculo 10 de la ley, dice: "Las Secretaras de
Estado y Departamientas administrativos tendrn igual rango, y entre ellos no habr, por lo
tanto, preeminencia alguna."
Es frecuente hablar del jefe del gabinete refirindose a algunos de los secretarios de
Estado, como el secretario de Gobernacin, pero esta expresin no corresponde actualmente
a una realidad poltica.
En pocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secretarios de Estado
tenan esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
Cceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934. .
6 La ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. del 21
de diciembre de 1946.
33
DERECHO ADMINISTRATIVO
Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el secretario del
despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por lo que cuando el Presidente
de la Repblica tenga que interponer algn recurso, debe hacerlo directamente, o bien por
conducto del secretario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente
el oficio relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, Sala, pg. 255.)
Debemos aludir a algunas caractersticas generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de la Repblica.
Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica gubernamental y los lineamientos de
la accin administrativa.
1. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una personalidad jurdica
distinta de la del Estado.
2. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del Presidente de la
Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las decisiones administrativas que
debe someter a la aprobacin presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta a la
administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de competencia del funcionario y
la forma de ejercerla.
1. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al secretario de Estado el
despacho de los negocios "de orden administrativo de la Federacin". Este precepto
limita la accin del titular de una secretara a la. materia administrativa que le
corresponde. Sin embargo, la accin poltica de los Ministerios es evidente.
2. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema constitucional, los mismos
efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la unidad de la Administracin, en
particular entre el Presidente y los secretarios, ya que sin el requisito del refrendo los
actos presidenciales "no sern
obedecidos".8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, auntiene
facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de ('se poder,
representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente de la
Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho poder.
TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que tiene
el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen facultades
mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, Sala, pg. 224.
"Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por el
secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos rdenes de
carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de reclamaciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo los Secretarios de Estado respectivos. "El
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. p, T. IX, pg. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. p, T. VIII, pg. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. p, T. VIII, pg. 54.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Nada de esto sucede en nuestro rgimen. El Presidente tiene la facultad de nombrar y
remover libremente. a sus ministros. La posicin de un ministro disidente es bien limitada,
se reduce a no refrendar un acto del Presidente y a presentarle, desde luego, su renuncia. El
Ejecutivo puede asegurarse de la opinin de un ministro antes de su designacin, lo cual
hace ineficaz el refrendo ministerial tal como se encuentra previsto en el artculo 92 de la
Constitucin.
Por otra parte, numerosos actos presidenciales no son refrendados por el secretario del
ramo a que el asunto corresponde y, sin embargo, se cumplen en sus trminos. En diversas
ocasiones la Suprema Corte ha considerado que no poda omitirse el refrendo de una ley o
de un reglamento y ha obligado al refrendo y a una nueva publicacin de la ley.
La omisin del refrendo no nulifica el acto presidencial, retarda su cumplimiento, hasta
la perfeccin del mismo. La Suprema Corte ha dictado la siguiente ejecutoria (Sem: [ud.
Fed. Vol. IX, pg. 34, sexta poca) sobre el refrendo de los decretos del Ejecutivo por los
secretarios de Estado: "El refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los
secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es I indispensable para la
validez de ste, de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no
debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un
secretario, cuando en el mismo se toque, slo de manera incidental o accesoria, alguna
materia."
En resumen, las funciones del refrendo ministerial se pueden reducir
a las siguientes: a) Idoneidad. El refrendo autentifica que un acto del
Presidente ha sido hecho en la esfera de competencia del Poder
Ejecutivo.
b) Seguridad. El refrendo asegura el cumplimiento de la resolucin presidencial y le
proporciona los medios de la organizacin administrativa para hacerlo.
c) Responsabilidad. Siendo el Presidente nicamente responsable por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn, el ministro comparte una responsabilidad en los trminos
del artculo 108 constitucional.
d) Delimitacin de competencia. El refrendo es un medio para delimitar las funciones del
Presidente de la Repblica, subordinando sus actos al imperio de la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial (Apndice. Pleno, pg.
20) sobre la constitucionalidad del refrendo de una
Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violacin contra ref.rendo
de una debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de VIolaCIn contra sta, para
que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto del refrendo. Por lo mismo,
slo habra existido necesidad de invocar conceptos de violacin contra el refrendo de la ley,
en el caso de que tal refrendo combatido por vicios propios, independientemente de la
constitucionalidad o lllconstitucionalidad de la ley refrendada." No estamos de acuerdo con
esta tesis
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo;
n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna
de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica; In. Administrar y publicar el Diario
Oficial de la Federacin.
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del
pas, especialmente en lo se refiere a las garantas individuales, y dictar las medidas
administrativas que requiera ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y disciplina
externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin, con
los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos,
impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral,
Cvico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido ejercicio de
sus funciones
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo los artculos
96, 98. 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, fraccin VI, sobre nombramientos
de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artculo 111
respecto de las destituciones de funcionarios judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la informacin -sobre los atributos personales,
acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la fraccin anterior;
XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de
los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de los Procuradores de
Justicia de la Repblica y del Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de
funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los Gobernadores
de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal.
En las islas a que se refiere el prrafo anterior. regirn las leyes civiles, penales y
administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Trbunales
Federales con mayor cercana geogrfica.
XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales, conforme a
las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en aquellos
ciembre de 1975.
erratas del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, pu' blicado el
2 de diciembre de 1975. D. O. del 25 de marzo de 1976.
DERECHO ADMINISTRATIVO
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme a las
leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener
concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la Repblica
Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para intervenir en la
explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales
industriales especificadas, as como para formar parte, de sociedades mexicanas civiles y
mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras y sus bases constitutivas y
para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de
los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la extradicin
conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para
hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su
diligenciacin y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las
autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de
noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en que se
le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de Marina, luego
Secretara de Estado.tf
ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la instruccin
tcnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional al servicio de la
Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro dia nacional de los
Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejrcito y
de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y
ejecutar, en su caso, los planes rdenes necesarios para la defensa del pas y dirigir y
asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares
para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y conservacin de
DERECHO ADMINISTRATIVO
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federacin del
Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las relaciones con
la Contadura Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos contratos de los que resulten derechos obligaciones para el Gobierno
Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la Hacienda
Pblica Federal al Departamento del Distrito Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos
descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten
bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e tituciones en que la
administracin pblica federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn
expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia;
XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la administracin
pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estudios
cartogrficos de la Repblica;
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin,
instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin Pblica Federal y
vigilar la ejecucin de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los
Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean
los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los trminos
establecidos, y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretara. fue creada el 7 de
diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondi a la secretara anterior de Bienes
Nacionales e inspeccin administrativa, que se cre por la ley de J!H6. Con anterioridad
exista en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una Direccin General de Bienes
Nacionales. Secretara del Patrimonio en 1958.22
La ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretaria del
Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia.
ARTcULO 33. A la Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria, los que
constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio pblico y Jos de USo comn,
siempre que no estn encomendados expresamente a otra dependencia de erratas).
Reglamento interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento
Industrial. D. O. P 17 de abril de 1977. Secretara de Bienes Nacionales e
inspeccin administrativa. Condiciones generales de trabajo que regirn en
DERECHO ADMINISTRATIVO
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los centros de
educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agricultura,
ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y
silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de cra, reservas,
cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos exposiciones y concursos agrcolas, ganaderos,
avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, es
tudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y proyectar,
ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que compete realizar al
Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, los municipios
o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida rural, con
objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los convenios
internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejores
rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de
la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas forestales y de
caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente algunas
zonas;
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y na
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de rboles histricos y notables del
pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos, as
como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres, parques
zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la fauna
terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas. cauces y
lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
DERECHO ADMINISTRATIVO
ARTcULO A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrnicas, y su
enlace con los servicios similares pblicos concesionados, con los servicios privados de
telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y servicios
telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunicacin inalmbrica, estaciones
radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radiodifusin, comerciales
y culturales, as como vigilar el aspecto tcnico del funcionamiento de tales sistemas,
servicios y estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar lneas areas y
comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica y de su funcionamiento y operacin;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lneas areas
internacionales;'
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos para la
construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos de acuerdo con los ltimos adelantos
cientficos, destinados a la informacin y seguridad de la navegacin area en la Repblica;
IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones para el
establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tcnica de su lunc;onamiento y
operacin;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos centralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin 'de servicios de autotransportes
en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y operacin, as como
el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin de los puentes
internacionales;
XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los transportes y tarifas
para el cobro de los servicios pblicos de las comunicaciones y de los transportes terrestres,
areos y martimos: as como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de
aplicacin de todas las maniobras y servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos
relacionados con los transportes o las comunicaciones;
XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para la
formulacin de los programas anuales de construccin, de obras de comunicacin, caminos,
aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves areas y el
personal de tripulacin para entrar y mantenerse en servicio as como Otorgar las licencias,
permisos y autorizaciones respectivas;
contratos de construccin y conservacin de obras federales o de las que seala este artculo,
o asesorar a la dependencia a que corresponda expresamente la obra;
ADMINISTRATIVO
535
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobiernos de las
entidades federativas, con los municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras materiales de los
puertos y fronteras, as como nombrar y sustituir a los funcionarios de las mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Estados y las
autoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras de ese gnero;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le corresponda ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos relativos al
mejor uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, especialmente
para fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y administrarla en
trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresamente a otra dependencia;
XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin" destino o afectacin de los
bienes inmuebles federales;
XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacionales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar
el inventario general de los bienes de la nacin;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineacin de las vas de comunicacin, as
COmo de las arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus contornos,
con la cooperacin de las autoridades locales;
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara Educacin En se cre' la Secretara de Instruccin Pblica, con
industria y negocios eclesisticos. Volvi a su denominacin de Secretara de
Instruccin Pblica; en 1891 surge la Secretara de Instruccin Pblica. La
reforma del 16 de marzo de 1905 cre dicha Secretara. La Constitucin de 1917
en su artculo 14 transitorio suprimi la Secretara para crear la Secretara de
Educacin Pblica. El 25 de octubre de 1918 se transforma en Departamento
Universitario y de Bellas Artes. En 1921 se le denomina Secretara de Educacin
Pblica en la reforma educativa del maestro Jos Vasconcelos as se consuma
esta reforma iniciada en D. O. F. del 21 de diciembre de 1918.
ARTcuLO A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reConocidas:
a) La preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semurbana y rural.
b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fraccin
DERECHO ADMINISTRATIVO
ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y conservacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos, las
ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su belleza
natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos deportivos,
cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del bierno Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y mantener la
Escuela de Educacin Fsica;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las medidas y
disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada poder pblico
redunde en provecho de los mexicanos que conserven idioma y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados, todas
aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los ncleos de
poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria
o autctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestramiento en
coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados y de
los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los fideicomisos creados con tal
propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas de orientacin vocacional de
enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que realice
el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la industria
editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su
incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas de servicio social,
centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los p.roblemas de los jvenes.
Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espepara nios, adolescentes y jvenes
que lo requieran;
XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de Salubridad,
funcionando, adems, la Direccin de Beneficencia. En )939 se crea la Secretara de
asistencia, funcionando, adems, el Departamento Salubridad Pblica. En 1946 se crea la
Secretara de Salubridad y Asistencia.
ARTcULO A la Secretara de Salubridad y Asistencia corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de terapia
social en cualquier lugar del territorio nacional;
II. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal;
Exteriores;
XV. Llevar las estadsticas generales
correspondientes a la materia del trabajo.
de acuerdo con las disposiciones que
establezca la Secretara de Programacin y
Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados
con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para
impulsar la ocupacin en el pas. y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente
las leyes y reglamentos.
Secretaria de Reforma Agraria. El antecedente
de esta Secretara lo encon
tramos en el anterior Departamento de asuntos
agrarios. Esta Secretara fue creada
en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre
de 1974.27
El Departamento de asuntos agrarios fue
creado en 1917, conservando su deno
Ininacin hasta la ley actual que le adiciona la
materia de colonizacin. Esta materia
aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la
Secretara de Fomento y agricultura.
El l? de julio de 1910 aparece la Direccin
agraria, en ]921 la Comisin Nacional
Agraria. Vase adems el D. O. F. del 17 de
enero de ARTCULo 41. A la Secretaria de la
Reforma Agraria, corresponde el despacho de
los siguientes asuntos: l. Aplicar los preceptos
agrarios del Artculo 27 constitucional, as
como las leyes agrarias y sus reglamentos;
27 Reglamento
l
i
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coordinar,
vigilar y fomentar su desarrollo;
II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarrollo
turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva;
III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la Tcnica
Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los alimentos y
bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos y franquicias
a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrendamiento al
pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que establezcan las leyes y
reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas autorizada, o
registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione conforme a las
disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la forma que se hayan
contratado;
VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter pblico,
privado o mixto, de naturaleza turstica;
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la inversin
extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el establecimiento de servicios
tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas de proteccin y
fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comits tcnicos de
fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que, en el campo de sus
respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes oficiales para las zonas de
desarrollo turstico;
Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servicios
tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, con los
Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos iny empresas
extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el llltercambio y desarrollo turstico,
con intervencin de la Secretara de Relaciones Exteriores y otras dependencias
competentes, en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin con la
Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especializados, para
prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales en
materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno Federal y
DERECHO ADMINISTRATIVO
El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Dis
tribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de
secretaras, aunque cambia algunas denominaciones.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo
tamentos ministeriales.
El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras.
El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secreta
ras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes.
El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la
ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin.
La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo si
guiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de
Bellas Artes y el de Salubridad Pblica.
La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre
de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovi
sionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Milita
res, adems de los antes sealados.
En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el
Departamento de Estadstica Nacional.
La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider
nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal,
adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del 1 de
diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nuevos
departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas, el de
Educacin Fsica.
El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de Asistencia
Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departamento de Salubridad.
La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias sufren una
modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los departamentos.
La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la categora de secretaras a la de Trabajo y Marina. La Ley de D. O. F. del 18 de
octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asistencia en Ufla secretara de Estado.
Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las secretaras de
Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa.
La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Presidencia, del
Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras la de Comunicaciones
y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas secretaras.
Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, son las siguientes:
D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Facultades de
la Secretaria de Obras Pblicas.
Direcciones; poca.
De crdito. V. IV, pg.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. poca. Tomo IX, pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII. pgs. 77 Y
79.
I
CAPTULO VI
LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
1. Los Departamentos de Estado.--2. Relaciones y diferencias entre las Secretaras y los
Departamentos de Estado.-3. Organizacin de los Departamentos de Estado.-4. Competencia
de los Departamentos de Estado.-S. Evolucin de los Departamentos de Estado.
1. Los DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Bajo la denominacin de "Departamento administrativo" la legislacin administrativa
mexicana conoce de ciertos rganos inferiores dependientes unas veces de Direcciones y
otras funcionando en forma unitaria, pero dentro del rgimen centralizado. A diferencia de
estos organismos administrativos inferiores, el constituyente cre los departamentos
administrativos, a los cuales llam la ley anterior "Departamento de Estado". La actual ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 1, 2 fraccin II y siguientes vuelve a
la denominacin de "Departamentos administrativos", con lo cual se apega a las
disposiciones constitucionales, artculos 90 a 93 de la misma.
En el proyecto de Constitucin del Primer Jefe del lq de diciembre de 1916 no se
incluyeron los "Departamentos administrativos", slo se hizo referencia a los secretarios de
Estado y al gobierno del Distrito. (Artculos 91 a 93 del proyecto.)
La segunda comisin de Constitucin del Congreso constituyente, al crear los
Departamentos administrativos y despus de hacer referencia a las Secretaras de Estado en
sus funciones polticas y administrativas expres:
.....Son los otros los que administran algn servicio pblico que en funcionamiento nada
tiene que ver con poltica y, ms todava, es muy pernicioso que la poltica se mezcle en
estos servicios, porque los desva de su objetivo natural,
que es la prestacin al pblico de un buen servicio en ramo se les encoy nada ms; cuando
la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto personal de los servicios pblicos, que
no se escoge ya segn la competencia sino segn sus relaciones polticas, hasta el
funcionamiento mismo del sistema administrativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha
parecido a la Comisin conveniente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn
sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos
polticos, o
DIFERENCIAS
ENTRE
LAS
SECRETARAS
LOS
DERECHO ADMINISTRATIVO
lizar actividades de acuacultura; VI. Intervenir en la formacin y organizacin de la flota
pesquera y coordinar la construccin de embarcaciones pesqueras; VII. Fomentar la
organizacin de las sociedades cooperativas de produccin pesquera y las sociedades,
asociaciones y uniones de pescadores; VIII. Promover la industrializacin de los productos
pesqueros y el establecimiento de empacadoras y frigorficos;
IX. Coadyuvar con la Secretara de Comercio en el fomento al consumo de productos
pesqueros; X. Las dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, artculo remitimos al capitulo
siguiente.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 44:
"Al Departamento del. Distrito Federal corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
1. Atender lo relacionado con el Gobierno de dicha Entidad en los trminos de
su ley orgnica, y JI. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
CAPTULO VII
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
l. El trnsito de la ciudad indgena, Tenochttlan, a la urbe colonial, ciudad de Mxico.-2. El
Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana.-3. El Gobierno del Distrito
Federal.-4. El Gobierno del Distrito Federal en la Constitucin de 1917 y en las reformas
posteriores.-5. Las bases constitucionales del Gobierno del Distrito Federal.
G. Naturaleza jurdica del Gobierno del Distrito Federal.-7. El Gobierno del Distrito Federal
corresponde a una organizacin centralizada federal.-8. La organizacin del Gobierno del
Distrito Federal.-9. El rgimen financiero del Departamento del Distrito Federal.c-IO. Los
bienes del Departamento del D. F.-ll. La facultad reglamentaria del Presidente de la
Repblica concerniente al Distrito Federaf--12. Las leyes y reglamentos de la competencia
del Gobierno del Distrito Federal que afectan intereses particulares.-13. Las funciones del
Departamento del Distrito FederaL-H. Reglamentacin de los servicios prestados por el
Departamento del Distrito Federal.-15. Reglamentacin de los servicios que los particulares
prestan al pblico sin servicios
16. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal.
l. EL DE LA CIUDAD INDGENA TENOCHTITLAN, A LA URBE COLONIAL,
CIUDAD DE MXICO
Se supone que la fundacin de Tenochtitlan, que significa "lugar del tunal en la
piedra", se efectu en el ao de 1327 en un sitio llamado Mechtli (Mxico) que expresa
"lugar de los mexicanos". La ciudad llevaba el nombre de su fundador Tenoch, notable
caudillo de los aztecas, el cual edific la ciudad al amparo de los designios indgenas,
en el mismo sitio en que ha permanecido a travs de los siglos. Para mantener sus
tradiciones polticas y religiosas edific el templo de Huitzilopochtli.
Es sorprendente el rgimen administrativo de los servicios de la ciudad azteca y de los
pueblos colindantes, con sus normas sobre calzadas, caminos, mercados, polica, el rgimen
de impuestos, inundaciones, agua, abastos, epidemias, diversiones, guerras floridas y el
desarrollo de las obras pblicas.> Una administracin pblica que se extenda en un enorme
territorio.
1 La toma de la ciudad de Mxico ocurri el 13 de agosto de 1521. En 1523 el emperador
Carlos V le concedi el ttulo de noble, leal, insigne imperial ciudad, el 4de
DERECHO ADMINISTRATIVO
demarquen y sealen los trminos del distrito conforme al artculo antecedente. El gobierno
poltico y econmico del expresado distrito queda exclusivamente bajo la jurisdiccin del
gobierno general desde la publicacin de esta ley. 5. Inter se arregla permanentemente el
gobierno poltico y econmico del Distrito Federal, seguir observndose la ley del 22 de
junio de 1813 en todo lo que no se halle derogado. 6. En lugar del jefe poltico a quien por
dicha ley estaba encargado el inmediato ejercicio de la autoridad poltica, nombrar el
gobierno federal un gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal. 7. En las
elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal, y para
su gobierno municipal seguirn observndose las vigentes en todo lo que no pugnen con la
presente." 8. El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador, pueden permanecer dentro
del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo congreso crea necesario para preparar el
lugar de su residencia y verificar la traslacin. 9. Mientras no se resuelve la alteracin que
deba. hacerse en el contingente del Estado de Mxico, no har novedad en 10 que toca a las
rentas comprendidas en el Distrito Federal. 10. Tampoco se har en lo respectivo a los
tribunales comprendidos dentro del Distrito Federal, ni en la elegibilidad y dems derechos
polticos de los naturales y vecinos del mismo Distrito, hasta que sean arreglados por una
ley." (Dubl,n y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 743.)
El decreto nmero 469 del 11 de abril de 1826 ordena:
El gobierno econmico poltico del Distrito Federal, ser uniforme con el de los
Territorios Federales de la Federacin. 2. Las rentas del Distrito Federal pertenecern desde
la publicacin de esta ley, a las generales de Federacin; mas su entrega se verificar hasta el
da del mes que siguiere a dicha publicacin." "4. Desde la legislatura prxima inmediata, el
Distrito Federal tendr representantes en la Cmara de Diputados, con arreglo a los artculos
10, 11, 12 Y 13 de la Constitucin..." (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Departamento de
Mxico. (Art. 2), dividiendo la Repblica en departamentos, distritos y partidos. La ley de
30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Departamento de Mxico; de uno de
esos distritos es la ciudad de Mxico.
Al restablecerse en el ao de 1846 la Constitucin de 1824, el Distrito Federal reaparece
con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los Estados Unidos
Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artculo 69: "Mientras la ciudad de
Mxico sea Distrito Federal, tendr voto en elecciones de Presidente y nombrar dos
senadores," Durante esta poca se expidieron numerosos bandos de polica y ordenanzas
municipales.
En las "Bases provisionales para la organizacin del pas", del 22 de abril de los Estados
se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirti en el Distrito de Mxico,
respetaron la divisin territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, ampla el rea de lo que se
llam Distrito de Mxico sealando sus lmites: aproximadamente por el norte llegaba hasta
el pueblo de San Cristbal Ecatepec; por el noroeste hasta Tlalnepantla; por el poniente
hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac,
San ngel y Coyoacn; por el sur hasta Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco
e Iztapalapa; por el oeste hasta el Pen y por el noroeste hasta la mediana de las aguas del
Lago de Texcoco.
los hahl'
DERECHO ADMINISTRATIVO
El 4 de mayo de 1861 se expidi una nueva reglamentacin sobre elecciones, quedando
el ayuntamiento de la capital compuesto de 20 regidores y dos procuradores. Adems, se
elegiran al gobernador del Distrito, magistrados y jueces, dividiendo el D. F., en cinco
secciones.
La ley del 16 y 17 de septiembre de 1898 fij nuevas disposiciones para
el Distrito Federal. El decreto divide el Distrito Federal para su rgimen
interior en la siguiente forma: la municipalidad de Mxico y seis
Prefecturas. Estos decretos son inconstitucionales, segn Tena Ramrez,
porque el Congreso careca de facultad constitucional para reformar la
Constitucin."
La reforma del 31 de octubre de 1901, el artculo 72, fraccin VI, facult al Congreso
para "legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Territorios". Posteriormente se
expidi la ley del 31 de octubre, que consideraba al Distrito Federal como parte integrante
de la Federacin.
En el D. O. F. del 26 de marzo de 1903, arts. 19 y 70-71, se expidi la "Ley de
Organizacin PoItica y Municipal del Distrito Federal", que se dividi en 13
municipalidades.
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL EN LA CONSTITUCIN DE 1917 y
EN LAS REFORMAS POSTERIORES
El articulo 43 del proyecto de Constitucin enviado por el Primer Jefe del Ejrcito
Constitucionalsra al Congreso constituyente de 1916-1917. estableci como partes
integrantes de la Federacin a 28 Estados, 2 Territorios y el Distrito Federal.
El articulo 44 del mismo proyecto expres:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, mas el de los
distritos de Cha1co, de Amecamcca, de Texcoco, de Otumba, de Zumpango, de Cuautitln y
la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico, fijando el lindero con el Estado de
Mxico, sobre los ejes orogrficos de las crestas de las serranas del Monte Alto y el Monte
Bajo."
El artculo 45 del proyecto estableci:
"Los Estados y Territorios de la Federacin conservarn la extensin y lmites que hasta
hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos, hecha excepcin del
Estado de Mxico, del que se segregan los distritos aumentan al Distrito Federal."
El artculo 73 del proyecto seal entre las facultades del Congreso de la Unin las
siguientes:
V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin;
tantes de la dudad de Mxico. Consecuencia el precepto que facuIta al Conde la Unin para
el arreglo interior del Distrito Federal sobre la base de que los Ciudadanos elijan
popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales de que se designen rentas
para cubrir las atenciones locales; y el precepto que atribuye. tambin al Congreso, las
facultades de fijar variar la residencia de los supremos poderes federales."
Toribo Esquivel Obregn. Apuntes para la historia del Derecho en Mxico. Ed. Polis.
Mxico, 1938.
las disposiciones de la ley del departamento, en sus relaClOnes con el Poder Ejecutivo y
artculos 5 y 6 de la Ley orgnica.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Vase: Reglamento del Consejo Consultivo del D. F. D. O. F. del 4de abril de 1975.
Reglamento de las Juntas de Vecinos: D. O. F. del de julio de 1974.
f) Los delegados. Vimos antes que el regente puede delegar sus funciones. Los
delegados tendrn en sus respectivas circunscripciones, las atribuciones que les seala esta
ley, los reglamentos, otras disposiciones legales o el Jefe del Departamento, de quien
dependern directamente. Art. 3 prrafo segundo. Cada delegacin del D. F., estar a cargo
de .un Delegado y un subdelegado que sern nombrados y removidos por el Jefe del
Departamento. previo acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones
desconcentradas. Arts. 12 y siguientes de la ley.
Vase: "Normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribuciones
desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal:
D. O. F. del 13 de diciembre de 1972. g) Los Directores y Jefes de Oficina. Arts. 29, 41 Y
siguientes.w h) El Tesorero del Departamento del Distrito Federal. Arts. 41 fraccin L, 44 Y
siguientes. i) La contralora general. Arts. 12 y siguientes.
j) La Procuradura de las Colonias Populares. Arts. 62 y siguientes. k) La Comisin de
Planeacin Urbana del Distrito Federal. Art. Adems guardan estrecha relacin con el
Departamento del Distrito Fe
eral: a) La Procuradura del Distrito Federal. En los trminos del artculo 73, fraccin VI,
base de la Constitucin y el artculo 7 de la Ley. b) El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito 'Federal.
Artculo 6 de la ley orgnica y de su ley: D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma: D. O.
F. del 4 de enero de 1973.
e) Organismos descentralizados del Distrito Federal: como Abastos, el Metro,
Transportes elctricos del D. F. Y otros, los cuales se rigen por sus respectivas leyes.
d) Los servicios pblicos directos, descentralizados o concesionados de acuerdo con la
ley orgnica. Arts, 64 y siguientes.
Por lo que se refiere a las funciones del Departamento del Distrito Fede
ral, el artculo 36 de la ley orgnica, formula una amplia relacin de las atri
buciones del mismo.
Por lo que se refiere a los lmites del Distrito Federal "son los fijados por
los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, expedidos por el Congreso
de la Unin ratificando los convenios celebrados con los Estados de Morelos
y Mxico, respectivamente". Art, 9;
El Distrito Federal o ciudadde Mxico se divide para los efectos de esta
"El Consejo Consultivo ha quedado as, como un simple adorno de la administracin
pblica local." Lucio Mendieta y Nez. La administracin pg. 144. Sin embargo, la
experiencia ha demostrado el valor de esta Institucin popular.
DERECHO ADMINISTRATIVO
9. EL RGIMEN FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La ley de ingresos del Departamento es expedida por el Congreso de la Unin: artculo
73, fraccin VI de la Constitucin; y en cuanto a los egresos, la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin de acuerdo con el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin.ss
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, comprender
todas las dotaciones que para la realizacin de sus funciones requieran los rganos
establecidos por la presente ley, as como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento est a cargo del propio Departamento." Artculo 8 ele la
Ley Orgnica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fraccin XXXVI): "Estudiar y formular los
proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F., como las leyes
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento anualmente se sometern
a la Cmara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinar su actividad hacencon la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. tanto por lo que se refiere :\ sus ingresos como a
sus egresos. sujetndose a las disposiciones legales respectivas. para evital' hasta donde sea
posible, la sobreimposicn de gravmenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspondientes a la
hacienda pblica del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infraccin a las leyes y reglamentos
cuya aplicacin compete al Departamento del D.
Adems el Departamento lleva la contabilidad, la estadstica y glosa de las cuentas,
prepara y formula la cuenta pblica anual, celebra convenios para la recaudacin con
Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pblica, etc., lodo ello del
Departamento.
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento til en la
erogacin de los gastos del Departamento y en la percepcin de sus ingresos.
10. Los BIENES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La fraccin VI del artculo 27 constitucional ordena en su parte relativa: " ... Los
Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda Repblica, tendrn plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios
pblicos..."
22 Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del
Distrito Federal." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 Departamento del
Distrito Federal. Griicas de organizacin departamental de la Tesorerta del
Distrito Federal. Mxico, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales sealadas por la
DERECHO ADMINISTRATIVO
LAS F'UNcIONES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal se ha convertido en la entidad
ltica ms compleja de la vida poltica, econmica y social de Mxico.
Una poblacin de ms de 12 millones de habitantes, a los que se suman
varios millones de habitantes de la Cuenca del Valle de Mxico, que rebasa
al propio Distrito Federal, pero que mantiene con l una estrecha vinculacin.
Cualquier rengln de los servicios pblicos que se considere: polica, agua
potable, saneamiento, alumbrado elctrico, transportes y otros ms, demandan
sumas considerables en el presupuesto una extensa organizacin burocrtica.
Antes de que termine este siglo el Distrito Federal podr contar con una
poblacin mayor de veinte millones de habitantes.
El artculo 36 de la ley orgnica enumera las importantes funciones que corresponden al
Departamento, todas ellas relacionadas con el funcionamiento , de los servicios pblicos,
tanto citadinos como los que corresponden a todo el
Distrito Federal, con sus muy numerosas poblaciones.
Algunas de las principales funciones del Departamento se refieren a ser
v.icios pblicos, servicios aclministrativos generales, accin poltica y guberna
tIva del Departamento, la materia hacendara, la accin cvica y la recreativa,
y las funciones diversas a las que alude la ley.
REGLAMENTACIN
DE
LOS
SERVICIOS
PRESTADOS
DIRECTAMENTE POR EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO
FEDERAL
El primer grupo de principios jurdicos regulan los servicios directos del Departamento
del Distrito Federal.w
Corresponde al Departamento: artculo 36, fracciones JII y IV Y siguientes:
a) La determinacin de las actividades que deban ser consideradas como servicios
pblicos; y b) El establecimiento de las normas a que se sujetar la prestacin del
servicio pblico. La ley fija cules son los ,servicios directos a cargo del Depar
tamento.29
Artculo 36 de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.
29 La ley que reglamenta la fraccin 1 del artculo 23 captulo tercero de la ley orgruca
del Departamento del Distrito Federal, y reforma adiciona el captulo sexto sobre servicios
pblicos de la misma ley, estableci en su artculo 1:
los efectos de esta ley, entiende por servicio pblico el de toda o actividad que tenga por
objeto la satisfaccin de una necesidad pblica, o Inters social, circunstancias que en cada
caso determinar. discrecionalmente el Departamento del Distrito Federal, el que, Ql
hacer dicha determinacin decidir si la prestacin del servicio queda confiada a la
DERECHO ADMINISTRATIVO
Para la prestacin de estos servicios se requiere licencia, autorizacin o permiso.
La ley establece diversos requisitos de polica y buen gobierno a que deben su
jetarse los particulares. Los servicios de referencia estn sujetos a reglamentacin.
Estos servicios se refieren a las siguientes actividades que los particulares prestan
al pblico: Reglamento de construcciones, tintoreras y planchaduras, expendios de
pulque, aguamiel y tlachique no embotellado, expendios de bebidas alcohlicas, sa
lones, clubes o casinos de billar o boliche; cafs cantantes, o cabarets y salones de
baile; venta y consumo de cerveza en el Distrito Federal, restaurantes, cafs y otros
ramos.
Con la licencia que otorga el Departamento se cumplen ciertos requisitos con
los que se levanta o se remueve un obstculo o un impedimento legal, y de este
modo el particular ejercita un derecho que slo se restringe por motivos de tran
quilidad, seguridad o salubridad pblica.
Estos servicios, que no son otra cosa que establecimientos comerciales e indus
triales con propsitos de lucro, satisfacen necesidades que estn a disposicin del
pblico, pero no obligatorias, ni constituyen, propiamente hablando, un servicio
pblico.
16. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL
Con fecha 17 de marzo de 1971 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la
"Ley del Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal." Como en el
Distrito Federal coinciden diversos tribunales de lo contencioso la denominacin correcta
debiera ser, tribunal de lo contencioso administrativo del Departamento del Distrito Federal.
El artculo de la "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal" (reglamentara de
la Base fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin) dispone: "La funcin jurisdiccional
en el orden administrativo estar a cargo de un Tribunal de lo contencioso administrativo,
dotado de plena autonoma, establecido con fundamento en lo dispuesto por la fraccin 1,
del artculo 104 de la Constitucin y regido por la ley que para el efecto se dicte.. ."
El tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal est dotado de plena
autonoma para dictar sus fallos y es independiente de cualquier autoridad administrativa.
Tiene a su cargo, dirimir las controversias de carcter administradel Departamento del
Distrito Federal y los particulares, con excepcin de los que forman parte de la competencia
del Tribunal Fiscal de la Federacin.
rendr la organizacin y atribuciones que esta ley establece. Artculo 1
El Tribunal de lo contencioso administrativo funcionar en pleno o en tres salas de tres
miembros cada una. Se compondr de diez magistrados numerarios y de los
supernumerarios que lleguen a nombrarse para integrar hasta dos salas ms, cuando el
servicio lo requiera, a juicio del pleno. Artculo 2.
Artculo 21. Son atribuciones de las salas conocer:
"1. De los juicios que se sigan contra actos de las autoridades del Departamento del
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17. LA LEY DEL DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL
En el D. O. F. del 7 de enero de 1976 se public la "Ley del desarrollo urbano del
Distrito Federal". Esta ley abroga la Ley de Planificacin del Departamento del Distrito
Federal de 30 de diciembre de 1953.
Esta ley tiene por objeto ordenar el desarrollo urbano del Distrito Federal, la
conservacin y mejoramiento de su territorio, establecer las normas conforme a las que el
Departamento del Distrito Federal ejercer sus atribuciones para determinar los usos,
destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, y dems que le confiera este Ordenamiento.
Para estos fines se declara de utilidad pblica e inters social las acciones de planear y
ordenar los usos, destinos y reservas de su territorio y el desarrollo urbano del Distrito
Federal.
El artculo 3 de la Ley seala los fines que se propone, en tanto que el artculo 6 de la
misma fija los medios para realizar las funciones que le corresponden, tales como integrar el
Plan Director para el desarrollo urbano; determinar los destinos, usos y reservas de tierras y
sus construcciones; aplicar las modalidades a la propiedad privada que imponga esta ley y
dems disposiciones legales relativas; ejecutar las obras para el desarrollo urbano; celebrar
convenios necesarios para el desarrollo urbano con el Gobierno Federal, Entidades
Federativas, organismos descentralizados, empresas 'de participacin estatal o con
particulares; dictar y tomar las medidas necesarias para evitar la especulacin excesiva de
los terrenos; determinar las medidas econmicas y administrativas que considere necesarias
en los trminos de esta ley y de las dems disposiciones aplicables; participar en la
elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los regionales correspondientes;
participar en los procesos de conurbacin entre el Distrito Federal y otras Entidades
Federativas; Participar con los Gobiernos Estatales vecinos y los Ayuntamientos de los
mismos en la elaboracin y ejecucin del Plan de desarrollo Urbano de las. zonas
conurbanas en los trminos que establezcan las leyes correspondientes; Promover acciones
tendientes a la integracin social de los habitantes; Celebrar convenios en materia de
acciones e inversiones de desarrollo urbano con el Gobierno Federal; ,Aplicar y hacer
cumplir la presente ley y las dems disposiciones que regulen la materia; Inscribir en el
Registro del Plan Director y enviar para su inscripcin en el Registro Pblico de la
Propiedad y Comercio todas aquellas resoluciones que de acuerdo con la ley lo ameriten; y
las dems que le otorguen las disposiciones aplicables.
La planeacin del desarrollo urbano del territorio estar a cargo del Jefe del
Departamento del Distrito Federal. Sus facultades podrn ser delegadas a la Direccin
General de Planificacin del propio Departamento.
Es importante sealar que el plan director para el desarrollo urbano es el conjunto de
reglamentos, normas tcnicas o disposiciones relativas para ordenar los destinos, usos y
reservas del territorio del Distrito Federal y del mejor funcionamiento y organizacin de sus
espacios urbanizados. Este plan
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL
1. La descentralizacin administrativa territorial o regional.-2. El rnunicipio mexicano.-3. El
municipio libre en el Congreso Constituyente de 1917.-4. El municipio en la Constitucin de
1917.-5. Los rganos muo nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios pblicos
municipales.-8. La municipalizacin de los servicios pblicos.-9. Las juntas de
mejoramiento cvico, moral y material.
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos res descentralizacin
territorial, es una forma de organizacin administrativa de.scentralizada, que tiene por
finalidad la creacin de una institucin pblica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio
propio y un rgimen jurdico establecido por la Constitucin en el Art, 115 y reglamentado
por leyes orgnicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e, y que atiende
las necesidades locales o especficas de una circunscripcin te
.
La descentralizacin .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el contrapeso
de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional y constitucional que tiende a
restituir a la nacin los rganos de la administracin local y de las administraciones
especiales; para hacer esto, deja subsistir Un control del gobierno central del Estado, y
tiende a la creacin de centros de administracin pblica autnomos donde el
nombramiento de los agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde
estos agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo.
De este modo la autonoma de las administraciones descentralizadas est asegurada por dos
medios, el nombramiento de los agentes por eleccin y su agrupacin en agencias colectivas
que son asambleas participantes en el poder ejecutivo."
1 Buttgenbach. Ob, cit., pg. 86. Andrs Serra Rojas. Cuadro general de administracin
pblica mexicana, 1959.
6 de febrero de
1928
1933
1943
1947
1953
1
9
7
6
D O F.
. .
El texto actual del artculo 115 de la Constitucin en su parte relativa a la organizacin municipal dispone:
"Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de organizacin poltica y administrativa, el municipio conforme a las bases
siguientes:
"1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad
intermedia entre ste y el gobierno del Estado."
"Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electoS para el perodo inmediato
popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o
designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que
se les d, no podrn ser electas para el perodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carcter de propietarios no podrn ser electos para el perodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
carcter de suplentes, s podrn ser electos para el perodo inmediato como propietarios, a menos que haya estado en
ejercicio."
"JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de contribuciones que sealen las
legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales" y
"JII. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales." "El
Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrn el de fuerza pblica en los municipios
donde residieren habitual o transitoriamente. Vase ms adelante la reforma constitucional a las
fracciones IV y V del artculo 115 constitucional.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Se integra con el presidente municipal, los regidores, los sndicos y rganos consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de eleccin directa y constituye el rgano ejecutivo por
medio del cual se cumplen las determinaciones del ayuntamiento.
Las leyes municipales pueden establecer rganos consultivos que auxilien al ayuntamiento en el
desempeo de sus labores. As tenemos comits de planificacin, de auxilios y otros anlogos.
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la realizacin de sus fines sociales,
de la accin privada. Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora
de actividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma muni cipal, Es un absurdo
llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el municipio no llena con efectividad sus funciones, el
camino lgico es dotarlo de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo puede
decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
El artculo 27, prrafo sexto, fraccin VI de la Constitucin, dispone en su parte relativa: Los Estados, el Distrito Federal, lo
mismo que los Municipios, de toda Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir poseer todos los bienes ra{ces
necesarios para los servicios pblicos.
La fraccin 11, del artculo 115 constitucional expresa: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las
14 "Ley de cooperacin para dotacin de agua potable a los Municipios," D. O. F. del 29 de diciembre de 1956. "Art. lQ El
Gobierno Federal cooperar con las autoridades locales a la realizacin de las obras de agua potable mediante inversiones no
recuperables equivalentes a la mitad de su costo en las localidades con menos de 30,000 habitantes y a un tercio en las de 30,000 o
ms. Las inversiones de que se trata se harn con criterio selectivo de acuerdo con las normas generales que establezca el
reglamento de la ley," Ley derogada.
De acuerdo con el rgimen legal de los Estados -Constitucin local y legislacin ordinariacorresponde a las legislaturas locales de los Estados expresar cules son los servicios municipales que
debe atender el municipio. La leyes propiamente una ley orgnica y de funcionamiento de servicios
pblicos municipales.
16 Antonio
Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. ed, Lib. Santarn. Valladolid, 1952, 1-283.
588
ANDRS SERRA ROJAS
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos
comunales. Waline.!" cita esas ejecutorias, que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado
con un fin financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una necesidad de la
poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada; d) Se trata de un servicio que luche contra la
caresta de la vida; e) Se trata de luchar contra la crisis de alojamiento; t) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias comerciales de un servicio pblico
legal. La nocin de servicio pblico en Francia es jurisprudencial.
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO Y 73 FRACCIN XXIX-C
En elD. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones
IV y V:
I aIII .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe dirn las leyes, reglamentos y
disposiciones administrativas que sean necesa
17 MarcelWaline.
DERECHO ADMINISTRATIVO
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales
formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apeg-o a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin; lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en explotacin;
para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento ele
la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio
de la sociedad. Los ncleos de poblacin que de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesIdades
de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre
la pequea propiedad agrcola en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las del Congreso: "Para expedir las leyes
que establezcan la concurrencia del Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del
artculo 27 de esta Constitucin." " En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
Ley General de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de Importancia en esta materia. Albi Fernando. La crisis del municipalismo. lEAL, 1966. Aylwin A. Arturo y otros.
10. LA REFORMA CONSTITUcIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO Y 73 FRACCIN XXIX-e
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al
artculo 115 fracciones IV y V: 1a IlI .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expedirn las reglamentos y
disposiciones administrativas que sean necesa
Waline. Trait de droit administratij. ed. Pars. Sirey, 1950.
organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que por razones tcnicas. En ningn caso deben
invadir las funciones propias de los municipios, limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de
funciones pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
17 Marcel
lB Estos
Las juntas de mejoramiento moral, ctuico, y material, origen y disposiciones legales regulan su organizacin y
funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v, 263 pgs.
DERECHO ADMINISTRATIVO
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales
formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los
centros de poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la
organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en
explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para
el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad
suficiente para las necesidades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades
inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las facultades del Congreso: "Para expedir
las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo
tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la "Ley Generai de Asentamientos humanos".
Ley que viene a sentar un precedente de importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones para una nueva legislacin.
Chile. Bielsa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Estadstica. Divisin Municipal de las
Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Loret de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
TTULO SPTIMO
"El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes
entidades de la administracin pblica paraestatal:
I. Organismos descentralizados;
ADMINISTRATIVO
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente de la Repblica, lleva a cabo la
ejecucin de las leyes que expide el Congreso de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por
medio de rganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los particulares en las
empresas de inters pblico, y aun con las empresas privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Administracin pblica, ciertos fines
especficos que corresponden al Estado. Comparten el poder del Estado en los organismos
descentralizados por regin, pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el poder del Estado y tienen el
carcter de autoridad, segn se desprende del Art. 115 Constitucional y principalmente para la
procedencia del juicio de amparo.
La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consagran en el artculo 22 de la
"Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los organismos y empresas
realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales especficos, pero no tienen el
carcter de autoridad. El juicio de amparo es improcedente contra actos de los organismos
descentralizados por servicio, por no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I,
de la Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden jurdico violado.
El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin de las leyes del trabajo es de
la competencia exclusiva de la autoridad federal en asuntos relativos en las empresas que sean
administradas en forma directa
o por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Instituciones administrativas
federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de
Electricidad y otras, son competentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
."
La creacin de una institucin descentralizada debe hacerse siempre por el Estado y por medio de una
ley expedida por el Congreso de la Unin, es decir, por normas de carcter general, formal y
materialmente legislativa, encaminada a realizar fines que corresponden al Estado.
El criterio legal fue tradicionalmente aceptado por nuestro derecho. En efecto, el artculo 25 del
Cdigo Civil al enumerar las personas morales, seala en su fraccin JI: "Las dems corporaciones de
carcter pblico reconocidas por la ley", y concluye la fraccin VI del mismo precepto: "Las asociaciones distintas de las enumeradas que se Propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o
cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueran desconocidas por la ley."
Este sistema estuvo en vigor hasta la aparicin de la ley de organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal, que estableci en su artculo que adems de su creacin por la ley, los organismos
descentralizados podan ser creados por decreto del Ejecutivo Federal.
Artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Dentro de la Administracin
pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por
disposicin del Conde la Unin o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad Jurdica y
patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten,"
Debemos reflexionar si sera conveniente y constitucional que "un decreto" creara organismos
descentralizados por regin como el municipio; o si creara organismos descentralizados por servicio
como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Banco de Mxico, Nacional Financiera, el
Seguro Social y otros semejantes.
. Hasta hoy el problema se ha visto con relativo recelo porque los que han SIdo creados han contado con
la aquiescencia o desinters de los interesados. El camino lgico, cuando surjan los conflictos, es dejar
que el Poder Judicial de la Federacin, examine la validez o la conveniencia de estos organismos
d.escentralizados por decreto o se establezcan ciertos principios en la ConstituCIn regulando la materia
de la descentralizacin."
Por decreto que reforma el de de junio de 1952, se cre el organismo de consulta d.enominado Comisin del azcar. D. O. F.
del 25 de junio de 1960. Esta ambigua institu06n, casi desconcentrada con importantes facultades, se cre con fundamento en el
ar
belga, nicamente el legislador puede crear personas pblicas. El Ejecutivo no tiene competencia para otorgar personalidad
jurdica a un servicio pblico, a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creacin se realiza: por medio de una ley
especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por las cuales los poderes subordinados, puedan crear
estas personas pblicas. Agrega el autor que el reconocimiento de la personalidad jurdica no debe ser necesaria mente
formal o expresa, ya que puede ser tcita o implcita y resultar de las disposiciones que la presuponen.
En otros Estados como en la Repblica de Uruguay, la creacin de los organismos descentralizados debe hacerse por
medio de una ley. Este criterio tiene un fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagus Lasso (Tratado de Derecho adT. H, pg. 166), afirma: "La creacin de los entes autnomos se realiza mediante ley. Es la solucin de principio para las
personas pblicas estatales y adems est implcitamente consagrada en el artculo 193 de la Constitucin, que exige un
qurum especial para la creacin de nuevos entes autnomos: dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cmara."
La Constitucin de Francia de 1958, en su artculo 34 ordena que la ley fija las reglas referentes la creacin de
categoras de establecimientos pblicos, adems, la misma ley fijar las nacionalizaciones de empresas y las
transferencias de la propiedad de empresas del sector pblico al sector privado. Por ltimo, mediante leyes de
programacin se determinarn los objetivos de la accin econmica y social del Estado.s
der pblico. Razones prcticas de muy diversa naturaleza, no mantienen el rgimen descentralizado en la
puridad de su construccin jurdica. El Estado es el que fija los Imites hasta donde llega la accin
descentralizadora.
Aun en aquellos casos en que la ley concede la mxima autonoma a un ente pblico, digamos como en el
caso de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, siempre se reserva el Estado la facultad para
modificar ese rgimen jurdico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si as lo cree conveniente. Este
subsidio por otra parte no le otorga ningn derecho de intervencin.10
Es muy importante sealar que una ley que organiza un ente pblico puede 'ser totalmente derogada. En
este caso puede subsistir el organismo y mantener su organizacin, pero pierde su carcter de organismo
descentralizado y surge -si no se dispone lo contrario-una entidad de diversa naturaleza tcnica o funcional.
Para este caso se requiere un mandato que defina la nueva situacin jurdica, pues los bienes de esas
instituciones, al liquidarse, son bienes de dominio privado de la Federacin, en los trminos sealados en la
Ley General de Bienes Nacionales.
El poder de nombramiento del personal superior de las instituciones descentralizadas sufre diversas
modificaciones, desde la plena abstencin para nombrar, hasta la de proponer el personal, directivo o tcnico,
que se estime necesario.
En la descentralizacin el poder central relaja los vnculos que lo unen al ente pblico, pero conserva las
funciones de carcter esencial, para vigilar la actuacin y la poltica de esos organismos, principalmente sus
actividades de carcter financiero, en este rgimen se manifiesta la tutela administrativa sobre estas entidades.
El poder de vigilancia es uno de los factores ms importantes de que dispone el poder central para el
control de los organismos descentralizados.
Existe una gran variedad de instituciones descentralizadas en la administracin pblica mexicana, que fijan
la mayor o menor relacin entre esas instituciones y el poder central. Esos caracteres hay que deducirlos del
texto expreso de la ley y no de la costumbre.tt
Finalmente, el descentralismo administrativo implica el manejo del servicio tcnico, de un estatuto legal,
disponer de funcionarios tcnicos apropiados a sus necesidades, un presupuesto y un rgimen econmico que
permita la autosuficiencia del servicio, no sometido a las restricciones o limitaciones de la jerarqua
administrativa.
10 Cuando
1.
2.
3.
4.
5.
El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los conceptos siguientes:
Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto administrativo, se crea una persona jurdica de
derecho pblico a la que se encomiendan fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado.
La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y fijar la competencia limitada del rgano,
pero no es exclusiva del rgimen descentralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de
personalidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso tracin personalizada.
La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentralizada, precisando sus fines, denominacin,
patrimonio, rganos, relaciones con su personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias
de su organizacin.
El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en otros mixto, es decir, se acepta la
aplicacin del derecho privado en ciertos pectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una
ernpresa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos. Aun su forma de organizacin
puede adoptar el rgimen de una sociedad mercantil, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es
de derecho pblico.
El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la nstitucin y el poder central, porque con
ellas se precisa su verdadera naturaleza de rgano descentralizado.
e) Sealar las facultades de control y vigilancia que se reserva el poder central, necesarias para
la revisin de los actos de esos organismos. f) La aplicacin de la ley de responsabilidades.
1. No son aplicables los principios de derecho privado a las instituciones descentralizadas, pues se crea
un estricto rgimen de derecho pblico al afectar el Estado sus bienes a propsito de inters. general.
2. Las relaciones de un organismo descentralizado con el pblico pueden en determinadas ocasiones
regirse por el derecho privado. Es a la ley a la corresponde fijar estas situaciones como en la ley del
petrleo o en la ley minera vigentes.
3. Al liquidarse esas instituciones, los bienes que no han perdido su carcter de bienes del Estado,
vuelven al patrimonio general como bienes de dominio privado de la Federacin.
4. En la realidad de las instituciones descentralizadas vigentes, hay notables diferencias, aquellas que
exige la propia naturaleza del servicio atendido.w
Finalmente queremos insistir en este criterio dirigido tanto al legislador como al Poder Ejecutivo
Federal: no todas las materias administrativas son susceptibles de descentralizacin. Unas porque rompen
la unidad de la accin gubernamental, otras porque es ms til mantener la estricta jerarqua administrativa.
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de
participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970, define los organismos descentralizados por servicio en
estos trminos:
Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados las personas morales creadas por la
ley del Congreso de la Unin o decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten,
siempre que renan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federales o de otros organismos
descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con
el rendimiento de un impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos
propiedad de la nacin. la investigacin cientfica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de
asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente 'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el petrleo y la
energa elctrica. V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad. IEP.
nm. sep-dc, 1950. pg. 41.
Es muy conveniente formular una relacin de la diferente naturaleza de los rganos centralizados y
los rganos descentralizados.
Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo a la materia federal, es
decir, a la competencia del Estado que se realiza a travs de los rganos federales.
a) rganos administratioos centralizados
El rgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado en
materia federal. Los rganos centralizados no tienen otra personalidad, que la
personalidad general de la Administracin Pblica.
Algunos rganos centralizados federales por mandato constitucional pueden tener su propia
personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito Federal.
Los rganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio general del Estado. Los bienes
que forman el patrimonio del Estado estn sometidos a un rgimen jurdico general. Los bienes de la
Federacin se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales. Los rganos centralizados estn sometidos
a la direccin administrativa
y financiera del Estado.
El rgimen jerrquico mantiene la unidad de la Administracin pblica.
Los poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, competencia,
son necesarios para mantener la unidad de los rganos del poder central.
Los rganos centralizados responden de su accin administrativa.
El control de los rganos centralizados se realiza a travs de la propia
Administracin pblica de acuerdo con la ley.
b) . rganos administrativos descentralizados
El rgano descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en
materia federal.
El rgano descentralizado tiene una personalidad jurdica propia
por una ley o decreto, La personalidad de los rganos descentralizados es in
dependiente de la personalidad general de la Administracin Pblica.
El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de derecho pblico, pero su
estructura debe obedecer a reglas tcnicas especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio
de los rganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico especial.
Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven al patrimonio del Estado. Artculo
3, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales.
Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso pueden adoptar ciertos principios
de las empresas privadas. En el moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad finan ciera del Estado.
La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o independiente y puede comprender no slo
los servicios pblicos, sino otros fines del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados se transforman o desaparecen.
Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos descentralizados.
El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a travs de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, "salvo que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra
dependencia".
Con fundamento en esta segunda parte y en el artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, el Ejecutivo
Federal ha creado diversos organismos descentralizados, uno de ellos es el organismo descentralizado
denominado: "Caminos y Puentes Federales de Ingresos." (D. O. F. del 3 de junio de 1959.) Comentamos
que slo una ley puede crear un organismo descentralizado. Debe prevalecer el principio de la
supremaca de la ley, por consiguiente, no ser materia de un reglamento la creacin de esos organismos.
Por otra parte, el Ejecutivo no tiene facultades administrativas para crearlos y, por ltimo, el propio
artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, reconoce el mismo criterio al afirmar: "Las dems corporaciones
de carcter pblico reconocidas por la ley."
17 Decreto que deroga el de 25 de julio de 1958 y desaparece el organismo descentralizado denominado Caminos
Federales de Ingresos, crendose en su lugar el organismo
DERECHO ADMINISTRATIVO
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Fede
ral cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el
Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Or
gnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que
corresponden a los decretos."
11. ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO SUJETOS A CONTROL DEL GOBIERNO FEDERAL
De acuerdo con el artculo de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepcin de:
"1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales
de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le con
fiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal en estos trminos:
Artculo 50. "El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la
Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en
cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores haremos
referencia ms adelante.
DERECHO ADMINISTRATIVO
13. RGANOS DEL EJECUTIVO FEDERAL QUE EJERCEN EL CONTROL DE LOS ORGANISMOS PARAESTATALES
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. F., del 29 de diciembre de 1976,
modifica sustancialmente el sistema de control de los organismos paraestatales contenidos en las leyes
anteriores, particularmente el de la Ley de organismos descentralizados y Empresas de Participacin Estatal del D. O. F., del 31 de diciembre de 1970.
De acuerdo con el artculo de la nueva ley las entidades de la Administracin Pblica paraestatal comprenden:
l. Organismos descentralizados;
la industria paraestatal.
Por lo que se refiere a la Secretara de Comereio, adems de las facultades generales. el artculo 34 fraccin XVII
ordena: "Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin
con las actividades especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren
fundamentales para la regulacin de los precios.
El reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F. del 25 de abril de 1977, contiene diversas disposiciones
en relacin con los organismos paraestatales que de ella dependen.
En cumplimiento de los preceptos antes citados en el D. O. F., del 17 de enero de 1977, se public el
acuerdo presidencial por el que las entidades
DERECHO ADMINISTRATIVO
de la administracin pblica paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efectos
de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a travs de las Secretaras de Estado o
Departamento Administrativo que se determina.
Por su importancia reproducimos los Considerandos de este Acuerdo Presidencial, que expresa:
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto
indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es
conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar
sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se esta blecen las funciones que
corresponden a las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y se determinan las bases que permiten la
organizacin sectorial, a fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de gobierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones
de 'aquellas entidades de la administracin pblica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su
responsabilidad, se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones, y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que las entidades de la
administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de
Estado o el Departamento Administrativo que ste determine, he tenido a bien dictar el siguiente acuerdo.
El artculo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraestatal que corresponden a cada
una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12
de mayo de 1977 se agregaron otras entidades. A ellas haremos alusin ms adelante.
Son importantes los artculos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las actividades de los sectores:
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerdo agrupa en el sector
c) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de
Programacin y Presupuesto, los proyectos y programas de actividades 'de las entidades del sector correspondiente
que requieran de finan
Son de aplicarse a los organismos descentralizados la Ley de Inspeccin de contratos y obras pblicas: D.
O.F. del 4 de enero de 1960; la Ley de Inspeccin de adquisiciones: D. O. F. del 30 de diciembre de 1965.
Adems de las disposiciones relativas que cada ao aparecen en la Ley de Ingresos de la Federacin y del
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto
indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es
conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las
mismas;
DERECHO ADMINISTRATIVO
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial. a fin de contar con instrumentos idneos
para llevar a cabo los programas de bierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones de
aquellas entidades de la administracin po blica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su
responsabilidad. se quiere lograr una mayor coherencia operativa evitar duplicaciones o contradicciones. y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal tablece que las entidades de la
administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o
el Departamento Administrativo que ste determine. he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
Artculo Las entidades de la administracin pblica paraestatal a que se refiere este Acuerdo. se agruparn por sectores
a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se reali cen
a travs de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretara de Gobernacin y euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador. se
integrar con:
Central Mexicana de Bienes Races Especializados, S. A. de C. V.;
Cinematogrfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compaa Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Pelculas, S. A.;
Corporacin Mexicana de Radio y Televisin, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica. S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Dos, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Uno, S. A. de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma. S. A.;
Pelculas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.;
Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V. (Islas Marias antes Henequn del Pacfico, S. A. de C. V.) ;
Publicidad Cuauhtmoc, S. A.;
Talleres Grficos de la Nacin, S. A. de P. E. Y R. L.;
Teleproductora del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para la Central Mexicana de Bienes Races Especializados. S. A.;
Fideicomiso para la construccin de la nueva unidad industrial de los Talleres Grficos de la Nacin;
Fideicomiso para la Operacin del Canal de Televisin. y
Fideicomiso para Promocin de Industrial. S. A. de C. V.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Banco Internacional del Norte, S. A; Banco Internacional del Sureste, S. A.; Banco Internacional Peninsular, S. A.; Banco Mexicano, S. A.; Banco
Mexicano del Norte, S. A.; Banco Mexicano del Occidente, S. A.; Banco Mexicano de Puebla, S. A.; Banco Mexicano de Toluca, S. A.; Banco
Mexicano del Centro, S. A; Banco Mexicano del Golfo, S. A.; Banco Mexicano del Noreste, S. A.; Banco Mexicano del Sur, S. A.; Banco Nacional
Cinematogrfico, S. A; Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A; Banco Nacional de Crdito Rural, S. A.; Banco Nacional de Fomento
Cooperativo, S. A. de C. V.; Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.; Banco Nacional Urbano, S. A.; Banco Provincial de Sinaloa, S.
A; Del ngel, S. A.; Edificios Bancarios de Baja California, S. A; Financiera Comercial Mexicana, S. A.; Financiera de las Industrias de
Transformacin, S. A.; Financiera Internacional, S. A.; Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE); Financiera Nacional
Azucarera, S. A.; Hipotecaria Internacional, S. A; Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.; Inmobiliaria Asociacin, S. A.; Inmobiliaria
Banfoco, S. A.; Inmobiliaria Binor, S. A.; Inmobiliaria Bsa, S. A.; Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A de C. V.; Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A.; Nacional de Pailera, S. A.; Nacional Financiera, S. A; Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.; PROCORSA, S. A.; Ro
Nazas, S. A.; Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.; Sociedad Mexicana de Bienes Races, S. A.; Sociedad Mexicana de Crdito Industrial,
S. A; Compaa Campechana de Telfonos, S. A Crdito para la ampliacin de ser
DERECHO ADMINISTRATIVO
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria,Valle
de Aragn Sur, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa; Fideicomiso para la consolidacin
de adeudos de agricultores de Delicias y diver
sas regiones de Chihuahua; Fideicomiso para la elaboracin de programas de crdito agrcola; Fideicomiso para la
Inmobiliaria Administradora de Balbuena; Fideicomiso para liquidar a Japan, Co. adeudos de la Unin de Crdito
Agrco
la e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Estado de Sonora; Fideicomiso para prstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.; Fondo de Asistencia Tcnica garanta para los crditos
agropecuarios (FEGA); Fondos de Estudios de Preinversn: Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de .garanta apoyo a los crditos para la vivienda de inters social
(FOGA) ; Fondo de garanta y fomento a la industria mediana pequea (FOGAIN); Fondo de garanta fomento para la
agricultura, ganadera avicultura (FlRA); Fondo de garanta y fomento a la pequea y mediana minera; Fondo de
Fideicomiso del Azcar; Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado; Fondo de Operacin y
descuento bancario a la vivienda; Fondo de rehabilitacin para agricultores de la Comarca Lagunera; Fondo de
Inversiones Rentables Mexicanas; Fondo de Programa de Descentralizacin de las Explotaciones Lecheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI); Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal; Fondo para
anticipos a contratistas de obras pblicas; Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados
(FO
MEX); , Fondo para la creacin y fomento de centrales de maquinaria y equipo agrcola la industria azucarera; Cobiernoa de
los Estados y Ayuntamientos de la Repblica. Crditos para obras de agua potable y alcantarillado; Inmuebles Cuauhtmoc,
S. A., adquisicin y administracin de acciones del Gobierno Federal.
DERECHO ADMINISTRATIVO
Compaa de Servicios Pblicos de Nogales, S. A; Compaa Exploradora del Istmo, S. A; Compaa Industrial Azucarera
San Pedro, S. A; Compaa Industrial de Atenquque, S. A; Compaa Industrial de Ayotla, S. A.; Compaa Industrial
Jacaranda, S. A.; Compaa Metalrgica de Atotonilco El Chico, S. A.; Compaa Mexicana de Exploraciones, S. A;
Compaa Mexicana de Tubos, S. A.; Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S. A; Compaa Minera Corzo, S. A. de
C. V.; Compaa Minera de Cuadalupe, S. A; Compaa Minera del Estado de Michoacn, S. A. de C. V.; Compaa Minera
La Florida de Mzquiz, S. A.; Compaa Minera La Piuela, S. A; Compaa Minera La Unin, S. A; Compaa Minera
Santa Rosala, S. A.; Compaa Textil Mexicana, S. A; Consorcio Mnero Benito Jurez -Pea Colorada, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S. A; Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A.; Cordemex, S. A de C.
V.;
Diesel Nacional, S. A.; DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.; DINA Rock.well Nacional, S. A de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A; Distribuidora de Gas de Quertaro, S. A; Distribuidora de Gas Natural del
Estado de Mxico, S. A.; Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A de C. V.;
Elctrica Monclova, S. A.; Electrometalurgia de Veraeruz, S. A.; Embotelladora Oarci-Crespo, S. A.; Empresa
Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.; Empresa Radiofnica del Balsas, S. A. de C. V.; Envases y Empaques
Nacional, S. A; Equipos Automotores, S. A. de C. V.; Establecimiento Pblico Federal Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japn-Mxico, S. A de C. V.; Estufas Refrigeradores Nacionales, S. A.; Exportadora de Sal, S.
A. de C. V.; Fbrica de Hilos La Aurora, S. A; Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A.; Fertica, S. A.; Ferrilizantes
Fosfatados Mexicanos, S. A.; Fomento Azucarero del Centro, S. A; Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.; Fosforitas Mexicanas, S. A de C. V.; Fundiciones de Hierro Acero, S. A.;
DERECHO ADMINISTRATIVO
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloapan, S. A.;
Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Scartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.; Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.; Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.; Operadora Nacional de Ingenios, S. A.; Operadora Textil, S. A de C. V.; Panificadora
Las Truchas, S. A. de C. V.; Perforadora y Minera del Norte, S. A.; Petroqurnica de Mxico, S. A.; Productora Ferretera
Mexicana, S. A.; Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.; Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.; Productos
Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.; Productos Tubulares Monclova, S. A.; Promociones y Comisiones
Avantram, S. A.; Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A; Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S.
A.; Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.; Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.; Proquvemex
Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.; Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.; Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.; Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.; Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.; Sales y
Alcalis, S. A; Servicios Agrcolas Caeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;
DERECHO ADMINISTRATIVO
Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se
integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional del Cacao;
Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.;
Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de ductos agrcolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento Social.
cos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Colegio de Post-Graduados; Colegio
Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tabasco; Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora;
Comisin Nacional de Fruticultura; Comisin Nacional de la Fresa; Comisin Nacional de Zonas ridas; Forestal
Vicente Guerrero; Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital; Patronato del Maguey; Productora Nacional de
Semillas; Productos Forestales de la Tarahumara; Productos Forestales Mexicanos; Aceitera de Guerrero, S. A. de C.
V.; Adhesivos, S. A.; Adoquines, S. A.; Agroplstico de Tlaxcala, S. de R .L.; Alimentos Balanceados del Estado de
Morelos, S. de R. L.; Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.; Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.; Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.; Celulosa del Pacfico, S. A.;
Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.; Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.; Complejo Frutcola Industrial
de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.; Complejo Tursico de Buceras, S. de R. L.; Complejo Tursico Ro
Colorado; Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin); Chapas y Trplay, S. A.; Empacadora de
Conservas Los Mochis, S. A.; Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Fermentaciones Mexicanas, S. A.
de C. V.; Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.; Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.; Fomento Industrial Forestal, S. A.
de C. V.; Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.; Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.; Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.; Impulsora Guerrerense
del Cocotero, S. de R. L. de l. P. C. V.; La Forestal, F. C. L.; Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.; Mxico Artesanal, S. A.; Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C.
V.; Parquet de Zacatecas, S. 'A.; Planta Beneficiadora de Guayaba;
DERECHO ADMINISTRATIVO
Planta Beneficiadora de Tuna; Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.; Productos Forestales de Michoacn, S. de R. L.; Productos
Lcteos Ejdales de San Luis Potos, S. de R. L.; Promotora Conafrut, S. A.; Promotora Ejidal. S. A.; Proveedora de Materiales Nayarit, S.
A. de C. V.; Resinera Ejidal de Michoacn, S. A.; Sales de Zacatecas, S. A.; Servicios Agrcolas, S. A.; Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.; Tabacos Aztecas, S. A.; Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Triplay de Palenque, S. A.; Unin Turstica Ejidal
Gogorrn, S. de L.; Viveros de Playas de 'Tijuana, S. A.; Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrializacin del limn; Fideicomiso para apoyo a la ganadera de los Estados de Sonora y
Baja Califor
ia Norte; Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias; Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los
Nuevos Centros de Poblacin .Ejidal; Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la ganadera ejidal
del pas; Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indgena del Valle del Mezquital; Fideicomiso para
estudios y perforaciones experimentales en el Valle del Vizcano; Fideicomiso para financiar programas de
organizacin y capacitacin campesina; .Fideicomiso para la formulacin de programas de desarrollo agropecuario
de fraestructura rural; Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afectados por la perforacin
de pozos en Caborca, Son.; Fideicomiso para la adquisicin de cras hembras de ganado bovino para su crianza.
desarrollo y venta en estado de gestacin a pequeos ganaderos y ejidatarios; Fideicomiso para la adquisicin de
laboratorios y equipos y dems bienes para la investigacin .., educacin agropecuaria forestal; Fideicomiso para la
Campaa Nacional contra la Garrapata; Fideicomiso para la explotacin de la hierba de candelilla; . Fideicomiso
para cubrir gastos que demande el sostenimiento del Instituto NaCIonal de Investigaciones Agrcolas; Fideicomiso
para la operacin de la unidad ganadera ejidal "Francisco zarco" (ames "Hacienda El Ojo"); Fideicomiso para
sufragar los costos del Colegio Superior de Agricultura Tropical COn sede en Crdenas, Tabasco; Fondo Forestal para
cubrir los gastos de forestacin reforestacin del pas; Fondo para el fomento de la ganadera de exportacin, y
Fondo para la Capacitacin Forestal Campesina.
DERECHO ADMINISTRATIVO
c..
DERECHO ADMINISTRATIVO
L) El sector que corresponde a la Secretara de Salubridad y Asistencia y cuyo Titular ejercer las funciones de
Coordinador, se integrar con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";
Centro Materno Infantil "General Maximino vila Camacho":
Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutricin;
Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez";
Hospital Infantil de Mxico;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerologa;
Instituto Nacional de Cardiologa;
Instituto Nacional de Endocrinologa;
Instituto Nacional de Gastroenterologa;
Instituto Nacional de Nefrologa;
Instituto Nacional de Neurologa;
Instituto Nacional de Nutricin;
Instituto Nacional de Oftalmologa;
Patronato del Asilo "Nicols Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez, por venta o arrendamiento
de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretara del Trabajo Previsin Social Y cuyo Titular ejercer las funciones de
Coordinador, se integrar con:
DERECHO ADMINISTRATIVO
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos; Consejo Nacional para la Cultura y Recreacin de los
Trabajadores; Editorial Popular de los Trabajadores; Fideicomiso para el Centro de Estudios Histricos y
Sociales del Movimiento
Obrero, y Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores.
N) El sector que corresponde a la Secretara de la Reforma Agraria y cuyo
tular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra; Fideicomiso "Cumbres de Llano Largo", y Fideicomiso de Baha de Banderas, Nay.
a) El sector que corresponde a la Secretara de Turismo y cuyo Titular
r las funciones de Coordinador, se integrar con: Administracin de Restaurantes y Similares, S. A.; Farmacia Mara
Isabel, S. A.; Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.; Inversiones Tursticas del Caribe,
S. A.; Nacional Hotelera, S. A.; Nuevo Hotel Fermont, S. A.; Operadora de Hoteles, S. A.; Restaurantes Selectos,
S. A.; Servicios Internacionales de Vehculos Acuticos, S. A. de C. V.; Fideicomiso Baha de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz; Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo
y Agua
de Correa en el Estado de Guerrero; Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas; Fideicomiso ex
Convento de Santa Catarina; Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero; Fideicomiso para la
construccin y operacin de un hotel escuela en el Estado
de Baja California; Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina, en Oaxa
ca, Oax., para adaptarlo como hotel; Fideicomiso turstico de las caletas de Xel-Ha y del Caribe, y Fondo Nacional
de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo Titular ejercer
las funciones de Coordinador, se integrar con: Congeladora del Pacfico, S. A.; Crest Importing Inc.; Exportadores
Asociados, S. A. de C. V.; Ocean Garden Products, Inc.; Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros del Pacfico, S. A. de C. V.; Productos
Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Atn-Mex, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de
Alvarado, S. A. de C. V.;
ADMINISTRATIVO
Acuerdo por el que se agregan a los sectores a que se refiere el artculo del Acuerdo Presidencial del
14 de enero del presente ao, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 del mismo mes, las
entidades de la Administracin Pblica paraestatal que se sealan: D. O. F" del 12 de mayo de 1977:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el acuerdo que aparece publicado en el
Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de
las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones con el Gobierno
Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el prrafo anterior sugiere la
conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir
algunas deficiencias observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro de la Administracin Pblica
Paraestatal a las empresas de participacin estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal
quedar a cargo de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar
632 ANDRS
tamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente lo que plantea la necesidad de
sealar a qu sector pertenece cada una de dichas empresas de participacin estatal minoritaria; he tenido a bien
expedir el siguiente
ACUERDO
Primero. Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 19 del acuerdo presidencial del 13 de enero del
presente ao, las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal que enseguida se expresan:
Artculo 1
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) .. Banco de Colima, S. A. Banco de Coahuila, S. A. Banco Industrial de Jalisco, S. A. Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A. Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C. Fideicomiso El Palomar,
Ciudad Turstica. Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortizables, denominados
"Petrobonos", Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Propiedad y la Industria
Textil, S. A. Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A. (INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Federal.
F)
DERECHO ADMINISTRATIVO
Comercial Mexicali.
B) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos. Puentes Internacionales, S. A. Fideicomiso a favor de Radio
Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V. Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terrenos
ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
J) .. INCOBUSA, S. A. de C. V. Terrenos Recreo, S. A. Servicios y Mantenimiento, S. A. Fideicomiso Balneario
de Agua Hedionda. Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn. Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida. Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln, Fideicomiso Conjunto
Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags. Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera
en Morela, Mich. Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
DERECHO ADMINISTRATIVO
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -. Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta. Fideicomiso Traslativo de Dominio
para la enajenacin de los terrenos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer. Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer
Mundo.
O) ...
DERECHO ADMINISTRATIVO
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de administracin, junta directiva u
rgano equivalente y el personal de vigilancia de los organismos y empresas."
17. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL RGIMEN DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La descentralizacin forma parte del sistema moderno de instituciones polticas, gobernadas por los
ms recientes principios de derecho constitucional y administrativo.w
Este tipo de instituciones descarga al poder pblico de muy pesadas funciones que pueden manejarse
bajo procedimientos tcnicos muy eficaces e idneos y sin los inconvenientes de la accin burocrtica
centralizada.
El presupuesto de estos organismos requiere normas de accin diferente a los del presupuesto general
de la Federacin. La especializacin del presupuesto ofrece ventajas en beneficio de la institucin y de los
usuarios del servicio.
La descentralizacin por regin responde a una forma democrtica en la que las poblaciones tienen una
ngerencia determinante, ya que entrega el gobierno de la institucin a los propios gobernados, que libremente
pue den seleccionar los mejores elementos, el ms apegado a la regin y el que les ofrezca la mayor seguridad.
Se piensa que los vnculos afectivos de los propios vecinos, representan un estmulo para la realizacin de una
obra social. Tambin se toman en cuenta las formas tcnicas apropiadas para realizar una poltica urbana, o de
principios que se comprenden bajo la denominacin.
La descentralizacin por servicio responde al ideal de la poca dominada. por principios tcnicocientficos.w
La descentralizacin por servicio atiende a la naturaleza tcnica del mismo, que exige un organismo
autnomo dotado de personalidad jurdica y un patrimonio propio, sobre estas bases:
l. Es caracterstico de este rgimen un orden jurdico especial que determine la organizacin y
funcionamiento de una institucin en la cual se pretende reducir sus relaciones jerrquicas con el poder
central. .
s
1. Debe el organismo descentralizado procurarse los recursos necesano para la realizacin de sus
DERECHO ADMINISTRATIVO
vnculos con esos organismos, pero se reserva la tutela administrativa con medios eficaces
de control para mantener la unidad poltica.
Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la ley respectiva;
nombramiento de consejeros, directores, gerentes, personal tcnico superior, control de sus
presupuestos, revisin de su accin econmica. El veto que tiene el poder central, permite
que las instituciones descentralizadas no se aparten de la poltica general del pas y del
principio de
legalidad. De una manera general, .para que opere integralmente la
descentralizacin administrativa se requiere que la autonoma
orgnica vaya acompaada de la autonoma tcnica. La
descentralizacin administrativa fracciona el poder del Estado y debilita la accin del Poder Ejecutivo, con instituciones que,
relativamente, salen de su rbita. El sistema presupuestal de estos
organismos rompe la unidad con el presupuesto general de la
nacin, creando un sistema de difcil control, que escapa a la accin
revisora del Poder Legislativo y se realiza imperfectamente por los
rganos financieros del gobierno federal. Han sido frecuentes los
despilfarros y abusos de los consejos de administracin haciendo
inversiones indebidas, sufriendo la accin de la poltica, repartiendo
indebidos sobresuelo dos, gratificaciones y gastos innecesarios, que
han obligado al Presidente a crear sistemas nuevos de Resumiendo
la discusin de este problema, podemos citar que los inconvenientes
ms graves de la descentralizacin, se concentran en sus problemas
econmicos. a) Rompe la unidad de la idea de personalidad,
patrimonio y presupuesto del Estado. b) Destruye lo que Duez
llama, la sinceridad y la claridad del presupuesto. e) Estimula los
despilfarros con la intromisin de criterios polticos. d) Plantea el
delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno federal,
como por el Poder Legislativo. El rgimen descentralizado es propio
para aquellos pases que tienen una buena organizacin en materia
financiera. 1) La multiplicacin de los organismos descentralizados
destruye la unidad del Estado. . g) Los pases que no tienen
desarrollo cultural adecuado viven de la ficcin del descentralismo,
es decir, se crean instituciones descentralizadas,
para cubrir una fuerte centralizacin administrativa. h) El abuso del descentralismo
conduce a la Administracin pblica por
caminos de desorden e inmoralidad. Las ventajas que se sealan a la descentralizacin son
las siguientes: a) Desde luego responde a un ideal tcnico y cientfico. La necesidad.
2() Por acuerdo presidencial se limitaron las gratificaciones anuales.
CAPTULO II
FORMAS QUE REVISTE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR
SERVICIO
SECCIN PRIMERA. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana.-l. La descentralizacin administrativa por servicio en la legislacin
mexicana.-2. Estudio general de los establecimientos pblicos.
SECCIN SEGUNDA. Las comisiones y corporaciones administrativas aurnomas.-3. Concepto de comisiones administradvas.-4. Naturaleza jurdica de las
comisiones administrativas.-5. Las principales comisiones en el derecho
administrativo mexicano.-6. Comisiones y corporaciones en el derecho
norteamercano.e-Ssccrx TERCERA. Las instituciones nacionales de crdito.-7.
Concepto de institucin nacional de crdto.s-B. Antecedentes de las instituciones
nacionales de crdito.-9. Fundamenos constitucionales de las instituciones
nacionales de crdio.-IO. Formas de organizacin de las instituciones nacionales
de crdito.-ll. Integracin del patrimonio de las instituciones nacionales de
crdito.e-I 2. Las actuales instituciones nacionales de crdito.-13. Las
instituciones nacionales de crdito son instituciones descentralizadas o empresas
de participacin estatals-Seccr CUARTA. Los institutos, instituciones,
consejos, compaas, comits, laboratorios, productoras, productos, industrias,
patronatos, juntas, fondos, patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones,
hospitales, fideicomisos.-14. Origen y naturaleza.
SECCIN PRIMERA
LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO EN LA
LEGISLACIN MEXICANA
La materia de la descentralizacin administrativa se ha venido desarrollando en nuestro
pas en una forma. irregular y sin la unidad de un sistema doctrinal o legislativo. La falta de
un texto expreso en la Constitucin origina estos problemas en su consideracin inicial. Esta
multiplicidad de instituciones responden a varados propsitos y a legislaciones de origen
diverso a nuestra legislacin, que forman Un cuadro irregular de organizacin
administrativa.
641
642 ROJAS
La legislacin mexicana emplea denominaciones muy variadas para las instituciones descentralizadas. Esto se debe al origen de esas formas de organizacin, que
responden a diversas legislaciones extranjeras. En el segundo cuarto de este siglo,
que llamaremos el auge de las instituciones descentralizadas, el legislador mexicano
tuvo que inspirarse en esas fuentes para crear las instituciones descentralizadas por
servicio, pero por razones lgicas, las instituciones sufrieron las naturales transformaciones que exiga nuestra vida social.
Las diversas denominaciones empleadas por nuestra legislacin, que deben pasar
por el tamiz de una crtica juiciosa que las defina, son las siguientes:
Seccin l. Los establecimientos pblicos como el Ingenio del Mante.
II. Las comisiones y corporaciones;
III. Las instituciones nacionales de crdito;
IV. Los institutos, patronatos, juntas, fondos, patrimonios y fundacio
"
nes, etc.
Adems en los siguientes captulos de este ttulo haremos referencia a
instituciones:
Cap. V. La empresa pblica en Mxico; Cap. VI. El fideicomiso estatal; Cap. VII.
Las empresas e instituciones privadas de inters pblico. El artculo 45 de la Ley
Orgnica expresa: ..... cualquiera que sea la forma o
estructura legal que adopten".
Pueden verse los acuerdos presidenciales anteriormente citados, de fecha: D. O.
del 17 de enero de 1977; y D. O. del 12 de mayo del mismo ao, contienen las listas
de los organismos que componen sector pcraestatal.
2. ESTUDIO GENERAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS
stablecimientos pblicos forman una organizacin descentralizada que viene del derecho
administrativo francs, de su legislacin y de su No debe confundirse el establecimiento
pblico con el establecimiento de uuh dad pblica. El primero se estructura en el mbito del
Estado y se rige por normas de derecho pblico, en tanto que el segundo' se regula por la
accin particular, dentro del derecho privado, aunque, en ocasiones, se sujete a las
determinaciones de una ley especial. El establecimiento pblico, dice Waline 1 es siempre
una persona moral, consiguiente, un centro de intereses jurdicamente protegidos; tiene un
patrimonio afectado a un fin determinado, y administrado segn las disposiciones del texto
legal
o reglamentario que lo ha organizado.
Hay instituciones que llenan finalidad social, como una crcel, que no
establecimientos pblicos. Una universidad regulada por su propia organizacin jurdica es un establecimiento pblico.
Debemos insistir en que no debe confundirse el establecimiento pblico con el
establecimiento de utilidad pblica, pues este ltimo se organiza de acuerdo con los
intereses particulares, a los cuales la ley tiene inters en proteger
1 Maree) Waline. ob, cit., pg.
ADMINISTRATIVO
como una fundacin de asistencia privada, o un instituto particular artstico que concentra
valiosas colecciones de obras de arte, en los cuales la ley no hace sino respetar la voluntad
de los fundadores y suplindola siempre en la misma intencin de sus autores.s
Es notoria la influencia del Derecho francs en la creacin de nuestros estableCimientos
pblicos, si bien, en los ltimos tiempos, nos hemos apartado de la doctrina francesa para
seguir otros derroteros.
El artculo 18, fraccin H, del Cdigo Civil del 31 de mano de 1884, aluda a las
asociaciones o corporaciones temporales o perpetuas con algn fin o por algn motivo de
utilidad pblica, o de utilidad pblica particular, juntamente. Los aro tculos 39 y 40
agregan: Ninguna asociacin o corporacin tiene entidad jurdica si no est legalmente
autorizada o permitida. Las asociaciones o corporaciones que gozan de entidad jurdica,
pueden ejercer todos los derechos civiles relativos a los intereses legtimos de su instituto.
Estos artculos corresponden a los Arts. 43, 44, Y45 del cdigo civil de 1870.
Por lo que se refiere al vigente cdigo civil del 30 de agosto de 1928 para el Distrito
Federal, el artculo 25, fracciones n VI aluden a las dems corporaciones de carcter pblico
reconocidas por la ley; a las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines
polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueren
desconocidas por la ley. Artculo 26. Las personas morales obran y se obligan por medio de
los rganos que las repre sentarn sea por disposicin de la ley o conforme a las
disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas de sus estatutos. Artculo 28. Las
personas morales se regirn por las leyes correspondientes, por su escritura constitutiva por
sus estatutos.
Otros preceptos del cdigo civil para el Distrito Federal, aluden a los establecmientos
pblicos, tal es el caso, por va de ejemplo, del artculo 1329: herencia o legado que se deje'
a un establecimiento pblico, imponindole algn gravamen o bajo alguna condicin, slo
sern vlidos si el gobierno los aprueba."
Desde que las instituciones jurdicas francesas comenzaron a tener una mayor influencia
en el desarrollo de nuestro derecho administrativo, una de las ideas tom mayor importancia
fue la del establecimiento pblico. Diversas leyes administrativas aluden a estas
instituciones. Debemos, por lo tanto, ocurrir a la doctrina de su origen para caracterizarlas en
relacin con nuestras leyes.
No es la doctrina muy precisa para caracterizar a los establecimientos pblicos, que la
legislacin no tiene una definicin de ellos, y el concepto ha sido truido por la
jurisprudencia. Se citan como obras importantes las de M. Flutre a y M.
El punto de pattida que el establecimiento pblico siempre derecho pblico, que se
beneficia de las prerrogativas de las personas administrativas, debiendo distinguirse de las
personas jurdicas pblicas en la descentralizacin por regin.
Siguiendo al propio Waline, veremos en qu coinciden en qu diferencian el sistema
francs el que regula nuestras leyes. El establecimiento pblico beneficia de las
prerrogativas reservadas a las personas de derecho administrativo:
2 Ren Cnnois. La notian d'tablissement public droit administratif Pariso Lib. Gen.
Droit.et Jur. 1959. 1 v.
8 M. Th. Lyon. .
M. Drago. notion d'tablissement publi. Th. Lyon.
functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is
responsible for a major administrative functions commissions governed ctes whle the
board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary
01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Lbrary, pg. 106.
DERECHO ADMINISTRATIVO
mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al fina
lizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde
las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del
poder pblico.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones gubernamentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de facultades
financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a la revisin
constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y antieconmicos; a la
sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa para el Estado de gastos fuera
del presupuesto que luego se justifican ante consejos dciles que no impiden estas
anomalas.
Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del gobierno federal,
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada en el D.
O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervisin de las
instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales. sino a una
distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin Pblica Federal,
citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de Estado en esta materia.
5. LAS PRINCIPALES COMISIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
MEXICANO
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden comprender
en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados en forma de
comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973: Comisin coordinadora para el desarrollo integral del
Istmo de Tehuantepec. Id. de la Pennsula de la Baja California. Comisin de Aguas del
Valle de Mxico. Comisin de Fomento minero. Comisin de operacin y fomento de
actividades acadmicas del Instituto Poli
tcnico Nacional. Comisin de Tarifas de electricidad y gas. Comisin del Papaloapan,
Comisin del Ro Balsas. Comisin del Ro Fuerte. Comisin Federal de electricidad.
Comisin Nacional coordinadora de Puertos. Comisin Nacional de Fruticultura.
Comisin Nacional de la Industria azucarera. Comisin Nacional de las zonas ridas.
Comisin Nacional de los salariosmfnimos.
1
2
3
4
Introduccin X.
banca privada. Debe expedirse una ley propia para la banca pblica.
FUNDAMENTOS
CONSTITUCIONALES
IN5TITUCIONF.5 NACIONALES DE CRDITO
DE
LAS
The Reserve System. Purpouses and Functions. Board of of the Federal System.
Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 pginas. Hctor Cmara. Sociedades de
eeonomia mixta. Eds. Buenos Aires. 19M. 1 v. 156
institucin de crdito. Tomo 91, pgina 1645. Resoluciones posteriores de este alto Tribunal,
modificaron su punto de vista. Vase el tomo 96 pginas 1021 y 1027 del nario Judicial de
la Federacin.
Daniel Kuri Brea. "El crdito agrcola en Mxico. Bases para la reestructuracin del
sistema." Reo, Fac. [ur, enero-marzo. 1948, nm. 37, pg. 63.
INTEGRACIN
DEL
PATRIMONIO
INSTITUCIONES NACIONALES DE
DE
LAS
acciones, que forman siempre minora del capital de la empresa. La sencia de los
particulares en estas instituciones nacionales obedece al propsito del
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estado, de que se den a conocer las actividades pblicas encuentran la comprensin y
colaboracin de las empresas prvadas.ss
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crdito en tro pas,
siendo las ms importantes las siguientes:
Banco de Mxico, S. A. Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Nacional
Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975. Banco Nacional de Crdito Rural. D.
O. F. del 18 de agosto de 1975. Banco Nacional de Obras Servicios Pblicos, S. A. D. O.
F. del 15 de febrero
de
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A.
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril
de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946.
Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidacin).
Banco del Ejrcito y la Armada, S. A.
Uniones Nacionales de Crdito, S. A.
Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974.
Patronato del Ahorro Nacional, S. A
Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A
Comisin Nacional de Seguros.
Financiera Nacional Azucarera.
Banco Obrero de Fomento Industrial.
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS O EMPRESAS DE
PARTICIPACIN ESTATAL?
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno federal,
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no se aplica a estas
instituciones.
En efecto el artculo fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de dicha ley a: "1.
Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito y las
instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histrico filosfico sobre la
legislacin los bancos. Mxico 1889, Imprenta del Gobierno.
Enrique Martnez Sobral, Estudios elementales de la legislacin
DERECHO ADMINISTRATIVO
nistracin Pblica Federal considera a las Instituciones Nacionales de Crdito como
empresas de participacin estatal, criterio que seguiremos discutiendo, porque en nuestra
opinin estas Instituciones I son verdaderos organismos descentralizados en materia de
crdito, sobre todo organismos como el Banco de Mxico que tiene un fuerte apoyo
constitucional en el artculo 28, adems de sealar su origen.
SECCIN CUARTA
LOS INSTITUTOS, INSTITUCIONES, CONSEJOS, COMPA1'l'fAS, COMI. TS,
LABORATORIOS, PRODUCTORAS, PRODUCTOS, INDUSTRIAS, PATRONATOS,
JUNTAS, FONDOS, PATRIMONIOS, FUNDACIONES, UNIONES, DIRECCIONES,
HOSPITALES y FIDEICOMISOS
14. ORIGEN y NATURALEZA
Algunas de estas instituciones provienen del derecho espaol y francs moderno y
algunas de instituciones coloniales; otras son de reciente creacin y obedecen a la
satisfaccin de necesidades urgentes. En un principio los institutos se organizaron bajo una
forma centralizada, pero ms tarde la mayor parte de ellos fueron desconcentrados, y existen
algunos casos de institutos descentralizados.
Las corporaciones, patronatos, fondos, juntas, etc., se han creado para mantenerse con
cierta autonoma y no sufrir la accin del Estado. Los organismos descentralizados en
materia de asistencia pblica han mantenido hasta cierto punto su independencia frente a la
Secretara de Salubridad y Asistencia, que en diversos momentos pretendi tener una
ingerencia directa en el manejo de estos organismos.
Para determinar la fisonoma de una institucin, de las antes sealadas, en cada caso
se debe estudiar el texto de la ley y sus antecedentes legislativos. En un principio estas
instituciones estuvieron organizadas en una forma centralizada, dependiendo
directamente de alguna secretara de Estado.
Hubieron casos de excepcin, como el Nacional Monte de Piedad al cual se dio una
importante autonoma. Esta institucin fue creada por Real Cdula sobre la fundacin del
Monte de Piedad de Mxico, de 2 de junio de 1774.
Posteriormente algunas de las antiguas instituciones se han venido transformando,
organizndose en forma descentralizada o desconcentrada segn los casos, e incluso en
sistemas mixtos, como en el propio caso citado del Monte de Piedad, que adems de
regularse por sus propios estatutos autnomos, de la ley de asistencia p.rivada, tambin se ha
organizado un departamento bancario, como institucin naCIOnal de crdito.
El rgimen de creacin de estas instituciones, no ha obedecido en la mayor parte de los
casos a una tendencia sistemtica de organizacin. La formacin de cada organismo se ha
orientado a la iniciativa propia de sus autores, dentro de un criterio general de centralizacin
o descentralizacin,' no llegndose a definir con claridad la naturaleza jurdica de muchas de
las instituciones.
En el derecho clsico o tradicional y en las activas instituciones de asistencia p.rivada,
este grupo de instituciones obedec! a fines especficos a una (In adecuada para proteger
determinados mtereses, Tal es el caso de las fundado
CAPTULO III
LA EMPRESA PBLICA EN MXICO
1. El panorama econmico el que se desenvuelve la actividad del Estado.-2. El
intervencionismo de Estado en Mxico y el nacimiento de la empresa pblica.-3. La
empresa el punto de vista jurdico.-4. La empresa desde el punto de vista econmico.-5. La
empresa privada y la empresa pblica.-6. Concepto de empresa pblica.-7. Los elementos de
la empresa pblica.-8. Formas que reviste la actividad industrial y mercantil del Estado.-9.
Primer grupo de empresas o cargo del Estado.-IO. Segundo grupo de empresas pblicas.-lI.
El accionariado estatal.-I2. La empresa pblica en la forma de sociedad anniLa empresa
pblica y la empresa semi-pblica.-I4. La empresa pblica loca1.-l5. La doctrina y la
legislacin sobre la empresa pblica.
l. EL PANORAMA ECONMICO EN QUE SE DESENVUELVE LA
ACTIVIDAD DEL ESTADO
En el rgimen de la libre empresa particular que en el Estado liberal
o Estado polica del siglo pasado-la accin del poder pblico se ve limitada por el principio
clsico de la economa liberal que sostiene que "la economa progresa mejor sin la
intervencin del Estado". De acuerdo con estas ideas, estructura del Estado capitalista se
apoya en el rgimen de la libre empresa que multiplic estas empresas en forma arrolladora
en los Estados Unidos de Norteamrica y en Inglaterra y en proporciones menores en otros
Estados, pero siempre importantes para la economa nacional.!
La clula econmica de esos pases es la libre empresa independiente, apoyada en la
teora de la libre concurrencia, que form una comunidad de produccin frente al Estado.
La libre empresa fue en cierto modo, como el estado natural de la vida econmica.
1 Daniel Coso Villegas. Historia moderna de repblica restaurada. Vida econmica.
Editorial Hermes, Mxico. 1955.
F. C. Econ. Mxico. 1960. Mxico cincuenta aos de 1. economla.
Humberto Brseo Sierra. "La empresa estatal en Mxico". En la obra: La empresa T. 11.
Pg. 1839. Publicaciones del Real Colegio de Espaa, en Bolonia, bajo la direccin de
Evelio Verdera y Tuells, 1970.
DERECHO ADMINISTRATIVO
viesa por una profunda crisis de incertidumbre. Los desplazamientos de las nuevas
actividades obedecen a causas muy complejas, tales como el tremendo proceso
contradictorio entre sistemas econmicos y polticos irreconciliables, los ndices
demogrficos en constante y peligroso aumento y la magnitud de otros problemas sociales,
en particular, el de la distribucin justa de la riqueza social.
Hemos visto 'surgir en los ltimos tiempos al Estado-empresario, al Estado-organizador,
al Estado promotor de la riqueza pblica, al Estado-accionista, y al Estado emprendedor en
nuevas actividades, siempre acosado por las grandes carencias nacionales y la insuficiencia
e incomprensin de la iniciativa privada, para acometer nuevas empresas, detener el alza de
los artculos de consumo necesario o el grave problema del desempleo, aprovechando las
tcnicas de la empresa privada y las propias experiencias de los Estados socialistas.
La organizacin poltica no puede esperar con los brazos cruzados. ante la miseria
colectiva o el temor de un desquiciamiento econmico, a que buenamente lleguen los
promotores del desarrollo econmico, industrial o mercial.
Inflacin, desocupacin, desnivel presupuesta], elevacin constante de precios,
insuficiencia de salarios y otras causas provocan el profundo malestar de la sociedad
mundial cuyas consecuencias son difciles de prever, ya que los remedios soluciones son
insuficientes. Ante el llamado de la Secretara de Comercio del gobierno mexicano,
sealando la posibilidad del establecimiento de industrias nuevas, a las que el Estado ofrece
numerosas garantas, la accin privada no ha con el vigor que requiere el formar nuevas
fuentes de riqueza, necesanas para crear ms de ochocientos mil empleos, en relacin con
nuestro desarrollo econmico.
O los particulares colaboran en este desarrollo, con todas las ventajas que el Estarlo les
proporciona, o el Estado se ve obligado a lanzarse en nuevas actividades, en una constante
accin de produccin de bienes y servicios, incluso, como ya lo ha hecho, adoptando la
organizacin de las sociedades mercantiles. La industrializacin del pas es una meta
ineludible para robustecer la economa nacional poder incorporar a mejores formas de vida a
una poblacin campesina y obrera que aCusa niveles de vida muy bajos. Los signos del
futuro sealan, no la del y las empresas particulares, sino una exclusiva accin estatal, en los
nuevos moldes de gestin de las empresas pblicas.
. Aunque los fines polticos y econmicos del variables contmgentes y estn
constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos que se disputan la hegemona
mundial, que al finaeste siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, supremo regulador de la economa
nacional, tanto para fortalecer y estimular el econmico interno, como en lo externo para
librarse de la implacable accin de los Estados capitalistas.
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p
DERECHO ADMINISTRATIVO
tituciones de 1824 y 1857. Este sistema exiga que el Estado no interviniera en los procesos
de la vida econmica.
La intervencin directa y ocasional del Estado en algunos casos cionales, respondi a
motivos meramente fiscales y no al propsito de asumir actividades empresariales.
El rgimen del general Porfirio Daz dio grandes facilidades al capital extranjero, que
comenz a desarrollar ciertas formas de empresas privadas, tales como la explotacin de los
recursos naturales, minera, petrleo, Ferrocarriles y otros. Las fuentes econmicas internas
eran insuficientes para un desarrollo normal del pas, por lo que las formas de explotacin
fueron demasiado onerosas, mantenindose los cuadros anteriores y constituyendo una
fuente constante de problemas internacionales.
El rgimen de la empresa qued en manos de los extranjeros, con una precaria
intervencin del gobierno y de la clase capitalista nacional alejada del desarrollo econmico.
La Revolucin de 1910 seal nuevas rutas para la transformacin econmica de la
nacin, aunque en un principio su programa se limit a aspectos generales de la poltica
nacional; posteriormente encontr nuevas formas y realizaciones econmicas. El principio
capital de este movimiento se orient a elevar la bajsima productividad agrcola y a mejorar
las condiciones de vida de las clases obrera y campesina.
Dentro del sistema econmico-poltico -que acusa en .aspectos generales un
intervencionismo estatal moderado-el Estado estimula todas las actividades privadas, las
cuales se desenvuelven bajo la tutela estatal, y les abre todas las oportunidades que se
requieran, poniendo a su alcance las informaciones internas y externas que necesiten,
apoyndolos con medidas proteccionistas, tales como la solidez de la moneda, el rgimen
fiscal, crdito fcil y amplio, rgimen vial, adems de subsidios exenciones y otras .medidas
que aseguren los beneficios de la actividad empresarial.
La posicin del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que interviene cuando as lo
reclama un inters social predominante, o cuando la iniciativa privado no quiera, no pueda o
acte con notorio perjuicio para la comunidad. As hemos visto surgir la industria
petroqumica, la industria automotriz, la industria siderrgica y otras, que el Estado atiende
en forma exclusiva o en concurrencia con los particulares.
El sistema liberal establecido en la Constitucin de 1857 fue un magnfico apoyo para el
sistema de la libre empresa, que se desarroll en situaciones precarias, por el abuso de los
empresarios y las condiciones antisociales de su desarrollo.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una profunda
transformacin tanto en lo poltico como en lo econmico. "JUnto a la concepcin liberal
del Estado como productor de seguridad se est destacando la idea adjunta del Estado como
productor de bienes econmicos." Jos Luis Villar Palasi.
668 ROJAS
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb,
Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
La Constitucin de 1917 mantuvo en muchos aspectos los principios del sistema liberal
de la Constitucin de 1857, pero seala, tambin el advenimiento de un franco
intervencionismo de Estado, moderado en ciertas materias y radical en otras. El sistema de
1917, las sucesivas 'reformas a dicha Constitucin y las leyes administrativas que surgieron,
nos ofrecen un cuadro amplio de intervencionismo de Estado, en forma exclusiva o en forma
concurrente con los particulares.
Desde luego hay ciertas materias que han sido nacionalizadas como el subsuelo -minera
y petrleo-s, el espacio, el agua, la energa elctrica. En cuanto al petrleo, ste debe ser
explotado directamente por el Estado; las sustancias minerales pueden ser explotadas tanto
por el Estado, como por las empresas mexicanizadas, lo mismo puede decirse del espacio y
del agua.
A partir de 1925 hasta la fecha se fundan numerosas instituciones productoras de bienes
materiales y servicios, bajo la forma de empresas pblicas o semipblicas, centralizadas,
desconcentradas o descentralizadas.
Otras formas que adquirieron gran desarrollo ha sido la empresa de participacin estatal
y el rgimen de los fideicomisos. De este modo se organizan estas empresas de participacin
estatal o de economa mixta tales como Altos Hornos de Mxico, S. A., Dina Nacional, S. A.
y otras. Adems se constituyen fuertes fideicomisos gubernamentales para impulsar ramas
importantes de la administracin pblica tales como el turismo, azcar, petrleo y otras.
La empresa pblica y semipblica naci en Mxico al impulso de las nuevas ideas
provenientes de la Revolucin de 1910 inspiradas en una justa distribucin de la riqueza; al
mismo tiempo que los gobiernos revolucionarios posteriores han suplido a la iniciativa
privada en importantes renglones de la economa nacional. Nuestra escasa capitalizacin
demanda la constante creacin de nuevas fuentes de trabajo."
Como afirma Garrido Falla ("Las empresas pblicas" en la obra: La Administracin
pblica y el Estado contemporneo. l. E. P. pg. 125): ...entramos cabalmente en una de las
cuestiones que se encuentran en el centro mismo de una de las grandes controversias
ideolgicas en que se halla empeada la sociedad de tro tiempo." El propio autor concluye:
"La empresa pblica es -y la afirmacin vlida tanto para el derecho espaol como para el
comparado, un concepto amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que,
por razones de inters pblico o simplemente de lucro, se implica en la gestin de una
actividad tible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal explotacin,"
La Poltica del Gobierno Federal en materia empresarial ha sido muy extensa,. se ha
caracterizado por un constante estmulo para su desarrollo, al mismo tiempo de una
necesaria reglamentacin. Al amparo de estas ideas ha surgido una moderna
Sealtiel Alatriste. Memoria del seminario sobre planeacin socieconmica, derecho
administrativo administracin pblica. Mxico, 1965, pg. 170.
Horado Castellanos Coutio. "Memoria". Ob, cit., pg. 32.
DERECHO ADMINISTRATIVO
y progresista Legislacin administrativa tales como la Ley para promover la inversin
Mexicana y regular la inversin extranjera, D. O.F. del 9 de marzo de 1973; la Ley sobre el
registro de la transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas, de
D. O.F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el Instituto de Comercio Exterior, D.
O.F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera, D. O.F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley del servicio Pblico de
energa elctrica, D. O.F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del
D. O.F. del 10 de febrero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades
comerciales; al mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones,
Institutos y dems organismos relacionados con esta materia.
3. LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURDICO
El punto de vista jurdico seala las formas de derecho a travs de las
cuales se realiza o desenvuelve la actividad econmica de la empresa.
En nuestro pas las empresas son sociedades mercantiles, pero cuando
un particular no adopta esas formas, lo que integra es un establecimiento
mercantil. Creemos que ambos conceptos pueden comprenderse bajo el ru
bro general de empresa privada, pensando que en ellas debe predominar el
propsito mercantil.
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que organiza los
elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham, Curso superior de
economa poltica, Mxico, 1941, nos dice: empresa es una unidad de produccin
independiente y el que la proyecta es el empresario."
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Comercio, adems de
la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas, la Ley de Quiebras, la de y
Operaciones de Crdito y la Ley de Instituciones de Crdito y otras.
Sealaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital aportado es una fuente
de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se obtienen caen bajo el campo del
derecho fiscal; los derechos y obligaciones de los trabajadores al derecho del trabajo; las
actividades ilegales o monopolizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del
Ejecutivo en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y opera
cienes de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las formas de
organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de cooperativas; el fracaso de las
empresas por la ley de quiebras; otros nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la siguiente
opinin de lean Marchall (1, pg. 513):
"Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .comn,
gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial
DERECHO ADMINISTRATIVO
La Constitucin, en el artculo J23, apartado A, se refiere a las empre
sas, en diversas de sus fracciones, en los casos siguientes:
IX. "Los trabajadores tendrn derecho a una participacin en
las utilidades de las empresas regulada de conformidad con las siguientes
normas ..." El inciso d), e) y f) de la misma fraccin a las empresas de nueva
monto de las utilidades de cada empresa y prohibicin a los traba
jadores para intervenir en la direccin o administracin de las empresas.
En la fraccin XII se hace referencia a "negociacin" y a "negociacio
nes"; la fraccin XIV alude a "empresario"; la fraccin XV a "estableci
miento"; la fraccin XVI a "empresario" y la fraccin XXVI a "empresario
extranjero". Como puede observarse, el artculo 123 en su apartado A
alude a diversos conceptos como "empresa", "negociacin",
"establecimiento", "empresa extranjera", lo cual nos indica que
propiamente este artculo se refiere a los patronos o empleadores de los
trabajadores.
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las normas de
trabajo, Se entiende empresa la unidad econmica de produccin
a
o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la
realizacin de los fines de la empresa."
b
pg. 406.)
Se citan, por va de ejemplo, las tesis siguientes, desarrolladas en el es
SERRA ROJAS
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como patrimonio
separado, la empresa como universalidad, la empresa como institucin y organizacin, la
teora atomstica de la empresa y los esfuerzos conceptuales sobre la base del nuevo Cdigo
italiano.
Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario encargado de
organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elementos naturales.
La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la organizacin, el
pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia dominada por el espritu de lucro
derivado de la inversin, por ello se afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir
los beneficios o ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo
ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
5. LA EMPRESA PRIVADA Y LA EMPRESA PBLICA
La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares con
propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin.
El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad que se
realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin comprendemos todas las
actividades, incluyendo la actividad empresarial que se desenvuelve en empresas civiles,
mercantiles, administrativas, y aun genricamente, las actividades sin propsito de lucro. La
extensin de este concepto no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo
que la doctrina econmica se refiere a la empresa como: organizacin de los factores de la
produccin con propsitos mercantiles."
El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformacin en el mundo
moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econmicas y jurdicas a un concepto
definido de empresa.
La importancia de la empresa -como unidad de produccin independiente-, se
manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento especializado de la
ciencia econmica del futuro, que por hoy plantea sus problemas en un dramtico forcejeo
entre la economa libre y la economa socializada del futuro.
Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho privado la
terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema de la empresa corresponde
en principio, al campo del derecho mercantil, al trasladarse al campo del derecho pblico, ha
sido la fuente de las confusiones que se han suscitado al crearse la entidad, denominada
empresa pblica.
Lo indicado en este caso sera que el derecho administrativo se apartara de este enfoque
del problema y que construyera su propia y autnoma teora de las actividades que se
pretenden otorgar a la empresa pblica, con entera independencia del derecho privado. Esto
es todava difcil porque los campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un
criterio defini tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra
DERECHO ADMINISTRATIVO
actualmente en transicin entre dos diversos sectores, para aspirar finalmente
a situarse en el derecho pblico.
Creemos que no debemos llamar empresa pblica a cualquier actividad del Estado que
en forma circunstancial, transitoria o inestable, se implique en el proceso productivo, o en
una explotacin econmica en general.
La empresa privada se distingue de la empresa pblica por el rgimen jurdico que las
regula.
La empresa privada se rige por el Cdigo Civil, por el Cdigo de Comercio, por la Ley
de Sociedades Mercantiles, la de Sociedades Cooperativas y en general por el Derecho
privado, en sus dos ramas importantes: el Derecho civil y el Derecho mercantil.
La tendencia dominante en los Estados democrticos actuales es la de crear un grupo de
empresas o instituciones, que reciben la denominacin de empresa pblica, o empresa del
Estado o institucin pblica, por medio de las cuales el Estado interviene en forma
exclusiva y bajo un rgimen jurdico especial, en el proceso productivo, para la satisfaccin
de determinadas necesidades sociales, cuando as lo exija el inters general.
Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pblica por los siguientes
conceptos: a) Diverso rgimen jurdico. b) La empresa privada se forma con capitales de los
particulares, la empresa pblica con bienes del Estado. e) La empresa privada es organizada
y dirigida por los particulares, la empresa pblica por elementos tcnicos del Estado.
La empresa pblica, en su sentido ms general, corresponde al campo de las ideas
socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la produccin. Cada empresa
pblica que se crea robustece el poder econmico del Estado.
La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En ocasiones el Estado
apoya a la empresa privada con subsidios, exencin de impuestos, barreras arancelarias,
financiamientos, etc. La empresa privada no puede desligarse de la economa nacional,
dependiendo de la accin poltica y econmica del Estado.
El gobierno apoya a la empresa pblica con los recursos propios del Estado. El Estado
proporciona a las empresas pblicas recursos suficientes para su desarrollo, usando del
crdito externo si fuere necesario.
La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un pro. psito de lucro.
La empresa privada est evolucionando para cumplir ciertas finalidades sociales, el
obstculo es el egosmo natural del rgimen de la libre empresa.
La tendencia a combinar intereses pblicos y privados puede ser altamente
satisfactorio, como rgimen de transicin democrtico. Un rgimen mixto, puede
someterse al derecho privado, cuando as 10 dispone la ley.
DERECHO ADMINISTRATIVO
La complejidad de la vida moderna ha trado como consecuencia la intervencin del
Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales. No debemos olvidar que la
doctrina francesa ha desarrollado muy ampliamente la idea de los servicios pblicos
comerciales e industriales, en tanto que el derecho sovitico ha entregado al Estado la total
subordinacin de todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas pblicas en forma de sociedad annima", Manuel Broseta Pont
(Revista de Derecho Mercantil. Vol. nm. 100, abril-junio 1966, pg. 267) dice:
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como ensea el Prlogo del
Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista debe colaborar con el
legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos ense Ascarelli-, pocos temas
son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como el de la participacin del Estado y de
los entes de derecho pblico en las sociedades mercantiles, el de la nacionalizacin de la
sociedad annima y, finalmente, el de la creacin unilateral por el Estado o por los entes
pblicos de sociedades de estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas."
Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas (La administracin
pblica y el Estado contemporneo, Inst. de Ests. Polticos, Madrid, 1961, pg. 132), hace
referencia a la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto amplio que alude al
fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o de lucro, se
implica en la gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica, asumiendo el
riesgo propio de tal materia."
7. Los DE LA EMPRESA PBLICA
Estamos en presencia, ante todo, de una actividad econmica del Estado. La presencia de
esta entidad poltica da una particular fisonoma al rg-imen de la empresa, entregada
durante largo tiempo a la libre actividad de los
No toda la actividad econmica del Estado desemboca en la organizacin de la empresa
pblica o en formas econmicas similares.
Determinar la naturaleza de la empresa pblica es tarea difcil desde el punto de vista
doctrinal en sus aspectos econmicos y jurdicos y desde el punto de vista del derecho
comparado, ya que cada pas impone a su actividad econmica las formas y modalidades
que exige su propio desenvolvimiento. Son numerosas y contradictorias las posiciones de
los tratadistas y las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que se oponen a un
concepto unitario de empresa pblica.
Con las naturales precauciones que suscita el manejo del concepto de empresa pblica,
podemos tentativamente partir de un concepto generai., que comprenda los diversos rasgos
del mismo, al cual haremos ms adelante las modificaciones y comparaciones entre nuestro
rgimen jurdico y otros ejemplos que han suscitado problemas frecuentes.
a) Rgimen jurdico permanente o estatuto de Derecho pblico;
Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado en nuestro pas, a
travs de los entes pblicos, sometida a diversos reg
DERECHO ADMINISTRATIVO
menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos sometidos al
Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en
otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado como las empresas
semipblicas; y en otros casos a un rgimen de derecho privado, como las empresas que
manifiestan algn inters del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto pblicas como
semipblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que establece la ley de
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, o a una legislacin
especializada como en el caso de las instituciones nacionales de crdito.
La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la intervencin del
Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos a los particulares o en
forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con personalidad de derecho
pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado. En esa actividad se organizan
los factores de la produccin en una actividad econmica de carcter comercial, industrial o
de servicio, cuando as lo reclama el inters general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra realidad
econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa pblica.
9. PRIMER GRUPO DE EMPRESAS A CARGO DEL ESTADO
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferenciada del poder
central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad econmica dentro del
marco de la Administracin pblica activa.
Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y desconcentrados.
Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica y de un especial rgimen
jurdico.
En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica
o crea una empresa sin personalidad diferenciada.
Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma de servicio
pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a los llamados servicios administrativos
generales.
Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio pblico y se
organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden a meras actividades
administrativas.
DERECHO ADMINISTRATIVO
nuestro pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferrocarriles Nacionales
de Mxico.
En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una empresa pblica,
procediendo previamente a la nacionalizacin y posteriormente por medio de una ley, se
crea la empresa pblica.
Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de empresas
privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo que los Ferrocarriles
Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacionalizados por el Estado, formndose
una empresa pblica regulada por medio de una ley. Vase a este respecto el captulo de esta
obra relativo a la nacionalizacin.
11. EL ACCIONARIADO ESTATAL
Debemos mencionar el rgimen jurdico administrativo que se origina en todos aquellos
casos en que el Estado es poseedor de acciones en empresas privadas o pblicas, o es dueo
total o parcial del patrimonio o del capital social de una empresa.
La creciente intervencin del Estado en los procesos de la vida econmica, crea
numerosas situaciones, que deben ser objeto de una reglamentacin, diversa a la del derecho
privado.
Estos casos son los siguientes:
1. El Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio, capital social o
acciones de una empresa pblica u organismo descentralizado. El Estado puede aparecer
como dueo absoluto del patrimonio de un organismo pblico; o del capital social
distribuido en varias series de 'acciones nominativas e intransferibles, sin concurrencia de
intereses particulares y sometido a un rgimen de estricto derecho pblico, aunque se puede
prever la aplicacin del derecho privado a determinadas relaciones con los particulares.
Empresas de participacin estatal mayoritaria. El artculo 46 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la administracin pblica paraestatal
se consideran empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las Instituciones
nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y
de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos
descentralizados, otra u .otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones
nacionales de crdito u organizaciones auxiliares nacionales de crdito; una o varias
instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la
fraccin JI del artculo de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean
propietarios del 50% o del capital social;
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que
slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
DERECHO ADMINISTRATIVO
nes, representativa de un inters Pecuniario pequeo, se entregue a los par
ticulares, a travs de sus organizaciones, digamos la banca privada, los in
dustriales, los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos
casos una determinada representacin. Las dems series de acciones son in
transferibles. Ninguna institucin nacional de crdito puede pasar a manos
de iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurdico que
las regula.
La sociedad annima del Estado, es un tipo de organizacin que ha co
rrespondido a las instituciones nacionales de crdito -que forman la banca
pblica-s, cuyo rgimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos va
riantes:
a) Bajo la forma de sociedades annimas subordinadas a una ley espe
cial, tal es el caso del Banco de Mxico, S. A.; Nacional Financiera, S. A,
o el Banco de Obras y Servicios Pblicos, S. A
b) Bajo la forma de sociedades annimas, mediante acuerdo gubernativo de la Secretaria
de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A, que adopta
la forma de la sociedad
La representacin de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada -en una serie
de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se ha pretendido hacerlo, a estas
empresas como "empresas de economa mixta"
o "empresas de participacin estatal". El propsito del Estado es el de coordinar el sistema
de crdito pblico y privado, dndole oportunidad a la banca privada para enterarse y
participar en la poltica crediticia nacional. En nuestro sistema se tiende a armonizar la
accin de la banca pblica y la banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad
de una ley especial para la banca pblica.
En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad annima del Estado implica
variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que plantean serios problemas
jurdicos.
Estas empresas pblicas del Estado difieren de otras sociedades annimas en que el
Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son situaciones transitorias y no
fijan un rgimen jurdico especial respecto de ellas. Lo frecuente es que el Estado las
transfiera a los particulares con la organizacin que tienen.
Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pblica se refiere, de los
moldes del derecho privado y formular su propia genuina reglamentacin. Lo contrario
obliga al Estado a violar constantemente la ley, al crear sociedades de un solo accionista o
imponerles un rgimen que no corresponde a su verdadera naturaleza. La Sociedad annima
unimembre origina problemas en contradiccin con la legislacin mercantil.
13. LA EMPRESA PBliCA Y LA EMPRESA SEMI-PBliCA
Debemos distinguir la empresa 'pblica de la empresa semi-pblica. En la primera hay
un rgimen permanente, especial, intransferible y regulado
DERECHO ADMINISTRATIVO
seno de estas grandes empresas pblicas una acentuada privatizacin de la actividad estatal
al someterse al derecho mercantil de la annima para prestar un servicio pblico. Pero al
mismo tiempo representa la publicizacin de la actividad privada que desarrollaban esas
empresas y que jurdicamente tienen sus manifestaciones: la direccin de las empresas en
manos del Estado, el servicio pblico creado, el inters pblico motor de la empresa y sobre
todo la indudable transformacin de la sociedad annima, que autorizan y fundan la
aplicacin de numerosas normas de derecho pblico."
Como todos los conceptos econmicos y jurdicos modernos, el concepto de empresa
tiene que sufrir todas las consecuencias del rgimen o sistema social dominante. Por otra
parte, debe sealarse que vivimos una era institucional inestable, transitoria e inconsistente,
que va modelando las nuevas formas econmicas,y jurdicas, apremiadas por las grandes
necesidades sociales.
Como se observa, la diferencia entre una empresa pblica y una empresa privada es que
la primera es organizada legalmente por el Estado, con bienes del Estado, sin un propsito
determinante de lucro excesivo y para satisfacer un inters general.
La empresa pblica que desarrolla una actividad comercial o industrial no puede
prescindir del propsito de lucro. Aunque acte en forma exclusiva
o monopolizadora, est sujeta a todas las circunstancias del proceso econmico, de los
precios internacionales, de la redistribucin del ingreso nacional. Si acta en forma
concurrente, el Estado no puede desquiciar el rgimen de la empresa privada, que se apoya
en el propsito de lucro como base de su organizacin.
El Estado puede participar en el capital de una empresa privada, ya como accionista
mayoritario (en cuyo caso estamos en presencia de una empresa de participacin estatal);
como accionista preferente; o simplemente como accionista minoritario, en cuyo caso la
empresa no pierde su carcter de empresa privada.
14. EMPRESA PBLICA LOCAL
Bajo esta denominacin nos estamos refiriendo a las empresas de suministros o de
servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Departamento del Distrito Federal yen
las entidades federativas por el Municipio.
El procedimiento de creacin reviste las formas siguientes:
a) Por medio de una ley del Congreso de la Unin, o un Decreto administrativo, que crea
una empresa pblica local, preferentemente organizada bajo la forma de un organismo
descentralizado local.
Tal es el caso de Transportes Elctricos del Distrito Federal,
Abastos, el Metro y otros. b) Por la creacin de un servicio pblico de
acuerdo con la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal:
DERECHO ADMINISTRATIVO
Por primera vez se convirti en un problema de proporciones considerables
el lugar de la sociedad annima del Estado en la estructura administrativa."
La segunda guerra mundial hizo surgir nuevas sociedades, annimas del
Estado que tuvieron muy diversas finalidades, tales como la ampliacin del
crdito, de seguros, transportes, bancos y otros; realizar actividades comer
ciales y ciertas actividades muy especializadas como el suministro de estao
o de caucho y la ampliacin de servicios para fbricas.
En resumen, en los Estados Unidos de Norteamrca se han creado sociedades annimas
del Estado, respondiendo a numerosos propsitos, algunos duraderos y otros accidentales.
Hay numerosas empresas que son propiedad del Estado; otras son de economa mixta y otras
empresas privadas reguladas por la ley.
B) El sistema de la empresa dirigida en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
En los Estados comunistas la libre empresa tradicional ha desaparecido porque el Estado
asume todas las actividades econmicas. Se diferencia del rgimen liberal en que el Estado
dirige la economa en forma exclusiva e integral. Por ello, planea, coordina y fija la poltica
de desarrollo a seguir, pero siempre bajo la direccin total del Estado. El mecanismo del
mercado y de la libre concurrencia se sustituye por un sistema central de planificacin, de
reparticin, concebido y mantenido por el Estado. La libre empresa, independiente y
autosuficiente, es sustituida por la empresa como rgano del Estado.
En la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas el Estado asume la planeacin y direccin
de las empresas, sustituyendo totalmente a la iniciativa privada. Existe en trminos
generales, el rgimen de empresa, pero subordinada totalmente a la economa general de la
URSS.
En el rgimen sovitico, las empresas pueden clasificarse en dos grupos importantes:
a) Las empresas pblicas autnomas. En ciertos aspectos internos coinciden con las
empresas privadas del Estado liberal, ya que tienen alguna independencia para su manejo y
aun para obtener beneficios.
Mas el Estado planifica la produccin, el precio y la distribucin de las utilidades,
encaminados al desarrollo intensivo de la actividad econmica general.
b) Las empresas pblicas auxiliares. Estas empresas realizan actividades de inters
general como astilleros, hospitales, etc., funcionan con cargo al presupuesto de egresos del
Estado y pueden transformarse en empresas autnomas.
En el captulo siguiente haremos alusin a los fideicomisos estatales o patrimonios de
afectacin sin personalidad jurdica propia, como una de las formas que ms se han
desarrollado recientemente, siguiendo los moldes del derecho anglosajn.
ADMINISTRATIVO
cin estatal, distinguiendo en los artculos 46 a 48 de la misma entre empresas de
participacin estatal mayoritarias y minoritarias.
Ar, 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de
participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito y
organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas
que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos
descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones
nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o varios fideicomisos a que se refiere la fraccin Ill del aro ticulo de esta
ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios del 50% o ms del
capital social.
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie espe cial que
slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
e) Que al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayora de los
miembros del consejo, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al
director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general
de accionistas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de gobierno
equivalente,
Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las
sociedades civiles as como asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean
dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del articulo anterior, o alguno o
varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
Artculo 48. Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal
minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras
empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta
o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos 50% Y hasta el
25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado por el
Secretario de Estado o Jefe de Depa ento Administrativo encargado de la coordinacin
correspondiente. Las relaciones de s empresas de participacin estatal minoritaria con la
Administracin Pblica Fede ,sern las que determine la ley.
CAPTULO V
EL FIDEICOMISO ESTATAL O PBLICO
1. Negocio fiduciario y fideicomiso.-2. Definicin del fideicomiso.-3. El
fideicomiso en Mxico.-4. Origen del fideicomiso.-5. Quines intervienen en el
fideicomiso.-6. Formas como se constituye el fideicomiso.-7. Clasificacin del
fideicomiso.-8. Acciones que corresponden al fideicomisario.-9. Bienes y
derechos que pueden ser objeto de fideicomiso.
10. La formacin de un patrimonio autnomo o patrimonio de afectacin.-ll. Extincin del
fideicomiso.-12. De los fideicomisos en materia administrativa.-13. Los fideicomisos
prohibidos.-14. El fideicomiso en la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.-15.
Agrupamientos de los fideicomisos que forman parte de la administracin pblica
Paraestatal.
DERECHO ADMINISTRATIVO
DERECHO ADMINISTRATIVO
a la institucin fiduciaria; el de atcar la validez de los actos que sta cometa en su perjuicio,
de mala fe o en exceso de las facultades que por virtud del acto constitutivo o de la ley le
corresponda, y cuando ello sea procedente, el de reivindicar los bienes que a consecuencia
de estos actos hayan salido del patrimonio objeto del fideicomiso.
-"Cuando no exista fideicomisario determinado o cuando ste sea incapaz, los derechos a
que se refiere el prrafo anterior correspondern al que ejerza la patria potestad, al tutor o al
Ministerio Pblico, segn el caso."
9. BIENES y DERECHOS QUE PUEDEN SER OBJETO DEL FIDEICOMISO
El artculo 351 de la LGTOC, ordena sobre el particular: -"Pueden ser objeto del
fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la
ley, sean estrictamente personales de su titular.
-"Los bienes que se den en fideicomiso se considerarn afectados al fin a que se
destinan, y en consecuencia, slo podrn ejercitarse, respecto de ellos, los derechos y
acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el
fideicomitente, los que para l deriven del fideicomiso mismo, o los adquiridos legalmente
respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitucin del fideicomiso, por el
fideciomisario o por tercero.
-"El fideicomiso constituido en fraude de terceros podr, en todo tiempo, ser atacado de
nulidad por los interesados."
10. FORMACIN DE UN PATRIMONIO AUTNOMO O PATRIMONIO DE
AFECTACIN
Los autores del nuevo proyecto de Cdigo de Comercio han reconocido en el artculo
839 del mismo, que "los bienes fideicometidos constituirn un patrimonio autnomo que
estar afectado al fin del fideicomiso. En relacin con dichos bienes slo podrn ejercitarse
las acciones y derechos que deriven del fideicomiso o de su ejecucin".
Estamos en, presencia de un patrimonio afectado a un fin, el cual ha salido del
patrimonio del fideicomitente, para constituir una nueva relacin jurdica.
La naturaleza jurdica del patrimonio autnomo en el fideicomiso, se aparta de las reglas
generales, porque estamos en presencia de un patrimonio sui gneris, que no se confunde
con el patrimonio de las personas que intervienen en el fideicomiso, a quienes no puede
atribuirse el patrimonio.
Para algunos autores no interesa el problema de la propiedad en el fideicomiso, pero para
otros, es un problema bsico de esta institucin. Otros autores estiman que hay fideicomisos
traslativos o no de dominio.
Sin embargo, no podemos dejar de aludir a aquellos actos que reconoce nuestra
legislacin, que parecen acercarse a la tesis que reconoce la propiedad del fiduciario, sin
admitirse una pretendida propiedad fiduciaria.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., pgs. 30 31) afirma: "Decir que el fiduciario adquiere una
DERECHO ADMINISTRATIVO
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitu
cin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa pro
cedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que a su cargo el
fondo, precisando su alcance y sus lmites. El mismo documento indica cules son,
las operaciones que el fondo llevar a cabo.
Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso y los rganos,
hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se precisa que el fiduciario
designar al personal tcnico y administrativo que estime necesario para el desempeo del
fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX del artculo 45
de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares; pero se le obliga
a informar, en determinadas pocas sobre la operacin de los fondos fideicometidos,
El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida, dentro del
lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General de Ttulos y Operaciones
de Crdito.
Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo estime
conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias para cubrir las
obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final de cada
ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que maneje o invierta o las
tasas que correspondan de acuerdo con el criterio que se seale.
Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversiones Financieras. Registro de
contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los
fideicomisos (Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre
de 1970), ya ha considerado este problema en una forma ms detallada en los
artculos 25 y 26 de la misma.
Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda Crdito
Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto la inversin,
el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin de
bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilancia por parte de un comisario que
ser designado por la Secretaria del Patrimonio Nacional. Sin perjuicio de lo que determine
la ley, decreto o instrumento jurdico que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse
a las prevenciones que esta. blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea
aplicable.
DERECHO ADMINISTRATIVO
EL FIDEICOMISO EN LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
FEDERAL
Los artculos 1? prrafo tercero y fraccin 111 de dicha Ley, sealan que los
fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
El artculo 49 de la misma Ley, ordena: "Los fideicomisos a que se refiere esta ley
sern los que establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fideicomitente nico de la Administracin Pblica centralizada, as como los que se creen
con recursos de las entidades a que alude el artculo de este propio ordenamiento.
"El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secretara de Estado o
Departamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente,
para la integracin de los comits tcnicos. En todos los casos un representante del
fideicomtente, cuando menos, formar patre del comit tcnico."
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar
agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las
disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector
correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos
encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artculo anterior, planear,
coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la admi
nistracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos del Presidente o miembros de los consejos,
juntas directivas o equivalentes en las entidades de la administracin pblica paraestatal,
correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de la Repblica podr
designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda. determinar qu
funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acciones
que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A falta
de dicha determinacin el titular de las Secretaras de Estados o Departamentos
Administrativos a que corresponda la coordinacin del sector respectivo har esta
designacin.
Vanse adems los artculos fraccin VIII y de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal. (D. O. F., del 31 de diciembre de 1976.)
15. AGRUPAMIENTOS DE LOS FIDEICOMISOS QUE FORMAN PARTE DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "El
DERECHO ADMINISTRATIVO
Id. Ensayo sobre la propiedad en el trust. Ed. Jus. Mxico, 1958. Id.
Evolucin y estado actual del fideicomiso en el derecho mexicano. Fac.
de Der. y Ciencias Sociales. Buenos Aires, 1958. Landerreche Obregn,
Juan. Naturaleza del fideicomiso en el derecho mexicano. Ed, Jus.
Mxico, 1942. Rodrguez y Rodrguez, Jess. "El fideicomiso y la
separacin en la quiebra". Rev. Ese. Nac. de Jurisprudencia, jul.-dic.
1940, nmeros 7 y 8. Id. El fideicomiso. Esquema sobre naturaleza..
estructura y mayo,
1946. Mxico. Ruiz H. Francisco. Apuntes sobre fideicomiso. Mxico. Fac. de Der.
Serrano Trasvia. "Aportacin al fideicomiso". Sem, de Der. Mercantil Bancario
Serie A. Mxico, 1950. Vzquez Arminio Rodrigo. Naturaleza jurdica de nuestro
fideicomiso sus principales aplicaciones prcticas. Ed. PoTTa. Velasco, Gustavo R.
"Estudio sobre los principios del trust Revista El Foro. T. 11, Mxico. Villagordoa Lozano,
Manuel. "Breve estudio sobre el fideicomiso". Anales de Jurisprudencia. T. 87, nmeros 1
al 6, poca. Goldschmidt Roberto y Fhanor J. Eder. El Fideicomiso (Trust) en derecho comparado. Aray, B. A. Rodrguez Ruiz Ral. El Fideicomiso la organizacin contable
fiduciaria. ed. Mxico, 1972. Domnguez Martnez Jorge Alfredo. El fideicomiso ante la
teora general del nego cio jurdico. Ed. PoTTa. 1972. Muoz Luis. El fideicomiso
mexicano. Ed. Caprenas.
CAPTULO VI
LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS DE INTERS PBLICO
J. El rgimen de las organizaciones privadas en las que el Estado tiene un inters prefereme.2. Clasificacin de las empresas privadas en las que el Estado tiene un inters preferente.-3.
Empresa e institucin privada de inters social.-4. Empresas e institucin privada de inters
pblico.-5. Otras formas que revisten las empresas privadas de inters pblico.-6.
Justificacin de la intervencin del Estado en estas actividades comerciales e industriales.
1. EL RGIMEN DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS EN LAS QUE EL
ESTADO TIENE UN INTERS PREFERENTE
La doctrina, la legislacin y la jurisprudencia del derecho administrativo en general, no
son muy precisas para clasificar y delimitar la naturaleza de las personas jurdicas privadas
en las que el Estado manifiesta un inters preferente y reclama en ocasiones una
intervencin ms efectiva."
El punto de partida para el estudio de esas instituciones que organizan y manejan los
particulares es el siguiente: algunas de las actividades que principalmente regula el derecho
privado, el Estado se ve obligado a intervenir por tratarse de materias que se relacionan y
protegen el inters colectivo
o porque el Estado as lo estima conveniente en la defensa y administracin de sus intereses.
El lmite de esta intervencin estatal ha venido siendo sealado por las doctrinas sociales.
Mientras que el liberalismo y sus desviaciones finales -el
1 Argenziano Riccardo. 11 finan:ziamiento delle impresa industria le. Dott. A. Giuffr
Ed. 1959. 1 v. 438 pginas.
Delin, Andr G. L'Etat et les entreprises publiques. Editorial Sirey. Pars. 1959.
Lescuver, Georges. Le controle de [,tat sur les entreprises nationalisses, Lib. GraJ. de
Droit et Jur. Pars. 1959. 1 v. 438 pginas.
Jacques Stassen. "Les commissions consultatives mixtes et la democratization de la
fonetion executve, Causes de leur prolferaton. Inconveniente et avantages de ee procede
d'Adminstraton". Estudios ;ur{dicos sociales. Homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra.
Universidad de Santiago de Compostela. 1960, pgina
Buttgenbach, Andr. Principes Organi:zation et moyen d'acon des administrations
publiques. Maison Ferdinand Lacier, S. A. BruxeIles 1954, pgina 212.
cit., pg. 45 que "La persona jurdica es una persona de derecho pblico creada y controlada
por los gobernantes para administrar diversos servicios pblicos."
4 Donati, Diritto amministrativo. Pg. 57.
DERECHO ADMINISTRATIVO
funcin pblica y que la ejerce en nombre de la institucin privada. Este criterio parece
inaceptable porque esas actividades no pueden considerarse formando parte de la funcin
pblica, ni revisten al organismo con carcter de autoridad pblica, son simplemente
actividades privadas y no actividades pblicas realizadas por el Estado. Desde luego el
planteamiento de dichas tesis es contradictorio, porque o corresponde a una actividad
privada o a una actividad pblica.
En trminos semejantes puede replicarse a B. Ceny." Aun aceptando su carcter de
empresas que colaboran con el Estado, cosa discutible, porque colaboran con sus intereses y
se concretan a obedecer al Estado," puede el Estado por Tazones legales de conveniencia,
considerarlas formando parte de la organizacin administrativa, pero de ninguna manera
realizando una Iuncin pblica o un servicio pblico. Cuando esto suceda estaremos francamente en un sistema estatista radical."
En la forma como actualmente estn organizadas, las empresas privadas de inters
pblico, son instituciones colocadas en los lmites del derecho privado y del derecho
pblico, instituciones privadas que el Estado reglamenta por el inters que tienen en su
funcionamiento y por las medidas de polica que pueda imponer.S
DERECHO ADMINISTRATIVO
lI. Empresa privada de inters pblico. Denominadas tambin empresas semipblicas, o
empresas de economa mixta; son empresas que resguardan intereses pblicos o finalidades
de inters general, bajo el control y fomento del Estado en las formas que indicamos.
IlI. Instituciones o Empresas privadas de inters social. Son asociaciones o sociedades
privadas altruistas o de servicio social, etc., que persiguen fines que benefician a la sociedad.
Las denominamos empresas de inters social para distinguirlas de cualquier otro tipo de
organizacin.P
4. EMPRESA PRIVADA DE INTERS PBLICO
Este grupo de actividades se denominan propiamente empresas privadas de inters
pblico. Son aquellas sociedades, asociaciones, o empresas organizadas por los particulares
-o por el Estado-bajo un rgimen de derecho privado, pero en las cuales el Estado tiene una
ingerencia determinante, en los casos y circunstancias que en seguida anotamos:
"La ayuda de las colectividades pblicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que sea su
forma, presenta un carcter constante: ella no altera el carcter puramente privado de la
actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto transformarlas en
servicios pblicos." Despus de sealar las ventajas de orden jurdico, financieras y
materiales que una empresa puede recibir, el propio autor concluye exponiendo la
contrapartida de esta ayuda: "Lo ms frecuente, la ayuda del Estado est acompaada de un
control, sobre la empresa o agrupacin beneficiaria; a veces es muy reducida como en el
control de los estatutos de las asociaciones para reconocerles una utilidad pblica; el control
es mucho ms desarrollado cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo
numerosos textos han organizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas
subvencionadas. Tambin se puede llevar sobre los aspectos tcnicos de la actividad en
obras sociales y sanitarias. Tambin la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es
una participacin en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economa mixta."
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencionismo del Estado,
apremiado por las grandes necesidades colectivas y los impulsos frenticos de la lucha
social, o un esfuerzo gubernamental para mantener la armona y el orden social, han
requerido la formacin de empresas, en las que el Estado y los particulares combinan sus
recursos para intensificar la produccin nacional, al mismo tiempo que los particulares
obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genricamente se denominan
empresas de economa mixta, servicios pblicos comerciales e industriales o empresas
semipblicas,
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin."
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin,"
DERECHO ADMINISTRATIVO
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene la Secretara
de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a fin de: 1. Obtener de los
administradores o del consejo de vigilancia informe sobre la marcha de los negocios
sociales; Il. Convocar para la celebracin de asambleas cuando no se hayan reunido en las
pocas sealadas en el contrato social, a falta de estipulacin de ste, cuando haya
transcurrido ms de un ao sin que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ.
Promover ante la autoridad judicial la disolucin y liquidacin de la sociedad, cuando
existan motivos legales para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Pblico las
irregularidades que tengan carcter delctuoso, cometidas por la administracin de la
sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarn su manejo en la forma que prevenga el
contrato social.
Instituciones o empresas de inters social
Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas actividades, es de
recomendarse el concepto de Institucin, al aludir al conjunto de reglas creadas por el
legislador o los particulares para la satisfaccin de intereses colectivos o privados. En el
campo de la ,ciencia econmica hace referencia a "una regla de comportamiento u
organismo establecido en el seno de un grupo social, reconocido por l y teniendo vocacin
a la generalidad y a la permanencia". El trmino en sociologa es mucho extenso.
Por lo que se refiere a las empresas privadas de inters social, que revisten la forma
jurdica de la fundacin, la sociedad o la asociacin civil, son aquellas instituciones
manejadas por particulares, sin consideraciones egostas y con propsitos muy diversos:
cientficos, artsticos, deportivos, recreativos, sociales, literarios, tcnicos, mutualistas, etc.;
en las que el Estado no tiene ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra
algn inters es para estimular el desenvolvimiento til de las mismas.
Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la Academia de la
Lengua, la Academia de Legislacin y Jurisprudencia, el Centro Deportivo Chapultepec, A.
C., Y asociaciones recreativas o sociales que practican ciertos propsitos altruistas, de
caridad o asistencia social o de beneficio general o culturales.
El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las estimula con
subsidios, privilegios, proteccin, exenciones, para que puedan desarrollar con libertad y
eficiencia sus labores y sin que le corresponda ningn derecho para intervenir en ellas. La
doctrina los denomina genricamente establecimientos de utilidad pblica.
No deben confundirse los establecimientos pblicos y los establecimientos de utilidad
pblica: "El establecimiento pblico, dice Buttgenbach, es un servicio pblico de asistencia
o de previsin, creado por el Estado y que posee una personalidad pblica. Esto es lo que lo
diferencia del establecimiento de utilidad pblica, que es una empresa privada, creada por
una persona privada."
DERECHO ADMINISTRATIVO
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Estado puede
protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, garantas adicionales al crdito,
acciones preferentes u otras anlogas.
6. JUSTIFICACIN LA INTERVENCIN DEL ESTADO ESTAS ACTIVIDADES
COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participacin estatal, la
crtica se ha hecho esta pregunta: Por qu interviene el Estado en activida
des tan fuera de sus funciones, como fabricar mquinas de coser, maz in
dustrializado, beneficios de caf, maderas, abastos, actividades elctricas,
tores, pelculas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26
En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo deter
minado de actividades comerciales e industriales, y el Estado est en la obli
gacin de crear esas actividades y fomentarlas.
En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el
desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga
en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad econmica
como fuente de trabajo.
En otros casos, razones de ndole poltica, hacen que el Estado participe
en actividades. particulares. La expedicin de una ley de la materia podra
evitar todas esas irregularidades.
En pasados informes Presidenciales se afirm:
"La inversin pblica ni compite con la inversin privada ni trata de suplantarla. La
sustituye en materias bsicas reservadas expresamente por la Constitucin
o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones en que el
pas necesita inversin. Hay un amplio campo en Mxico para ambas inversiones y
seguimos necesitando ms y mejor iniciativa privada y ms mejor iniciativa estatal."
"El capital de Mxico no debe formarse con sacrificio de las prestaciones sociales justas
ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sera justo que los ms
desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. Fortalecer econmicamente a las
mayoras es tambin formar capital, pues no hay mayor estmulo al desarrollo econmico
que un mercado en constante aumento. Sin mero cado no hay produccin. Y sin poder de
compra en las masas, no hay mercado. Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna
empresa es prspera."
abstenciones en los sectores de promocin, que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado
tiene por sus propias funciones innumerables por realizar," Rev. Comercio Exterior.
Febrero de 1961, pgina 79.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA
.......................
PRLOGO................................................................. 9
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
1
9
l.
a.
n
Ca
pt La Administracin Pblica
ulo Federal
IlI.
Ca L teora del servicio pblico
pt a
ulo
IV.
.
4
3
.
5
2
5
8
.
.
6
7
9
9
.
SEGUNDA PARTE
Captulo l. Definicin y clasificacin de los actos administrativos 225 Capitulo Il, Los elementos del acto
administrativo 243 Captulo IIl. El procedimiento administrativo 259 Capitulo IV. Efectos y ejecucin del acto
administrativo 285 Captulo V. El principio de la no retroactividad en el Derecho Administrativo. 301
TTULO CUARTO
TERCERA PARTE