Livro Polticas Pblicas e Formas Societarias de Participacao

Polticas Pblicas e Formas Societrias de Participao
POLTICAS PBLICAS E FORMAS SOCIETRIAS DE PARTICIPAO
Universidade Federal de Minas Gerais
P766 POLTICAS PBLICAS E FORMAS SOCIETRIAS DE PARTICIPAO / Eduardo Moreira da Silva, Leonardo Barros Soares (orgs.); Marcela do Amaral Pataro Machado ... [et al.]. - Belo Horizonte : UFMG / FAFICH/UFMG, 2013. 184 p. Inclui bibliografias ISBN: 978-85-62707-42-1 1. Polticas pblicas. 2. Participao.I. Silva, Eduardo Moreira da. II. Soares, Leonardo Barros. III. Machado, Marcela do Amaral Pataro. CDD: 320.6
POLTICAS PBLICAS E FORMAS SOCIETRIAS DE PARTICIPAO
Autores:
Marta Litwinczik Maria Ermnia Cilibert Renato Meneses Trres Marcela do Amaral Pataro Machado Mauricio Lambiasi Sara Deolinda Cardoso Pimenta
Organizadores:
Eduardo Moreira da Silva Leonardo Barros Soares
Belo Horizonte - MG Maro 2013
Expediente
Coordenao/UFMG PRODEP Prof. Leonardo Avritzer (Coordenador Geral) Profa. Eleonora Schettini M. Cunha (Coordenadora Pedaggica) Eduardo Moreira da Silva (Coordenador Executivo) Equipe tcnica/apoio Debora Vales Leonardo Barros Ana Carolina de Souza Jaison Jadson Franklin Viviane T. S. Almeida CEDECOM Beatriz Starling Osger Machado SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA Giberto Carvalho (Ministro-Chefe) Secretaria Nacional de Articulao Social Paulo Roberto Martins Maldos (Secretrio Nacional) Departamento de Participao Social Pedro de Carvalho Pontual (Diretor) Enaile do Esprito Santo Iadanza (Assessora) Reviso de texto Carolina Arantes Reviso final Amanda Bruno de Mello Organizadores: Eduardo Moreira da Silva Leonardo Barros Soares Projeto Grfico, Diagramao e Capa Leandro Carlos de Toledo
NDICE
APRESENTAO Leonardo Avritzer...........................................................................................................09 INTRODUO Roberto Rocha C. Pires..................................................................................................11 QUANDO VELHOS PERSONAGENS ENTRAM EM CENA:O MOVIMENTO POPULAR E O CONSELHO DE CIDADES Marta Litwinczik.............................................................................................................17 POSSIBILIDADES DE NOVOS MECANISMOS DE PARTICIPAO SOCIAL NA REA DA SADE: A EXPERINCIA DAS CONSULTAS PBLICAS Maria Ermnia Cilibert...................................................................................................47 O SERVIO DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL EM GOIS: DESAFIOS NA EFETIVAO DO PLANO NACIONAL DE PROMOO, PROTEO E DEFESA DO DIREITO DE CRIANAS E ADOLESCENTES CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA NA PERSPECTIVA DA ATUAO DOS CONSELHOS DE DIREITOS Renato Meneses Trres. .................................................................................................75 PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO NA REFORMA AGRRIA: POLTICA DE ESTADO OU DE GOVERNO? Marcela do Amaral Pataro Machado.......................................................................... 103 ORGANIZAES DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS DA CAPITAL DE SO PAULO: DO PROCESSO DE FORMAO AO PAPEL DO ENTE PBLICO NA CONSOLIDAO DO MODELO COOPERATIVISTA E ASSOCIATIVISTA Mauricio Lambiasi. ..................................................................................................... 127 PARTICIPAO, PODER E DEMOCRACIA: MULHERES TRABALHADORAS NO SINDICALISMO RURAL Sara Deolinda Cardoso Pimenta................................................................................. 155
APRESENTAO
Leonardo Avritzer1
Este volume parte de um conjunto de dois livros nos quais esto publicadas as monografias premiadas do curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais do Programa de Formao de Conselheiros Nacionais. Esse programa uma parceria entre a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e o Projeto Democracia Participativa, baseado no Departamento de Cincia Poltica da UFMG, e est na sua terceira edio. As monografias que ora apresentamos ao leitor foram parte dos trabalhos finais de sua segunda edio. O curso de especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais tem por objetivo contribuir para a formao qualificada de representantes nos Conselhos Nacionais de polticas pblicas, gestores e tcnicos do governo federal que trabalham com instituies participativas. Foi, assim, criado um espao de reflexo e troca de experincias relacionadas participao social e democratizao da gesto do Estado. Os volumes desta nova coleo so o resultado de parte desse trabalho e versam sobre os seguintes temas: poltica de cultura, assistncia social, sade, educao, polticas de gnero, novas formas de participao e controle social e participao no plano plurianual. Acreditamos que eles constituem um aporte significativo ao conhecimento existente sobre participao social no Brasil.
Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e coordenador do Programa de Formao de Conselheiros Nacionais
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INTRODUO
Roberto Rocha C. Pires1
O Estado, no desempenho de suas funes e atividades, estabelece diversas e variadas formas de interao com cidados, empresas e atores sociais organizados e no organizados. Em regimes democrticos, tais interaes tendem a ser ainda mais ampliadas, incidindo frequentemente sobre os processos formulao, implementao e controle de polticas pblicas. No caso brasileiro, a partir da Constituio de 1988, uma variedade de formas de relao entre rgos do Poder Executivo e atores sociais diversos tem sido institucionalizada e mobilizada na produo de polticas pblicas, indo desde fruns pblicos de participao e debate como os conselhos, conferncias e audincias pblicas a formas mais individualizadas ou mediadas por tecnologias de informao como as ouvidorias e consultas pblicas incluindo ainda reunies, grupos de trabalho, mesas de negociao, comisses e comits especficos envolvendo representantes do governo e da sociedade, alm de parcerias entre atores governamentais e no governamentais na prestao de servios pblicos. Nos ltimos 25 anos, a expanso dessas formas de interao entre atores estatais e sociais na produo de polticas pblicas tem sido marcante, desde o nvel local at o nacional. Ao longo dos anos 1990, os conselhos municipais se espalharam pelos municpios brasileiros, alcanando cobertura superior a 90% em reas como sade e assistncia social, com forte disseminao tambm nas reas da criana e do adolescente e na educao, entre outras (IBGE, 2009). Nos anos 2000, alm do reforo dessa trajetria no nvel local, observamos tambm a forte expanso de conselhos e conferncias no nvel federal (Pires e Lopez, 2010), remodelando a dinmica da participao social no Brasil (Avritzer, 2012). Em levantamento recente realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), revelou-se que mais de 90% dos programas desenvolvidos pelo governo federal possui pelo menos alguma forma de interao com a sociedade - sejam elas ouvidorias, mesas de dilogo, audincias pblicas, consultas pblicas, conselhos ou conferncias, entre outros (Pires e Vaz, 2012). Assim, possvel falarmos, hoje, que a atividade de gesto das polticas pblicas permeada por mecanismos e formas de contato entre governo e sociedade. Isto , a participao se tornou trao inevitvel da atividade governamental no Brasil, a ponto de podermos falar na existncia de um original sistema participativo, que envolve formas normativas e organizacionais desenhadas para promover a participao dos cidados nas decises, na execuo e no controle de programas e aes de governos (S E SILVA; LOPEZ; PIRES, 2010).
1 Pesquisador do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) e doutor em polticas pblicas pelo MIT (Massachusetts Institute of Technology)
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Apesar da ampla disseminao de formas de participao social e da sua crescente integrao ao ciclo de gesto das polticas pblicas, ainda so muitos os desafios a serem enfrentados para uma efetiva democratizao da ao do Estado. O presente livro, intitulado Polticas pblicas e formas societrias de participao - situa-se neste contexto e oferece contribuies importantes para o debate sobre o tema. Se, por um lado, a institucionalizao de conselhos, conferncias, audincias e consultas pblicas , hoje, uma realidade, por outro, o funcionamento cotidiano desses espaos marcado por tenses e limitaes. Em alguns casos, instituies participativas tm papel apenas consultivo e carecem de empoderamento legal para transformar decises coletivas em medidas concretas de gesto. Em muitas outras instncias, prevalecem assimetrias de poder, informao e recursos entre os atores sociais e entre estes e os representantes governamentais, prejudicando o processo deliberativo. H, ainda, desafios relativos garantia da ampla representao de interesses sociais no interior das instituies participativas. Trs captulos deste livro abordam frontalmente estas questes. O captulo de autoria de Marta Litwinczik, Quando velhos personagens entram em cena: o movimento popular e o Conselho de Cidades, busca retratar a histria, as conquistas e limites do referido conselho. Traa-se um contnuo que vai desde a redemocratizao at a avaliao da atuao da referida instituio participativa a partir da perspectiva de um ator especfico: as entidades do movimento popular. O captulo narra a criao do Ministrio das Cidades e do Concidades como elementos da luta pelo direito cidade no Brasil e o Movimento Popular como protagonista da conquista destes direitos. Segundo a autora, a existncia do Concidades possibilitou avanos e conquistas relativas poltica urbana, mas as dificuldades e desafios vividos hoje demonstram as fragilidades, impasses e limites relativos participao dos cidados nas novas institucionalidades democrticas e participativas que so os conselhos de polticas pblicas. Avanos e desafios encontrados nas formas institucionalizadas de participao tambm so abordados no captulo Possibilidades de novos mecanismos de participao social na rea da sade: a experincia das consultas pblicas, de autoria de Maria Ermnia Ciliberti. O trabalho se dedica a uma anlise das consultas pblicas na rea da sade, no contexto histrico de ampliao das formas de participao e de interao Estado-sociedade nesse setor. O foco recai sobre as consultas pblicas utilizadas pelo Ministrio da Sade, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e a Agncia Nacional de Sade Suplementar. A avaliao se volta para as potencialidades e as fragilidades da utilizao desses canais pelos atores governamentais. A autora conclui indicando avanos, mas chamando ateno aos diversos desafios a serem enfrentados para que esse instrumento colabore com a consolidao da participao social na sade. O bloco de reflexes sobre instituies participativas se completa com o captulo O servio de acolhimento institucional em Gois: desafios na efetivao do Plano Nacional 12
de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria na perspectiva da atuao dos conselhos de direitos, elaborado por Renato Meneses Trres. Este captulo avalia a atuao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Goinia (CMDCA) sob o ponto de vista de sua efetividade na consolidao dos princpios estabelecidos pelo Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC). O plano prope o rompimento com a cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes e sua implementao depende do pleno exerccio do controle das polticas pblicas por parte da sociedade. O estudo analisou os diferentes graus de institucionalizao, democratizao e representao do CMDCA Goinia, identificando as dificuldades enfrentadas no tratamento do tema do acolhimento institucional, relegado das pautas de discusses do conselho. Instituies participativas compreendem apenas uma das vrias interfaces entre atores estatais e atores sociais na produo das polticas pblicas. Um outro conjunto de captulos que compem o presente livro, por sua vez, oferece contribuies importantes para a reflexo sobre formas de interao entre estado e sociedade que envolvem parcerias e colaboraes por parte de atores sociais coletivos na execuo de servios e polticas pblicas. Essas reflexes indicam novos avanos, mas tambm novos desafios que se interpem na busca por um Estado mais permevel sociedade. O captulo de Marcela do Amaral Pataro Machado, com o ttulo Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria: poltica de estado ou de governo?, realiza anlise comparativa do referido programa entre os governos Fernando Henrique Cardoso/PSDB e Lula/PT, indagando se o mesmo se constitui como poltica pblica de Estado ou de governo. Para tal, avaliaram-se, nos distintos perodos, o arcabouo normativo e institucional, as metas, o oramento destinado, a abrangncia do publico beneficirio e a forma como participaram os atores da sociedade civil na execuo do programa. A autora conclui que o PRONERA, apesar de constituir um avano na incluso da educao do campo na agenda das polticas afetas questo agrria e agricultura familiar, constitui-se ainda como poltica pblica de governo de carter compensatrio, devido focalizao do gasto e do pblico beneficirio e fragilidade da sua estruturao legal e do seu carter participativo no mbito do Governo Federal. Ainda na linha das formas de cooperao entre governo e organizaes da sociedade civil na execuo de servios e polticas pblicas, Maurcio Lambiasi, no captulo Organizaes de catadores de materiais reciclveis da capital de So Paulo: do processo de formao ao papel do ente pblico na consolidao do modelo cooperativista e associativista, aborda as relaes entre o Poder Pblico e associaes civis na rea de limpeza urbana. O estudo avaliou como se deu o processo de formao das diversas cooperativas e associaes de catadores na capital de So Paulo, a partir de iniciativas apoiadas por movimentos sociais, organizaes no governamentais - ONGs, entidades diversas, iniciativas individuais dos prprios catadores e de entes pblicos. Alm disso, analisou o estgio no qual se encontram 13
essas organizaes de catadores face aos inmeros desafios e exigncias que se apresentam cotidianamente na sua luta pela sobrevivncia e por condies dignas de crescimento. O estudo procurou entender qual tem sido o papel da Prefeitura Municipal nesse processo, bem como se do as relaes com as prprias cooperativas e empresas de limpeza urbana, em uma sociedade que, cada vez mais, clama por aes ambientalmente responsveis e uma atuao do poder pblico mais concreta. Por fim, o captulo de autoria de Sara Deolinda Cardoso Pimenta, Participao, poder e democracia mulheres trabalhadoras no sindicalismo rural, introduz reflexes importantes sobre a constituio e a atuao de atores coletivos, apontando os desafios que se colocam para a democratizao das prprias organizaes da sociedade civil. Para tal, o captulo aborda a trajetria das mulheres trabalhadoras no sindicalismo rural com enfoque nas estratgias construdas para o seu reconhecimento e para a participao poltica com igualdade. A autora procura compreender as prticas e situaes que impem dificuldades e limitaes a uma maior participao das mulheres. Desvela relaes no movimento sindical, ainda marcadas pelo exerccio do poder de carter patriarcal, o qual oprime e discrimina as mulheres. Assim, apesar dos avanos demonstrados pelas mulheres rurais no que diz respeito sua capacidade articulatria, de mobilizao e participao - a exemplo da realizao da Marcha das Margaridas -, a conquista da autonomia e da igualdade na participao sindical ainda requer a criao e a recriao de estratgias para o enfrentamento de novos e velhos desafios. A coletnea de captulos que compem o presente livro permite uma avaliao ampla dos principais avanos e conquistas que tm marcado o desenvolvimento e a consolidao da democracia participativa no Brasil, alm de oferecer, tambm, interessantes reflexes sobre as limitaes e dificuldades que ainda marcam as relaes entre Estado e sociedade na formulao, implementao e controle das polticas pblicas. Trata-se de um registro histrico e analtico de experincias concretas que contribui para nosso entendimento e para o atual debate sobre formas de participao da sociedade nas polticas pblicas.
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Referncias AVRITZER, L. 2012. Conferncias nacionais: ampliando e redefinindo os padres de participao social no Brasil. Texto para Discusso 1739. Rio de Janeiro: IPEA. IBGE. 2009. MUNIC [on line]. Disponvel em: <http://www.ibge.gov. br/home/presidencia/ noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1612&id_pagina=> Acesso em: 2 dez. 2010. PIRES, R.; LOPEZ, F. 2010. Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: Caractersticas e Evoluo nas ltimas Dcadas. In: IPEA. Brasil em Desenvolvimento 2010: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas. Braslia: IPEA, p. 565 - 588. PIRES, R.; VAZ, A. 2012. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces sociestatais nos programas federais. Texto para discusso n1707. Braslia: IPEA. S E SILVA, F.; LOPEZ, F.; PIRES, R. A democracia no desenvolvimento e o desenvolvimento da democracia. In _____ (Org.). Estado, Instituies e Democracia: Democracia. IPEA, Braslia. 2010.
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QUANDO VELHOS PERSONAGENS ENTRAM EM CENA: O MOVIMENTO POPULAR E O CONSELHO DE CIDADES

Marta Litwinczik 1. Introduo Quando novos personagens entraram em cena: experincia e luta dos trabalhadores da grande So Paulo, 1970-1980 o ttulo da clssica obra do socilogo Eder Sader, publicada na dcada de 1980. A obra tornou-se referncia no seu tempo. Nela o autor discorria sobre o surgimento de um novo sujeito social e histrico que adquiriu novas feies como sujeito poltico ao longo da dcada de 1970 (CHAU apud SADER, 1988). Este novo sujeito social expressava-se de uma nova forma e por estratgias diferentes. Por isto mesmo, exigia um novo olhar e novas abordagens para a sua compreenso, o que tambm implicava uma nova forma de compreender a prpria a sociedade brasileira e suas prticas polticas. Os novos personagens que o autor trazia cena eram, em suas palavras, as novas configuraes sociais assumidas pelos trabalhadores [...] uma parcela que constituiu movimentos sociais, com novos padres de aes coletivas, que nos permitem falar de novos sujeitos polticos (SADER, 1988, p. 17). Os movimentos sociais estudados pelo autor, sua histria e organizaes, eram o sindicato dos metalrgicos de So Bernardo, a oposio metalrgica de So Paulo, os clubes de mes da periferia sul de So Paulo e as comisses de sade da periferia leste (SADER, ibidem, p. 19). A novidade das reflexes apresentadas pelo autor residia em demonstrar como o personagem trabalhador no mais se enquadrava nos limites do arcabouo terico dos conhecimentos das Cincias Sociais, at ento produzidos no Brasil, para compreender esta categoria. Eder Sader chamava ateno para formas de expresso da organizao social daqueles trabalhadores, as quais prenunciavam a necessidade de reformulao do pensamento acadmico em relao aos trabalhadores, suas formas de organizao e ao poltica. Alm disto, e talvez principalmente, que essas novas formas de expresso das lutas dirias pela sobrevivncia, no seio de uma sociedade capitalista, estruturalmente desigual como a sociedade brasileira, apontavam para um novo horizonte possvel para o exerccio da ao poltica no pas. So as experincias de organizao daqueles trabalhadores categorizados como novos movimentos sociais que me fazem tomar o autor como ponto de partida para as reflexes aqui apresentadas e propor um trocadilho, alusivo sua obra, como ttulo deste trabalho. As anlises feitas pelo socilogo sobre a experincia proletria daqueles trabalhadores e suas organizaes sociais - essencialmente sobre como os trabalhadores experimentam as suas condies de vida: a vida na metrpole, a ressocializao dos migrantes, a luta pela casa e os espaos pblicos (SADER, ibidem, p. 19) - bem como o vasto campo de estudos relacionados reconfigurao da participao da sociedade civil na vida poltica brasileira, tratam dos sujeitos polticos cujas experincias so objeto de reflexo neste trabalho: os conselheiros que representam o segmento Movimento Popular no Conselho Nacional 17
das Cidades (Concidades). So os novos personagens daquela cena poltica que, em seu fazer-se como sujeitos de direitos, deram substncia e criaram novas formas de expresso e organizao da sociedade civil, em novos fruns de ao poltica, que hoje a sociedade brasileira experimenta. So os novos personagens de ontem que, ao constiturem-se como sujeitos coletivos e compartilharem sonhos e utopias de melhores condies de vida, deram origem ao que hoje a Sociologia, a Cincia Poltica, as Cincias Sociais e Humanas conceituam como movimentos sociais. Se ontem Eder Sader chamava ateno para as novas formas de expresso das organizaes de trabalhadores e suas novas formas de fazer poltica - seja como objeto de teorizao, seja como prtica poltica de uma sociedade inteira -, hoje, em sua reconfigurao como movimentos sociais, aqueles novos personagens, que incluem uma ampla gama de entidades que atuam sobre os mais variados temas e constituem a sociedade civil brasileira, so um dos componentes da nossa vida poltica. Aqueles novos personagens de ontem j nos soam, hoje, como velhos personagens em funo da sua expressiva atuao nas vrias instncias participativas contemporneas e, parece que, desde sempre, estiveram presentes e atuaram na cena poltica nacional. A existncia de um segmento representativo de movimentos populares de moradia no Concidades no , seno, um dos vrios captulos da histria da ao da sociedade civil organizada brasileira em luta pela sua afirmao como sujeito legtimo para construir cidades e uma sociedade mais equnime. As quatro entidades nacionais de moradia popular que tm assento no Concidades e que os conselheiros do segmento movimento popular representam so, elas mesmas, os sujeitos coletivos surgidos na experincia histrica da dcada de 1970 e captadas por aquele socilogo, em sua clssica obra. Dentre o conjunto dos segmentos que tm assento no Concidades elas representam, nas palavras dos conselheiros entrevistados, os interesses da populao de baixa renda, que recebe de dois a trs salrios mnimos, o pessoal mais pobre (sic). Esta faixa da populao brasileira compe as grandes estatsticas do dficit de moradia no Brasil. As quatro entidades tm carter essencialmente popular e de base e aglutinam uma mirade de organizaes presentes em todo o territrio nacional. So elas a Central de Movimentos Populares (CMP), a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam), o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) e a Unio Nacional por Moradia Popular (Unio). De forma geral, as quatro entidades podem ser assim descritas: A CMP, presente hoje em quinze estados, foi criada 1980, a partir originalmente de organizaes de movimentos populares e sindicais. Atualmente, aglutina organizaes variadas da sociedade civil tais como movimentos comunitrios, de negros, de mulheres, de moradia, culturais, indgenas e ecolgicos. A Conam aglutina as associaes comunitrias, de moradores e de bairros presentes em estados e municpios brasileiros. Tem como pauta de atuao a defesa do direito cidade, moradia, sade, ao transporte, educao, ao meio ambiente, ao trabalho, igualdade de gnero e raa e democratizao. A Conam est presente em vinte e trs estados e foi criada em 1982. 18
O MNLM articula organizaes ligadas aos movimentos de luta por moradia, deflagrados por sem-teto, inquilinos, muturios e ocupantes, e tem como proposta acabar com o dficit habitacional. A luta pela moradia compreende tambm, para o MNLM, no s a questo da casa, mas todo o seu contexto: educao, sade, economia, trabalho, comunicao, meio ambiente, mobilidade urbana, relaes humanas etc. Atua, hoje, em 15 estados e foi criado em 1990. A Unio tem como base os movimentos populares em suas diversas expresses (movimentos de sem-teto, de cortios, de favelas, de loteamentos, de mutires e de ocupaes), os quais lutam por democracia, pluralidade, solidariedade, defesa do direito moradia, autogesto e reforma urbana. Alm do fim do dficit habitacional e modificao das condies de vida dos sem-teto, tem objetivos de carter mais amplo como eliminao da explorao, da dominao, da opresso, da desigualdade social, da injustia e da misria. A associao foi criada em 1989 e hoje est presente em 20 estados.1 Ao participar dos trabalhos do Concidades, entre 2009 e 2011,2 constatei reiteradas crticas do prprio Concidades ao Ministrio das Cidades. A crtica mais contundente, que emana no s dos representantes do movimento popular, diz respeito ao limitado poder de incidncia e influncia do Concidades sobre polticas e programas para as cidades levadas a cabo, hoje, por este Ministrio. Quando realizadas pelos conselheiros do segmento Movimento Popular estas crticas so investidas de um carter de autoridade, pois, estes conselheiros associam a criao do Ministrio das Cidades e do Concidades ao atendimento de demandas da sociedade civil, especialmente dos movimentos populares de moradia, relativas constituio de um espao institucional prprio para tratar dos direitos cidade, inexistente no mbito do Executivo Federal, at 2003. Contudo, se a crtica mais pungente feita pelos conselheiros do segmento Movimento Popular, a defesa mais apaixonada do Concidades tambm o . Decorridos quase dez anos de implantao deste conselho, ao longo dos quatro mandatos eleitos e nas quatro Conferncias Nacionais das Cidades realizadas, entre conquistas e derrotas, avanos e retrocessos, vastas foram as experincias vividas pelos conselheiros do segmento Movimento Popular neste novo espao institucional da contempornea cena democrtica nacional. E, se velhos so os personagens dessa cena, novo o palco poltico em que eles vm atuando desde 2003.
1 Ver: Central de Movimentos Populares - http://www.forumreformaurbana.org.br/, Confederao Nacional de Associao de Moradores - http://www.conam.org.br, Movimento Nacional de Luta por Moradia - http://www. forumreformaurbana.org.br/, Unio Nacional por Moradia Popular - http://www.unmp.org.br/ 2 Neste perodo atuei no Concidades como tcnica da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades. O Ministrio das Cidades composto ainda por outras trs secretarias finalsticas: Secretaria Nacional de Habitao (SNH), Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade (SeMOB) e Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos (SNAPU).
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2. Cena 1 O Conselho das Cidades e sua Raiz nos Movimentos Sociais Populares de Moradia No Brasil, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) alm de consolidar direitos polticos e ampliar o rol de direitos sociais, estabeleceu os fundamentos que possibilitariam a criao de novas instituies, quando assegurou a participao social nas decises sobre as polticas pblicas (ALMEIDA E CUNHA, 2009, p. 2). O Concidades um dos vrios exemplos das chamadas novas institucionalidades democrticas, ou inovaes institucionais, presentes no atual arranjo poltico-administrativo brasileiro (ALMEIDA E CUNHA, ibidem). por meio destas novas institucionalidades que possvel a participao poltica dos cidados na gesto das polticas pblicas. Para Santos e Avritzer (2008), experincias participativas desta natureza so expresses da qualidade da democracia praticada nas sociedades contemporneas. Os autores denominam democracias de alta intensidade aquelas em que se verifica a experincia democrtica em fruns participativos, onde possvel a atuao continuada e constante do cidado na vida poltica. De outro lado, situam-se as experincias democrticas, ou democracias, de baixa intensidade, em que a participao poltica dos cidados restringe-se representao - ao processo eleitoral - em momentos delimitados no tempo, quando os cidados elegem seus representantes. A ampliao das formas de participao promovidas no quadro da redemocratizao brasileira e o significativo aumento do nmero de conselhos de polticas pblicas e conferncias, constatado nos ltimos anos, tm feito do Brasil uma referncia no que tange s experincias participativas (AVRITZER E SANTOS, ibidem). Lopes e Pires (2010) estimam em 2.700, entre titulares e suplentes, o nmero de cidados que atuam hoje como conselheiros nos 31 conselhos de polticas existentes no Executivo Federal, que desempenham papel central na sua respectiva poltica pblica. No plano local, em estados ou municpios, Cunha (2004 apud LOPES E PIRES, 2010) estima esta representao em mais de 1,5 milho de conselheiros. A comparao destes nmeros com os nmeros relativos representao eleitoral - aproximadamente 50 mil vereadores e 513 deputados federais - suscita reflexes importantes quanto ao significado e os resultados que os cidados possivelmente esperam alcanar por meio da representao nestas instncias. No caso brasileiro, os conselhos de polticas pblicas esto presentes na nossa cena histrica desde a primeira metade do sculo XX (LOPES E PIRES, ibidem). Hoje, contudo, sua novidade histrica consiste em apostar na intensificao e institucionalizao do dilogo entre governo e sociedade em canais pblicos e plurais como condio para a alocao mais justa e eficiente dos recursos pblicos (TATAGIBA, 2005, p. 209). Avritzer e Pereira (2009), denominam estes espaos de participao como instncias hbridas, pois elas envolvem o partilhamento de processos deliberativos por atores estatais e atores sociais (idem, p. 1). Isto , ambos compartilham decises e poderes quanto s polticas pblicas, numa lgica diferente daquela que tradicionalmente restringe o poder de tomada de deciso apenas aos agentes estatais. 20
O Concidades um rgo colegiado, de natureza deliberativa, integrante da estrutura organizacional do Ministrio das Cidades (BRASIL, DECRETO no. 5790/2006). Ele a instncia hbrida nacional e participativa que tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execuo, conforme dispe a Lei no. 10.27/2001, o Estatuto das Cidades (EC) (idem, Decreto no. 5790/2006). Em se tratando do processo de consolidao da democracia no pas, especialmente em sua expresso participativa, a criao do Ministrio das Cidades e do Concidades so dois dos vrios resultados da ao poltica e da experincia histrica dos movimentos sociais brasileiros que se constituram em torno da pauta do direito moradia, especialmente o movimento popular. A associao entre a criao do Ministrio das Cidades e a ao poltica dos movimentos sociais do campo do direito cidade expressa em diferentes documentos oficiais, como nos trechos que seguem: O Ministrio das Cidades, criado em 1 de janeiro de 2003, foi estruturado para trabalhar pela universalizao de acesso aos direitos fundamentais atravs de aes democrticas, descentralizadas e com participao popular. Sua criao promoveu o preenchimento daquele espao existente pela ausncia de uma poltica urbana nacional, atendendo reinvindicao histrica dos movimentos sociais, entidades e municipalidade que h mais de 30 anos, demandam uma reforma urbana para cidades brasileiras. (BRASIL, 2006-B, p. 9) Aps a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, e a criao do Ministrio das Cidades, que tambm era uma reinvindicao da agenda dos movimentos sociais urbanos, tem incio uma nova etapa de avano das demandas sociais. (MARICATO, 2010, p. 19) No Brasil, a trajetria da constituio dos movimentos sociais no campo do direito cidade, neles includos o movimento popular ou movimento de moradia, est associada reabertura poltica, a partir dos anos 1980. Scherer-Warren (2011), trata dos mltiplos tipos de expresses e configuraes da sociedade civil e das aes coletivas no Brasil e na Amrica Latina e assim define movimentos sociais: So redes sociais complexas, que transcendem organizaes empiricamente delimitadas e que conectam, de forma simblica, solidarstica e estratgica, sujeitos individuais e atores coletivos em torno de uma identidade ou identificaes comuns, de uma definio de um campo de conflito e de seus principais adversrios polticos ou sistmicos e de um projeto ou utopia de transformao social. (idem, ibidem, p. 3)
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No contexto brasileiro da redemocratizao e da implantao da Assembleia Nacional Constituinte grande diversidades de ativismos, lutas, movimentos sociais e organizaes da sociedade civil aglutinaram-se sob a legenda do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). (LAGO, 2010, p. 136). A pauta da Reforma Urbana estava baseada na proposio de uma nova tica social, que rejeita o uso da cidade como uma forma de beneficiar apenas uma minoria, enquanto submete pobreza a imensa maioria. (JNIOR E UZZO, 2010, p. 248 traduo livre). Dentre os vrios grupos aglutinados no MNRU encontravam-se tambm os movimentos de luta por moradia popular, organizados a partir de diferentes frentes de ao e movimentos: lutas pela posse da terra, lutas de inquilinos, proprietrios pobres, movimentos de favelados, movimentos de bairros, movimentos de posse de habitao, ocupao, mutires de construo de casas, dentre outros (LAGO, ibidem). As quatro entidades nacionais de moradia popular que hoje tm assento no Concidades CMP, Conam, MNLM e Unio , que representam e vocalizam as demandas dos movimentos sociais de moradia popular, tm suas razes nestes movimentos e neste contexto. O conselheiro Landa comenta a respeito: Os Movimentos de moradia tem esta trajetria de conviver com a realidade, a mais absurda possvel, e dessa realidade tentar tirar solues para que ele possa crescer, desenvolver e dar respostas s demandas que a gente tem no dia-a-dia. Essa trajetria de estar na periferia, nos guetos, nas vilas e favelas, nas reas de risco, foi uma grande escola pra o Movimento. Na dcada de 70, 80, a partir da reabertura poltica nesse pas, comeamos a nos organizar, assim como outros movimentos se organizavam. Comeamos a identificar que ns no estvamos sozinhos na sociedade. Tinham outros movimentos que lutavam por questes iguais a nossa, ou similares, e comeamos a identificar que era necessrio uma unificao dessas lutas. E comeamos a perceber o qu que nos unificava e o qu que nos diferenciava. A partir de entender o qu que nos unificava, ns criamos esse grande movimento, o chamado Movimento Nacional pela Reforma Urbana e fomos crescendo. Uma grande experincia que ns tivemos foi justamente na dcada de 80, com a Constituio de 88, quando ns comeamos a rodar este pas todo pela primeira emenda de participao popular, na Constituinte. Isto pra ns foi muito rico porque todos os Movimentos do pas se mobilizaram por este projeto e isto foi cada vez mais nos identificando. (Marcos Landa MNLM) Aglutinado sob o MNRU, durante o perodo da elaborao da nova Constituio, os movimentos populares de moradia colocam-se no plano de disputa poltica na pauta da Reforma Urbana, levada Constituinte. Ao articularem-se sob esta pauta, j numa perspectiva de ao solidarstica como movimento social, investem suas demandas de base e locais de significados sociais ampliados, contribuindo para a constituio do campo e da agenda do direito cidade. Lago (ibidem, 2010) analisa detalhadamente o processo de disputa das 22
propostas relativas temtica urbana durante a elaborao da CF/88 e avalia que a proposta vitoriosa, apesar de no aprovada em sua integralidade, foi aquela apresentada pelo MNRU. Esta proposta, sistematizada na Emenda Constitucional pela Reforma Urbana, est expressa nos Artigos 182 e 183 da CF/88, os quais se tornaram a base para a progressiva ampliao dos direitos relacionados temtica urbana, nele incluindo a participao dos cidados na gesto das suas cidades. Fernandes (2010) observa que grande parte do captulo constitucional [sobre o desenvolvimento urbano] foi baseado na Emenda Popular da Reforma Urbana que tinha sido formulada, discutida, disseminada e assinada por mais de 100 mil organizaes sociais e indivduos envolvidos no MNRU (idem, p. 58). Sobre a atuao do movimento popular na Constituinte o conselheiro nio Nonato comenta: Na Constituinte ns tivemos um papel importante, preponderante, tanto no debate quanto na coleta de assinaturas da primeira lei de iniciativa popular. (Conam). Aps a aprovao da nova Constituio as organizaes articuladas no MNRU criam o Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU). A agenda do FNRU ao longo da dcada de 1990 teve como foco avanar na implementao de novos direitos e regulamentao dos Artigos 182 e 183 da CF/88. So deste perodo a proposio do Projeto de Lei para a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), de 1991, apresentado ao Congresso Nacional pelos movimentos populares de moradia; a Emenda Constitucional n 26/2000, que insere a moradia no rol dos direitos sociais; e a aprovao do EC. Cada um destes elementos contribuiu para a consolidao do aparato legal e normativo relativo aos direitos cidade no Brasil e fez avanar a pauta poltica desta agenda, que inclui as contribuies do movimento popular. Em relao Emenda n 26/2000 o conselheiro Matos avalia: Um dos principais avanos foi quando a gente conseguiu regulamentar o artigo da Constituio que caracterizou a moradia como direito social difuso. Ns do Movimento queramos que eles tivessem colocado l direitos humanos, mas eles colocaram o nome jurdico genrico direito difuso. Pra ns j suficiente, d um respaldo muito grande. Os Estados Unidos eram contrrios com o argumento caseiro deles se a gente colocar que direito a moradia direito humano qualquer cidado entra num tribunal e processa o Estado!. Aqui no Brasil a populao no sabe a importncia disso. Mas, ns que estamos na militncia, a gente sabe que isto foi um grande avano. (Alcir Matos Unio) No que diz respeito ao EC, nele so definidas diretrizes para a poltica urbana brasileira, para os trs entes polticos da federao (Unio, estados e municpios), instrumentos urbansticos para a promoo do desenvolvimento urbano, a obrigatoriedade do Plano Diretor (para cidades com mais de vinte mil habitantes) e tambm instrumentos de gesto democrtica das cidades, dentre eles rgos colegiados, como o Concidades. A partir da sua aprovao, j em 2001, inicia-se no pas o processo de difuso do seu contedo e 23
mobilizao da sociedade para a elaborao dos Planos Diretores locais, que passam a regular o desenvolvimento urbano local. Para Rodrigues e Barboza (2010) esta iniciativa alcanou grande repercusso nacional em funo da capilaridade dos movimentos sociais articulados no FNRU, especialmente das quatro entidades nacionais de moradia, CMP, Conam, MNLM e Unio. No contexto da eleio presidencial de 2002, a configurao das foras polticas em disputa favorece o candidato Lula, do Partido dos Trabalhadores (PT), eleito para o seu primeiro mandato presidencial, entre os anos de 2003 e 2006. Em torno dele e seu governo aglutinaram-se interesses de movimentos sociais que expressavam projetos polticos e demandas por direitos de grupos sociais historicamente deles alijados no pas. O imbricamento entre as lutas dos movimentos sociais e populares e o PT, bem como o compartilhamento entre estes atores polticos, ao longo de dcadas, de um projeto poltico comum, acenam, no plano da Reforma Urbana, como possibilidade de incidncia ativa sobre a nova agenda poltica. Em relao pauta dos direitos cidade a disputa eleitoral de 2002 apresentou-se como uma oportunidade de avanar na consolidao das principais conquistas ps-CF/88. A criao do Ministrio das Cidades constituiu um item da agenda do novo governo, como colocam os conselheiros: O Movimento ele tem um papel grande e preponderante na criao do Ministrio. Isso porque ele foi criado pra dar vazo a questes que sempre foram levantadas pelo Movimento. A prpria proposta habitacional do Lula, antes de ser candidato, era baseada nas questes levantadas pelo Movimento. (nio Nonato Conam) A gente batia em vrias portas de Ministrios, mas no tinha nenhum que era interlocutor nosso. Quando ns aprovamos o EC, que foi uma conquista do Movimento, a que ns percebemos que era necessrio ter dentro do governo um instrumento, uma Secretaria, uma autarquia - o que quer que fosse - que dialogasse com a gente, que fizesse o dilogo entre o governo e a sociedade civil. E surgiu a ideia do Ministrio das Cidades. Ele diferente dos outros porque ele foi construdo por ns. Ele foi gestado no meio da sociedade civil organizada. Na poca, o Lula comprou a ideia e foi o elo de ligao entre o governo e a sociedade civil, ento pra ns foi uma conquista. Por isto que ns defendemos tanto o Ministrio. (Marcos Landa MNLM) Lago (2010) avalia que a criao do Ministrio das Cidades foi uma resposta institucional do Estado para o trato das questes urbanas, sob a forma das polticas pblicas de desenvolvimento urbano,3 e Jnior (2005) trata a criao do Ministrio das Cidades e do Concidades como conquistas institucionais do movimento pela Reforma Urbana. No
3 Nas dcadas precedentes, as questes da temtica das cidades foram tratadas de forma tangencial, relacionadas geralmente s polticas de habitao, inseridas nas agendas de pastas ministeriais diversas (LAGO, ibidem).
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entendimento dos conselheiros do Movimento Popular tanto o Concidades, quanto o prprio Ministrio das Cidades so diferentes dos demais conselhos e ministrios porque expressam a capacidade poltica dos movimentos sociais, especialmente dos movimentos populares de moradia, de se articularam e se constiturem como sujeitos polticos legtimos para vocalizar suas demandas e delinear um campo prprio de direitos e de polticas pblicas no pas. A questo assim colocada pela conselheira Bartria: Qualquer Ministrio, ele institudo pelo governo federal de uma necessidade. No caso das Cidades ele foi proposto pelos movimentos populares. E a entra todos os movimentos populares e outras entidades do campo da reforma urbana tinha o FNRU - ento ele vem de uma reivindicao destes atores da poltica urbana. Se no tivesse uma proposta que desse conta dessa poltica, o governo federal poderia no perceber a necessidade. Ento houve esta proposta, este entendimento. Ento, o governo federal e o presidente Lula, que transitava neste meio dos movimentos populares, entendeu quando a gente tambm incidiu na proposta de governo dele. A gente colocou a importncia de ter um instrumento para discutir a poltica urbana, pra isto o entendimento seria o do Ministrio das Cidades. (Bartria - Conam) Para os conselheiros tambm so exemplos da sua capacidade de ao poltica a retomada do debate e aprovao, no mbito dos poderes Executivo e Legislativo, de instrumentos legais das polticas para as cidades, cuja tramitao se arrastava h dcadas, desde a promulgao da CF/88. Este o caso da Lei do SNIHS (Lei n. 11.124/2005), da Lei do Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) e da Lei de Mobilidade (Lei n 12.587/2012). Para os conselheiros esta retomada foi grandemente motivada e respaldada pelo expressivo apoio dado a eles nas Conferncias das Cidades. A 1 Conferncia Nacional das Cidades, realizada ainda em 2003, tem significado especial para os conselheiros do Movimento Popular. Esta foi a primeira oportunidade em que a sociedade civil expressou para o Estado, por meio do mecanismo participativo de conferncia, longamente utilizado e institucionalmente reconhecido em polticas setoriais j consolidadas, como na Sade, suas demandas para as cidades. Um dos seus principais resultados foi a definio dos parmetros e diretrizes da PNDU, quais sejam: a integrao das polticas setoriais; o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade; o combate segregao socioespacial; o acesso universal moradia digna, ao saneamento bsico, ao transporte pblico, informao e acessibilidade; a gesto descentralizada e democrtica; participao social na formulao, deciso, implementao e avaliao da poltica urbana. Outro aspecto significativo da 1 Conferncia Nacional das Cidades, para os conselheiros, foi ter sido o espao democrtico e participativo de composio do Concidades
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e de eleio de seus primeiros membros. O Concidades composto por um total de oito segmentos que se aglutinam em trs grandes conjuntos de interesses: o do poder pblico, o empresarial e o da sociedade civil. Os oito segmentos so: poder pblico federal, estadual, municipal, empresrios, Movimento Popular, trabalhadores, ONGs e entidades de profissionais, acadmicas e de pesquisa. Com exceo das vagas de representao do poder pblico federal, todas as demais vagas so disputadas no mbito da Conferncia Nacional das Cidades. Para os conselheiros do Movimento Popular a realizao desta conferncia em 2003, como uma das primeiras aes do recm-criado Ministrio das Cidades, demarca o status institucional adquirido pela poltica de desenvolvimento urbano e das cidades perante o conjunto das demais polticas setoriais.
3. Cena 2 O Conselho das Cidades: Significados, Conquistas, Limites e Desafios 3.1 Significados e conquistas A participao de atores da sociedade civil em espaos institucionais como os conselhos integra os repertrios de interao dos movimentos sociais com o Estado brasileiro (Abers et alli, 2011). Por repertrios de interao entendem-se as rotinas, reinvindicaes e prticas de experincias pelos quais os movimentos sociais e o Estado vm interagindo no pas, de forma a negociar seus projetos polticos (idem, 2011). Para estas autoras, ainda, a ao institucionalizada dos movimentos sociais por meio do Concidades a reproduo, na esfera federal, das estratgias e experincias de participao construdas e exercitadas pela sociedade civil no mbito local, ao longo da dcada de 1990. De um lado, espelham experincias institucionais de outras polticas pblicas nacionais, como as de Sade e Assistncia Social, cuja participao dos cidados como condio para a sua formulao e execuo constitucional e infraconstitucionalmente estabelecida. De outro lado, espelham prticas de gesto participativa implantadas, em mbito municipal em administraes de base progressistas, especialmente as do PT, ainda que no restritas a elas (Avritzer e Pereira, 2009). Estas experincias e prticas acumuladas por aqueles atores nos anos 1990 serviram de base para a criao do Conselho Nacional das Cidades e Conferncia Nacional das Cidades no Ministrio das Cidades (Abers et alli, ibidem, p. 14) e demonstram uma disposio no sentido de institucionalizao dos conflitos deste setor (idem, ibidem, p.4). Tatagiba (2010) aponta para as conexes entre os atores do movimento social de moradia e os atores da arena poltico-institucional e para a aposta deles na luta por dentro do Estado, como estratgia de transformao social, nas palavras da conselheira Marli: O Ministrio das Cidades nasce fruto de uma luta da Reforma Urbana, da emenda de iniciativa popular na poca da Constituio, que sempre quis um organismo que tratasse das cidades em funo da transformao urbana que o Brasil teve nos ltimos cinquenta, sessenta anos. O Ministrio fruto de 26
toda esta luta. O Movimento popular, que at aquele momento tinha um s p, que era a mobilizao da rua, a Unio, por exemplo, com construo de mutiro, em MG e SP, assume um novo p. Ele no substitui e nem institucionaliza a luta. Ele assume um novo caminho pensando no qu? Que a gente tinha construdo na rua - nas mobilizaes e nas experincias de mutiro - exemplos e experincias que precisavam se tornar leis, ento o caminho institucional. (Marli Carrara Unio) Para os conselheiros do segmento Movimento Popular, o Concidades supriu a lacuna institucional de inexistncia, at 2003, da instncia participativa da poltica urbana no plano federal. Em relao criao de conselhos, Lopes e Pires (2010) constatam que, durante os dois governos Lula, entre 2003 e 2010, foram criados em mdia 7,5 conselhos por mandato, enquanto em todos os demais governos anteriores a mdia foi de 3,6 por mandato. Outra peculiaridade do governo Lula analisada pelos autores foi a criao de novos conselhos em reas com pouca tradio de participao ou em novas reas de polticas pblicas, como o caso do Concidades. Para os conselheiros a ao institucional no Concidades demonstra a grande capacidade de incidncia da sociedade civil sobre a agenda pblica do desenvolvimento urbano. Por meio dela foi possvel dar vaso s demandas reprimidas da sociedade no que tange poltica de desenvolvimento urbano, especialmente as demandas dos grupos populares, representados pelos movimentos de moradia. E, avaliam que, apesar de poucos anos de funcionamento do Concidades, se comparado a outros conselhos de polticas pblicas importantes, como o de Sade e de Meio Ambiente, a sua existncia permitiu avanar na conquista de direitos para toda a sociedade brasileira como coloca o conselheiro Miguel: Um conselho que consegue dialogar um marco regulatrio do saneamento, elaborar, propor e pactuar no governo, colocar pra dentro do Congresso Nacional, pactuar dentro do Congresso Nacional e contribuir pra que o Congresso Nacional aprovasse uma lei que h vinte e cinco anos no tinha! Isso j um imenso de um avano! Um conselho que conseguiu fazer com que o Congresso Nacional tirasse do fundo da gaveta o primeiro projeto de iniciativa popular, que tava preso no Congresso h treze anos! Um conselho que consegue elaborar, discutir, propor para o governo e fazer o governo encaminhar para o Congresso Nacional o marco regulatrio da mobilidade urbana, a reforma da poltica de regularizao fundiria do Brasil! Essas coisas so ganhos polticos do Concidades! (Miguel Lobato MNLM) A implantao da arena institucional do Concidades, em que tomam parte os diferentes atores sociais que representam as foras que constroem a cidade, para eles um dos elementos significativos do processo de reconhecimento do protagonismo do movimento popular como sujeito poltico da arena da poltica urbana nacional. Conforme Cunha (2000), os conselhos tendem a ser constitudos pelos atores sociais que historicamente atuam no setor ou em sua rea de poltica pblica. No caso do Concidades, ele formado por segmentos que expressam os variados interesses da sociedade civil, do poder pblico e do setor empresarial.
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O Concidades possibilita colocarem-se em condio de igualdade poltica em relao aos demais atores da poltica urbana, quanto s oportunidades de acesso e incidncia sobre as aes desta poltica pblica e seus recursos. Para os conselheiros esta a arena em que devem ocorrer o debate e as disputas das propostas, onde devem ser expostos os conflitos e as divergncias e onde devem ser negociados os consensos possveis em relao aos diferentes projetos de cidade e sociedade. A implantao do Concidades, instncia de gesto participativa e democrtica, possibilita colocar na mesma arena de debate os interesses divergentes, conflitivos e antagnicos em relao s cidades, historicamente presentes na sociedade brasileira. No podemos perder de vista nunca que este um espao de disputa. E o movimento est neste espao de disputa. E a disputa pode ocorrer sim em campos e em espaos que no so na rua e a voc vai pra outras estratgias. E o Concidades isto, um espao de disputa, de correlaes de foras mesmo, e estamos ali representados. Ento, ganhamos quando estamos num espao de disputa mais aberta porque se negocia mais claramente. Voc vai at para o conflito, mas todas as partes sabem o que o outro est querendo. E ento mais claro e mais respeitado tambm porque cada um sabe do potencial do outro, da histria do outro e se respeita mutuamente. (Vitria Unio) Para os conselheiros uma das principais conquistas da ao institucionalizada por meio do Concidades diz respeito discusso, de forma participativa, dos temas da reforma urbana. A ao institucionalizada possibilita e reveste as prticas do Movimento Popular de Moradia de um novo significado: Ns passamos tambm a propor. As conferncias so um espao para propor, o espao do Concidades um espao para propor. Ento passamos tambm a ser propositivos e no s reivindicativos. (Bartria - Conam) Se antes da existncia do Concidades eram apenas grupos de presso, com a ao institucional transformam-se em grupos de interlocuo. Se antes buscavam apenas o atendimento de demandas imediatas, de curto prazo e locais, com a ao institucionalizada passam a atuar e incidir sobre demandas ampliadas e de longo prazo. As contribuies feitas por eles no plano institucional, especialmente aquelas relacionadas moradia, habitao e regularizao fundiria, e que deram corpo s aes iniciais do Ministrio das Cidades, reforam seu protagonismo como atores legtimos para incidir na esfera poltica com solues vlidas, viveis e de expresso nacional. O Concidades tambm para eles um espao de aprendizagem poltica. As experincias nele vividas permitem o reconhecimento mtuo entre os atores polticos do setor. Alianas e pactos que a princpio pareciam impossveis, especialmente com o 28
segmento empresarial, por exemplo, so negociados em torno de consensos que permitam um resultado social mais amplo. A conselheira Bartria trata assim da questo. Nesta participao no Concidades, o que foi mais complicado para ns foi ter a participao de empresrios, de entidades que no era do convvio da maioria das entidades do segmento. Isto uma coisa que nova e que um aprendizado. Como que voc ganha neste processo? O primeiro processo era a gente entender como trabalhar neste processo de colocar as propostas. Porque a gente props entendendo que a nossa proposta deveria prevalecer. E tnhamos que entender agora, que outros no entenderiam aquela proposta. Isso foi e difcil, mas hoje j mais tranquilo fazer estes pactos, que no muito o nosso processo. E fazer a pactuao, que muito mais complicada com estes setores pra avanar nas polticas, isto foi um processo. E isto um aprendizado. onde voc consegue elevar o Concidades a um patamar maior de incidncia. (Bartria Conam) Neste espao aprendem que no so os nicos atores polticos da arena institucional, apesar de suas demandas representarem as necessidades mais bsicas e mais prementes de boa parte da populao brasileira. Questes como o conflito entre a urgncia das demandas relacionadas ao dficit de moradia e habitao e as formalidades legais e burocrticas exigidas pelo Estado; ou entre o conhecimento popular e o conhecimento tcnico-burocrtico; ou conflitos entre demandas dos vrios segmentos presentes no Concidades, provocam a reflexo e o aprendizado sobre a relativizao das prprias demanda como segmento, como coloca o conselheiro Beto: Ns tambm fomos aprendendo a fazer a trocar ideias com os outros setores, ns tambm fomos aprendendo a acumular tecnicamente, que tambm sempre foi um problema nosso. Ns sempre fazamos o discurso Ns sabemos! O arquiteto no sabe nem botar um tijolo, segurar uma colher. Mas ns comeamos a ver a importncia da tcnica. E isto ainda vai continuar. Ns teremos ainda o que discutir, o que avanar, o que trocar. (Beto Aguiar - MNLM) Porm, se por um lado a ao institucional propicia conquistas, por outro tambm provoca a reflexo sobre os limites destas novas instncias participativas. Tatagiba (2010) aborda os desafios e dilemas vividos pelos movimentos sociais em sua interao com o Estado. Conforme a autora, em se tratando da recente histria democrtica brasileira, h uma relao intrnseca entre a ampliao das oportunidades de participao dos movimentos sociais e a ascenso ao poder de governos de esquerda, seja ao nvel local, seja ao nvel federal. No caso dos movimentos de moradia de So Paulo por ela estudados, essa interao marcada por uma tenso entre os princpios de eficcia poltica e autonomia dos movimentos de moradia. Ao interagirem com o Estado, os movimentos experimentam dilemas relativos 29
tanto s escolhas que devem fazer para ter suas demandas atendidas, quanto s escolhas que impem aos governos de esquerda. O conselheiro Leal tece a seguinte considerao sobre este processo: Ns sabemos que mesmo com a criao do Concidades e mesmo com um governo democrtico e popular, como foi o governo Lula, no seria fcil. No seria fcil porque era uma novidade para o prprio governo ter um Ministrio das Cidades e um conselho onde estavam todos os segmentos. Porque antes o Movimento fazia um grande enfrentamento aqui fora com a burguesia, que seriam os empresrios da construo civil, e hoje, ns estamos ao lado deles, destes mesmos burgueses. (Raimundo Leal - Conam) Em funo das limitaes legais e das condicionantes polticas, a ao institucional no implica, necessariamente, que tenham suas demandas atendidas. Assim, as dificuldades vivenciadas reforam a perspectiva de que a ao institucional, por meio do Concidades, trata de uma experincia possvel, em experimentao e consolidao, sujeita a ajustes, em fase de teste (sic). Conforme o conselheiro Matos: Ns crescemos na rua sempre dando chuto em porta pra poder ser ouvido. Os conselhos representam avanos no sentido de que agora, a gente senta na mesa com os caras e vai dizer pra eles nossas propostas! importante a democracia representativa dos conselhos, porque seno a gente fica sem espao pra dilogo, mas no existe uma ao sem a outra. (Alcir Matos Unio) Por isto mesmo, para eles a ao institucional no anula suas outras formas de ao. Entendem ento que no possvel prescindir da ao de rua e da ao poltica fora do Estado por meio de seus instrumentos de interao e presso caractersticos - marchas, ocupaes, invases de prdios pblicos, acampamentos, mobilizao de rua para presso de autoridades nos diversos nveis de governo. Neste sentido, no prescindem de lanar mo destes recursos quando necessrio, pois so eles que garantem sua identidade e atuao como atores polticos autnomos em relao ao Estado, como coloca a conselheira Bartria: Continuamos fazendo o mesmo processo. Nossas entidades continuam reivindicando, fechando rua, fazendo ato, fazendo jornadas, indo na porta da prefeitura, tanto as quatro entidades, quanto s a Conam, s a Unio, por exemplo. Cada uma faz o seu movimento. Ns nunca perdemos por estarmos em espaos institucionais. Nas instncias onde se vai definir a poltica, nas instncias de participao de controle social, nestes espaos h um ganho de participar. Isto um ganho. O que no podemos entender que este o processo que vai dar conta. (Bartria Conam)
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Para os conselheiros os dois espaos de ao, o da rua e o institucional, so necessrios e imprescindveis porque ambos so formas de ao poltica. A ao na rua o seu capital poltico e sua principal identidade como organizaes populares da sociedade civil. A ao institucional o palco onde se desenrola a ao no plano da interao com o Estado, cujo espao para ao poltica dos atores da arena da poltica urbana foi aberto e conquistado por eles. A ao institucional por meio do Concidades permitiu dar corpo aos direitos e conquistas que eles prprios, como atores do campo da poltica urbana, por meio da sua trajetria e capital poltico, ajudaram a construir. O importante para eles, acima de tudo, a possibilidade do exerccio dos direitos polticos e sociais que garantem a participao dos cidados nas polticas pblicas para as cidades e asseguram seu protagonismo no processo de gesto democrtica e participativa da poltica urbana nacional. Nesta ao institucional ns tivemos muitos ganhos. O grau de organizao deste pas continua avanando, a conscincia do povo brasileiro continua avanando. Ningum v o povo brasileiro retrocedendo na sua concepo de organizao do Estado, de participao, de envolvimento, de democratizao, de mudanas. Como que se pode dizer que um retrocesso? As grandes massas nas ruas no sentido de fazer grandes protestos, grandes passeatas, de cinquenta mil pessoas, cem mil pessoas, algumas e at na Esplanada dos Ministrios, j fizemos. A intensidade dessas manifestaes, voc faz quando no h dilogo. Agora estamos numa outra realidade. Ento, o processo institucional permite avanos. (Paulo Cohen CMP). Contudo, a ao institucional por dentro do Estado, assim como seus resultados, ocorre a passos lentos e com dificuldades; cedendo em algumas situaes, radicalizando em outras, quando necessrio; com avanos e retrocessos, perdas e conquistas, como coloca a conselheira Julieta: Quando a gente veio, quando se formou o Ministrio, quando se formou o Concidades, a gente achou que teria um dilogo mais fcil. E isto no verdade. Sem o povo na rua voc no tem o dilogo. Ento, tem hora que se voc no por o povo na rua, no vai ter abertura. Mas o avano da discusso, da gente colocar como tema, como discusso, a reforma urbana, as polticas com participao popular - isto eu acho que avanou (Julieta Abrao - CMP). Muitas das questes desta arena poltica tornam-se ainda mais sensveis por tratar-se de um setor de incidncia de polticas pblicas que ainda no est plenamente constitudo ou consolidado. Se outras reas como Sade, Educao e Meio Ambiente, tm sua poltica setorial, seus programas e aes melhor delineados ou j consolidados, o mesmo no se pode dizer da poltica urbana e de seu conselho. Tanto o Ministrio das Cidades quanto o Concidades esto em processo de constituio e consolidao. No caso da poltica urbana, 31
a tambm recente insero do Ministrio das Cidades no arranjo institucional do poder Executivo Federal tende, ainda, a amplificar as dificuldades identificadas e vividas pelos conselheiros.
4. Limites e Desafios Em balano sobre a participao no Brasil, Avritzer (2011) avalia que hoje os estudos sobre as instncias participativas tm procurado entender sua real efetividade. Para Lavalle (2011), Wampler (2011) e Pires (2011) no se trata apenas de analisar o carter democrtico e participativo destas instncias, mas tambm de analisar os impactos que se esperam das polticas pblicas nela operadas. As dificuldades levantadas pelos conselheiros do movimento popular no Concidades so tratadas na literatura sobre as experincias de participao em conselhos de diferentes reas das polticas pblicas, inclusive das reas mais consolidadas como Sade, Assistncia Social e Meio-Ambiente, nas diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) (ALMEIDA e CUNHA, 2009). Os problemas e dificuldades compreendem desde aqueles de natureza operacionalburocrtica at os de natureza poltica. O entendimento comum entre os entrevistados que eles impactam negativamente a implementao da poltica de desenvolvimento urbano, seus programas e aes, impem limites aos resultados do Concidades4 e so entendidas como enfraquecimento institucional. Uma das dificuldades no plano interno diz respeito s restries e contingenciamentos oramentrios relativos s passagens e dirias para a realizao das prprias atividades do Concidades, as quais inviabilizam a rotina de Reunies Ordinrias, reunies dos Grupos de Trabalho, Reunies Extraordinrias dos Comits Tcnicos Setoriais (de Saneamento, Habitao, Mobilidade e Programas Urbanos) e a participao em eventos em que oportuna a representao do Concidades.5 Outra dificuldade interna diz respeito estrutura administrativa de apoio do Concidades, cujo corpo tcnico, no entendimento dos conselheiros, insuficiente, flutuante e nem sempre especializado o suficiente para garantir o seu adequado funcionamento.
A gente vem para as reunies, tem falas, tem deliberaes e as atas quando vo sair, pra da a trs meses. Da a funcionria, por exemplo, hoje, pediu a palavra e disse que muita coisa pra ela sozinha. Ento tem muita debilidade. (Maria Clara MNLM)
4 Tal entendimento foi, inclusive, o mote dos debates da 4 Conferncia Nacional das Cidades, em 2010, cujo tema central foram os avanos, dificuldades e desafios na implementao da poltica de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2009). 5 Esta situao esteve bastante evidenciada durante o processo de transio de governos, ao final de 2010 e incio de 2011.
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Outro problema diz respeito s ausncias de conselheiros representantes do poder pblico federal. Esta representao no ocorre por meio da disputa da vaga, durante a Conferncia Nacional das Cidades, como acontece com os demais segmentos, mas assegurada pela prerrogativa regimental de participao do pblico federal. No caso dos representantes natos do Ministrio das Cidades, titulares dos cargos de liderana (Ministro e Secretrios Nacionais), legalmente investidos de poder de autoridade para tomar decises, suas mudanas e ausncias impactam negativamente o andamento das atividades e necessariamente implicam alto custo poltico. Quanto s mudanas dos titulares, a conselheira Roseane avalia: A troca de Ministro muito negativa porque cada vez que troca de Ministro como se a gente fosse pra estaca zero, porque muda equipe, muda tudo e cada um tem uma forma de pensar diferente. Cada Ministro que vem quer colocar as suas regras. Ento a gente viu acontecer coisa que no vinha acontecendo antes. A ltima Portaria do Minha Casa Minha Vida (MCMV), por exemplo, a 610, saiu sem a contribuio e a participao do Concidades. (Roseane Patrcia CMP) Quanto s ausncias dos titulares do Ministrio das Cidades, elas foram recorrentes entre 2005 e 2012, ao longo das gestes Mrcio Fortes e Mrio Negromonte.6 Tal situao tornou-se insustentvel para o conjunto dos segmentos do Concidades em dezembro de 2011, como explica a conselheira Julieta: Na ltima reunio fizemos boicote - que no comeava a reunio! Por que veja, eu, no meu caso, pra chegar aqui pra uma reunio, eu levanto s trs horas da manh, saio da minha casa s quatro, pra pegar um vo s seis, chegar aqui s oito e quinze e sentar na reunio s nove. Por que que o Ministro, que j t aqui em Braslia, fala que j tem uma agenda no dia da reunio do Concidades, se a minha vida foi programada em cima daquilo? Do mesmo jeito que ns programamos, ele tem que se programar, se ele quer ser o presidente. Seno ele fala No, eu no quero ser o presidente!. No Concidades eles [o governo] fizeram questo de ser presidente, ento, eles tm que participar! (Julieta Abrao CMP) Em relao participao dos demais representantes do segmento poder pblico federal de outras pastas ministeriais, os conselheiros identificam, no passar dos anos, uma progressiva reduo na sua participao. A percepo generalizada entre eles que para os tcnicos de governo a participao uma formalidade burocrtica, que se d no limite do cumprimento das obrigaes funcionais, que no considera o significado poltico do
6 O presidente do Concidades, o Ministro das Cidades, foi representado em suas ausncias pelo Secretrio Executivo do Concidades, assim como os Secretrios Nacionais foram representados por representantes designados para tal. Contudo, os conselheiros entendem que este um expediente ao qual se deva recorrer apenas em casos excepcionais.
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Concidades. Nas palavras do conselheiro Miguel, Tem gente que t l porque o chefe mandou, porque tem que cumprir uma agenda, no se interessa. (Miguel Lobato MNLM). Para eles, as recorrentes ausncias dos representantes do segmento poder pblico federal, sejam eles do Ministrio das Cidades ou de outros ministrios, ratificam a sua percepo de que a deciso efetiva sobre a poltica das cidades ocorre em outras instncias de governo, externas ao Concidades, quer sejam polticas ou burocrticas. Dito de outra forma, que as decises so tomadas fora dessa arena. Para os conselheiros, se o Concidades fosse investido da institucionalidade devida, seu desempenho como instncia nacional de gesto participativa e controle social da poltica de desenvolvimento urbano no seria impactado pelas agendas burocrticas ou polticas internas e externas. Outra dificuldade interna apontada pelos conselheiros a falta de coeso e integrao entre as aes setoriais desenvolvidas pelas quatro reas em que se estrutura o Ministrio das Cidades, quais sejam: saneamento, habitao, programas urbanos e regularizao fundiria e mobilidade urbana. As aes e programas destas reas dispersas, at 2003, em outros Ministrios ou setores de governo, competem hoje ao Ministrio das Cidades. Contudo, a aglutinao delas no Ministrio das Cidades no espelhou, ainda, uma nova forma de pensar as cidades no plano do cotidiano da administrao federal, como coloca o conselheiro Beto: Ns achamos que temos quatro Ministrios dentro de um Ministrio s. Um no dialoga com o outro, cada um faz sua poltica, do seu jeito. (Beto Aguiar MNLM). Superar a viso fragmentada da cidade um dos grandes esforos institucionais que se colocam ao Ministrio das Cidades no entendimento dos conselheiros e significa uma mudana de cultura em relao a como pensar a cidade no mbito da administrao pblica. De um lado, implica criar meios para superar ranos de formao que se expressam nas prticas profissionais dos quadros tcnicos e burocrticos existentes. Para os conselheiros a abertura para o dilogo com os tcnicos ainda restrita e necessrio avanar na construo de uma cultura de administrao pblica que partilhe conhecimento e poder de deciso com o cidado. A conselheira Julieta assim aborda a questo: Uma coisa voc reunir algumas pessoas pra decidir o que o povo quer. Outra coisa voc pr o povo ali junto! No tudo que o povo quer que possvel, mas tambm no tudo porque o tcnico quer. difcil, mas a gente t conseguindo abrir essa porta do dilogo entre a populao e os tcnicos, para eles terem estes dois lados. (Julieta Abrao CMP) De outro lado, implica em pensar as aes setoriais das quatro secretarias finalsticas e as aes afetas s cidades nos outros Ministrios e rgos de governo de forma integrada e harmnica. A conselheira Bartria aborda estas questes ao considerar as peculiaridades das polticas para as cidades sobre as quais incide o Concidades:
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Todos os conselhos tm dificuldade de funcionamento e sobre o seu entendimento. Cada conselho tem a sua particularidade. O das Cidades, por ser um conselho de uma poltica urbana, ele trata de transporte, saneamento, habitao. Mas olha o complicador: voc tem um Ministrio dos Transportes. Isto diferente da Sade, por exemplo. Na Sade voc trabalha... como se pode dizer... tudo da sade t l dentro do Conselho da Sade, uma questo mais de funcionamento dos equipamentos. A Educao, voc vai trabalhar com a escola, com os professores, com a universidade, voc vai fazer com que a educao tenha que melhorar a grade escolar, o funcionamento. muito especfico. A LOAS, da Assistncia Social, voc vai trabalhar uma populao. muito especfico. Numa cidade difcil trabalhar a questo. Como que voc var trabalhar uma poltica em que voc vai executar obras, fazer com que o um estado, por exemplo, Rio de Janeiro, atue? Ento ns temos quatro elementos da poltica urbana. Se voc tivesse s um ministrio do Saneamento, voc s ia tratar da execuo da obra de saneamento. Todas estas outras polticas que a gente est falando, de fora, elas so transversais dentro da poltica urbana, todas passam por aqui. As polticas dos idosos, das mulheres as polticas das mulheres, o que que a poltica das mulheres busca? melhor atendimento mulher, ter uma delegacia da mulher, ter sade, ter habitao ento onde que passa? O Ministrio do Meio ambiente tem uma poltica do meio ambiente, que tem um Conselho do Meio Ambiente, e a poltica deles passa pelo Concidades, porque tem o problema das enchentes, das bacias, e eles tem uma poltica que converge com a nossa. O Conselho da Sade voc trabalha com a doena para gerar a sade. O Concidades trabalha com a vida das pessoas que vivem nas cidades e se voc no tiver saneamento so eles que vo ter que resolver o problema! Mas ns que deveramos resolver pra eles no terem problema! Como que voc traz a poltica do transporte aqui pra dentro se voc tem um Ministrio dos Transportes? Ento difcil at para o governo. Ento o Concidades muito complexo. Ns trabalhamos para a cidade, para fora. (Bartria Conam) As dificuldades relacionadas ao dilogo com os tcnicos e integrao entre as aes setoriais e das reas finalsticas repercutem negativamente, para eles, sobre a poltica urbana, seus programas e aes, e expressam um descompasso entre os princpios e finalidades da PNDU, estabelecidos participativamente com a sociedade, e os meios utilizados pelo Estado para a sua concretizao. Neste sentido, os conselheiros do movimento popular reafirmam que a poltica urbana deve, acima de tudo, ser participativa. Para eles necessrio que seja superada uma cultura que atribui esfera tcnico-burocrtica exclusividade sobre o ciclo das polticas pblicas. Deve-se rever a cultura que vm se criando de que o controle social restringe-se fase final daquele ciclo. Para os conselheiros, o controle social componente constitucional da poltica urbana e o seu exerccio implica a participao da sociedade 35
em todas as suas fases. Neste caso, quando os diferentes programas e aes, diretrizes tcnicas e legais, e decises quanto destinao de recursos pblicos no so submetidos ao Concidades, seja em seu plenrio, seja em seus Comits Tcnicos, no se cumpre com o componente participativo. Quando isto ocorre, fica explicitada para eles uma desvinculao entre a ao do Ministrio das Cidades e aes do Concidades, as quais deveriam, necessariamente, nortear os trabalhos das quatro secretarias finalsticas. Para os conselheiros um dos principais indicadores dessa desvinculao diz respeito ao fato de que as Resolues do Concidades, instrumento por meio do qual o Conselho delibera, no vm sendo colocadas nem observadas pelo prprio Ministrio das Cidades, o que nas palavras do conselheiro Leal foi assim expresso: No estamos contentes porque, em termos de Resolues, tudo o que se aprova no est sendo cumprido! (Raimundo Leal Conam). Cavalcanti, (2009) ao analisar o desempenho do Concidades quanto sua eficcia, demonstra o progressivo aumento do tempo mdio de aprovao das Resolues pelo seu presidente ao longo dos anos. Em relao a isto, a autora constata que o primeiro ponto de inflexo em 2005, quando a mdia de tempo de aprovao sobe de 13 para 53 dias, e o segundo em 2007, com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),7 a partir de quando se verifica tambm a diminuio no nmero de Resolues aprovadas (idem, ibidem, p. 145-148). Segundo autora, para o Concidades, este quadro significa uma perda gradativa de espao poltico e de negociao participativa das polticas pblicas (ibidem, p. 49). De acordo com o EC, compete a Unio legislar sobre normas de direito urbanstico e normas e diretrizes gerais sobre a cooperao entre os entes federados em relao poltica urbana. Os marcos legais que criaram e regulamentaram o funcionamento do Concidades estabelecem a sua natureza deliberativa.8 Lopes e Pires (2010), em anlise sobre os conselhos de polticas existentes no governo federal hoje, os classificam em consultivos, deliberativos ou normativos. Dentre os 31 conselhos analisados, 13 so consultivos e 18 deliberativos, dentre estes, o Concidades. Tal quadro ratifica o entendimento dos conselheiros de que as deliberaes do Concidades, realizadas por meio de suas Resolues, tm carter vinculante e, portanto, devem ser plenamente observadas pelo Ministrio das Cidades. Contudo, entendem os conselheiros que o Ministrio das Cidades no investe ao Concidades real poder deliberativo porque nem tudo o que deliberam torna-se efetivo, especialmente as deliberaes que repercutem em outras esferas e rgos de governo. Para eles h uma persistente negao das funes, das atribuies e do poder do Concidades em relao poltica urbana. Neste contexto, os conselheiros trazem tona os conflitos e as demandas relacionadas natureza deliberativa do Concidades: Ns sabemos que tem vrias polticas que hoje no passam pelo Concidades e deveriam passar para uma discusso mais
7 Criado em 2007, o PAC tem como finalidade estimular o crescimento econmico mediante investimentos em infraestrutura, cujos investimentos no caso da infraestrutura urbana esto focados em saneamento, urbanizao de favelas e habitao. 8 Medida Provisria no. 2.220, 04/04/ 2001, Decreto no. 4.665, de 03/04/2003, Lei no. 10.683, de 28/05/2003, Decreto no. 5.790, de 25/05/2006, Regimento Interno http://www.cidades.gov.br/index.php/legislacao-conselho/652regimento-vigente
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aprofundada com a sociedade. No s com o movimento popular, mas com os trabalhadores, com as universidades, com as ONGs, com o poder pblico municipal e o estadual. Se este debate fosse mais real dentro do Concidades, se ele tivesse um papel mais deliberativo, com certeza o poder seria maior, no s o poder do Concidades, mas das polticas pblicas, que passando por dentro do Concidades seriam implementadas com mais fora. O prprio Ministrio das Cidades seria mais fortalecido. (Peixe Conam) Ns temos pautado a questo de ser um conselho deliberativo, no apenas consultivo. Isto uma das principais questes e que ns estamos no debate permanente e no s dos quatro Movimentos. Pra ser justo, uma demanda de todos os setores que fazem parte do Concidades. Isto fundamental! (Paulo Cohen CMP) Para os conselheiros do segmento Movimento Popular, as dificuldades e problemas aparentes relacionados s questes internas ao Ministrio das Cidades, revelam, na verdade, um problema de essncia que o do significado poltico das instncias participativas para o exerccio de direitos polticos e sociais, institudos e assegurados pela CF/88, e para o exerccio da gesto democrtica das cidades, assegurada pelo EC. Trata-se, para eles, de conflitos de projetos de sociedade que tendem a ser mais ou menos impermeveis e refratrios incidncia poltica da prpria sociedade sobre as aes do Estado, os quais se expressam no plano da administrao pblica e do governo por meio das autoridades e quadros burocrticos. Ento, tornar ou no efetiva uma deliberao do Concidades, realizar ou no suas reunies, se ausentar ou no das atividades programadas em plenrio ou nos comits tcnicos, debater ou no aes de governo e seus programas no mbito desta instncia participativa, expressam, na verdade, embates entre projetos de sociedade mais ou menos participativos, mais ou menos inclusivos, mais ou menos democrticos, hoje existentes na sociedade brasileira. A questo assim colocada pelo conselheiro Matos: inadmissvel dizer olha, no vai ter reunio porque no tem dinheiro! Tem que ter! Se prioridade do governo esta concepo, tem que ter dinheiro garantido pra tudo. Ento o governo tem que assumir isto como seu princpio de governar olha meu princpio de governar a partir da gesto democrtica que a Constituio brasileira prev. Pra fazer isto custa tanto e t aqui o dinheiro pra fazer. T precisando ento que o governo atual assuma publicamente esta concepo de conselho, de participao popular, de gesto democrtica. Por exemplo, acabamos de participar no debate sobre o PPA. Chamaram o Frum Interconselhos, chamaram Seminrio sobre Participao Social, abriram uma mesa de negociao com os quarto Movimentos. Perfeito... Na aparncia! (Alcir Matos Unio)
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Para os conselheiros, os problemas vivenciados no Concidades fazem parte do contexto poltico-democrtico mais amplo, comum a todos os demais conselhos de polticas pblicas. Este contexto o da fragilidade do arranjo institucional-legal das instncias de participao da sociedade civil implantadas durante o governo Lula. Para eles, ainda que haja uma continuidade partidria no mbito do Executivo Federal, h uma insegurana poltica em relao real opo do atual governo Dilma Roussef pela participao social. O conselheiro Leal comenta: Com o Olvio Dutra, desde o primeiro momento do surgimento do Concidades, foi quando ns mais avanamos com as polticas pblicas porque foi onde ns comeamos a debater as primeiras leis das polticas. Com o segundo ministro, o Mrcio Fortes, foi s pra implantao das polticas n, mas eu tambm posso dizer que tivemos um avano. Por final, j com sada do Lula, o Ministrio comeou a dar uma baixa por causa de recurso, de outras coisas. Agora, com o surgimento do novo governo, com a mudana de Ministrio, eu no sei se o Ministrio e o Concidades t procurando se adaptar dentro da esfera da mquina pblica ou se no h mais interesse do novo Ministro ou do governo de debater poltica com esse conselho. Porque o que a gente v o desinteresse desse novo Ministro e seu secretrio. A gente ainda t querendo entender. Por isto estamos agendando essa reunio com a prpria presidente, com o Ministro, pra gente entender o Concidades ainda importante pra este governo como era importante para o governo Lula?. Porque era importante para o governo Lula! (Raimundo Leal Conam) Neste quadro, as dificuldades enfrentadas ao longo dos anos pelo Concidades expressam o enfraquecimento e a frgil institucionalidade desta instncia participativa. Este enfraquecimento percebido por eles, por exemplo, nos trabalhos dos Comits Tcnicos. Regimentalmente definidos como instncias de formulao e debate tcnico das aes setoriais, os conselheiros entendem que, hoje, os Comits funcionam apenas como espao de referendo do que j est previamente definido nas instncias polticas e tcnico-burocrticas. Entendem que, uma vez que o que submetido deliberao no plenrio do Concidades no foi debatido na instncia dos Comits Tcnicos, que instrumentalizam os conselheiros para a tomada de deciso no mbito do plenrio, a deliberao, portanto, no efetiva. Outro exemplo so os conflitos conceituais, institucionais e operacionais entre a PNDU e os programas MCMV e o PAC.9 O status estratgico atribudo ao PAC e o carter emergencial do MCMV implantado como medida econmica anticclica do governo federal face crise econmica internacional implicaram o tratamento diferenciado de ambos no plano da administrao federal. No entendimento dos conselheiros estas estratgias
Criado em 2008, o MCMV um programa de estmulo construo civil, com foco na construo de moradia e subsdio para famlias cuja faixa de renda gira entre zero e trs salrios mnimos (CEF, 2011).
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de governo e seu processo de execuo foram transformados nos prprios fins e meios da poltica urbana. Ento, ainda que vlidos e necessrios e que por meio destes programas estejam sendo investidos recursos para reduzir vrios dos dficits de cidadania relacionados s cidades, para os conselheiros do movimento popular, a eficcia destes programas restrita porque reduzida uma poltica de governo temporalmente demarcada. E, dessa forma, tais programas no permitem que a poltica urbana possa alcanar plenamente seus objetivos mais amplos, como coloca a conselheira Vitria: A mobilidade acabou agora que ficou muito dentro do PAC da Copa! Pra gente tambm acaba sendo uma fragilidade porque teve que acontecer uma Copa do Mundo. Um PAC que j estava sendo discutido, que j estava sendo pensado o PAC da Mobilidade acabou vindo para o PAC da Copa. Inclusive o maior investimento do PAC Copa o da mobilidade. muito dinheiro, se diz nunca teve tanto dinheiro assim`. Bom, mas e se a Copa no acontecesse? No deveria existir o PAC Mobilidade? Ento eu acho que se perde muito quando se associa uma poltica daquele momento, apenas como um espetculo mundial. Ento a fragilidade nisto, sair de uma esfera da poltica de mobilidade mesmo para ir para a esfera do evento esportivo. Deveria acontecer de uma forma mais amarrada. (Vitria Unio) A questo adquire maior vulto em relao ao MCMV, dada a vinculao histrica e poltica das quatro entidades nacionais de moradia CMP, Conam, MNLM e Unio - com a temtica da habitao, em funo do seu protagonismo na constituio deste campo de direitos. O desenho do MCMV bem como seus beneficirios, formas, fontes de financiamento e resultados que se pretende atingir, so componentes da Poltica Nacional de Habitao. Esta poltica, que tambm integra a PNDU, foi formulada com a ativa contribuio dos movimentos populares de moradia e seu arranjo legal-institucional agrega vrios elementos que so frutos da experincia e ao poltica dos movimentos de moradia, desde os anos 1980. O conselheiro nio aborda a questo e diz que A dificuldade do Concidades hoje t no fato da proposta de desenvolvimento da poltica urbana do Governo federal ter se baseado no esvaziamento da poltica que foi gestada por esse prprio Conselho. Voc tem a questo habitacional, por exemplo, o grande esforo que foi pra criar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e vem o MCMV, que traz o dinheiro que a gente sempre sonhou em ter pra produo de moradia de interesse social, mas traz atravs de um programa que elimina todas as exigncias pra construo de um sistema poltico de habitao em todos os nveis, todas as exigncias pra que os municpios e os estados tivessem acesso a estes recursos e que respeitassem essa produo social, no como uma questo de satisfazer demandas pessoais por interesses polticos. As 39
exigncias da poltica habitacional garantiam que a poltica habitacional no fosse um balco de negcios. E o programa MCMV elimina todas estas exigncias, sem a garantia mnima que o dinheiro est sendo aplicado onde deveria ser aplicado e da maneira como realmente deveria ser aplicado. Ento voc tem um esvaziamento da proposta do Sistema Nacional de Habitao e as decises sobre estes Programas correm por fora do Ministrio. Ele foi criado numa determinada situao em que o pas vivia e era uma das sadas pra gerar emprego e movimentar a economia e se optou pelo formato de programa pra poder ter essa agilidade de implantao. Isto pode ser compreendido at um determinado nvel, mas transformar isto em poltica de governo que um grande equvoco porque joga fora todo o esforo de construir essas polticas que a gente t falando. (nio Nonato Conam) Para os conselheiros, na medida em que o Concidades no acionado para incidir integralmente sobre programas e polticas que tratam das questes urbanas e dos problemas das cidades, no h garantia da continuidade e perenidade destes programas. Isto denota, na verdade, para eles, a frgil institucionalidade da poltica urbana perante o conjunto das demais polticas setoriais. Sendo ambos, Concidades e Ministrio das Cidades, componentes do arranjo institucional da poltica para as cidades, a fragilidade de um implica a fragilidade de outro e vice-versa. Dito de outra forma, se um deles for fortalecido ou enfraquecido, necessariamente o outro tambm o ser. Ento, o fortalecimento do Concidades como arena da poltica urbana necessariamente implicaria o fortalecimento do Ministrio das Cidades e da nova poltica pblica instituda a partir de 2003 e desta forma seria possvel garantir a consolidao e ampliao dos direitos conquistados at agora. Neste contexto institucional, para os conselheiros, o grande desafio que se coloca hoje ao Concidades consolidar a poltica de desenvolvimento urbano, garantindo a sua perenidade, assegurando a sua institucionalizao, aprimorando seu escopo, seus marcos e diretrizes legais, seus programas e aes, e seu arranjo institucional de financiamento, implementao, avaliao e governana. Quanto a este ltimo aspecto, entendem os conselheiros ser necessrio rever os papis, funes e competncias da prpria instncia nacional de gesto democrtica das cidades, o Concidades, consolidando, contudo, seu papel como instncia legal e legtima de controle social das polticas publicas para as cidades. Para eles, seu fortalecimento institucional diz respeito e passa, necessariamente, pela instituio do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU), cuja criao e implantao esto previstas desde a 1 Conferncia Nacional das Cidades.10 Um novo marco legal para o Concidades que garanta maior efetividade ao seu poder deliberativo - insere-se nesta proposta, que se espelha no arranjo sistmico das polticas nacionais de Sade, Educao e Assistncia Social. Para Graef (2010), decorridos quase vinte e cinco anos da promulgao
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Em janeiro de 2012 foi finalizada a minuta do seu anteprojeto de lei.
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da CF/88, avalia-se de forma positiva os resultados produzidos pelos arranjos sistmicos das polticas das reas sociais, de competncia comum aos diferentes entes federativos, para a garantia dos direitos sociais dos cidados nos vrios municpios brasileiros. Em funo disto, o arranjo institucional daquelas polticas pblicas tornou-se paradigmtico para outras polticas nacionais e este modelo de arranjo institucional tambm paradigma para o SNDU. A proposta do anteprojeto de lei do SNDU define papis e atribui responsabilidades aos diferentes atores envolvidos na poltica urbana, sejam eles pblicos ou privados, especialmente em relao aos seus mecanismos de governana, financiamento, execuo e avaliao. Os conselheiros almejam com o SNDU tornar efetivo o exerccio dos direitos sociais e polticos que convergem no direito cidade. Em relao ao dficit de moradias e de saneamento, por exemplo, a avaliao dos conselheiros do movimento popular que esta seria a nica forma efetiva de garantir a perenidade do aporte de recursos federais para os municpios. Este , ento, o horizonte futuro do trabalho que se impe ao Concidades. Dez anos depois precisamos avanar mais. Temos dois mandatos do Lula que foram importantes: um pra consolidar o Ministrio, o outro pra consolidar polticas para os setores mais excludos da nossa sociedade. Agora temos um terceiro mandato democrtico e popular a com a Dilma e precisamos hoje que esta poltica avance mais. Porque no queremos simplesmente dizer, quando por algum motivo perdermos o governo, venha outro governo e acabe com o Ministrio, com os avanos nos recursos e nas polticas. Ento pra ns e fundamental consolidar o Ministrio, a poltica, o Concidades, a estrutura. preciso que o governo se apresente mais e tenha esta capacidade de dilogo com o Concidades. Ento no vamos deixar de cobrar e nossa crtica construtiva. (Paulo Cohen CMP). A gente percebe hoje, que o Ministrio das Cidades, se a gente no brigar por ele, ele vai se desfazer e se perder. Ento temos que brigar pela estrutura, por recursos no existe poltica sem dinheiro -, brigar por funcionrios, mais tcnicos, mais equipe. Ento, temos que brigar para que ele seja a voz do que a sociedade est querendo, essa a nossa grande briga. E que reproduza, dentro do governo, a nossa necessidade em termos de polticas da reforma urbana: uma cidade inclusiva e no que saia excluindo todos os moradores. (Marcos Landa - MNLM) Agora estamos num momento muito confuso dentro do Concidades, mas sempre tendo em mente olha, ns chegamos at aqui! O governo, daqui a pouco ele vai embora, a gente est garantido aqui. Daqui pra diante institucionalizar cada vez mais pra que, seja qual for o governo de planto, esse formato seja garantido, o formato de gesto participativa. O formato de que ns estamos participando efetivamente na gesto da cidade, na gesto do Estado. (Alcir Matos Unio) 41
O Concidades um processo de continuidade e que no termina. um processo que s tem comeo, no tem fim, ele s se aperfeioa. Ele vai se aperfeioando na medida em que vai amadurecendo o processo dele porque voc alcana uma lei, a voc tem que aperfeioar na regulamentao, a depois voc tem que trabalhar na aplicao, a depois tem que monitorar este processo. Ento uma coisa que no tem fim. (Bartria - Conam) 5. Concluso Desde a dcada de 1980 a jovem democracia brasileira vem passando por significativas mudanas relacionadas atuao e participao da sociedade civil. Novos grupos e organizaes da sociedade civil investiram-se de legitimidade e constituram-se em sujeitos de direitos. Com a CF/88 ampliaram-se as oportunidades de atuao por meio de mecanismos participativos como conselhos e conferncias de polticas pblicas. Um dos componentes significativos deste quadro a constituio do campo do direito cidade, histrica e profundamente, marcado pela atuao das organizaes populares de moradia. Presentes na cena poltica, como sociedade civil organizada, desde os anos 1980, as organizaes de moradia popular inserem-se na cena poltica nacional durante a elaborao da CF/88. Aglutinadas sob a gide do MNRU, transcendem a ao local - como associaes de moradores, de bairro ou comunitrias - e contribuem para a conquista de direitos sociais e polticos importantes para a o conjunto da sociedade brasileira. Este o caso dos prprios Artigos 182 e 183 da CF/88, do EC (Lei n 10.257/2001), da Lei do SNHIS (Lei n 11.124/2005), da Lei do Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) e da Lei de Mobilidade (Lei n 12.587/2012). A criao do Concidades est vinculada criao do Ministrio das Cidades Para os conselheiros representantes do Movimento Popular, a criao destas duas instncias institucionais demonstra e demarca a capacidade dos membros do Movimento Popular de Moradia de agir como sujeitos polticos legtimos, capazes de vocalizar demandas e coloclas em interlocuo com os demais atores da arena da poltica urbana. No plano da ao institucional no Concidades, desde a sua criao, as quatro entidades nacionais de moradia popular CMP, Conam, MNLM e Unio atuam representando o segmento Movimento Popular. Os oito anos de funcionamento do Concidades e a ao institucional do movimento popular neste palco permitem a eles constatar avanos e retrocessos no campo dos direitos cidade e poltica urbana, campo que eles vm ajudando a construir ao longo dos ltimos trinta anos. O que resulta da ao neste espao institucional expressa os pactos e consensos possveis entre os diversos segmentos, autoridades do sistema poltico e a burocracia estatal. H limites, percalos, dificuldades operacionais, burocrticas, conceituais e polticas, pois se trata dos desafios da constituio de um campo de poltica pblica: a poltica urbana, a poltica para as cidades.
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Porm, para os conselheiros do segmento movimento popular, acima de tudo, h grandes e importantes conquistas. A prpria existncia da arena institucional nacional de gesto democrtica das cidades, o Concidades, uma delas. Para os conselheiros do Movimento Popular a sua existncia que torna possvel o exerccio poltico dos direitos sociais e econmicos estabelecidos na CF/88. por meio do Concidades que se torna possvel construir o dilogo entre os diversos e divergentes interesses afetos s cidades presentes na sociedade brasileira. a ao, a interao e a interlocuo neste espao que reafirma a necessidade de mudar paradigmas que tratam a cidade de forma estanque, descolada de sua funo social. Para os conselheiros do movimento popular, o exerccio de outros direitos fragilizado se as cidades continuarem a instituir a desigualdade entre os cidados. Por outro lado, o prprio direito cidade fragilizado se o arranjo institucional previsto para tratar da poltica urbana no estiver devidamente institucionalizado. Isto se aplica tanto ao Concidades, quanto ao Ministrio das Cidades e poltica setorial que a ele compete. Institucionalizar e fortalecer a poltica urbana significa, para os conselheiros do Movimento Popular, avanar na universalizao do saneamento, na reduo do dficit de moradia, do transporte pblico, das desigualdades regionais. Acima de tudo, preciso para os conselheiros do Movimento Popular consolidar as conquistas democrticas que hoje permitem o exerccio de direitos polticos participativos, por meios dos conselhos de polticas pblicas, aos milhares de cidados. No entendimento deles, somente assim possvel assegurar que as polticas pblicas, nelas includas a poltica para as cidades, sejam formuladas, implementadas, avaliadas e controladas de acordo com as reais demandas dos cidados. Para os conselheiros do segmento movimento popular, as dificuldades vivenciadas no plano institucional do Concidades fazem parte do lento processo de construo da democracia brasileira. Se no cotidiano das aes do Concidades elas significam que as necessidades da populao, no que tange moradia e infraestrutura para as cidades, no sejam atendidas imediatamente, no universo temporal da consolidao da democracia no pas, tais dificuldades tratam de mais um dos infindveis passos da sociedade civil rumo a consolidar sua atuao como interlocutora do Estado, como cidados portadores de direitos. O exerccio dos direitos pelos cidados permite orientar e reorientar as aes do Estado de tal forma que se viva numa sociedade mais equnime e justa.
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Resumo Neste trabalho, trato da participao dos conselheiros do segmento Movimento Popular no Conselho Nacional das Cidades (Concidades), instncia nacional de gesto democrtica da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). A partir de entrevistas com os conselheiros busquei entender os significados, conquistas, limites e desafios colocados hoje ao Concidades, na perspectiva deste segmento. Demonstro que: a criao do Ministrio das Cidades e do Concidades so elementos da luta pelo direito cidade no Brasil e que o Movimento Popular protagonista da conquista destes direitos; a existncia do Concidades possibilitou avanos e conquistas relativas poltica urbana; as dificuldades e desafios vividos hoje, neste conselho, demonstram as fragilidades, impasses e limites relativos participao dos cidados nas novas institucionalidades democrticas e participativas que so os conselhos de polticas pblicas. Palavras-chave: Conselho das Cidades, movimento popular, movimentos sociais, participao, e deliberao.
Marta Litwinczik historiadora e mestre em Arquitetura e Urbanismo pela UnB e especialista em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais pela UFMG. Desde a graduao dedica-se temtica dos direitos de cidadania em diferentes reas, como cultura, educao, desenvolvimento urbano e saneamento, tendo atuado profissionalmente no setor pblico, no Terceiro Setor e na cooperao multilateral. Desde 2009 atua no governo federal, na Diretoria de Articulao Institucional/Secretaria de Saneamento Ambiental/ Ministrio das Cidades.
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POSSIBILIDADES DE NOVOS MECANISMOS DE PARTICIPAO SOCIAL NA REA DA SADE: A EXPERINCIA DAS CONSULTAS PBLICAS
Maria Ermnia Ciliberti
1. Introduo Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 o Brasil inovou na concepo e nas propostas para a participao social nas decises sobre polticas pblicas. A rea da Sade foi uma das primeiras a incorporar formas institucionais de participao. Em um primeiro estgio, absorveu a participao de representaes da sociedade civil por meio dos Conselhos e das Conferncias. As Conferncias de Sade aconteciam desde 1941, porm s adquiriram a forma atual de participao popular na histrica oitava Conferncia de 1986. Quanto aos Conselhos, as ideias que resultaram em sua organizao tm origem no movimento de reforma sanitria da dcada de 1970, que levantou de modo pioneiro as bandeiras pela universalizao dos servios de sade. Hoje, os Conselhos contribuem para a democratizao da gesto pblica, de acordo com a legislao que regula sua atuao e composio, 50% dos participantes so representantes da sociedade civil. O desenvolvimento desse processo de democratizao tambm fortalece o protagonismo da populao, reconhecendo que o aprofundamento da democracia requer um amplo leque de diversificadas formas de participao. Nas palavras de Faria (2008, p. 187) Este reconhecimento vincula-se a crena de que a democracia precisa, para se consolidar, de estar amparada em um conjunto de valores democrticos construdos e exercidos mediante as prticas cotidianas dos atores na sociedade. Alguns mecanismos vm sendo pensados, estudados e implantados desde, especialmente, a mudana da administrao federal, em 2003. So novos canais que vo surgindo numa pluralidade de formas, mas com dois objetivos principais definidos: 1Buscam inserir novos e diversos atores sociais no processo de mobilizao, para alm dos habituais participantes de conferencias e conselhos; 2- Por meio desses instrumentos, o Estado brasileiro tenta encontrar formas de responder mobilizao crescente da sociedade. Este trabalho procura analisar, na rea da Sade, uma dessas experincias as Consultas Pblicas. Elas representam um mecanismo para o exerccio da soberania popular previsto na Constituio, j que outros, como plebiscitos e referendos, tm sido de escassa ou nula utilizao no Brasil. Significam, ainda, instrumentos de transparncia do governo dentro da proposta da accountability, por meio da qual as administraes ampliam as possibilidades de participao e controle da populao na gesto pblica.
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Para o desenvolvimento deste trabalho realizamos pesquisa bibliogrfica e levantamento da legislao referente participao da Comunidade no SUS, bem como consulta aos documentos do Ministrio da Sade, da Anvisa, da ANS e da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. O objetivo conhecer melhor as Consultas Pblicas a fim de contribuir para seu aprimoramento. O texto se divide em quatro partes. A primeira procura apresentar um breve histrico da participao social no Brasil, em especial os avanos conquistados com a promulgao da Constituio de 1988. A segunda enfoca os avanos na democratizao do Estado brasileiro e da participao cidad a partir do governo Lula. A terceira apresenta o mecanismo de Consulta Pblica, sua possvel contribuio participao social e inclui o material encontrado nos rgos vinculados ao Ministrio da Sade. A quarta parte trata da anlise do material encontrado e procura refletir sobre as potencialidades e as limitaes das Consultas Pblicas.
2. Breve Histrico da Participao Social no Brasil O processo constituinte (1986-1988) e a promulgao da Constituio Cidad expressaram o anseio dos movimentos sociais por garantias de direitos e apresentaram avanos histricos inigualveis na busca pela correo de injustias e iniquidades. Entre as diversas lutas no perodo de redemocratizao do pas, destacou-se a reivindicao de acesso a formas de influenciar a definio de polticas pblicas. Nas palavras de Lambertucci a Constituio de 1988 refletiu o clamor social do momento e passou a conceber a participao direta dos cidados em espaos de deciso (2009, p. 83). A Participao Social prevista na Constituio um componente essencial da democratizao do Estado brasileiro. J na abertura da Carta Magna, o pargrafo nico do artigo 1: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio, no deixa dvidas sobre a garantia constitucional para a sociedade civil participar da tomada de decises e ter sua opinio acolhida. Em seu capitulo IV, que trata dos Direitos Polticos, aponta os rumos da participao direta por meio de plebiscito, referendo e projetos de lei de iniciativa popular. A Carta prev, tambm, a participao da comunidade na administrao pblica. A partir dessa viso histrica e dos conceitos mais gerais sobre soberania popular podemos analisar como se desenvolveu, ao longo do tempo, a participao social em um setor especfico, no caso, o da Sade.
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2.1 A participao social na rea da sade A participao social na rea da sade no se dissocia da prpria histria da sade como questo social no Brasil. A questo da sade se enquadra, na perspectiva histrica brasileira, como injustia social, portanto tolervel. Por isso, o Estado brasileiro vai trat-la como poltica pblica s tardiamente (CEAP, 2003, p. 17). As origens do Movimento da Reforma Sanitria, aqui entendido como o movimento pela democratizao da sade que tomou corpo no Brasil durante a segunda metade da dcada de setenta (FLEURY, 2007, p. 11), datam da dcada de 1960, quando foi realizada a 3 Conferncia Nacional de Sade. Esse encontro teve como temas a situao sanitria da populao brasileira, a distribuio das atividades mdico-sanitrias nos nveis federal, estadual e municipal, a municipalizao dos servios de sade e a fixao de um plano nacional de sade. Essa Conferncia apresentou dois eixos que vieram a embasar o SUS: o direito universal sade e a municipalizao dos servios de sade. O golpe de 1964 leva as polticas a tomarem outro rumo. O regime militar reprime de forma violenta toda atividade poltica, o que levar o Movimento da Reforma Sanitria a agregar s suas bandeiras o processo de luta contra a ditadura. Com o acirramento da represso e a edio do Ato Institucional n5, em 1968, a populao reorganiza-se e busca canais possveis de expresso de suas reivindicaes. Aproveitam-se brechas e oportunidades para atuar em movimentos de bairro, comunidades eclesiais de base, clubes de mes, grupos de educao popular e movimentos contra a carestia. O movimento popular de sade, parte integrante e essencial do movimento da reforma sanitria, surge nesse contexto de reivindicaes e lutas por melhor qualidade de vida. O Movimento da Reforma agregava em seu interior diversos atores, como os usurios dos servios, estudantes, trabalhadores da sade, docentes das universidades, lideranas populares, operrias e sindicais. Destaca-se o exemplo do Movimento de Sade da Zona Leste de So Paulo, que em 1977 constitui as primeiras comisses de sade. A experincia se estende por outros bairros da capital paulista e expressa a passagem de uma luta apenas reivindicatria para uma ao poltica de participao social na gesto dos servios de sade. Esse processo acompanha a redemocratizao em curso no pas. Em 1986, so eleitos os parlamentares que daro incio ao processo constituinte e acontece a histrica 8 Conferncia Nacional de Sade. Nela, os delegados presentes aprovaram as bases do que seria uma das principais conquistas populares do perodo o Sistema nico de Sade (SUS). Dessa forma, o Sistema nasce com suas razes nas lutas sociais das dcadas de 1960, 1970 e 1980. Sua dimenso central a luta por direitos, o que significa uma nova maneira de pensar a sade no pas, por meio de um projeto societrio de incluso e solidariedade. 49
O conceito de sade expresso na Constituio atual reflete a compreenso de sade como fenmeno sociopoltico, leva em conta os determinantes sociais que influenciam o processo sade X doenas. O SUS, desde seu nascimento e institucionalizao, uma poltica social que defende sade como direito. um modelo efetivo de organizao do Estado, que tem por princpios a universalidade do atendimento, a equidade das aes, a descentralizao dos servios, o atendimento integral e a participao da comunidade, garantida no Art. 194 da Constituio. De acordo com o sanitarista Gilson Carvalho (2007, p. 22), no Art. 198 a participao da comunidade colocada como uma das trs diretrizes da organizao do SUS, junto e em p de igualdade com a descentralizao e o atendimento integral. A participao social do e no SUS enfoca a perspectiva dos direitos humanos, da cidadania e da justia social. A Constituio Federal previa que em seis meses deveria ser elaborada e aprovada a Lei Orgnica, com finalidade de organizar o SUS, o que ocorreu no segundo semestre de 1990. A definio de como se daria a participao social no SUS foi detalhada em legislao ordinria, na Lei 8142/90, negociada com o governo Collor de Mello, que havia vetado na Lei 8080/90 todos os artigos concernentes participao e ao financiamento. (JUNQUEIRA, 2008, p. 158). Nessa lei foram criadas duas instncias colegiadas: os Conselhos de Sade, existentes nas trs esferas de gesto (municipal, estadual e federal) e as Conferncias de Sade. Os Conselhos tm carter deliberativo e composio que assegura a presena de entidades e movimentos da sociedade civil, os quais tm, por lei, 50% das vagas garantidas.
3. A Participao Social Aps o Incio do Governo Lula Com a posse de um lder sindical operrio na Presidncia da Republica, em 2003, o desenho institucional da participao comeou a ser repensado. Mesmo que muitas crticas pesem sobre o carter apenas de interlocuo, e no decisrio, da maioria das instncias de participao, indiscutvel a ampliao das aes nessa rea. J no primeiro mandato, o governo Lula fortaleceu as instncias de participao externa, como Conselhos e Conferncias e instituiu novos espaos, como a formulao do plano Plurianual (PPA) 2004-2007, que, de forma indita, constitui um processo de consulta nacional (CUNHA; PINHEIRO, 2009, p.149). Surgem vrias iniciativas para aumentar a participao de atores da sociedade civil. Segundo Avritzer (2009, p. 7), as principais aes foram o estabelecimento de uma instncia de coordenao da relao entre governo e sociedade civil, centrada na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; o fortalecimento dos Conselhos Nacionais j existentes; a organizao de conferncias nacionais em reas das polticas pblicas e o estabelecimento de um conjunto de formas mais diretas de negociao entre governo e a sociedade civil. 50
At a criao da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica no existia, no Poder Executivo Federal, uma instncia responsvel por coordenar a interlocuo com a sociedade civil. A ela coube coordenar a constituio de um sistema de democracia participativa, com a instalao de novos espaos e instrumentos. Entre 2003 e 2010 foram criados 18 novos conselhos e reformulados os 15 j existentes, fortalecendo a diretriz constitucional de incorporar a participao da comunidade nas decises da administrao. No mesmo perodo, foram realizadas 74 Conferncias Nacionais que mobilizaram diretamente mais de cinco milhes de pessoas em cerca de cinco mil municpios brasileiros. Quarenta temas de polticas pblicas foram objeto de debates (BRASIL, 2011, p. 38). Outras importantes iniciativas no campo democrtico tm acontecido recentemente com o estmulo para a criao de novas formas de participao. As Mesas de Dilogos so mais uma das experincias criadas a partir de 2003 com o objetivo de fomentar o entendimento sobre os mais variados temas. Dessa forma, aconteceram as seguintes Mesas de Dilogos: com as Centrais Sindicais, com as Entidades do Campo, com o Movimento dos Atingidos por Barragens e para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Aar. As Ouvidorias so outro mecanismo incorporado ao ordenamento jurdico do pas apenas em 2004, com a Emenda Constitucional n. 45. No Poder Executivo Federal, as ouvidorias passaram de 40, em 2002, para 165 em 2010, promovendo a participao individual. Em relao ao papel de regulao que deve ser exercido pelo Estado e o papel de suas agncias, em 2007 publicado o Decreto n. 6.062, que institui o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao - (PRO-REG) com [...] a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados. Este programa, concebido e executado em parceria entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Governo Federal, por intermdio da Casa Civil da Presidncia da Repblica, coloca que o Estado, no exerccio de sua funo regulatria, pode contribuir efetivamente para que o direito dos consumidores e a estabilidade dos mercados sejam resguardados. importante salientar que o programa teve desenvolvimento de indicadores para o monitoramento e avaliao. O indicador escolhido para o eixo de Apoio aos Mecanismos para o Exerccio do Controle Social foi o percentual de ampliao anual do nmero de participantes dos processos de audincia pblica das agncias reguladoras. A meta um incremento de 50% a cada ano (http://www.regulacao.gov.br). 51
Destacamos mais duas iniciativas do Executivo Federal: a primeira a realizao, pela Controladoria Geral da Unio (CGU), da 1 Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social. Com o tema A Sociedade no Acompanhamento e Controle da Gesto Pblica, teve como objetivo promover a transparncia pblica e estimular a participao da sociedade no acompanhamento e controle da gesto pblica, contribuindo para um controle social mais efetivo e democrtico. Segundo mensagem da presidenta Dilma na ocasio, foram realizadas 2.500 Conferncia Municipais, 27 eventos estaduais e um sem nmero de Conferncias Virtuais, que acabaram por envolver cerca de um milho de nossos cidados. Em seguida, publicada e regulamentada a Lei de Acesso Informao, nmero 12.527/2011, que obriga rgos pblicos federais, estaduais e municipais a oferecer informaes relacionadas s suas atividades a qualquer pessoa que solicitar os dados e assegurar o direito de acesso informao, proporcionado mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso, regulamentando o artigo 5, inciso XXXIII da Constituio Federal.
3. 1 As aes promotoras da participao social no Ministrio da Sade O Ministrio da Sade cria, em 2003, a Secretaria de Gesto Estratgica (SGEP) para que ocorra a efetiva participao social na gesto da sade. Posteriormente, lana a Poltica Nacional de Gesto Estratgica e Participativa no SUS-ParticipaSUS (BRASIL, 2009). Conforme consta no site do Ministrio da Sade, a SGEP tem a misso de fortalecer a gesto do SUS, a ela cabe propor, apoiar e acompanhar os mecanismos constitudos de participao popular e controle social. Em 2005, a SGEP cria o Departamento de Apoio Gesto Participativa (DAGEP) com a misso de [...] propor, apoiar e acompanhar as polticas de gesto participativa do SUS. Para tanto, atua na implementao de polticas de promoo da equidade, prticas educativas nos servios de sade, educao popular e mobilizao social e fortalecimento do controle social no SUS, alm de estimular a criao de espaos de gesto participativa nos servios de sade (http://portal.saude.gov.br). Segundo pesquisa realizada pela Escola Nacional de Sade Pblica, em 2008, o pas j contava com Conselhos de Sade nos 5.564 municpios, e com 72.000 conselheiros, 20% a mais do que os cerca de 51.000 vereadores do pas (TSE, 2008). A metade dos conselheiros, cerca de 36.000, so usurios do SUS, indicados por quase 28.000 entidades da sociedade civil (MOREIRA; ESCOREL, 2009).
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A ParticipaSUS foi aprovada no pleno do Conselho Nacional de Sade em junho de 2007 e, posteriormente, publicada na Portaria n. 3027/2007. composta por Auditoria, Ouvidoria, Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS, Gesto Participativa e Controle Social. A Secretaria responsvel atualmente composta por cinco departamentos que se complementam e possibilitam a construo de uma gesto estratgica e sistmica. So eles: Informtica, Articulao Interfederativa, Auditoria, Ouvidoria e Apoio a Gesto Participativa. A partir de informaes do Ministrio da Sade, destacam-se algumas aes menos conhecidas da Secretaria. A primeira delas foi a criao de um setor especfico para cuidar de Polticas de Promoo da Equidade em Sade. Suas aes so voltadas s populaes negra, do campo e da floresta, LGBT, cigana e em situao de rua. Conforme manifestao da rea, O objetivo comum destas polticas se insere na concepo da justia social nas quais as iniquidades em sade possam ser tratadas alm das desigualdades e das diferenas culturais e tnicas entre os diversos grupos. Esse enfoque, alm de caracterizar os diferentes tipos de iniquidades em sade, remete ao campo poltico da incorporao de valores ticos e morais explcitos na solidariedade como base do tecido social. Tambm aconteceu a implantao do Programa de Incluso Digital (PID), que tem como objetivo contribuir para que os conselheiros de sade se apropriem de informaes e adquiram habilidades para comunicao digital. A estruturao de um Sistema de Informaes sobre os Conselhos de Sade (Participanet) teve como objetivo subsidiar decises e avaliar a atuao do controle social nas trs esferas de gesto do SUS. O sistema registra informaes sobre os conselhos, seu funcionamento e sobre os conselheiros de sade. Foi estruturado um servio de Ouvidoria como espao de participao, instrumento de qualificao da gesto e disseminao de informaes, que no ano de 2010, ainda de acordo com informaes oficiais, recebeu mais de quatro milhes de ligaes. O Prmio Srgio Arouca de Gesto Participativa em Sade criado em 2005, em parceria com o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (Conasems), com objetivo de reunir, incentivar e divulgar as Experincias Exitosas de Gesto Participativa no SUS. Em 2010, foi realizada a I Feira Nacional de Gesto Estratgica e Participativa (Fenagep) e a I Mostra Nacional de Experincias Exitosas em Gesto Estratgica e Participativa no SUS (Expogep). Essa atividade procurou ser um espao de compartilhamento de experincias e prticas relativas ao processo de implementao da participao social no SUS. 53
Alm de tudo isso, observamos a existncia de apoio formao de conselheiros pela transferncia de recursos para Estados e Municpios realizarem Cursos de Capacitao. At 2010, 18.870 conselheiros de sade de todo pas participaram de atividades de formao. Em resumo, no Ministrio da Sade, conforme determina nossa Constituio Federal, foram criados vrios processos voltados a ampliar a participao e a difuso de informaes. Embora possamos ver essas iniciativas com certo otimismo, faltam indicadores ou avaliaes do impacto dessas aes. Por outro lado, novos mecanismos de democracia participativa que visam a incluir os cidados nas decises, como pactuaes, parcerias, consultas pblicas e negociaes, ainda no esto vinculados Secretaria de Gesto Participativa. Como j dito, o princpio da Cidadania Ativa e a obrigatoriedade de o gestor do SUS dar informaes e ouvir o cidado so garantias constitucionais, mas muito ainda se pode avanar com a sinergia da utilizao de novas estruturas e tecnologias.
4. As Consultas Pblicas Como Instrumento de Participao Social Para o efetivo controle pblico das aes governamentais necessria a criao de mecanismos que assegurem o acesso informao e democratizao de processos decisrios. uma nova forma de governar que considera a necessidade de uma gesto compartilhada. Para que essa gesto participativa se implante e se consolide necessrio um rearranjo institucional, que considere o protagonismo da ao social e a importncia da apropriao de conhecimentos e informaes para o fortalecimento da participao cidad. Novos mecanismos devem levar ao empoderamento de comunidades e movimentos. Com referncia introduo dos mecanismos de plebiscito e referendum na Constituio de 1988, Faria (2006, p. 99) nos diz que a representao poltica, embora indispensvel, mostra-se insuficiente como mecanismo de expresso da vontade popular nas sociedades complexas, formas institucionais adicionais de expresso da dessa vontade so bem vistas. Acreditamos que a mesma ideia vale para os mecanismos de Consulta Pblica. Governos democrticos tm em sua agenda a questo de como aperfeioar o processo de gesto, mantendo canais de interatividade que ampliem sua capacidade de produzir polticas voltadas ao desejo e necessidade das comunidades. Entendemos que Consultas e Audincias Pblicas so formas de participao popular na gesto e controle da Administrao Pblica. Alguns aspectos que as diferenciam so que a Audincia Pblica caracteriza-se pelo debate pblico e pessoal entre Administrao e cidados ou entidades representativas da sociedade civil sobre temas de relevante interesse
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pblico. Ocorre com horrios e locais previamente designados. Ou seja, o carter presencial e a manifestao oral da sociedade civil presente so diferenciais. Na Consulta Pblica, a Administrao consulta os cidados e as entidades representativas da Sociedade Civil, utilizando formas de registros que faro parte do processo que a gerou. Deve colaborar na coleta de opinies da sociedade. A Audincia Pblica prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade, o que significa dizer que a sua realizao condio de validade para o processo legislativo que tenha por objeto os Planos, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei do Oramento Anual. Em linhas gerais, as duas prticas tm como objetivo recolher subsdios, informaes e identificar, da forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes matria em consulta e ser um canal para os indivduos e grupos manifestarem seus pleitos, opinies e sugestes.
4.1 As Consultas Pblicas no Ministrio da Sade A primeira Consulta Pblica registrada no site do Ministrio da Sade data de 15 de dezembro de 2003. Em seu site, o Ministrio da Sade define a Consulta Pblica como um instrumento criado para ampliar a oportunidade de participao da populao na elaborao e no aprimoramento de polticas pblicas. Com ela, a produo de instrumentos legais que norteiam as aes governamentais torna-se democrtica e transparente, pois torna possvel a discusso sobre os temas de interesse da sociedade. Existe disposio, no site do Ministrio, um Manual do Usurio Consulta Pblica - Ferramenta de Consulta Pblica do Sistema nico de Sade. O Manual data de 2008 e oficialmente seu objetivo auxiliar os usurios do Sistema de Consulta Pblica do SUS no entendimento das suas funcionalidades bsicas. Na apresentao do Manual, o mecanismo de Consultas Pblicas tem um carter de colher contribuies sobre as polticas e os instrumentos legais que iro orientar as diversas aes no campo da sade no pas. O acesso ao sistema se d pelo link http://www.saude. gov.br/consultapublica. A visita ao site dispensa cadastro, que requerido, porm, para se contribuir com as consultas pblicas, sendo necessrio informar: Nome Completo, E-mail, Senha, Instituio/rgo, UF, DDD, Telefone. Chama ateno a ressalva O nmero a ser inserido no campo Telefone no ser o de uso pessoal do usurio, mas sim o da lotao ou unidade onde trabalha que a meu ver demonstra a no adequao a um mecanismo de participao direta da sociedade, que se mantm, desta forma, voltado a contribuies de instituies especializadas. 55
O Ministrio da Sade realizou 51 Consultas Pblicas de 2003 a junho de 2012, conforme nmeros abaixo. Alm das consultas de carter geral, o site do Ministrio apresenta um campo para Consultas Pblicas de Protocolos Clnicos e Diretrizes Teraputicas - PCDT. Esse mesmo espao no site, aps 2010, separa as consultas oncolgicas.
QUADRO 1 Consultas Pblicas Realizadas pelo Ministrio da Sade (2003 Julho/2012) Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 At junho de 2012 N. Consultas 02 07 13 01 -06 07 05 15 05 N. de Consultas PCDT 01 04 03 08 16 38 08 05 N. Consultas PCDT Oncologia 05 -
Fonte: Elaborao prpria. Dados obtidos em http://200.214.130.94/CONSULTAPUBLICA/index. php?modulo=display&sub=dsp_consulta
Existem algumas questes que no podem ser sanadas apenas pela consulta ao material que hoje se encontra disponvel sobre o tema. Por exemplo: O que motiva os rgos internos do Ministrio da Sade a realizar ou no Consultas Pblicas? Quais grupos sociais influenciam a realizao das consultas sobre Protocolos Clnicos? Por que algumas consultas se sobrepem, aparecendo em dois locais do site, e outras no?
4. 2 As consultas pblicas na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Segundo informaes do prprio site, a Anvisa foi criada pela Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999. uma agncia reguladora caracterizada pela independncia administrativa, estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. Definida juridicamente como uma autarquia sob-regime especial, est vinculada ao Ministrio da Sade por meio de um Contrato de Gesto e sua direo de responsabilidade de uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros.
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Conta desde sua criao com instrumentos para aperfeioar o trabalho como a Ouvidoria, o Contrato de Gesto e a estabilidade de seus dirigentes, requisitos que devem ser incorporados por todas as agncias reguladoras federais. O que importante para os objetivos deste trabalho que, com a criao da Anvisa, foi estabelecido que todas as regulamentaes da vigilncia sanitria contariam com o dispositivo da Consulta Pblica, que propicia a participao da sociedade na construo das regras. Segundo a publicao Incluso dos Cidados nas Polticas de Sade (OPAS, 2012), em 2007 a Anvisa e o Instituto de Defesa do Consumidor (Idec) se tornaram parceiros por meio do Programa Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao. Este projeto visou um processo de ampliao e fortalecimento da participao social na regulao em vigilncia sanitria. Entre seus objetivos constam o aperfeioamento dos canais de comunicao entre as agncias; a organizao dos consumidores e a sociedade em geral; o aprimoramento dos mecanismos de participao social; a ampliao da participao das organizaes do SNDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor em consultas e audincias pblicas, bem como o incremento da efetividade, da transparncia de prestao de contas no sistema. (OPAS, 2012, p. 37) A Anvisa implanta, em abril de 2008, por meio da Portaria 422, o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao, incluindo entre suas prioridades a qualificao da gesto, o aperfeioamento e fortalecimento da participao no processo regulatrio. O relato desta experincia cita o aperfeioamento dos canais de participao, tais como consultas pblicas e audincias pblicas, com reformulao do Portal Anvisa e criao de novo Perfil do Cidado (OPAS, 2012, p.39) como uma das estratgias utilizadas para o fortalecimento da articulao e mobilizao social previstas. J em 2008 a Agncia realiza 76 consultas pblicas. Em 2009 implantada a Agenda Regulatria da Anvisa, com o objetivo de dar publicidade aos temas prioritrios de cada ano. Em setembro de 2009 implantada a Central de Atendimento, cujo objetivo processar informaes demandadas pelo pblico da agncia. Idealmente, isso aconteceria por meio da criao de um canal centralizado, capaz de oferecer respostas geis, completas, integradas, com definio e acompanhamento de parmetros, metas e indicadores de desempenho (quantitativos e qualitativos).
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A Anvisa realiza 99 Consultas pblicas em 2009. No ano seguinte passa a utilizar a Audincia Pblica Virtual como ferramenta, com a proposta de dar mais transparncia s aes da Agncia, alm de permitir maior participao da sociedade, que pode acompanhar os trabalhos a partir de qualquer computador conectado internet. Publica neste ano 120 Consultas Pblicas, 65 Resolues da Diretoria Colegiada e 12 Instrues Normativas. Em 2011, a Agncia realiza um nmero menor de Consultas Pblicas, apenas 65 constam do site, mas implanta importantes inovaes, como a abertura da reunio da diretoria colegiada ao pblico e a implantao dos Indicadores de Transparncia e de Participao Social. At junho de 2012 abriu 42 Consultas Pblicas. Uma inovao na rea a apresentao do Projeto Piloto do Sistema Eletrnico de Consultas Pblicas, que pretende aumentar a transparncia das aes da Agncia, estimular uma maior participao da sociedade, qualificar o processo de participao, facilitar e agilizar o processo de compilao e anlise das contribuies e colaborar para a tomada de decises.
QUADRO 2 Consultas Pblicas realizadas pela Anvisa (2008 a Julho/2012)
Ano 2008 2009 2010 2011 At junho de 2012
N. de Consultas 76 99 120 65 42
Fonte: Elaborao prpria.Dados obtidos em http://portal.anvisa.gov.br/wps/content/Anvisa+Portal/Anvisa/ Consultas+Pblicas/Encerradas
4. 3 As consultas pblicas na Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) No Brasil, a criao de um sistema de assistncia privada sade remonta aos anos 1940 e 1950, quando foram criados, por associaes privadas e pelos institutos de previdncia para funcionrios pblicos, os fundos assistenciais de empresas pblicas. Nas dcadas de 1960 e 1970 so criados os convnios mdicos de empresas privadas e as redes de prestao de servios mdicos. No final dos anos 1980 entra no mercado a 58
modalidade de seguros sade. O setor sempre foi permeado pelos conflitos entre as empresas e usurios, parcialmente defendidos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1991. Os primeiros marcos legais da sade suplementar datam de 1998. So as Leis 9.656, que estabelece parmetros mnimos para a assistncia sade no setor suplementar, e a Lei 9.961, que criou a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS e definiu suas finalidades, estrutura, atribuies, receita e vinculao ao Ministrio da Sade. Enquanto em vrias agncias reguladoras a exigncia de audincia contemplada em lei, na ANS este mecanismo foi regulamentado pelo Decreto Presidencial n. 3.327/2000, que aprovou o regulamento da ANS, prevendo a realizao de audincias pblicas, porm, sem o carter de obrigatoriedade. Saliente-se, tambm, a fragilidade da regulamentao por decreto e no por lei aprovada pelo Congresso Nacional. A primeira Consulta Pblica registrada no site da ANS data de janeiro de 2001, sendo que at junho de 2012 foram realizadas 46 consultas pblicas.
QUADRO 3 Consultas Pblicas realizadas pela ANS (2001 a Julho/2012)
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 At junho 2012
N.de Consultas Realizadas 05 02 06 06 02 03 03 02 01 03 12 01
Fonte: Elaborao prpria. Dados obtidos em http://www.ans.gov.br/index.php/participacao-da-sociedade/consultas-publicas
Somente em 2004 lanado o Programa de Qualificao da Sade Suplementar, com objetivo de avaliar a qualidade das operadoras. Em relao aos rgos de defesa dos consumidores, o primeiro acordo s assinado em 2007.
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Entre agosto e setembro de 2010 foi realizada a Consulta Pblica de nmero 33, que precedeu a publicao da Resoluo Normativa RN n. 242, de 7 de dezembro de 2010, que trata da participao social na Agncia mediante a realizao de consultas e audincias pblicas e cmaras tcnicas. No relatrio disponvel no site da Agncia, chama ateno o restrito nmero de contribuies, apenas 199 para uma rea que possua, em dezembro de 2011, quase 48 milhes de beneficirios. Em que pese o avano da abertura deste canal de comunicao, fica ntida a manuteno do poder concentrado na Diretoria Colegiada da Agncia, que define quais assuntos podem ser submetidos consulta pblica, permitindo inferir a existncia de temas no divulgados. Mesmo as contribuies dos usurios no ficam disponveis. A norma avana apenas garantindo que um relatrio consolidado dever ser disponibilizado, contendo nmero de sugestes recebidas, dados estatsticos e o resultado das principais contribuies, apontando quais sugestes foram acatadas. constante a Agncia salientar, em todas as manifestaes sobre o assunto, o carter consultivo e no vinculante de qualquer das formas de participao social previstas, deixando claro que no incorporou, nem demonstra qualquer processo para incorporar integralmente a participao da comunidade. Suas metas so voltadas apenas ao cumprimento das exigncias legais. Uma anlise mais otimista detecta aes implantadas em 2011, sintomas de mudanas que lentamente se avizinham. A primeira delas a implantao da Agenda Regulatria, um instrumento de planejamento de atividades e controle social com os temas prioritrios que a Agncia ir tratar no binio 2011/2012. Na sequncia lanado um novo portal corporativo, com o objetivo de aprimorar o relacionamento da ANS com a sociedade. A ANS possui uma Cmara de Sade Suplementar estabelecida em sua lei de criao. Em tese, trata-se de um rgo consultivo formado por todos os segmentos da sociedade que representam as relaes no setor. Apesar da onda democratizante por que passa o pas, esta no atingiu a ANS. Os membros desta Cmara no so eleitos, so designados pelo presidente da instituio. Os 31 membros representam os gestores da Sade (sete), empresas do setor (sete), sindicatos de trabalhadores e patronais (seis), mais alguns representantes das corporaes profissionais; apenas seis entidades podem ser entendidas como de defesa dos usurios dos planos de sade: duas entidades de defesa de consumidores, duas de patologias, Procon e Ministrio Pblico.
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5. Reflexes Sobre as Consultas Pblicas na rea da Sade A primeira reforma administrativa ps 1988 aconteceu no mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso e, entre seus objetivos, j se colocava a necessidade de melhorar o desempenho e democratizar o Estado. De acordo com P e Abrucio (2006), o escopo era o de implantar um modelo de administrao pblica gerencial, em paralelo com a criao de agncias autnomas, divididas em reguladoras e executivas. As intenes democratizantes desse plano, porm, ficaram restritas aos aspectos de avaliao e publicidade dos resultados e informaes dos rgos. A criao da Anvisa e da ANS se deu no perodo 1999/2000, as instituies so vinculadas ao Ministrio da Sade. Talvez a origem das agncias faa com que elas, at hoje, tenham mais aspectos vinculados apenas ao controle do que a accountability, ou seja, que no estariam focadas na questo da prestao de contas das aes pblicas. As agncias possuem aspectos legais de transparncia e procedimentos a serem seguidos: a existncia de ouvidores com mandatos; publicidade de todos os atos e atas de deciso; representao dos usurios e empresas; diretoria com deciso colegiada e, em especial, a realizao de audincias pblicas. Sobre o ambiente poltico em que as agncias esto inseridas, podemos constatar a existncia de significativas diferenas entre a Anvisa e a ANS, o que em parte pode ser explicado pela diversidade dos atores polticos, sociais e econmicos envolvidos. Todas as agncias atuam no estabelecimento de padres tcnicos, que indiretamente afetam a lucratividade do setor regulado. Porm, no caso da ANS, sua interveno interfere diretamente nas relaes econmicas e de mercado, impactando os usurios dos servios de sade suplementar. Na Anvisa, ao contrrio, a influncia econmica indireta. Exemplificando as diferenas entre as agncias, podemos citar a clara distino na forma de divulgao e grau de transparncia. Recente portaria da Anvisa (n. 616/2012) estabelece mecanismo para funcionamento de reunies abertas e sua divulgao. A Anvisa tambm disponibiliza as atas das reunies de sua diretoria no site, o que no acontece com a ANS. Em raros casos existe relao entre os temas abordados pelo Conselho Nacional de Sade (CNS) e as Consultas Pblicas. Nos casos das agncias, apesar da existncia de comisses relacionadas aos assuntos no CNS, ainda no existem mecanismos claros de Controle Pblico das Agncias pelo rgo. A Comisso Intersetorial de Sade Suplementar (CISS) possui relao direta com a ANS e tem como atribuio, subsidiar a atuao do CNS nas discusses sobre o aperfeioamento da legislao e reviso do espao institucional da regulamentao da Sade Suplementar bem como sua incluso na Poltica Nacional de Sade (http://conselho.saude. gov.br). 61
A Comisso Intersetorial de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia (CIVSF) analisa e encaminha sugestes ao pleno do CNS de assuntos pertinentes a Anvisa. Algumas caractersticas das Consultas Pblicas so comuns s trs instncias estudadas, demonstrando o modo de operar deste mecanismo pelo governo. Resumidamente, os principais problemas identificados so: as Consultas Pblicas no prestam contas do que foi ou no incorporado na poltica pblica, no esclarecem os critrios dos assuntos que so objeto de consulta, no possuem mecanismos permanentes de divulgao das consultas em andamento, possuem linguagem tcnica de difcil compreenso e no apresentam transparncia. O nmero e disponibilidade na ntegra das Consultas podem se constituir em um indicador do grau de transparncia de uma instituio pblica. E isso um aspecto positivo que merece ser ressaltado. Porm, de todas as agncias estudadas por P e Abrucio (2006, p.695), o caso da ANS: o mais grave: alm de ser um procedimento raro, a agncia no d transparncia ao processo. A pergunta que nos move ao consultar o site do Ministrio da Sade - a proposta de inovao social apresentada pelo governo federal est articulada com uma inovao institucional, isto , com a procura de uma nova institucionalidade da democracia? Segundo Avrtizer e Boaventura (2008, p. 23) a democracia no constitui um mero acidente ou uma simples obra de engenharia institucional [...] sempre implica em rupturas com tradies estabelecidas, e, portanto, na tentativa de instituies de novas determinaes, novas normas e novas leis. Com base nessa afirmao e tendo os dados aqui apresentados em mente, poderamos afirmar que o Ministrio da Sade apenas iniciou o processo de democratizao de suas instncias rumo ao exerccio coletivo do poder poltico. Os mecanismos formais esto dados, porm uma mudana cultural esta muito longe de acontecer. A simples criao de espaos s parte do que o Estado pode fazer. Entendemos que as Consultas Pblicas devem tornar-se uma esfera pblica, ou seja, permitir que indivduos possam problematizar em pblico uma condio de desigualdade na esfera privada. (AVRITZER e BOAVENTURA, 2008, p. 24). O Ministrio no atingiu ainda nem a condio de publicitar a realizao de Consultas Pblicas de forma universal, muito menos de fomentar a formao dos atores sociais. restrito o grupo social que participa, tem voz e mobiliza. Muitas so as possveis formas do governo, at por compromissos legais, implantar mecanismos de participao, desde o simples ato de disponibilizar informaes at a cogesto, desde uma consulta at a delegao efetiva. Mas se, em concordncia com Gohn (2005, p. 113), o compromisso tico e a opo pelo desenvolvimento de propostas que tenham por base o protagonismo da sociedade 62
civil exige uma clara vontade poltica das foras democrticas organizadas para a construo de uma nova sociedade e de um espao poltico diferente do modelo neoliberal, construdo em cima de excluses e injustias. preciso que se respeitem os direitos de cidadania e se aumentem progressivamente os nveis de participao democrtica de sua populao. Esses nveis se expressam em espaos pblicos, consolidados em instituies que deem forma aos direitos humanos e ao exerccio da participao cidad, presentes nos conselhos, plenrias, fruns e outras possveis instituies a serem inventadas. Vemos quo distante as Consultas Pblicas realizadas pelo Ministrio da Sade esto de prticas que promovam mudanas e transformaes sociais.
5.1 Consultas pblicas: potencialidades, fragilidades e o grau de accountability dos atores sociais envolvidos Em buscas realizadas sobre os resultados das Consultas Pblicas, so frgeis os indicativos de que elas tenham influenciado as polticas pblicas nas respectivas reas. Para o efetivo fortalecimento da sociedade civil seria necessria a incorporao de suas demandas, transformadas em polticas pblicas. Uma sociedade marcada por desigualdades, como a brasileira, reflete a desigualdade na participao. Os responsveis pelos processos de Consultas Pblicas precisariam ou deveriam ficar atentos s diferenas sociais e culturais de coletivos para a efetiva democratizao do processo, evitando que a heterogeneidade das demandas leve a uma quebra no princpio da universalidade do direito. Seria importante investigar o grau de participao e influncia de cada grupo social nas consultas pblicas: ONGs, movimentos de sade, empresrios do setor, corporaes profissionais. Esta anlise poderia levar a rearranjos institucionais que evitem o contnuo predomnio de grupos historicamente privilegiados e vincular a participao a um direito que a contrapartida do fato de as decises de um governo afetarem todos os membros de uma comunidade (ARAJO, 2009. p. 63). Ainda segundo Arajo (2009, p.63), a incluso democrtica tem forte impacto na extenso dos participantes, o que afetar as formas de participao, podendo criar um crculo virtuoso que agregar cada vez mais novos grupos e classes sociais na arena poltica. Para que as Consultas Pblicas colaborem efetivamente no processo poltico de accountability, devem se tornar espaos onde os vrios atores tenham a possibilidade de cobrar publicamente mecanismos geradores de transparncia e de adequao dos atos governamentais a suas expectativas e com as normas e funes previstas. O princpio poltico 63
administrativo da accountability ainda no integra a prtica de nossas instituies, sendo o contexto desfavorvel a cobranas ou questionamentos. Entendemos que apenas a ampliao dos processos de controle pblico e a organizao de setores da sociedade civil envolvidos podem alterar esse quadro. O incio desse processo de democratizao passa, necessariamente, por algumas disponibilidades. A primeira delas seria a divulgao clara e inteligvel das propostas colocadas em consulta. Para isto, seria necessrio que as consultas explicitassem quais as motivaes daquele ato e os materiais tcnicos fossem decodificados em uma linguagem leiga. O segundo aspecto seria a ampliao do prazo para envio de contribuies s consultas. Somente um prazo maior pode permitir a apropriao do assunto e seu debate para a posterior formulao de novas propostas. Uma terceira demanda a necessidade imperiosa de total transparncia do processo e a devolutiva clara das sugestes incorporadas, dando publicidade s posies dos rgos envolvidos. Ademais, vemos tambm que a adequada divulgao de quem colaborou em cada processo poderia dar visibilidade prxis de atores sociais, incentivando a incluso de novos atores. Uma ltima disponibilidade seria a ampliao dos aspectos e relevncias dos temas das Consultas Pblicas que, com maior divulgao e insero social, estaro colaborando para que a populao compreenda os determinantes sociais do processo de sade/doena/ aes de sade implantadas. Neste processo, o enfrentamento claro das desigualdades sociais existentes em nossa sociedade propicia a compreenso da necessidade de uma interveno solidria. Esta, por sua vez, propulsiona um novo pacto tico. Ao entendermos os espaos de participao como espaos de poder, devemos levar em conta que eles nunca so neutros. Se impregnados pelas relaes de poder existentes, reproduziro, ao invs de contestar, as histricas desigualdades sociais e a perversa hierarquia da sociedade brasileira. Em relao s Agncias Reguladoras, fazemos um destaque, desde a sua criao operaram relegando a participao social a um segundo plano. Na sua constituio j estava presente o conflito, at hoje existente, entre os interesses dos investidores e da coletividade. A sociedade sempre esteve em posio de fragilidade e limitado poder de negociao frente s grandes corporaes. O papel regulador do Estado, impondo regras ao de atores privados e incidindo sobre reas de interesse pblico, poderia encontrar na utilizao das Consultas Pblicas um mecanismo promotor de direitos.
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Para efetiva democratizao do Estado brasileiro urge a transformao do cerne do processo regulatrio, da mera correo de processos mercadolgicos a uma regulao social condizente com os preceitos constitucionais que tem como finalidade precpua a promoo do interesse pblico e a garantia de direitos fundamentais. Sob esse prisma, a interveno do Estado na economia passa a ser meio para promoo de direitos (IDEC, 2011, p.13). Em estudo feito pelo Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao (IDEC, 2011) foram detectadas as principais dificuldades no monitoramento sobre os setores regulados, entre elas a falta de preparo para desempenhar esse novo papel e a falta de percepo dos reguladores sobre a importncia da participao da sociedade civil. Sobre a dinmica do processo regulatrio, o estudo destaca entre os atores impactados e interessados na regulao o alto grau de assimetrias: de informao, de recursos tcnicos e financeiros, de oportunidades e de linguagem. O mesmo Instituto avalia que as Consultas Pblicas so muito mais acessadas e utilizadas pelo setor regulado, que possui estrutura e capacidade tcnica e financeira para participar de forma efetiva desses processos (IDEC, 2011, p.19). Retomando o tema da contextualizao das Consultas Pblicas, fica ntida a necessidade de reflexo das mesmas com base na ideia de fortalecimento dos espaos pblicos. Estes espaos esto se efetivando como de interesse pblico? Baseada na leitura de Avritzer (2008) sobre o que so esses espaos, diria que no. Primeiro, observamos que as Consultas Pblicas no conseguiram assegurar a interao para os indivduos debaterem e apresentarem demandas. Segundo, no propiciaram a politizao de novas questes. Como as outras formas de participao, as Consultas Pblicas tambm correm o risco de serem descaracterizadas [...] pela integrao em contextos institucionais que lhe retirem o seu potencial democrtico e de transformao das relaes de poder ou pela burocratizao da participao, pela reintroduo de clientelismo sob novas formas, pela instrumentalizao partidria, pela excluso de interesses subordinados atravs do silenciamento ou da manipulao das instituies participativas. Estes perigos s se podem previnir atravs da aprendizagem e da auto-reflexo constantes donde se possam extrair incentivos para novos aprofundamentos democrticos. No domnio da democracia participativa, mais do que em qualquer outro, a democracia um princpio sem fim e as tarefas de democratizao s se sustentam quando elas prprias so definidas por processos democrticos cada vez mais exigentes. (AVRITZER; BOAVENTURA, 2008, p.46).
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Um aspecto que chama ateno no atual arranjo dos espaos de participao social na rea da sade a ausncia de dilogo entre o Conselho Nacional de Sade - CNS e as novas formas de interlocuo governo/sociedade. O CNS j submete assuntos sobre sua responsabilidade s Consultas Pblicas. Utiliza-se, para isto, da estrutura do Ministrio da Sade. O CNS realizou at junho de 2012 duas Consultas Pblicas, a primeira em 2011 sobre a proposta de reviso de resoluo 196/96 (que trata de pesquisas envolvendo seres humanos) e a segunda sobre a reviso da resoluo 333 (dispondo sobre criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos Conselhos de Sade). A mesma dinmica presente na utilizao das Consultas Pblicas pelos rgos do Ministrio da Sade se aplica ao CNS. Se a democratizao se d em dois nveis, no primeiro o Estado ampliando a participao, e no segundo a sociedade assumindo uma cultura de participao e responsabilidade pblica, fica o questionamento de como os Conselhos de Gesto Pblica podem colaborar com esta democratizao. Defendo a ideia de que os Conselhos podem ter um papel fundamental na transformao de nossa prtica poltica, que, mesmo com os avanos observados, ainda permanece em algum sentido marcada pelo autoritarismo e pelo clientelismo. Segundo Scherer-Warren (2009, p. 15) nos espaos de representao, como os conselhos, as propostas de transformao social e as formas de negociao com o Estado e com o mercado podem ser construdas de maneira mais sistemtica. A autora considera a possibilidade dos conselhos setoriais propiciarem a participao sistemtica e institucional da sociedade civil. As Consultas Pblicas tambm podem adquirir o carter de instrumento preventivo e corretivo do prprio sistema de sade. Na opinio de Lenir Santos e Guido Carvalho (2006, p. 180) A principal destas manifestaes, de carter verdadeiramente administrativo e de inigualvel alcance poltico, consiste em colocar o cidado no centro do processo de avaliao das aes e dos servios de sade. Os autores defendem que somente quando a avaliao e o desempenho do sistema deixarem de ser apenas tarefas de controle interno dos servios, distanciadas da realidade, o sistema ganhar autenticidade porque corresponder s reais necessidades da populao e o interesse coletivo ser evidenciado. Esta nova forma de avaliao colabora para uma mudana na relao entre governo e cidado e pode propiciar o avano de valores democrticos.
6. Concluses A Histria do Brasil marcada por profundas desigualdades e injustias sociais. o que d mais sentido Constituio promulgada em 1988 e a faz ser conhecida como Constituio Cidad. Fruto de um processo de lutas e mobilizao social, apresenta diretrizes de democracia participativa e incorpora a comunidade na gesto de polticas pblicas. Propicia o surgimento de novos desenhos institucionais, reconstruindo e incorporando na arquitetura estatal instncias de participao social. 66
Segundo Avritzer (2005, p. 36) o prprio processo constituinte se tornou a origem de um conjunto de instituies hbridas que foram normatizadas. Temos a criao de sistemas descentralizados e participativos das polticas, que fazem das democracias representativas e participativas, instncias complementares e coexistentes. Com incio no governo Lula, esse movimento de democratizao do Estado toma um novo flego com a ampliao, aprofundamento e institucionalizao da esfera participativa brasileira. Este esforo democratizante tem seus reflexos no Ministrio da Sade, que incorpora em sua estrutura uma Secretaria para efetivar a participao social na gesto da sade. A Secretaria inova com um processo que contempla, entre outras, as iniciativas de fortalecer as ouvidorias, informatizar os conselhos de sade, promover um processo de formao de conselheiros e divulgar e premiar experincias exitosas em gesto estratgicas e participativas. inegvel a consolidao de processos participativos na rea quando verificamos a existncia de conselhos de sade na totalidade dos municpios do pas e mais de 36.000 conselheiros representantes dos usurios do SUS. um sistema incorporado ao processo de formulao e deliberao da poltica pblica. Outras aes derivadas de nosso arcabouo legal so as Audincias e Consultas Pblicas, mecanismos de democracia participativa que podem impulsionar o exerccio de gestes compartilhadas. Ao analisarmos a realizao de Consultas Pblicas pelo Ministrio da Sade e pelas agncias a ele vinculadas ANS e Anvisa - a primeira constatao que elas esto incorporadas s agendas dos gestores. Porm, correm o risco de serem reduzidas a um procedimento formal. As Consultas vm promovendo etapas de recolher sugestes e opinies sobre os mais diversos temas. Mas, para que de fato se tornem um espao de democratizao nas relaes de poder e de fortalecimento e aprofundamento da democracia, alguns desafios devem ser vencidos. Propomos a reflexo sobre alguns aspectos: uma primeira anlise sobre o qu e quem motiva a realizao das Consultas Pblicas. At o presente, os temas, a durao e a divulgao so definidas pelos gestores das reas que buscam receber opinies. A participao social no mbito da sade precisa compor um sistema integrado, que respeite e incorpore a rede de conselhos de sade e as opinies expressas pela populao por meio da realizao das Conferncias. Cabe ressaltar que no Ministrio da Sade a realizao das Consultas Pblicas no possui vinculao com a Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa. A questo bsica : se a Ouvidoria do Sistema possui a responsabilidade de ouvir, analisar e encaminhar as demandas dos usurios, por que no incorpora as opinies e sugestes enviadas? 67
Se o Conselho Nacional de Sade a instncia mxima de deliberao do SUS, com a misso de deliberar, fiscalizar, acompanhar e monitorar as polticas de sade, por que no dispe de um fluxo regular e vinculao com a realizao das Consultas? Os tempos atuais requerem de todas as instncias governamentais o esforo de debater a implantao do Sistema Nacional de Participao Social para que as experincias de promoo de cidadania e ampliao de espaos democrticos no sejam apenas uma poltica de governo, mas se estruturem como uma poltica de Estado. Outro desafio avaliar se o processo das Consultas Pblicas possui alguma incidncia sobre as polticas pblicas. At o momento no existe transparncia sobre esta informao. Em tempos de implantao da Lei de Acesso Informao, esta pode ser uma medida facilmente adotada pelos gestores federais. Um terceiro aspecto a necessidade de esforos permanentes para mudana da cultura institucional. Para que uma nova institucionalidade democrtica se consolide devemos ficar alertas a um dos mitos criados pelos discursos governamentais. No caso das Consultas Pblicas, salientamos a mxima que afirma que a sociedade no est preparada para participar como protagonista das polticas pblicas. Este mito baseado no preconceito do saber, que se esconde em um discurso tecnicista. Segundo Moroni (2009, p.248-269), um disfarce ideolgico forjado por aqueles que detm o poder poltico. Uma quarta constatao aponta para a necessidade de democratizar a comunicao e as informaes, tanto na direo de fornecer os elementos necessrios para a construo de opinies conscientes, como na direo de uma linguagem acessvel a todos os cidados. Esse seria um dos principais aspectos para popularizar ainda mais o aprendizado que pode surgir dos processos de consulta. Uma sociedade marcada por desigualdades leva a uma quinta condio para a participao: o estabelecimento de polticas afirmativas que promovam a universalidade do direito de influir nos processos polticos. Ainda fica por investigar qual o grau de influncia de cada grupo social nos processos consultados. Mas, apenas desvelando esta correlao de foras, fortaleceremos os elementos que podem alterar esta realidade. Gestores comprometidos com a consolidao da cidadania devem promover a construo de agendas que promovam a autonomia dos cidados e colaborem com o desenvolvimento de habilidades e qualificaes necessrias ao pleno exerccio de direitos. Nas palavras de Paulo Freire (1992, p. 89) Tudo deve estar visvel. Tudo deve ser explicado. O carter pedaggico do ato de governar, sua misso formadora, exemplar, que demanda por isso mesmo dos governantes, seriedade irrecusvel com o desenvolvimento de habilidades e qualificaes necessrias ao pleno exerccio de direitos. Permanece o desafio de colocarmos instrumentos, como as Consulta Pblicas, a favor de uma de uma pedagogia da Gesto Democrtica. 68
Encerro apresentando dois trechos do relatrio final do I Seminrio Nacional de Participao Social, promovido pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, com a finalidade de dar continuidade ao processo de ampliao, aprofundamento e institucionalizao da esfera participativa brasileira. O primeiro destaque fruto da oficina de trabalho A relao das novas mdias com as formas de representao e participao e aponta para concluses afinadas com as nossas sobre as Consultas Pblicas Hoje os processos de consulta pblica so realizados de maneira fechada por agncias reguladoras, tornando o processo muito pulverizado e de difcil acompanhamento. Devemos pensar o que a ferramenta que se pretende criar e qual o valor agregado que ela poder ter: a consulta pblica no trata apenas de colher informaes de satisfao com o governo mas tambm em mecanismo para se estabelecer prioridades de agenda. Para que seja efetiva, ela deve trazer uma pauta que faa sentido para o cidado, sendo assim informao fundamental, assim como transparncia e esclarecimento sobre os encaminhamentos dos consensos produzidos (CEBRAP, 2011) No mesmo seminrio, as Consultas Pblicas j so apontadas como um dos doze elementos da participao. Paulo Maldos e Pedro Pontual apresentam no tpico Uma agenda para construo do Sistema Nacional de Participao Social, um destaque para o caminho a ser seguido: Devido ao processo de constituio de mltiplos espaos de participao social, em curso nos ltimos anos no pas, de carter extremamente plural e diverso, surge a necessidade de se construir um Sistema Nacional de Participao Social; Devemos comear esta construo pelo j existente (conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias e consultas pblicas, mesas de dilogo etc) e incorporar novos elementos e prticas que surgiro durante o processo; (CEBRAP, p.57) Enfim, como disse o saudoso socilogo e ativista dos direitos humanos Betinho O desenvolvimento humano s existir se a sociedade civil afirmar cinco pontos fundamentais: igualdade, diversidade, participao, solidariedade e liberdade.
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Resumo A Constituio Brasileira de 1988 agregou elementos de democracia participativa democracia representativa. A rea da Sade foi uma das primeiras a incorporar formas institucionais de participao da comunidade. No governo do presidente Lula, iniciativas buscaram democratizar mais o Estado, ampliando o protagonismo da sociedade civil nos processos decisrios. No Ministrio da Sade, o novo ordenamento institucional se prope a efetivar a participao social na gesto da sade. O trabalho concentra sua anlise nas Consultas Pblicas como mais um instrumento com potencial de ampliar a divulgao de informaes, democratizar processos decisrios e promover gesto compartilhada. Para isso, analisa a utilizao das Consultas Pblicas no Ministrio da Sade e em duas agncias a ele vinculadas. Alm disso, reflete sobre as potencialidades e fragilidades da utilizao desses canais pelos atores governamentais envolvidos. Conclui que, apesar dos avanos, muitos desafios devem ser enfrentados para que esse instrumento colabore com a consolidao da participao social como direito fundamental e como valor democrtico.
Palavras-chave: Participao Social; Consultas Pblicas; Democratizao.
Maria Ermnia Ciliberti psicloga da Secretaria Municipal de Sade de So Paulo (1991 at a presente data). Especialista em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais pela Universidade de Minas Gerais (2012), especialista em Gesto Pblica em Sade pela Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So Paulo (2010), especialista em Sade Pblica para o SUS pela Faculdade de Sade Pblica da USP (1994).
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O SERVIO DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL EM GOIS: DESAFIOS NA EFETIVAO DO PLANO NACIONAL DE PROMOO, PROTEO E DEFESA DO DIREITO DE CRIANAS E ADOLESCENTES CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA NA PERSPECTIVA DA ATUAO DOS CONSELHOS DE DIREITOS Renato Meneses Trres
1. Introduo O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), constitui um marco nas polticas pblicas no Brasil, ao romper com a cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes e ao fortalecer o paradigma da proteo integral e da preservao dos vnculos familiares e comunitrios preconizados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. (PNCFC, 2008, p. 13) Como parte de implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o PNCFC, para alcanar efetivao plena exigir unio de esforos, nos termos do que dispe o art. 86, da Lei 8.069/90: A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (ECA, 1990). Figurando entre 2009 e 2011, como pesquisador participante do Grupo Gestor do Plano de Ao Interinstitucional (GGPAI) responsvel pelo relatrio Levantamento/Mapeamento de Instituies de Acolhimento de Crianas e Adolescentes do Estado de Gois, realizado pelo Tribunal de Justia e pelo Ministrio Pblico do Estado de Gois e tendo percorrido os municpios goianos durante sua realizao tem-se a exata compreenso de que esta tarefa no ser fcil e os desafios so imensos. Vrias questes chamam a ateno e especialmente, a aparente baixa participao da sociedade civil nos Conselhos de Direitos, bem como o completo desconhecimento de sua funo, so realidades gritantes e que motivaram o aprofundamento e a realizao deste artigo ulterior ao trabalho monogrfico apresentado concluso do Curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais, que tem como contexto o municpio de Goinia. Concomitantemente discusso em torno da efetividade das instituies participativas, avanam as formas de mensurar a capacidade destas de influenciarem determinadas polticas pblicas.1
1 Embora os conselhos tenham sido amplamente estudados pela literatura (...). poucos estudos avanaram em relao proposio de metodologias capazes de dar conta da avaliao dos resultados produzidos por essas instituies em termos de influncia efetiva nas polticas pblicas e de um panorama geral de seu funcionamento. (Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao, p.298)
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Finalmente, no presente trabalho pretende-se analisar a questo do PNCFC, sua receptividade pelo CMDCA Goinia, passados aproximadamente seis anos aps a apresentao do documento final no qual se prope aes a serem implementadas num perodo de nove anos, compreendidos entre 2007 e 20152.
A metodologia adotada no presente trabalho consiste em trs estratgias: 1) Apresentao e anlise dos dados empricos do relatrio Levantamento/ Mapeamento das instituies de acolhimento de crianas e adolescentes no Estado de Gois, com foco no municpio de Goinia; 2) Anlise documental compreendendo a legislao municipal, especialmente as atas, os editais e as resolues que registram eventuais aes do CMDCA Goinia acerca do tema; 3) Realizao de entrevistas semiestruturadas com os atores que participam ou participaram do CMDCA Goinia para avaliar as experincias dos gestores combinando o conjunto de regras que balizam o tema com a prtica poltica dos atores dentro do conselho. Ademais, buscar-se- identificar as percepes desses atores quanto ao efeito da participao cidad sobre a produo e efetividade de polticas pblicas. O artigo est organizado da seguinte maneira. A seo 2 apresenta alguns conceitos bsicos sobre o PNCFC e referenciais terico-normativos acerca do acolhimento institucional. Na seo 3 tem-se um panorama do relatrio Levantamento/Mapeamento das instituies de acolhimento de crianas e adolescentes no Estado de Gois. A seo 4 apresenta um estudo acerca da atuao do CMDCA Goinia no tocante ao PNCFC, enquanto a seo 5 conclui o trabalho.
2. O PNCFC e o Acolhimento Institucional O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC) fruto de um processo participativo de elaborao conjunta que contou com a colaborao de representantes de todos os poderes e esferas do governo e da sociedade civil. (PNCFC, p. 15, 2006) Seu objetivo o rompimento com uma cultura que perdura at hoje, 22 anos aps a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), ou seja, a ruptura com prticas
2 O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria estabelece os seguintes intervalos: Curto Prazo (2007-2008); Mdio Prazo (2009-2011); Longo Prazo (2012-2015) e Aes Permanentes (2007-2015).
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assistencialistas e institucionalizantes no atendimento criana e ao adolescente. Isto porque o acolhimento institucional tem sido historicamente utilizado como a principal ou mesmo a nica possibilidade de atendimento para as situaes de risco para a infncia e adolescncia no Brasil. Consubstanciada na Constituio Federal e no ECA, a convivncia familiar e comunitria sobreleva-se como direito fundamental de crianas e adolescentes, a ser assegurado com absoluta prioridade (Art. 227, CRFB e Art. 4 ECA). Destarte, o PNCFC reafirma a convico do Estado brasileiro na defesa do direito de crianas e adolescentes a serem criados no seio familiar ao delinear estratgias, objetivos e diretrizes visando prevenir o rompimento dos vnculos familiares, qualificar os servios de acolhimento, promover o retorno ao convvio com a famlia de origem, e como ltimo recurso, o encaminhamento famlia substituta. O PNCFC afigura-se como poltica pblica j que estabelece programas de ao governamental com o fito de coordenar mecanismos disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados, qual seja o direito de crianas e adolescentes ao convvio familiar e comunitrio3 (BUCCI, p. 241, 2006). Alm disso, no bojo de seu texto o PNCFC estabelece o marco legal, conceitual e situacional; as diretrizes; os objetivos gerais; os resultados programticos; os mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao; e, finalmente, um plano de ao, com aes, resultados esperados, prazos e atores envolvidos. Como servio de proteo social especial de alta complexidade os servios de acolhimento para crianas e adolescentes devem pautar-se nos seguintes referenciais tericonormativos: Estatuto da Criana e do Adolescente; Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria; Poltica Nacional de Assistncia Social; Orientaes Tcnicas para os Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes; Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais e Diretrizes de Cuidados Alternativos Criana. A Resoluo N 109, de 11/11/2009, publicada no Dirio Oficial da Unio em 25/11/2009, aprova a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, incluindo o Servio de Acolhimento Institucional, nas modalidades abrigo institucional, casa-lar, casa de passagem e residncia inclusiva como Servios de Proteo Social Especial de Alta Complexidade4.
3 As polticas pblicas devem ser vistas tambm como processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definio dos interesses pblicos reconhecidos pelo direito. A locuo conjunto de processos conota os procedimentos coordenados pelo governo para a interao entre sujeitos ou entre estes e a Administrao, com o exerccio do contraditrio. No processo explicitam-se e contrapem-se os direitos, deveres, nus e faculdades dos vrios interessados na atuao administrativa, alm da prpria Administrao. (BUCCI, p. 264, 2006) 4 Os servios de proteo especial de alta complexidade caracterizam-se como sendo aqueles que garantem
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Assim, o servio de acolhimento institucional pode ser executado em diferentes tipos de equipamentos, destinado a famlias e/ou indivduos com vnculos familiares rompidos ou fragilizados garantindo privacidade, respeito aos costumes, s tradies e diversidade de: ciclos de vida, arranjos familiares, raa/etnia, religio, gnero e orientao sexual. Ademais, o atendimento prestado deve ser personalizado e em pequenos grupos, favorecendo o convvio familiar e comunitrio e a utilizao dos equipamentos e servios disponveis na comunidade. Finalmente, em relao sua infraestrutura, deve possuir caractersticas residenciais, ambiente acolhedor, oferecendo condies de habitabilidade, higiene, salubridade, segurana, acessibilidade e privacidade. Especificamente em relao ao atendimento de crianas e adolescentes, o Estatuto da Criana e do Adolescente em seu artigo 101, 1, preceitua ser o acolhimento institucional medida excepcional, urgente e transitria, elencando no rol de incisos, do pargrafo nico do artigo 100, uma srie de princpios gerais que regem a aplicao desta medida protetiva. Outro importante referencial terico Orientaes Tcnicas para os Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes estabelece de forma complementar e mais detalhada aos previstos no ECA, os servios de acolhimento institucional para crianas e adolescentes. Os referenciais tericos e normativos da medida protetiva de acolhimento institucional, com sua tipificao como servio socioassistencial, com seus princpios norteadores, com suas orientaes metodolgicas e, finalmente com seus parmetros de funcionamento nortearam as observaes relatadas a seguir.
3. O Acolhimento Institucional em Gois Ao final de 2009, com as alteraes provenientes da Lei Nacional de Adoo, o Tribunal de Justia, atravs da Corregedoria-Geral da Justia e o Ministrio Pblico do Estado de Gois, por intermdio do Centro de Apoio Operacional da Infncia e da Juventude, celebraram parceria visando realizao do I Censo Cognitivo de Entidades de Acolhimento Institucional do Estado de Gois e o mapeamento da rede de atendimento criana e ao adolescente composta pela Assistncia Social, Conselhos Tutelares e Conselhos Municipais de Assistncia Social e de Direitos da Criana e do Adolescente. A pesquisa teve como objetivo conhecer a realidade das entidades de acolhimento institucional no estado de Gois, no tocante sua classificao (governamental/noproteo integral oferecendo moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias e indivduos que se encontram sem referncia e, ou, em situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e, ou, comunitrio. (MDS/SNAS, 2005, p. 38)
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governamental), s suas formas de financiamento, modalidade de acolhimento, capacidade de atendimento, faixa etria atendida, sua maturidade institucional e, finalmente, avaliando sua estrutura fsica e o grau de interao com a comunidade.5 Foram visitadas as 10 (dez) regies, 57 (cinquenta e sete) municpios, encontradas 84 (oitenta e quatro) situaes de acolhimento institucional e 1081 (um mil e oitenta e um) acolhidos. Constatou-se na pesquisa que a grande maioria das entidades gerida por organizaes no governamentais. Entre as 84 entidades de acolhimento institucional visitadas, 54 (64,29%) so de natureza no governamental, 28 (33,33%) pblico governamental e 2 (2,38%) no responderam. Os resultados obtidos guardam grande proximidade aos obtidos no livro-relatrio O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil, realizado em 2004, a partir de uma pesquisa encomendada ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) pela Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA). As entidades no governamentais, em sua grande maioria so entidades criadas ou mantidas por organizaes religiosas (espritas, evanglicas e catlicas), aproximadamente 34 (62,96%), sendo 16 (47,06%) entidades mantidas por grupos evanglicos, 12 (35,29%) por grupos catlicos e 6 (17,65%) por grupos espritas. Segundo a pesquisa realizada pelo IPEA, a predominncia da vinculao/orientao catlica nos abrigos no se verifica com a mesma fora em todas as regies, destacando o referido estudo que a orientao evanglica na regio Centro-Oeste (32,3%) maior em relao mdia nacional (18,4%)6. o que se observou em Gois, com o Levantamento/ Mapeamento de Instituies de Acolhimento de Crianas e Adolescentes do Estado de Gois, em que o nmero de instituies com orientao evanglica (47,06%) maior do que as instituies com orientao catlica (35,29%). O ECA, no art. 90, determina a obrigatoriedade de todas as entidades procederem inscrio de seus programas no Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. Muito embora haja previso legal quanto exigncia de inscrio por parte das entidades de acolhimento institucional no Conselho de Direitos, constatou-se que das 84 entidades, 32 (38,09%) deixaram em branco e 5 (5,95%) declararam no possuir registro, portanto, no esto cadastradas ou no possuem registros em qualquer Conselho de Direitos (Assistncia Social e de Direitos da Criana e do Adolescente) seja em mbito Municipal ou Nacional. Este um fato preocupante considerando que a no inscrio nos rgos responsveis pelo
CCJ/TJGO. Plano de Ao Interinstitucional da Infncia e Juventude do Estado de Gois. Goinia, 2009. ANDRADE DA SILVA, Enid Rocha (Coord.). O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia: IPEA/CONANDA, 2004, pp. 78/79.
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controle social pblico da poltica de acolhimento institucional pressupe a ausncia de fiscalizao corroborando para a institucionalizao de crianas e adolescentes por longos perodos e consequente perda do vnculo familiar e comunitrio. Das 52 entidades que possuem registros em Conselhos de Direitos (CMDCA/CMAS/ CNAS), 19 (22,62%) so cadastradas no CMDCA/CMAS/CNAS, 8 (9,52%) so cadastradas no CMDCA, 8 (9,52%) so cadastrados no CMDCA/CMAS, 4 (4,77%) so cadastradas no CMDCA/CNAS, 2 (2,38%) utilizam dados do rgo gestor da Assistncia Social, 1 (1,19%) no CMAS e 1 (1,19%) no CMAS/CNAS. No tocante ao financiamento da poltica de acolhimento institucional de crianas e adolescentes, quanto origem de seus recursos constatou-se que 33 (39,28%) se mantm com recursos de origem pblica e privada, 28 (33,34%) recebem recursos pblicos, considerveis 16 (19,05%) se sustentam com recursos prprios e 7 (8,33%) no responderam. Quanto modalidade de acolhimento, das 84 entidades de acolhimento visitadas, 40 (47,61%) so Abrigos Institucionais, 14 (16,67%) so Casas Lares, 13 (15,47%) so Casas de Passagens, 06 (7,15%) so Abrigos e Casas de Passagem, 07 (8,33%) so outras modalidades (semi-interno, famlia acolhedora, casa de apoio, casa de famlia, famlia substituta) e 04 (4,77%) so Abrigos e Casas Lares. Ressalta-se a existncia de 3 (trs) situaes de cumprimento irregular da medida de acolhimento institucional realizadas precariamente na sede dos conselhos tutelares, nas quais, crianas e adolescentes dividem o espao com conselheiros tutelares e, inclusive, se responsabilizam pela limpeza do local. No que se refere distribuio das entidades com relao ao gnero para atendimento, 63 (75,00%) entidades atendem crianas e adolescentes de ambos os sexos, 10 (11,90%) atendem exclusivamente crianas e adolescentes do sexo masculino, 09 (10,72%) atendem exclusivamente crianas e adolescentes do sexo feminino, e 02 (2,38%) no responderam. Os nmeros apesar de consideravelmente melhores do que a mdia nacional continuam a preocupar considerando que contrariam o recomendado pelo ECA que estabelece o regime de coeducao (art. 92, IV). Quanto escolha dos profissionais que trabalharo na entidade de acolhimento institucional o documento Orientaes Tcnicas: Servios de acolhimento para crianas e adolescentes, em consonncia com a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS) sugere algumas orientaes para gesto do trabalho e educao permanente fundamentados na seleo criteriosa, capacitao e formao continuada. No Levantamento/Mapeamento de Instituies de Acolhimento de Crianas e Adolescentes do Estado de Gois constatou-se que a maioria dos abrigos no possui um quadro de profissionais (equipe multidisciplinar) de acordo com as normas exigidas pela NOB-RH SUAS. 80
Destaca-se que o grande nmero de voluntrios, 119 (cento e dezenove), aproximadamente 20%, nmeros bem prximos da mdia nacional encontrada na pesquisa realizada pelo IPEA (25,3%). No tocante s questes estruturais h uma srie de caractersticas necessrias ao pleno funcionamento de cada uma das modalidades de acolhimento institucional existentes, a saber: abrigo institucional, casa-lar e repblica. Uma caracterstica fsica comum a todas diz respeito localizao das entidades de acolhimento institucional ao recomendar que se localizem em: reas residenciais, sem distanciar-se excessivamente, do ponto de vista scioeconmico, da realidade de origem dos usurios. Ressalta-se que 12 (doze) instituies localizam-se em reas rurais, locais ermos, que impedem o convvio familiar e comunitrio, bem como a articulao com outros servios da rede de atendimento, em posio contrria ao que dispe o texto legal (Art. 101, 7). Outro ponto interessante a ser destacado e intimamente relacionado estrutura fsica das entidades diz respeito quantidade de crianas e adolescentes por unidade fixada nas Orientaes Tcnicas, no mximo 20 crianas e adolescentes em abrigos institucionais, 10 crianas e adolescentes em casas-lares e 6 jovens em repblica. Dessas instituies 14 (quatorze) estavam em desacordo com estes parmetros. Finalmente, ressaltar que durante a pesquisa constatou-se ainda a existncia das chamadas instituies totais que remontam vigncia da doutrina da situao irregular, assim caracterizadas por prdios enormes com gabinetes odontolgicos, consultrios mdicos, enfermarias, etc. (DA SILVA, p. 139, 2004). Cabe ressalvar que conforme estabelecido no artigo 91, do ECA, caber ao CMDCA negar registro quelas entidades que eventualmente no possuam instalaes fsicas adequadas. Cerne do trabalho desenvolvido pelas entidades de acolhimento institucional, as atividades de preservao dos vnculos familiares e o trabalho de reintegrao familiar, devem constituir-se um fim em si mesmo do trabalho desenvolvido pelas entidades. No levantamento constatou-se que entre as 84 Entidades de Acolhimento visitadas, em 69 (82,15%) seus dirigentes declararam promover atividades para preservao dos vnculos familiares e promoo da reintegrao das famlias, 14 (16,66%) confessaram no promover e 01 (1,19) no soube responder. Outro ponto importante revelado pelo levantamento diz respeito forma de encaminhamento de crianas e adolescentes s entidades de acolhimento institucional de competncia exclusiva da autoridade judiciria (Art. 101, 2, ECA). Tal dispositivo importante no sentido de se evitar a retirada indevida de crianas e adolescentes do seio familiar e o acolhimento por tempo indeterminado em instituies, porm difcil de ser 81
implementada, sobretudo, em municpios do interior do Estado considerando a ausncia de equipes interprofissionais no mbito das Varas da Infncia e Juventude ou daquelas que exeram sua competncia. Neses casos, conforme observado no estudo, o acolhimento feito, sobretudo, pelos Conselhos Tutelares que deveriam faz-lo em situaes excepcionais e mediante comunicao imediata do fato autoridade judiciria. Justifica-se tal situao, em virtude da permisso anteriormente prevista no ECA e porque tais instituies so mais presentes no dia-a-dia da comunidade. Tal qual no encaminhamento de crianas e adolescentes a programas de acolhimento familiar e institucional o desligamento, igualmente, deve ser efetivado atravs da autoridade judicial com a emisso de guia de desligamento. Sob o aspecto psicossocial aconselha-se o desligamento gradativo da criana ou adolescente, entretanto a realidade encontrada na pesquisa em entrevista a dirigentes e coordenadores das entidades aponta para total falta de planejamento e ausncia de critrios estabelecidos para a realizao do desligamento de crianas e adolescentes. Outro ponto fundamental revelado nesse levantamento, o registro histrico de vida de crianas e adolescentes acolhidos , no feito .A realidade encontrada nas entidades de acolhimento no demonstra organizao com relao a essas atividades de registro da vida da criana/adolescente na entidade. Nas 84 entidades visitadas, 73 (86,91%) disseram que possuem registro das crianas e 11 (13,09%) disseram que no tem registro das crianas. No tocante ao registro de visitas das famlias entidade constatou-se que 45 (53,57%) registram as visitas, 38 (45,23%) no registram e 01 (1,19%) no respondeu. Em que pese a convivncia familiar e comunitria constituir-se direito fundamental da criana e do adolescente sua mensurao na pesquisa foi feita considerando a articulao da entidade com os demais servios da rede de atendimento e sua interlocuo com a comunidade. Conforme j analisado em linhas pretritas muitas instituies preservam caractersticas de instituies totais, outras localizam-se em locais ermos e distantes o que impedem crianas e adolescentes de preservarem os elos familiares e comunitrios. Nesse sentido, quando questionadas em relao ao local em que se desenvolvem as atividades escolares, 07 (8,33%) entidades disseram que as crianas ou adolescentes frequentam salas de aula na prpria instituio, outras 07 (8,33%) disseram que as crianas frequentam escolas parte na instituio e outra parte na comunidade, 69 (82,15%) que os acolhidos frequentam escola na comunidade e 01 (1,19%) entidade declarou que as crianas no frequentam escola nenhuma.
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4. A Atuao do CMDCA de Goinia Frente ao PNCFC Como rgos de participao popular7 que so, cabem aos Conselhos Municipais de Direitos estabelecer prioridades e definir a poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente no municpio; bem como a gerncia e administrao dos fundos vinculados aos mesmos. Cabe ainda, nos termos dos artigos 90 e 91, do ECA, ao CMDCA o registro de entidades no-governamentais, a inscrio de programas de quaisquer entidades e a fiscalizao dos programas das entidades. Destarte, o CMDCA exercer tanto o controle prvio quanto posterior (fiscalizao) sobre tais programas, cabendo aqui a primeira observao no que diz respeito especificamente ao acolhimento institucional, decorrente de recente alterao promovida pela Lei 12.010/2009, que acrescentou o critrio dos ndices de sucesso na reintegrao familiar ou de adaptao famlia substituta como fatores a serem observados pelo rgo para renovao da autorizao de funcionamento de entidades que executam programas de acolhimento familiar. A ausncia de fiscalizao preocupante na medida em que contribui para a institucionalizao de crianas e adolescentes conforme pode-se ver abaixo: Fatores como a escassez de fiscalizao das instituies que oferecem programas de abrigo so determinantes da institucionalizao prolongada de crianas e adolescentes e da eventual perda de vnculo com suas famlias de origem. Se verdade que h muitas crianas e adolescentes abrigados sem medida judicial porque as instituies de abrigo esto deixando de cumprir a determinao legal de comunicar o acolhimento autoridade judiciria em at 48 horas, tambm fato que a fiscalizao dessas entidades no est acontecendo a contento, como se viu anteriormente, e por isso os casos de abrigamento irregular no so resolvidos. (ANDRADE DA SILVA, Enid Rocha (Coord.). O direito convivncia familiar e comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia: IPEA/CONANDA, 2004, p. 358). Outra alterao advinda da Lei 12.010/2009 diz respeito s prioridades na aplicao dos recursos provenientes de doaes realizadas aos fundos, que devem levar em considerao as disposies do Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Convivncia Familiar. Ressalta-se que o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), ao estabelecer o reordenamento institucional8 como paradigma na poltica social a
7 Esses canais de participao direta do povo asseguram uma verdadeira co-gesto, um exerccio partilhado do poder poltico entre governantes e sociedade civil. (Op. cit. p. 88) 8 O reordenamento dos programas de Acolhimento Institucional requer aes como: 1) mudana na sistemtica de financiamento das entidades de abrigo, eliminando-se formas que incentivem a manuteno desnecessria das crianas e adolescentes nas instituies - como o financiamento por criana e adolescente atendido - e incluindo-se
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ser incorporado por toda a rede de atendimento e diretriz poltica dos programas de acolhimento institucional preconiza que os Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente e de Assistncia Social e rgos financiadores podem, inclusive, sugerir alteraes programticas e nos projetos pedaggicos como condies para o registro e/ou aprovao de projetos e, mais importante, para a liberao de recursos (PNCFC, p. 72, 2006). Outro ponto no menos importante no que diz respeito atuao do CMDCA referese ao papel de fomentador de discusses, por meio de assembleias, audincias pblicas, criao de grupos especiais para debaterem o tema, considerando que constituem-se espaos privilegiados de articulao dos atores sociais locais na elaborao e monitoramento de polticas pblicas direcionadas ao estmulo das polticas pr-convivncia familiar e comunitria. Por ltimo, destacar a atuao do CMDCA no controle social das polticas pblicas, j destacado em linhas pretritas e assim descrito no PNCFC: A consolidao de novas representaes e prticas das famlias e da sociedade acerca dos direitos das crianas e dos adolescentes deve estar baseada numa mudana cultural, fundamentada em processos participativos, no exerccio do controle social das polticas pblicas e na tica da defesa e promoo de direitos. (PNCFC, p. 74, 2006) Para tanto, o prprio texto do PNCFC destaca o quo longo, demorado e rduo o trabalho a ser enfrentado pelos Conselhos de Direitos, recomendando a eles que neste primeiro momento se apresentem sociedade e incentivem o debate, fato ainda pouco observado pelos mesmos e anteriormente identificado na pesquisa realizada pelo IPEA: Os conselhos de assistncia social e de direitos tambm enfrentam dificuldades nesse sentido. O maior problema para esses rgos diz respeito efetivao de seu papel de instncias ao mesmo tempo deliberadoras das diretrizes da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes e controladoras das aes do gestor pblico na rea. Em grande parte dos municpios pesquisados, esses conselhos, embora contem com representantes governamentais, esto institucional e politicamente distantes dos gestores municipais e dos demais conselhos, o que faz com que suas discusses no incorporem as questes mais relevantes da gesto da poltica local, ou que
recursos para o trabalho com a reintegrao famlia de origem; 2) qualificao dos profissionais que trabalham nos programas de Acolhimento Institucional; 3) estabelecimento de indicadores qualitativos e quantitativos de avaliao dos programas; 4) desenvolvimento ou incorporao de metodologias para o trabalho com famlias; 5) nfase na preveno do abandono e na potencializao das competncias da famlia, baseados no reconhecimento da autonomia e dos recursos da mesma para cuidar e educar seus filhos; 6) adequao do espao fsico e do nmero de crianas e adolescentes atendidos em cada unidade, de forma a garantir o atendimento individualizado e em pequenos grupos; 7) adequao do espao fsico s normas de acessibilidade; e 8) articulao das entidades de programas de abrigo com a rede de servios, considerando todo o SGD. (PNCFC, p. 72/73, 2006)
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suas decises no tenham influncia real sobre esse processo. Alm disso, comum a tendncia de deixar em segundo plano o seu papel de deliberadores e controladores da poltica municipal de atendimento a crianas e adolescentes frente a sua suposta atribuio de gerir essa poltica papel que, de fato, cabe ao poder pblico. Somando-se a esta compreenso equivocada do papel dos conselhos o fato de que boa parte de suas atividades est relacionada anlise de projetos e convnios e inspeo das entidades de atendimento para registro de seus programas, fica quase impossibilitado o exerccio consistente e rotineiro da formulao de diretrizes para a poltica local de atendimento a crianas e adolescentes e do controle sobre as aes do poder pblico na rea. (Op. Cit, pp. 351/352).
Destarte, um questionamento comum a ser feito ante a esta aparente apatia e dificuldade dos conselhos setoriais de se firmarem como instrumentos de viabilizao da democracia participativa quanto efetividade de sua atuao, no presente estudo, a seguir enfocada na perspectiva do CMDCA Goinia. O professor Leonardo Avritzer destaca a importncia que tem ganhado nos ltimos anos o chamado problema de efetividade, justificando a existncia de dois motivos em especial: a associao entre participao e polticas pblicas9 e a preocupao de carter mais terico com o tema em questo10. (Org. PIRES, 2011, p. 13) No Brasil, os estudos podem ser divididos em dois tipos: o primeiro focado em mecanismos de ampliao das formas de deliberao pblica e o segundo, nos problemas ou dficits deliberativos das instituies participativas. Uma terceira via, entretanto, busca mostrar a relevncia dos processos deliberativos ou no deliberativos nas polticas pblicas, pois segundo Avritzer, O debate sobre efetividade das IPs tem sua origem na questo dos efeitos e/ou impactos dos processos deliberativos sobre as decises de polticas pblicas. Citando Cunha define efetividade ento como (...) a capacidade das instituies influenciarem, controlarem ou decidirem sobre determinada poltica (Org. PIRES, 2011, p. 17) (CUNHA, 2010, apud Org. PIRES, 2011, p. 17) Nesse sentido, por um lado, levando-se em considerao que as estratgias, os objetivos, as diretrizes e as metas previstas pelo PNCFC constituem um marco nas polticas pblicas no Brasil, no sentido de proporem o rompimento com a cultura da institucionalizao
9 As formas de participao no Brasil democrtico foram se disseminando em reas como sade, assistncia social e polticas urbanas e as formas de deliberao foram sendo crescentemente relacionadas s decises em relao a estas polticas. Nesse sentido, a capacidade destas deliberaes se tornarem efetivas adquiriu centralidade entre os pesquisadores da rea de participao. (Org. PIRES, 2011) 10 A maior parte da bibliografia internacional sobre o assunto passou a estar preocupada com as caractersticas da democracia deliberativa e a tambm se disseminou uma preocupao com a efetividade da deliberao. (Org. PIRES, 2011)
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de crianas e adolescentes, e que, por outro, os Conselhos de Direitos, em especial, em nvel municipal assumem o papel de protagonistas desta transformao, relacionados como esto ao pleno exerccio do controle das polticas pblicas por parte da sociedade, de que forma, passados seis anos aps a apresentao do documento final, o CMDCA Goinia tem influenciado, controlado ou decidido efetivamente acerca do tema? Na anlise da questo ora apresentada, poder-se-ia eleger uma das duas propostas metodolgicas identificadas por Avritzer acerca da anlise stricto sensu da efetividade na literatura brasileira: a primeira, com foco no momento deliberativo e a segunda em seus resultados prticos. A utilizao de uma destas metodologias demandaria, porm, amplo esforo de pesquisa, alm, portanto, da proposta de uma pesquisa monogrfica. Nesse sentido, num meio termo, debruou-se sobre o arcabouo legal do CMDCA Goinia constante em seu site e amealhado em levantamentos realizados no rgo em contraponto aos resultados obtidos pela pesquisa Levantamento/Mapeamento das instituies de acolhimento de crianas e adolescentes no Estado de Gois, levando-se em considerao que o PNCFC prope aes a serem implementadas num perodo de nove anos compreendidos entre 2007 e 2015. Assim, neste primeiro momento apoderando-se das variveis institucionais11 propostas por Cludia Faria e Uriella Ribeiro, no artigo Entre o legal e o real: O que dizem as variveis institucionais sobre os Conselhos Municipais de Polticas Pblicas?, foram analisados os distintos graus de institucionalizao, democratizao e representao do CMDCA. No tocante ao grau de institucionalizao, as referidas autoras propem sua aferio a partir da presena ou da ausncia das seguintes variveis (1) o tempo de existncia da Lei de Criao e do Regimento Interno em vigor (2) a estrutura organizacional e (3) a frequncia de reunies ordinrias abaixo pesquisadas. (FARIA e RIBEIRO, p. 9) O CMDCA Goinia foi criado pela Lei N. 6.966, de 12/06/1991, composto por 8 (oito) membros, sendo: 01 (um) representante da Secretaria da Educao; 01 (um) representante da Secretaria da Sade; 01 (um) representante da Fumdec; 01 (um) representante do Iplan; e 04 (quatro) representantes de entidades no governamentais de defesa ou atendimento dos direitos da criana e do adolescente (Fumdec). Interessante notar que muito embora nos termos do art. 6, 6, a nomeao e posse do primeiro Conselho far-se-ia pelo Prefeito Municipal, apenas quase um ano depois da sano da referida lei, editar-se-ia o Decreto N 453, de 30/04/1992, trazendo em seu teor a primeira formao do CMDCA de Goinia.
11 Esta varivel tornou-se central nas discusses sobre instituies participativas. Fung e Wright (2003), particularmente, insistem na sua importncia para a efetividade, a equidade e a extenso da participao no interior das mesmas, uma vez que ela oferece os parmetros - regras e procedimentos - para a sua atuao. Dado que os desenhos no so neutros, suas escolhas e variaes incidem diretamente nesta atuao, produzindo, assim, uma srie de consequncias para os resultados da participao. (FARIA E RIBEIRO, p. 05)
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poca o Conselho Municipal dispunha apenas de uma secretaria geral destinada ao suporte administrativo-financeiro necessrio ao seu funcionamento, utilizando-se de instalaes e funcionrios cedidos pela Prefeitura Municipal. Atualmente rege-se pela Lei N 8.483, de 29/09/2006, tendo dobrado a sua composio original com dezesseis (16) membros, sendo: 07 (sete) representantes do Poder Executivo; 01 (um) representante do Poder Legislativo; e, 08 (oito) representantes de entidades no governamentais de defesa e ou atendimento aos direitos da criana ou adolescentes, regularmente inscritas e registradas no CMDCA. A Resoluo N 19, de 28/01/2009, dispe sobre o Regimento Interno do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, tendo revogado o anterior datado de 17/09/1992. Tal documento estabelece as formas de eleio e indicao dos membros representantes das entidades no governamentais, as formas de substituio de membros do CMDCA e suas atribuies, organizao e funcionamento. Na leitura das atas entre 2007 e 2010 percebe-se que a criao do Regimento Interno do CMDCA Goinia decorreu muito mais das dificuldades enfrentadas no dia-a-dia do Conselho do que do que propriamente da conscincia de sua importncia, conforme se pode concluir da leitura de trechos abaixo extrados, da pouca discusso deste instrumento e do longo perodo de sua apresentao at sua aprovao: Na Ata da 1 Reunio Ordinria da Gesto 2007/2009, de 19/12/2007, h um pequeno relato sobre a importncia deste instrumento para o CMDCA: Edson Lucas, conselheiro voluntrio falou da importncia da aprovao do regimento interno e da criao das comisses. (CMDCA/Goinia, Ata da 1 Reunio Ordinria da Gesto 2007/2009, 19/12/2007) Uma proposta de Regimento Interno seria apresentada apenas no dia 04/03/2008; ficaria interrompida e seria retomada apenas no final do ano com uma citao na Ata da 9 Reunio Ordinria, de 14/10/2008: A Conselheira Cyntia, sugeriu que fosse marcada uma reunio extraordinria somente para votar o Regimento e demais regulamentos pendentes, o que foi acatado pelos demais Conselheiros (CMDCA/Goinia, Ata da 9 Reunio Ordinria da Gesto 2007/2009, 14/10/2008). Apenas na primeira reunio ordinria de 2009 a leitura do regimento seria retomada e seu texto aprovado por unanimidade de votos. Conforme estabelecido em seu art. 10, para exercer suas competncias, o CMDCA dispe da seguinte organizao funcional: plenrio, presidncia, secretaria executiva e comisses permanentes e grupos temticos. Finalmente no que diz respeito frequncia de reunies, o rgo Plenrio renese em assembleia, em carter ordinrio, mensalmente conforme calendrio previamente estabelecido e aprovado, e, extraordinariamente, quando convocado pelo seu presidente, por iniciativa prpria, ou a requerimento da maioria simples de seus membros. 87
Em entrevista, o Conselheiro Presidente do CMDCA Goinia, Eduardo de Carvalho Mota12, questionado sobre a regularidade e frequncia das reunies ordinrias, declarou: As reunies so regulares. Ns temos conseguido nestes dois ltimos anos pelo menos uma reunio por ms, com uma frequncia razovel, uma boa frequncia. Destarte, presentes todas as variveis propostas por Faria e Ribeiro, pressupe-se que o CMDCA Goinia possui Grau de Institucionalizao Alto13. Entretanto, o Conselheiro Presidente do CMDCA, quando questionado quanto participao de cada um dos segmentos representados (executivo, legislativo e sociedade civil organizada), faz a seguinte avaliao quanto atuao de cada um destes entes representativos, iniciando pelo Poder Executivo: Infelizmente isto no retrato apenas do Conselho de Goinia, ns temos uma participao muito pequena dos representantes governamentais. Daria para citar trs secretarias quem mantm uma presena mais constante. No incio desta gesto ns tivemos alm destas trs, tambm a Secretaria de Governo que teve uma participao bastante intensa, mas basicamente as mais atuantes Sade, Educao e de Assistncia Social basicamente estas. Ns tivemos inclusive um caso no incio desta gesto, no primeiro ano, de que a Secretaria de Esporte e Lazer havia sido eleita como vice-presidente, porm, este apareceu apenas em duas reunies. No mais, por mais que fizssemos contatos.
Em relao sociedade civil organizada: Ao mesmo tempo em que temos uma participao pequena do poder pblico. De outro lado, a sociedade civil garante com bastante intensidade a presena, tendo inclusive durante esta gesto contado com a presena de instituies que no foram eleitas, mas faziam parte da plenria, mas que participaram da maioria das reunies, contriburam nas comisses temticas mesmo no sendo conselheiros. Foram, inclusive, um dispositivo que usamos que o de convidar pela qualificao tcnica, pela capacidade tcnica em contribuir com os trabalhos nas comisses temticas.
12 Psiclogo Social na instituio Casa da Juventude Padre Burnier. Secretrio na Gesto 2010/2011 e Presidente na gesto 2011/2012 do CMDCA Goinia. 13 Considerando que todas estas variveis possuem pesos iguais, o Grau de Institucionalizao Alto ocorrer quando todas as variveis elencadas estiverem presentes, o Grau de Institucionalizao Mdio revelar a presena de algumas destas variveis, mas no de todas; ao passo que Grau de Institucionalizao Baixo acusar a ausncia de quase todas as variveis.
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Finalmente, em relao atuao do Poder Legislativo: A presena do poder legislativo ela houve, foi bastante interessante, sobretudo, no primeiro ano, mas tem deixado a desejar nestes ltimos tempos agora bastante, inclusive pela prpria alternncia. Ainda assim todos os momentos em que se precisava de uma atuao deste junto Cmara de Vereadores tm contribudo bastante no processo de emenda ao oramento, uma vez que o ano passado tivemos graves problemas com o oramento a ponto do FMDCA ficar sem oramento durante o ano inteiro. Ns tnhamos recursos, mas no tnhamos oramento pblico para executar e eles tm colaborado neste sentido. Mediante a avaliao da participao de cada segmento representativo no CMDCA Goinia feita acima pelo Conselheiro permitir-se- compreender a atual realidade do referido rgo conforme se verificar adiante. Os dados acima relacionados permitem tambm avaliar o Grau de Democratizao avaliado levando-se em considerao, as variveis de Faria e Ribeiro: [...] (1) composio, analisaremos sua pluralidade e proporcionalidade, uma vez que acreditamos, com base na literatura, que um espao plural indutor da presena de diferentes segmentos e perspectivas da sociedade (Dahl, 2000; Young, 2000). No que tange ao (2) processo decisrio, analisaremos as regras referentes distribuio, concentrao e alternncia de poderes em relao formulao das normas de funcionamento, definio da pauta e tomada de deciso. Ademais, uma vez que o processo decisrio dependente de um conjunto de informaes que o subsidia, a presena de estruturas que capacitam os atores a tomarem suas decises torna-se igualmente relevante para a democratizao dos Conselhos. Da a avaliao da (3) presena de comisses cuja funo qualificar cognitivamente o debate, bem como a (4) previso de Conferncias que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas diversas, qualificando a atuao dos Conselheiros.
Ressalva-se que antes de avaliar cada um dos aspectos propostos pelas autoras levarse- em considerao os ltimos cinco anos de funcionamento do CMDCA Goinia, que coincidem com o estabelecimento do novo Regimento Interno do rgo, com a Lei Nacional de Adoo e com a realizao do Levantamento/Mapeamento de Instituies de Acolhimento de Crianas e Adolescentes do Estado de Gois. Assim sendo, no tocante sua composio, observam-se presentes na Lei Municipal de sua criao e no Regimento Interno do CMDCA que o rgo atende aos critrios de 89
pluralidade e proporcionalidade, na medida em que formado por oito membros de organizaes governamentais e oito membros de organizaes nogovernamentais. Numa anlise perfunctria em relao ao processo decisrio, o CMDCA Goinia, aparentemente apresenta Grau de Democratizao Alto14. A Presidncia rgo constitudo pelo presidente, pelo vice-presidente e pelo secretrio geral do CMDCA, escolhidos pelo Plenrio reunido na primeira assembleia ordinria de cada ano, dentre seus membros titulares, por voto de maioria simples, para cumprirem mandato de um ano, assegurando-se a alternncia entre representantes do governo e da sociedade civil organizada, muito embora os dois ltimos presidentes sejam representantes de organizaes no governamentais. Importante ressaltar que pelo segundo ano consecutivo o referido colegiado presidido por um representante de organizao no governamental o que suscitou um questionamento ao atual presidente sobre o assunto, que tem como justificativa principal a ausncia de dilogo com a ento titular da Secretaria de Assistncia Social e o no cumprimento de algumas obrigaes por parte desta em relao aos convnios com as organizaes no governamentais. Ao final, reconhece no ter sido esta a melhor estratgia. Na sequncia questionou-se o Conselheiro sobre o fato de a atual gesto encontrarse com o mandato expirado e as dificuldades para a posse da nova gesto, fatos justificados em virtude de tenses decorrentes da exigncia de documentos que afeririam a regularidade das instituies que concorrem ao colegiado, demora da informao dos representantes governamentais com assento no Conselho e de alteraes na Lei Orgnica Municipal que passou a exigir certides negativas civis e criminais dos conselheiros. Neste sentido, numa avaliao preliminar tem-se em suma um maior protagonismo por parte das organizaes no governamentais na atuao frente ao Conselho, focos de tenso entre a atuao do rgo e o principal rgo de execuo da poltica de atendimento criana e adolescente Secretaria Municipal de Assistncia Social (SEMAS)15, decorrentes da ausncia de dilogo e, sobretudo, do possvel no comprometimento do Municpio com este segmento e, finalmente, conflitos entre as prprias entidades que integram o CMDCA Goinia, decorrentes da ausncia histrica de observao de critrios estabelecidos em lei e em seus prprios dispositivos normativos. Fatores estes somados que permitem concluir uma certa instabilidade democrtica do rgo, na medida em que regras existentes como a simples alternncia entre representantes da sociedade civil organizada e do governo no so asseguradas nos termos do que dispe a Resoluo n 105, de 15 de junho de 2005, do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA.
14 Assim como o grau de institucionalizao, o Grau de Democratizao tambm composto de variveis com pesos iguais. Desta forma, o Grau de Democratizao Alto revela a presena de uma pluralidade de atores na formulao das normas, na definiao da pauta e na tomada de deciso; alternncia de poder por segmento e a presena de Comisses e Conferncias; o Grau de Democratizao Mdio atesta a presena de algumas, mas no todas as variveis, assim como o Grau de Democratizao Baixo acusa a ausncia da maioria delas. 15 rgo este ao qual vinculado administrativamente nos termos da Lei 8.483, de 29/09/2006.
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No tocante s pautas, nos termos do estabelecido em Regimento Interno, estas so elaboradas conforme deciso das Comisses Permanentes, do Plenrio ou da Presidncia. Em entrevista, o Presidente do CMDCA Goinia informa que nos ltimos anos o tema recorrente das reunies ordinrias girou em torno do oramento, do fundo e dos projetos. A anlise feita pelo Conselheiro corroborada pela anlise de algumas atas: O conselheiro Eduardo Vieira membro da Comisso de Oramento retoma as definies dadas pela Resoluo Conanda n 137 e salienta a urgncia de definio sobre o FMDCA e suas contas, fala inclusive sobre a possibilidade de acionar a Cmara Municipal para criao de legislao local que contemple a questo (CMDCA Goinia, 09/11/2010) Em relao possibilidade de criao de grupos permanentes e temticos para discusso de temas, conforme j descrito, o Regimento Interno as prev e o Conselheiro ressalta o maior protagonismo por parte de duas em especial: a de Polticas Pblicas para Infncia e Adolescncia e a de Oramento, Finanas e Registros de Entidades, destacando finalmente a regulamentao do FMDCA que funciona de forma precria. No tocante a grupos temticos o dirigente do CMDCA Goinia informou ter tido conhecimento de um nico grupo temtico, criado em funo da realizao das Conferncias Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente. Questo intrigante diz respeito sistematizao dos trabalhos das comisses e do prprio plenrio do CMDCA, no que se refere publicao de relatrios, atas e documentos produzidos. Compreende-se a importncia de divulgao dos mesmos como mecanismos de controle pblico e de accountability. No site do CMDCA Goinia16, porm, no consta qualquer referncia a estes documentos suscitando questionamento ao Conselheiro Presidente acerca da no publicao das atas das reunies ordinrias, extraordinrias, dos conhecimentos e dos debates travados no mbito da plenria e das comisses permanentes e grupos temticos. O conselheiro compreende a necessidade e importncia de tal iniciativa, muito embora, ainda no tivesse pensado sobre a questo, justificando a dificuldade de fazlo em razo da precria situao do conselho e do grande volume de servios. Ento em relao s atas ns nunca pensamos em publiclas. Recentemente eu conversava com a Secretria Executiva que a Izabela dessa necessidade por entender a ata como um documento pblico e a um dos conselheiros, Eduardo Vieira que inclusive advogado trazia a importncia do cuidado em relao inclusive a alguns temas que envolvam a situao de
16 Site (www.cmdca.go.gov.br) produzido pelo Juizado da Infncia e Juventude de Goinia como parte integrante do Projeto Portal da Rede (www.portaldarede.go.gov.br) desenvolvido poca em que o autor deste artigo exercia a coordenao de projetos do rgo.
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crianas para no identific-las, ele fazia apenas esta ressalva. Nas demais questes a nossa compreenso que realmente um canal vivel e de repente at necessrio para a questo da transparncia se a gente pudesse publicar essas atas. Tem uma dificuldade nisso e no prprio cuidado com as atas, ainda que a gente entenda que elementar para qualquer instituio que seja ela um conselho, seja ela uma associao, por menor que seja, o cuidado com o histrico das atas. A ata revela a vida da instituio; uma ata revela o proceder desta instituio e, infelizmente por conta do volume de servios que ns temos no Conselho, dizendo mais especificamente desta ltima gesto, sem uma Secretria Executiva com uma equipe de apenas dois tcnicos, na verdade duas funcionrias que ocupam as funes administrativas, mas que no necessariamente foram contratadas para exercer esta funo administrativa. Ns temos uma assistente social e isto foi o que tivemos de quadro durante muito tempo. Agora imagina o volume de documentos a serem produzidos, as atas, o prprio ordenamento, na medida em que publicamos estes editais e precisamos fazer uma anlise mais formal disso, infelizmente e, o prprio cuidado com o registro das atas com o andamento das atas tem sido falho nestes ltimos anos em virtude desta ausncia. Eu entendo que agora com a presena de uma Secretria Executiva que uma das atribuies desta o registro destas informaes e o fato de estar dedicada em tempo integral funo de Secretria Executiva do Conselho a gente consegue dar conta de andar um pouco mais. Um exemplo a produo de documentos em pleno ms de julho; em plenas frias ns tivemos uma produo de mais de sessenta documentos entre ofcios, respostas, uma srie de documentos. A falta de estrutura do rgo e a ausncia de uma Secretria Executiva impede o regular registro destes documentos na medida em que os Conselheiros de Direitos ficam assoberbados de trabalhos, conforme pode-se verificar em ata de 2008 abaixo transcrita: [...] Izabela informa Maristela representante da instituio Terra Frtil, que no foi possvel digitar as atas at o momento elaboradas nesta gesto por excesso de trabalho e que a partir da presente Assembleia pedir renncia ao cargo de Conselheira Secretria, permanecendo como Conselheira de Direitos, entretanto, solicitar ao presidente que sejam digitadas. (CMDCA Goinia, Ata da 7 Reunio da Assembleia Ordinria do CMDCA, 2007/2009) Considerando o excesso de atribuies, as dificuldades estruturais do rgo e a falta de apoio do Municpio, mas, tratando-se de medida simples e dado o reconhecimento de sua importncia, h de se ressaltar que o registro e publicao destes documentos muito mais que um registro histrico da instituio permite aferir a efetividade e evoluo das 92
discusses travadas no mbito da instituio. Ademais, seria o cumprimento do estabelecido no pargrafo nico do art. 20 do Regimento Interno do CMDCA. Quanto execuo do calendrio de conferncias, em Goinia, nos dois ltimos anos houve a convocao da Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, para avaliar e deliberar a poltica nacional, estadual, distrital e municipal de atendimento dos direitos da criana e do adolescente. De se ressaltar que funcionando como instrumento de deliberao participativa na Conferncia Municipal de 2009, o tema convivncia familiar e comunitria pautou diretamente o debate com a apresentao de diretrizes. Conquanto, na Conferncia Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Goinia realizada em 2011, a questo aparentemente no figurou diretamente nas discusses, conforme se pode verificar mediante a leitura do relatrio final do evento. Com relao s definies, discusses e debates ocorridos no mbito das reunies ordinrias e extraordinrias ocorridas entre 2007 e 2010, no se constatou a existncia de qualquer referncia ao Plano de Convivncia Familiar e Comunitria, ao Plano Municipal de Convivncia Familiar e Comunitria, ou criao de grupo ou comisso temtica para discusso do tema. Curiosamente, durante este perodo, a preocupao com o tema foi recorrente no mbito dos direitos da criana e do adolescente, dado o lanamento do PNCFC e da Lei Nacional de Adoo, porm, o presidente do CMDCA Goinia reconhece que o tema no figura entre os principais discutidos no mbito do rgo; ao final, revela a quantidade de crianas e adolescentes acolhidas e o valor de recursos destinados a cada uma das instituies de acolhimento institucional do Municpio. O que temos hoje no campo do acolhimento institucional e a tratando desde criana at o idoso uma discusso sobre o quadro tcnico para que estas instituies realizem o trabalho, as condies necessrias. Ns tivemos um debate mais intenso quando juntamente com o CMAS ns fomos discutir o fechamento de uma instituio de acolhimento e fomos fazer a retirada de crianas e adolescentes porque no cumpriu um dos requisitos mnimos de condies de acolhimento. Ento isto acabou trazendo no mbito destes dois conselhos, com mais fora a temtica de acolhimento institucional e junto com isso o debate da per capita. Uma per capita paga hoje no municpio de Goinia que de R$ 300,00 a gente compreende que absolutamente insuficiente para que se d conta e com um agravante que a sobra de recursos. Dos poucos recursos repassados ao Fundo de Assistncia Social justamente na rubrica onde se faz o acolhimento institucional onde houve maior sobra de recursos, reprogramao de recursos; dinheiro disponvel em 93
caixa do governo federal que teve que ser reprogramado para o ano seguinte porque no se executou. Ento alm de pagar mal, pagar atrasado no gere de forma adequada os recursos que esto disponveis e recursos que ainda que fossem executados em sua totalidade seriam insuficientes para garantir melhor atendimento. Hoje so em torno de 200 crianas e adolescentes em situao de acolhimento institucional e que h uma compreenso da nossa parte que no um problema to grande de ser resolvido. Falta mesmo disponibilidade de investimento, disponibilidade prtica para resoluo. No tocante entidade de acolhimento institucional ou de deliberao de recursos do FMDCA entidade ou programa de acolhimento familiar e comunitrio encontram-se citaes esparsas no bojo das atas e editais estudados, porm, no determinantes de sua importncia ou efetividade. Na primeira, a informao de que uma criana tivesse sido estuprada dentro de uma entidade de acolhimento institucional mantida pela Prefeitura de Goinia, mas na anlise das demais atas no h qualquer referncia possvel soluo dada ao caso. Item Dcimo Segundo da Ordem do Dia Palavra Livre: A VicePresidente do Conselho Maria Vilma (...). Trouxe uma pauta ainda, que foi informada pela responsvel do CEVAM Centro de Valorizao da Mulher, que se encontra naquela Entidade uma menor que teria sido estuprada dentro da sede do SOS Criana17, solicitando apurao e providncias por parte deste Conselho. Na oportunidade foi manifestado que o Conselho deveria verificar se a denncia j havia sido formalizada junto Delegacia Especializada a quem compete proceder a apurao de demais providncias, devendo o Conselho acompanhar o caso em pauta e adotar as medidas que fizerem necessrias. (CMDCA Goinia, 10/03/2009) Interessante registrar que trs editais de convocao incluem como tema pauta a situao do Complexo 24 horas, entidade de acolhimento acima citada, com a apresentao de um possvel relatrio ao qual, infelizmente, no se teve acesso.18 Em relatrio de visita19 feito pela equipe do Grupo Gestor do Plano de Ao Interinstitucional (GGPAI) instituio gerida pela Prefeitura de Goinia e realizada no dia 17/02/2010, constatou-se o pssimo estado de conservao da referida instituio:
17 Ambas so instituies de acolhimento institucional. O SOS Criana na modalidade casa de passagem e o CEVAM na modalidade abrigo institucional. 18 Edital de Convocao N 41, de 10/03/2011 do CMDCA convocando Assembleia Extraordinria para 14/03/2011; Edital de Convocao N 42, de 21/03/2011 do CMDCA convocando Assembleia Extraordinria para 23/03/2011; Edital de Convocao N 43, de 08/04/2011 do CMDCA convocando Assembleia Ordinria para 15/04/2011. 19 Corregedoria Geral da Justia de Gois. Relatrio do Grupo Gestor do Plano de Ao Interinstitucional. Censo Cognitivo realizado entre os dias 17/02 a 10/03/2010 Microrregio Goinia.
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O Complexo 24 horas engloba trs casas: Casa das Flores que atende adolescentes do sexo feminino em situao de risco social; Casa 24 Horas para atendimento a adolescentes do sexo masculino, em situao de rua, usurio de drogas e com vnculos familiares fragilizados, e, finalmente, o SOS Criana que atende a crianas e adolescentes em situao de risco, encaminhados pelo Conselho Tutelar, aguardando retorno cidade de origem, ao convvio familiar ou colocao em entidade de acolhimento institucional. Com capacidade para 58 crianas e adolescentes, a entidade possui 77 (setenta e sete) funcionrios e apresenta-se em pssimo estado de conservao geral e de mveis e utenslios. Outra questo fonte de preocupao da pesquisa j que est previsto no PNCFC diz respeito ao conhecimento por parte do CMDCA de Goinia das informaes sobre a quantidade e qualidade das instituies de acolhimento; sobre quantidade e qualidade dos trabalhadores das instituies acolhedoras de crianas e de seu processo de formao; quantidade de crianas e adolescentes acolhidos; quantidade de crianas e adolescentes em situao de rua; nmero de crianas e adolescentes reintegrados famlia de origem. A este respeito declarou o Conselheiro Presidente que no h qualquer diagnstico, estudo, pesquisa sobre acolhimento institucional: Assim que assumimos at pela prpria provocao da Fundao Ita que faz inclusive o financiamento do Conselho ao longo de cinco ou seis anos, quanto necessidade de que os municpios possuam diagnsticos. base para a execuo da poltica. Fizemos a proposta, inclusive com a utilizao do Fundo para construo de um diagnstico no s da criana e do adolescente, mas da poltica de ateno, da poltica de atendimento. Nisto ns fizemos um dilogo com o Conselho de Assistncia na perspectiva de construir conjuntamente a pauta, o diagnstico at mesmo o financiamento deste diagnstico. A informao que ns tivemos do CMAS que a Semas iria providenciar em breve um diagnstico. Dois anos se passaram e no h sinal do diagnstico. O processo de checar as instituies e atualizar os dados ns entendemos que no o diagnstico, mas que parte que pode compor uma vez que o que a rede vai trazer um retrato das instituies sejam de mbito governamental ou no governamental. No h informaes sobre a quantidade e qualidade. A realizao de diagnsticos e pesquisas so etapas preliminares e essenciais na formatao de polticas pblicas e a ausncia destes dados um indicativo claro e evidente de que tudo feito de forma instintiva e sem critrios cientficos determinados, impedindo a identificao e mensurao dos resultados, efeitos e impactos das aes voltadas para crianas e adolescentes antes, durante e depois de implementadas.
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Finalmente, por tratar-se de fato importante e questo recorrente constatado na leitura das atas faz-se necessrio apenas o registro das dificuldades encontrados pelo CMDCA para observncia de suas prerrogativas. Adrian falou sobre a importncia de oficializar ao Secretrio da SEMAS solicitando uma assistente social. Maria das Graas relatou sobre a prioridade de equipar o CMDCA com estrutura de recursos humanos e apoio administrativo.(CMDCA/GOINIA, Ata da 1 Reunio Extraordinria. 14/01/2008) O Assessor Tcnico Edson Lucas informou aos Conselheiros que a Secretaria Executiva do Conselho encontra-se sem funcionrios, ressaltando as dificuldades encontradas no levantamento das documentaes requisitadas pelo Ministrio Pblico Estadual, no qual foram encaminhados 56 (cinquenta e seis) pacotes. Informou, ainda, que no levantamento realizado foi verificado que as documentaes existentes no Conselho acerca das entidades registradas encontram-se defasadas. (CMDCA/ GOINIA, 28/01/2009) 4) Anlise e Aprovao de Projetos Recebidos para Envio Petrobrs, foi submetido plenria um breve relato acerca dos projetos apresentados e o relatrio de anlise dos projetos realizada pela Comisso de Polticas Pblicas para infncia e adolescncia ao final da apresentao do relatrio as conselheiras Suzana e Ana Maria, integrantes da referida comisso, fizeram relato tambm acerca as dificuldades de realizao das atividades da comisso dada a falta de estrutura fsica e de pessoal do CMDCA e o tempo reduzido para anlise dos projetos apresentados. A partir das questes apresentadas nos relatrios e pelas conselheiras foi debatido em plenrio que a condio atual em que se encontra o CMDCA com ausncia de equipe tcnica e de secretaria executiva inviabiliza o adequado acompanhamento das instituies e dos projetos em execuo com recursos do FMDCA, condio que tambm sobrecarrega a presidncia do CMDCA. A presidncia ressalta que em funo das solicitaes de aporte ao FMDCA feita por outras empresas de atuao nacional e da grande demanda de renovao de atestados de funcionamento prevista para o final do ano urgente a regularizao da estrutura de funcionamento do CMDCA, a qual j foi solicitada e reiterada a SEMAS via ofcio e em reunies e assembleias anteriores deste plenrio. Sensvel s solicitaes e questes apresentadas pela presidncia e pela Comisso de Polticas Pblicas para Infncia e Adolescncia o Secretrio Municipal de Assistncia Social, Dr. Walter Silva, presente reunio, assumiu o compromisso de em carter emergencial disponibilizar duas assistentes sociais para o atendimento no conselho e a realizao de visitas e se comprometeu ainda em se 96
empenhar, mesmo diante da burocracia estatal a que ele tambm est sujeito, para resolver em carter mais definitivo as questes de estrutura do CMDCA e do FMDCA.(CMDCA/GOINIA, 19/10/2010)
Destarte, resta configurada a precariedade com que o municpio historicamente vem tratando o Conselho de Direitos, em especial, o CMDCA Goinia. Esta precariedade impedeo CMDCA de seu pleno e regular funcionamento e o exerccio das prerrogativas estabelecidas pelo ECA, tal como a fiscalizao e expedio dos atestados de funcionamento. Na entrevista realizada com a recm-empossada secretria executiva do CMDCA, Izabela Barbosa de Carvalho Santos20, a falta de estrutura fsica e humana em 2012, continua a se apresentar como impeditivo determinante para a no consecuo das prerrogativas e atribuies de competncia do rgo. Em relao ao momento atual do CMDCA Goinia disse: O CMDCA est num momento de transio, os conselheiros do mandato 2010 2011 esto com o mandato expirado, foram eleitas as instituies no governamentais e indicados seus representantes, entretanto, por fora da emenda N 50 Lei Orgnica do Municpio, a Prefeitura aguarda documentos dos representantes para nomear. Finalmente no tocante ao Grau de Representao21, ou seja, existncia ou no de critrios relativos ao processo representativo nos Conselhos tais como (1) a definio de entidades que tm acento nestas instituies; (2) o nmero de cadeiras destinadas a cada segmento e (3) as formas como estas definies ocorrem, faz-se necessrio reforar conforme descrito que o Regimento Interno do CMDCA Goinia abarca no bojo de seu texto todas estas questes. A previsibilidade de todas estas situaes em seu arcabouo jurdico-legal faria presumir a eficincia do CMDCA Goinia, porm, a realidade encontrada vai em direo contrria a tal constatao, especialmente, quando analisado isoladamente as polticas pblicas estabelecidas no PNCFC.
Izabela Barbosa de Carvalho Santos - Secretria Executiva do CMDCA/Goinia. Os graus aqui propostos sero, assim, formados a partir das seguintes variveis: a) Ano da Lei de Criao; b) Ano de Criao do RI em vigor; c) Regras para as alteraes no RI; d) Existncia de estruturas organizacionais como: Mesa Diretora, Secretaria Executiva, Cmaras ou Comisses Temticas e Previso de Conferncias Municipais; e) Nmero e distribuio das cadeiras entre os segmentos Governo e Sociedade Civil (Usurios, Prestadores e Trabalhadores); f) Critrios sobre o processo decisrio: regras de votao e prerrogativas da presidncia; g) Critrios de definio da presidncia - quem pode presidir o conselho; h) Quem elabora pauta e sobre quais critrios; i) Critrios para a alterao da pauta; j) Definio prvia de categorias nas entidades que podem demandar representao; k) Regras sobre como representantes da sociedade civil se tornam conselheiros e l) Regras sobre como os representantes do governo se tornam conselheiros. (Idem. Ibidem, p. 10)
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Decorridos anos da criao do PNCFC, Goinia ressente-se da ausncia de um Plano Municipal de Convivncia Familiar e Comunitria; da ausncia de levantamentos e pesquisas coordenados ou com a participao do CMDCA/Goinia; da realizao de seminrios, encontros e cursos de capacitao continuada para conselheiros tutelares e profissionais de entidades de acolhimento institucional com nfase na convivncia familiar e comunitria; de mecanismos e parmetros estabelecidos de fiscalizao para os programas de acolhimento institucional; de mobilizao para o tema, entre outros.
4. Concluso O legislador ao criar os Conselhos de Direitos e estabelecer como diretriz da poltica de atendimento a descentralizao e municipalizao, associadas participao democrtica da sociedade civil organizada, entendeu primeiro que, a adoo de tais princpios proporcionassem uma fiel interpretao dos problemas locais no atendimento a crianas e adolescentes; em segundo, que de posse do diagnstico preciso se estabelecessem programas especficos de atendimento. Ocorre, entretanto, que passados vinte e quatro anos da Constituio Federal e vinte e dois anos do ECA, tais instrumentos de participao democrtica ainda no se consolidaram gerando questionamentos e estudos que afiram o grau de efetividade destes rgos no tocante s polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes. Especificamente no tocante ao direito convivncia familiar e comunitria muito embora assegurado h anos exigia-se maior aprofundamento de princpios e estabelecimento de novos marcos, parmetros e paradigmas que rompessem com a cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes, e, por isso, o PNCFC em boa hora tenha se constitudo um marco nas polticas pblicas ao estabelecer amplos eixos norteadores, bastando a Estados e Municpios de posse de suas realidades locais apropriar-se deste valioso instrumento e enfrentar o problema. Ao estabelecer planos e metas a curto, mdio e longos prazos a todos os atores envolvidos, em especial, aos CMDCAs, esperava-se um diagnstico preciso da realidade, a formatao de planos de estruturao e reordenamento das instituies de acolhimento institucional e a mobilizao dos muncipes para o tema. Aps a realizao do trabalho conclui-se que h muito por fazer e apenas o estabelecimento de marcos no ser suficiente se o Executivo municipal no oferecer estrutura e autonomia de trabalho aos Conselhos de Direitos. Sobre a atuao do CMDCA Goinia no tocante ao PNCFC verifica-se que no houve qualquer avano desde sua publicao, vez que o municpio ainda no possui um PNDFC; no possui levantamentos e pesquisas coordenados ou com a participao do CMDCA/Goinia; 98
no realiza seminrios, encontros e cursos de capacitao continuada para conselheiros tutelares e profissionais de entidades de acolhimento institucional com nfase na convivncia familiar e comunitria; muito menos possui mecanismos e parmetros estabelecidos de fiscalizao para os programas de acolhimento institucional; e de mobilizao para o tema, entre outros. Da leitura das atas de reunies ordinrias e extraordinrias, realizadas entre os anos de 2007 a 2011 no CMDCA Goinia, percebe-se que o tema foi relegado por esta instncia participativa, na contramo da mobilizao em nvel nacional para a temtica em vrias esferas e poderes nos ltimos anos, visando chamar a ateno necessidade de se garantir a estas crianas e adolescentes o direito ao convvio familiar e comunitrio. Patentes a falta de planejamento e organizao das gestes nos ltimos anos justificada em parte pelas dificuldades de relacionamento institucional com o poder pblico municipal que aparentemente relega a atuao destas instncias participativas como instrumentos de formulao e fiscalizao das polticas pblicas destinadas s crianas e adolescentes, entretanto, por si s no justificam a ausncia de critrios e cuidados no registro de sua prpria histria e das discusses travadas em mbito interno, vislumbrada com a prpria dificuldade de acesso s atas de reunies ordinrias e extraordinrias. Conforme j ressaltado, mediante a avaliao de inmeras atas patente a precariedade do CMDCA Goinia ao longo destes cinco anos o que torna-se determinante para a no consecuo das prerrogativas e atribuies de competncia do rgo.
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Resumo O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC) constitui um marco nas polticas pblicas do Brasil, no sentido de propor o rompimento com a cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes. Sua efetividade, porm, est relacionada ao pleno exerccio do controle das polticas pblicas por parte da sociedade, assim ressaltada no texto do prprio Plano. Nesse sentido, prope-se atravs do presente trabalho monogrfico, a anlise da atuao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Goinia (CMDCA) sob o ponto de vista de sua efetividade, na consolidao dos princpios estabelecidos pelo PNCFC. Para tanto foi feita a anlise e apresentao de dados empricos do relatrio Levantamento/ mapeamento das instituies de acolhimento de crianas e adolescentes no Estado de Gois, anlise documental, compreendendo a legislao municipal, atas, editais e resolues do CMDCA Goinia e a realizao de entrevistas semiestruturadas. Neste artigo, analisam-se os diferentes graus de institucionalizao, democratizao e representao do CMDCA Goinia, e mesmo estando presentes em bom nvel desde sua existncia, compreendem-se aps a adoo ,de metodologia qualitativa de investigao das atas, as dificuldades enfrentadas pelo CMDCA Goinia, especialmente no tocante ao tema acolhimento institucional, relegado das pautas de discusses desta instncia participativa. Palavras-chave: Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria; Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente; efetividade.
Renato Meneses Trres advogado, militante na rea da criana e do adolescente, especialista em Direito Pblico pela Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC) e em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). 102
PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO NA REFORMA AGRRIA: POLTICA DE ESTADO OU DE GOVERNO?

Marcela do Amaral Pataro Machado
1. Introduo A criao em 1998 do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (PRONERA), vinculado ao ento Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria (MEPF), representou uma conquista poltica, expressa em mbito institucional, dos setores representados no movimento pela educao do campo. Em meados de 1998, no ltimo ano do primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), vinculado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), foi realizada a Conferncia Nacional por uma Educao Bsica do Campo, organizada por entidades da sociedade civil. A referida Conferncia foi antecedida de 23 encontros estaduais, onde diversas instituies, movimentos sociais e educadores do meio rural se reuniram para a troca de experincias e anlise das dificuldades comuns, tendo como principal objetivo a construo e a sistematizao de ideias e aes em torno de um projeto de educao do campo. Cabe destacar o contexto da educao rural poca da Conferncia. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 1995, 32,7% da populao rural acima de quinze anos era analfabeta, enquanto no meio urbano esta proporo era de 11,4%; 2,7 milhes de crianas e adolescentes de sete a catorze anos estavam fora da escola, com destaque para as regies de bolses de pobreza nas reas urbanas e as reas rurais; mais de 50% da populao rural brasileira na faixa etria prpria ao ensino mdio no estavam na escola e 54,3% das matrculas no ensino mdio estava na faixa etria acima de 17 anos, sendo que apenas 1,1% do total destas matrculas estava no meio rural. Segundo o Plano Nacional de Educao de 1999, entre os diferentes nveis de ensino, esse foi o que enfrentou, nos ltimos anos, a maior crise em termos de ausncia de definio dos rumos que deveriam ser seguidos em seus objetivos e em sua organizao (KOLLING et al., 1999, p. 26). Partindo da referida conjuntura, a Conferncia trouxe propostas para um projeto de educao do campo que efetivamente assumisse a identidade do meio rural, no s como espao de cultura e relaes diferenciadas do espao urbano, mas tambm, e principalmente, como instrumento de auxlio na busca de um novo projeto de desenvolvimento para o campo, pensando, neste ponto especfico, a materialidade das relaes campo-cidade no contexto do modelo capitalista de desenvolvimento em curso no Brasil, bem como suas variaes histricas.
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Partindo da contribuio de outros autores acerca do PRONERA, a exemplo de Di Pierro (2001), Molina (2003), Rocha (2007), Freitas (2008), Andrade (2009) e Marialva (2011), os quais executaram anlises acerca das tendncias de descentralizao, focalizao e parceria, luta dos movimentos sociais e conjuntura poltica da poltica pblica, impacto na formao de educadores, relaes pedaggicas bem como anlise das caractersticas da constituio e organizao do Programa, o presente trabalho visa discusso do carter de poltica pblica de estado ou de governo expressa pelo PRONERA, focando os aspectos da continuidade - atravs da anlise da estruturao institucional e normativa do Programa e a destinao de recursos oramentrios e financeiros para a sua execuo; da articulao interinstitucional e participao da sociedade civil nas suas diversas etapas e da incorporao do Programa na estrutura orgnica da mquina pblica. A anlise se concentra no perodo compreendido entre os anos de 1998 a 2010, compreendendo a criao do Programa e sua evoluo durante o segundo mandato do Governo FHC/PSDB e os dois mandatos do Governo Lula/PT. O argumento central que a criao do PRONERA, apesar de representar um avano no sentido de incluir a educao do campo na agenda das polticas voltadas para a reforma agrria e agricultura familiar, incorporando, em tese, a participao dos movimentos sociais em suas diversas etapas, constitui-se ainda como uma poltica pblica de governo compensatria, devido focalizao do gasto e do pblico beneficirio e fragilidade da sua estruturao legal e institucional no mbito dos governos. Para tanto, o trabalho ser dividido em quatro captulos, alm dessa introduo e da concluso. No primeiro captulo, faz-se uma breve descrio analtica do contexto das polticas agrrias no Governo FHC/PSDB em meio redefinio das polticas sociais no Brasil. Em seguida, o segundo captulo explicita a incluso da questo da educao do campo na agenda governamental, culminando na criao do PRONERA. No terceiro captulo expem-se as caractersticas do PRONERA no Governo FHC/PSDB, no que tange ao arcabouo normativo e institucional, destinao de recursos governamentais para sua operacionalizao e forma de participao da sociedade civil e movimentos sociais nas suas vrias etapas. No quarto captulo, so discutidas as principais alteraes e continuidades - em relao aos aspectos analisados no Governo FHC - no desenvolvimento do Programa durante os dois mandatos do Governo Lula/PT. A discusso comparativa do PRONERA nos Governos de FHC/PSDB e Lula/ PT fornece subsdio para a anlise do carter do referido Programa enquanto poltica de governo compensatria cotejando as suas limitaes em relao ao ideal de estruturao de uma poltica pblica de Estado, na rea especfica da educao para os beneficirios da poltica de reforma agrria no Brasil. Nesse sentido, utiliza-se como referencial os aspectos que contribuem para a caracterizao de polticas pblicas de Estado e de governo, extrados de Aith (2006) e Oliveira (2011).
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2. A Poltica Agrria no Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) A ocupao do territrio rural brasileiro tem explicitado, historicamente, uma estrutura fundiria altamente desigual e concentradora, caracterizada pelo predomnio da rea ocupada por grandes propriedades, no mbito do modelo do capitalismo rentista1. A expanso da grande propriedade agropecuria nas dcadas de 60 e 70, atravs da intensificao da industrializao no campo (introduo de maquinrios, defensivos agrcolas, adubos, etc.), o que se convencionou chamar de modernizao conservadora, acabou por avanar sobre as pequenas propriedades rurais (SILVA, 1980, p. 12), no processo de expanso da fronteira agrcola, notadamente nas regies Norte e Centro-Oeste do Brasil. Nesse sentido, os dados referentes ao campo brasileiro, s vsperas da eleio presidencial de 1994, permitem afirmar que as transformaes decorrentes da modernizao da agricultura brasileira, no sentido do aumento da produtividade agropecuria, no redundaram na democratizao do acesso terra, como fator de produo. Partindo-se do pressuposto de que o desenvolvimento rural deve abranger distribuio de bens e direitos e reduo das desigualdades regionais - paralelamente ao aumento da produtividade agropecuria conforme explicita Carvalho Filho (2009a, p. 201): apesar das importantes transformaes ocorridas no meio rural brasileiro nas trs dcadas anteriores s eleies [de 1994], a questo da reforma da estrutura agrria brasileira no havia perdido a atualidade. O processo de modernizao conservadora da agricultura nacional provocou expressivos resultados nos campos da produo e da agroindustrializao. Contudo,[...] tambm implicou maior concentrao e excludncia. Paralelamente ao registro da perpetuao da concentrao da propriedade rural brasileira na segunda metade do sculo XX, por meio dos dados explicitados, cabe ressaltar que, de outro lado, h o registro histrico das lutas camponesas em prol da reforma agrria, cujos primrdios remontam atuao das ligas camponesas na dcada de 50 e, mais recentemente, atuao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, nascido na dcada de 80. No primeiro mandato do presidente FHC, a reforma agrria apareceu como meta de assentamento de 280.000 famlias, com um carter meramente compensatrio, tomando-se como base os dados do Censo Agropecurio de 1995/1996, que registram a queda de 5.000.000
1 Adota-se a anlise de Oliveira (2010, p.27-28) a seguir exposta: A raiz do desenvolvimento capitalista moderno no Brasil est em seu carter rentista. Isto quer dizer que a concentrao da propriedade privada da terra atua como processo de concentrao da riqueza e do capital. Seu desenvolvimento se faz, principalmente, atravs da fuso em uma mesma pessoa do capitalista e do proprietrio de terra. Embora este processo tenha sua origem na escravido, e em particular na passagem do trabalho escravo para o trabalho livre, foi a partir da segunda metade do sculo XX que esta fuso ampliou-se significativamente. Assim, a chamada modernizao da agricultura no atuou no sentido da transformao dos latifundirios em empresrios capitalistas, mas, ao contrrio, transformou os capitalistas industriais e urbanos, sobretudo do Centro-Sul do pas, em latifundirios. A poltica de incentivo fiscal da SUDAM nos governos militares foi um dos instrumentos de poltica econmica que viabilizou esta fuso. Os proprietrios de terra possuem reas no Brasil, com dimenses nunca registradas na histria da humanidade.
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de postos de trabalho na agricultura desde 1985, aliada s estatsticas que enunciavam quase 25.000 famlias acampadas no ano de 1994 (CARVALHO FILHO, 2009a, p. 198). Ao final do primeiro governo de FHC foram efetivamente assentadas 264.625 famlias, 70% delas no Norte e Nordeste do Brasil, ao passo que 450.000 famlias de pequenos proprietrios rurais perderam suas terras em face do endividamento creditcio perante os bancos (CARVALHO FILHO, 2009a). Ao final do segundo mandato de seu governo, FHC anunciou a Nova Reforma Agrria, representada por um conjunto de medidas que objetivavam a implantao de uma reforma agrria de mercado (CARVALHO FILHO, 2009a). Assim, em 1997 foi criado o Programa Cdula da Terra, com apoio financeiro do Banco Mundial, antecedendo a criao do Banco da Terra, que ocorreu em 1998. Este ltimo visava ao financiamento para a compra de terra por parte dos trabalhadores rurais e pequenos proprietrios. Conforme destaca Morissawa (2001, p. 113), o objetivo dessa proposta era retirar do Estado sua funo de agente mediador no processo de mudana da estrutura fundiria e transferir esta responsabilidade para a sociedade civil. Assim, trabalhadores rurais sem terra e/ou pequenos proprietrios [] passariam a organizar-se em associaes voltadas compra da terra. A criao do Banco da Terra evidenciou a tentativa de desonerar o oramento geral da Unio com o custeio da poltica de reforma agrria. Ao invs do aporte de recursos pelo Estado, atravs do INCRA, na aquisio de reas atravs do instrumento da desapropriao, com a consequente distribuio no onerosa de terra aos trabalhadores rurais candidatos ao programa de reforma agrria, o Governo desobrigava-se da aquisio de reas e da consequente implantao de infraestrutura bsica em assentamentos atravs da posterior alocao do crdito instalao do INCRA -, transferindo as aes da reforma agrria para as negociaes de mercado, semelhana das demais negociaes de compra e venda imobilirias. Neste ponto deve-se registrar que a garantia do direito terra, como direito no contributivo e como instrumento de desenvolvimento social, efetiva-se na medida em que so implantadas aes normativas e administrativas objetivando a reverso da concentrao fundiria e redistribuio da renda. Nesse sentido cabe destacar que o potencial redistributivo das polticas agrrias ser sempre maior quando o esforo poltico no sentido de democratizar o ordenamento fundirio esteja aliado a polticas universais, financiadas com recursos oramentrios provenientes da contribuio fiscal. No Governo FHC, no entanto, no foi isto que se verificou: essas polticas, exatamente por se contraporem mais diretamente aos ditames da lgica macroeconmica em vigor de diminuio do dficit pblico, acabaram por ter seus recursos contingenciados, e seu pblico beneficirio restringido aos segmentos mais pobres da sociedade (COHN, 2000, p.186).
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O Governo FHC transferiu o eventual xito da ao pblica para a esfera privada, desresponsabilizando o Estado pela eficcia das polticas agrrias adotadas, ao passo em que tentava enfraquecer a legitimidade poltica do MST, principal organizao de luta pela reforma agrria e um dos setores organizados no enfrentamento poltico ao projeto neoliberal de Estado e de sustentao ao agronegcio.
3. Educao do Campo como um Problema a Compor a Agenda Pblica A conjuntura da educao rural no final do segundo mandato do Governo FHC traduzia a viso poltica hegemnica do significado do campo brasileiro no mbito do binmio da relao campo-cidade. A excludncia representada pela expulso de trabalhadores rurais assalariados e pequenos agricultores, motivada pelo processo de expanso da fronteira agrcola, gerou alm da concentrao fundiria um intenso processo de migrao campocidade (KOLLING et. al, 1999, p. 22). Assim, no modelo de desenvolvimento que situa o Brasil apenas como mais um mercado emergente, predominantemente urbano, as polticas educacionais para os trabalhadores rurais seguiram a lgica da compensao da prpria condio de inferioridade a que o campo esteve submetido, como smbolo do atraso e do desaparecimento (ARROYO et. al, 2009; KOLLING et. al, 1999; FERNANDES et. al, 1999). Esta circunstncia se refletiu diretamente no modelo de escola rural, expresso pelo quantitativo incipiente de estabelecimentos2 e pelo sucateamento da infraestrutura dos espaos escolares existentes, ocasionando a secundarizao na oferta de vagas e nveis de escolarizao fora do espao urbano. As estatsticas da educao rural em meados da dcada de 1990 corroboram a anlise descrita. Segundo dados do IBGE de 1995, 32,7% da populao rural acima de quinze anos era analfabeta, enquanto no meio urbano este mesmo ndice era de 11,4%; 2,7 milhes de crianas e adolescentes de sete a catorze anos estavam fora da escola, com destaque para os bolses de pobreza nas reas urbanas e as reas rurais; mais de 50% da populao rural brasileira na faixa etria prpria ao ensino mdio no estavam na escola e 54,3% das matrculas no ensino mdio estavam na faixa etria acima de dezessete anos, sendo que apenas 1,1% do total destas matrculas estava no meio rural. Por conta desta situao, e em meio ao contexto de lutas gerais em torno da educao pblica, gratuita, universal e de qualidade, em meados de 1998, foi realizada a Conferncia Nacional por uma Educao Bsica do Campo. Apesar das estatsticas oficiais em relao poltica educacional do meio rural brasileiro, havia um acmulo de experincias pedaggicas no mbito dos acampamentos e assentamentos de Reforma Agrria, traduzidas na formao
2 Em relao ao Ensino Mdio, as escolas rurais - pouco mais de 15 mil - representavam apenas 3,2% do total de estabelecimentos nesse nvel de ensino no pas (KOLLING et al., 1999, p. 40).
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do cotidiano do sujeito sem-terra, trabalhador(a) rural, permeado por uma histria de excluso e de negao de direitos, tendo como materialidade da sua formao o contexto das lutas em prol da reforma agrria e de um outro modelo de desenvolvimento. As experincias pedaggicas que subsidiaram a discusso e a defesa de um projeto de educao no campo se assentavam na perspectiva de acesso a direitos, especificamente o direito educao universal, respeitadas e incorporadas as especificidades dos trabalhadores rurais atravs do dilogo campo-cidade como dois aspectos scioespaciais no hierarquizados de uma mesma realidade. As experincias trazidas, quela poca, discusso do referido projeto de educao do campo tinham como cerne a perspectiva dos homens e mulheres que vivem no campo, por meio do resgate e valorizao da identidade rural, orientado poltica e pedagogicamente pela valorizao das lutas, da histria, das vivncias, saberes e contradies sociais que permeiam a vida desses sujeitos do campo brasileiro.
O campo nessa perspectiva se contrape viso hegemnica do rural como um espao em extino, sinnimo de atraso. A proposta de uma educao do campo afirma este campo como um espao de vida e de direitos. O movimento da educao do campo, direcionava-se para a articulao poltica necessria consecuo de polticas pblicas (MUNARIM, 2009) que dessem conta de incorporar, alm da garantia efetiva do direito educao, conforme define a Constituio Federal de 1988 e a Lei n. 9.394/96, os seguintes princpios: superao da dicotomia hierarquizada entre rural e urbano; afirmao da relao de pertena ao espao do campo; compreenso da escola enquanto um dos espaos de formao humana; valorizao dos diferentes saberes no mbito do processo educativo; implantao da escola no campo, no local de moradia das comunidades rurais, vinculada realidade dos trabalhadores rurais (MOREIRA et. al, 2004). Naquela poca, a mobilizao a favor da educao bsica do campo liderada por entidades do porte da CNBB, do MST, do UNICEF, da UNESCO e da UnB, aliada ao impacto negativo dos dados apresentados pelo I Censo da Reforma Agrria do Brasil conseguiram sensibilizar importantes setores da sociedade e constranger o governo federal a adotar uma ao nesse sentido. Dessa forma, em 1998, por meio da Portaria n.10/98 do ento MEPF, foi institudo o PRONERA. Dentre os objetivos do Programa, poca, destacam-se: a alfabetizao, formao e educao fundamental aos jovens e adultos das reas do Programa Nacional de Reforma Agrria; escolarizao e formao de monitores para atuar no processo educacional nos assentamentos; formao continuada e escolarizao mdia aos educadores de jovens e 108
adultos; escolarizao e formao tcnico-profissional aos trabalhadores rurais com nfase em reas de conhecimento que contribuam para o desenvolvimento sustentvel (BRASIL, 2001, p. 13). O contexto da educao rural, evidenciado pelos indicadores educacionais oficiais, aliados articulao social de movimentos sociais e setores da sociedade civil, contriburam positivamente para o constrangimento do Governo FHC, culminando na abertura de um espao institucional de ao pblica para a insero das experincias e acmulo em torno da questo da educao do campo.
4. Caracterizao do Pronera no Governo FHC O PRONERA foi inicialmente definido como um programa de educao de trabalhadores rurais em assentamentos de reforma agrria, cujo objetivo geral era fortalecer a educao nos Projetos de Assentamento da Reforma Agrria, estimulando, propondo, criando, desenvolvendo e coordenando projetos educacionais, utilizando metodologias voltadas para a especificidade do campo, tendo em vista contribuir para o desenvolvimento rural sustentvel (BRASIL, 2001, p. 12). Como objetivos especficos iniciais do programa destacam-se: a) alfabetizar e oferecer formao e educao fundamental a jovens e adultos nos Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria; b) desenvolver a escolarizao e formao de monitores para atuar na promoo da educao nos Projetos de Assentamento da Reforma Agrria; c) oferecer formao continuada e escolarizao mdia e superior aos educadores de educao de jovens e adultos EJA e do ensino fundamental nos Projetos de Assentamento (P.As) da Reforma Agrria; d) oferecer aos assentados escolarizao e formao tcnico-profissional com nfase em reas de conhecimento que contribuam para o desenvolvimento rural sustentvel; e) produzir e editar os materiais didtico-pedaggicos necessrios consecuo dos objetivos do programa. O programa foi inicialmente destinado aos jovens e adultos dos projetos de assentamento da reforma agrria criados pelo INCRA e pelos rgos estaduais de terras que mantinham parceria com a autarquia. O Manual de Operaes de 2001 designava ainda, como beneficirios diretos, alm dos jovens e adultos moradores dos P.As, tambm os monitores e educadores do ensino fundamental que atuavam nos referidos projetos, bem como os coordenadores locais e alunos universitrios. Como beneficirios indiretos figuravam a comunidade dos Projetos de Assentamento e adjacncias. O programa pautou-se inicialmente pelos princpios da interatividade, multiplicao e participao. De acordo com o Manual de Operaes de 2001, atravs do carter interativo, as aes seriam desenvolvidas por meio de parcerias entre os rgos governamentais, Instituies de Ensino Superior, movimentos sociais e sindicais e as comunidades assentadas, no intuito de estabelecer uma interao permanente entre esses atores. 109
De acordo com o Manual de Operaes de 2001, as Instituies de Ensino Superior (IES) assumem o papel de mediao entre o INCRA e os Movimentos Sociais, respondendo pela elaborao, apresentao e tramitao burocrtica dos projetos, em dilogo com os parceiros. Alm disso, assumem a execuo e o acompanhamento pedaggico das aes educativas, bem como a gesto dos recursos financeiros (ANDRADE e DI PIERRO, 2004, p. 29). Os Movimentos Sociais participam do PRONERA no mbito da mobilizao e articulao do pblico beneficirio, identificando a demanda e acompanhando a execuo das atividades e a aplicao dos recursos. As Superintendncias Regionais do INCRA respondem pela articulao das partes envolvidas, identificao da demanda e anlise prvia dos projetos e posterior fiscalizao das aes e aplicao dos recursos. As Secretarias Municipais e Estaduais de Educao responsabilizam-se pela garantia da implantao dos projetos no mbito estadual e municipal, bem como pela criao de estratgias de continuidade das aes educativas iniciadas pelo programa. O carter multiplicador do PRONERA se expressa na meta de ampliao do nmero de alfabetizados e do nmero de monitores e agentes educadores nos P.As da Reforma Agrria e o carter participativo, atravs do envolvimento da comunidade beneficiria, atravs dos movimentos sociais, em todas as fases do programa, desde a elaborao at a avaliao final dos projetos.
4.1. Arcabouo Normativo e Estrutura Institucional A estrutura substantiva de uma poltica pblica compe-se de interesses, atores e regras. Estas ltimas, em particular, cumprem com a funo de conferir um mnimo de padronizao e institucionalizao das aes afetas a determinada poltica setorial (DI GIOVANI, 2009), alm de possibilitar a garantia jurdica das possibilidades de interveno e ao da sociedade civil e as relaes entre esta e o Estado, notadamente no que se refere ao exerccio do direito de participao popular e interveno no mbito do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, o surgimento do PRONERA atravs de Portaria do MEPF e a sua posterior normatizao atravs de Manual de Operaes, expedido pela Coordenao Geral de Projetos Especiais, vinculada Superintendncia Nacional de Desenvolvimento Agrrio do INCRA, evidenciou o carter subsidirio expresso pelo Programa no Governo FHC. A criao e a consolidao do PRONERA se fez prescindindo de um arcabouo legislativo ordinrio que conferisse um mnimo grau de institucionalizao e de disciplina normativa necessria para o estabelecimento do carter pblico da referida ao de governo.
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No que tange ao aspecto participativo, conforme destaca Dallari (2011, p. 4597), as polticas pblicas devem, [...] assegurar a participao popular na Administrao para legitimar suas decises normativas. preciso que todo o arcabouo normativo [...] seja construdo com a efetiva participao de todos os interessados. Nesse sentido, apesar do Manual de Operaes do PRONERA de 2001 incorporar o princpio da participao dos Movimentos Sociais nas fases de execuo do programa, a prpria constituio do PRONERA no foi precedida de um processo de debates encampado pela esfera governamental. Ademais, cumpre ressaltar que a constituio por meio de Portaria Ministerial e o posterior regramento normativo por meio de Manual de Operaes, evidencia a fragilidade poltica a que foi submetido um Programa da magnitude social do PRONERA, considerando a problemtica social que visa corrigir. Se no limite o Governo precisou ceder a presses polticas em funo da problemtica social trazida tona pelos indicadores educacionais do meio rural, o fez de forma focalizada, subsidiria e com suporte normativo centrado no Poder Executivo, sujeito s variaes e alteraes de cenrio e agenda. No mbito da estruturao da gesto do PRONERA no Governo FHC, percebe-se um forte componente de centralizao de poder na esfera governamental seja na composio da Diretoria Executiva, do Colegiado Executivo e Comisso Pedaggica, seja na falta de definio de critrios e regras claros de escolha tanto da coordenao de cada uma destas instncias como dos representantes da sociedade civil e movimentos sociais. No que tange estruturao institucional, o PRONERA exprimiu uma contradio desde o seu incio, pois, apesar de configurar-se como um programa educacional para jovens e adultos das reas de reforma agrria, no contou com sua estrutura operacional sequer vinculada ao MEC. Apesar da articulao e dilogo prvios com o MEC e o Ministrio do Trabalho, estes no se interessaram em gerenciar ou co-financiar o Programa, temendo a intervenincia dos Movimentos Sociais (ANDRADE e DI PIERRO, 2004, p. 29). Este fato demonstra como a criao do PRONERA, enquanto demanda da sociedade civil organizada em contraposio ao projeto poltico hegemnico, constitua um problema poltico para a esfera governamental, na medida em que o seu surgimento ao invs de explicitar uma conjuno de esforos para viabilizar sua execuo, significou muito mais uma demanda poltica complexa que a burocracia governamental encontrava dificuldades em equacionar, notadamente em face da disputa de projetos que a criao do PRONERA evidenciava. Essa circunstncia que permeou o surgimento do PRONERA acabou por refletir-se na sua organizao institucional, na medida em que o referido programa prescindiu tambm da criao de uma estrutura prpria em mbito governamental para a sua operacionalizao. As atribuies do Programa foram direcionadas para setores do INCRA que regimentalmente j possuam funes e atividades afetas misso institucional da autarquia e que, na prtica, no estariam exclusivamente ligados operacionalizao de um programa de cunho educacional. 111
4.2. Metas, Recursos Oramentrios e Pblico Atendido O PRONERA desde sua criao foi marcado pela inconstncia da ao governamental no que tange destinao de recursos oramentrios e financeiros, seja pela sua fragilidade normativa e institucional, seja pela tenso poltica que caracterizou o seu surgimento. O primeiro ano de operacionalizao foi marcado por mobilizaes e reivindicaes dos movimentos sociais com vistas alocao de recursos para que as atividades do Programa pudessem ter incio. Dessa forma em 1998 foram destinados R$ 3.000.000,00 e, como resultado, foram firmados apenas dez convnios em sete estados, beneficiando 6.460 educandos de um total de 100.000 previstos como meta de atendimento para o referido ano. Em 1999 houve uma expanso do programa, tanto no seu efetivo atendimento como na alocao de recursos oramentrios. Apesar do oramento da Unio ter previsto R$ 21.500.000,00, houve o contingenciamento de mais da metade dos recursos destinados, resultando na efetiva liberao de apenas R$ 8.300.000,00, permitindo o atendimento de 56.000 alunos, dos quais 51.556 na modalidade alfabetizao de jovens e adultos. A Tabela 1 ilustra a correlao entre metas atingidas e recursos oramentrios previstos e executados no mbito do Programa. TABELA 1 PRONERA Metas e Oramento 1998/2002
Ano Metas Oramento Previsto PRONERA (R$) 3.000.000,00 21.500.000,00 19.000.000,00 24.114.712,00 11.441.000,00 Execuo Oramentria PRONERA (R$) 3.000.000,00 8.377.236,47 17.110.114,87 9.030.240,00 9.691.000,00 Execuo Oramentria MEC (R$) 12.638.000.000,00 16.164.000.000,00 17.421.000.000,00 Execuo Oramentria da Unio1 (%) 252.518.000.000,50 289.410.000.000,92 343.074.000.000,99
1998 1999 2000 2001 2002
6.460 56.590 12.205 23.728 31.148
Fonte: ANDRADE, Mrcia Regina; DI PIERRO, Maria Clara. PRONERA em perspectiva: dados bsicos para uma avaliao. 2004. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/.../Consolidacao_Contas_Publicas.xls
Analisando os dados da Tabela 1, pode-se afirmar que a mdia percentual de recurso efetivamente executado no PRONERA no perodo de 2000-2002, em relao ao montante do Oramento Geral da Unio, foi de aproximadamente 0,0042%, correspondendo a 0,08% do oramento da Unio destinado educao. Os recursos oramentrios do Programa nos anos de 1999, 2000 e 2001 foram viabilizados mediante a aprovao de emendas parlamentares, posteriormente contingenciadas. Considerando que no ano 2000 houve uma descentralizao do Programa, conferindo maior autonomia s Superintendncias Regionais do INCRA, e que neste mesmo ano 112
registrou-se a maior capacidade de execuo oramentria desde a criao do mesmo, em 2001 houve uma reverso da desta diretriz, atravs de uma maior centralizao do Programa mediante seu reposicionamento administrativo na esfera da Coordenao Geral de Projetos Especiais da Superintendncia Nacional de Desenvolvimento Agrrio. A iniciativa de reconcentrar o poder de definio das diretrizes do Programa justamente aps os significativos resultados alcanados, em termo oramentrios, no ano 2000, indica que havia, por parte do Governo Federal, um desinteresse pelo avano e pela eficcia do Programa, na medida em que este se constitua como um canal de acesso a financiamento de recursos pblicos por parte dos movimentos sociais, notadamente o MST. No que tange abrangncia das aes do PRONERA em relao aos Projetos de Assentamento existentes, o Programa posicionou-se, no perodo 1998-2002, muito aqum do que exigia a demanda, conforme demonstra os dados das Tabelas 2, 3 e 4. Em 2002, os ndices de cobertura do atendimento totalizavam o percentual de 14% dos assentamentos existentes, com destaque para as regies Norte - no ano de 2001 e Nordeste durante todo o perodo analisado.
TABELA 2 PRONERA Quadro Sntese Abrangncia 1998-2002

Ano 1998 1999 2000 2001 2002 TOTAL Convnios 10 51 18 29 31 139 IES 10 37 15 15 22 99 Alunos* 6.460 56.590 12.205 23.728 23.932 122.915 Municpios* 83 548 130 409 404 1.574 P.As* 188 1284 300 727 881 3.380
Fonte: ANDRADE, Mrcia Regina; DI PIERRO, Maria Clara. PRONERA em perspectiva: dados bsicos para uma avaliao. 2004. *Os dados referentes ao nmero de alunos, municpios e P.As atendidos podem exceder o nmero real de cobertura pois convnios diferentes podem ter abrangido os mesmos alunos, municpios e P.As em mais de uma modalidade de curso/escolarizao oferecida.
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TABELA 3 PRONERA Cobertura dos Projetos de Assentamentos - 2002

Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste Brasil Total P.As Brasil 2003 835 2.862 504 947 1.027 6.175 Total P.As PRONERA 2002 36 619 52 46 128 881 % 4,31 21,63 10,32 4,86 12,46 14,26
TABELA 4 PRONERA Cobertura dos Projetos de Assentamentos 1999

P.As Brasil 1999 4.373 P.As PRONERA 1999 1.284 % 29,36
Fonte: Fonte: NERA-DATALUTA Banco de Dados da Luta pela Terra UNESP/MST
4.3. Participao dos Movimentos Sociais Para iniciar a caracterizao e anlise da participao dos Movimentos Sociais no mbito da estruturao e operacionalizao do PRONERA necessrio ressaltar que a participao pode ser compreendida como uma categoria da prtica poltica de atores sociais, como categoria da teoria democrtica com pesos variveis segundo as vertentes tericas, e ainda como procedimento institucionalizado delimitado por instrumentos normativos (LAVALLE, 2011, p. 33), sendo este ltimo o que adotaremos na anlise deste trabalho. O processo de participao cidad levado a cabo aps a Constituio de 1988, mediante a atuao de partidos polticos do espectro da esquerda, e notadamente pelas Organizaes No Governamentais (ONGs), produziu efeitos polticos e normativos positivos no sentido da ampliao da esfera pblica e da estruturao de importantes polticas pblicas setoriais, a exemplo do Sistema nico de Sade, da Lei Orgnica da Assistncia Social, Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Estatuto da Criana e do Adolescente, etc.. No que tange luta pela reforma agrria, apesar de seguir com a sua agenda de protestos e manifestaes pblicas, o MST passou a dialogar tambm com a perspectiva de participao cidad, permitindo-se intervir e disputar alguns espaos institucionais no sentido da reorientao de polticas pblicas e atendimento de direitos para os trabalhadores do campo. Entretanto, em face da consolidao, nos anos 90, do projeto de Estado mnimo
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que se isenta progressivamente do papel de garantidor de direitos atravs da reduo das responsabilidades estatais correlatas e conseqente transferncia das mesmas para as ONGs (DAGNINO, 2004; SILVA, 1998; DRAIBE, 2005; COHN, 1999), as coalizes de governo alinhadas ao neoliberalismo notadamente nos Governos FHC/PSDB - adaptaram a sua estratgia e ttica poltica para dialogar e interagir com o projeto democratizante antagnico. Para isso, foi necessrio estabelecer um deslocamento sutil e eficiente dos significados de termos como participao, sociedade civil e cidadania de forma a conseguir a viabilizao do projeto neoliberal de Estado, neutralizando sutilmente os entraves e o avano do projeto antagnico, que pautava o oposto: a progressiva democratizao poltico institucional e a ampliao da esfera de garantias de direitos sociais bsicos. Nesse contexto poltico, a participao dos Movimentos Sociais no mbito da gesto do PRONERA nos Governos FHC foi marcada pela contradio e disputa dos diferentes projetos e pelo esforo governamental em propiciar mais a coeso social e a neutralizao poltica do MST - que a eficaz e progressiva erradicao do analfabetismo nas reas de reforma agrria. Alm disso, a forma como a oferta dos cursos foi estruturada no mbito do Programa, mediante apresentao de propostas de convnios articuladas atravs de parcerias entre Instituies de ensino e Movimentos Sociais, afastava a responsabilidade do Poder Executivo em efetivamente garantir a oferta regular de cursos nas diversas modalidades do PRONERA. Na prtica, atravs da proclamao de uma gesto democrtica e participativa o que se buscou, atravs do princpio da parceria, foi a desresponsabilizao e desobrigao do centro de Governo e do MEC, com o atendimento das demandas por educao nas reas de reforma agrria de forma contnua e universal.
5. Governo Lula: Inflexo da Educao do Campo na Agenda Pblica A lgica da relao poltica entre sociedade civil e governo, no mbito do PRONERA explicitou, desde a sua criao no Governo FHC, o padro de relao entre Estado e sociedade civil, atravs da incorporao de demandas com o objetivo de controle social. Alm disso, indicou tambm os pilares que orientam o perfil da interveno estatal atravs das polticas sociais, no contexto de reformas orientadas por uma poltica de ajustes estruturais: garantia de mnimos universais e do atendimento focalizado e incipiente aos setores mais vulnerveis; estabelecimento da descentralizao administrativa e da poltica de parcerias como forma de transferncia de responsabilidades demandadas do Estado para a sociedade civil (COHN, 1999; DRAIBE, 2005). Em relao a este ltimo aspecto, ao mesmo tempo em que as parcerias e a descentralizao so anunciadas como atendimento de demandas e reivindicaes de democratizao do Estado, o impacto das mesmas no aparato estatal e nas formas de 115
estabelecimento de esferas pblicas revelam o carter controvertido da ao estatal (SILVA, 1998). Na anlise que se procedeu no captulo anterior verificou-se que as prticas e processos estatais de tomadas de deciso, no mbito do PRONERA, ao enunciar a criao de novos padres de atuao, mantiveram o Programa ainda profundamente atrelado lgica de aliar interveno social e controle de poder, bem como conteno de custos e baixo impacto de mobilizao da mquina estatal. Com o advento da eleio do presidente Lula se inaugura uma perspectiva de alterao da tensa relao poltica entre o movimento pela educao do campo e o Governo Federal, em face da identificao de setores do referido movimento com o PT.
5.1. Caracterizao Das Principais Mudanas Do Pronera No Governo Lula Como parte do processo de reforo da mobilizao nacional do movimento da educao do campo no sentido da estruturao de uma poltica pblica ao nvel nacional no setor, tambm o PRONERA passou por reformulaes positivas. Em 2004 foi editado um novo Manual de Operaes frente necessidade de adequar o PRONERA s diretrizes polticas do atual Governo, que prioriza a educao em todos os nveis como um direito social de todos (BRASIL, 2004, p. 16). No referido Manual de Operaes reformulado se enunciou o carter de poltica pblica interinstitucional do Programa, atravs do que se intitulou ao articulada de vrios ministrios de diferentes esferas de governo; de instituies e movimentos sociais e sindicais de trabalhadores(as) rurais para qualificao educacional dos assentados de Reforma Agrria (BRASIL, 2004, p. 17). No rol de objetivos especficos do Programa, alm da escolarizao profissionalizante, introduz-se tambm a garantia de escolaridade em nvel tcnico-profissional de nvel mdio, e nvel superior, em diversas reas do conhecimento. Em relao ao pblico beneficirio, o PRONERA passou a abranger tambm os(as) trabalhadores(as) acampados(as) cadastrados pelo INCRA, incorporando assim como legtimos destinatrios do Programa a populao que ainda estava formalmente excluda das demais polticas e programas da Reforma Agrria, reconhecendo, assim, o seu direito educao enquanto demandantes da ao pblica estatal na rea da poltica agrria. Por outro lado, foram excludos do texto do Manual de Operaes de 2004 as comunidades dos Projetos de Reforma Agrria e adjacentes e os alunos universitrios, enquanto beneficirios do Programa.
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5.2. Arcabouo Normativo e Estrutura Institucional Apesar das alteraes iniciais que enunciaram o PRONERA enquanto poltica pblica educacional interministerial, a disciplina normativa do Programa manteve o Manual de Operaes como instrumento primordial de definio de objetivos, pblico beneficiado e abrangncia. A consolidao do PRONERA e a ampliao do seu escopo realizaramse margem de um arcabouo legislativo ordinrio que conferisse um mnimo grau de institucionalizao e de disciplina normativa necessria para o estabelecimento do carter de poltica pblica enunciado no Manual de Operaes de 2004. Em 2009, a Lei n. 11.947 de 2009, que disps sobre o atendimento da alimentao escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica, alm de alterar outros documentos normativos, autorizou o Poder Executivo a instituir o PRONERA, a ser implantado no mbito do MDA e executado pelo INCRA. No entanto, apenas no final do ano de 2010 que foi editado o Decreto n. 7.352 que disps sobre a poltica de educao do campo e instituiu o PRONERA, suprindo, portanto, ao menos em mbito formal, a lacuna legislativa que imprimia ao Programa um carter de subsidiariedade e fragilidade normativa. Com a edio do referido Decreto, o PRONERA foi institudo no mbito do Poder Executivo, vinculado ao MDA, com execuo atribuda ao INCRA. A partir de ento o Programa ampliou o seu pblico beneficirio para incorporar a populao jovem e adulta das famlias beneficirias dos projetos de assentamento criados ou reconhecidos pelo INCRA e demais famlias cadastradas pelo INCRA, integrantes do Plano Nacional de Reforma Agrria, bem como os jovens e adultos beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF). O art. 14 do referido Decreto instituiu ainda uma ampliao dos nveis de ensino a serem contemplados nas propostas de cursos do PRONERA, de forma a garantir tambm os cursos superiores e de ps-graduao em diversas reas do conhecimento, ampliando, a abrangncia do Programa. Entretanto, no mbito da estrutura institucional, o Governo Lula no alterou a lgica de subsidiariedade e de desvinculao entre demanda social reconhecida e estruturao da mquina pblica estatal com vistas ao oferecimento qualificado de respostas traduzida em polticas sociais. Apesar da participao formal do PRONERA no GPTEC do MEC; da enunciao do Programa no Manual de Operaes de 2004 enquanto poltica pblica interministerial, incorporando tambm a participao do MEC na Comisso Pedaggica Nacional, a articulao interministerial no avanou no que tange ao reordenamento organizacional do Programa no mbito da maquina estatal, permanecendo a vinculao ao INCRA.
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5.3. Metas, Recursos Oramentrios e Pblico Atendido No final do primeiro ano do Governo Lula, durante a Conferncia da Terra, foi apresentado o II Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), fruto do esforo e mobilizao de servidores do INCRA e do MDA, a partir do acmulo e mobilizao dos movimentos sociais de luta pela terra e acadmicos vinculados pesquisa e discusso da questo agrria no Brasil. No que tange s metas de compromisso governamental com a educao do campo nas reas de assentamento de reforma agrria, o II PNRA no estabeleceu metas fsicas, apenas enunciou o compromisso com a universalizao do direito educao nas reas reformadas. Apesar da enunciao em si j demarcar um campo de compromisso pblico, a ausncia de metas numricas no documento do II PNRA relega o prprio compromisso da ao governamental na rea da educao do campo s vicissitudes da agenda poltica. No mbito do PRONERA, apesar do incremento na execuo fsica (pblico beneficiado) e oramentria, em comparao com os cinco anos do Governo FHC, o financiamento do Programa continuou contando apenas com recursos destinados no oramento da Unio ao MDA.
TABELA 5 PRONERA Execuo Oramentria e Fsica 2003/2010

Exerccio 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pblico Atendido (alunos) 63.280 56.725 74.576 53.253 54.989 24.010 18.774 20.094 Execuo Oramentria PRONERA (R$) 13.200.000,00 30.570.000,00 36.235.542,00 23.971.419,00 46.750.287,00 54.040.000,00 26.706.589,00 28.231.212,00 Execuo Oramentria MEC (R$) 18.037.000.000,00 17.303.000.000,00 21.023.000.000,00 21.671.000.000,00 27.580.000.000,00 31.714.000.000,00 40.525.000.000,00 50.904.000.000,00 Execuo Oramentria da Unio (R$) 384.447.011.298,34 450.589.980.944,80 527.324.577.831,00 584.067.470.630,14 658.884.416.834,55 754.735.516.610,46 775.406.758.514,85 -
Fonte: PRONERA/INCRA, 2010. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/.../Consolidacao_Contas_Publicas.xls
Procedendo-se a uma anlise comparativa entre a mdia percentual de execuo oramentria do PRONERA em relao ao oramento do MEC nos oito anos do Governo Lula, tem-se o percentual de aproximadamente 0,12%, correspondendo a um aumento de aproximadamente 50% em relao mesma mdia do perodo 2000-2002 do Governo FHC. J em relao execuo oramentria total da Unio, a mdia percentual de recursos 118
executados no PRONERA no perodo 2003-2009 corresponde a aproximadamente 0,00555%, representando um aumento de apenas de 25% em relao a mdia do perodo 2000-2002 do Governo FHC. Cabe ressaltar que a mdia de execuo oramentria da Unio no perodo 2003-2010 obteve um aumento de mais de 100% em relao mesma mdia no perodo 2000-2002. A ampliao oramentria no PRONERA sofreu impacto tambm em funo do reajuste dos valores mximos por aluno/ano, para cada uma das modalidades de cursos do PRONERA, por meio da publicao da Norma de Execuo INCRA n. 73 em junho de 2008. O aumento dos valores mximos foi superior a 50% em todas as modalidades de cursos, conforme ilustra a Tabela 6. Para os Cursos de EJA (Ensino Fundamental) o reajuste chegou a 175% dos valores praticados no Governo FHC, em se tratando de cursos na Regio Norte.
TABELA 6 PRONERA Evoluo dos Custos Aluno/Ano por Modalidade

Modalidade Alfabetizao EJA (anos iniciais) EJA (anos finais) EJA Mdio Formao Continuada de Professores Formao Tcnico Profissional (Nvel Mdio) Superior/Ps Graduao Valores Mximos Aluno 1998 a 2003 (R$) 400,00 2.500,00 1.800,00 4.000,00 a 4.300,00 4.500,00 a 4.800,00 Valores Mximos Aluno dezembro de 2010 (R$) 800,00 a 900,00 900,00 a 1.000,00 1.000,00 a 1.100,00 3.800,00 a 4.000,00
Fonte: BRASIL. MDA. Manual de Operaes do PRONERA, 2001; BRASIL. MDA/INCRA. Norma de Execuo n. 73/2008
Enquanto no Governo FHC a mdia anual foi de aproximadamente 26.026 educandos beneficiados, no Governo Lula essa mdia anual subiu para aproximadamente 45.713, registrando nas modalidades alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos (nvel fundamental), a mdia anual de atendimento de 43.042 educandos e de 2.045 educandos no nvel superior.
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5.4. Participao Dos Movimentos Sociais A principal mudana nas relaes entre Governo Federal e Movimentos Sociais, no mbito do PRONERA, guarda relao com o reconhecimento por parte da esfera governamental da legitimidade dos atores sociais organizados no campo para o debate e a discusso de aes no mbito do programa de governo em questo. No entanto, no Governo Lula, a participao dos movimentos sociais ficou adstrita discusso e incorporao das prticas pedaggicas e s parcerias na apresentao de propostas e projetos de cursos. At a eleio de Lula, os movimentos sociais, notadamente o MST, trilharam uma diretriz de desenvolvimento de lutas a partir da exposio das grandes contradies relacionadas hegemonia do agronegcio no campo. Com a reformulao da posio do Brasil na diviso internacional do trabalho, o agronegcio promoveu a reestruturao no campo brasileiro atravs da integrao de latifndio e indstria. Dessa forma, a reforma agrria de base desconcentradora se mostra invivel como possibilidade de organizao produtiva dos trabalhadores nos atuais marcos poltico-econmicos hegemnicos. Como parte deste processo, evidenciaram-se os vnculos dos governos do PT com os setores estratgicos da classe dominante, conforme demonstra a desigualdade de investimentos entre agronegcio e reforma agrria, a liberao das sementes transgnicas, a expanso da fronteira agrcola, a permanncia dos atuais ndices de produtividade. Nesse sentido, de forma majoritria, a luta pela reforma agrria, se realizada tambm como instrumento de enfrentamento do projeto hegemnico redundaria em crtica direta ao Governo Lula, o que, afora excees, no ocorreu de forma majoritria. No que tange ao PRONERA, apesar da inflexo no sentido de incorporar a educao do campo na agenda poltica, a participao dos movimentos sociais contribuiu para o amadurecimento poltico e terico das prticas e experincias dos cursos, sem, no entanto, alterar a tendncia de subsidiariedade das aes do Programa. O Decreto n. 7.352/2010, editado j no final do Governo Lula, menciona a participao da sociedade civil no mbito do PRONERA apenas no art. 17, que trata superficialmente da Comisso Pedaggica no que tange s suas finalidades, deixando a cargo de ato da Presidncia do INCRA a definio da composio e atribuies da mesma. Em suma, o referido Decreto como instrumento que confere uma mnima disciplina normativa ao Programa - apenas tangencia a questo da participao da sociedade civil no mbito do PRONERA. Do ponto de vista da democratizao do espao e da deliberao institucional, o significado poltico da participao da sociedade civil no PRONERA, ao longo do Governo Lula, continuou reduzido execuo, incorporando a nfase gerencialista e empreendedorista que incentiva a participao pela via da parceria para auxlio ao Estado na execuo das suas aes e no pela via da partilha efetiva de poder decisrio e de controle. Dessa forma, no foram criadas, pela via legal, instncias institucionais de discusso e deciso sobre financiamento, gesto e avaliao do PRONERA. 120
6. Concluso A criao do PRONERA, em 1998 constitui-se em conquista que se insere no espectro das lutas dos movimentos sociais pela reforma agrria no Brasil, articuladas com a mobilizao de setores da sociedade civil envolvidos com a reivindicao de um projeto poltico pedaggico de educao do campo. Em meio ao choque de interesses e projetos antagnicos, o PRONERA surgiu como uma conquista dos movimentos sociais e como uma soluo de governo que visava apaziguar o questionamento do projeto neoliberal em curso. Nesse sentido, a opo do Governo FHC traduziu-se na configurao de um Programa visando ao atendimento focalista dos mnimos sociais, centrando as aes do PRONERA na escolarizao e alfabetizao apenas de jovens e adultos e formao de educadores nas reas de reforma agrria, evidenciando a estratgia de simples compensao, quando os indicadores oficiais da educao rural poca explicitavam que a questo social a ser enfrentada demandava a garantia de atendimento universalizante. No obstante a ampliao, em valores absolutos, das aes, dos nveis de ensino, do pblico atendido e do montante de recursos executados no Governo Lula, o PRONERA segue incorporando a diretriz geral da poltica social neoliberal que se assentou no processo de contrao do gasto pblico, expresso no somente pela incipiente destinao de recursos oramentrios em relao aos oramentos anuais do MEC, como tambm pelos sucessivos contingenciamentos em sua execuo oramentria no perodo 1999-2002. Sob o aspecto da continuidade, at a edio do Decreto n. 7.352/2010, o PRONERA se caracterizou como uma poltica pblica de governo, pois, apesar de perpassar por mais de uma gesto governamental, foi disciplinado - desde a sua criao at o penltimo ms do segundo mandato do Governo Lula - atravs de Portarias Ministeriais e Autrquicas e Manuais de Operaes, instrumentos normativos suscetveis a alteraes e supresses decorrentes da mudana da conjuntura e correlaes de foras polticas, atravs do juzo de discricionariedade do MEPF ou da Presidncia do INCRA. Esta fragilidade normativa impactou inclusive na garantia de rubricas oramentrias para o Programa, notadamente no Governo FHC, prejudicando assim a constituio do PRONERA enquanto uma poltica de Estado estruturante e permanente. A diretriz de conteno do gasto pblico implicou na baixa incorporao do PRONERA na estrutura institucional do governo federal durante o perodo analisado, uma vez que o Programa no foi incorporado estrutura administrativa do MEC. O PRONERA, desde a sua criao, foi absorvido de forma artesanal e subsidiria pelo MDA/INCRA, estruturas governamentais que no possuem como misso institucional a execuo de polticas educacionais. No INCRA, autarquia que operacionaliza o PRONERA desde 2001, o Programa insere-se na esfera complementar das aes voltadas para o desenvolvimento 121
social e econmico das famlias dos assentamentos rurais. Nesse sentido, caracteriza-se como poltica de governo que visa garantia de direitos de forma pontual, inserido na estrutura governamental j existente, evidenciando a carncia da articulao da ao estatal na rea de educao de jovens e adultos com outros Programas educacionais semelhantes. A baixa articulao interinstitucional do PRONERA, enquanto aspecto de poltica de governo, expressa-se na sua trajetria de criao e consolidao fortemente centrada no Poder Executivo, explicitando um processo de tomada de decises relativamente restrito, na medida em que no envolveu a participao significativa de outras instncias do Estado, a exemplo do Poder Legislativo. A gesto participativa e a parceria, como princpios orientadores do Programa, adquiriram contedo e prtica de contornos neoliberais. A participao dos movimentos sociais, tanto no Governo FHC como no Governo Lula, esteve circunscrita discusso de projetos polticos pedaggicos dos cursos na Comisso Pedaggica Nacional e mobilizao do pblico beneficirio, no se traduzindo em real compartilhamento de poder decisrio, na medida em que no foram criados espaos institucionais colegiados com poder de discusso e deliberao sobre o contedo do Programa, a definio das metas e a forma de exerccio do controle social. O princpio da parceria no PRONERA, na prtica, significou, quando muito, a transferncia de responsabilidades governamentais para instncias mais prximas dos beneficirios. As diretrizes administrativas so estabelecidas pelo INCRA de forma centralizada, destituindo os demais parceiros estaduais de autonomia para discusso e deliberao acerca da adequao das normas aos contextos regionais. Alm disso, o modelo de parceria INCRA/Universidades/Movimentos Sociais - aliado fragilidade da articulao com vistas disciplina legislativa do PRONERA - no estabeleceu obrigaes explcitas a serem cumpridas pelos poderes pblicos estaduais e municipais, os quais, afora raras excees, no se comprometem com a articulao e continuidade do Programa no mbito dos seus sistemas de ensino. Dessa forma, o eixo poltico do PRONERA, pela via governamental, perpetua a tendncia de tratamento da educao de jovens e adultos no Brasil de forma subsidiria, compensatria e focalizada, na contramo da constituio de uma poltica de Estado que atenda efetivamente diretriz constitucional de garantia de universalizao do direito educao. A edio do Decreto n. 7.352/2010, o qual disps sobre a Poltica de Educao do Campo e sobre o PRONERA, superou parcialmente a fragilidade normativa que se expressava na inexistncia de garantias legais continuidade do Programa e que o caracterizava, sob o aspecto da permanncia, enquanto poltica publica de governo. No entanto, justamente por tratar-se de Decreto, cuja iniciativa e poder de aprovao esto centrados na Chefia do Poder Executivo, permanece posicionando o Programa enquanto poltica de governo, sob o aspecto
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da articulao interinstitucional e social, necessrias ao fortalecimento do PRONERA e sua caracterizao enquanto poltica pblica de Estado. No que tange ao fortalecimento dos mecanismos democrticos de deliberao no mbito da poltica pblica, o Decreto no avanou na constituio de instncias formais de participao e deliberao da sociedade civil, prevendo a participao dos Movimentos Sociais apenas na Comisso Pedaggica ficando a cargo da Presidncia do INCRA a edio de atos normativos que disciplinem a sua composio. O referido Decreto no avanou no sentido de incorporar o PRONERA estrutura do MEC como forma de efetivamente articul-lo poltica de educao do campo, persistindo a sua vinculao ao INCRA/MDA, e, consequentemente, o carter de subsidiariedade do Programa enquanto ao pblica de educao nas reas de reforma agrria. Em decorrncia, o seu pblico beneficirio permanece restrito apenas populao jovem e adulta beneficiria da poltica de reforma agrria e do Programa Nacional de Crdito Fundirio. No obstante o enfoque e anlise de outros aspectos caracterizadores do PRONERA enquanto poltica pblica, a serem realizados em trabalhos futuros, a utilizao da anlise de elementos trazidos por Aith (2006) e Oliveira (2011), permite afirmar que, apesar de constituir-se em uma importante conquista dos movimentos sociais em relao ao poder de influncia na agenda governamental, o PRONERA ainda caracteriza-se, sob os aspectos da articulao interinstitucional e incorporao orgnica na estrutura governamental, como uma poltica de governo compensatria. O aspecto da continuidade, parcialmente suprido pelo Decreto n. 7352/2010 abre, no entanto, uma perspectiva de continuidade da luta poltica e institucional pela efetivao do Programa enquanto poltica educacional de Estado nas reas de reforma agrria.
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Resumo O presente trabalho visa investigao do carter do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria - PRONERA, enquanto poltica pblica, atravs de anlise comparativa do Programa enquanto poltica pblica de Estado ou de governo nos Governos Fernando Henrique Cardoso/PSDB e Lula/PT, no que tange aos seguintes aspectos: arcabouo normativo e institucional; metas, oramento destinado, abrangncia do publico beneficirio e participao da sociedade civil. Por meio da abordagem qualitativa, atravs da anlise bibliogrfica e documental das disposies normativas do Programa e dados referentes ao PRONERA, disponibilizados pelo INCRA/MDA e ONG Ao Educativa (2004), registrase que o PRONERA, apesar de constituir um avano na incluso da educao do campo na agenda das polticas afetas a questo agrria e agricultura familiar, constitui-se ainda como poltica pblica de governo compensatria, devido focalizao do gasto e do pblico beneficirio e fragilidade da sua estruturao legal e do seu carter participativo no mbito do Governo Federal.
Palavras-Chave: Poltica pblica, educao, campo. Marcela do Amaral Pataro Machado Bacharela em Direito pela Universidade Federal da Bahia. Analista em Reforma e Desenvolvimento Agrrio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Anhaguera. Especialista em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais.
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ORGANIZAES DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS DA CAPITAL DE SO PAULO: DO PROCESSO DE FORMAO AO PAPEL DO ENTE PBLICO NA CONSOLIDAO DO MODELO COOPERATIVISTA E ASSOCIATIVISTA
Mauricio Lambiasi
1. Introduo De acordo com matria publicada na Revista Veja, 195.000 toneladas de lixo foram produzidas diariamente no Brasil em 2010, 6,8% mais que em 2009. No mesmo perodo, os programas de coleta seletiva aumentaram apenas 1,6% (Revista Veja, 04/05/2011, p. 69). Para Besen (Almanaque Brasil Socioambiental, 2008), um dos maiores desafios da atualidade a reduo dos milhes de toneladas de lixo produzidos diariamente, bem como a correta destinao dessa produo. Todos os produtos utilizados pela sociedade advm da natureza e o desperdcio visvel. O lixo tornou-se um grande problema socioambiental e de sade pblica. No Brasil, apenas 8% dos municpios possuem programas de coleta seletiva de lixo; apenas 32% dos municpios coletam 100% do lixo das residncias; cerca de 20% do lixo jogado nos rios e vrzeas. No h ainda no pas uma legislao para coleta e reaproveitamento dos resduos eletroeletrnicos que acabam, em sua maioria, sendo enviados a aterros sanitrios e lixes. de se observar, entretanto, que diversos municpios tm desenvolvido parcerias com catadores de materiais reciclveis, normalmente organizados em cooperativas e associaes para a implementao de coleta seletiva de lixo, o que contribui tambm para a incluso social e gerao de renda. As aes de reciclagem no Brasil iniciaram-se pelo trabalho informal de catadores de lixo nas ruas e nos lixes. Eles sempre contriburam para a limpeza e proteo do meio ambiente, muito embora vivendo margem da sociedade. A organizao em associaes e cooperativas vem acontecendo, sobretudo nos ltimos 12 anos, com o apoio dos movimentos sociais, prefeituras e outros rgos do poder pblico, criando o Movimento Nacional dos Catadores. Esses profissionais hoje so reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho como uma categoria, a de Catadores de Materiais Reciclveis. A estimativa de que existam mais de 200.000 catadores de rua e mais de 40.000 pessoas vivendo diretamente da catao em lixes. Apesar de avanos registrados, o cenrio, no que se refere destinao dos resduos slidos, ainda est muito distante do ideal. De acordo com o contido no site da Prefeitura de So Paulo (2011), a produo diria de lixo (residencial, clnicas e hospitais, feiras, entulho) estimada em 17 mil toneladas em
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mdia, sendo que os resduos domiciliares atingem cerca de 10 mil toneladas por dia, e o trabalho de coleta realizado por duas concessionrias, a Ecourbis e a Loga. Ainda, de acordo com o mesmo site, h um Programa de Coleta Seletiva, regulamentado pelo Decreto nmero 48.799 de 9 de outrubro de 2007, que conta com 20 Centrais de Triagem, que so realizadas por catadores, com possibilidade de incluso social e gerao de renda para cerca de 1.000 pessoas, sendo coletado diariamente 155 toneladas entre as Centrais e as Concessionrias. Com base nessas informaes, possvel observar que h enorme potencial de aumento da coleta seletiva, uma vez que aproximadamente 1,2% da produo diria de lixo passa por ela. De acordo com Gonalves (2009), considerando-se apenas os resduos domiciliares, seria possvel chegar a um reaproveitamento de 7%, o que ainda considerado muito pouco; inclusive, quando se compara a capitais como Curitiba e Porto Alegre, que h duas dcadas atendem 100% da populao, o programa da Capital de So Paulo considerado pouco expressivo, para no dizer vergonhoso. Desta forma, este trabalho de pesquisa pretende oferecer um diagnstico para entender os porqus do processo de coleta de material reciclvel ser ainda to incipiente, bem como qual tem sido o papel do Poder Pblico, entendido a Prefeitura Municipal de So Paulo, no apoio s organizaes de catadores de material reciclvel, ou seja, associaes e cooperativas. Subjacentemente, foram investigadas quais tm sido as aes efetivas da iniciativa privada e diversas organizaes no governamentais para que haja real avano nas questes apresentadas e, particularmente, para que os catadores de material reciclvel possam evoluir em termos de organizao. A efetividade das aes seria um caminho para o avano da melhoria de renda e condies dignas de vida, resgatando assim a dvida da sociedade para com esse grupamento que, via de regra, acaba ficando margem da sociedade apesar de tanto contriburem para a questo ambiental do acmulo de resduos slidos, que tanto aflige a sociedade atual. Apenas para ilustrar a relevncia do assunto e do presente estudo, de se observar tambm que, de acordo com o Spatuzza (2010), uma ordem judicial determinou o prazo at 09 de abril de 2012 para que a Prefeitura de So Paulo elaborasse um plano que estendesse o programa de coleta seletiva para toda a cidade. A execuo desse plano levaria contratao de 20 mil catadores cooperados, com a devida cesso e manuteno de reas para usinas de triagem regionalizadas e de investimentos na capacitao dos catadores. A necessidade de uma ordem judicial para o cumprimento da legislao explicita, de certa forma, a falta de tempestividade que o Poder Pblico vem tendo com essas questes. Este trabalho particularmente relevante tambm para o autor desta monografia, uma vez que lhe cabe a responsabilidade de implementao do programa de coleta seletiva 128
em todas as unidades do Banco do Brasil na Capital de So Paulo, sendo o coordenador geral do programa. O entendimento do funcionamento das relaes das organizaes de catadores de material reciclvel com o Poder Pblico, bem como dos problemas e desafios que se apresentam, podero contribuir para o adequado atendimento dos Princpios de Responsabilidade Socioambiental da referida instituio financeira, bem como da Lei 12.305/10 e o Decreto 5.940/2006, que tratam da destinao dos resduos produzidos e direcionamento destes s organizaes de catadores de material reciclvel, respectivamente. A metodologia de trabalho, para a realizao do presente estudo, foi realizada tendo como preocupao desenvolver o problema tanto em nvel conceitual quanto emprico. Primeiramente, foi realizada extensa pesquisa bibliogrfica em artigos de revistas e jornais, livros, trabalhos acadmicos e meio eletrnico (internet). Foi realizada tambm uma pesquisa de campo com a realizao de encontros realizados na Capital de So Paulo, em 06 set. 2011, 12 abr. 2012 e 13 jul. 2012, com organizaes de catadores de material reciclvel, representantes do Poder Pblico, ou seja, a Prefeitura Municipal de So Paulo e entidades parceiras, com o objetivo de discusso dos principais problemas, bem como a apresentao de sugestes e possveis solues para as questes que afetam as organizaes de catadores e para a baixa quantidade de coleta de material reciclvel, quer no que se refere s questes internas dessas organizaes, quanto s questes de apoio que o Poder Pblico e parceiros prestam a elas. Foram realizadas tambm entrevistas semiestruturadas com trs profissionais ligados diretamente a aes de melhoria dessas organizaes. O objetivo geral do presente estudo pode ser identificado como sendo o de verificar se as organizaes de catadores de material reciclvel vm recebendo efetivo apoio do Poder Pblico (Prefeitura Municipal de So Paulo), para que possam cumprir seu papel de gerao de emprego e renda, bem como contribuir para melhoria do meio ambiente. Os objetivos especficos tratam de analisar se a Prefeitura Municipal vm cumprindo seu papel na melhoria das condies para que as organizaes de catadores de material reciclvel possam realizar seu trabalho a contento e, subsidiariamente, qual tem sido o apoio dado pelas diversas entidades parceiras em todo o processo. A metodologia utilizada valeu-se de estudo bibliogrfico e pesquisa qualitativa com profissionais da rea, alm de encontros sistematizados com as organizaes de catadores, Poder Pblico e entidades parceiras. O trabalho buscou tratar do conceito de lixo considerando como ele foi pensado atravs dos tempos. Lixo urbano, industrial, coleta seletiva, cooperativismo, bem como entender como se deu o processo de organizao de catadores no Brasil e, particularmente na Capital de So Paulo. Assim sendo e, apesar da existncia do Plano Nacional de Resduos Slidos, sancionado pela Presidncia da Repblica por meio da Lei n. 12.305/2010 e regulamentado 129
pelo Decreto n. 7404/2010 que prev, entre outras coisas, a necessidade de apoio s organizaes de catadores de material reciclvel e que, a partir de 2014 no haja mais lixo depositado a cu aberto, mas face realidade apresentada, a grande questo : tem o poder pblico contribudo para a formao, organizao e ampliao das organizaes de catadores de material reciclvel na Capital de So Paulo?
2. Organizaes de Catadores: do histrico das relaes do homem com o lixo formao de organizaes de catadores de materiais reciclveis 2.1. As Origens De acordo com Dias (2002, p. 38), A relao do homem com o lixo tem variado ao longo da histria da humanidade. As variaes significam, por exemplo, que houve momentos em que o padro era de simplesmente deixar os resduos no cho das casas ou atirados s ruas, at um sistema exemplar de coleta. Contudo, no h exatamente uma relao cronolgica ou mesmo evolucionista que organize os exemplos citados. Ainda nos dias atuais, temos essa variabilidade de situaes de convivncia com o lixo. Do ponto de vista conceitual, porm, no escopo dessa discusso, importante que se faa distino entre lixo e resduos slidos. Desta forma, temos que lixo so restos de alimentos, embalagens descartadas, objetos inservveis misturados e seu destino deve ser, na melhor das hipteses, o aterro. Quando separamos o lixo em materiais secos e midos, passamos a ter resduos reaproveitveis ou reciclveis. Tudo aquilo que no pode ser reaproveitado e reciclado o que denominamos rejeito (Grimberg, 2004, apud SILVA, 2007, p. 168). Ainda para Dias, A recuperao de materiais a partir do lixo uma atividade milenar. H registros arqueolgicos que sugerem que a sucata de metal e objetos metlicos inteis podem ter sido derretidos e reciclados j no ano 2000 a.C. (DIAS, 2002, p. 39). Evidentemente, h de se pensar que o reaproveitamento de materiais relaciona-se questes de escassez, quer por conta da natureza do material, de crises provenientes de questes ambientais/climticas, guerras, pobreza (muitos dos destitudos de tudo conseguiram e ainda conseguem sobreviver por conta do lixo), entre outras. Portanto, para a autora, em contextos variados, h uma associao entre o lixo e as pessoas que com ele trabalham, como se fossem seres inferiores. Tal associao no se d apenas pela sociedade civil, mas tambm pelo poder pblico que, historicamente, trataram com descaso esse segmento.
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Conforme consta no site Limpa Brasil, os resduos produzidos nos primrdios da espcie humana eram basicamente orgnicos e rapidamente decompostos pela ao do tempo ao longo da trajetria nmade; posteriormente, com a produo de materiais, tais como cermica, construo de moradias, instrumentos para plantio, roupas mais adequadas e avano da agricultura, a produo de lixo foi se avolumando e problemas srios de saneamento bsico foram surgindo com o crescimento da populao, uma vez que o lixo simplesmente era jogado nas ruas, causando inmeras doenas por conta da proliferao de micro-organismos (o efeito das chuvas, ruas no pavimentadas, eram um cenrio perfeito para isso). O exemplo clssico dessa situao foi a peste negra que, na Idade Mdia, dizimou milhes de pessoas; entre os sculos XIV e XIX, ela matou mais de 350 milhes de pessoas na Europa e sia, sendo a maioria, de moradores urbanos. de se destacar que cidades romanas, particularmente, possuiam ruas pavimentadas e sistema de saneamento; outras coletavam o lixo das casas e os jogavam fora das muralhas da cidade. A partir da Revoluo Industrial, no sc. XVIII, a produo de bens de consumo cresceu grandemente, e a gerao e descarte de lixo tambm. Pode-se observar, portanto, que o surgimento de coleta de resduos produzidos pelo homem guarda relao com as pessoas que, historicamente, encontram-se na base da pirmide social, destitudas de tudo, e acabam encontrando nesse trabalho a forma de sobreviverem. Para Fadini e Fadini (2001, p. 17), entretanto, A formao de associaes e cooperativas de catadores de lixo representa a alternativa de sada do homem dos lixes e o resgate da sua condio de cidado, com direito a benefcios sociais, educao para os filhos, autonomia administrativa e possibilidade de ascenso social.
2.2. No Brasil O Brasil, pas de dimenses continentais, apresenta inmeras realidades no que refere questo da limpeza urbana. Mesmo assim, historicamente, conforme Eigenheer (2009), Notcias de viajantes e documentos disponveis mostram que o padro higinico das cidades brasileiras nos sculos XVI, XVII, XVIII e XIX deixava muito a desejar. Conforme Miziara, 2008, apud site COMGERES (2011, p. 3), efetivamente, a preocupao do Brasil com a questo do lixo inicia-se a partir do sculo XIX, quando h a vinculao dele com a existncia de epidemias. Somente a partir da normas foram estabelecidas, uma vez que os locais de destino dos resduos, pejorativamente, eram chamados de becos, buraces, ribanceiras. No que se refere aos catadores de material reciclvel, para Silva (2006), o trabalho de catao (que a separao dos diferentes tipos de materiais que compem o lixo, tais como vidros, metais, papis, plsticos, destinados reciclagem), iniciou-se na dcada de 1950, 131
ampliando-se nas dcadas seguintes por conta do aumento do desemprego. Os autores tambm destacam a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, a Rio 92, e a publicao da Agenda 21, produzida nesse evento, sendo de grande importncia pelo estmulo reduo da produo de resduos na fonte geradora e destinao a lixes e aterros. Isso se deu por meio da implantao e implementao de programas de coleta seletiva e educao ambiental que passaram a integrar a agenda dos movimentos sociais, do poder pblico e de diversos segmentos da sociedade, inclusive com o reconhecimento dos catadores de material reciclvel como um dos atores centrais desses programas. Dados do Movimento Nacional dos Catadores de Material Reciclvel - MNCR indicam que no Brasil existem de 600 mil a um milho de pessoas exercendo a atividade de catao, sendo que a minoria est organizada em cooperativas (ACCIOLI et al., 2011). Para o MNCR, cerca de 80% ainda vivem da coleta individual, em ruas ou lixes. Apesar de j citado anteriormente, cumpre a observao de que o catador um sujeito que, historicamente, no mbito mundial, retira seu sustento do lixo, sendo que, muito embora o modelo associativista venha evoluindo (criao de associaes e cooperativas de catadores), h diversos tipos de organizaes, em diferentes estgios de desenvolvimento. Nesse aspecto, um importante marco se deu em Braslia, nos dias 4, 5 e 6 de junho de 2001, quando foi realizado o I Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, com a presena de 1.700 participantes, entre catadores que atuam nas ruas das cidades, nos lixes, tcnicos e agentes sociais (site do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis. Sua Histia, p. 3 a 8). O apoio se deu tambm, com entidades, tais como Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB, Coordenadoria Ecumnica de Servios - CESE, Centro de Estatstica Religiosa e Investigaes Sociais - CERIS, Critas Brasileira, Ministrio do Meio Ambiente, entre outras. Desse encontro resultou a Carta de Braslia que, conforme consta no site do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, levou produo de um texto que expressa a linha mestra da luta dos catadores em todo o Pas, com propostas de repasse de recursos aos catadores, de uma poltica de coleta seletiva que priorize o modelo de gesto integrada dos resduos slidos, promoo de polticas pblicas de incentivo s associaes e cooperativas de produo e servios para e com os Moradores de Rua, entre diversas outras proposies. Atualmente, o Movimento Nacional dos Catadores continua atuando em todo o Pas, com intenso trabalho tanto nas bases do movimento quanto nos diversos escales polticos, sempre buscando a melhoria das condies das organizaes de catadores.
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2.3. Na Capital de So Paulo De acordo com Pereira (2005), a produo de resduos no Brasil comea provavelmente durante a colonizao que se iniciou pela regio sul e sudeste, na capitania de So Vicente, provncia de So Paulo, pelas cidades do Rio de Janeiro e outros stios histricos (PEREIRA, 2005, p. 11.744). Ainda, segundo a autora, o documento mais antigo encontrado no Brasil sobre saneamento refere-se poluio do solo. Esse documento de 12 de setembro de 1556, a Acta da Cmara de Santo Andr da Borda do Campo, assinada pelo alcaide-mor Joo Ramalho. E logo na dita Cmara acordaram o requerimento do procurador do Conselho de Oficiais em como havia roas ao longo do caminho desta vila e serventias e o tapavam e mandaram que com a pena de dois tostes a metade para o Conselho e a metade para quem o demandar que dentro em quinze dias os mande limpar as suas testadas das suas roas. Ainda conforme Pereira, os editais das cmaras da Vila de Piratininga no sculo XVII solicitavam que todos que tivessem cho ao longo da vila, os mandassem carpir e limpar, dentro de oito dias, com penas de mil ris para os transgressores (PEREIRA, 2005, p. 11.744). Apesar dessa preocupao histrica, o caso de So Paulo, a exemplo de outros grandes municpios, agravou-se nas ltimas dcadas por conta do adensamento populacional, que se deu de forma desorganizada, tendo como consequncia a dificuldade de adequao de reas para aterros sanitrios e substancial aumento de lixo. Ao mesmo tempo, surge tambm a populao que se direcionou atividade de catao de alimentos e materiais retirados de lixos e lixes por conta dos graves problemas sociais advindos da situao mencionada, qual seja, o crescimento desordenado, a ausncia de planejamento por parte do Poder Pblico, entre outros. Nesse contexto, o histrico da implantao da coleta seletiva no municpio de So Paulo, de acordo com Ribeiro et alii (2009), previa inicialmente o fortalecimento dos 15 ncleos de catadores (grupos organizados, associaes e cooperativas), que receberiam 31 centrais de triagem a serem implantadas pela Prefeitura com equipamentos e veculos dela. Tal iniciativa acabou sendo substituda por outra em que as cooperativas trabalhariam nas centrais de triagem a serem montadas ao invs delas receberem a estrtutura. As cooperativas deveriam ser formadas a partir de membros dos ncleos que trabalhassem em regies prximas e receberiam os materiais reciclveis recolhidos por esses grupos; em contrapartida, esses ncleos deveriam integrar um nmero de catadores que trabalhassem de forma autnoma nas ruas. Com o passar do tempo, as centrais comearam a reunir trabalhadores de diversas procedncias, tais como donas de casa, desempregados em geral, beneficirios dos programas sociais da prefeitura, albergados e at ex-funcionrios do projeto de coleta seletiva de uma rede de supermercados. 133
Apenas 1,2% dos resduos produzidos em So Paulo so reciclados, o que denota o quanto ainda preciso avanar, o quanto a sociedade precisa se organizar e contribuir efetivamente, o quanto a iniciativa privada precisa apoiar e assumir sua parte no processo, e o quanto o Poder Pblico tem sido ineficiente na sua obrigao de apoio s organizaes de catadores e reciclagem. Alm de ser uma questo legal, o Plano Nacional de Resduos Slidos muito claro nesses quesitos, o anseio dos milhares de trabalhadores que dependem da reciclagem para sua sobrevivncia e da sociedade que clama por um meio ambiente mais adequado na cidade onde vive.
3. O Poder Pblico 3.1. O Papel do Poder Pblico na Coleta Seletiva Dentre as aes do poder pblico brasileiro, a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) constitui-se um avano significativo para o Pas como um todo. Depois de 21 anos tramitando no Congresso Nacional, a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) foi sancionada por meio da Lei 12.305/2010 e regulamentada no Decreto n.7404/2010. A aprovao representou um amplo consenso envolvendo todas as partes dos mais diversos ciclos da produo de resduos slidos no Brasil, alm de governo e sociedade civil. Nos prximos quatro anos, os municpios brasileiros devero criar leis municipais para a gesto dos resduos slidos. A Lei 12305/2010 prev ainda que, a partir de agosto de 2014, nenhum lixo ser despejado a cu aberto em todo o Pas e que somente o rejeito que no poder ser aproveitado reutilizado reciclado depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperao por processos tecnolgicos disponveis e economicamente viveis, no apresentem outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente adequada que dever ser disposto em locais ambientalmente adequados. A nova poltica cria tambm um sistema nacional integrado de informaes sobre resduos slidos. Ele ser responsvel por recolher e divulgar informaes. (Ministrio do Meio Ambiente, blog, 2010). A lei que criou a Poltica Nacional de Resduos Slidos apresenta aspectos fundamentais, tais como Coleta Seletiva, Padres sustentveis de produo e consumo, Reciclagem, Reutilizao, Resduos Slidos, Plano Nacional de Resduos Slidos, Plano Estadual de Resduos Slidos, Plano Municipal de Resduos Slidos, Responsabilidade Compartilhada. Todos tm o objetivo de sedimentar conceitos e promover aes que sejam abrangentes e envolvam os diversos poderes pblicos, setores empresariais e a sociedade como um todo. 134
Essa foi uma mudana significativa, uma vez que, anteriormente, cabia ao Poder Pblico a regulao, promoo e operao do sistema de resduos slidos. A partir da Constituio de 1988, o Estado passa tambm a possibilitar a incorporao de entidades e setores que no sejam estatais, ou seja, passa a haver estmulos para a atuao conjunta onde o poder pblico municipal, em parceria com os catadores organizados, cria a oportunidade da reduo de custos dos programas oficiais, gerando emprego e renda, incluso social, entre outros benefcios. Uma interessante ao do Governo Federal, foi a constituio do Comit Interministerial de Incluso Social dos Catadores de Materiais Reciclveis, conforme consta no site Coleta Solidria, por meio do Decreto n. 5.940/06, e a Lei n. 11.445/07, que so exemplos de formalizao de polticas pblicas que tm o desafio de contribuir para a incluso social e econmica dos catadores de materiais reciclveis. Importante observar, de acordo com o site do Ministrio do Trabalho e Emprego que, apesar de toda a legislao vigente e de a profisso de catador de material reciclvel constar na Classificao Brasileira de Ocupaes, o Projeto de Lei do Senado, No. 618/2007, do senador Paulo Paim, que regulamenta o exerccio da profisso de Catador de Materiais Reciclveis e de Reciclador de Papel, foi vetada integralmente pela Presidente da Repblica, Dilma Rousseff. Isso aconteceu sob a alegao de que as exigncias impostas pelo projeto (identidade, comprovantes de cumprimento de obrigaes eleitorais e com o servio militar), poderiam representar obstculos incluso social desses profissionais.
3.2. O Relacionamento do Poder Pblico com as Organizaes de Catadores e Entidades Privadas De acordo com Ribeiro et alii (2009), a partir do novo contexto apresentado no incio da dcada de 1990, os catadores passaram, ainda que de forma frgil, a participar do sistema de gerenciamento de resduos slidos de alguns municpios. Essa parceria apresenta como premissa a organizao, capacitao e consolidao do trabalho dos catadores, alm de cesso de imveis municipais, para instalao de galpes para que seja realizada a triagem dos resduos coletados seletivamente e tambm de equipamentos. A parceria entre Poder Pblico, Iniciativa Privada e Catadores foi estimulada e se tornou essencial, particularmente a partir da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Conforme trata Accioli et alii (2011), no que tange ao retorno de resduos ps-consumo, por exemplo, h necessidade da chamada responsabilidade compartilhada ser mais efetiva. fundamental o apoio de prefeituras para a viabilizao da logstica reversa; qualquer soluo dever, necessariamente, ser apoiada pelas prefeituras, inclusive, a prpria Constituio estabelece que tarefa das administraes municipais cuidarem do lixo e, pela Poltica Nacional de Resduos Slidos, os municpios tero que encerrar todos os lixes at 2014, tendo que se realizar a coleta seletiva e a destinao do lixo orgnico em aterros sanitrios. 135
Muitas prefeituras afirmam que invivel financeiramente a implementao das aes preconizadas pela Poltica Nacional de Resduos Slidos no prazo estipulado. Tal afirmativa ratificada, conforme consta em Accioli et alii (2011), onde informa que uma pesquisa da FGV Projetos, para a Associao Brasileira de Empresas de Tratamento de Resduos (Abetre), aponta que os custos de um aterro sanitrio grande, com capacidade de recebimento de duas mil toneladas de lixo por dia, de cerca de R$ 525 milhes, o que significaria um custo anual entre R$ 14 e R$ 18 por habitante (ACCIOLI et alii, 2011, p. 24). O valor mencionado abrange os estudos desde a instalao at a administrao, aps o encerramento das atividades do aterro, que possui vida til em torno de 20 anos. Apesar disso, de acordo com o site Agncia Brasil, [...] hoje, o pas recicla cerca de 13% dos resduos, quando poderia reciclar 30%. Um estudo do ministrio [do Meio Ambiente] mostra que o pas, anualmente, deixa de economizar R$ 8 bilhes por no aproveitar todo o potencial de reciclagem das cadeias de vidro, plstico, papel, metais e alumnio [...]. No obstante as dificuldades apresentadas, h experincias muito positivas de empresas que realizam verdadeira parceria com municpios e organizaes de catadores. As lojas Po de Acar, por exemplo, possuem 110 estaes de reciclagem para arrecadao de material distribudas em 31 municpios, alm do Distrito Federal. O material arrecadado doado a 33 cooperativas de reciclagem. Outra entidade que realiza trabalho significativo o Compromisso Empresarial para Reciclagem (Cempre) que mantido por empresas privadas de diversos setores, fornecendo apoio tcnico e programas de conscientizao. Apesar dos avanos alcanados, muitas aes precisam ser implementadas para que o Brasil seja equiparado a parmetros internacionais de reciclagem hoje observados, de 30% a 40% de aproveitamento, em pases tais como: Frana, Alemanha, Estados Unidos, Japo. Para isso, o Poder Pblico, as empresas pblicas e privadas e a sociedade como um todo precisam ter educao ambiental e aes assertivas fortemente direcionadas a esse objetivo.
4. Condies Atuais e os Desafios Para a Consolidao do Modelo Cooperativista e Associativista na Capital de So Paulo: Resultados da Pesquisa de Campo 4.1. As Aes dos Catadores O site da Agncia Brasil, apresenta informaes da Prefeitura Municipal de S. Paulo, que atestam que apenas 214 toneladas das 18,3 mil toneladas de resduos slidos coletados diariamente nas ruas da Capital so recicladas, ou seja, 1,18% do total. Essa quantidade de resduos no maior graas s cooperativas de reciclagem que no so conveniadas pela Prefeitura. Informaes do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR), relatam que essas cooperativas reciclam quatro vezes mais do que contabilizado 136
oficialmente, uma vez que menos de 10% dos catadores do municpio atuam nos centros de triagem da Prefeitura Municipal. O coordenador do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR), Eduardo Oliveira, informa que hoje h 15 mil catadores na Capital de S. Paulo, e apenas 1,2 mil atuam nos centros de triagem da Autarquia Municipal; h 56 ncleos de catadores, mas apenas 20 conseguiram o convnio para atuar nos centros. O coordenador relata ainda que mais de 30 cooperativas fazem o trabalho de coleta e separao por conta prpria e cada uma delas recicla, em mdia, 30 toneladas por dia, o que daria em torno de 900 toneladas dirias de material reciclvel coletados por cooperativas no vinculadas Prefeitura Municipal. Existiriam na capital de S. Paulo cerca de cem cooperativas de reciclagem, sendo que apenas 21 delas recebem o apoio da Prefeitura Municipal (site do Sindicato dos Bancrios de So Paulo, Osasco e Regio). Os catadores de material reciclvel possuem uma longa histria, uma longa tradio de vivncia margem da sociedade, relegados, ignorados ou melhor, lembrados nos momentos do descarte, da retirada daquilo que no se quer mais, que se despreza, que, aos olhos comuns, algo imprestvel. Mas a determinao dessas pessoas muito maior que os desafios dirios. Elas tm a conscincia do trabalho digno que fazem, da importncia cada vez maior para a sociedade e para o meio ambiente. Cabe a cada cidado, reconhecer essas pessoas e saber valoriz-las, como profissionais indispensveis a uma sociedade que pretende ser realmente civilizada.
4.2. As Aes do Poder Pblico Segundo Grimberg, So Paulo produz cerca de 14 mil toneladas de resduos a cada dia, que so destinados a dois aterros sanitrios, ambos estimados com apenas mais um ano de vida til, a duas usinas de compostagem e um incinerador que funciona h 32 anos, altamente poluente. No obstante a coleta regular, feita pelo poder pblico, uma grande quantidade destes resduos vem sendo jogada a cu aberto, em terrenos baldios, crregos, nos rios Pinheiros e Tiet, impactando a sade humana e o ambiente (gua, ar e solo), muitas vezes de forma irreversvel. As represas Billings e Guarapiranga, as mais importantes reservas hdricas para abastecimento de gua dos 17 milhes de habitantes da Grande so Paulo, j esto em estgio avanado de assoreamento e contaminao. (GRIMBERG, 2007, p. 121- 122).
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De acordo com Ribeiro et alii (2009), o municpio de So Paulo possui programa de coleta seletiva, realiza parceria com 63 cooperativas, com aproximadamente 1.852 cooperados, tendo iniciado o programa em fevereiro de 2003, com coleta de 977 toneladas mensais (coleta realizada de diversas formas: porta a porta, por empresas contratadas e catadores organizados, em postos de entrega voluntria), sendo 470 toneladas de material reciclvel comercializadas todos os meses, sendo a abrangncia da coleta considerada insignificante (dados de 2005). Destaca tambm que a Prefeitura Municipal de So Paulo, embora tenha sido a pioneira na implantao de programa de coleta seletiva, em 1989, acabou interrompendo a implementao, retomando-a somente em 2003. O Decreto Municipal 48.799, de 09 de outubro de 2007, conferiu nova normatizao ao Programa Socioambiental Cooperativa de Catadores de Material Reciclvel, passando a se chamar Programa Socioambiental de Coleta de Resduos Reciclveis que, entre outros artigos, estabelece o fomento formao de cooperativas e associaes de catadores, implementao progressiva da coleta seletiva de resduos reciclveis por meio das cooperativas e associaes de catadores, fomento s atividades de triagem, beneficiamento, enfardamento e comercializao de reciclveis, que sero desenvolvidas nas Centrais de Triagem, principalmente. Segundo informaes acessadas no site da Prefeitura Municipal de So Paulo, o Programa Coleta Seletiva conta com 21 Centrais de Triagem, envolvendo cerca de 1.200 pessoas (catadores), sendo que 75 dos 96 distritos do Municpio de So Paulo esto contemplados com a coleta de materiais reciclveis realizadas pelas Centrais e pelas concessionrias, sob a coordenao da Secretaria Municipal de Servios, por intermdio da Autoridade Municipal de Limpeza Urbana (AMLURB). H 3.811 Pontos de Entrega Voluntria (PEV) de 1.000 litros a 2.500 litros para material reciclvel, em estacionamento de bancos, supermercados, escolas municipais, estaduais e particulares, universidades e condomnios (estes so 1871 condomnios residenciais). O site da Prefeitura Municipal informa tambm que os muncipes podem deixar os resduos em vias pblicas, separando apenas o material seco do mido, atentando os dias e perodos em que a coleta seletiva realizada, sendo que o material ser separado pelas cooperativas de catadores nas Centrais de Triagem.
4.3. Oportunidades e Ameaas ao Trabalho dos Catadores de Materiais Reciclveis Lima e Oliveira (2008), mencionam os desafios que os catadores de materiais reciclveis tem que assumir, pelo fato de se constiturem de um modelo de trabalho alinhado com o conceito de economia solidria, o que difere muito dos modelos empresariais existentes em termos de gesto de resduos slidos. Segundo os autores, O desenvolvimento desse novo modelo, atualmente confrontado a opes mercantis e empresariais para lidar com a questo do lixo urbano, deve responder aos seguintes desafios: 138
a) aumento da proporo e da eficincia da coleta seletiva, com reduo do custo do sistema de coleta; aumento da produtividade da triagem e das retiradas dos associados; b) desenvolvimento e maior efetividade da mobilizao social e da conscincia ecolgica e, sobretudo, de prticas individuais de respeito natureza; c) aumento de renda dos associados e ampliao do nmero de associados ou de parceiros (por exemplo, apoiando catadores autnomos); d) incluso social de pessoas socialmente vulnerveis (idosos; deficientes; desempregados; em especial de baixa escolaridade; egressos do sistema prisional...). (LIMA; OLIVEIRA, 2008, p. 227). A enciclopdia virtual Wikipdia tambm trata dos obstculos que, via de regra, os catadores precisam vencer. Seriam eles, basicamente, 1. Falta de capacitao tcnica em reas como gesto, logstica, captao de resduos reciclveis, entre outros. 2. Contingente de catadores em lixo e rua em condies indignas de trabalho e com srios problemas de sade. 3. Falta de organizao econmica da maioria dos catadores, trabalhando de forma individual. 4. Cadeia da reciclagem estruturada a partir de uma rede de fornecedores intermedirios de reciclveis baseada em explorao do trabalho infantil, e, em diversas situaes, extremamente degradante. 5. Precrias condies de funcionamento das cooperativas/ associaes existentes, com falta de infra-estrutura e equipamentos bsicos, provocando dificuldades em estocar a matria-prima e diminuio do valor de venda. 6. Falta de assistncia tcnica que possibilite apoiar as atividades gerenciais e de comercializao. 7. Inexistncia de uma comercializao centralizada, o que gera dificuldade de trabalhar em escala e superar os intermedirios. Cabe salientar o incio de superao deste processo atravs da constituio de redes de comercializao, ainda que estas sejam exemplos ainda restritos.(Wikipdia, Catador de material reciclvel).
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Apesar dos desafios e significativas ameaas, inegvel tambm que, a partir da criao das associaes e cooperativas de catadores, muitos conseguiram importantes avanos de dignidade cidad. Entre eles, possvel destacar: o direito elementar de possuir documentao de identificao, a conquista de moradia, direitos sociais e civis, ou seja, aproveitaram a oportunidade para a mudana de um contexto de total excluso social (muitos viciados em drogas e lcool, egressos do sistema prisional, pessoas sem nenhuma qualificao profissional e baixssima escolaridade), por meio de um processo inclusivo de uma atividade formal que dificilmente conseguiriam no mercado de trabalho. Quanto ao rendimento auferido, de se destacar que a mdia de 1,5 salrio mnimo, embora baixo, significativo, lembrando-se que o piso salarial mdio medido pelo Dieese em 2010, por exemplo, era de R$ 669,16. Ribeiro et alii (2009), indicam quais os fatores que devem ser observados para que as premissas de sustentabilidade de programas municipais de coleta seletiva sejam efetivas. Seriam eles, resumidamente, A insero da coleta seletiva como etapa da gesto integrada de resduos slidos urbanos no sistema de limpeza urbana no municpio. A existncia de instrumento legal/jurdico que estabelecesse o vnculo e as regras entre as partes envolvidas. A remunerao pelo servio prestado pelas organizaes, como parte do sistema de gerenciamento de resduos slidos urbanos, proporcional quantidade de resduos coletada e triada. A universalizao dos servios, com qualidade. A existncia de poltica pblica e de mecanismos de incentivo que induzissem autonomia das organizaes de catadores. A existncia de programa de educao ambiental e de divulgao de informao sociedade, visando ao aumento do grau de adeso coleta seletiva, com qualidade na segregao dos materiais. Aumento significativo da quantidade de materiais encaminhados para reciclagem e reduo do montante de resduos slidos destinado aos aterros sanitrios. Para as organizaes de catadores, as bases definidas como ideais para a sustentabilidade deveriam contemplar os seguintes fatores: A instituio formal da organizao e sua insero no escopo da poltica pblica municipal de resduos slidos, formalizada por meio de instrumento legal firmado com o municpio. Existncia de infra-estrutura, equipamentos e capacitao para o desempenho satisfatrio das diversas atividades inerentes 140
coleta, segregao e comercializao dos materiais reciclveis. Garantia de renda e benefcios para os membros. Condies adequadas de higiene, segurana e sade do trabalhador, nos aspectos de infra-estrutura, equipamentos e conforto ambiental. A existncia de rede de apoio, representada pelas parcerias necessrias realizao das diversas atividades da organizao. (RIBEIRO et alii, 2009, p. 87 e 88). Os desafios para o municpio de So Paulo realmente so enormes, sendo os catadores de material reciclvel parte de um grande e complexo sistema existente. A cidade recicla apenas 1,2%, mesmo com os aterros sanitrios j repletos, sendo que o objetivo o atingir a meta nacional de 6% at o ano de 2015 (ARAGO; PEREIRA, 2012). Alm das questes apresentadas, transparece tambm os problemas existentes entre o Poder Pblico Municipal e empresas prestadoras de servio de coleta de lixo, em diversas dimenses, o que acaba afetando de forma direta ou indireta a situao das organizaes de catadores. Conforme Spinelli (2011), a coleta domiciliar realizada por duas empresas, Loga e Ecourbis, que possuem contrato de prestao de servios at 2024. A varrio feita por cinco empresas, sendo uma em cada regio da cidade (norte, sul, leste, oeste e centro). A limpeza de bocas de lobo, galerias de guas pluviais, pontos viciados de lixo, administrao de ecopontos, operao cata-bagulho, instalao de lixeiras e retirada de faixas e cartazes so servios prestados pelas subprefeituras diretamente ou por empresas terceirizadas. Essa situao est sendo alterada, com nova licitao realizada pela Autarquia Municipal, onde todas as tarefas mencionadas foram concentradas em apenas duas empresas. A diviso se deu em reas idnticas s da coleta de lixo domiciliar, inclusive com transferncia das atividades para a Secretaria de Servios, responsvel pelos contratos de limpeza. A Prefeitura alega que, com isso, ser mais fcil administrar os contratos, pois ficar evidenciado quem so os responsveis, alm da melhoria da qualidade da limpeza. Vale citar que o valor desse novo contrato estimado em R$ 2,1 bilhes para trs anos. Entre as exigncias consta a instalao de 150 mil novas lixeiras na cidade (hoje h em torno de 35 mil), equipadas com chips para leitura tica. Essa situao pode ser vista como demonstrao do enorme interesse financeiro das empresas prestadoras de servio e a tendncia de concentrao em poucas (no caso, apenas duas). Se, por um lado, isso pode facilitar o controle no aspecto de identificao de responsabilidades, por outro, a dependncia do Poder Pblico fica muito grande e, consequentemente, da cidade como um todo, do trabalho realizado por apenas duas entidades privadas. Em reportagem, Spinelli (2011) trata do questionamento levantado por diversas empresas, uma vez que o modelo anterior apresenta dezenas de pequenas e mdias empresas 141
fazendo o trabalho de limpeza pblica. A Lei de Licitaes exige que o concorrente tenha capital social equivalente ao contrato para poder arcar com uma cobrana judicial em caso de resciso. Essa exigncia acaba limitando grandemente o nmero de participantes. A reportagem tambm relata que duas empresas so tidas como favoritas, a Vega e Queiroz Galvo, controladoras, respectivamente, da Loga e da Ecourbis, que so as responsveis pela coleta de lixo domiciliar e hospitalar da Capital de So Paulo. Com esses fatos, possvel ratificar que a situao da coleta de resduos e de limpeza pblica, de forma geral, bastante complexa e problemtica, uma vez que h inmeros interesses envolvidos, influncia de grandes grupos econmicos e vultosas somas em jogo. Sendo assim, os catadores de material reciclvel acabam sendo, certamente, a parte mais frgil de todo esse processo. O Poder Pblico, por sua vez, invariavelmente relega esse grupamento. O maior beneficiado com a reciclagem do lixo que os catadores e organizaes de cooperativas realizam o setor industrial (MAGERA, 2005). O chamado sucateiro (intermedirio) possui uma aliana com o setor industrial, de tal modo que, dentro da cadeia de comercializao, os catadores acabam ficando com a menor parte do valor comercial do material reciclvel. Muitas vezes, catadores autnomos fazem a coleta e vendem o material para cooperativas e associaes de catadores, que por sua vez, juntam com o que coletaram e acabam vendendo ao sucateiro que, por fim vende para a indstria, fechando o ciclo no qual os catadores ficam com a menor parte em funo do seu baixo poder de negociao. Apesar de todas as consideraes, a alternativa da reciclagem no unanimidade. Como escreve Brasil (2012), A reciclagem tem sido exaustivamente proclamada como a soluo da lavoura e panacia para todos os males da pobreza. Eu poderia ainda dizer que mais a soluo para a misria. Longe de me perfilar a um partido poltico, sou bastante otimista com os programas do atual governo federal. Para mim, a soluo para as camadas mais pobres da populao a interveno estatal na distribuio da riqueza nacional. (BRASIL, 2012, p. 1). possvel avanar ou o destino das cooperativas o definhamento total? Se olharmos outros pases, como Estados Unidos, Japo, Frana, Alemanha que, conforme Magera (2005), reciclam aproximadamente de 30% a 40% do seu lixo urbano e, com o apoio da sociedade na separao do material produzido, com treinamento, gesto profissional e recursos tecnolgicos, geram empregos com salrios em torno de US$ 3.000 por ms, possvel pensar que possvel. Caso a Prefeitura Municipal de So Paulo estabelea aes mais intensas relacionadas coleta seletiva, no haveria necessidade de ao judicial, como a j impetrada pela 142
Defensoria Pblica, na qual o juiz da 3 Vara da Fazenda Pblica da Capital determinou que a prefeitura faa a universalizao da coleta seletiva de lixo no municpio no prazo de um ano. H um evidente jogo de foras entre o poder econmico privado e a burocracia oficial de um lado, e os movimentos sociais, organizaes no governamentais e a justia de outro, na busca pelo avano daquilo que a legislao e a parcela mais consciente da sociedade exigem.
4.4. Resultados da Pesquisa de Campo A pesquisa de campo foi realizada de duas formas. Uma, por meio de trs encontros, realizados nos dias: i) 06 de setembro de 2011, ii) 18 de maio de 2012 e iii) 13 de julho de 2012, todos na Capital de So Paulo. O objetivo desses encontros foi a discusso dos principais problemas relacionados situao dos catadores e da coleta de material reciclvel na cidade de So Paulo, bem como apresentao de sugestes e possveis solues para as questes que afetam as organizaes de catadores e o baixo volume de material que coletado no Municpio. Participaram, alm de 14 cooperativas de catadores: o Servio de Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae); o Compromisso Empresarial para Reciclagem (Cempre); a Autoridade Municipal de Limpeza Urbana (AMLURB); o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP); a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU); e o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Foi aplicada a metodologia de anlise SWOT, Strengths (Foras), Weaknesses (Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaas), de forma a sistematizar os resultados para encaminhamento de aes que efetivamente possam aprimorar os aspectos identificados como importantes, bem como corrigir os que necessitam. A segunda forma de coleta de dados se deu pela realizao de entrevistas com trs profissionais especializados, que atuam no apoio s cooperativas de catadores de material reciclvel na Capital de So Paulo, nos meses de maio e junho de 2012. possvel sintetizar o trabalho de campo, realizado pelos trs encontros j mencionados, por meio de uma exposio das questes levantadas (objetivos) e os resultados e alternativas que foram apresentados durante as discusses (propostas), da seguinte forma: Objetivo 1: Melhoria da qualidade do material entregue pelos caminhes da Prefeitura, uma vez que a intensa compactao acaba por inutilizar expressiva quantidade de material reciclvel. Proposta: Conscientizao da sociedade, por meio de campanhas publicitrias, palestras, etc, bem como das concessionrias, AMLURB, parceiros locais e as prprias cooperativas para que o material chegue com melhor qualidade. Colocar menor quantidade de material ou utilizao de outro tipo de caminho, por exemplo, do tipo gaiola. Aumento do nmero de ecopontos.
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Objetivo 2: Evitar o uso de incineradores para destruio do material reciclvel. Proposta: Palestras para conscientizao da sociedade, divulgao dos problemas ambientais causados pela incinerao, mobilizao poltica. Objetivo 3: Falta de espao fsico tanto para a recepo de material reciclvel quanto para a instalao das cooperativas de catadores. Proposta: Identificao de espaos disponveis do municpio, do estado, da federao, privado, do CDHU. Poder-se-ia utilizar recursos de crdito de carbono, PAC, BNDES e outros Bancos Oficiais. Denunciar a situao ao Ministrio Pblico, se for o caso, por conta da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Objetivo 4: Promoo e organizao das cooperativas para fazer frente concorrncia. Proposta: Reunies de mobilizao para a construo de redes de cooperao que possam fortalecer a capacidade de produo e comercializao do material. Capacitao dos catadores para que possam otimizar o servio de coleta. Organizar melhor a coleta pelas cooperativas. Objetivo 5: Obteno de recursos financeiros para capital de giro das cooperativas. Proposta: Procurar manter toda a documentao necessria para as cooperativas, de forma a facilitar o acesso a linhas de crdito junto ao sistema financeiro, particularmente aos Bancos Oficiais. Realizao de cursos de educao financeira, planejamento e organizao das cooperativas para fazer adequado uso dos recursos. Buscar capacitao para manuteno preventiva dos equipamentos e para a correta utilizao dos Equipamentos de Proteo Individual EPIs.
Da mesma forma, possvel sintetizar os principais aspectos levantados pelos respondentes das entrevistas realizadas, que foram: 1) H muito pouca informao sobre o funcionamento do mercado de material reciclvel, o que dificulta sobremaneira a atuao, inclusive do Poder Pblico. 2) Falta definio exata de a quem pertence os resduos produzidos, uma vez que a coleta realizada por meio do Poder Pblico, de catadores organizados ou no, de empresas privadas sem nenhum compromisso com o Poder Pblico ou organizao de catadores, criando diversos mercados, alguns obscuros. 3) O interesse das indstrias deve conflitar com o dos catadores. Os que vendem matriaprima original, no tem interesse na reciclagem; a indstria que utiliza materiais reciclveis, por sua vez, tende a aviltar o preo desses produtos. 4) O material de m qualidade que o Poder Pblico oferece, por conta da intensa compactao (reduo de custo, pois os caminhes deveriam carregar menos material para melhor conservao deles para a reciclagem), acaba limitando a quantidade produzida, o que muitas vezes pode no ser interessante para a indstria, alm de contribuir para que os preos sejam muito reduzidos.
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5) O baixssimo percentual de material reciclvel no Municpio de So Paulo deve-se a questes de falta de vontade poltica, comum polticos afirmarem que lixo no d voto. As empresas ainda no se sensibilizaram para os impactos ambientais causados pelo descarte inadequado de resduos. A sociedade, embora sensibilizada para as questes ambientais, no fazem cobrana efetiva do Poder Pblico. O sistema de logstica reversa ainda est engatinhando. 6) O programa de coleta seletiva realizado pela Prefeitura Municipal de So Paulo incipiente. Da meta de convnio com 51 cooperativas, a Prefeitura firmou apenas com 22. Os equipamentos doados eram usados e a manuteno tem custo elevado. Os espaos ocupados pelas cooperativas de catadores, quer sejam conveniadas ou no com a Prefeitura, sofrem pela falta de autorizao de funcionamento, h incidncia de inmeros tributos, alm de, muitas vezes, serem mal vistas pela sociedade pois desvalorizam a regio onde esto instaladas. 7) Os grandes desafios para as cooperativas hoje so: baixa escolaridade dos catadores, alta rotatividade entre cooperados, a maioria das cooperativas no consegue fazer fundo de caixa, falta experincia administrativa, falta espao fsico, modernizao de equipamentos, a qualidade do material coletado ainda , em grande parte, ruim.
5. Concluses Indubitavelmente, ainda h muita discriminao em relao ao trabalho dos catadores de material reciclvel. Eles no podem ser vistos como vtimas ou como tutelados da sociedade ou dos governos, que uma tendncia no Brasil (o amparo, a tutela, a vitimizao, o assistencialismo). Eles so cidados e atores polticos que fazem parte de uma cadeia produtiva importantssima, pois desoneram o trabalho que caberia s prefeituras e demais governos; geram renda, contribuem para o meio ambiente. Necessitam, sim, de apoio para a construo e consolidao de um modelo de polticas pblicas e de apoio da sociedade em geral que lhes deem condies de profissionalizao, de dignidade e de incluso num modelo de negcios que lhes permita a emancipao e o protagonismo de um trabalho que se faz cada vez mais imprescindvel para uma sociedade que pretende se perpetuar em condies sociais e ambientais mais adequadas. Legislao, como visto no presente estudo, h em abundncia, por meio de Leis, Decretos, Normas Reguladoras, Portarias, Instrues Normativas e Resolues que tratam da poltica nacional do meio ambiente em que a reciclagem de resduos e o trabalho de organizaes de catadores so mencionadas. Um dos principais problemas encontrar caminhos prticos para que tais preceitos legais sejam efetivamente implementados. Ficou evidenciado, pelos estudos realizados, que h ainda um longo caminho a ser percorrido para que a Poltica Nacional de Resduos Slidos possa, efetivamente, estar presente na sociedade. O Poder Pblico ainda trata de forma inadequada, para no dizer com descaso, a situao das organizaes de catadores. Parece haver interesses obscuros de grandes grupos 145
econmicos no mercado de material reciclvel e nos recursos que o Poder Pblico despende para o trabalho de coleta de resduos. O Ministrio Pblico tem agido de forma tmida para que se faam cumprir a legislao vinculada Poltica Nacional de Resduos Slidos. A iniciativa privada, muitas vezes, utiliza a questo da reciclagem mais como uma poltica de marketing do que como ao efetiva. bem verdade que existem tambm muitas aes exitosas dos diversos segmentos, pblicos e privados, como j observado no presente estudo, mas, indubitavelmente, precisamos de uma sociedade que faa valer o investimento pblico, que faa valer as leis, que trabalhe, por um mundo melhor que possa garantir dignidade s futuras geraes.
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Resumo Este trabalho avalia como se deu o processo de formao das diversas cooperativas e associaes de catadores na Capital de So Paulo, a partir de iniciativas apoiadas por movimentos sociais, organizaes no governamentais - ONGs, entidades diversas, iniciativas individuais dos prprios catadores e de entes pblicos, bem como analisa em qual estgio essas organizaes de catadores se encontram face aos inmeros desafios que se apresentam cotidianamente, o que exige muita determinao por parte dessas entidades para continuar a luta pela sobrevivncia e condies dignas de crescimento. O estudo procura tambm entender o porqu de apenas em torno de 1,2% do material reciclvel produzido na cidade ser efetivamente reciclado e qual tem sido o papel da Prefeitura Municipal nesse processo, bem como se do as relaes com as prprias cooperativas e empresas de limpeza urbana, em uma sociedade que, cada vez mais, clama por aes ambientalmente responsveis e uma atuao do poder pblico mais concreta.
Palavras-chave: Coleta seletiva, Organizao de catadores, Gesto ambiental urbana.
Mauricio Lambiasi graduado em Administrao de Empresas (FITP - Fundao Instituto Tecnolgico de Osasco), ps-graduado em Finanas (PUC - RJ), possui MBA para Altos Executivos (FIPE-USP), ps-graduao em Biologia (Universidade Federal de Lavras), MBA em Gesto Avanada de Negcios (Universidade Federal de Mato Grosso), ps-graduao em Didtica (Universidade Mackenzie), Mestrado em Gesto de Pessoas (Universidade Mackenzie). Gerente Geral da Gerncia Regional de Gesto de Pessoas e Responsabilidade Socioambiental do Banco do Brasil em So Paulo.
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PARTICIPAO, PODER E DEMOCRACIA: MULHERES TRABALHADORAS NO SINDICALISMO RURAL

Sara Deolinda Cardoso Pimenta 1. Introduo Em pouco mais de duas dcadas, as mulheres trabalhadoras rurais organizadas no movimento sindical conquistaram espao e visibilidade poltica e, por meio de estratgias de mobilizao e participao, demonstraram sua capacidade articulatria e de parceria, qualificaram sua plataforma e agenda poltica e desencadearam processos de interlocuo e negociao com o Estado - como, por exemplo, a realizao da Marcha das Margaridas. A ao poltica das mulheres no sindicalismo rural revela-se um processo dinmico, de mltiplas experincias e significados construdos por suas protagonistas, que resulta na emergncia de identidades coletivas e polticas num campo de instabilidades e tenses em que se reproduzem as desigualdades e o poder que nega a mulher como sujeito poltico e insiste em silenci-la e submet-la. Se, a princpio, mulher, trabalhadora rural e dirigente sindical denota a identificao da mulher a partir do seu trabalho e de sua atuao sindical, guarda, tambm, uma conotao de trajetria construda, de protagonismo poltico para fazer valer o reconhecimento da condio de trabalhadora rural, superar as desigualdades de gnero, conquistar espao no movimento sindical e atuar na qualidade de dirigente. Indica, pois, a condio de sujeito poltico, protagonista de lutas sociais por reconhecimento, direitos, justia, autonomia e igualdade. A categoria mulher , tradicionalmente, associada aos papis de me, esposa e filha, enquanto a categoria sindicalista associada a imagens de luta e liderana. Ambas se associam na vida das mulheres, geralmente, a [...] prticas de subordinao perante os homens e as direes (ARTHUR, 2003, p. 407). Nesse campo, os espao pblico e privado se entrelaam numa dinmica de discriminao e excluso fundada nas assimetrias de gnero e nas hierarquias que autorizam o exerccio do poder e a reproduo das desigualdades (SANTOS, 2001; SCOTT, 1995). Foram entrevistadas mulheres dirigentes da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e dirigentes estaduais das federaes de trabalhadores na agricultura (cujas identidades foram preservadas), com tempos diferenciados de insero no movimento sindical. Todas elas trazem consigo significados comuns do que ser mulher e sindicalista. Pisar o espao sindical e se fazer dirigente significa integrar uma construo coletiva, que faz emergir da tenso entre igualdade e diferena iniciativas e estratgias para sustentar a luta por reconhecimento, autonomia e igualdade.
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As formas de insero e as estratgias construdas pelas mulheres sindicalistas para garantir sua participao poltica sindical constituem o foco deste estudo, que busca compreender as relaes construdas e identificar em que medida se renovam ou se limitam atravs de velhas prticas, contradies, conflitos, tenses e desafios. A trajetria das mulheres no sindicalismo rural foi abordada por meio da consulta aos anais de congressos promovidos pela CONTAG a partir de 1973, de publicaes e de pautas de revindicaes das marcha das margaridas. Junto com as entrevistas semi-estruturadas, a consulta a essas fontes conformou um conjunto de procedimentos prprios metodologia qualitativa da pesquisa social.
2. Estratgias para Construir a Participao com Igualdade O sindicalismo rural se estruturou no Brasil a partir dos anos 50 e 60 como um espao poltico de exerccio masculino. As prticas sociais e a cultura poltica hegemnica no somente excluiram as mulheres trabalhadoras, como as silenciaram, colocando-as na invisibilidade. Cerca de trs dcadas j tinham se passado desde a criao do movimento sindical de trabalhadores rurais quando as mulheres conquistaram o direito de se sindicalizar. A tradio masculina do sindicalismo rural se situa num contexto em que a invisibilidade das mulheres no mundo do trabalho e no mundo sindical generalizada e, de acordo com LOBO (2011), se reproduziu historicamente no discurso sociolgico ao tratar a classe social sem se referir ao sexo dos atores sociais. A ampliao da fora de trabalho feminina e a sindicalizao das mulheres operrias era um fato, mas somente com o movimento social nas ruas foi possvel sacudir [...] as venerveis estruturas da produo sociolgica para que a varivel sexo fosse incorporada em pesquisas e anlises (LOBO, 2011, p. 125). Ainda assim, estas permaneceram predominantemente sob a tica masculina e as mulheres passaram a ser objeto de uma sociologia especfica, como se o lugar da produo de onde se tratava a classe social fosse dissociado das relaes sociais. Em relao ao movimento sindical rural, essa situao no se difere e, em geral, a presena e a participao das mulheres so abordadas somente em estudos especficos. Nesse contexto, essencial identificar de que lugar se exercita o olhar pesquisador, de que perspectiva se constroem as aproximaes do foco de estudo. Esse lugar do engajamento poltico posicionado e identificado com a luta das mulheres implica, segundo Arthur (2003, p. 386), em uma postura [...] ativa, interpretativa e responsvel [...], e encontra ressonncia e embasamento na construo feminista. Esta denuncia e busca superar o carter generizado do conhecimento hegemnico, que se constri em nome de supostas neutralidade e objetividade cientfica (HARDING, 1996). Nessa perspectiva, a construo terica feminista consistiu na melhor teoria crtica das cincias sociais a partir do final da dcada de 1970 ao revelar as mltiplas faces da dominao e da opresso, a exemplo da dominao patriarcal, e os/as mltiplos/as protagonistas de formas diferenciadas de resistncia e luta (SANTOS, 2001). 156
Em lugar da pretensa objetividade transcendente e universalista da cincia moderna, que ope sujeito e objeto, a objetividade da perspectiva feminista se constri com saberes histrica e socialmente localizados, parciais e corporificados (HARAWAY, 1995) o que nos impe a responsabilidade de assumir, do nosso lugar, o nosso olhar e o que dele se origina em termos de conhecimento, com suas possveis implicaes. Isso significa assumir a produo do conhecimento compromissada com relaes igualitrias e emancipatrias, que passa a dar lugar fala das mulheres, com sua experincia e sua prpria leitura e interpretao dessa experincia. Somente dessa perspectiva podem as mulheres ser reconhecidas como legtimas protagonistas de uma histria que ainda permanece silenciada, num lugar de invisibilidade social. Uma histria situada e datada, tecida por trajetrias individuais e coletivas, por sonhos, esperanas, plataformas e bandeiras de luta, que a um s tempo integram e expressam contextos sociopolticos diversos. Nos anais dos 2 e 3 congressos de trabalhadores rurais promovidos pela CONTAG nos anos de 1973 e 1979, respectivamente, recorrente a referncia mulher como esposa do trabalhador. Nesses congressos, em que a participao de mulheres delegadas no ultrapassou 1%, a categoria aparece representada pelo homem do campo e pelo trabalhador rural. O 3 congresso defende a aposentadoria da mulher como um direito que lhe devido como esposa do trabalhador [...] desde que prove sua atividade rural junto famlia (CONTAG, 1973). Em meados da dcada de 1970, contexto de resistncia e luta contra a represso e o regime ditatorial, Os movimentos de mulheres e os feministas se organizam no Brasil, o que se intensifica na dcada de 1980. O ano de 1975, institudo pela ONU como o Ano Internacional da Mulher, inaugura um decnio de expressivas lutas feministas, apoiadas em reflexes sobre a discriminao fundada na diferena sexual e nas especificidades da condio da mulher. No Brasil, registram-se diversas lutas relacionadas s condies de vida e reproduo social (por creches, transporte e habitao, contra a carestia) e no mundo do trabalho destacase uma dupla angulao nas revindicaes - contra as discriminaes por sexo nos locais de trabalho (salrio, segregao ocupacional, falta de assistncia gestante) e contra as desigualdades na participao e exerccio da poltica sindical (CAPPELLIN, 1994). Os movimentos de mulheres e os feministas, que se influenciaram mutuamente no contexto de emergncia das lutas sociais, trazem novos temas relacionados ao cotidiano, ao espao privado, ao mundo reprodutivo e superao das desigualdades. A igualdade de direitos num contexto de lutas por liberdades democrticas determinou uma forte associao entre democracia e cidadania e teve seu carter formal tratado na Constituio de 88. O movimento sindical de trabalhadores rurais, predominantemente masculino, tem sua configurao questionada nos anos 80, contexto de efervescncia poltica, de lutas pela 157
democratizao do pas, de emergncia de novos sujeitos polticos e movimentos sociais, de consolidao da segunda onda do feminismo e do que se chamou novo sindicalismo. Pela ao dos movimentos sociais, a poltica passa a ser exercida para alm das fronteiras da institucionalidade, expondo conflitos e contradies tradicionalmente atribudos esfera privada e ao mundo relacionado cultura. Desse modo, diversas formas de opresso e dominao se tornaram politizadas, trazendo cena pblica a diversidade de atores coletivos, contrariando a ideia de atores centrais ou nicos (SANTOS, 1997). A criao das centrais sindicais, especialmente da Central nica dos Trabalhadores (CUT), defensora do sindicalismo autnomo, democrtico e de base, expressa esse novo momento poltico. No campo, registra-se a emergncia de novos movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e o Movimento de Atingidos por Barragens (MAB), entre outros, fortemente estimulados pela ao poltica organizativa das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), onde se formaram novas lideranas sindicais. Mulheres de diferentes origens e categorias passaram a ocupar, de forma organizada e articulada, os espaos pblicos, com uma ampla agenda poltica de lutas por direitos, cidadania e igualdade de oportunidades, com forte influncia dos movimentos feministas. O enfrentamento aos padres sexistas marcados por diferentes formas de opresso e discriminao se traduziu em diversas frentes de luta, desde creches at a igualdade de direitos no mundo do trabalho, orientadas pelos ideais de igualdade e autonomia. As mulheres trabalhadoras rurais tiveram presena e participao no contexto de lutas democrticas, marcadamente no processo que culminou com a criao da CUT em 1983 e no 4 Congresso Nacional de Trabalhadores Rurais, realizado em 1985. Reivindicando o direito de sindicalizao e participao no movimento sindical independente de pai, irmo ou marido, apresentaram e fizeram aprovar durante o 4 Congresso moo de apoio sindicalizao feminina (ABRAMOVAY e SILVA, 2000; CAPPELLIN, 1994). A associao ao sindicato significava enfrentar a excluso, conquistar um espao tradicionalmente masculino, e lutar pelo reconhecimento e direitos como trabalhadora rural. A participao das mulheres como delegadas ao 4 Congresso passou pouco dos 2%, mas foi muito expressiva ao se manifestar em relao baixa participao sindical e dupla discriminao como mulher e trabalhadora. A revindicao por igualdade salarial e a denuncia do no reconhecimento da trabalhadora rural na legislao previdenciria foram destacadas nesse congresso que aprovou uma moo reivindicando o reconhecimento da mulher trabalhadora rural agricultora em regime de economia familiar (CONTAG, 1985). A participao poltica das mulheres rurais em diferentes espaos e movimentos se estendeu s lutas durante o processo constituinte. O que havia de novo no era somente a presena organizada das mulheres trabalhadoras rurais na luta por direitos sociais, mas [...] a extraordinria capacidade de ampliar as dimenses constitutivas da identidade dos trabalhadores, de renovar as antigas bandeiras de luta, de propor a construo de novos direitos (CAPPELLIN, 1990, p.19). 158
As trabalhadoras rurais integraram as lutas sindicais com reivindicaes prprias, trazendo novas temticas para a plataforma sindical. Ampliaram o debate sobre a reforma agrria, seu acesso terra e o direito titularidade; propuseram a gesto compartilhada da unidade produtiva e o acesso s polticas pblicas voltadas para a agricultura familiar. O que ento reivindicavam era [...] a reviso dos papis sociais tradicionalmente impostos pela viso patriarcal-machista que sempre as consideraram como mes de..., esposas de..., filhas de agricultor, e no como agricultoras (CAPPELLIN, 1990, p. 20). As mulheres trabalhadoras desencadearam uma crescente dinmica de participao, que marcou sua entrada no mundo dos direitos e da cidadania, com expressiva presena no processo constituinte na luta pelo direito propriedade, aposentadoria, ao salrio maternidade e outros. Com essa atuao, passaram a questionar as fronteiras estabelecidas entre as esferas familiar e produtiva, entre privado e pblico. A construo feminista, ao trabalhar com a categoria de gnero para analisar as relaes sociais, exps a lgica da diviso sexual do trabalho, naturalizada de forma hierrquica na sociedade que identifica a mulher com a funo reprodutiva e com o espao privado. Tornou possvel compreender as razes da invisibilidade e da desvalorizao do trabalho da mulher rural nas esferas reprodutiva e de cuidados e, principalmente, na agricultura. Este ltimo, quando muito, era considerado uma mera ajuda ou complemento ao trabalho masculino. Essa situao, que ainda se reproduz, limita o acesso das trabalhadoras aos direitos sociais e concorre para reproduzir as desigualdades tanto na agricultura familiar quanto no trabalho assalariado, excluindo as mulheres do mundo sindical e da cidadania. A questo da igualdade, central para os movimentos de mulheres, traduziu-se na proposio igualdade de oportunidades na vida e no trabalho. Inicialmente limitada aos marcos da concepo liberal, visto que no tratava da diviso sexual do trabalho e das relaes de poder que estruturam as desigualdades de gnero, foi posteriormente ampliada e qualificada. No mbito do sindicalismo rural, as mulheres davam passos decisivos para trazer a luta por igualdade para o centro da sua ao. A criao da Comisso Nacional Provisria da Trabalhadora Rural, em 1989, ainda que vinculada vice-presidncia da CONTAG, foi um passo fundamental para o avano da organizao articulada das trabalhadoras rurais em nvel nacional. Nessa poca, em alguns estados e municpios, a participao e organizao sindical das mulheres rurais j alcanara forte expresso (CONTAG, 2002). A dcada de 1990 inaugura um novo perodo no sindicalismo rural, marcado pela construo de formas organizativas prprias como as comisses municipais e estaduais de mulheres e pela forte reivindicao de participao nos cargos de direo. A sindicalizao das mulheres que resultara de luta por reconhecimento, e direitos no poderia conviver com o poder que defendia os direitos de uma categoria ainda representada pelo homem do campo, trabalhador rural, e que reproduzia a discriminao e a excluso das mulheres. 159
Durante o 5 Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais, em 1991, com 8% de delegadas, o debate resulta no propsito de investir na participao das mulheres nos cargos de direo, nos espaos de deliberao, e estrategicamente, nas comisses de mulheres e na formao poltica. Vencer a opresso das mulheres foi considerado essencial para a construo de uma sociedade justa e igualitria, e resultou no compromisso de adotar a perspectiva das relaes sociais de gnero para compreender a reproduo das desigualdades e o controle do capitalismo sobre os trabalhadores e as trabalhadoras rurais. Questes do cotidiano das trabalhadoras, consideradas questes polticas - como as formas diferenciadas de violncia -, apontaram a necessidade de superar as resistncias do prprio movimento em trat-las. A adoo de um plano de lutas para a garantia de direitos (terra, igualdade salarial, aposentadoria, salrio maternidade, creches, sade, educao) e o enfrentamento de todas as formas de violncia e discriminao, inclusive aquelas praticadas no interior do movimento sindical, integraram as deliberaes do 5 congresso (CONTAG, 1991). A iniciativa de organizao das mulheres em movimentos prprios, tambm chamados de movimentos autnomos, j era uma realidade, e o 5 congresso deliberou por [...] reconhecer a importncia, respeitar o movimento autnomo de mulheres e construir uma poltica de alianas, a fim de fortalecer a luta de classe e gnero (CONTAG, 1991). Todas essas deliberaes ainda estavam longe de serem operadas na prtica, e a participao das mulheres no movimento sindical na qualidade de dirigentes demandaria alguns anos de organizao e luta. Nessa poca, as mulheres ocupavam apenas cargos de suplncia na direo da CONTAG, e no Conselho Deliberativo a sua participao permanecia minoritria e de pouca expresso. Em outros contextos, o debate poltico sobre a participao poltica e sindical das mulheres no somente estava colocado, como se fortalecera no cenrio nacional. Em 1993, a Central nica dos Trabalhadores (CUT), aps 10 anos de criao, aprovou a poltica de cotas, garantindo o mnimo de 30% de mulheres nos cargos de direo, medida esta j adotada em 1991 pelo Partido dos Trabalhadores (DELGADO, 1996). Em abril de 1995, a CONTAG realiza o 6 Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais, que contou com a participao de 13% de mulheres entre 2000 delegados. Neste congresso foi aprovada a filiao da CONTAG CUT e os seus anais revelam alguns avanos nos debates e deliberaes relacionadas s questes das mulheres. O trabalho da mulher, tanto no mbito domstico como na produo agropecuria, ressaltado em sua importncia para a economia familiar. Destaca-se a proposio de realizar campanhas de documentao como medida para o reconhecimento da trabalhadora e para seu acesso aos direitos sociais, principalmente previdencirios. No tocante participao sindical, o 6 congresso revelou uma forte contradio em relao s mulheres. Por um lado, deliberou sobre o fortalecimento da Comisso Nacional de
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Mulheres Trabalhadoras Rurais, com regulamentao estatutria, recursos, representao no Conselho Deliberativo da CONTAG e liberao da coordenadora nacional. Por outro, deixou marcada a excluso das mulheres do processo de negociao e composio da chapa para a nova diretoria da CONTAG, como registrado em Nota de Repdio (CONTAG, 1995). Se, por um lado, as mulheres no alcanaram a participao na direo executiva da CONTAG, por outro, com sua persistncia organizativa, em novembro de 1995 definiram a primeira coordenadora da Comisso Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais, Margarida Pereira, do estado de Pernambuco, que teria direito a voz e voto na diretoria executiva e no Conselho Deliberativo. O contexto, ainda bem restritivo participao das mulheres na direo, mantinha a coordenao de mulheres vinculada formalmente Secretaria de Poltica e Formao Sindical, com um diretor sua frente. Margarida Pereira, conhecida como Ilda, expressa a dimenso da sua dificuldade ao assumir a coordenao de mulheres. [...] porque se chegasse todo mundo ao mesmo tempo na direo, mas imagina a gente chegar onde j tinha comeado o mandato daquela direo! [...] porque eu tive assim, uma crise de perder a voz praticamente, na minha chegada a CONTAG. Deu um branqueiro de voz [...] acabou eu ficar sem falar e eu tive que fazer terapia e umas aulas com fonoaudiloga. (Margarida Pereira) Em que pesem essas limitaes, tratava-se de uma conquista das mulheres que, no sem dificuldades, inauguravam um novo tempo no sindicalismo rural. A partir desse perodo, a participao sindical no somente foi ampliada, como sua organizao se fortaleceu, por meio das comisses e da realizao de encontros, seminrios e plenrias nacionais. De acordo com ABRAMOVAY e SILVA (2000), citando o relatrio da Pesquisa sobre o Diagnstico da Organizao Sindical, CUT/CONTAG (1998), registrou-se, poca, uma significativa ampliao da participao sindical das mulheres. No entanto, no houve expresso nos cargos de direo que, se ocupados, no passavam das suplncias ou cargos com pouco poder para influir nas decises. Na perspectiva de avanar para alm do discurso da igualdade, j assimilado pelo sindicalismo rural, as trabalhadoras rurais deflagaram uma ampla luta pelas aes afirmativas, especialmente pela poltica de cotas, tendo como referncia a aprovao dessa poltica no mbito do Partido dos Trabalhadores e da CUT, em 1991 e 1993, respectivamente, aps um longo perodo de intensos debates (DELGADO, 1996). O empenho nos processos organizativos e nos processos de mobilizao foi desencadeado pela ao da Comisso Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais em todo o pas e tinha como centro do debate a participao nos cargos de direo por meio da adoo da poltica de cotas. Esse esforo resultou na participao articulada das mulheres no 7 Congresso Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais, realizado em abril de 1998, ento com mais um T de trabalhadoras em sua sigla CNTTR 161
A mobilizao para o Congresso comprova que houve, efetivamente, um aumento da participao das mulheres sindicalizadas nas ltimas dcadas e estas colocam uma marca de gnero com discusses sobre o poder, sexualidade, direitos reprodutivos, trabalho, cidadania e outros temas que tm subvertido a ordem de discusso nos sindicatos, debatendo a democratizao das relaes e estrutura de poder (ABRAMOWAY e SILVA, 2000, p. 361). A delegao deste congresso, que teve 42% de mulheres, comprovou todo o investimento das trabalhadoras rurais no processo preparatrio a ele. Duas fortes questes em debate foram aprovadas: a poltica de cotas para a participao das mulheres na direo e o Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PADRS), que previa a importncia das mulheres no processo de desenvolvimento e a superao das desigualdades de gnero. O enfoque na agricultura familiar, ao invs de estar no pequeno produtor, trouxe para o debate o papel da mulher e dos jovens na economia rural, bem como a dinmica das relaes estabelecidas no interior da unidade familiar de produo. A poltica de cotas que integra as aes afirmativas, tambm conhecidas como aes positivas ou medidas pr-ativas, foi adotada pelos movimentos de mulheres como estratgia para avanar na luta por igualdade de oportunidades e para enfrentar questes relacionadas democracia e igualdade de direitos. Desse modo, se contrape a uma viso de igualdade formal estritamente fundada na definio de direitos e deveres iguais, independente das condies e relaes sociais estabelecidas entre homens e mulheres (GODINHO, 1996). A aprovao da cota de no mnimo 30% de mulheres na direo da CONTAG, durante o 7 Congresso dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais, garantiu a participao de trs mulheres na diretoria executiva nos cargos de coordenadora de mulheres, diretora da secretaria de polticas sociais e diretora da secretaria de formao e organizao sindical. A ampliao da poltica de cotas para as federaes, os sindicatos e as instncias de deliberao, assim como a participao de 50% de mulheres em todos os espaos de formao, se tornaria obrigatria por deliberao do 2 Congresso Nacional Extraordinrio dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais, em outubro de 1999. A necessidade da poltica de cotas consenso, ainda hoje, entre as mulheres, como estratgia para garantir a sua participao nos cargos de direo. Eu acredito que um dos fatos, uma das oportunidades que me deu de estar hoje representando meu estado, meu municpio, minha comunidade, foi a insero das cotas. Por mais que a gente seja hoje maioria no mundo, mas ainda somos a minoria em cargos representativos. (Diretora Estadual)
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[...] Se no fossem as cotas, se no tivesse essa obrigao que foi definida em congresso eu tinha certeza que a nossa federao era toda masculina, toda masculina. (Diretora Estadual) O consenso sobre a necessidade da poltica de cotas se constri num campo de tenses entre igualdade e diferena, no qual se articulam as dimenses individual e coletiva e tem lugar a emergncia da identidade coletiva e poltica de mulher trabalhadora rural. Dirigentes mais recentes no movimento revelam que, a princpio, no atribuam sua participao na direo poltica de cotas e ressaltam a importncia dessa compreenso. Hoje eu sempre digo que eu cheguei ao movimento sindical num momento bom, que j tinha aprovado a cota que uma grande estratgia. Eu sempre dizia que tinha ido para o sindicato, que no era pela cota, mas um dia eu descobri que era... e me senti mais fortalecida, como mulher, como trabalhadora. (Diretora Estadual)
Na dinmica das tenses para fazer valer sua participao, as mulheres adotaram as cotas como uma afirmao da diferena no contexto de luta por igualdade. Nesse contexto, igualdade e diferena, grupo e indivduos no se opem, mas se apresentam em permanente tenso, como num paradoxo chamado por SCOTT (2005) de enigma da igualdade. [...] a ao afirmativa foi j em sua articulao inicial uma poltica paradoxal. Visando a acabar com a discriminao, no apenas chamou a ateno para a diferena, como a abraou (SCOTT, 2005, p. 23). As polticas afirmativas, contrariando os princpios liberais da igualdade, ainda que em sua origem assentadas sobre eles, acabam por reconhecer que os indivduos no so iguais no apenas como indivduos, mas tambm como grupos. As polticas afirmativas, ainda que assentadas em sua origem sobre os princpios liberais da igualdade, acabam por reconhecer que os indivduos no so iguais, nem como grupos. Estes guardam distines categricas que resultam em identidades de grupo. As tenses entre igualdade e diferena, longe de serem abordadas como escolhas morais e ticas intemporais, devem ser contextualizadas para que se apreendam suas incorporaes polticas especficas (SCOTT, 2005). A construo social do gnero, to cara luta das mulheres, no advoga simplesmente a igualdade entre os sexos, mas reconhece as diferenas entre estes como a expresso de uma convivncia social mediada pela cultura. Trata-se, portanto, de no pensar isoladamente a diferena e a igualdade para, de outro modo, no reproduzir a tendncia de absolutizar a cultura. Nessa perspectiva, diferena e igualdade compem um todo e no haveria sentido para a igualdade, se no fosse o respeito diferena (SAFFIOTI, 1994).
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No contexto das lutas contra a excluso, por reconhecimento e direitos e por acesso a recursos materiais e simblicos, as mulheres trabalhadoras rurais fizeram aprovar a poltica de cotas como um investimento estratgico que depende de um conjunto de estratgias complementares para dar sustentao poltica e fortalecer as mulheres no exerccio poltico sindical, dentre as quais se destaca o investimento em formao. De acordo com Carmen Foro, diretora da Secretaria de Mulheres Trabalhadoras Rurais da CONTAG, A cota a porta de entrada. [...] A principal estratgia que as mulheres rurais da CONTAG tiveram foi investir na organizao poltica. Porque sem ela ns no tnhamos chegado a lugar nenhum. Investimento nas organizaes de base, nas comisses municipais, nas comisses estaduais, na formao poltica. O exerccio do mandato poltico num espao tradicionalmente masculino requer a construo de espaos prprios nos quais as mulheres possam se expressar livremente, debater a plataforma poltica e se preparar para os embates no espao misto. As comisses de mulheres representaram esse lugar, como um porto seguro, e atividades especficas como encontros, seminrios, plenrias e cursos de formao poltica compem um conjunto articulado de aes estratgicas para fazer valer a diferena na luta pela igualdade, e a igualdade no reconhecimento diferena. Raimunda de Mascena, diretora da CONTAG na coordenao de mulheres no perodo de 1998 a 2004, destaca a importncia da Comisso Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais como um espao privilegiado de fortalecimento identitrio e de construo de estratgias coletivas para a sustentao das mulheres frente s prticas de hostilidade, desqualificao e reproduo das desigualdades. As transformaes operadas pelas mulheres no sindicalismo rural, especialmente ao trazerem novos temas agenda poltico sindical, refletem as mudanas nos contextos scio-histricos, particularmente no meio rural, como nos deslocamentos nas fronteiras rural/ urbano, nas mobilidades identitrias e nas reconfiguraes das relaes de poder. A categoria mulheres trabalhadoras rurais compe uma diversidade de identidades assalariadas, extrativistas, pescadoras, quilombolas, quebradeiras de coco, assentadas, agricultoras familiares e outras. Estas se constroem e se expressam em espaos diversos domstico/familiar, movimentos sindical e autnomos e arenas de participao poltica e socialcomo aquelas institudas pelo Estado. Na defesa de direitos sociais e de polticas pblicas, as mulheres rurais passaram a desenvolver prticas articulatrias. Nessa perspectiva, as mulheres rurais sindicalistas tiveram a iniciativa de realizar a Marcha das Margaridas no ano de 2000 como uma grande estratgia articulatria e organizativa, construda em parceria com movimentos autnomos, feministas, centrais sindicais e organizaes internacionais. Com o lema Contra a Fome, a Pobreza e a Violncia Sexista, mesmo lema da Marcha Mundial das Mulheres - sinal de ao articulatria -, a Marcha das Margaridas mobilizou 164
milhares de mulheres em todo o pas para denunciar a situao de pobreza e excluso agravadas pelo modelo neoliberal, e apresentar suas reivindicaes ao governo federal. A Marcha das Margaridas, assim denominada por representar um legado e uma deferncia lder sindical Margarida Maria Alves, assassinada em agosto de 1983, se consolidou na agenda sindical e dos movimentos de mulheres. O impacto gerado com a realizao da Marcha das Margaridas repercutiu no 9 Congresso, realizado em 2001, no qual as mulheres se sentiram mais respeitadas em suas intervenes. Outras marchas se realizaram nos anos de 2003, 2007 e 2011, j em contextos polticos mais favorveis ao dilogo entre movimentos sociais e governo federal. Isso se comprova pela crescente participao das mulheres em mesas de dilogos e em negociaes no mbito do executivo e legislativo e, de forma mais permanente, na esfera pblica, em conselhos, comits, conferncias e fruns, expressando a forte articulao entre democracia participativa e o exerccio da cidadania poltica e social. No processo de construo da Marcha das Margaridas de 2007, as mulheres passaram a se autodenominar trabalhadoras do campo e da floresta, a partir de um processo intenso de debates e de construo identitria, na perspectiva de garantir o pertencimento, a incluso e representatividade das mulheres extrativistas e das florestas. Certamente, esse processo guardou tenses prprias s mobilidades identitrias, principalmente por deslocar a identidade de mulher trabalhadora rural, consolidada no mbito do movimento sindical. A Marcha das Margaridas de 2011, ampliada em termos de articulao e parceria, abraou em seu processo de construo o desafio de incluir e de nomear a diversidade e, ao mesmo tempo, ser capaz de construir uma plataforma e pautas unificadas. Um processo no qual sempre se coloca o risco de excluso, de comprometimento de dimenses da pluralidade de situaes e posies identitrias, como o caso das mulheres indgenas, pescadoras, quilombolas e de comunidades tradicionais. Por outro lado, reside nessa diversidade o grande diferencial e o desafio da Marcha das Margaridas como ao promovida pelas mulheres do movimento sindical de trabalhadores e trabalhadoras rurais. A diversidade identitria tratada por MOUFFE (1999 a, p, 32) como parte de uma dinmica relacional que implica em deslocamentos identitrios, ao que chama de desconstruo das identidades essenciais. Nessa linha a referida autora defende uma poltica feminista que, ao invs de contemplar as mulheres como um todo homogneo e coerente, as tenha na condio de mltiplas posies de sujeito, o que implica em reconhecer mltiplas relaes de subordinao e de poder. Tal perspectiva, antes de resultar em uma fragmentao comprometedora das lutas democrticas e dos princpios de igualdade e liberdade, os fortalece num campo de articulaes de vrias formaes discursivas, de modo a possibilitar uma cadeia de equivalncias entre diferentes lutas e reivindicaes. Portanto, no se trata de vnculos a priori, mas da construo
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de articulaes como [...] vnculos histricos, contingentes e variveis entre diferentes posies de sujeitos num campo diverso, instvel e mutvel, que resulta da capacidade articulatria e de movimentar fronteiras (MOUFFE, 1999a, p. 33). Os elementos apresentados por Mouffe se situam numa vasta e complexa discusso sobre o processo de redefinio das identidades coletivas e o estabelecimento de novas fronteiras polticas que tem lugar nas ltimas dcadas. Esse debate integra o projeto poltico que se define a partir do desafio do multiculturalismo, denominado democracia radical, no qual se articulam identidade e cidadania (MOUFFE, 1999a). A ao sindical das mulheres rurais avana, mas encontra enormes barreiras numa estrutura conservadora e masculinizada em que novos desafios se apresentam, expondo as assimetrias de gnero que estruturam o poder sob a batuta masculina, limitam a participao das mulheres e comprometem a democracia. As relaes sindicais construdas pelas mulheres numa perspectiva emancipatria se desenvolvem no interior das relaes de poder [...] no como o resultado automtico de uma qualquer contradio essencial, mas como resultados criativos de contradies criadas e criativas (SANTOS, 2001, p. 269). Nessa perspectiva, a participao das mulheres na direo do movimento sindical se traduz num exerccio cotidiano de luta por autonomia poltica e liberdade para propor e agir. Ento isso a uma das coisas, a de estar nos cargos. No adianta tambm a gente falar, falar de toda essa emancipao e tal se ns tambm no ocuparmos os cargos, se a gente for sempre depender de algum que diga o que ns queremos dizer. (Diretora Estadual) As formas diferenciadas de exerccio do poder masculino comprometem a autonomia poltica das mulheres e impem a necessidade estratgica de refletir sobre as relaes e tensionamentos que se estabelecem no cotidiano sindical no sentido do fortalecimento da atuao das mulheres.
3. Que Democracia? Tensionar para Construir A trajetria de participao e luta contra as desigualdades, por reconhecimento, participao sindical, direitos civis, sociais e polticos construda pelas mulheres rurais significa uma demanda por cidadania integral. Construda em pouco mais de duas dcadas, se insere num processo histrico situado e datado de emergncia de movimentos sociais com demandas diferenciadas, nem sempre convergentes, o que revela a expanso da perspectiva democrtica e o carter multidimensional da cidadania (MATOS, 2007). O protagonismo poltico, sindical e social das mulheres rurais se constri, portanto, a partir de um contexto favorvel conquista da cidadania integral e ativa, construo de 166
novas identidades coletivas e novos espaos de prtica democrtica. Os novos movimentos sociais que emergiram no contexto das lutas democrticas dos anos 1980 desencadearam lutas de carter emancipatrio e de reinveno da democracia, que representam as bases da chamada ampliao do cnone democrtico (AVRITZER e SANTOS, 2003). A democracia reinventada pelos movimentos sociais questionou profundamente a institucionalidade poltica e no s ampliou a noo de direitos como, para alm da democratizao do regime poltico, props a ampla democratizao da sociedade. Nessa perspectiva, se colocou a necessria transformao das prticas culturais que reproduzem as relaes sociais de desigualdade e excluso (DAGNINO, 2000). Situam-se nesse campo as lutas contra o sexismo e as discriminaes fundadas nas assimetrias de gnero que integram a racionalidade cognitivo-instrumental da cincia moderna, que universaliza e naturaliza as diferenas. No exerccio de crtica modernidade, os estudos e movimentos feministas no somente expuseram a dominao patriarcal como tornaram de longo alcance as mobilizaes e lutas emancipatrias, dando lugar ao que se chamou nova cidadania (SANTOS, 1997). As conquistas das mulheres no campo dos direitos civis, sociais e polticos representam, sim, a ampliao da democracia, mas no so irreversveis e, tampouco, plenamente realizadas, conduzindo, por isso, a novas lutas democrticas e novas formas de exerccio da cidadania (SANTOS, 1997). Democracia e cidadania esto, portanto, dinamicamente interligadas, principalmente na perspectiva das lutas emancipatrias por reconhecimento e distribuio. Isso implica na sua ampliao simultnea, ou seja, para que a cidadania se faa de forma integral e ativa necessrio que a democracia se amplie, e vice-versa, como nos termos democratizar a democracia (MATOS, 2009; AVRITZER E SANTOS, 2003). A interligao e a simultaneidade entre democracia e cidadania favorecem a compreenso da dinmica e do significado das lutas sociais, especialmente da organizao e da luta das mulheres rurais. No entanto, preciso destacar que so conceitos distintos, embora [...] guardem nexos estreitos entre si, recobrem amplitudes diferentes da vida social (MATOS, 2009, p. 21). As lutas por democracia e cidadania, especialmente aquelas protagonizadas pelos movimentos de mulheres e pelos feministas, trouxeram o necessrio reconhecimento da dimenso das desigualdades fundadas nas diferenas sexuais e de gnero e cobrem um amplo espectro de concepes, bandeiras de lutas, conquistas e desafios. Emergem da esfera privada, reservada s diferenas culturais, expondo a lgica do poder patriarcal que se manifesta na reproduo da diviso sexual do trabalho e em diversas formas de opresso e subordinao. Resulta dessa lgica a invisibilidade em que foram colocadas as mulheres rurais e sua histrica excluso social e poltica que, no mbito das lutas feministas, se traduziu, especialmente, na afirmao do carter poltico da esfera privada e do mbito pessoal, expresso no slogan o pessoal poltico. 167
No contexto das lutas emancipatrias sociais e feministas, as noes de poltico e de poltica so reconfiguradas, revelando o poltico associado a mltiplas expresses de antagonismos que se fazem presentes nas relaes sociais e nas diversas formas de opresso s mulheres, e a poltica voltada para estabelecer [...] uma ordem, organizar a coexistncia humana em condies que so sempre conflituosas porque atravessadas pelo poltico (MOUFFE, 1999b, p. 270). Nessa perspectiva, a relao entre o poltico e a poltica na contemporaneidade se manifesta nos desafios da cidadania justa e inclusiva, dos quais nos fala MATOS (2009), e enseja um campo vasto e complexo de dimenses da cidadania ao qual correspondem diferentes subjetividades, num mosaico identitrio. As tenses entre o individual e o coletivo, entre diferena e igualdade se situam nesse campo [...] atravessadas por dimenses mltiplas que so acionadas, contingencialmente, por necessidades polticas (MATOS, 2009, p. 24). As chamadas aes afirmativas, um conjunto de estratgias para vencer a excluso das mulheres dos espaos de participao, evidenciam, por um lado, a aceitao da diferena que as justificam e, por outro, rejeitam essa diferena, que resulta de histrica discriminao (MATOS, 2007; SCOTT, 2005). A aplicao da poltica de cotas para as mulheres revela, pois, a um s tempo, a conquista de espao de, reconhecimento, de participao poltica, e a existncia de desigualdades e restries sua participao. A trajetria das mulheres rurais, aqui focalizada, questiona a democracia no espao sindical e reivindica a ampliao da cidadania para alm de valores formais, de modo a abranger valores existenciais, humanos, relacionados ao carter multidimensional de que nos fala MATOS (2009). Revela resistncias e enfrentamento s desigualdades, s relaes de poder restritivas sua participao, indicando um campo de tenses permanente que se manifesta em diferentes e diversas prticas relatadas pelas entrevistadas. Ao narrarem aspectos da sua vida sindical que integram dimenses subjetivas, materiais e simblicas, as mulheres revelam que a experincia no fala por si: ela uma interpretao, ao mesmo tempo em que precisa de interpretao (SCOTT, 1999). Assim, entende-se a necessidade de significar os atos de poder para que eles possam ser enfrentados e transformados nos marcos de uma nova gramtica democrtica que acolha as mulheres em suas lutas emancipatrias e lhes assegure o exerccio da sua cidadania social e poltica. Se a gente avaliar tudo o que outras companheiras passaram para iniciar, para entrar pra dentro, porque antes era fechado totalmente e no queriam deixar ns entrar, mas avaliando hoje mesmo, ainda muito difcil. Muita coisa ainda mascarada. Hoje apresenta que existe a igualdade e isso no s dentro do nosso movimento na sociedade em geral, mas no bem assim. (Diretora Estadual)
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A resistncia masculina presena das mulheres no espao sindical se revela nos constrangimentos a elas impostos com questionamentos sobre sua condio e sua capacidade para assumir cargos de direo, recorrentes na experincia de participao poltica das mulheres. Em geral, as posies que se prestam a combater a poltica de cotas utilizam o argumento da competncia das mulheres, tanto no sentido de afirm-la e, nesse caso, no justificar a adoo da cota, quanto no sentido de neg-la e, assim, combater as mulheres nos cargos de direo. Outros argumentos buscam esvaziar politicamente a adoo da cota e desqualific-la como medida para corrigir as desigualdades no acesso ao poder, tratando-a como medida paternalista, meramente administrativa ou, ainda, como uma arbitrariedade numrica que no condiz com os princpios da democracia e s faz fortalecer a discriminao s mulheres. A democracia e a necessidade de superar as desigualdades integram a linguagem hegemnica do movimento sindical expressa em documentos, publicaes, discursos e deliberaes. Entretanto, de modo geral, as prticas no correspondem ao discurso, que acaba por mascarar as diversas formas de opresso e discriminao s mulheres. feio detonar as mulheres em pblico, mas as mulheres continuam sendo detonadas nos bastidores, [...] as mulheres continuam sendo detonadas na sua condio de participao, que no igual, detonadas na sua pouca experincia aqui dentro, e questionada na sua qualidade e competncia. [...] Ento, eu posso dizer que a experincia aqui uma experincia muito dura, muito dura, que trata da nossa visibilidade, da disputa das coisas que parece que no importam tanto, mas importam muito. (Carmen Foro) As prticas contradizem o discurso quando negam ou restringem o acesso aos recursos materiais, no materiais e simblicos essenciais realizao das aes previstas na agenda poltica das mulheres, que uma agenda do movimento sindical. Nas relaes de poder h um profundo entrelaamento entre desigualdade material e no material, principalmente quando se trata do desenvolvimento de capacidades representacionais/comunicativas e expressivas, [...] de oportunidades e de capacidades para organizar interesses e participar autonomamente em processos de tomada de decises significativas (SANTOS, 2001, p. 267). Nessa linha de discusso podemos encontrar em MATOS (2007, p. 465) uma referncia [...] lgica complexa e complementar entre demandas de redistribuio e de reconhecimento [...] que esto na base das aes afirmativas. A referida autora orienta essa discusso a partir da construo terica de Nancy Fraser, que traz em seu paradigma bidimensional de justia social a articulao entre redistribuio e reconhecimento, que enseja a perspectiva de novas identidades e o que chama pluralismo democrtico. O reconhecimento no se efetiva sem a democratizao dos recursos materiais e simblicos.
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Prticas diversas de opresso ou de dominao geram [...] diferentes formas de resistncia, de mobilizao, de subjetividade [...] em processos nos quais se constroem identidades coletivas e noes diferenciadas de justia. Essas diferentes formas de resistncia, mobilizao e subjetividade so lutas emancipatrias, que engendram a ampliao de crculos de reciprocidade num campo de tenses entre igualdade e diferena, entre [...] a exigncia de reconhecimento e o imperativo da redistribuio. (SANTOS, 2003, p. 61). O que se apresenta de modo recorrente nas entrevistas, quando se trata do cotidiano e das relaes estabelecidas no movimento sindical, so atos de poder exercidos de maneiras diferenciadas, que invariavelmente utilizam argumentos objetivos relacionados operacionalidade das aes pelas mulheres com o intuito que vai alm de restringir a ao. Na verdade, o alvo so as mulheres em seu protagonismo poltico, e o objetivo neg-lo, impedi-lo, esvaziar seu contedo poltico e desqualificar as mulheres. [...] um dos principais desafios que ns temos que enfrentar a questo da violncia, dentro do prprio movimento, porque uma coisa nos termos avanado e termos tido muitas conquistas, mas no chegou aos espaos que ns estamos ainda [...] voc saber que o espao seu, que voc vai assumir, mas no ter igualdade no mesmo espao. [...] Quando h uma possibilidade de voc fazer algo e que algum tenta tirar voc daquele rumo dizendo pr voc algumas dificuldades que na verdade s existem para aquele grupo oposto, no para voc e seu grupo, um tipo de violncia muito grave. Por que? Te deixa fraca, te deixa vulnervel, voc comea a pensar que voc no capaz. Ento isso no movimento sindical o mais atual, o que mais acontece. [...] Eu sinto isso o tempo todo na federao. uma violncia poltica, ela uma violncia que eu at acho que ela acaba refletindo para o movimento no geral. (Diretora Estadual) A entrevistada refere-se a um conjunto de atitudes e de modos de se relacionar no movimento sindical e, por meio de vrios exemplos, revela que variam de formas veladas a formas diretas de desqualificar a presena e a atuao das mulheres no espao sindical, ao que chamou violncia poltica. A sua recorrncia nas entrevistas e sua generalizao em todos os espaos do movimento sindical, seja na CONTAG, nas federaes ou nos sindicatos, sugere a existncia e a reproduo de uma cultura poltica. Matos (2009) nos fala de uma cultura poltica na contramo das dimenses emancipatrias e da realizao da cidadania poltica e social. Profundamente enraizada na sociedade, desde h muito concorre para os processos histricos de excluso social e de regulao da cidadania pelo Estado, criando obstculos mobilizao e participao popular. Os elementos constitutivos dessa cultura poltica guardam [...] em comum o fato de serem elementos da esfera privada que, transpostos ao pblico, construram constrangimentos e limitaes evidentes conquista da cidadania em nosso pas (MATOS, 2009, p. 20). 170
A relao entre pblico e privado est na base dessa cultura poltica e compe a lgica das assimetrias de gnero, assim como a relao produtivo versus reprodutivo. Tal lgica no somente foi universalizada como as assimetrias que representa, fundadas na diferena sexual, foram naturalizadas e reificadas. A esfera pblica, historicamente associada ideia de contrato social e de liberdade, e a esfera privada, associada ideia de contrato sexual e de sujeio, correspondem, respectivamente, ao espao do masculino e feminino. Pblico e privado, embora sejam esferas distintas so, de fato, inseparveis e s podem ser compreendidos na dinmica social se tomados em sua relao. Saffioti (2004), citando Carole Pateman, trata de demonstrar que ambos os contratos, social e sexual, esto assentes no contrato original, fonte do direito patriarcal, de carter masculino, que cria tanto a liberdade quanto a dominao, cujo objeto a mulher. A dominao e a sujeio se reproduzem nas diferentes esferas como poder patriarcal (SAFFIOTI, 2004). Nessa perspectiva, o patriarcado configura uma relao civil que, historicamente, vem assegurando o direito sexual dos homens sobre as mulheres; configura uma relao hierrquica que se reproduz em todos os mbitos da sociedade; [...] tem uma base material; corporifica-se; representa uma estrutura de poder baseada tanto na ideologia quanto na violncia (SAFFIOTI, 2004, p. 57-58). O debate terico conceitual realizado pela crtica feminista em torno das interpretaes da relao entre pblico e privado, principalmente aquelas da teoria liberal, em que os limites ampliao da cidadania encontram ancoragem, quebram essa dicotomia demonstrando que o pessoal , sim, poltico (MATOS, 2009). No campo das lutas sociais, essa relao profundamente questionada e as fronteiras entre pblico e privado se mesclam por fora de uma tenso entre cidadania e subjetividade, fazendo emergir novas identidades que esvaziam a figura do cidado liberal circunscrito esfera pblica, ao campo da poltica, no qual no cabem diferenas de sexo, sexualidades, raas e etnias. Entretanto, o espao sindical carrega e reproduz em sua cultura poltica elementos estruturantes da esfera privada e do poder patriarcal, como a diviso sexual do trabalho e a opresso e sujeio da mulher. como se a gente entrasse para ajudar, segue aquela mesma coisa do patriarcado, como que as mulheres so s ajuda... Como, por exemplo, nas atividades econmicas, que consideram que as mulheres s ajudam os homens como se elas no trabalhassem. (Diretora Estadual). [...] Mistura como se fosse coisa particular. Ali a questo poltica vira questo particular e voc no pode adentrar na vida intima. No sindicato, parece que est tendo uma transferncia da cozinha, do espao domstico, de casa para o sindicato. (Diretora Estadual)
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A diviso do trabalho mais forte, reproduzida dentro do movimento sindical, que ns somos combatedoras disso. [...] como se tivesse tarefas que fossem prprias das mulheres e outras prprias dos homens. (Diretora Estadual) Por fora das alteraes estatutrias aprovadas em congresso, a maioria das entidades sindicais passou a adotar a cota mnima de mulheres nos cargos de direo e criou comisses ou secretarias de mulheres trabalhadoras rurais. Pois bem, h muitos sindicatos que no cumprem as deliberaes e ainda estruturam sua direo em basicamente trs cargos presidente, tesoureiro e secretrio. Nestes, mas no somente, alguns dirigentes se perpetuam na direo, e h, ainda, casos em que a direo ocupada por membros de uma mesma famlia, que lidam com o sindicato como se este fosse de sua propriedade. De fato, h uma variedade de situaes pelo Brasil afora em 4100 sindicatos ligados ao chamado sistema CONTAG. importante ressaltar que a existncia das secretarias de mulheres resultado de luta por participao e cumpre funo primordial para garantir a agenda poltica das mulheres. Por outro lado, h uma tendncia geral no movimento sindical em circunscrever as questes das mulheres a estas e no consider-las na perspectiva das relaes de gnero, de modo a transversaliz-las na plataforma das demais secretarias - poltica e reforma agrria, poltica agrcola, meio ambiente, trabalho assalariado e polticas sociais. Contrariando deliberaes de congresso, os temas das mulheres tendem a ficar circunscritos s secretarias de mulheres, que por sua vez ocupam um lugar bem menor na hierarquia sindical. No um espao que tem o mesmo voto, que tem o mesmo poder, o mesmo espao poltico. Ento essa uma coisa assim que parece que mudou, mas no mudou. Em alguns espaos pode ter mudado no debate, mas na hora da prtica [...] ainda tem muitas dificuldades dessas relaes. (Diretora Estadual) Uma questo reveladora das estratgias do poder masculino refere-se medida estatutria em vigor na CONTAG, mas ainda no adotada pelo conjunto das federaes e sindicatos, que diz respeito renovao em 30% dos cargos da diretoria a cada mandato. Em geral, os cargos cujas direes so renovadas so aqueles dirigidos pelas mulheres, o que comumente se d em clima de forte presso. Essa prtica revela uma forte contradio nas medidas de democratizao do movimento sindical, visto que atinge as mulheres e se transforma numa forma de enfraquec-las politicamente e reproduzir o poder masculino. As prticas que oprimem, discriminam e violentam as mulheres sindicalistas rurais esto disseminadas na cultura poltica do movimento sindical e, ainda que se reproduzam de maneira diferenciada em mbito nacional, estadual e municipal, devem ser compreendidas em sua lgica comum em termos de reproduo das relaes de poder.
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Na CONTAG, as prticas que discriminam so mais veladas e o discurso que apregoa a democracia e a igualdade mais elaborado. Por fora das conquistas efetivadas pelas mulheres, em todas as atividades nacionais, audincias e atos pblicos a diretora da Secretaria de Mulheres faz uso da palavra ao lado do presidente. Ao descer para os estados, as Federaes j apresentam um quadro poltico diferenciado e as mulheres j encontram grandes dificuldades para fazer valer as deliberaes de congressos que lhes asseguram igualdade de condies como, por exemplo, no valor da gratificao e nas condies materiais necessrias para realizarem o trabalho poltico-organizativo das mulheres. No caso dos sindicatos, a situao se agrava e so comuns atos de violncia que se ampliam para casos recorrentes de assdio moral e, tambm, sexual. [...] assdio moral a coisa mais frequente, que tem desrespeito mesmo. Gritar a ponto de jogar l embaixo. Isso acontece mesmo, no s com diretoras, mas com funcionrias, acontece direto. Assdio sexual [...] est l com um processo que o Ministrio Pblico j se manifestou e espero que dessa vez seja punido. (Diretora Estadual) Os atos de violncia contra as mulheres sempre permearam as relaes no interior do movimento sindical e, de acordo com alguns depoimentos, recrudesceram com a maior participao e crescimento poltico das mulheres. Por outro lado, as mulheres buscam enfrentar essa realidade combinando diferentes estratgias conforme a natureza do ato de poder/violncia, reconhecendo sua dimenso pessoal, coletiva e poltica, apoiando as companheiras vtimas de violncia e estimulando-as a fazerem denncias. Assim, o tema da violncia se destaca na plataforma poltica das mulheres em duas vertentes: a violncia domstica e familiar e a violncia no movimento sindical, como manifestaes do poder, da cultura patriarcal e machista, e entende-se que o seu enfrentamento deva ser tratado como responsabilidade da sociedade e do Estado. Uma pesquisa realizada pela Secretaria de Mulheres da CONTAG com 532 mulheres sindicalistas durante a realizao da 4 Plenria Nacional, em 2008, revelou resultados impactantes: 33,2% declararam ter sofrido recentemente algum tipo de violncia em eventos e atividades do movimento sindical (44,1% humilhao; 38% piadas ofensivas; 28,4% queimao poltica; 23,1% desqualificao; 15,3% isolamento; 7% ameaas; 3,5% agresso fsica; 1% violncia sexual). Quando perguntadas sobre a forma como reagiram aos atos de violncia, 38% enfrentaram o agressor; 22% denunciaram em assembleia ou reunio; 7% denunciaram FETAG; 2,2% delegacia, 0,4% CONTAG e 27% permaneceram caladas. A Marcha das Margaridas, desde a sua primeira mobilizao, em 2000, alm de apresentar pautas de reivindicaes ao Estado, apresenta pautas internas, dirigidas ao prprio movimento sindical. Estas focalizam, dentre outros, o cumprimento das medidas que garantem o exerccio sindical das mulheres, como a poltica de cotas e a garantia dos recursos materiais e no materiais, a formao poltica, o combate a todas as formas de violncia e o funcionamento efetivo das comisses de tica. 173
Ao olharmos para esse contexto sindical a partir da trajetria e da experincia das mulheres, associada perspectiva da cidadania e da democracia, identificamos uma profunda convergncia com a ideia central defendida por Matos em seu ensaio [...] de que a cidadania poltica e social um fenmeno inerentemente multidimensional, que inclui dimenses complexas e paradoxais que necessrio enfrentar e no escamotear (MATOS, 2009, p. 23). Nessa perspectiva, trata-se do desafio de enfrentar a cultura poltica reproduzida no movimento sindical e sustentar uma concepo de democracia que favorea a construo da cidadania multidimensional para que se concretizem, na vida das mulheres sindicalistas, os direitos sociais e polticos. De acordo com SAFFIOTI (2004), as mulheres avanaram substancialmente na rea profissional e na poltica, entretanto [...] a base material do patriarcado no foi destruda. A contradio que o caracteriza passa, por um lado, pela preservao da condio de dominao dos homens e, por outro, pela construo da igualdade social entre homens e mulheres que, como aspirao feminina, parece insolvel. No entanto, sua superao possvel e requer [...] transformaes radicais no sentido da preservao das diferenas e da eliminao das desigualdades, pelas quais responsvel a sociedade (SAFFIOTI, 2004, p. 107). Em outra perspectiva, Judith Butler em dilogo com Laclau, trata o patriarcado como sistemas de dominao masculina que consistem no em totalidades sistmicas destinadas a manter as mulheres em posies de opresso, mas em formas hegemnicas de poder que expressam fragilidades prprias (BUTLER, 1999, p.34, traduo nossa). De acordo com Butler, uma tarefa estratgica das feministas seria explorar tais fragilidades na perspectiva da igualdade. Santos (2001) aborda o patriarcado como uma forma privilegiada de poder no espao domstico, mas presente em constelaes de poderes nos demais espaos estruturais da sociedade (produo, mercado, comunidade, cidadania e mundial) que esto interconectados num movimento complexo em que residem formas de dominao, dissenses e conflitos, alm dos germens da transformao. A possibilidade de emancipao se apresenta nessa dinmica no como um ponto fixo a alcanar, mas como um processo ruidoso e instvel de negociao e tenses permanentes, ainda que firme em seus propsitos de construir alternativas com autonomia. Eu sempre tenho clareza que a nossa organizao poltica produz um tensionamento positivo para essa organizao. Porque, o fato de ns criarmos secretarias de mulheres, ela por si s gera um conflito, um conflito que leva a um tensionamento e um tensionamento, que eu tenho apostado que ele absolutamente positivo. Tensiona o poder, tensiona a viso, coloca o olhar, chama para a discusso do por que as mulheres esto invisibilizadas. Mobiliza as mulheres para sarem da invisibilidade, tensiona... H um ambiente de tensionamento. Por que as pessoas olham 174
o tensionamento como algo negativo sempre? Eu olho o tensionamento como algo positivo. E as mulheres conseguiram fazer um tensionamento no interior dessa organizao, que esse tensionamento produz elaborao, formulao, proposio, enfrentamento. Por que no? E promove avanos. Imagine um lugar onde no tenha tensionamento poltico, dificilmente se promove avanos, no mesmo? (Carmen Foro) O verbo tensionar, conjugado pela entrevistada, apresenta forte conotao de fazer poltico sindical, de relaes construdas com a participao das mulheres no espao sindical e enseja mudana, prticas emancipatrias e a construo democrtica. O tensionamento identificado no cotidiano de lutas contra a opresso, por reconhecimento e direitos e na articulao entre cidadania e democracia como um campo de tenses permanente, para o qual no h uma soluo de consenso. As estratgias de dilogo e negociao assumem papel preponderante em contextos especficos sem, contudo, eliminar as origens e motivos do tensionamento. O debate sobre essa questo encontra embasamento na elaborao terica de Mouffe (2003, 1999) sobre cidadania e democracia. Para ela, a cidadania implica em combinar equivalncia e diferena. Isso significa, de um lado, articular um campo de equivalncias que se traduz numa forma de identidade poltica fundamentada nos princpios de liberdade e igualdade para todos. De outro, acolher a expresso das diferenas como um princpio articulador de diferentes posies de sujeito. Portanto, cidadania no algo dado, esttico, mas um campo de tenses e negociaes, que se constituem em espaos de lutas polticas nos quais se fazem presentes conflitos e antagonismos e onde possvel articular diferentes lutas contra a opresso, incluindo aquelas vinculadas ao gnero. Na perspectiva democrtica defendida por Mouffe (2003), os espaos de lutas polticas so regidos pelo dissenso. Segundo a autora, uma sociedade democrtica no aquela regida por um consenso que escamoteia os antagonismos e se impe a partir de uma viso hegemnica. Antes, trata-se de uma sociedade na qual tem lugar a efervescncia das posies e projetos alternativos em disputa de forma legtima, ao que Mouffe chama de pluralismo agonstico e integra o projeto de democracia radical e plural, que defende. Para que no caiamos na zona de conforto to perigosa do equilbrio e do consenso, quando se trata de relaes de opresso com profundas razes na sociedade e de uma cultura hegemnica fundada no patriarcado, oportuno se faz aprofundar essa formulao terica, embora ela ultrapasse os limites deste trabalho.
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4. Novos eVelhos Desafios, Novas e Velhas Estratgias As mulheres trabalhadoras no sindicalismo rural construram quatro grandes mobilizaes de ampla repercusso nacional as Marcha das Margaridas mas o movimento sindical de trabalhadores e trabalhadoras rurais permanece limitado por uma estrutura arcaica e ultrapassada que no comporta prticas democrticas que, de fato, reconheam o protagonismo das mulheres e, tampouco, da juventude. Essa estrutura do jeito que est, de dcadas anteriores, ela no permite avanos muito longos de uma autonomia poltica, nem para mulheres e nem para jovens. Ela est envelhecida e em minha opinio preciso fazer uma reflexo profunda se essa estrutura permite que as mulheres tenham voz, tenham democracia, que de fato a democracia se realize tanto para as mulheres, quanto para a juventude. [...] Uma organizao sindical que no permite refletir novas questes, novos processos de organizao tende a continuar como era antes. (Carmen Foro) A experincia poltico-organizativa das mulheres esbarra em limites estruturais que definem o espao de domnio masculino que, por sua vez, reproduz uma cultura poltica que defende a democracia e a participao, mas nega e cerceia o protagonismo das mulheres e da juventude. Uma questo recorrente nas entrevistas sobre como avanar por dentro da organizao, se preservando, e no retrocedendo nas conquistas realizadas. A plataforma poltica das mulheres deve constituir-se em referncia para a construo de estratgias para enfrentar os desafios. Entretanto, isso no o bastante, pois preciso buscar a compreenso dos processos em curso, um olhar crtico a partir da trajetria construda, mas sobre o contexto atual, de modo a identificar os elementos que se articulam nas relaes cotidianas em suas contradies, tenses e disputas, sem o que impossvel construir a unidade entre as mulheres. A cultura poltica hegemnica investe permanentemente na reproduo das velhas formas de disputa em um campo configurado por diferentes foras polticas, ligadas a partidos, centrais sindicais, tendncias polticas diferenciadas e correntes ideolgicas das quais as mulheres tambm fazem parte. Como construir unidade entre as mulheres num campo atravessado por tanta diversidade? Ento assim, a gente precisa avanar nisso, mas avanar significa ter uma plataforma de contedo feminista, estratgico, de avano das mulheres em sua organizao, de sua presena poltica, mas uma presena recheada de contedo que ns acumulamos ao longo da nossa histria. [...] A gente quer construir e estamos disputando um modelo de desenvolvimento que tenha no centro as questes da igualdade, a 176
questo do enfrentamento a pobreza, a questo do enfrentamento a todos os processos de desigualdade. Ento isso assim muito estruturante. Ento a gente tem que estar olhando sempre pra isso, para que no se retroceda nada. Do ponto de vista organizativo eu acho que ns temos muitos desafios. (Carmen Foro) Dentre os desafios que as mulheres identificam constam o investimento na autoorganizao, na criao, recriao, fortalecimento e funcionamento efetivo das comisses municipais e estaduais referenciadas na plataforma poltica e apoiadas por um programa de formao poltica. Identificam, ainda, uma forte contradio no fato de terem avanado em participao social, que se traduz na participao em conferncias, conselhos, comits gestores de programas e polticas pblicas, fruns estaduais e nacionais, enquanto sofrem toda sorte de restries e at mesmo violncia nos espaos sindicais. Muito se avanou, mas, em se tratando de igualdade para as mulheres, como diz uma das entrevistadas, no tem nada vencido. Pelo contrrio, os desafios se apresentam com nova roupagem, pois o contexto social outro, bem distinto dos anos 1980 e 1990. H outra gerao de mulheres que usufrui das conquistas em termos de reconhecimento e participao, mas que necessitam de formao poltica para que possam ver e ler nas entrelinhas das prticas ditas democrticas onde se situa a reproduo da discriminao e da desigualdade. Somente dessa forma podero fazer da sua prtica sindical um exerccio na perspectiva democrtica e emancipatria de transformao da realidade de opresso e violncia que as mulheres ainda vivem na famlia, na sociedade e no movimento sindical. Cappelin (1994) identifica na lgica das cotas um nvel de reconhecimento sindical da existncia das mulheres como sujeito poltico separadamente dos homens. Entretanto, a participao poltica sindical das mulheres est sempre em risco e se torna mesmo perigosa se no estiver [...] acompanhada por uma nova mediao sexuada poltica das mulheres entre elas, interna e externa ao sindicato, que possa produzir formas autnomas de organizao e agregao (Cappellini, 1994, p. 287). Este desafio, identificado por Cappellin em 1994, guarda toda a atualidade na proposta da estratgia de auto-organizao permanente das mulheres para problematizar a diviso sexual do poder e do trabalho no movimento sindical e produzir mltiplas renovaes polticas necessrias ao processo de construo da igualdade. Tendo em vista a realizao do 11 Congresso Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais, em maro de 2013, as mulheres se preparam com o objetivo de expor e debater as relaes no cotidiano sindical, as diversas formas de violncia contra as mulheres, as investidas para desautoriz-las, desqualific-las e retirar o seu direito de participar e exercer autonomia poltica. O contexto para esse debate, em relao aos anos 90, apresenta, por um lado, alguns avanos em termos do reconhecimento das mulheres rurais como sujeitos polticos mas, por outro, a autonomia pessoal e poltica ainda est longe de se tornar realidade na vida das trabalhadoras rurais. Para isso concorre fortemente a reproduo da diviso sexual do trabalho nos diversos espaos da vida social. 177
[...] Meu corpo no uma mercadoria e minha pessoa no qualquer coisa para levar saco de pancada. um desafio que eu acho que tem que levar para o prximo congresso, discutir o respeito nesse espao. (Diretora Estadual) Para as mulheres rurais sindicalistas, ainda que haja tantos problemas nas relaes de poder e na implementao da poltica de cotas no movimento sindical, preciso dar um passo a mais no debate sobre a igualdade incorporando a paridade participativa como uma estratgia para construir justia, autonomia e igualdade. Muitas lideranas revelam alguma insegurana quanto oportunidade de se defender a paridade neste contexto, mas grande parte entende que se trata de uma oportunidade estratgica para trazer o debate da democracia e da igualdade sobre as relaes estabelecidas no cotidiano sindical, sobre o respeito legitimidade do seu exerccio nos cargos de direo e sua autonomia poltica. [...] Ento, fazer o debate da paridade requer de ns um grande desafio voltado para dar qualidade a esse debate de participao poltica, de que os investimentos que ns vamos fazer de informao, de formao poltica para que cada mulher que esteja nesses lugares seja ganha para a nossa plataforma, e no apenas para estar no poder pelo poder. o poder para transformar, o poder para implementar uma plataforma para o conjunto da classe, mas que tenha uma viso de enfrentar as desigualdades. (Carmen Foro) A proposio da paridade participativa traz para o debate a condio das mulheres no espao sindical, a construo da igualdade e as relaes estabelecidas. Alm disso, questiona o poder tradicionalmente exercido, cujos padres muitas vezes acabam sendo reproduzidos por mulheres que assumem a direo sem se alinharem com a plataforma poltica das mulheres. Nisso reside o perigo de que nos fala Cappellini (1994) ao apontar a necessidade de construir estratgias de auto-organizao para o fortalecimento e a autonomia poltica das mulheres. Na amplitude que o debate da paridade sugere, compreende-se que ele integra a relao entre democracia e cidadania integral, como enfocado anteriormente, mas que tambm demanda um avano na reflexo. Matos (2009, p. 30) nos indica a necessidade de articular a abordagem da cidadania contempornea s referncias tericas do pluralismo democrtico e do pertencimento mltiplo para que se explicitem o carter multidimensional, os paradoxos e as tenses que o exerccio da cidadania encerra. Tal abordagem nos remete ao lugar para a expresso da diversidade, ao acolhimento das diferenas para a construo da igualdade. Nessa linha, Matos (2009) aponta o aporte terico de Nancy Fraser, que prope um novo paradigma de justia social em que se relacionam as perspectivas do reconhecimento que dizem respeito s demandas identitrias e s diferenas; da redistribuio de carter universalista e de igualdade e da representao poltica na perspectiva da incluso. 178
Ao desenvolver essa noo de justia, Fraser (2011; 2007) apresenta como seu centro normativo a noo de paridade participativa, que diz respeito essencialmente a um estado qualitativo que implica em ser igual, estar e se relacionar em igualdade de condies, o que no se garante pelo recurso numrico. A paridade implica numa paridade de participao e no se limita s instituies polticas, mas deve abranger todos os mbitos da interao, incluindo o mercado de trabalho, as relaes familiares, as esferas pblicas e as associaes da sociedade civil. Entretanto, a paridade no deve se limitar diferenciao por sexo, mas abranger o conjunto de categorias subordinadas, sem exclusividade. Para Fraser, uma lei limitada exclusivamente paridade entre os sexos poderia resultar num impacto negativo sobre a representao e estimular outras disparidades. Outras dimenses como gerao e raa devem ser tomadas em considerao para que no se incorra em outras formas de excluso. A formulao de Fraser nos chama necessidade de se realizar um aprofundamento sobre as noes de justia, moral e tica e um debate cuidadoso na defesa da paridade participativa entre os sexos, que leve em conta as condies objetivas e intersubjetivas que articuladamente devem concorrer para sua realizao. No mbito do movimento sindical, essa questo indica a necessidade de um debate aprofundado que se traduza em vontade poltica de realizar plenamente as condies essenciais para a autonomia e a igualdade para as mulheres. Os elementos e as questes articulados neste trabalho sobre a trajetria construda pelas mulheres no sindicalismo rural apontam a necessidade de recriar e fortalecer velhas estratgias. A trajetria construda no linear e progressiva da forma como costuma ser abordada, mas sinuosa a ponto de sugerir um movimento em espiral no qual velhos desafios retornam ao contexto atual, demonstrando que estruturas arcaicas permanecem restringindo as lutas emancipatrias e de reinveno da democracia. Talvez, sugerindo a urgncia de novos tensionamentos. A proposio da paridade participativa, pautada, atualmente, no movimento sindical de trabalhadores e trabalhadoras rurais, requer um amplo debate na perspectiva de oportunizar o enfrentamento das relaes estabelecidas no cotidiano sindical, que reproduzem velhas formas de opresso. De outro modo, seria uma medida limitada a um recurso numrico que poderia potencializar toda a sorte de resistncia contra a participao e protagonismo poltico das mulheres. O debate da paridade traz a oportunidade de revisitar as prticas ancoradas no discurso da democracia e da igualdade, mas que reproduzem cotidianamente a opresso e a desigualdade, chegando a prticas de profundo desrespeito e violncia. Trata-se de traduzilas em sua dimenso social e poltica e desmascarar as abordagens que atribuem a essas prticas um carter localizado, pontual e pessoal. Constatamos que h muitas formas de desigualdade e opresso presentes no movimento sindical, com velhas e novas roupagens, que corroem dia a dia as possibilidades de construo do Projeto Alternativo de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio que o prprio movimento defende. Estas atentam contra os direitos (humanos) e a democracia. 179
Reinventar estratgias para enfrentar novos/velhos desafios, com a devida adequao aos contextos em que se inserem, fazer da auto-organizao, associada formao poltica de base feminista, um meio para potencializar as tenses na perspectiva de que a participao, o poder e a democracia se faam orientados pelos ideais de justia, autonomia, igualdade e liberdade, integram o momento atual da trajetria das mulheres no sindicalismo rural e o seu horizonte emancipatrio.
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Resumo Este trabalho aborda a trajetria das mulheres trabalhadoras no sindicalismo rural com enfoque nas estratgias construdas para o seu reconhecimento e participao poltica com igualdade. Ele foi elaborado a partir de entrevistas, consulta aos anais de congressos, publicaes e pautas de reivindicaes. Prope compreender, no contexto das lutas emancipatrias, a experincia de participao sindical das mulheres, alm de identificar as prticas que limitam e potencializam a expanso da cidadania e a construo democrtica. Apresenta uma problematizao sobre as estratgias para garantir a participao, considerando as tenses entre igualdade e diferena, reconhecimento e distribuio, e a relao entre cidadania e democracia. As relaes no movimento sindical revelam-se marcadas pelo exerccio do poder de carter patriarcal, que oprime e discrimina as mulheres, e por um tensionamento permanente, prprio ao processo participativo e construo democrtica. Se, por um lado, as mulheres rurais demonstram capacidade articulatria, de mobilizao e participao - a exemplo da realizao da Marcha das Margaridas - por outro, a conquista da autonomia e da igualdade na participao sindical ainda requer a criao e recriao de estratgias e o enfrentamento de novos e velhos desafios.
Palavras-chave: Mulheres rurais; Sindicalismo; Igualdade; Poder; Democracia. Sara Deolinda Cardoso Pimenta, graduada em Psicologia pela UFMG, mestre em Psicologia (Social) pela mesma Universidade, assessora da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura/Secretaria de Mulheres Trabalhadoras Rurais.
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Em janeiro de 2012 foi finalizada a minuta do seu anteprojeto de lei.

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Fonte: Elaborao prpria. Dados obtidos em http://200.214.130.94/CONSULTAPUBLICA/index. php?modulo=display&sub=dsp_consulta

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