Qu rumbo debe tomar el mejoramiento de la educacin en Amrica Latina?

por Martin Carnoy (Stanford University) y Claudio de Moura Castro (BID)

Este documento tuvo por objeto estructurar la discusin durante el Seminario sobre Reforma Educativa mediante la identificacin de problemas crticos, la presentacin de temas importantes y la exploracin de las opciones de polticas. Se trata de temas sobre los que existe un consenso muy limitado en cuanto a la alternativa que conviene seguir. Adems, los datos disponibles son a menudo incompletos o no son confiables, lo que plantea dudas respecto de algunas afirmaciones. Por estas razones, aunque propicia la discusin franca y abierta de los problemas de la reforma educativa, el Banco Interamericano de Desarrollo no necesariamente hace suyas las posiciones expuestas en el presente trabajo. Los autores estn particularmente agradecidos a Guiomar de Mello (BID) por sus crticas y revisiones. Otros lectores tambin ofrecieron sugerencias tiles, pero ninguno de ellos es responsable por cualquier error u omisin.

Introduccin

Debido a las enormes transformaciones de la eco- para el futuro las lecciones aprendidas de la austera noma mundial en los pasados 20 aos, la calidad de dcada de los ochenta y los primeros aos de la del los sistemas educacionales ha pasado a ser un factor noventa? mucho ms importante para la prosperidad econmica de las naciones. Estas transformaciones, que En este documento de base presentaremos un breve se sustentan en las revoluciones de la informacin y anlisis de la situacin concreta de la educacin en de las telecomunicaciones, requieren una infraestruc- Amrica Latina en los aos noventa, despus de un tura que incluye, entre otros elementos, una fuerza de decenio de ajuste estructural. Las entrevistas mantrabajo con una slida base de conocimientos mate- tenidas con destacados ministros de educacin mticos y cientficos y una capacidad para comuni- sugirieron la conveniencia de examinar ms a fondo carse eficazmente. las cuatro grandes esferas de inters para quienes propugnan un proceso de reforma en la regin: Amrica Latina entr en este perodo en una situacin de gran desventaja. La mayor parte de los pases de 1. La dinmica del proceso de reforma propiamente la regin tuvieron ante s una enorme crisis de endeudicho. damiento a principios de la dcada de 1980, justamente en momentos en que deberan haber comenza2. La evaluacin del rendimiento educativo. do a transformar sus industrias y a invertir fuertemente en la expansin y el mejoramiento de su 3. La educacin secundaria y tcnica. infraestructura educacional. 4. La formacin y habilitacin de docentes. A pesar de esta crisis, muchos pases de Amrica Latina comenzaron a reformar sus sistemas edu- En cada una de estas grandes reas nos concencacionales debido a la limitada disponibilidad de traremos en la identificacin y evaluacin de las recursos pblicos para los sectores sociales. Qu principales tendencias y problemas, as como tampodemos aprender de esas reformas? Son pertinentes bin de las opciones a las que podra recurrirse.

La educacin en Amrica Latina despus de una dcada de ajuste

Los problemas econmicos de la regin durante los aument la matrcula primaria. La matrcula secunaos ochenta dieron lugar a una pauta algo imprevisdaria bruta aument del 45% al 53% del grupo etario ta de reforma educativa. A pesar de los recortes del correspondiente y a casi el 56% de las jvenes. Sin gasto pblico en servicios sociales, el acceso a la embargo, las tasas netas de matriculacin en la educacin formal continu expandindose, aunque a escuela secundaria presentan grandes variaciones un ritmo ms lento que en los aos setenta. Esta entre pases, las cuales van desde alrededor del 15% expansin sigui favoreciendo a las jvenes de en algunos pases de Centroamrica y el Brasil, a Amrica Latina. Sin embargo, las reformas educati- cerca del 25% en Bolivia, la Repblica Dominicana vas en la mayor parte de la regin durante el ajuste y Venezuela, hasta el 55-60% en el Cono Sur y Cuba estructural de los ochenta habran permitido un y aproximadamente el 70% en gran parte del Caribe aumento de la matrcula a expensas del mejoramiento de habla inglesa. En general, las jvenes tienen tasas de la calidad educacional. Aunque esto bien puede de matrcula superiores a las de los varones en la haber sido una necesidad poltica en un perodo de enseanza secundaria y, en aos recientes, tambin en contraccin del gasto pblico, el resultado fue que se las universidades de muchos pases, representando el mantuvo el bajo nivel de calidad de la escolaridad 50% o ms de la matrcula en ambos niveles (Cuabsica y en muchos pases hubo un estancamiento dro 1). e incluso una declinacin de la educacin secundaria. Si bien la calidad de la educacin vara mucho segn Aunque la matrcula universitaria se elev con ms el pas de que se trate, e incluso vara dentro de cada lentitud que en otras regiones, Amrica Latina pas, el nivel generalmente bajo de instruccin se ha continu a la vanguardia entre los pases en desatraducido en niveles relativamente bajos de aprenrrollo (aunque rezagada en relacin con los pases dizaje para la vasta mayora de los estudiantes, asiticos de reciente industrializacin), con una incluso para los que llegan a los grados superiores. matriculacin del 17% del grupo etario corresponTambin ha dado lugar a que en los aos noventa diente. Tambin en este caso el porcentaje vara slo un minsculo porcentaje de estudiantes de la mucho segn el pas. Tanto en el nivel secundario regin tenga acceso a la misma calidad de instruccin como en el terciario, Amrica Latina se coloca a la que se puede obtener en los pases desarrollados y en vanguardia del mundo en desarrollo en el porcentaje los pases de reciente industrializacin ms avanzade mujeres jvenes matriculadas (Cuadro 1) y de dos de Asia. egresadas universitarias. El nmero de maestros en la regin aument rpidamente en los aos ochenta: para 1990 el nmero de maestros por cada 100 ACCESO A LA EDUCACION adultos era tan elevado como en Amrica del Norte. En 1990 la educacin preprimaria alcanz el 42% del La salvedad es que en la poblacin de Amrica correspondiente grupo etario. Este porcentaje, el ms Latina haba muchos ms nios por cada 100 adulelevado de todas las regiones en desarrollo, represen- tos. t un aumento en relacin con el nivel de 21% registrado en 1980. Aunque lentamente, tambin CALIDAD DE LA EDUCACION 2

A pesar del constante aumento del acceso a la acuerdo con ese estudio, los estudiantes costarriceneducacin en la dcada de los ochenta, las tasas de ses tienen un desempeo mucho mejor en matemtica repeticin y desercin de la enseanza bsica y y lenguaje que los de Bolivia, el Ecuador y la Repsecundaria siguen siendo problemas graves, que blica Dominicana, algo superior al de los de la incluso se acentuaron en muchos pases porque la Argentina y Chile y casi idntico al de los de Veneeducacin se expandi en una situacin de austeridad zuela (OREALC, 1994). Los estudios en otros fiscal (Banco Mundial, 1993) y el rendimiento de los pases, como el Uruguay, sugieren tambin que la estudiantes sigui siendo bajo. Por ejemplo, a finales gran mayora de los estudiantes (los que no estn en de los ochenta, la institucin para la Evaluacin escuelas privadas selectas) aprenden slo una pequeEducativa Internacional (EEI) estudi los conoci- a fraccin del mnimo bsico esperado por las mientos de lectura de los nios de 9 aos en 27 pases escuelas (Rama, 1992). de todo el mundo, incluidos Venezuela y Trinidad y Tobago. Los alumnos de Trinidad y Tobago tuvieDISTRIBUCION DE ron un desempeo satisfactorio con algo ms que la LA CALIDAD EDUCATIVA mitad de una desviacin estndar por debajo de muchos pases europeos. Sin embargo, los alumnos Estos datos indican que no slo el nivel de la calidad venezolanos registraron una desviacin estndar y educativa en Amrica Latina es bajo en comparacin media por debajo de los niveles europeos con el con los niveles de los pases desarrollados, sino que desempeo ms bajo de los 27 pases estudiados existe una considerable desigualdad tanto entre los (Banco Mundial, 1993, pg. 7). A principios de la sistemas educacionales nacionales de Amrica Latina dcada de los noventa dos ciudades del Brasil (So como dentro de los pases mismos. En los siete pases Paulo y Fortaleza) participaron en la prueba de estudiados por la OREALC, los alumnos de situamatemtica y ciencias de la Evaluacin Internacional cin socioeconmica baja tuvieron un promedio de del Progreso Educacional (EIPE). En esta prueba, 44% en una prueba de matemtica, mientras que los los estudiantes brasileos tuvieron un puntaje muy alumnos de situacin socioeconmica alta lograron inferior al de sus homlogos de los pases desarrollaun promedio del 59%. En una prueba de lenguaje los dos y de los pases asiticos de reciente industrializapuntajes correspondientes fueron de 48% y 72% rescin. El puntaje del 5% superior de los nios en el pectivamente. Esos resultados reflejan no slo el Brasil no fue ms alto que el puntaje medio en pases entorno familiar, sino tambin la gran variacin en la como Corea, Taiwn, Suiza, la (antigua) Unin calidad de las escuelas dentro de los pases. Se puede Sovitica, Hungra y Francia. caracterizar al sistema de educacin como sumamente segmentado. Aunque algunos estudiantes continan Otro reciente estudio experimental sobre el rendi- siendo completamente excluidos de la educacin miento en ciencias y matemtica de alumnos de 13 bsica, en especial en los pases de bajos ingresos de aos de edad sugiere que de cinco pases de Amrica la regin, la segmentacin de los aos noventa Latina (Argentina, Colombia, Costa Rica, Repblica obedece principalmente al acceso diferencial a la Dominicana y Venezuela), con excepcin de alumnos educacin de calidad. En general, la masa de los en escuelas privadas ms selectas, slo los alumnos alumnos asiste a escuelas de muy baja calidad y los costarricenses tuvieron puntajes medios comparables pobres en particular estn excluidos de una educacin con los promedios nacionales del rango bajo/medio que pueda aproximarse a una educacin de alta de los pases desarrollados y de los pases asiticos calidad. En cambio, la calidad de la educacin de reciente industrializacin (los Estados Unidos y impartida en las escuelas elitistas se puede comparar Tailandia). Estos resultados son sugestivos, an a la de los pases avanzados. cuando deban tomarse con mucha cautela debido al menos que perfecto sistema de muestreo. Ello queda En particular, existen indicios de que incluso en los confirmado por un estudio reciente sobre el desempe- mejores sistemas de educacin de Amrica Latina la o de los alumnos de cuarto grado en siete pases de calidad se estanc, o tal vez declin, en los aos Amrica Latina y el Caribe (OREALC, 1994). De ochenta. Las tasas de promocin en las escuelas 3

costarricenses declinaron considerablemente, en reforma educativa en la regin est buscando un particular en la enseanza media. De acuerdo con camino latinoamericano para mejorar el aprendizaestadsticas del Ministerio de Educacin (MINEP, je de los estudiantes. 1991), luego de llegar a las tasas mximas de promocin de 88% en el primer ciclo de la escuela LAS CUESTIONES DE GENERO primaria y de 68% en la escuela secundaria (tercer EN LA EDUCACION ciclo) en 1981, esas tasas disminuyeron al 80% y al 52% respectivamente para 19891. En Chile, las A pesar de que el acceso a la educacin ha sido evaluaciones realizadas entre 1984 y 1988 indican equitativo en cuanto al gnero en los pases de Amrique los puntajes de los alumnos se mantuvieron en ca Latina y el Caribe, alcanzar tasas de matrcula alrededor del 50% del rendimiento2. ms elevadas no ha sido el nico problema que se ha planteado para lograr la igualdad de oportunidades Cuando los pases de Amrica Latina y el Caribe educativas para la mujer. Los problemas se refieren salieron de este perodo de ajuste econmico al final ms a la calidad de la educacin que se imparte a las de los aos ochenta y a principios de los noventa, el nias y a las mujeres: qu clase de educacin se les principal interrogante en materia educacional era el imparte? Tienen las nias las mismas oportunidades siguiente: qu reformas podran elevar a las escuelas que los varones de aprender las mismas cosas y de de la regin a niveles mundiales? Este interrogante ha estudiar los mismos temas y disciplinas? Hay pasado a ser una de las principales cuestiones en la estereotipos en los libros de texto y en los contenidos agenda poltica (por ejemplo, Tedesco, 1992; Schie- de los planes de estudio? Existe algn sistema para felbein, 1994; Puryear y Brunner, 1994). En las orientar a las nias hacia las funciones sociales y siguientes secciones exploraremos la forma en que la ocupacionales tradicionales? Estn los tests y los exmenes diseados de manera equitativa para las nias? Son las prcticas pedaggicas eficaces para ambos sexos? Sin duda, estas y otras cuestiones constituyen desafos que se deben encarar al promover las reformas educativas (a nivel primario, secundario y vocacional), los nuevos programas de medicin y los servicios de formacin y habilitacin de docentes.

Vase MINEP, Indicadores sociodemogrficos, San Jos (Costa Rica), agosto de 1991.
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Los resultados del test nacional SIMCE de 1992 sugieren que hubo nuevos aumentos en los puntajes medios de los alumnos de cuarto grado, al parecer debido al fuerte aumento del gasto por estudiante y a programas especiales de apoyo en las escuelas de ms bajo rendimiento (Comit Tcnico, 1994). Estos aumentos se analizarn ms adelante.

Dinmica de la reforma

Diversos pases de Amrica Latina y el Caribe en formas nuevas y ms productivas, fundamentalemprendieron reformas educativas en los aos ochen- mente con el objetivo de preparar un capital humano ta. Algunos de ellos se concentraron principalmente de ms calidad a fin de que los pases de Amrica en descentralizar la responsabilidad por las decisio- Latina y el Caribe pudieran ser ms competitivos nes educacionales y el financiamiento de la educa- en la economa mundial. Este aspecto de las reformas cin. Las reformas tuvieron por objeto acrecentar los (cuando apareci) se puede calificar como reformas recursos destinados a la educacin que provenan de impulsadas por la competitividad. Por ltimo, fuentes locales, tanto pblicas como privadas, y algunas reformas trataron de modificar la importante mejorar la calidad de la educacin mediante una funcin poltica de la educacin como fuente de reduccin de las burocracias centralizadas y dndole movilidad y nivelacin social. A esas reformas se una mayor responsabilidad por las escuelas a los las puede denominar reformas impulsadas por la usuarios y agentes de la educacin local. Los resulta- equidad. Ninguna reforma educativa en este perodo dos de las reformas sobre la calidad de la educacin se puede clasificar en slo una de esas categoras, fueron de carcter variado. Sin embargo, se aprendie- pues todas, al menos retricamente, dijeron estar ron lecciones importantes que de manera gradual encaminadas a elevar de manera equitativa la calidad estn incidiendo en el proceso de la reforma. Adems, de la educacin a un costo pblico inferior. Adems, algunos analistas estiman que estos cambios y el una reforma puede ser el requisito previo para que se mejoramiento del financiamiento de la educacin produzca otra, en el contexto de un programa evoconstituyeron un paso imprescindible para introducir lutivo de reforma. Sin embargo, como lo sugiere esta los cambios ms constructivos que los siguieron. tipologa, los resultados de las reformas o de cada fase de un proceso de reforma en evolucin se pueden entender mejor si se comprende su objetivo TIPOLOGIA DE LA principal (puesto de manifiesto en la prctica), a REFORMA EDUCATIVA pesar de la retrica. Las transformaciones de la economa mundial a fines de la dcada de los setenta y durante los aos ochenta La leccin que dimana de este proceso de reforma, obligaron a muchos pases de Amrica Latina y el ahora que se encamina hacia el fin de la dcada de Caribe a encontrar formas de reducir el gasto los noventa, es que las reformas impulsadas por el pblico en particular, el gasto pblico de los financiamiento de los aos ochenta redujeron el costo gobiernos centrales con destino a la educacin y la de la educacin para el gobierno central en el corto formacin, al mismo tiempo que trataban de au- plazo y allegaron nuevos recursos pblicos y privamentar la matrcula. Ello dio lugar a reformas desti- dos locales, aunque tambin acaso hayan reducido la nadas principalmente a reducir los presupuestos del calidad y aumentado la desigualdad de la educacin sector pblico de los gobiernos centrales: las llama- (vase Prawda, 1993). La educacin primaria en las das reformas impulsadas por el financiamiento. regiones y escuelas de menor capacidad fue la que En la prctica, las reformas redujeron el total de tuvo menos posibilidades de adaptarse financiera o recursos pblicos y privados para financiar la tcnicamente a la reduccin del financiamiento educacin y la formacin. Al mismo tiempo, sin pblico y de la asistencia tcnica. La calidad de la embargo, estas reformas (y otros esfuerzos de alcan- educacin secundaria acaso se haya resentido ms, ce menos global) tuvieron por objeto organizar el reduciendo la movilidad de los estudiantes de bajos rendimiento educacional y las habilidades laborales ingresos y acrecentando la desigualdad educacional. 5

En verdad, la experiencia de los aos ochenta sugiere LECCIONES DE LA DESCENTRALIZACION que incluso cuando las reformas por financiamiento contenan aparentes elementos de reforma por El tipo ms comn de reforma en la regin durante competitividad, es decir, los intentos de reducir la los aos ochenta y a principios de los noventa ha sido burocracia educacional e instituir incentivos de el intento de reducir el gasto del gobierno central en mercado, la calidad no mejor hasta que se reforz la educacin mediante la descentralizacin de la toma capacidad de las escuelas y de los distritos admi- de decisiones (esto es, de la gestin) en la educacin nistrativos para mejorar la calidad. La orientacin y, en menor medida, de su financiamiento. Este tipo principal del proceso de reforma tuvo que ir ms all de reforma se llev a cabo en varios pases de Amride la preocupacin de que la eficiencia incluya una ca Latina en los aos setenta y ochenta (con mayor mejora del rendimiento de los estudiantes, en particu- intensidad en la Argentina y Chile, aunque tambin lar de los alumnos de bajos ingresos en la educacin en 1989 en Colombia) y se est difundiendo ahora a bsica. Esos cambios se estn produciendo en pases otros pases (por ejemplo, El Salvador, Mxico, como Chile y Argentina. El aumento de la capacidad Nicaragua y Per). Brasil no ha tenido que descenha requerido que se eleven los recursos del gobierno tralizar porque, con pocas excepciones, sus sistemas central destinados a la educacin, que se formulen de enseanza primaria y secundaria han sido siempre programas con objetivos muy precisos para mejorar administrados por los estados y municipios3. la formacin pre-servicio de los maestros, que se imparta formacin en servicio a maestros y administradores, que se elaboren planes de estudio, que se eleven las normas de rendimiento y que se instituyan sistemas de evaluacin regionales o nacionales para determinar el rendimiento de los estudiantes (y de las escuelas), todo lo cual requiere la atencin y la intervencin del gobierno central o regional. Un buen ejemplo de reforma impulsada principalmente por razones de financiamiento es el de Costa Rica. Ese proceso de reforma es interesante debido al contexto sumamente democrtico de la sociedad costarricense. El caso costarricense tiene sus propias peculiaridades, pero ilustra los problemas que se plantean cuando se trata de reducir los costos de la educacin sin tener en cuenta la resistencia de los docentes y se procura mantener la calidad educacional haciendo caso omiso de la capacidad declinante del sistema educacional para satisfacer los criterios de calidad (ver Recuadro 1).

Histricamente la educacin primaria y secundaria de Brasil ha estado sumamente descentralizada en favor de los estados y los municipios. Sin embargo, el gobierno central administra una parte importante de los recursos nacionales para mejorar la calidad educativa. Estos recursos se han redistribuido a los estados y municipios en funcin ms de los intereses polticos que de las necesidades educacionales. Esta peculiar combinacin de gestin financiera descentralizada y centralizada podra ser una de las explicaciones de la baja calidad y falta de equidad de los sistemas educativos de Brasil. Sin embargo, en el actual entorno de la reforma educativa y, en particular, en el caso de Brasil, la ejecucin de reformas educativas puede ser ms fcil en un marco institucional descentralizado. La condicin bsica sera que la clase poltica se comprometiera a mejorar la educacin y diera as un ejemplo a los estados y municipios. Aunque el proceso de reforma no se pudiera llevar a cabo a nivel nacional, unos pocos casos podran tener un gran efecto en la regin y en el pas en su conjunto (vase el Recuadro 2 sobre Minas Gerais). Lo mismo se puede decir del gobierno central. Como no tienen una responsabilidad directa por la gestin del sistema educacional, los organismos federales pueden redefinir mejor su funcin y revisar los criterios de asignacin de los recursos federales, como se est haciendo ahora.

Recuadro 1. Costa Rica: El costo cualitativo de las reformas impulsadas por el financiamiento Costa Rica sufri las mismas crisis internacionales que otros pases de Amrica Latina y el Caribe a finales de los aos setenta y ochenta y, al igual que esos pases, solicit financiamiento de transicin al FMI y una serie de prstamos de ajuste estructural al Banco Mundial. La AID de los Estados Unidos tambin alleg recursos a Costa Rica. La asistencia externa ascendi al 7% del PIB entre 1983 y 1990. La recesin de principios de los aos ochenta tuvo una importante incidencia en el sector de la educacin. El gasto por estudiante declin de manera pronunciada en todos los niveles, especialmente en la esfera primaria, donde disminuy ms de 30 por ciento. Hubo una reduccin radical de los suministros escolares y lo propio ocurri con los sueldos de los docentes (junto con todos los sueldos de los sectores pblico y privado). La matrcula de la enseanza primaria y secundaria declin de manera pronunciada. El efecto de los programas de ajuste estructural sobre la educacin despus de 1982 fue ms sutil. La necesidad de los gobiernos de contener el gasto pblico hizo que se contuvieran los sueldos de los docentes, que haban declinado en 30% en trminos reales en el caso de los maestros primarios y en 40% en el caso de los profesores secundarios en 1979-1982. Esa poltica tuvo xito hasta 1988. Los sueldos de los maestros de primaria se mantuvieron en los bajos niveles que haban registrado en 1982 y los sueldos medios de los profesores de secundaria declinaron otro 5%. Los edificios escolares se deterioraron y los maestros tuvieron que recurrir a los padres para poder adquirir tiles escolares. Al mismo tiempo, el gobierno introdujo en centenares de escuelas primarias un experimento de aprendizaje asistido por computadoras, financiado con recursos de la IBM; el proyecto result satisfactorio a pesar de que no se integr al plan regular de estudios. El gasto por estudiante universitario se mantuvo tambin en un nivel relativamente constante durante los aos ochenta, a pesar del gran aumento de la matrcula. Con una gran asistencia externa, la economa se recuper lentamente desde 1982 a 1988. El PIB per cpita aument en 1% por ao, los sueldos del sector privado aumentaron en ms del 30% e incluso los sueldos medios de los funcionarios pblicos aumentaron en ms del 20%. Los docentes soportaron la mayor incidencia de los programas de ajuste estructural y sintieron que se discriminaba contra ellos, tanto ms porque fueron los destinatarios explcitos de las medidas adoptadas por tres gobiernos consecutivos que los consideraron el principal obstculo al mejoramiento de la educacin. Sin embargo, los maestros estaban tratando de salir adelante en circunstancias cada vez ms adversas. Por ejemplo, la privatizacin de los costos de los suministros escolares continu reduciendo las matrculas secundarias y dio lugar a un aumento de las tasas de desercin. Los docentes experimentados abandonaron la enseanza secundaria, nivel en el cual se haban reducido ms los sueldos, y donde fueron reemplazados por aspirantes o autorizados, esto es, maestros sin habilitacin que reciban remuneraciones ms bajas. Los sindicatos docentes no pudieron negociar aumentos de sueldos con el gobierno, pero acudieron a la justicia aduciendo con xito que los maestros eran profesionales y que se les deba pagar como tales. A partir de 1989 el gobierno tuvo que aumentar la remuneracin de los maestros para conformarse a los niveles establecidos por orden judicial. Para 1993 los sueldos haban llegado a los niveles registrados a finales de la dcada de los setenta. Sin embargo, en 1995, en el marco de la constante contienda entre los maestros y un gobierno que necesitaba prstamos de ajuste estructural, el gobierno logr apoyo para sancionar una nueva ley que redujo las pensiones de los docentes. En consecuencia, los programas de ajuste estructural tendieron a crear una considerable hostilidad y desconfianza entre los maestros y el gobierno, a disminuir la calidad de la educacin primaria y, en particular, de la secundaria, pues haban afectado la motivacin de los docentes y disminuido la disponibilidad de suministros escolares (incluidos los libros), y han trasladado a las familias los costos de la asistencia a la escuela, reduciendo as la matrcula secundaria, que es la va tradicional para la movilidad social. El gobierno, por lo menos antes de la ms reciente ley de reduccin de las jubilaciones, no logr disminuir de manera permanente el costo de la escolaridad. [Fuente: Carnoy y Torres, 1994.]

Como se explic anteriormente, en su mayor parte, de la descentralizacin bien pueden haber sido las reformas de descentralizacin tuvieron por objeto contradictorios con la reduccin de la burocracia. En reducir la escala de la burocracia educacional del algunos pases, la descentralizacin aument el gobierno central y trasladar la gestin educacional a empleo en aos de recesin mediante la creacin de los estados y municipios. En la prctica, parecen nuevas estructuras regionales y locales, incluso en estar motivadas tambin por objetivos polticos, Chile. En Brasil la municipalizacin de la escuela como los de neutralizar el poder de los sindicatos primaria gener estructuras dobles (a nivel del estado docentes. Algunos de los objetivos menos explcitos y de los municipios) y en las ciudades medianas y 7

grandes cre una burocracia municipal cuestionable- tracin federal, a fin de velar por que lleguen realmente necesaria para administrar las nuevas funcio- mente a las escuelas, y mejor los sistemas de nes educacionales de los municipios. Por lo tanto, y informacin y evaluacin de los estudiantes. El a la luz de los datos disponibles, apenas si se puede Congreso Nacional est examinando un nuevo concluir que la descentralizacin redujo realmente los proyecto de ley federal que proporcionara nuevos recursos del gobierno central destinados a la educa- recursos federales para aumentar las remuneraciones cin. En algunos pases, aunque el gasto en educa- de los docentes primarios y secundarios. cin declin en trminos absolutos en los aos ochenta, en realidad aument en porcentaje del PIB. La descentralizacin se ha presentado como una En la mayor parte de los pases, la burocracia educareforma impulsada por la competitividad esto es, cional se expandi ms que las matrculas de la una reforma que eleva la productividad en la eduenseanza primaria y secundaria. cacin y, por ende, contribuye de manera significativa a mejorar la calidad de los recursos humanos de La experiencia sugiere que la descentralizacin sin un pas , principalmente mediante un proceso que apoyo tcnico y financiero del gobierno central puede aproxima la toma de decisiones educativas a las reducir la calidad de la educacin, especialmente necesidades de los padres, dando ms autonoma de para los pobres. Pases como la Argentina y Chile decisin a las autoridades locales en materia eduestn ahora estudiando la necesidad de fortalecer la cacional. Se supone que, al atribuir mayor control funcin del gobierno central en la evaluacin, super- sobre el plan de estudios y los mtodos pedaggicos visin y ejecucin de programas con beneficiarios a las comunidades locales, los maestros y directores definidos para favorecer a las escuelas o autoridades de las escuelas, el resultado ser una mejor adelocales ms necesitadas. En Chile se est procediendo cuacin entre los mtodos educativos y la poblacin a centralizar algunos esfuerzos de mejoramiento atendida, as como tambin una mayor rendicin de educacional, como se ver ms adelante. En Argenti- cuentas de los resultados. Segn dicen los reforna, la Ley Federal de Educacin de 1993 redefini la madores, si las autoridades educativas locales se ven funcin del estado federal y provincial y estableci a s mismas y son percibidas como rganos resun aumento anual de los recursos financieros destina- ponsables por la prestacin de los servicios de dos a la educacin que se transferirn a las provin- educacin, mejorar la calidad de la educacin. Los cias. Los ministerios de educacin del estado federal datos disponibles en los Estados Unidos no confirman y de las provincias firmaron un Pacto Federal de este razonamiento4. Educacin para definir los programas y actividades en los que se usaran esos recursos. Actualmente, el Sin embargo, algunas de las reformas de descengobierno federal administra los servicios nacionales tralizacin en Amrica Latina en la dcada de los de informacin y evaluacin de estudiantes y propor- ochenta siguieron una variante de las reformas ciona a las provincias los siguientes servicios: 1) impulsadas por financiamiento. Se descentraliz el asistencia tcnica en la evaluacin de los estudiantes; 2) fortalecimiento de la capacidad tcnica e institucional para que los sistemas provinciales de 4 Aunque descentralizar la gestin y el financiamiento de informacin educacional formen parte de la red sistemas de educacin altamente burocrticos y centralizados federal de informacin y estadsticas de educacin; 3) debiera traducirse en una mayor capacidad de innovacin y eficiencia en la prestacin de servicios educativos, con una orientaciones nacionales sobre los planes de estudio; mayor rendicin de cuentas a los padres, existen pocas 4) una red nacional de formacin de maestros en el indicaciones de que la descentralizacin por s misma pueda empleo, y; 5) programas nacionales destinados a las mejorar la calidad de la educacin. En los Estados Unidos, regiones y escuelas ms pobres, con suministro de donde se ha hecho un esfuerzo concertado por trasladar el libros, formacin especializada para los docentes, control de las decisiones educativas a cada escuela, las extensivas evaluaciones que se han realizado demuestran que computadoras y rehabilitacin de escuelas. En fecha la autonoma de las escuelas no ha producido aumentos ms reciente, el gobierno federal de Brasil estableci significativos del rendimiento de los estudiantes (Malen, los criterios para redistribuir los fondos de adminisOgawa y Krantz, 1989; Hannaway y Carnoy, 1993). 8

control de las escuelas en favor de las provincias o los municipios, con una transferencia de recursos a las autoridades locales, pero se presion a las provincias y los municipios para que captaran ms recursos a nivel local, ya que se haban reducido los recursos provenientes del gobierno central. En Argentina y Chile, dos pases que emprendieron grandes reformas de descentralizacin en los aos setenta y ochenta, el gasto real total del gobierno central en educacin declin inicialmente. En Chile el gasto pblico por alumno primario aument y slo declin en la segunda mitad del decenio (Banco Mundial, 1993, pg. 90). En el caso de Argentina, el proceso tuvo dos fases. En la primera (1976-1983), se descentraliz la educacin primaria pero los recursos no fueron transferidos a las provincias. Por el contrario, cuando a partir de 1991 se comenz a descentralizar las escuelas secundarias y post-secundarias, las transferencias de dinero llegaron a las provincias. La experiencia en Amrica Latina y el Caribe sugiere que la versin de la descentralizacin por financiamiento puede producir un mejoramiento de la educacin a nivel local, si bien sus efectos positivos quedan ms que neutralizados si se reducen el gasto educacional y la asistencia tcnica del gobierno central (o, en el caso del Brasil, si stos no existen). Tambin puede aumentar la desigualdad de los resultados educacionales (en el Brasil, esa desigualdad sigue siendo elevada), porque las localidades pobres tienen menos recursos financieros, tcnicos y humanos propios para invertir en la educacin que las localidades de ingresos ms elevados. Para que la descentralizacin eleve la calidad y reduzca la desigualdad, el proceso de descentralizacin necesita todava la presencia del gobierno central y la voluntad de encauzar los recursos necesarios a las regiones y escuelas ms pobres. Algunos pases ya han comprendido que las reformas impulsadas por el financiamiento no mejoran la

calidad de las escuelas y que, en cambio, s se logra ese objetivo si se pone nfasis en elevar el rendimiento y los recursos necesarios. A medida que la regin se democratiz y que aumentaron las tasas de crecimiento econmico a finales de la dcada de los ochenta y durante los noventa, tambin se produjo una transformacin de los esfuerzos por mejorar la calidad educativa. En el contexto de la democratizacin poltica y el mejoramiento de la situacin econmica, el gobierno central de Chile durante los aos noventa, por ejemplo, cambi la orientacin de la reforma para aumentar mucho ms el gasto por alumno e hizo hincapi en las escuelas de ms bajo rendimiento (mejoramiento de la productividad y de la igualdad). En la Argentina, los ministerios del gobierno central y de las provincias comenzaron tambin a intervenir ms activamente en la ejecucin de programas para aumentar la productividad y tambin aumentaron losgastos. Por ejemplo, en 1993, se cre un programa con destino a 10.000 escuelas ubicadas en distritos pobres. El programa proporciona formacin de maestros, libros, computadores y reparacin y mantenimiento de escuelas. En el sistema brasileo, descentralizado desde hace mucho tiempo, las reformas impulsadas por competitividad e igualdad han comenzado a nivel de los estados y municipios (vase el Recuadro 2 sobre Minas Gerais). Las reformas en otros pases que ya tenan un rgimen democrtico, como Colombia, que comenzaron a fines de la dcada de los ochenta, cambiaron rpidamente de orientacin por una razn distinta. Sin esperar a aprender de los resultados de la reforma educativa por financiamiento, los municipios y los maestros transformaron la reforma de descentralizacin en una reforma impulsada ms por la competitividad y la equidad. Sin embargo, los reformadores en otros pases, como Mxico y El Salvador, abrigan todava la esperanza de que la descentralizacin predominantemente por razones de financiamiento ser el mecanismo para mejorar la escuela, economizar recursos pblicos o ambas cosas a la vez.

Recuadro 2: La reforma educativa en Minas Gerais (Brasil) Habida cuenta del nivel de desarrollo econmico del Brasil, los alumnos de la educacin bsica tienen un rendimiento deficiente. Brasil est rezagado tambin en relacin con Chile y Costa Rica en la reforma de la educacin. Sin embargo, un estado del Brasil, Minas Gerais, se ha colocado a la vanguardia en la reforma de su enseanza bsica. La reforma, que ya cumpli cinco aos, se considera un modelo nacional. A diferencia de las anteriores reformas introducidas en Chile, esta reforma no fue una reforma por financiamiento, pues fue acompaada, en cambio, por un aumento del gasto por alumno y por aumentos de las remuneraciones de los docentes. Las mejoras de la gestin educacional y la eliminacin de burocracia superflua a nivel del estado y de las escuelas tambin liber ms recursos para las escuelas. El atributo ms interesante de la reforma es su enfoque mltiple. Trat simultneamente de: 1) aumentar la autonoma de las escuelas; 2) transferir recursos financieros directamente al control de las juntas escolares; 3) crear juntas escolares con activa participacin de los padres; 4) que los directores fueran elegidos por todos los padres, alumnos, maestros y personal de las escuelas de entre candidatos preseleccionados por examen; 5) establecer programas de formacin normalista administrados por las escuelas, y; 6) de establecer una evaluacin de las escuelas a nivel de todo el estado mediante un programa de exmenes de los alumnos. Una condicin previa crtica de la reforma fue la disposicin del nuevo gobernador de afrontar el precio poltico del cambio, ya que el nuevo gobernador tuvo que enfrentarse a los sindicatos de docentes y adoptar la decisin polticamente difcil de despolitizar las escuelas (la poltica ha sido tradicionalmente importante en la seleccin de directores de escuelas y en los traslados de maestros). El gobernador atribuy plenas facultades para ejecutar la reforma al nuevo secretario de educacin del estado, que provena del sector empresarial y tena considerable experiencia en la administracin de escuelas. El sindicato de maestros se mostr renuente y estuvo mucho tiempo en huelga; sin embargo, el gobierno del estado trat de no establecer una relacin de antagonismo con el sindicato, relacin que desde entonces ha sido por lo menos aceptable. Un segundo elemento esencial de la reforma fue establecer un sistema de exmenes de estudiantes a nivel de todo el estado, que haba sido tab en Brasil por varios decenios. Los exmenes dieron a la administracin del estado una medida directa del rendimiento del aprendizaje en todas las escuelas administradas por el estado. Las escuelas municipales utilizaron el examen con carcter voluntario, pues son independientes de la administracin y el financiamiento del estado. Ahora que el rgimen de exmenes se encuentra en su cuarto ao de aplicacin, se pueden evaluar los cambios ocurridos en el rendimiento de cada escuela. Los aumentos del rendimiento son notables, pues los puntajes medios aumentaron de 21%, 44% y 8% en portugus, matemtica y ciencias entre 1992 y 1994. Lo mismo puede decirse de las tasas de repeticin, que declinaron de 26% a 19% entre 1990 y 1994. Para ganarse la aceptacin de los padres y del pblico en general, la administracin del estado publicit ampliamente la reforma. Los puntajes de los alumnos se comunicaron a los padres, a fin de crear un proceso de participacin en favor del mejoramiento de la educacin. Adems, para proteger a la reforma de posibles cambios cuando triunfara la oposicin en las elecciones, el secretario de educacin propici un movimiento en apoyo de los principios de la reforma. Empresarios y ciudadanos influyentes firmaron un Pacto para la Educacin y se reunieron peridicamente para darle apoyo poltico. Incluso cuando la oposicin perdi las elecciones, el Pacto sigui siendo una fuerza poltica para defender las reformas. En algunos pueblos se colgaron pancartas en las calles principales con el siguiente lema: En nuestro pueblo, todos los nios de 7 a 14 aos estn en la escuela. El nuevo presidente de la Federacin de Industrias cre un consejo especial para promover la calidad educativa en el estado. Los industriales, educadores y dirigentes locales se movilizaron para promover la calidad total y la competitividad de la industria local mediante el mejoramiento cualitativo de la educacin.

La reforma de descentralizacin y privatizacin en Chile El modelo de reforma de descentralizacin se aplic en Chile en 1981, cuando el gobierno central transfiri a los municipios la educacin primaria y secundaria y financi la creacin de escuelas privadas mediante un plan nacional de subvenciones a la

asistencia escolar5. En consecuencia, la mayor parte

En este contexto, se entiende por escuela privada la que es administrada privadamente, ya sea con fines de lucro o por organizaciones religiosas, incluso cuando las escuelas con administracin privada son gratuitas, y se financian principalmente con recursos del estado y deben atenerse a ciertos requisitos que establece el estado. Aunque el financiamiento pblico y la reglamentacin del estado

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del financiamiento pblico continu siendo centrali- que aumentar el personal para fortalecer la estructura zado, pero el control de los recursos se traslad a los regional del Ministerio de Educacin descentralizado. municipios en el caso de las escuelas pblicas y a las La contribucin financiera del gobierno central a la autoridades de las escuelas mismas en el caso de las educacin se redujo de 3,5% del PIB en 1980 a 2,5% escuelas privadas. Las decisiones respecto de la en 1990, debido ms a la crisis financiera general que prestacin de los servicios de educacin se traslad a las mejoras de la eficiencia. tambin en gran medida a los municipios y a las escuelas. Desde el punto de vista cualitativo, sin embargo, la reforma tuvo poco o ningn xito durante los aos En Chile la reforma de descentralizacin fue dictada ochenta, y los alumnos de los estratos socioeconmidesde arriba por el rgimen militar, con el objetivo de cos ms bajos probablemente resultaron perjudicaprivatizar en la mayor medida posible la adminis- dos. El rendimiento general de los alumnos no tracin de la educacin. Incluso en este caso, la aument a pesar de la eficiencia presumiblemente descentralizacin se llev a cabo por etapas. Antes mayor de la escuela privada. Los nuevos recursos de la reforma educativa de 1980, la burocracia del privados y aquellos pblicos de origen local destinaestado durante los aos setenta traspas responsabili- dos a la educacin secundaria y superior no estuviedades a las provincias y los municipios, administra- ron a la par de las reducciones del gasto del gobierno dos por alcaldes y concejos no electivos. Tambin se central, lo que dio lugar a una crisis de acceso para disolvi el sindicato de maestros. Dentro de la los estudiantes de ms bajos ingresos y a una crisis reforma propiamente dicha, la privatizacin se de calidad para todos los estudiantes, salvo los de los organiz en torno de un plan de subvenciones a la grupos socioeconmicos ms elevados. Adems, los asistencia escolar y de privatizacin de los contratos municipios ms pobres no fueron buenos administrade los docentes, con lo cual se transform a los dores de escuelas, pues el estado no se ocup del formaestros de funcionarios pblicos en empleados talecimiento de la capacidad como componente de la privados sin representacin sindical. Las escuelas reforma. La reforma promovi programas innomunicipales y las escuelas con administracin priva- vadores de educacin tcnica, particularmente para da subsidiadas recibieron el mismo financiamiento el 8% de los estudiantes en escuelas administradas por estudiante y se procedi a desregularizar el plan por asociaciones de empleados, pero el resto del de estudios. sistema empeor. La reforma chilena ciertamente logr la descen- Al restablecerse la democracia en 1990, esas defitralizacin de la toma de decisiones en favor de las ciencias se reconocieron oficialmente. Adems, se comunidades locales y las escuelas (en el caso de las pusieron de manifiesto las tensiones y conflictos entre escuelas privadas). Tambin pudo subsidiar a las los maestros y el estado a pesar de la disposicin del escuelas privadas. Para 1993, el 40% de los alumnos nuevo rgimen a conceder grandes aumentos de de primaria y el 50% de los estudiantes secundarios sueldos y a mejorar considerablemente las condicioasistan a escuelas con administracin privada nes de la enseanza en la escuela pblica. Tambin (Comit Tcnico, 1994, pg. 26). Sin embargo, se se advirti claramente que muchos municipios, por s puede discutir si la reforma result exitosa tambin solos, carecan de los recursos o de la capacidad desde el punto de vista financiero. Inicialmente, el tcnica para administrar la educacin (al igual que la gasto pblico en educacin registr un aumento. atencin de salud) a nivel municipal6. Una evaluacin Adems, el gasto en administracin, otro objetivo financiero de la descentralizacin, creci porque hubo
El gobierno democrtico contina comprometido con el proceso de descentralizacin. En las recomendaciones ms indicaran que las escuelas con administracin privada no son recientes se prev que la administracin educativa de los enteramente privadas, la definicin se conforma al concepto recursos financieros en las escuelas municipales se traslade a general de institucin educativa privada y, en verdad, a la las escuelas mismas, en la hiptesis de que padres y maestros definicin de empresa privada. tienen un concepto ms claro de la forma en que se han de
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Nueva de Colombia (vase el Recuadro 3), que tuvo y tiene por objeto ampliar el acceso y mejorar la calidad de la educacin en zonas rurales de difcil acceso, pues el P-900 se organiz y est organizado con el objeto de mejorar el rendimiento de las escuelas de rendimiento deficiente. Por otro lado, ambos programas son similares en lo que concierne a los enfoques sistmicos que emplean para simultneamente mejorar la capacidad de los maestros con una formacin recurrente en el empleo, mejorar los libros de texto y otros materiales didcticos utilizados en las escuelas y utilizar programas de extensin para hacer participar ms a los padres en el rendimiento acadmico de sus hijos. Adems, las escuelas del programa P-900 tuvieron aumentos del rendimiento superiores al promedio de todas las escuelas subsidiadas, privadas y municipales8. De acuerdo con los resultados de los tests nacionales del SIMCE, los Con asistencia externa primero de los pases escan- alumnos de las escuelas del programa P-900 mejoradinavos y despus del Banco Mundial, el nuevo ron mucho su rendimiento en los exmenes de castegobierno de Chile, comenz tambin una gran refor- llano y matemtica en 1990-1992 (Comit Tcnico, ma impulsada por la equidad. El programa chileno 1994, pg. 36). El programa P-900 se ejecut con un P900 tuvo por objeto mejorar la calidad de la costo medio de US$15.000 por alumno, sin incluir educacin en las escuelas primarias de ms bajo sueldos de maestros y otros gastos recurrentes. El rendimiento del pas y con mayor ndice de pobreza Banco Mundial ha prestado a Chile aproximadamen(UNESCO, 1993). Comenzando en 1990 con 900 te US$ 375 millones con destino a un programa ms escuelas, el programa se ha ampliado de manera amplio de mejoramiento de la educacin primaria sostenida hasta abarcar varios miles de escuelas (Banco Mundial, 1991). De esa suma se destinan dentro de un programa general para mejorar el casi US$40.000 a alrededor de 5.000 escuelas que se rendimiento7. Por un lado, se diferencia de la Escuela financiaran mediante proyectos con base en las escuelas (US$7.500 por escuela durante cinco aos).
distribuir los recursos para lograr un mejor aprendizaje (Comit Tcnico, 1994). La hiptesis se basa en la eficiencia presumiblemente mayor de las escuelas privadas subsidiadas, que s administran las finanzas a nivel de la escuela. Sin embargo, en 1990 slo uno de cuatro nios en las escuelas privadas subsidiadas provena de familias del quintilo inferior de ingresos. Existen algunas evidencias de que los nios con esos antecedentes socioeconmicos no tuvieron tan buen rendimiento como en las escuelas municipales (Rounds Parry, 1994). Ello sugiere que el traslado del poder de decisin al nivel ms descentralizado no necesariamente produce mejores resultados para aquellos nios que necesitan la mayor innovacin y conocimiento tcnico para mejorar su aprendizaje.
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de la reforma de 1980 realizada en 1994 sugiri que se necesitaba un enfoque mucho ms integrado, que reconociera la necesidad de perfeccionar los conocimientos de los docentes y diera incentivos financieros a las escuelas, como recompensa por la innovacin y el mejoramiento de la escuela. Entre 1990 y 1995, como parte del compromiso de acrecentar los recursos pblicos destinados a la educacin, los sueldos de los maestros se aumentaron en 32%. Se hizo una firme recomendacin de que se mejorara la calidad de los nuevos maestros y su formacin antes del empleo y de que se atribuyera mayor importancia a la formacin de maestros en el empleo, incentivando tambin a aquellos con desempeo particularmente satisfactorio con estudios en el extranjero y con reconocimiento pblico (Comit Tcnico, 1994, pg. 109).

Cabe sealar un punto importante: la descentralizacin, como cualquier otro cambio institucional por s slo, no dio respuesta al problema del mejoramiento de la educacin. Aunque la descentralizacin es evidentemente deseable en los sistemas de educacin altamente burocratizados de Amrica Latina y el Caribe, tiene que ir acompaada de un gran nmero de otras medidas concentradas en el fortalecimiento de la capacidad, el establecimiento de normas y la coherencia de las polticas, muchas de las cuales por

8 Debe reconocerse que la preparacin del programa P-900 fue Estos resultados se deben interpretar con cautela, porque ms fcil y ms rpida de lo que habra podido serlo en otros esas escuelas eran las que tenan el rendimiento ms deficiente pases en esa poca, porque Chile tena ya un sistema de entre las escuelas del sistema. Aumentar el rendimiento desde evaluacin de estudiantes y porque la descentralizacin un nivel muy bajo es ms fcil que hacerlo despus que los permiti definir mejor los costos escolares. estudiantes han logrado llegar a un nivel medio.

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lo comn han sido responsabilidad de los gobiernos setenta, Colombia ya haba hecho una gran innovacentrales o de los estados (por ejemplo, en el sistema cin educativa por medio del proyecto de Escuelas educacional altamente descentralizado de los Estados Nuevas, de carcter sumamente autnomo (ver Unidos) y no de las escuelas o de los municipios. Recuadro 3). Sin embargo, la reforma de descentraliEsas otras medidas que se necesitan para mejorar la zacin de Colombia, que comenz en 1989, fue calidad educativa implican tambin que, en particular ideada con carcter sistmico y no para resolver un con la descentralizacin de la administracin de problema particular de acceso a la educacin y de escuelas, los gobiernos centrales tendrn que dedicar calidad de la educacin. La descentralizacin colomms recursos al mejoramiento de las escuelas. biana se produjo en un contexto democrtico, en condiciones polticas muy distintas de las observadas en Chile en 1981 y, por ende, se configur de manera La descentralizacin y recentralizacin en distinta de la reforma chilena inicial. Al igual que en Colombia Chile, la presin en favor de la descentralizacin Un sistema de educacin descentralizado tiene venta- educativa form parte de una campaa ms amplia jas evidentes si la capacidad a nivel local est a la de descentralizacin poltica. En 1985 el Congreso altura de la funcin de impartir educacin de alta colombiano aprob la eleccin popular de alcaldes y calidad y si se dispone de recursos suficientes, ya sea ello hizo inmediatamente aumentar las expectativas del gobierno central, de la jurisdiccin local o de de que los municipios administraran los servicios ambos. Sin embargo, cuando se instituyeron las sociales, tales como la educacin y la salud. En 1989 reformas de descentralizacin en la Argentina durante se sancion una ley que aument la funcin de los su primera fase, en Chile y en Mxico, sin embargo, municipios en la administracin de la educacin, esas condiciones de xito fueron menos importantes pues les atribuy concretamente el control sobre la que el traslado de la responsabilidad financiera del contratacin de los maestros y la toma de diversas gobierno central a las autoridades provinciales, decisiones sobre asignacin de recursos educacionadepartamentales o municipales. Para los que propug- les, en tanto que el gobierno central continu finannan la reforma, la descentralizacin misma se ve ciando las remuneraciones de los maestros y otras como la clave del mejoramiento educacional; para partidas presupuestarias (Montenegro, 1995). Sin quienes se oponan a ella (en general, los sindicatos embargo, en 1991-1992, en el contexto de una de maestros, como en la Argentina, Chile, Mxico y reestructuracin general de la economa colombiana, Nicaragua y las autoridades locales, como en Mxi- el gobierno propuso que se delegara a los municipios co), esa opinin se sustenta en sus intereses financie- el control sobre la administracin de las escuelas ros y, en el caso de los sindicatos de maestros, en los locales y que el gobierno central concediera subvencontratos de empleo. Aunque los partidarios de la ciones globales, que implicaran una reduccin de los descentralizacin aducen que esa oposicin es nece- gastos del gobierno central. De acuerdo con esa sariamente perjudicial para el mejoramiento de la misma propuesta, los departamentos se ocuparan de educacin, si la descentralizacin est primordial- las actividades de apoyo tcnico y formacin de mente impulsada por razones de financiamiento (y maestros y las escuelas mismas tendran autonoma no por la productividad educativa), los compromisos para administrar y seleccionar el personal escolar. A polticos fruto de la oposicin de las autoridades fin de dar ms posibilidades de eleccin a los padres locales y de los docentes bien pueden dar lugar a que y de aumentar la competencia entre las escuelas, se se aumenten los recursos destinados a sueldos. crearan bonos que se distribuiran a los estudiantes pobres y se incentivara la expansin de la educacin A este respecto es instructiva la historia de la reciente privada. reforma en Colombia. A mediados de los aos

Recuadro 3. Las Escuelas Nuevas de Colombia

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En una regin que no se caracteriza por el progreso en la educacin, el movimiento de la Escuela Nueva constituye un gran contraste. Ha dado nueva vida a la educacin rural y ha rehabilitado la idea de la enseanza simultnea de varios grados. Se puede considerar tambin como un importante experimento de descentralizacin escolar. La reforma de la Escuela Nueva comenz en 1975 con el objeto de aumentar el acceso a la educacin primaria en las zonas rurales de Colombia y de elevar su calidad. Comenz como un experimento de un grupo de maestros rurales, con apoyo financiero de organizaciones no gubernamentales. Desde entonces se ha convertido en un programa oficial del gobierno y ha crecido de las primeras 500 escuelas a ms de 17.000 establecimientos, esto es, casi la mitad de las escuelas rurales de Colombia. Por lo tanto, las escuelas tratan de impartir una enseanza primaria completa en cinco aos en lugares en los que podra no haber un nmero suficiente de estudiantes para justificar un maestro por cada grado. Las Escuelas Nuevas, por lo tanto, son escuelas de enseanza simultnea de varios grados, con uno o dos maestros por escuela. Los estudiantes son promovidos de manera flexible pero no automtica y completan las unidades de estudio a su propio ritmo. La labor individual del alumno se combina con trabajos en grupos pequeos y los alumnos de ms edad ayudan a los ms pequeos. El trabajo individual y en grupo se orienta con guas de autoenseanza, acompaadas por guas del maestro. Otra parte integral de las Escuelas Nuevas es una pequea biblioteca con diccionarios, libros de texto y libros infantiles. En la medida necesaria, el personal recibe entrenamiento en tres cursos de una semana cada uno durante el primer ao lectivo con talleres de perfeccionamiento en microcentros. Los centros estn ubicados en escuelas de demostracin que se consideran ejemplos particularmente aptos de la metodologa de la Escuela Nueva. Adems, se espera que las Escuelas Nuevas sean un centro de recursos e intereses para la comunidad circundante. Se supone que ciertas tareas comunitarias se llevarn a cabo con la cooperacin de maestros, alumnos y padres, incluida la preparacin del calendario agrcola y de una descripcin cultural y socioeconmica del rea donde se encuentra la escuela (McEwan, 1995). Dos evaluaciones distintas de las Escuelas Nuevas indican que sus alumnos tienen un rendimiento mucho mejor en el tercer grado y algo superior en el quinto grado que los alumnos de las escuelas rurales tradicionales (Psacharopoulos et al., 1993; McEwan, 1995). Ese resultado es particularmente interesante porque un tercio de las Escuelas Nuevas no tiene las bibliotecas necesarias y la mitad no utilizan los textos de instruccin, en parte porque algunos estados y otras fuentes de financiamiento no han aportado los recursos necesarios. Las Escuelas Nuevas representan un gasto mayor que las escuelas rurales tradicionales. Aunque tienen menos estudiantes debido a su relativo aislamiento, an as necesitan un mnimo de personal. En consecuencia producen un mayor rendimiento y una menor desercin a un costo ms elevado (MacEwan, 1995). Sin embargo, podra argumentarse que en localidades menos aisladas los costos relativos de las Escuelas Nuevas seran menores, mientras que sus resultados acadmicos continuaran siendo ms elevados.

El debate de las medidas de reforma en la Asamblea instancia, el gobierno central aument el paquete de Constitucional demostr que las administraciones transferencias de recursos como parte de la Nueva municipales estimaban que la propuesta de des- Constitucin, si bien ello signific un aumento del centralizacin estaba motivada principalmente por el costo fiscal de la reforma. Sin embargo, una vez deseo de reducir el gasto del gobierno central en sancionada la Constitucin, el Congreso tuvo que educacin. Los municipios queran mayores trans- proponer cambios legales especficos en la forma en ferencias de dinero y una menor responsabilidad local que se administraba la educacin y ello gener una en la recaudacin de rentas, a cambio de asumir la nueva ola de oposicin, esta vez por parte del FECOprovisin de los servicios de educacin9. En ltima DE, el sindicato de los maestros (Montenegro, 1995, pg. 7). El sindicato elabor su propio proyecto de ley que estaba diametralmente opuesto a la reforma. 9 Las declaraciones de los alcaldes y de otras autoridades Luego de un prolongado y penoso debate, se aprobalocales se deben analizar cuidadosamente. En el Brasil, la ron ambas leyes de reforma. Como resultado, la Constitucin de 1988 descentraliz los recursos en favor de los responsabilidad total por las escuelas se transfiri municipios. La transferencia de los servicios sociales, sin slo a los departamentos y a los municipios ms embargo, tropez con una enrgica oposicin de la poderosa asociacin nacional de municipios. El resultado ha sido que grandes pero no se dio a las escuelas autonoma para los gobiernos de los estados quedaron agobiados con demandas seleccionar, contratar, despedir o sancionar a los sociales y los municipios, con pocas excepciones, gastaron los maestros o al personal administrativo. La evaluacin recursos en todo menos en educacin bsica. Algunos del rendimiento de los estudiantes deba formar parte municipios crearon instituciones municipales de estudios de la reforma, pero no servir de base para el ascenso superiores para las elites locales. 14

de los docentes. Se aprobaron bonos escolares para entre el maestro y la escuela constituye una amenalos estudiantes pobres, as como tambin incentivos za directa a su seguridad en el empleo. Los maestros para construir nuevas escuelas pblicas y privadas y no estn particularmente bien remunerados en Amrila posibilidad de que los servicios de educacin se ca Latina y es inevitable que adopten una postura adjudicaran por contrato a proveedores privados. defensiva frente a una reforma que trata de reducir Adems, se garantiz que las remuneraciones de los an ms su capacidad de negociacin. En Colombia, maestros y administradores de educacin se financia- como en otros pases, los dirigentes del sindicato de ran con cargo a las transferencias del gobierno maestros a menudo tienen una visin estrecha, central a los departamentos y municipios ms gran- distante de la mayora de los maestros, y generalmendes (vase tambin Londoo, 1995). te opuesta a reformas que podran elevar la productividad de los maestros, por lo comn excesivamente El debate y las maniobras polticas en relacin a la concentrada en un asunto la remuneracin de los reforma colombiana sugieren que, en un contexto docentes y demasiado inflexible para modificar las democrtico, los gobiernos centrales deben tener escalas de remuneracin basadas en los ttulos capacidad de negociacin y contar con el apoyo de la habilitantes y la antigedad. El punto principal que se sociedad. Los costos de la descentralizacin de la ha de negociar con los sindicatos de maestros es que educacin se deben evaluar teniendo en cuenta los los fondos adicionales no se tienen que destinar diferentes intereses de los estudiantes. Se debera exclusivamente a los sueldos de los maestros, sino proteger a los que no estn representados. Los tambin a tiles escolares, a los libros de texto reformadores tienen tambin que ser realistas res- gratuitos para los alumnos, al mejoramiento de los pecto de los sindicatos de maestros. Es probable que establecimientos escolares y a los almuerzos gratuitos los sindicatos consideren que la descentraliza- para los nios de familias de bajos ingresos. cin particularmente la privatizacin del contrato

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Recuadro 4. Reforma de la educacin en El Salvador al cabo de 12 aos de guerra El Salvador, asolado por una larga guerra civil, tiene ante s la formidable tarea de reconstruir su infraestructura social, incluido su sistema educacional. En la dcada de los ochenta, el gasto social, en porcentaje del PIB, se redujo en 50%, las remuneraciones reales de los docentes disminuyeron radicalmente (llegando en 1992 slo al 32% de los niveles de 1980) y muchas escuelas rurales fueron destruidas. Se ha emprendido ahora un gran esfuerzo para reformar la educacin y los resultados iniciales se consideran notables. Las reformas en la educacin giran en torno de una estrategia de objetivos mltiples para mejorar la calidad y asegurar por una mayor igualdad de acceso al nivel primario. En particular, ello requiere: 1) la reasignacin de los recursos pblicos en favor de la educacin preescolar y bsica (grados primero a sexto) en las zonas ms pobres del pas; 2) mejoras en el plan de estudios de educacin bsica; 3) la descentralizacin de los servicios educativos; y 4) la participacin de las comunidades en la ejecucin de los proyectos. Entre las metas sectoriales para el fin del siglo se cuentan el aumento de la matrcula preescolar de 24,5% a 40%, el aumento de la matrcula en los grados primero a sexto de 83% en 1993 a 90% y la reduccin del porcentaje de nios de edad superior al grado en que se encuentran en la educacin bsica del 29,2% en 1993 al 15,3% (Gobierno de El Salvador, Ministerio de Educacin, 1995). Un componente importante de la estrategia sectorial del gobierno ha sido el programa EDUCO (Educacin con Participacin de la Comunidad). La administracin de las escuelas participantes en las zonas rurales pobres se traslad a las comunidades. El Ministerio de Educacin transfiere recursos a las Asociaciones Comunales para la Educacin (ACE), que se ocupan de las principales funciones administrativas de las escuelas, como la contratacin y despido de docentes, el mantenimiento y suministros, y las negociaciones con los organismos nacionales e internacionales para obtener fondos adicionales para mejorar la escuela. El Ministerio tiene intencin de ampliar este programa a fin de incluir ms regiones, pues constituye el elemento central de su estrategia de descentralizacin. La responsabilidad de la comunidad por los docentes indudablemente acrecentar el empeo de los docentes y su presencia en la educacin rural. Ello sera un gran progreso. Mucho queda por hacer. El nmero de horas de clase ha disminuido mucho y el ausentismo ha aumentado como consecuencia de las bajas remuneraciones de los docentes. Adems, el programa EDUCO tiene tambin que hacer nfasis en un aumento de la capacidad de los maestros y de las escuelas para mejorar el aprendizaje (Banco Mundial, 1994). El Ministerio ha comenzado a utilizar la evaluacin de los estudiantes para cuantificar el aprendizaje. El proyecto SABE (Fortalecimiento del rendimiento en la educacin bsica) de la AID de los Estados Unidos utiliza evaluaciones de muestras para los grados primero a sexto. Se reforzar la capacidad a fin de ampliar el programa en todo el pas para incluir ms modalidades de educacin (Academy of Educational Development, 1995).

En cierto modo, el compromiso al que se lleg en la recibieron bonos para la asistencia a la escuela reforma colombiana incorpor al principio del proce- secundaria. Para las familias de municipios de bajos so algunas de las lecciones aprendidas de la experien- ingresos, los resultados de este compromiso acaso cia chilena. Aunque las escuelas colombianas no hayan sido en general ms positivos que lo que la tendrn la autonoma de las escuelas chilenas, y a reforma originalmente haba propuesto. Sera interepesar de que la burocracia del sistema colombiano sante comparar los rendimientos de los estudiantes continuar siendo mayor, los problemas que tuvo colombianos con los rendimientos de los estudiantes Chile en relacin con los municipios ms pobres y chilenos a fin de tener algn fundamento para llegar con los municipios de ms baja capacidad tcnica no a una conclusin respecto de la calidad. se plantearn en Colombia, donde la descentralizacin en favor de los departamentos les permitir La descentralizacin en Mxico: Una reforma mantener gran parte de la responsabilidad por la incompleta adopcin de decisiones educacionales respecto de esos municipios. El proceso mexicano de descentralizacin de 19921993 tambin transfiri del gobierno federal a los Sin embargo, no se puede hacer una comparacin en estados la mayor parte de la responsabilidad por la cuanto a la calidad. En la reforma chilena, se dio a enseanza preescolar, primaria y secundaria y la los padres la posibilidad de escoger entre escuelas formacin normalista (Ornelas, 1995, captulo 8). privadas o municipales, pero, en trmino medio, las Sin embargo, el Acuerdo Nacional para la tasas de rendimiento de los nios de bajos ingresos no Modernizacin de la Educacin Bsica, al que se aumentaron en la dcada de los ochenta durante la lleg respecto de la reforma, contena tres elementos primera fase de la reforma. En Colombia, algunos cruciales que son similares a los compromisos que se municipios quizs hayan recibido menos autonoma dieron en Colombia. El primero, con el sindicato de como resultado de la intervencin de los sindicatos de maestros (el SNTE), compromete recursos y apoyo docentes, pero, en general, los municipios recibieron poltico para los derechos de negociacin del sindicams financiamiento y las familias de bajos ingresos to y la revaluacin de la profesin docente por 16

conducto de la formacin de nuevos maestros, el descentralizacin en Chile y Colombia no tuvieron aumento de los sueldos de los maestros y la evalua- suficientemente en cuenta la circunstancia de que los cin social de la labor del maestro. El segundo maestros deben hacer suyas las reformas para que elemento es la garanta que se da a los estados de que stas tengan mximo efecto ni tampoco, por lo menos el gobierno federal continuar aportndoles un en las fases iniciales, incorporaron medidas de elevado nivel de financiamiento educacional. El tercer fortalecimiento de la capacidad a nivel de las provinelemento es un vago compromiso del gobierno federal cias, los municipios y las escuelas. n cambio, se y de los estados de hacer ms participatorio el proce- sustentaron en la hiptesis de que los administradores so de decisin educativa, mediante la creacin de los de escuelas y los maestros saben cmo lograr un Concejos de Participacin Social a nivel de las aumento del rendimiento de los alumnos, pero que no escuelas, los municipios, los estados y el gobierno lo hacen porque carecen de incentivos. La reforma federal (Ornelas, 1995). Adems, la reforma elev a mexicana se hizo sobre la base del apoyo formal del nueve aos la educacin obligatoria, elimin la sindicato de maestros, pero en la prctica an no se prohibicin de la enseanza religiosa y asign al ha hecho realidad el compromiso de aumentar la gobierno federal la formulacin de nuevas normas calidad de la formacin de maestros y de elaborar un respecto de los planes de estudio de las escuelas y del sistema coherente y estable de evaluacin e incentiplan de estudios de las instituciones dedicadas a la vos para los maestros. formacin de maestros. Lo que estas reformas sugieren, habida cuenta del Sin embargo, en una evaluacin ms reciente de la modesto impacto que han tenido la descentralizacin reforma (Ibarrola, 1995) se expresan dudas respecto y la privatizacin per se en mejorar la calidad de la del significado concreto del acuerdo. Por un lado, la educacin (o an de su eficiencia), es que la desrecrisis econmica de diciembre de 1994 dio lugar a glamentacin por s sola, incluso en la reforma una nueva contraccin de los sueldos de los maestros. chilena que privatiz los contratos de trabajo de los No se determinaron con claridad las responsabilidamaestros, no resolvi el problema de la calidad. des por muchos de los aspectos ms importantes de Acaso se trate de un primer paso necesario, pero no la reforma de los planes de estudio y de la reforma de es razonable esperar que constituya el ncleo de una la formacin de maestros. Por ltimo, uno de los reforma satisfactoria, como a veces se ha sugerido. aspectos ms importantes de los incentivos para los El error de la descentralizacin, por lo tanto, fue que docentes, el elevado porcentaje del sueldo que depense la present retricamente como una solucin para de de la evaluacin interna, se encuentra esencialmenlos problemas cualitativos para los cuales la descente en el limbo, ya que el sistema nacional para evatralizacin por s sola es inadecuada. Ninguna luar el rendimiento de los estudiantes dista mucho de poltica de gestin educativa puede mejorar la calidad haberse implementado. sin el concurso de maestros idneos bien compenetrados de sus asignaturas y de tecnologas pedaggicas actualizadas, animados por la profunda voluntad de Resumen elevar el rendimiento de los alumnos y de trabajar en La reforma educativa incluida la descentralizacin escuelas con objetivos claros y en organizaciones que de la gestin y del financiamiento de la reflejen esos objetivos. Ello implica estrategias que educacin puede tener un impacto positivo sobre la hagan nfasis en: 1) elucidar quin tiene la calidad de la educacin, si bien esa incidencia es responsabilidad por el sistema educativo, hasta el mayor cuando los agentes principales, incluidos los nivel de la escuela misma, en particular respecto de maestros, hacen suyas las reformas y cuando una los resultados esperados; y 2) aumentar la capacidad parte importante de la reforma es aumentar la capaci- del sistema, hasta el nivel de la escuela misma, para dad tcnica de los administradores, maestros y padres producir esos resultados. La administracin y los para elevar el rendimiento de los alumnos. Por maestros de una escuela pueden aclarar el rgimen de ejemplo, las reformas iniciales de descen-tralizacin rendicin de cuentas, pero este resultado puede de la Argentina y la reforma de privatizacin y lograrse tambin mediante una elevacin de las 17

normas a nivel nacional, basada en exmenes y en un mtodos elaborados por instituciones a nivel nacioplan de estudios nacionales. El aumento de la capaci- nal. dad puede requerir innovaciones por parte de los maestros y administradores a nivel local, pero tam- En las siguientes secciones se examinarn los esfuerbin puede requerir una mejor preparacin de los zos realizados en la regin para elucidar el tema de la maestros, antes del empleo y en el empleo, con rendicin de cuentas y para fortalecer la capacidad.

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Evaluacin del rendimiento escolar

En todos los sistemas educativos se evala el rendiestudiantes que podrn pasar al siguiente nivel de miento de los alumnos, pero no est difundido el uso educacin. ms amplio de las pruebas de rendimiento para evaluar la eficacia de determinadas reformas o el Los exmenes de evaluacin del sistema desempeo de las escuelas y el sistema educativo. educativo o de la escuela, administrados a una Esas pruebas llaman a la atencin la necesidad de muestra o a todo el conjunto de estudiantes, en mejorar el sistema educativo y de poner de manifiesto un determinado nivel de escolaridad del pas, el la desigual distribucin de la calidad dentro del estado, la provincia o el municipio, para determisistema. Desde el punto de vista de las relaciones nar el grado de aprendizaje (comparado con una pblicas, esto por s solo puede ser valioso para norma absoluta) que se logra en las escuelas, los propiciar el cambio. Sin embargo, las pruebas de municipios, los estados o el pas. evaluacin de las reformas, las escuelas y el sistema podran tener un efecto mucho mayor sobre el mejoEn la Tabla 1 se presenta informacin parcial del uso ramiento del desempeo en ciertas condiciones, esto de pruebas en once pases de Amrica Latina. Esta es, si quienes realizan las evaluaciones (los ministetabla, que no tiene por objeto ser exhaustivo, trata rios nacionales de educacin, los estados y los solamente de mostrar la distribucin de las prcticas municipios) supieran cmo utilizar los datos producien la regin. El cuadro muestra que la evaluacin de dos por esas pruebas, y a la vez estuvieran dispuestos los alumnos y de los sistemas y escuelas vara mucho a utilizarlos a fin de adoptar las decisiones de asigsegn el pas, pero que un nmero cada vez mayor de nacin de recursos y polticas correspondientes. Esto pases de Amrica Latina y el Caribe est ahora en ocurre muy rara vez, incluso en sociedades que una transicin de un rgimen casi universal de exatribuyen gran importancia a los tests, como los menes de evaluacin administrados internamente en Estados Unidos. las escuelas, prcticamente sin consecuencias de diagnstico, a un rgimen de exmenes de evaluacin de los sistemas y de las escuelas destinado a identifiTIPOLOGA DE LAS car a los municipios y a las escuelas de desempeo EVALUACIONES EDUCATIVAS ms deficiente y sugerir ideas para mejorar las La evaluacin educativa, por lo general, se lleva a escuelas. cabo de tres maneras: 1. Los exmenes evaluativos de los alumnos se Los exmenes evaluativos de los alumnos, usan en las escuelas de todos los pases de Amadministrados internamente por las escuelas rica Latina y el Caribe, aunque no para diagnosdurante el ao lectivo y al fin de ste para deterticar las causas de las dificultades del estudiante minar en qu medida el alumno ha aprendido los ni para abrir juicio sobre el desempeo de los contenidos del plan de estudios. maestros y las escuelas. Como estas pruebas no tienen un objetivo de diagnstico, rara vez se las Los exmenes de aptitud, administrados como utiliza para modificar los enfoques pedaggicos prueba para determinar la aptitud mnima al fin u otras prcticas escolares. En cambio, evade un ciclo de enseanza o para seleccionar a los lan de acuerdo con una escala normativa el 19

desempeo del alumno en relacin con su cohorte, fundamental-mente con el objeto de seleccionar a los alumnos para promocin o repeticin. La cohorte comparativa puede estar constituida por otros alumnos en la misma aula, escuela, municipio, departamento o estado. En Brasil, por ejemplo, la cohorte comparativa est integrada por alumnos del mismo grado en la misma escuela. Como resultado, la norma est fuertemente localizada, de modo que si bien en las escuelas de ms baja calidad del Noreste (donde el gasto por alumno en las escuelas municipales se cuenta entre los ms bajos de todas las escuelas de Brasil; vase Plank, 1996) se promueve a un porcentaje ms bajo de alumnos que en el Sur industrializado, siendo el puntaje medio de las pruebas de los alumnos promovidos en el Noreste considerablemente inferior a los del Sur. 2. Los exmenes de aptitud se usan tambin ampliamente en la regin. Estos exmenes tienen generalmente por objeto determinar si los estudiantes estn en condiciones de ingresar a la universidad, salvo por el Caribe de habla inglesa, donde a los estudiantes se les administran tests al fin del ciclo bsico de la enseanza secundaria (que se emplean tambin como elemento de seleccin para el curso acadmico del ciclo superior de las escuelas secundarias) y del ciclo superior de la escuela secundaria (las equivalencias de los niveles O y A). Se trata de tests normativos destinados a seleccionar o clasificar a los estudiantes para el siguiente nivel de enseanza. Tienen tambin consecuencias de diagnstico, porque si una escuela determinada se granjea la reputacin de un rendimiento satisfactorio o insatisfactorio en esas pruebas, esto afecta a la forma en que los padres evalan la escuela. Como estn claramente orientados hacia ciertos contenidos del plan de estudios, los exmenes de aptitud sirven para diagnosticar si la escuela est o no aplicando adecuadamente el plan de estudios. Es mucho tambin lo que depende de los resultados de las pruebas, razn por la cual tanto las escuelas como los alumnos deberan motivarse a hacer los cambios necesarios para mostrar un mejor rendimiento.

En qu medida el uso de las pruebas de fin de ciclo y de seleccin depende del nmero de plazas en el prximo nivel de enseanza? Ello depende del pas de que se trate. Jamaica y otros pases cuyo sistema de educacin sigui originalmente el modelo ingls administran todava el equivalente del examen 11+, el examen de nivel O y los exmenes de escuela secundaria de nivel A. El examen 11+ se usa para seleccionar al 95 por ciento de los estudiantes que ingresan a la escuela secundaria. El examen del nivel O es una prueba de aptitud al fin del ciclo y una prueba de seleccin para el ingreso en el ciclo superior de la escuela secundaria, que a su vez prepara a los estudiantes para la educacin postsecundaria. El examen de nivel A es esencialmente una prueba de seleccin para el ingreso a la universidad. Se trata de tests normativos que requieren un cierto puntaje para su aprobacin, razn por la cual se los puede ajustar para que apruebe el nmero de estudiantes para los cuales existen plazas en el siguiente nivel de enseanza. Desde hace mucho tiempo, todas las universidades de Brasil han administrado exmenes de ingreso, que se usan para seleccionar a los alumnos que ocuparn el nmero limitado de plazas en las facultades ms prestigiosas, de las instituciones pblicas gratuitas de alta calidad y de las instituciones privadas selectas. En otras palabras, los exmenes se han empleado para conceder a los mejores estudiantes una educacin pblica gratuita en las disciplinas ms deseables y de ms alto costo, aunque muchos de esos estudiantes han decidido tambin asistir a las facultades ms prestigiosas de las instituciones privadas. En los aos setenta se permiti la expansin del sistema de universidades privadas y las nuevas universidades de este tipo han utilizado tambin los exmenes, pero como en general se las considera de calidad inferior, los egresados de secundaria con ms puntaje siguen asistiendo a las universidades pblicas gratuitas10.
Los estudiantes que no pueden ingresar a las facultades ms deseables (ingeniera, medicina, derecho y economa) en las universidades pblicas por lo comn optan por esas mismas
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Anlogamente en Chile las universidades subsianteriormente una institucin de gran categora, diadas, tanto pblicas como privadas, selecciose convirti en una universidad pblica ms nan a los estudiantes de acuerdo con sus notas de popular. secundaria y la Prueba de Aptitud Acadmica (PAA), de manera muy similar a lo que hacen las 3. Exmenes para evaluar el sistema: Adems de universidades de los Estados Unidos. El nmero los exmenes de evaluacin de los estudiantes y de estudiantes seleccionados depende del nmero de los exmenes de aptitud, muchos pases de de plazas disponibles. Sin embargo, las universiAmrica Latina y el Caribe han introducido este dades privadas de Chile utilizan criterios de tipo de exmenes para determinar el rendimiento ingreso menos restrictivos, como en el Brasil, de los alumnos (en algunos casos, por escuela) en para absorber al exceso de postulantes que no comparacin con una norma nacional, estatal (o pueden ingresar a las universidades subsidiadas. provincial) o municipal de rendimiento. Esas Las universidades pblicas de otros pases, como pruebas de rendimiento tienen un carcter de Colombia, Costa Rica y Mxico, comenzaron a diagnstico. Identifican a las escuelas que tienen utilizar esas pruebas slo cuando el nmero de un desempeo satisfactorio o insatisfactorio, egresados de secundaria se expandi con tal tanto en trminos absolutos como en relacin con rapidez que las universidades no pudieron manteotras escuelas con alumnos de grupos socioeconerse a la par. En Costa Rica, por ejemplo, nmicos comparables. Se pueden utilizar para cuando haba relativamente pocos egresados de determinar qu prcticas pedaggicas aparentesecundaria en la dcada del sesenta y una sola mente producen resultados mejores o peores en universidad (la Universidad de Costa Rica), el comparacin con otras, y evaluar la incidencia de ingreso era abierto. Al producirse la expansin los programas encaminados a mejorar el rendide la escuela secundaria en los aos sesenta se miento. Algunos pases, como Costa Rica y ampli y estratific el sistema de la universidad Chile, han administrado peridicamente exmey el ingreso a la Universidad de Costa Rica pas nes nacionales para evaluar el rendimiento de los a estar determinado por los resultados de los alumnos en los grados de la escuela primaria y en exmenes. En Mxico los exmenes de ingreso a el ciclo bsico de la enseanza secundaria. Costa la universidad se instituyeron durante la dcada Rica administrar exmenes sumativos al fin de del setenta, cuando la expansin de la escuela los grados sexto y noveno como forma de evasecundaria inund a las universidades pblicas luacin de las escuelas. Sin embargo, slo Chile con ingresos automticos. Los estudiantes se ha realizado esas pruebas evaluativas por un opusieron vivamente a esos exmenes, pero las plazo ms largo (en los grados cuarto y octavo). universidades selectivas, como la recienDesde 1993, la Argentina comenz a administrar temente construida Universidad Autnoma de pruebas a muestras materiales de estudiantes en Mxico (UAM), los utilizaron en lo que se ha los ltimos aos de la enseanza primaria y convertido en un sistema de enseanza superior secundaria, siendo Mendoza la nica provincia mucho ms estratificado que en el pasado. Lo que administra pruebas a todos los estudiantes y mismo ocurri en Venezuela, donde las nuevas publica los resultados por escuela. El sistema de universidades pblicas ms selectas consevaluacin material de la calidad de la educacin truidas en los aos setenta escogieron a sus est expandiendo ao a ao la cobertura geogrestudiantes, en tanto que la Universidad Central, fica de las pruebas, as como la variedad de los grados y las disciplinas incluidos. El gobierno central est tambin proporcionando asistencia tcnica a las provincias para que elaboren sistefacultades en las universidades privadas, en lugar de las mas complementarios de evaluacin de los facultades menos prestigiosas de la universidad pblica. En consecuencia, las facultades de menos prestigio tienen estudiantes. Colombia ha comenzado tambin a dificultad para captar estudiantes. El lugar ms bajo de la administrar anualmente una prueba a una muesescala corresponde a las facultades menos prestigiosas de las tra de alumnos primarios. En Brasil, el Ministeuniversidades privadas. 21

rio de Educacin ha creado el SAEB, que co- debe perderse la diferencia entre examen de ingreso menz a administrar pruebas de rendimiento a y examen de graduacin. Los exmenes de graduauna muestra nacional de estudiantes. Las prue- cin establecen el umbral de conocimientos que el bas dan una idea del rendimiento de los estudian- estudiante debe poseer para aprobar y recibir el tes en los distintos estados. El estado de Minas certificado correspondiente a un determinado curso Gerais comenz tambin a administrar pruebas de estudio. Si se lo utiliza tambin como examen de hace cinco aos y ahora las aplica a la poblacin ingreso, ello puede plantear problemas serios cuando estudiantil de las escuelas del estado. Se ha el nmero de estudiantes que lo aprueban no es invitado a las escuelas municipales a participar idntico al de plazas disponibles. Peor an, el criterio en las pruebas, pero la cobertura de stas es para graduarse de un nivel de enseanza pasa a ser todava irregular. El resultado de estos experi- funcin de la capacidad del siguiente nivel de ensementos es que las pruebas tienen cada vez ms anza para absorber estudiantes. En esas condiciolegitimidad en Brasil, razn por la cual cabe nes, las exigencias acadmicas para diplomarse son esperar que otros estados empezarn en breve a determinadas en ltima instancia por la capacidad del utilizarlas como una forma regular de evaluacin pas para financiar el siguiente nivel de enseanza. escolar. As ocurre en algunos pases rabes que han adoptado el sistema del bachillerato francs. COMPARACION DEL EFECTO DE Los verdaderos exmenes de ingreso establecen LOS DIVERSOS TIPOS DE EVALUACION niveles requeridos de rendimiento o a veces SOBRE LA CALIDAD EDUCATIVA simplemente clasifican a los estudiantes en un ranAs los tres tipos distintos de evaluaciones acadmi- king, permitiendo que las instituciones del siguiente cas tienen objetivos diferentes, tambin tienen efectos nivel de enseanza acepten un nmero de candidatos diferentes sobre la calidad educativa. Tanto el exa- igual al de plazas disponibles, incluso cuando el men administrado al fin de un grado o de un ciclo de estudiante tiene un nivel de competencia inferior al estudios para determinar qu estudiantes han adquiri- mnimo (esto es lo que hacen las universidades de do los contenidos del plan de estudio en ese grado o Brasil y tambin, en mayor o menor grado, esa es la ciclo, como los exmenes de competencia que tienen funcin que cumple el test SAT de los Estados por objeto cuantificar la competencia o seleccionar a Unidos). En ese caso, los exmenes de ingreso no los estudiantes para el ingreso a otro ciclo de ense- tendrn ningn efecto respecto de si el estudiante se anza, son pruebas del rendimiento de los estudian- grada o no del nivel de enseanza anterior. tes individuales. Tienen por objeto producir consecuencias reales para el estudiante, ya sea porque Aunque son evaluaciones individuales que inciden tiene que repetir el ao en el cual se administr la directamente en el estudiante, los exmenes de prueba o porque se le niega el ingreso al siguiente competencia mnima o los exmenes de competencia nivel de enseanza hasta que logre un puntaje mnicon fines de seleccin pueden tambin tener consemo, o porque se le admite a un curso de estudios cuencias evaluativas para el sistema educativo. Las superiores particularmente deseable. Los exmenes escuelas cuyos estudiantes obtienen buenos puntajes de graduacin (como el examen del nivel O) pueden en esos exmenes son consideradas ms eficaces por estar desvinculados del nmero de plazas disponibles el sistema en su conjunto y, en particular, por los en el siguiente nivel de enseanza. padres. En Brasil, los padres de ingresos ms elevados, por ejemplo, enviaban a sus hijos a escuelas Cuando el nmero de plazas en el siguiente nivel de primarias privadas para garantizar su ingreso a enseanza es limitado, el examen de graduacin escuelas secundarias pblicas de alta calidad (calidad utilizado para seleccionar a los estudiantes se con- determinada por los resultados de los exmenes) y, en vierte en un examen de ingreso de facto. As ocurre caso necesario, a escuelas secundarias privadas, con el examen del bachillerato francs, que es con- siempre con el objeto de producir puntajes altos en el cretamente un examen de ingreso. Sin embargo, no examen de ingreso a la universidad (vestibular), de 22

modo que esos jvenes pudieran ingresar en las facultades ms deseables de las universidades pbli- Si los exmenes tienen influencia para que las escuecas (gratuitas) de alta calidad. Actualmente, debido las se empeen por alcanzar y mantener el nivel a la masificacin gradual de las escuelas secundarias exigido por el examen, a medida que aumentan las pblicas y a la declinacin del puntaje medio de sus plazas disponibles en el siguiente nivel de enseanza, estudiantes en los exmenes de ingreso a la uni- depender de la forma en que las autoridades examiversidad, los padres de ingresos ms elevados estn nadoras (y, por ende, las escuelas) definan al examen. comprometidos bsicamente a financiar 11 aos de Si consideran que el examen es una prueba de compeeducacin privada para tener la certeza de que sus tencia y se mantiene el nivel de aprobacin, las hijos podrn ingresar en la universidad pblica, escuelas secundarias probablemente tendrn que especialmente en las facultades ms selectivas. As esforzarse ms para que un mayor nmero de estuocurre, cada vez en ms medida, en la mayor parte de diantes apruebe el examen, particularmente porque los pases de Amrica Latina y el Caribe, en los un mayor porcentaje de estudiantes de familias de cuales la escolaridad secundaria se ha ampliado en antecedentes socioeconmicos ms bajos (que no los pasados 20 aos. Las buenas escuelas pblicas poseen el conocimiento tcnico para mejorar el y privadas, a su vez, pueden elegir a los estudiantes rendimiento del estudiante) tomarn el examen. Sin que tendrn mejor rendimiento en los exmenes. embargo, si las autoridades examinadoras consideran que el exmen es slo de ingreso, en el cual el puntaje En general, los exmenes de competencia tanto los requerido para la aprobacin depende del nmero de que miden la competencia mnima (exmenes de plazas disponibles en el siguiente nivel de enseanza, graduacin) como los que determinan qu estudiantes la expansin a ese nivel no necesariamente incitar a pueden pasar al siguiente nivel de enseanza (exme- realizar un mayor esfuerzo por ensear al estudiante nes de ingreso) tienen en teora efectos positivos los contenidos que necesita para aprobar el examen. para armonizar el plan de estudios con los resultados En verdad, con mucha frecuencia, los niveles superiodeseados (los temas comprendidos en el examen). res de la educacin se han ampliado sencillamente Esas pruebas establecen una norma clara de rendi- mediante una reduccin del nivel de competencia miento para las escuelas11. Tambin probablemente exigido a los estudiantes aceptados. Por lo tanto, las condicionan a la educacin por lo que no requieren. pruebas de competencia de graduacin o de Por ejemplo, como todos los exmenes de ingreso del ingreso no necesariamente inspirarn el esfuerzo Brasil son exmenes de papel y lpiz, las escuelas financiero o de administracin requerido para manteno tienen incentivos para usar laboratorios en la ner o elevar el rendimiento de los estudiantes en esos enseanza de las ciencias. Por ltimo, aunque no por tests. ello menos importante, deben dar una clara motivacin a los estudiantes para aprender los contenidos Los exmenes de evaluacin del sistema tienen por del plan de estudios y mantener una clara orientacin objeto evaluar el sistema educativo o ciertas reforen sus estudios. mas educativas (como un nuevo plan de estudios u otros programas educativos nuevos, por ejemplo, la incidencia de la educacin preescolar sobre el rendimiento de los alumnos de primaria) y no evaluar al 11 Por la misma razn, las estrategias pedaggicas estn estudiante. Se trata de entender en qu medida las sumamente condicionadas por el contenido de los exmenes. El problema es grave ya que confiere ms poder a los escuelas estn impartiendo la enseanza de manera examinadores que a ningn otro agente del sistema educativo, satisfactoria a subconjuntos especficos de alumincluyendo a aquellos que disean planes de estudio. Sin nos urbanos o rurales o de nivel socioeconmico embargo, cuando quienes se ocupan de la preparacin de los ms elevado o ms bajo y en diferentes niveles de programas trabajan en colaboracin quienes son responsables educacin, o determinar qu grado de mejoramiento por el diseo de los exmenes, como ocurre en Francia en el examen del bachillerato, los exmenes de graduacin y de del rendimiento del estudiante se debe a una reforma ingreso pueden ser un instrumento importante para garantizar determinada o a un nuevo programa. Al analizar los la aplicacin del plan de estudios y motivar a los estudiantes a componentes de los exmenes se puede tambin aprender su contenido. 23

se conoce la relacin entre insumos y productos, el costo de mejorar los insumos se puede considerar demasiado elevado como para que el sector pblico o los padres adopten medidas. Un buen ejemplo a este Los exmenes de evaluacin a nivel nacional, regio- respecto es la relacin considerada positiva entre nal o de los estados tienen por objeto elevar el nivel el conocimiento de las asignaturas por los maestros absoluto de rendimiento en el sistema educativo. y el rendimiento del alumno (Lockheed, Verspoor et Tienen por objeto hacer comparaciones al nivel de al., 1991). Para aumentar el conocimiento de las sistemas nacionales o subnacionales, para evaluar el asignaturas por los maestros hay que contratar grado de aprendizaje en una regin, municipio o maestros con mejor formacin. Ello, a su vez, signifiescuela, en comparacin con otra regin, municipio ca que hay que modificar los requisitos de formacin o escuela. El rendimiento individual de los estudian- de los postulantes a la docencia o captar personal de tes en ese tipo de exmenes es importante principal- otro grupo (vase la seccin siguiente). Ambas mente por la forma en que contribuye a comprender opciones son onerosas, aunque acaso sean la nica el desempeo colectivo de una escuela, de un distrito forma, en el ms largo plazo, de elevar el rendimiento o de una clase social y a explicar la razn de las de los alumnos12. diferencias. A ese respecto, necesariamente hacen percibir mejor la calidad de la educacin impartida. Los exmenes como fuente de informacin per se El estado de Minas Gerais en Brasil est experimenacerca del sistema educativo y de partes de este tando con planes de marketing social para motivar a sistema (por ejemplo, las escuelas individuales) acaso los padres a interesarse ms en la educacin de sus tengan un mayor efecto en el mejoramiento de la hijos. Las pruebas de evaluacin del sistema que se educacin en los pases o en las regiones en los cuales han venido usando durante los pasados cinco aos el rendimiento educativo es particularmente bajo, ya desempean una funcin importante en esa estrateque puede ser ms fcil utilizar en la prctica los gia, pues constituyen una de las pocas referencias resultados de los exmenes para introducir cambios que permiten cuantificar las mejoras. Esas pruebas, relativamente sencillos, como vigilar la asistencia de adems, plantean interrogantes respecto de los tipos los maestros, distribuir libros de textos cuando stos de esfuerzos educativos y financieros que se neceno existen y eliminar las grandes ineficiencias burositan para producir los aumentos absolutos deseados crticas (el nombramiento de maestros y directores de del aprendizaje. escuela por razones polticas y no en funcin de su mrito o experiencia, por ejemplo), y emplear los Las pruebas de evaluacin del sistema son impor- resultados de las pruebas para confirmar los cambios tantes principalmente como fuentes de informacin que resulten eficaces. En las regiones que ya tienen acerca del sistema educativo; disponer de esa infor- un rendimiento ms elevado y en las que se necemacin no inspira necesariamente ms esfuerzo en sitarn cambios ms profundos para aumentar los ninguno de los agentes principales de la educacin ni puntajes en los exmenes, la informacin sobre los significa tampoco que se las pueda utilizar para resultados de los exmenes se tiene que utilizar mejorar concretamente el rendimiento del alumno. tambin de manera ms inteligente. Por otra parte, a Aunque las escuelas y los padres hagan un mayor esfuerzo, acaso slo se puedan utilizar esas pruebas 12 En California, por ejemplo, las pruebas evaluativas se han para mejorar el rendimiento de los alumnos: 1) si se venido usando por muchos aos en casi todos los grados de la conoce bien la relacin entre los diversos insumos primaria, si bien el mejoramiento del rendimiento, aunque y productos de la escuela como para adoptar positivo en aos recientes, no tiene entidad suficiente ni medidas correctivas y, 2) si los analistas locales siquiera cuando los rendimientos se miden por grupo tnico. saben usar o estn dispuestos a usar los datos Por un lado, la tecnologa del mejoramiento de las escuelas no se conoce todava de manera satisfactoria, y, por el otro, los generados por los exmenes para evaluar las residentes del estado de California al parecer no estn razones por las cuales algunas escuelas tienen un dispuestos a gastar los recursos adicionales que seran mejor desempeo que otras. Adems, incluso cuando necesarios para mejorar el rendimiento. 24

determinar qu componentes del plan de estudios se estn enseando mejor y cules no se estn enseando en debida forma.

veces ocurre que es justamente en las situaciones de Unidos), el uso de los datos emanados de las pruebas mayor rendimiento de los alumnos en las cuales la es relativamente mnimo en Chile. Aunque los funciocapacidad administrativa para introducir mejoras narios de educacin de Chile sugieren que el uso de basadas en el anlisis de los resultados de los exme- las pruebas evaluativas nacionales ha tenido efectos nes es tambin mucho mayor que en los pases o significativos y positivos sobre la adopcin de deciregiones de bajo rendimiento educativo. siones en materia de reforma, especialmente porque ha ayudado a las escuelas de bajo rendimiento a Una desventaja del uso de estas pruebas, como mejorar su rendimiento en el decenio de 1990 (Comimedida del cambio del rendimiento absoluto, es que t Tcnico, 1994), los datos de los exmenes se los estudiantes que toman el examen pueden no usaron para identificar las escuelas que se incluiran atribuirle una gran importancia, a diferencia de los en el programa P-900, pero no para determinar el exmenes de competencia cuyos resultados tienen tipo de recursos que podran resultar ms eficaces consecuencias para el estudiante. Las escuelas para mejorar el rendimiento de esas escuelas. En pueden estimular un mejor rendimiento en las prue- todas las escuelas se hicieron trabajos de pintura, se bas de evaluacin haciendo que los estudiantes se distribuyeron ms libros de texto y los maestros concentren mejor en ellas o atribuyndoles ms recibieron formacin en el empleo. Sin embargo, la importancia. Algunas escuelas llegan a impedir que decisin de efectuar esas inversiones no se debi al ciertos estudiantes (los de rendimiento ms bajo) no anlisis de los datos de los exmenes. Para los efectos tomen el examen para as mejorar los resultados prcticos, las 900 escuelas del programa podran medios. Si las evaluaciones (y los ascensos) de los haber sido elegidas sin tener en cuenta los datos de docentes dependen de los resultados de las pruebas, las pruebas y se habran podido aplicar las mismas tambin es posible que los maestros lleguen a ensear polticas, tambin sin necesidad de las pruebas. Es el examen. Sea o no la reaccin apropiada por parte cierto, sin embargo, que una vez que se aplic el de las escuelas en el caso de los exmenes de aptitud programa, esas pruebas dieron oportunidad a los (que, en el mejor de los casos, tienen por objeto funcionarios de proclamar que el programa haba garantizar la aplicacin del plan de estudios), ensear sido un xito (Comit Tcnico, 1994). el examen no es nunca una reaccin adecuada en las pruebas evaluativas, pues stas tienen por objeto Chile utiliza tambin los exmenes de aptitud para el cuantificar los efectos de las medidas que se toman ingreso a la universidad, si bien, al igual que en otros en cuanto a los planes de estudio y a la formacin de pases, las universidades los usan voluntariamente. maestros, adems de otras medidas sustantivas, y no En Chile son principalmente las universidades subsimedir la capacidad de las escuelas para ensear el diadas las que emplean esos resultados para seleccioexamen. nar a los estudiantes en general y para determinar su acceso a las distintas facultades. Como el rendimienChile es el mejor ejemplo de Amrica Latina y el to en la enseanza secundaria al parecer se ha manteCaribe en lo que concierne a aplicar exmenes de nido estancado o incluso ha declinado a pesar de la evaluacin y de aptitud. Al parecer, Chile utiliza su existencia de un examen final, no se sabe a ciencia programa de pruebas evaluativas con toda seriedad cierta si los exmenes de ingreso de la universidad para determinar no slo cules son las escuelas que han tenido alguna incidencia sobre la calidad de las tienen bajos rendimientos (virtualmente no se necesita escuelas secundarias con bajo rendimiento en el una prueba nacional para determinar qu escuelas examen. probablemente producen bajo rendimiento), sino para decidir la asignacin de recursos de manera ms En suma, cabe decir que los exmenes educativos eficaz a fin de mejorar el desempeo de las escuelas pueden producir abundante informacin acerca del y evaluar la incidencia de diversas reformas de las sistema y sus diversos componentes, pueden modiescuelas sobre el rendimiento de los estudiantes. Sin ficar la discusin en materia de educacin y se embargo, como ocurre en otros pases que adminis- pueden emplear para adoptar mejores decisiones tran tests evaluativos del sistema (como los Estados respecto de la asignacin de recursos a la educacin. 25

Uno de los principales efectos positivos de la publi- en que se imparte la enseanza y sobre su calidad en cacin de los resultados de los exmenes acaso sea los pases de Amrica Latina y el Caribe depende sencillamente que el tema de la calidad de la educa- tambin de saber cmo utilizar los resultados de los cin pasa a ser el elemento central del debate polti- exmenes para adoptar decisiones respecto del co. Sin embargo, como ocurre con otros tipos de mejoramiento de la escolaridad y de la disposicin de informacin, que los resultados de los exmenes invertir el capital poltico y financiero necesarios tengan o no una incidencia importante sobre la forma para alcanzar esa meta.

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Escuelas tcnicas y secundarias

1950, cuando la poblacin estudiantil y las demandas de calidad educativa que pesaban sobre este nivel de enseanza eran muy distintas. Tercero, los recursos disponibles por estudiante en este nivel han declinado Al parecer, la enseanza secundaria en Amrica en general en relacin tanto con la enseanza primaLatina, entendindose por tal la enseanza posprima- ria como con la enseanza universitaria. Cuarto, la ria e incluyendo en ella los ltimos aos de educacin enseanza secundaria ha respondido con mucha bsica, ha desarrollado problemas estructurales o de lentitud, o no lo ha hecho en absoluto, a la transfordiseo incluso ms profundos que los de la enseanza macin de las habilidades exigidas a los egresados primaria o universitaria. Las razones a la que obede- que se incorporan directamente a mercados de ce esa situacin es relativamente fcil de comprender. trabajo en rpido proceso de evolucin. Durante la generacin anterior la enseanza secundaria ha pasado por una fase de gran expansin de la Modificacin de los objetivos matrcula en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe (con algunas excepciones notables, Las escuelas primarias deben preparar cognitivamencomo las de las regiones ms pobres del Brasil) y es te a sus alumnos para desempearse en una sociedad ahora el nivel de escolaridad con que la mayor parte moderna lectura, escritura y aritmtica y tambin de los jvenes de la regin se incorpora a una econo- algn conocimiento de las ciencias y a socializarlos ma en rpido proceso de transformacin. La deman- para que se conviertan en buenos ciudadanos (a da de educacin secundaria aumenta rpido. En los menudo esto slo significa que se comporten de pases en los que la matrcula sigue siendo baja, las manera apropiada y se desprendan de las creencias recientes mejoras en la calidad de la enseanza tradicionales). La enseanza superior en Amrica primaria darn lugar a un fuerte aumento del nmero Latina es vocacional, tanto en su concepcin como en de egresados y, como resultado, a un incremento sus planes de estudio, pues trata de preparar a los repentino de la demanda de educacin secundaria. Sin estudiantes para el trabajo que realizarn en el futuro embargo, incluso en momentos en que se trata de y, en algunas universidades, para funciones elitistas, preparar a un grupo de estudiantes de mucha mayor incluso en el sector pblico. diversidad social para hacer frente a las exigencias de economas que entran en la competencia mundial en Los objetivos de la enseanza secundaria, sin embarla era de la informacin, en la mayor parte de los go, estn sufriendo una gran transformacin. En casi pases de Amrica Latina, la estructura de la educa- todos los pases de Amrica Latina y el Caribe la cin secundaria esto es, cmo y qu conocimiento enseanza secundaria se ha organizado desde hace que transfiere se est modificando con mucha ms mucho en un sistema bien definido de dos niveles. Un lentitud, si es que se est cambiando en absoluto. nivel preparaba a los estudiantes para el ingreso a la Primero, casi no han habido cambios en sus objeti- enseanza superior, aunque slo una parte de ellos vos. Segundo, la forma de impartir la enseanza continuaba los estudios superiores; el otro nivel se secundaria tradicional, tanto acadmica como profe- compona de diversas formas de enseanza tcnica y sional (llamada tambin enseaza tcnica), sigue profesional que preparaban a los estudiantes para el siendo esencialmente la misma que en el decenio de empleo, al tiempo que les conceda un diploma de LAS NUEVAS PRESIONES QUE GRAVITAN SOBRE LA ENSEANZA SECUNDARIA 27

educacin secundaria. El ms importante de estos programas de educacin tcnica y profesional era la formacin de maestros, seguida por las escuelas industriales y de comercio.

La idea de aadir habilidades prcticas a la escolaridad comn es antigua y se la encuentra en casi todos los pases del mundo. Sin embargo, los problemas que se derivan de esta combinacin son igualmente antiguos y universales. Cabe preguntarse en qu fase de la educacin deben brindarse los conocimientos sobre artes y oficios. Si se lo hace demasiaEn particular, la expansin de la educacin secundo temprano, bien se puede decir que hay una espedaria agrav las ambigedades ya persistentes en la cializacin prematura. Si se lo hace demasiado tarde, preparacin de los jvenes para los oficios industrialos interesados en los oficios ya habrn salido de la les. Los perfiles ocupacionales de los egresados escuela y los que estn todava matriculados acaso no preparados por la educacin tcnica industrial nunca tengan inters en adquirir conocimientos tcnicos, fueron muy claros. Cuando la formacin industrial se pues abrigan la esperanza de incorporarse a ocupatraslad al ciclo superior de la enseanza media (y se ciones de ms prestigio. En el caso del ciclo superior reforz la diferencia de complejidad tcnica de la de la enseanza tcnica secundaria, por ejemplo, un industria de Amrica Latina), el objetivo de esa porcentaje abrumador de estudiantes aspira a la educacin perdi an ms claridad. Deba producir educacin universitaria y ello devala los aspectos de trabajadores calificados, tcnicos o supervisores? Es oficios tcnicos de la enseanza. Como las ocupacioun tcnico un supervisor, intermediario entre nes evolucionan y los niveles de escolaridad de la obreros e ingenieros, o slo un ttulo de mayor poblacin aumentan, se acrecienta el riesgo de que la prestigio que se da al trabajador calificado? Las preparacin ocupacional no est en consonancia con ambigedades de orientacin han producido egresael plan de estudios acadmico. dos que no tienen conocimientos suficientes como trabajadores calificados, que no son los verdaderos Debido a la rpida expansin de la enseanza prima- tcnicos que exige la industria moderna y que tamporia en la regin despus de mediados de los aos co son competitivos en los exmenes de ingreso de la cincuenta, la educacin secundaria se convirti en el enseanza superior. locus lgico de la movilidad social para los nios de las familias de ingresos medianos y bajos, muchos de La prestacin de los servicios de educacin los cuales aspiraban a empleos profesionales y a emplearse en la funcin pblica. Ese movimiento La segunda causa de los problemas que aquejan a la hizo que la especializacin tcnica pasara a ser una educacin secundaria de la regin es la calidad de fase posterior del ciclo secundario. La matrcula de la ambos niveles, los tradicionaleds niveles tcnico y enseanza media aument en casi 7 millones de acadmico. Si en la dcada de los setentea los educaestudiantes en 1980-1992, pasando de 17 millones a dores de la enseanza media hubieran adaptado el ms de 23 millones de estudiantes (el 53% del grupo plan de estudios tradicional a las exigencias de etario), mientras que la enseanza terciaria slo solucin de problemas de las economas de Amrica aument en algo ms de 3 millones de estudiantes Latina y el Caribe en rpido proceso de moderniza(UNESCO, 1993). Ello dio lugar a nuevas exigen- cin, y hubieran insistido en exigir un nivel elevado cias para la socializacin cvica de los estudiantes, de rendimiento acadmico a las crecientes poblaciopues la educacin posprimaria se estaba generalizan- nes de estudiantes que se incorporaban a la enseando al grupo de edad en su conjunto. Adems, despus za media, gran parte de la confusin en materia de de 1960, la educacin secundaria bsica y general se objetivos tendra ahora menos importancia. Aunque convirti rpidamente en el requisito mnimo para parte de la culpa de estos problemas debe atribuirse 28

aspirar a puestos de trabajo que requeran ms pericias en la industria, los empleos administrativos y el ingreso al ciclo superior de la enseanza media tcnica y comercial en varios pases. Casi toda la formacin de maestros pas al nivel postsecundario. Esta rpida expansin de la educacin secundaria, por lo tanto, rest claridad a sus objetivos, a pesar de que continuaba basada en planes de estudio tradicionales destinados a estudiantes que aspiraban a una educacin universitaria.

a la baja calidad de la educacin primaria, muchos analistas han sealado que la aridez e inoperancia del plan de estudios y de la enseanza de la escuela secundaria tradicional, que carecen totalmente de una orientacin hacia la solucin de problemas, son conflictos de importancia para las escuelas secundarias de la regin. Adems, el plan de estudios de la enseanza media sufre los efectos de un nmero excesivamente ambicioso de asignaturas y materiales didcticos dentro de cada tema (una herencia del modelo francs). Ello constituye un impedimento al cambio significativo en el estilo de la enseanza (por ejemplo, para hacer ms hincapi en la solucin de problemas) porque el plan de estudios congestionado no da tiempo para ocuparse de esos temas. Al declinar la calidad de las escuelas pblicas, los hijos de las elites migraron a las escuelas privadas selectas que se han convertido en la nica fuente importante de educacin de alta calidad y que a menudo llegan a niveles de excelencia comparables a los de los pases industrializados. Sin embargo, ese proceso produjo desigualdad y el activismo poltico de los interesados en la educacin de calidad tambin migr hacia las instituciones privadas, lo que tambin obr en perjuicio de las escuelas pblicas. Disminucin de los recursos La tercera causa de problemas es la disminucin de los recursos destinados a la educacin durante los aos ochenta. En los pases en los que se redujero el gasto pblico, la educacin secundaria fue en general la que sali ms perjudicada. Los organismos externos dieron apoyo a la educacin primaria por razones econmicas (tasas de rentabilidad ms elevadas) y de justicia, y la poltica interna en general ayud a las universidades a mantener su nivel, ya sea porque recibieron un trato especial del sector pblico (respecto del Brasil, vase Amadeo et al., 1994; respecto de Costa Rica, vase Carnoy y Torres, 1994), o porque los recursos privados reemplazaron a los recursos pblicos (respecto de Chile, vase Brunner y Cox, 1995). La educacin secundaria cay polticamente entre estos dos pilares. El gasto pblico por estudiante secundario declin de manera radical en la mayor parte de los pases, al tiempo que las remuneraciones de los profesores se redujeron an ms que al nivel de la escuela primaria y se dej tambin que

se expandiera la matrcula secundaria. Sin embargo, el nmero de estudiantes de la regin que podra haber completado su educacin secundaria hubiera sido incluso mayor si no hubiera sido por el mayor porcentaje de gastos escolares que se traslad a las familias en un perodo de contraccin de los ingresos de los hogares (Carnoy y Torres, 1994). La transformacin de los mercados de trabajo La cuarta fuente de problemas para este nivel de la enseanza proviene de la transformacin de los mercados de trabajo. La mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe en la dcada de los ochenta exhibieron tasas de crecimiento lentas o negativas, a las que se sumaron los efectos del ajuste estructural, caracterizado por un desempleo elevado y la lenta expansin de las industrias tradicionales y del sector pblico. Al salir de la fase descendente del ciclo a finales de los aos ochenta y principios de los noventa, el crecimiento ms acelerado se ha dado en las industrias no tradicionales. Las economas reestructuradas y las empresas privadas requieren una fuerza de trabajo ms flexible y susceptible de capacitacin, especialmente en las economas desarrolladas. An as, estn o no sumamente industrializadas, la orientacin hacia las exportaciones, el aumento de la competitividad y la produccin flexible son tendencias mundiales y afectarn a todos los pases (Carnoy y Castells, 1995). La tendencia tiene repercusiones para la enseanza secundaria tanto acadmica como tcnica en los pases de Amrica Latina y el Caribe, pues muchos egresados no cursarn o completarn estudios superiores13. Como la educacin y la formacin tcnicas y profe-

13

Muchos economistas han sostenido (por ejemplo, Schultz, 1975) que la educacin general de alta calidad, en el curso de la vida del individuo, impartir la mayor capacidad para ajustarse a la evolucin de las oportunidades. La circunstancia de que un porcentaje elevado de estudiantes de secundaria en lo pases de Amrica Latina y el Caribe estn recibiendo esa educacin y se abstengan de cursar estudios universitarios acaso no sea tan deplorable, por lo tanto, como lo han afirmado algunos analistas. El problema, conforme a nuestra tesis, no es la generalidad de la educacin, sino su calidad y el tipo de aprendizaje (que probablemente estar basado ms en la memorizacin que en la solucin de problemas).

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sionales en la regin han sido trasladadas al ciclo sistema actual consta en general de dos niveles, el superior de la enseanza media, el nivel prctico ha acadmico tradicional o el tcnico. La Tabla 2 pasado a ser menos profesional y ms tcnico. muestra las tendencias en nueve pases de Amrica Esencialmente ello ha significado una disminucin de Latina y el Caribe. La tabla y los datos de matrcula la formacin en el taller y una ampliacin de los de la UNESCO sugieren que, a pesar de la declinacontenidos acadmicos, que en gran medida se han cin de recursos por estudiante, la matrcula en vinculado con temas tcnicos. Sin embargo, aunque ambos niveles se expande con rapidez, si bien en la formacin prctica ha tendido a pasar ms hacia la algunos pases la educacin tcnica se expande con preparacin terica, en el contexto de la educacin mucha ms celeridad (Ecuador y El Salvador) y en tcnica y, dentro de la formacin ocupacional, de las muchos otros no se est expandiendo. Sin embargo, definiciones ms especficas a las definiciones mucho la tabla sugiere tambin que en el contexto de las ms amplias de las ocupaciones, muchas escuelas tendencias actuales, ninguno de esos dos niveles tcnicas imparten una preparacin de baja calidad en atiende las necesidades del nuevo locus educativo temas acadmicos (incluso de menor calidad que la impuesto por el porcentaje mucho ms elevado de la mayora de las escuelas secundarias acadmi- cohorte correspondiente en las escuelas secundarias cas/generales) y una preparacin de calidad relativa- y por las nuevas demandas del mercado de trabajo. mente baja en la formacin ocupacional. El sistema actual exhibe tambin una declinacin cualitativa: los maestros estn mal remunerados y Dicho esto, cabe sealar que hay escuelas secun- mal preparados para aplicar planes de estudio innodarias tcnicas selectas de alto nivel que estn muy vadores y de alta calidad. Algunos pases, como bien adaptadas a los mercados locales de trabajo e Costa Rica, ante la necesidad de reducir los costos imparten una amplia preparacin acadmica a sus educacionales, han llegado incluso a sustituir docenegresados como parte del plan de estudios tcnico. tes experimentados con un alto grado de preparacin Esas escuelas son el equivalente de formacin tcnica por docentes menos preparados (Carnoy y Torres, de las mejores escuelas secundarias acadmicas, pero 1994). En el pas ms grande de la regin, Brasil, la en ambos casos son una minora de escuelas que cobertura es todava sumamente baja: slo el 16% seleccionan a los estudiantes ms competentes. Sus del grupo etario en los grados noveno a undcimo prcticas no se han generalizado a la masa de los (Schwartzman et al., 1995). estudiantes en la educacin secundaria. Muchas escuelas tcnicas estn totalmente desvinculadas de El porcentaje de la cohorte correspondiente en las los mercados de trabajo (como lo estn, obviamente, escuelas secundarias acusa todava grandes varialas escuelas secundarias acadmicas). Esa es una de ciones entre los pases ms grandes de Amrica las razones por las cuales siguen siendo indiferentes Latina y el Caribe (del 16% de la tasa neta de a los cambios en los perfiles ocupacionales y a la matriculacin en el ciclo superior de la escuela obsolescencia de sus planes de estudio. Pueden pre- secundaria en el Brasil y en pases como El Salvaparar a sus estudiantes para ocupaciones que carecen dor y Guatemala al 60% en la Argentina, Chile y el de mercado (los oficios industriales en regiones de Uruguay, y el 70-80 por ciento en los pases del industrializacin incipiente), brindar planes de Caribe de habla inglesa y Cuba). Sin embargo, sea estudio obsoletos (por ejemplo, la tenedura de libros cual fuere la situacin actual, se observa una tendeny la formacin secretarial sin computadoras) o cia similar en todas partes: la educacin secundaria formar tcnicos para ocupaciones que requieren acadmica va en camino de convertirse en educacin trabajadores calificados o viceversa. popular. Las tasas relativamente elevadas de desempleo de los jvenes (bajos ingresos sacrificados) de la regin slo aceleran el proceso en la medida en que Tendencias actuales de la educacin tcnica las familias no tienen que afrontar, por causa de los y secundaria nuevos aranceles, gastos de transporte ms elevados La educacin secundaria en Amrica Latina no est (largas distancias hasta las escuelas secundarias) y bien equipada para superar estos problemas. El los gastos ms elevados por concepto de suministros, 30

un porcentaje creciente del costo directo de la escola- modelo alemn que escinde radicalmente la cohorte ridad secundaria. Es interesante observar que, en entre el rgimen del aprendizaje y las vas acadmimuchos pases, la matrcula de las nias es considera- cas que permiten el acceso a la universidad. Estas blemente superior a la de los varones, lo cual puede son esencialmente las opciones que tienen ante s los obedecer, entre otras cosas, a los ms bajos costos de pases de Amrica Latina. oportunidad para las nias. Adems, sin embargo, las recientes tendencias de La educacin secundaria popular se sigue imparexpansin aparentemente han creado dos niveles tiendo mediante la separacin de los estudiantes con dentro de la educacin tcnica. El primer nivel se inclinacin acadmica de los estudiantes con inclicaracteriza por cursos y escuelas que preparan nacin prctica en escuelas distintas (conforme al estudiantes para ocupaciones bien definidas, como modelo europeo) o en mucho menor medida (conlos tcnicos de radiologa, electrnica y computacin, forme al modelo de los Estados Unidos) mediante etc., y les imparten todos los conocimientos tcnicos la existencia de niveles dentro de una escuela secunnecesarios para incorporarse a esas profesiones. Los daria polivalente que es casi enteramente acadmicursos son de alto costo y producen mayores benefica, pero contiene diferentes niveles de dificultad de cios para los estudiantes cuando estn bien focalizalas asignaturas para los estudiantes diferencialmente dos en el mercado y estrechamente vinculados con los competentes y un nivel tcnico o comercial, esto es, posibles empleadores14. El segundo tipo de curso lo que se denomina educacin secundaria diversificacorresponde a la educacin pblica ms general da o polivalente (Castro, 1995a). Ambos modelos que hace hincapi en el enfoque prctico de los tienen ventajas y desventajas; sin embargo, la cirtemas acadmicos, pero que no trata en gran medida cunstancia de que los pases de Amrica Latina y el de preparar al estudiante para empleos especficos. Caribe en general siguen el modelo francs hace que Este tipo de educacin se organiza en torno de sea probable que continen preparando a los estucategoras tcnicas amplias, corre paralelo a la diantes en dos niveles separados. Colombia, Veneeducacin secundaria acadmica, cuesta prcticazuela y Panam trataron de introducir planes de mente lo mismo y tiene por objeto preparar al estuestudios diversificados en la enseanza media a diante para ingresar a las instituciones postsecundaprincipios del decenio de 1970 y Per experiment rias. Este segundo tipo de educacin tcnica es el que con las escuelas secundarias polivalentes, en ningn se est expandiendo con ms celeridad dentro del caso con gran xito (Corvaln, 1986). Las reformas sistema de enseanza media de Amrica Latina y el ms recientes han revertido al sistema de enseanza media basado en la separacin, haciendo hincapi 14 En diversos estudios se ha sostenido la tesis de que los en incorporar un mayor componente de teora en la cursos tcnicos de este tipo, vinculados ms estrechamente con educacin prctica y dando a la educacin tcnica el los empleos y la industria, tienen grandes ventajas en relacin carcter de ruta paralela a las escuelas acadmicas. con la preparacin de estudiantes en programas que no estn En algunos pases corre paralela a las escuelas directamente vinculados con el empleo. Como las pericias concretas adquiridas en la formacin tcnica requieren secundarias y en otros se convierte en una preparaconstante actualizacin, los vnculos estrechos con los cin postsecundaria. Esta separacin hace pensar en mercados de trabajo son absolutamente esenciales para que ese el sistema alemn en el que el rgimen del aprendizaje tipo de educacin tenga actualidad e interese al estudiante. es una opcin frente a las escuelas secundarias Adems, como las pericias aprendidas se pierden si el estudiante no las emplea rpidamente, los programas acadmicas. Es como si los pases de Amrica Latina tuvieran que escoger entre tres modelos: las escuelas polivalentes de los Estados Unidos, donde toda la cohorte de estudiantes permanece en la misma escuela durante todo el ciclo de la secundaria; el modelo francs que tiene una gran variedad de escuelas secundarias, y el 31
educacionales que ponen al estudiante en condiciones de emplearse (o reemplearse) inmediatamente producen una rentabilidad mucho mayor para el empleador y para el empleado. Por ltimo, los regmenes de aprendizaje vinculados con escuelas tcnicas (por ejemplo, como ocurre en las escuelas tcnicas administradas por empresas en Chile, algunas adaptaciones nuevas de los sistemas de aprendizaje en el Per y el SENAI en el Brasil) abaratan el costo de la formacin tcnica especializada.

Caribe.

En este contexto cabe preguntarse qu posibilidades de cambio existen en la educacin secundaria en los Al propio tiempo, en la regin se estn ejecutando pases de Amrica Latina y el Caribe. Cabe pregundiversos programas de formacin tcnica, sumamente tarse tambin de qu forma puede la educacin satisfactorios, que se dictan fuera de la escuela, se secundaria resolver la dicotoma entre los cursos financian con impuestos sobre la nmina de sueldos acadmicos y tcnicos, convertir simultneamente la y son administrados por el sector pblico (y tambin educacin media acadmica en una extensin de la el privado). Adems, existen algunas alternativas educacin bsica, ms general, de alta calidad y innovadoras a la educacin tcnica tradicional. orientada hacia la solucin de problemas, y retener de Aunque el gasto pblico en educacin tcnica en manera satisfactoria el creciente nmero de estudianAmrica Latina estuvo contenido incluso durante la tes de bajos ingresos que constituyen el nuevo cuerpo recuperacin econmica que comenz a finales de los estudiantil de la educacin acadmica preparatoria aos ochenta, la expansin del sector privado produjo para la universidad. Estn los pases de Amrica aumentos en los impuestos sobre la nmina de Latina y el Caribe adoptando medidas con ese objesueldos y permiti expandir esos programas. Estos to? programas acogen a principiantes y a trabajadores que sus empleadores envan para que reciban forma- El debate ms reciente en materia de reforma sugiere cin. Como ejemplos interesantes se pueden mencio- tres posibles reestructuraciones importantes de la nar el SENAI, el SENAC y el SENATI en Brasil y educacin secundaria en Amrica Latina: el SENA en Colombia. Sin embargo, en Costa Rica, por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje a. Al igual que en la educacin primaria, en las (INA), que se financia tambin con las rentas de un escuelas secundarias acadmicas (preparatoimpuesto sobre la nmina de sueldos, dicta cursos de rias para la educacin superior) podra tres aos de educacin tcnica, seguidos por un hacerse nfasis en mejorar la calidad y contrato de aprendizaje en la industria (Carnoy y precisar la orientacin (incluso en momentos Torres, 1994). El INA, en realidad, es una educacin en que se expande la escolaridad secundatcnica impulsada por el mercado que funciona fuera ria). Para ello se requiere modificar el plan del mbito del Ministerio de Educacin. En Chile casi de estudios a fin de que el aprendizaje est el 20% de los estudiantes en la educacin secundaria basado en problemas, por un lado, y transtcnica y profesional asisten a escuelas administradas formar la pedagoga de una ciencia frontal a por asociaciones de empleadores (Comit Tcnico, una ciencia participatoria, discursiva y 15 1994, Cuadro 1) . Estos sistemas extraescolares han basada en el laboratorio (Scheifelbein, tenido problemas debido a la obsolescencia de los 1994). Pero ello implica transformar de cursos, el nivel excesivo de gastos generales y una tcnico a intelectual el concepto social del reaccin insuficiente frente a la evolucin del mercaprofesor de la enseanza secundaria acaddo. No obstante, en muchos casos han reaccionado de mica. De esta manera, la fuente principal de manera constructiva (Castro, 1995b). Adems, una nuevos profesores seran los egresados unired cada vez ms grande de instituciones de enseversitarios formados en las asignaturas espeanza del sector privado est atendiendo un porcializadas, con formacin pedaggica en el centaje ms amplio de las necesidades de capacitaempleo, en lugar de recurrir a profesores que cin. reciben su formacin especializada en colegios normalistas postsecundarios (vase ms adelante la seccin relativa a la formacin de POSIBILIDADES DE CAMBIO maestros). Tambin implica elevar radicalmente el nivel de las escuelas secundarias 15 Esas escuelas tcnicas administradas por las empresas pblicas para que estn a la altura de las han existido tambin por varios decenios en Monterrey mejores instituciones pblicas y privadas (Mxico), aunque estn enteramente financiadas con recursos (Rama, 1992). En los Estados Unidos a este pblicos. 32

proceso se le ha denominado reforma sistmica (O'Day y Smith, 1993). En muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, como Argentina, Costa Rica, Per y Uruguay, entre otros, en los cuales a juicio de algunos observadores parece haber una declinacin ms que un mejoramiento en la calidad de los profesores de la escuela secundaria (en particular entre los nuevos profesores), si esta hiptesis fuera cierta habra que hacerse un enorme esfuerzo a largo plazo. Como ocurre con el mejoramiento de la calidad de la educacin primaria, el de la escuela secundaria requiere la utilizacin de exmenes de aptitud para los estudiantes en el ltimo ao del ciclo secundario y tambin pruebas evaluativas con el objeto de orientar el mejoramiento de la capacidad de las escuelas para impartir una educacin de calidad ms elevada. Los educadores estn preocupados por el creciente nmero de estudiantes que egresan de la enseanza media acadmica pero no se matriculan en las universidades. Sin embargo, en modo alguno se tiene una indicacin clara de si en general estos egresados salen mejor o peor preparados para el mercado de trabajo que los egresados de las escuelas tcnicas. En verdad, estas comparaciones entre las escuelas secundarias acadmicas y sionales pueden ser equvocas si no se tienen en cuenta la amplia variedad de las situaciones y las circunstancias. Se hace la comparacin con estudiantes que egresan de escuelas tcnicas desvinculadas de los empleadores o con los estudiantes ms destacados y visibles?16. Estas comparacio

nes se complican a causa de otros problemas, que incluyen la tasa de crecimiento de la economa, loa calidad de las vinculaciones entre las escuelas tcnicas y las empresas, los antecedentes socioeconmicos (y la capacidad acadmica) de los estudiantes que asisten a las escuelas tcnicas y acadmicas (el antecedente socioeconmico de los estudiantes tcnicos al parecer es ms bajo) y la funcin concreta que la educacin tcnica desempea dentro del sistema de educacin secundaria del pas. En ltima instancia, la comparacin ms equvoca es la relativa a saber si, por trmino medio, la educacin secundaria acadmica deja al estudiante que no se matricula en la universidad en peores condiciones en el mercado de trabajo que los egresados de la educacin tcnica. Esta comparacin tendra que agregar segmentos heterogneos, con la consecuencia de que los resultados, aunque se basaran en datos fiables, seran intiles. Para nuestros fines, lo ms importante es que los estudios de las escuelas tcnicas serias sugieren que cuando stas estn bien adaptadas a las demandas del mercado de trabajo pueden fcilmente justificar sus mayores costos operacionales. Por lo mismo, las escuelas secundarias acadmicas cuyos planes de estudio y cuya pedagoga se basan en la solucin de probletcnicas/profe-

incluso este punto es objeto de controversia (vase, por ejemplo, Fiszbein y Psacharopoulos, 1993, respecto de Venezuela, que muestra unas tasas de rentabilidad algo ms elevadas para la educacin secundaria tcnica que para la educacin secundaria acadmica). En economas en un proceso de crecimiento ms rpido, como Hong Kong, la tasa de rentabilidad de la educacin tcnica en ocupaciones con gran demanda (la electrnica, por ejemplo) es ms elevada que la de la inversin en la educacin secundaria general, aunque para otras ocupaciones, con menor demanda, la tasa de rentabilidad 16 es ms baja para la educacin tcnica (Chung, 1991). En El tema es controvertido, a pesar de lo mucho que se ha Alemania, que tiene un rgimen dual de aprendizaje, la escrito al respecto. Los datos sobre la tasa de rentabilidad tendencia de las empresas actualmente es clasificar a los sugieren que la rentabilidad media de la inversin en la educacin secundaria tcnica en pases que han tenido un egresados del ginmasio entre los candidatos ms distinguidos crecimiento relativamente lento es inferior a la rentabilidad para sus programas de aprendizaje (Bock y Timmerman, 1995). media de la inversin en la enseanza secundaria acadmica La investigacin en el Brasil sugiere que los estudiantes que (vase, por ejemplo, Psacharopoulos y Vlez, 1994, respecto asistieron a buenas escuelas profesionales (SENAI) obtuvieron del Uruguay, que muestra tasas privadas y sociales de ingresos ms elevados y tuvieron una movilidad ocupacional rentabilidad de la inversin mucho ms elevadas para la mayor que los que haban recibido hasta cinco aos ms de enseanza secundaria acadmica que para la tcnica), aunque educacin acadmica y formacin en el empleo (Castro, 1987).

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mas y otras habilidades de carcter crtico preparan estudiantes que luego pueden incorporarse satisfactoriamente al mercado de trabajo en ocupaciones muy diversas, en las cuales los conocimientos tcnicos no son esenciales17. b. En el caso de los estudiantes que no asisten a escuelas secundarias que los preparan para el ingreso a la universidad18, hay un gran nmero de programas educacionales y de capacitacin de carcter prctico u orientados al empleo que a todas luces se deben reformar. Los educadores dicen que la enseanza profesional presta un buen servicio a los jvenes que egresan de la primaria y no estn interesados en una educacin acadmica o no tienen capacidades para ella. Desde

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En general (aunque no en todos los casos), el conocimiento general de solucin de problemas parece ms valioso para los egresados en su vida de trabajo que las pericias profesionales concretas porque pone al egresado en condiciones de ajustarse al desequilibrio (Schultz, 1975). En los mercados de trabajo cada vez ms flexibles que caracterizan a la nueva economa mundial, el conocimiento general de matemtica, ciencia, computacin y lenguaje que prepara a los egresados para aprender diversas pericias relacionadas con el empleo, ya sea en el empleo mismo o en cursos breves de formacin, parece haber adquirido ms valor (Carnoy y Castells, 1995). Las encuestas de empleadores en los Estados Unidos sugieren que, adems de la agilidad cognitiva bsica, los empleadores atribuyen mucha importancia a las pericias de comunicacin y cooperacin en los nuevos empleados (Capelli, 1994). Sin embargo, puede haber excepciones a la regla, especialmente cuando se trata de educacin tcnica vinculada estrechamente con los empleadores y de formacin de alta calidad en el empleo.
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En la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe, estos estudiantes son minora: menos del 30 por ciento de los estudiantes de secundaria en toda la regin. En unos pocos pases, en particular en la Argentina, la mayora de los estudiantes asiste a escuelas profesionales, tcnicas y profesionales. En los pases del Caribe de habla inglesa y en Mxico, en cambio, del 5 al 12 por ciento de los estudiantes de secundaria asisten a escuelas profesionales. En el Brasil, con slo el 16 por ciento aproximadamente de la cohorte correspondiente en el nivel posterior al octavo grado de la enseanza (bsica), el porcentaje de la cohorte correspondiente en las escuelas tcnicas en ese nivel se encuentra en el intervalo inferior de la amplitud en la regin de Amrica Latina y el Caribe.

el punto de vista educativo, el objetivo es aumentar el conocimiento de los jvenes mediante una educacin profesional prctica. Desde el punto de vista de las empresas, el objetivo de esas escuelas es preparar a los jvenes para empleos especficos. Los programas actuales, sin embargo, son sumamente inadecuados para producir lo que de ellos se espera. Al parecer, la ms elemental formacin en artes y oficios debe trasladarse de las escuelas secundarias acadmicas a otras instituciones, como los centros de capacitacin patrocinados por el ministerio de trabajo o por instituciones privadas. Se observa tambin una tendencia positiva a que la educacin tcnica industrial ms deseable se traslade a la educacin postsecundaria. En cambio, las ocupaciones comerciales debieran mantenerse ya que no entran en conflicto con el carcter distintivo y los valores de las escuelas acadmicas. Se trata, en verdad, de cambios espontneos que ya se estn produciendo. A principios de la dcada de los ochenta ms de la mitad de las matrculas tcnicas y profesionales correspondan a la enseanza comercial orientada hacia empleos comerciales y de oficina. La actual tendencia a academizar la enseanza comercial de nivel secundario para impartirle un carcter tcnico ms amplio acaso sea un paso importante para que la educacin secundaria sea ms atractiva para los jvenes de Amrica Latina y el Caribe, sin obligarlos a adquirir pericias profesionales ms especficas. La educacin tcnica de este tipo utiliza los cursos orientados hacia el empleo (fundamentalmente hacia los empleos comerciales y de negocios) para dar ms inters a la matemtica, la computacin, las ciencias y el lenguaje. Para que estas asignaturas sean ms tiles a estudiantes que no sacan buen provecho del entorno de enseanza y aprendizaje de los cursos acadmicos tradicionales19 se trata de
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En los Estados Unidos este tipo de educacin ha adoptado una modalidad particular denominada cursos de orientacin profesional (vase Stern et al., 1992).

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realzar la agilidad cognitiva con tcnicas que hagan participar a los estudiantes en modalidades nuevas. Aunque no se tienen indicaciones de que los cursos de orientacin profesional aumenten la empleabilidad de los egresados, por oposicin a los egresados acadmicos tradicionales, al parecer mejora las tasas de retencin y aprendizaje (Stern et al., 1992) y la posibilidad de que algunos estudiantes continen los estudios tcnicos terciarios. En consonancia con la tendencia hacia el traslado de la educacin tcnica al nivel terciario, algunos pases de Amrica Latina y el Caribe han ampliado tambin los colegios politcnicos o los centros de educacin popular relativamente econmicos a nivel postsecundario. Mxico ha creado esos colegios politcnicos terciarios, que han tenido xito en particular en regiones con elevadas tasas de crecimiento, como la regin fronteriza. Los politcnicos de Mxico establecen vnculos con las empresas locales y los estudiantes trabajan a jornada parcial en estas empresas, durante el curso de estudios, como parte de su programa de educacin. Obviamente, esos vnculos son mucho ms exitosos en regiones de rpido crecimiento, como la zona fronteriza con los Estados Unidos. c. El experimento chileno con algunas academias secundarias tcnicas constituye un fuerte argumento en favor de la privatizacin de una parte importante de la enseanza secundaria y de la enseanza tcnica superior mediante su transferencia a las asociaciones de empleadores. En cierto sentido, esta es una versin ms moderna de lo que el SENAI comenz a hacer en el Brasil hace 50 aos. Una desventaja del modelo chileno es que esas academias pueden ser relativamente costosas (los estudiantes chilenos que asisten a las academias tcnicas reciben una subvencin que quintuplica el valor de la subvencin para ciencias-humanidades-liceo). Los estudiantes parecen tener probabilidades 35

mucho mayores de obtener empleo al terminar sus cursos y tienen acceso a puestos de aprendizaje y pasanta mientras estn en la escuela. Algunos analistas han propuesto tambin que se den subvenciones para los cursos privados breves de formacin. El problema que se ha planteado en los Estados Unidos en relacin con los programas de prstamo estudiantil para las academias privadas (propietary schools) es que estos establecimientos reciben el arancel antes de que el estudiante termine satisfactoriamente el curso, lo que los priva de todo incentivo por velar por que realmente el estudiante complete su curso. Los resultados han sido desastrosos. Sin embargo, algunos de los cursos profesionales administrados por programas de capacitacin financiados con rentas de los impuestos sobre la nmina de sueldos, como en Brasil, Colombia y Costa Rica, parecen relativamente eficientes. Estos programas no son exactamente escuelas ni tampoco forman parte de un programa de formacin en una empresa, sino que son centros de enseanza profesional y tcnica. Debido al mecanismo de financiamiento, sin embargo, los programas y los empleadores aparentemente tienen un incentivo para establecer vnculos ms estrechos con los empleadores, mayor que en el caso de las escuelas tcnicas y profesionales acadmicas. Esos programas, por lo tanto, son ms sensibles a los cambios en la demanda que surgen del ajuste estructural. Es ms probable que preparen a los jvenes para emplearse en los sectores de servicios y pequeas empresas que se estn expandiendo con rapidez y que se pueden ajustar rpidamente a los cambios en la demanda de productos (Castro, 1995b). En suma, la cambiante funcin de las escuelas secundarias, de una educacin relativamente selecta a una educacin relativamente popular, est llevando a los reformadores a reconceptualizar la estructura y el tipo de enseanza y aprendizaje en esas escuelas. Tanto la escuela secundaria que prepara para la universidad como la escuela secundaria tcnica, con

prescindencia de que sus estudiantes en ltima de problemas y enseanza y aprendizaje particiinstancia ingresen o no a la universidad, son de patorios. Adems, a nivel de toda la regin se consicalidad demasiado baja para preparar a los estudian- dera que la educacin tcnica y profesional (incluida tes para la economa y la sociedad del siglo XXI. Los la formacin de maestros) tiene que hacer nfasis en reformadores propugnan grandes cambios en la planes de estudios prcticos y orientados hacia el formacin de los docentes, el proceso de enseanza y empleo a fin de mejorar la capacidad del estudiante el plan de estudios, de modo de hacer mucho ms para solucionar problemas y dotarle de pericias de hincapi en niveles elevados, capacidades de solucin trabajo en consonancia con el siglo XXI.

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Formacin y habilitacin de maestros

La formacin normalista est pasando por un perodo elevados con jubilacin a edad ms avanzada) y el de transicin en todo el mundo. Las poblaciones de rgimen de habilitacin (por ejemplo, para pasar de jvenes reciben, por trmino medio, niveles cada vez un proceso prolongado de habilitacin de los maesms elevados de escolaridad, y los sistemas de tros, mediante una formacin normalista estructuraeducacin exigen que los maestros tengan un mayor da, a un aprendizaje breve en el empleo). conocimiento de las asignaturas y una formacin pedaggica ms avanzada. Sin embargo, la forma- La leccin que puede derivarse de esa resistencia es cin normalista ha cambiado poco en Amrica Latina que las mejoras en la calidad de la enseanza casi y se pueden plantear serios interrogantes respecto de ciertamente significan que los reformadores tendrn su eficacia. Esos interrogantes son de particular simultneamente que enfrentarse a los maestros y al importancia en un entorno como el de los pases de propio tiempo colaborar estrechamente con ellos Amrica Latina y el Caribe, en los cuales los recur- para elaborar sustitutos atinados del rgimen vigente. sos pblicos son exiguos y es imperativo mejorar radicalmente la calidad educativa. Aun as, los TENDENCIAS EN LA pases de Amrica Latina y el Caribe tienen ante s FORMACIN NORMALISTA un doble desafo: por un lado, la calidad de la formacin antes del empleo en la regin es muy baja Tres tendencias dominaron la captacin, capacitacin y muchos de los nuevos maestros estn muy mal y habilitacin de maestros en Amrica Latina en los preparados para constituir la vanguardia de un decenios de 1980 y 1990: ataque contra el problema de la calidad de las escuelas; por el otro, el cuerpo docente que necesita un a. Con notables excepciones (Colombia, Panam y perfeccionamiento mediante un esfuerzo masivo de el Uruguay, por ejemplo), los sueldos de los formacin en el empleo. docentes en casi todos los pases de Amrica Latina se contrajeron de manera pronunciada en No slo existe una gran variacin entre los pases de trminos reales en los aos ochenta. En algunos Amrica Latina y el Caribe en cuanto a la forma en pases la remuneracin de los maestros declin que enfrentan este desafo (si es que lo hacen), sino tambin en relacin con los sueldos medios que en casi todos los pases los sueldos iniciales son (Cuadros 3 y 4). Los sueldos se recuperaron en bajos, cosa que hace difcil contratar buenos maesalguna medida en los aos noventa, pero en la tros de entre los jvenes egresados de la enseanza mayor parte de los pases fueron inferiores en secundaria y universitaria. Incluso si los reformadotrminos reales a los niveles registrados en 1980. res estuvieran dispuestos a introducir cambios En comparacin con los sueldos medios, con deseables en las tcnicas de captacin y formacin de todo, las polticas en el decenio de 1990 benefilos maestros, los sindicatos de maestros opondran ciaron mucho ms a los maestros que a los una resistencia general a esos cambios. As ocurre, trabajadores medios. Sin embargo, en muchos en particular, cuando se trata de modificar las estrucpases, el bajo nivel de las remuneraciones hizo turas de sueldos (por ejemplo, de un rgimen de bajos que fuera ms difcil captar a jvenes talentosos sueldos iniciales con jubilacin anticipada y pensiopara puestos en la enseanza. nes elevadas a un rgimen de sueldos iniciales ms 37

b. A pesar de la contraccin de los salarios, la formacin media antes del empleo de los nuevos maestros parece haber aumentado en algunos pases (Mxico, Barbados, Honduras y Panam, por ejemplo). Ello se debi a dos razones. Primera, debido a su seguridad en el empleo, la docencia sigue siendo atractiva para los egresados de secundaria de clase socioeconmica ms baja que se interesan en una carrera profesional, a pesar de que los sueldos sean bajos o declinen. En Panam (donde los sueldos reales de los docentes se mantuvieron casi constantes), por ejemplo, hubo una disminucin en el porcentaje de maestros no habilitados en los aos ochenta, de 14,5 por ciento a 10 por ciento. El Ministerio de Educacin da ahora ms prioridad a los maestros con ttulos universitarios. En Honduras los colegios normalistas producen anualmente 2.000 maestros, que compiten por 700 plazas docentes. Habida cuenta de ese supervit, el Ministerio de Educacin est reemplazando gradualmente a los maestros sin ttulos con maestros con ttulo (Repblica de Honduras, 1991). En Mxico las elevadas tasas de desempleo en toda la economa hicieron elevar la oferta de jvenes que se postulan a cargos docentes a pesar de una radical declinacin de los sueldos. Un porcentaje creciente de los postulantes tena ttulos universitarios. Segunda, en la mayor parte de los pases, la preparacin de los maestros antes del empleo est pasando de las escuelas normalistas de media enseanza a las escuelas normalistas postsecundarias y, en algunos pases, de las escuelas normalistas postsecundarias a las universidades (UNESCO, 1994). La migracin de los programas formales de preparacin de maestros a colegios normalistas y, en particular, de los colegios normalistas a universidades polivalentes se ha producido junto con una creciente colaboracin entre las instituciones acadmicas de educacin y los organismos de gobierno. Barbados utiliza los colegios normalistas con cursos de un 38

ao slo para formar maestros para la primera infancia, la enseanza correctiva y las labores de punto. Los centros de educacin popular conceden ttulos de carreras breves en enseanza de las artes y educacin fsica. Todos los dems contenidos de formacin normalista general son ahora de nivel universitario (Barbados, Ministerio de Educacin, 1993). En Mxico, al establecerse la nueva carrera magisterial, los cursos tienen puntos que los maestros necesitan para incorporarse al servicio y ascender en la escala de sueldos. En el pasado, los cursos se tomaban durante la jornada de trabajo y los maestro cobraban el sueldo mientras asistan a sus cursos (formacin en el empleo). Actualmente, sin embargo, los maestros tienen que perfeccionarse tomando cursos (y obteniendo ttulos habilitantes) fuera de la jornada de trabajo en la Universidad Pedaggica Nacional. Un porcentaje creciente de los nuevos maestros (de primaria), son egresados universitarios y el sistema reformado est acelerando esa tendencia (Imaz, 1995). Sin embargo, el nivel de los ttulos no aument en todas partes y en algunos pases, como en la Argentina, aunque no hubo cambio en el nivel de los ttulos, de acuerdo con un anlisis, se advirti una declinacin cuantitativa y cualitativa de los postulantes a cargos docentes. El nmero de estudiantes normalistas de primer ao en la Argentina acaso haya declinado de 14.000 en 1987 a 10.400 en 1992 y estos estudiantes son, cada vez ms, egresados de la secundaria que no han podido cursar carreras universitarias (Braslavsky, 1995). En el Uruguay la escasez de postulantes para cargos docentes ha llevado a aceptar postulantes sin habilitacin para llenar los cargos ms difciles de cubrir en las zonas rurales y las zonas urbanomarginales y a proponer una reduccin de los estudios en los Institutos Normales de cuatro a dos aos (Filgueira y Marrero, 1995). Esto ocurri a pesar del aumento de los sueldos reales de los maestros del Uru-

guay (en relacin con los sueldos urbanos intermedios). En Costa Rica el Ministerio de Educacin reemplaz casi el 20 por ciento de los maestros habilitados en las escuelas secundarias con aspirantes y autorizados, categoras ambas de personal no habilitado para la docencia (Carnoy y Torres, 1994). En el Per el porcentaje de maestros sin habilitacin aument en el decenio de 1980, razn por la cual para 1990 ms del 50 por ciento de los maestros de primaria y casi el 50 por ciento de los profesores de secundaria carecan de habilitacin (Banco Mundial, 1993). En Chile, en el decenio de 1980, las reducciones de los gastos del gobierno central obligaron a las escuelas a contratar un nmero cada vez mayor de maestros sin habilitacin, incluso en momentos en que se elevaban las calificaciones formales. Aunque en 1987 se dispuso por ley que los maestros deban tener ttulo universitario, se continu contratando a muchos maestros que no lo tenan y a los cuales se les permita en cambio obtener sus ttulos por correspondencia (Banco Mundial, 1991; Comit Tcnico, 1994). Sin embargo, esta tendencia se invirti en parte en los aos noventa porque se permiti nuevamente que las universidades otorgaran diplomas en educacin despus de 1990 y porque hubo fuertes aumentos en los gastos en educacin (y en los sueldos de los docentes). Aun as, existe una verdadera preocupacin entre los educadores ms destacados que opinan que la formacin antes del empleo se debe reformar de manera radical de modo de coordinar mejor los planes de estudio y elevar los requisitos (Brunner y Cox, 1995). El problema en Chile sigue siendo que la vasta mayora de los maestros egresan de diversas instituciones de formacin normalista que aplican sus propios planes de estudio, en la hiptesis de que el mercado para los maestros evaluar a cada una de estas instituciones y producir una mayor demanda por los maestros con la mejor preparacin. Dicho esto, en comparacin con la mayor parte de los pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe, los 39

maestros chilenos han tenido tradicionalmente una buena formacin. c. En algunos pases, las reformas de descentralizacin han transferido el control de la formacin normalista del gobierno central a los estados y, en el caso de Chile, a las universidades o a ciertas instituciones de formacin normalista. En el Brasil, la mayor parte de los maestros egresan de universidades privadas o de instituciones de estudios superiores reglamentadas por el Estado federal, aunque en la prctica son muy autnomas. El atributo significativo de este cambio es que las polticas centralizadas se expresan cada vez ms en trminos de metas y menos en trminos de procedimientos. Los organismos centrales a veces gubernamentales y otras veces asociaciones profesionales no gubernamentales deben rendir cuentas por la definicin de las metas; por su parte, los organismos locales deben rendir cuentas por la formulacin de procedimientos para lograr esas metas. Esta pauta de administracin se distingue de pautas anteriores en las que las autoridades centralizadas determinaban la poltica en trminos de procedimientos. Dentro de la pedagoga educacional, se observa una pauta anloga de administracin representada por el cambio de un plan de estudios procesal a un plan de estudios basado en resultados. Por lo tanto, si bien hay que reconocer los aparentes aspectos de administracin local, es importante tener en cuenta tambin la nueva funcin del centro en la definicin de las metas de la educacin y las insuficiencias de las categoras de administracin centralizada y administracin descentralizada para describir las transformaciones que se han producido en la formacin normalista. En la Argentina la responsabilidad por los servicios educativos se traslad recientemente de la nacin a las provincias. La Ley federal de educacin de 1993 estableci los contenidos bsicos de los planes de estudio de las escuelas de todas las provincias y la Red Federal de Formacin Normalista estableci el contenido bsico de

los planes de estudio de formacin normalista (Dussel, 1995). El financiamiento de la formacin normalista refleja una pauta similar de determinacin de las metas a nivel central y de rendicin de cuentas a nivel local; tambin ha habido un aumento de las subvenciones globales, una disminucin de las subvenciones con afectacin especial y fuentes ms diversificadas. El Plan Social de la Argentina financia programas de formacin en el empleo que han sido elaborados y planificados a nivel local (Dussel, 1995). Anlogamente, la gestin de muchas escuelas normalistas postsecundarias de Mxico (universidades pedaggicas e institutos tecnolgicos rurales) se traslad a los estados en 1992, pero la determinacin de las normas relativas a la formacin normalista sigue corriendo de cuenta del gobierno federal.

breves de formacin en el empleo que presuntamente se traducen de manera directa en aumentos del rendimiento de los alumnos, en lugar de tratar de acrecentar esos conocimientos mediante mejoras en la formacin antes del empleo que slo se aplicaran a los nuevos maestros.

Adems de atribuir ms importancia a la formacin en el empleo, la formacin normalista en aos recientes ha incluido tambin la elaboracin de cursos acelerados y materiales suplementarios. Esos materiales suplementarios han sido elaborados por diversos sectores acadmicos, gubernamentales, internacionales cientficos y empresariales para atender la demanda de instructores en temas tecnolgicos y especializados y para acrecentar el conocimiento. El Ministerio de Educacin de la Argentina public en 1993 folletos redactados por importantes hombres de ciencia, en una serie denominada nueva escuela, para complementar los conocimientos de los maestros La descentralizacin ha ido acompaada en las asignaturas de fsica, matemtica, biologa y tambin de un cambio de nfasis en el per- ciencias sociales. Otros ejemplos: Colombia basa su feccionamiento de la formacin normalista, reforma de las escuelas rurales, dentro del plan de la que ha pasado de la formacin antes del Escuela Nueva, en materiales didcticos especiales y empleo a la formacin en el empleo. Este cursos de una semana durante el primer ao de cambio se debe en parte a la eficiencia edu- funcionamiento de la escuela; el proyecto de mejocacional (al parecer, aumentar la formacin ramiento de la escuela primaria en Chile financiado en el empleo resulta ms eficaz en funcin con recursos del Banco Mundial atribuye gran de los costos que mejorar o ampliar la for- importancia a una campaa global de teleformacin macin antes del empleo; vase Lockheed, en el empleo para los maestros a fin de mejorar la Verspoor et al., 1991). Tambin se debe a calidad de las escuelas; y la reforma de la educacin una poltica de gestin relacionada con la secundaria de Jamaica (grados sptimo a noveno) descentralizacin: el perfeccionamiento financiada con recursos del Banco Mundial incluye educativo guarda una relacin directa con un componente importante de formacin en el empleo los incentivos salariales de los maestros. Se en el nuevo plan de estudios para ms de 5.000 trata de inducir a todos los maestros median- maestros (Banco Mundial, 1992). te incentivos de sueldos a tomar cursos

Eso se debe a que la docencia sigue siendo una profesin atractiva para las personas con un nivel relativamente elevado de educacin, lo cual, a su vez, es una funcin del respeto social acordado a los La elevada calidad media de la educacin bsica en docentes, el nivel de las remuneraciones de los los pases industrializados tiene su fundamento en un docentes y las condiciones de trabajo de stos. Es nivel relativamente elevado de competencia docente. tambin una funcin de los niveles exigidos en la LA CALIDAD DE LOS MAESTROS ES LA BASE DEL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD EDUCATIVA 40

formacin normalista.

elemento importante para atraer a los jvenes a la enseanza, los sueldos iniciales son ms importantes. En Amrica Latina las presiones que gravitaron sobre Habr que llegar a alguna avenencia con el actual el gasto pblico en el decenio de 1980 a causa de la rgimen de jubilaciones si los pases quieren mejorar competencia mundial colocaron a los maestros en una la captacin de maestros. La reciente encrucijada en posicin desventajosa. Si bien la educacin y la que se encontraron el Gobierno y los sindicatos de produccin de conocimientos son el fundamento del maestros en Costa Rica (agosto de 1995) gir precidesarrollo econmico y social en la nueva economa samente en torno de la jubilacin anticipada y el mundial de la informacin, en general se considera sistema jubilatorio recargado. que la educacin pblica es ineficiente y constituye un desperdicio de recursos. A la profesin docente se LOS SINDICATOS DE MAESTROS le ha atribuido gran parte de la culpa. Adems, a Y LAS REFORMAS EDUCATIVAS diferencia de Europa y de los Estados Unidos, la formacin normalista, en lugar de estar basada en un Los maestros en los pases de Amrica Latina, en amplio conocimiento de las humanidades, las ciencias general, han estado a la defensiva en el decenio de y la matemtica, se considera una formacin profe- 1980. En Chile los maestros perdieron (y recuperasional especializada. Los institutos normalistas, en ron) sus derechos de negociacin y en la Argentina, general, son de baja calidad, aunque en casi toda la Mxico y algunos pases de Centroamrica perdieron regin son instituciones terciarias. En consecuencia, un considerable terreno en materia de sueldos en cada vez en mayor medida, el personal contratado relacin con otros trabajadores y profesionales. Los para la docencia no est preparado a nivel elevado en sindicatos de maestros han tratado de prevenir esas los conocimientos de asignaturas bsicas, tiene menos prdidas, pero no han salido muy bien parados. El confianza en sus propias capacidades intelectuales o resultado final del conflicto entre los sindicatos y su directivas y no es colocado en un contexto docente en empleador, el estado (municipal, estatal o federal) ha el cual las pericias de enseanza se empleen de hecho que la reforma educativa sea difcil, incluso manera coherente para lograr metas educativas bien cuando se ha traducido en un aumento de los sueldos definidas. En algunos pases, como la Argentina y el para los maestros y en mejores condiciones educatiBrasil, los sueldos de los docentes son demasiado vas para la enseanza (por ejemplo, Minas Gerais). bajos para atraer a jvenes bien preparados. En algunos casos, como en Mxico, la situacin sindical se vio grandemente complicada por una Aunque los sueldos iniciales de los docentes tienen un rebelin de una parte significativa de los maestros nivel que dificulta la contratacin de jvenes de contra un sindicato corporativista, poltica y administalento, una vez que se han incorporado al sistema se trativamente inseparable del partido gobernante (el benefician de ascensos automticos, se jubilan PRI) (Imaz, 1995). Muchos docentes en el grupo jvenes (por lo comn a alrededor de los 50 aos) y, disidente apoyaron la reforma de descentralizacin en muchos pases, reciben el sueldo completo al del Presidente Salinas porque estimaron que debilitajubilarse. En algunas regiones dentro de pases ra a los dirigentes dominantes aliados con el PRI. En grandes como el Brasil, los maestros y directores son algunos casos, cuando las reformas de descentralizaa menudo los beneficiarios de nombramientos polti- cin fueron impulsadas por razones de financiamiencos (empreguismo) y muchos maestros estn en la to (como la reforma colombiana inicial) e iban a nmina de sueldos, pero no en el aula (Plank, 1996). debilitar evidentemente la capacidad de negociacin Ello significa que los presupuestos de educacin de de los docentes, los sindicatos de maestros trataron y Amrica Latina tienen un fuerte componente de lograron influir en la orientacin de la reforma. En la maestros que no ensean (principalmente maestros reciente reforma de descentralizacin de Nicaragua jubilados, pero tambin maestros fantasmas; respecto el sindicato de docentes tambin se opuso a la reforde la eliminacin del desperdicio en las esferas ma (por las mismas razones que en Colombia), pero brasileas, vase el Recuadro 2 relativo a la reforma no tuvo xito. En Costa Rica, donde no ha habido en Minas Gerais). Aunque las pensiones son un una reforma educacional importante, los sindicatos 41

han luchado contra las tentativas del Gobierno por reducir los sueldos y las pensiones, unas veces con xito y otras veces sin xito.

O FORMACION ANTES DEL EMPLEO

Ampliar el acceso de los maestros a la formacin en el empleo es un elemento crucial, porque la mayor Los sindicatos de maestros (y todos los sindicatos de parte de los maestros en el sistema educacional ya la funcin pblica) deben reconocer, cuando se han sido contratados y (en muchos pases) no pueden oponen a las reformas, que imparten educacin, no al ser reemplazados (aunque la rotacin de maestros en gobierno que los emplea, sino al pblico directamente algunos pases es bastante elevada) por razones en este caso, a los padres y a sus hijos , que polticas y otras razones. Es lgico que en los casos desea recibir el mayor rendimiento a cambio de los donde existe un rpido incremento en la inscripcin impuestos que pagan. Las reformas prometen acre- (regiones rurales, y, a menudo, en la educacin centar la eficiencia educativa y si los maestros se secundaria) que la formacin pre-servicio debera oponen a ellas es fcil para los reformadores tachar- tener mayor peso. Dicho esto, cabe sealar que la los de egostas y decir que no se interesan en la formacin antes del empleo, en general, es de baja educacin de los nios sino slo en su propio sueldo calidad en toda la regin. Los reformadores de la y bienestar. A decir verdad, los sindicatos de maes- educacin tienen ante s el doble desafo de aumentar tros en los pases de Amrica Latina y el Caribe en grandemente la formacin en el empleo, para perfecgeneral no han podido lograr que el pblico se identi- cionar la formacin de los maestros, y de reformar fique con su causa, en parte porque los maestros rara radicalmente la educacin antes del empleo para vez han luchado por reformas que acrecienten el elevar el nivel exigido de los nuevos maestros. rendimiento educacional de los nios. Si bien indivi- Existen buenas razones para prestar mucha ms dualmente los maestros a menudo han sido admirados atencin a la formacin antes del empleo. Primera, por sus excelentes esfuerzos por mejorar el aprendi- las nuevas estrategias pedaggicas introducidas en la zaje de los nios, los sindicatos de maestros, en su formacin normalista en los pases altamente desacalidad de organizacin colectiva de los maestros, rrollados, para mejorar el aprendizaje de los alumrara vez han contribuido a iniciar reformas para dar nos, dependen cada vez ms de contar con un cuerpo ms eficacia a las escuelas. En esencia, aunque han docente bien preparado, que cada vez ms est exigido que los maestros sean tratados como profe- integrado por egresados universitarios de las disciplisionales, los sindicatos por lo comn han interpretado nas especficas. La formacin normalista en estos que su funcin es la de representar a los maestros pases integra el aprendizaje del contenido en cienslo como trabajadores en relacin de dependencia. cias, matemtica y estudios sociales con el aprendizaEsto podra suscitar un debate en cuanto a la repre- je de una actitud flexible respecto de la forma en sentatividad de las organizaciones de docentes. que los nios aprenden y resuelven problemas. En esa formacin se hace hincapi tambin en diferentes Al mismo tiempo, como sostuvimos anteriormente, enfoques de solucin de problemas en distintas los gobiernos de los pases de Amrica Latina y el asignaturas. Caribe no han sabido reconocer las dificultades que se les plantean a los maestros en su labor y se han Segunda, la formacin en el empleo produce resultanegado a colaborar con los sindicatos de maestros dos mucho mejores con un enfoque bien orientado en que han asumido una posicin defensiva en la funcin de metas y objetivos, una integracin coheelaboracin de reformas que los maestros puedan rente de esa formacin con niveles relativamente apoyar. La reforma en Minas Gerais y las medidas elevados de conocimiento de la asignatura y la ms recientes de Chile por racionalizar reformas capacidad para aplicar nuevos mtodos de enseanza anteriores bien podran ser un modelo para las y planes de estudio en el contexto de expectativas y negociaciones entre los sindicatos y el gobierno en niveles elevados. Es difcil imaginar esas expectatiotros pases. vas y niveles a menos que los maestros sean considerados y se consideren a s mismos como dirigentes intelectuales en el contexto de la escuela y del sisteFORMACION EN EL EMPLEO 42

un cuerpo docente ms calificado habr que aumentar los sueldos iniciales (en el estado de Connecticut, Un problema importante en los pases de Amrica Estados Unidos, por ejemplo, el fuerte aumento de Latina y el Caribe es que las instituciones de forma- los sueldos iniciales de los docentes ha elevado los cin normalista no imparten a sus estudiantes el puntajes medios del SAT de los nuevos maestros en fundamento educativo antes del empleo que se necesi- 100 puntos) y mejorar las condiciones de la enseta para una buena enseanza. Ello puede significar anza, especialmente en las escuelas en peores que los maestros de la regin hayan de provenir cada condiciones. Es difcil contratar personal calificado vez ms de los egresados universitarios, a quienes se en la enseanza cuando las clases son demasiado puede entonces formar en pedagoga en cursos de grandes, la obra fsica est deteriorada, la atmsfera habilitacin de un ao (o menos), complementados de la escuela es desagradable e incluso escasean los con cursos de formacin en el empleo. En otras suministros rudimentarios para la enseanza. palabras, acaso tenga ms sentido decir que los profesionales de la enseanza son los que ensean El proceso de habilitacin es ms burocrtico que (una definicin de empleo) y no los que reciben instructivo. A menudo es largo y difcil. En Mxico, formacin en instituciones normalistas (una definidonde un porcentaje creciente de los nuevos maestros cin de formacin profesional). Tambin sugiere que son egresados universitarios, la habilitacin obliga a los egresados universitarios en otras disciplinas que estos egresados a tomar un ao completo de cursos quieran dedicarse a la docencia pueden obtener el de fin de semana carentes de inters, al tiempo que certificado habilitante mediante un proceso de ensean a jornada completa. Muchos son los que, habilitacin relativamente breve, complementado por interesados en la docencia, se desalientan ante este cursos en el empleo. Cuantos ms sean los egresados proceso.Una opcin ms lgica e interesante sera universitarios que se incorporen a la docencia, tanto designar un nmero suficiente de maestros instructoms sentido tendrn los cursos de formacin en el res en el sistema educacional para impartir formaempleo, pues estos cursos estarn orientados hacia cin en el empleo a los nuevos maestros. Los nuevos la prctica y no hacia el conocimiento. En pases egresados de la universidad contratados como maescomo la Argentina y el Uruguay donde hay una tros aprenderan a ensear como practicantes en el escasez de postulantes para los cargos docentes existe aula con un instructor. Este sistema es similar al una necesidad especialmente grande de recurrir a este utilizado en Alemania para la formacin tcnica y la tipo de habilitacin de los docentes, en lugar de formacin normalista; en el sistema alemn los reducir el nivel de los requisitos para obtener el ttulo jvenes egresados de la secundaria reciben formacin docente (Braslavsky, 1995). en empresas con trabajadores experimentados y asisten a cursos de educacin profesional algunos El problema principal de la captacin de egresados das por mes (Bock y Timmermann, 1995). En universitarios es que los sueldos de los maestros son verdad, Alemania prepara a sus maestros de la bajos, que las condiciones de la enseanza son misma forma. No puede haber una manera mejor de difciles y que el actual proceso de habilitacin aprender a ser un buen maestro. El instructor, a su debido fundamentalmente a la presin ejercida por vez, recibira un sueldo ms elevado por sus funlos sindicatos de maestros es innecesariamente ciones y velara por transmitir al practicante los oneroso. Algunos pases enfrentan tambin el proble- elementos esenciales de la buena enseanza, intema de la baja capacidad del sistema universitario grando la teora con la prctica, y evaluara su para preparar docentes en el nmero requerido por el progreso. En el mejor de los casos, el practicante y el sistema educacional. En el corto plazo, la educacin instructor estableceran una relacin creadora e universitaria subsidiada para los que estn dispuestos innovadora que beneficiara a ambos, a los dems a comprometerse a ensear por algunos aos despus maestros de la escuela y a los alumnos. Ese sistema de recibirse y otros incentivos podran inducir a los de formacin eliminara enteramente el actual sistema egresados universitarios a incorporarse a la docencia. de formacin normalista antes del empleo. Slo No obstante, en el ms largo plazo, para contar con funcionara si los maestros instructores, que recibi43

ma educativo.

flexibilidad suficiente para ajustarse a esas diferencias. La cuestin de cmo se har para extraer un mayor esfuerzo y un esfuerzo ms focalizado de los maestros es de carcter crucial. Gran parte de los datos sugiere aparentemente que la buena gestin, la supervisin frecuente, cuidadosa y constructiva, la participacin de los padres (en las zonas rurales la intervencin de la comunidad en la supervisin acaso sea la nica forma eficaz de garantizar la asistencia de los maestros; vase el Recuadro 4), la asistencia INCENTIVOS Y EVALUACIN tcnica de elevada calidad, la cohesin colectiva y el DE LOS MAESTROS enunciado de metas claras para los maestros son ms Otro problema serio es el relativo a determinar si los importantes para aumentar el esfuerzo y la calidad regmenes de incentivos basados en las evaluaciones del esfuerzo que los incentivos monetarios individuadel desempeo de los maestros o de las escuelas les (Elmore et al., 1995). tienen un efecto positivo sobre la calidad de la enseanza. Aunque esos regmenes se han ensayado en los Tambin hay que obrar con cuidado en cuanto a los Estados Unidos (en el estado de Carolina del Sur se mtodos de evaluacin de los docentes. En la seccin ha utilizado un sistema de incentivos para las escue- anterior se examin la evaluacin de los alumnos las y en otros estados se han utilizado programas de mediante pruebas del rendimiento. En caso de los incentivos para maestros mentores), los resultados alumnos, el aprendizaje de los contenidos para las no tienen un signo bien definido en cuanto a producir pruebas es una medida razonable de diferentes tipos mejoras sostenidas en los rendimientos. Desafortuna- de atributos valiosos en el alumno, incluidos la damente, carecemos de pruebas fiables respecto de si disciplina, la aptitud, la concentracin en la tarea y la el producto educativo responde al mismo tipo de absorcin del plan de estudios requerido. Sin embarincentivos de mercado que la produccin de servicios go, si los resultados de las pruebas administradas a privados, en la cual la tecnologa es claramente los alumnos se emplean para evaluar a los maestros, comprendida, la relacin entre las pericias indivi- el significado de la evaluacin resulta menos claro. duales y la mayor productividad es mucho ms fcil Puede depender no slo del maestro del alumno, sino de determinar y por lo comn se pueden impartir las de los maestros de aos anteriores y tambin de la pericias que producen niveles ms elevados de combinacin de alumnos que tenga el maestro (los productividad. La muy buena enseanza es relati- maestros con antigedad pueden tratar de trasladar a vamente fcil de identificar, pero la naturaleza los alumnos problemticos a las clases de los subjetiva del juicio crea problemas prcticos para maestros ms jvenes). La combinacin de alumnos poner en vigor un autntico rgimen de remunera- puede afectar tambin los resultados de toda la clase. cin por mrito para el maestro medio. Adems, Si bien los resultados de las pruebas (en particular, acaso no sea fcil reproducir la enseanza excelente. los aumentos de puntaje) pueden ser ms tiles para En parte proviene de un mayor esfuerzo, de una evaluar a las escuelas, los directores de las escuelas mejor tcnica pedaggica o de una atencin ms pueden alterar los resultados de las pruebas, por cuidadosa a un determinado plan de estudios. El ejemplo, determinando qu alumnos estarn ausenrendimiento de los alumnos debiera mejorar si se dan tes el da de la prueba. En las evaluaciones de los incentivos a los maestros que empean un mayor maestros y de las escuelas se corre tambin el riesgo esfuerzo, emplean esas tcnicas o prestan ms de que las escuelas enseen la prueba, restando atencin al plan de estudios. Sin embargo, gran parte importancia a todo el aprendizaje que no est relaciode la mejor enseanza radica en tener un conocimien- nado con el aumento de los puntajes en la prueba. Si to mayor de las asignaturas o una personalidad bien esta tcnica es atinada en las pruebas que receptiva que perciba las diferencias individuales determinan si los alumnos pasarn o no al siguiente entre los alumnos de los estilos de aprendizaje y tenga nivel de la enseanza, carece de todo sentido en un 44

ran remuneraciones mucho ms elevadas, pudieran, de la misma manera o de manera an mejor que los cursos tradicionales de formacin normalista, consolidar los conocimientos de la asignatura con mtodos pedaggicos adaptados a diferentes tipos de aprendizaje. Mediante este traslado de la formacin normalista a la formacin en el empleo se podran obtener grandes economas.

rgimen de incentivos para la remuneracin o el ascenso de los maestros. Si bien el sistema de remuneracin por mrito sigue siendo una idea interesante que es de difcil aplicacin, no se ha de interpretar por ello que se aprueba que no se supervise y trate de evaluar el desempeo de los maestros. Si bien podemos carecer de medios prcticos para introducir nexos firmes entre el desempeo en el aula y la remuneracin, el desempeo

deficiente del maestro se puede identificar y se pueden tomar medidas para corregirlo, como la formacin adicional, los traslados y otras medidas administrativas. Por lo mismo, algunos incentivos al desempeo excepcional pueden a menudo ser una buena idea, siempre que se eviten las polticas de incentivar el mejor desempeo mediante el traslado de los maestros a clases ms fciles o a escuelas mejores.

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Tabla 1 Matrcula de nias y mujeres como proporcin de la matrcula total e ndices de matriculacin de mujeres (entre parntesis), por nivel de escolaridad y por pas, 1980 y 1993 (porcentajes).
Educacin primaria Pas/ao 1980 Argentina Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyanax Haitx Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela 49 50 48 47 49 49 50 49 48 50 49 49 45 49 46 50 50 49 51 48 48 48 48 50 49 50 1993 49 49b 48 47 --49 50 49 49 50 49d 49 46 49f 48 50 49d 48 50 48 48 --49 49 49 50d 1980 53 50 54 43 54 53 50 53 50 --50 48 45 51 47 50 53 47 53 52 --45 53 --53 58 1993 51 (62) 47c (72) 51d (37) 46e (27) --- (19)* 51 (55) 54 (68)+ 51 (42) 52 (62) 58 (29) 50d (56)+ 52 (16)c 47 (23)+ 52 49e (21)+ 55b 51d (68) 50 (58)+ 53 (44)+ 51e (33) 51 (33) --- (46)# 53 50 (67) --- (81)* 57d (24) 1980 43 48 ----48 40 43 --48 --37 42 --32 35 38 57g 30 57g 55 45f 34 43g 38 53 --1993 47a (43) 59b (21) ----54 (14) --- (16) 50b --58d (21) --39a 51 (13)b --54 (9) 29g 42d (7) 63b (5) 46 (13) 50d (8) 58g (29) 40 (9) --- (40)+ 40 50 (6) --- (30)+ --Educacin secundaria Educacin universitaria

Fuente: UNESCO. 1995. Anuario Estadstico. Pars: UNESCO. Nmeros entre parntesis representan ndices netos de matrcula para mujeres en educacin secundaria y universitaria, respectivamente, para el ao 1993, a menos que se incluya una aclaracin al respecto. Notas: a. 1987; b. 1991; c. 1989; d. 1992; e. 1990; f. 1988; g. 1985; x. slo secundaria en general; * matrcula bruta, hombres y mujeres; +. matrcula bruta, mujeres; # . matrcula neta, hombres y mujeres.

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Tabla 2 Indice de crecimiento bruto ... (GDP) per cpita y crecimiento del gasto pblico total y del gasto en educacin.
(2) Crecimiento gasto pblico PIB 1990/1980 1.10 (33.0) 1.14 (28.8) 0.76 (22.1) 1.15 (15)++ 1.04 (46.0)+ 1.26 (28.7) 0.68 (13) 1.22 (25.6) 0.97 (25.5) 0.64(11.0)+++ 1.06 (15.9) 0.64 (11.2) 0.89(18.O)+++ 10.3 (17.9) 0.91 (30.4) 1.20 (22.4) (3) Crecimiento gasto educacin pblica 1980-1990 3.1 3.1 -2.6 5.0 -1.0 4.3 -0.2 3.9 -2.4 -2.1 -5.3 -7.1 5.6 -2.5 1.7 -1.2 (4) Gasto en educacin % del PIB 1990/1980 1.23 1.17 0.80 1.53 0.87 1.35 (8.0) (6.0) (3.7) (2.9) (6.1) (3.1)

(1) Crecimiento prod. bruto ...

Pas Alto crecimiento Barbados Belice Chile Colombia Jamaica Uruguay Crecimiento lento Argentina Brasil Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Honduras Mxico Panam Venezuela Crecimiento negativo Bolivia Guatemala Guyana Nicaragua Per Suriname Trinidad y Tobago

80-92 142127140907

85-92 115452232534

-0.7 -0.8 0.0 -0.1 -0.1 -0.7 -0.7 -0.1 -0.1 -0.5

1.4 -0.5 1.8 0.4 0.1 0.7 0.2 0.1 -0.6 1.8

1.08 1.28 0.59 0.76 0.50 0.46 1.44 0.87 1.12 0.93

(4.1) (4.6) (4.6) (1.7) (2.8) (1.8) (4.6) (4.1) (5.5) (4.1)

-1.7 -1.4 -2.2 -3.5 -2.8 -1.3 -2.6

-0.1 0.4 -0.4 -4.4 -3.3 -0.5 -2.4

0.78 (22.5) 0.86 (12.0) 0.97 (62.0) 1.22 (39.3) 0.61 (12.5) 1.38 (51.0)+ 1.09 (35.0)

-3.3 -2.2 -7.6 10.6++ 2.4++ 0.9 -1.4

0.68 0.74 0.48 1.06 1.10 1.24 1.02

(3.0) (1.4) (4.7) (3.4) (3.4) (8.3) (4.1)

Fuente: Banco Mundial. Informe mundial sobre desarrollo, 1993, Tablas 1 y 10; UNESCO, Informe mundial sobre educacin, 1993, Tablas 1 y 10; Fondo Monetario Internacional, Anuario internacional sobre estadsticas financieras, 1994. Columna (1): Indice anual de crecimiento del GDP real per cpita en 1980-92, a menos que se indique lo contrario. Columna (2): Proporcin de los gastos totales del gobierno central como porcentaje del PIB en 1992 en comparacin al ao 1980, a menos que se indique lo contrario. Nmeros en parntesis corresponden a los gastos del gobierno central como porcentaje del PIB en 1992, excepto que se indique lo contrario. Columna (3): Indice anual de crecimiento de los gastos reales en educacin pblica en 1980-90, a menos que se indique lo contrario. Columna (4): Proporcin de los gastos en educacin pblica como porcentaje del PIB en 1990 con respecto a los mismos gastos en 1980, a menos que se indique lo contrario. Nmeros entre parntesis son gastos en educacin pblica como porcentaje del PIB en 1990, a menos que se indique lo contrario. Notas: Alto crecimiento se define como aquel que es mayor que el 1.0% de crecimiento per cpita por ao. Crecimiento lento se define como aquel que se encuentra entre el -0.1 y 1.0 per cpita por ao. Si el ndice de crecimiento se elev o disminuy durante el perodo de 1985-92 con respecto a la categora de crecimiento lento, se lo incluy en la categora de crecimiento negativo, o se lo traslad de esta ltima categora a la de crecimiento lento. Colombia: ++1989/1980; Jamaica: +1985/1980; Rep. Dominicana: +++1992/1980, *** 1989/1980; Argentina: *** 1989/1980; Honduras: +++1992/1980; Suriname: +1986/1980; Trinidad y Tobago: ***1989/1980; Guatemala: ***1989/1980; Per: ++1989/1980; Nicaragua: ++1989/1980.

51

Tabla 3 Cambios en los salarios reales de los maestros del sector pblico, dcada de 1980 y 1990, varios pases (ndice: 1980=100)
Ao Pas Argentina Nivel 1980 Primaria Secundaria Superior Primaria/ Secundaria* Primaria* Primaria/ Secundaria Primaria Primaria Secundaria Primaria Secundaria Primaria Primaria Secundaria Primaria Superior Primaria/ Secundaria Primaria Primaria/ Secundaria Primaria Secundaria Superior 100100100 100 100 100100 100100 100 100100 100 (1981) 100 107 34 133 10398 7466 78 9090 8284 100100100 1982 696464 1985 957458 1988 5956 1990s 45 (1992) 40 37 (1992) 47 (1993) 69 (1993)

Barbados Belice Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador Guatemala Mxico Panam Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela

100 100 23 105 10291 7261 62 7070 5844 100 100 100

56 53 73 (1987) 70 (1990) 102 (1987) 88 7563 43 54 (1987) 52 2243

120 (1993)

96 (1990) 80 32 (1992)

40 (1993) 42 (1994) 98 (1993)

78

54 (1990) 125 (1993)

704856

Fuentes: UNESCO, Anuario estadstico, diversos aos, emolumentos de los maestros divididos por el nmero de maestros; Reimers, 1993, Corvaln, 1990; y Dewees, Klees y Quintana, 1994; para Barbados, Belice, Panam, Trinidad y Tobago, y Uruguay, respuestas oficiales a cuestionario de OIT; para Argentina, datos provistos por la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires; para Chile, MINEDUC, 1994; para Costa Rica, Carnoy y Torres, 1994; para Mxico, Imaz, 1995. Nota: * representa ndice de salario mnimo.

52

Cuadro 1 Evaluacin
Pas Exmenes evaluativos de los alumnos
Los exmenes estandarizados externos no son utilizados con propsitos de graduacin. La evaluacin de los alumnos es realizada en forma individual por los maestros, pero est basada en normas o estndares mnimos establecidos por el estado para la promocin al grado superior. El sistema actual no est considerado como formal o confiable.

Exmenes de aptitud
Los exmenes nacionales y provinciales no se utilizan de esta forma ya que el sistema educativo todava es un sistema abierto.

Exmenes del sistema educativo

SINEC (Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin): se aplica solamente a una muestra de alumnos en el ltimo ao de escuela primaria o secundaria. Los aos de evaluacin fueron 1993 y 1994. Las provincias slo publican los resultados promedio, por nivel de educacin y por escuelas pblicas o privadas. Principios de 1992: Slo se realizaron en forma regular en la provincia de Mendoza. El propsito fue evaluar los logros de todos los alumnos primarios y secundarios. Los resultados se publican en forma anual. En 1994 se llev a cabo el Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos en 23 provincias y en la ciudad de Buenos Aires para establecer datos de base sobre los maestros como fuerza laboral, las con-diciones de las escuelas y los n-dices de matrcula. Tuvo una larga tradicin de realizar exmenes centrales du-rante los ltimos 20 a 30 aos, pero en los ltimos 5 aos, el INEP (Ministerio de Educacin) cre el SAEB y ha comenzado a dar los exmenes de logros a una muestra nacional de alumnos. 1992: El Noreste de Brasil y el estado de Sao Paulo comenzaron a establecer sistemas de eva-luacin. Hace cinco aos, el Estado de Minas Gerais comenz a prepararse para la evaluacin estatal de logros. Durante varios aos los exmenes se tomaron a grandes conjuntos de alumnos prove-nientes de todas las escuelas esta-tales, lo que ha resultado en datos significativos a nivel de escuela. Dados los recientes cambios en el rea de la evaluacin, es posible que otros estados adopten sistemas parecidos en el futuro.

Argentina

Brasil

Estos exmenes son determinados por los maestros y se basan en las escuelas.

El examen de ingreso a la educacin superior es el nico que ha sobrevivido al perodo de de-clinacin de las prcticas de evaluacin en Brasil.

53

Pas

Exmenes evaluativos de los alumnos

La promocin depende de los maestros y se basa en el desempeo del alumno en diferentes actividades. No existen exmenes especiales para pasar de un nivel a otro del sistema, con excepcin del nivel universitario.

Exmenes de aptitud
El examen de ingreso a la universidad consiste de una bate-ra de exmenes de aptitud y de logros. Las universidades seleccionan a los alumnos segn los puntajes obtenidos en el examen y el promedio de calificaciones de la escuela secundaria. El sistema de examen de ingreso a la universidad existe desde 1967.

Exmenes del sistema educativo

Despus de intentos frustrados en 1984 y 1986 de contar con una evaluacin nacional, el Ministerio de Educacin cre un nuevo sistema (Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin, SIMCE) administrado por la Universidad Catlica para medir los resultados de tipo educativo (matemticas, castellano, ciencias naturales y sociales) y de desa-rrollo afectivo, as como tambin los indicadores de eficiencia inter-na. 1988: Se tomaron los exmenes de logros del SIMCE a 233.000 alumnos de cuarto grado en un total de 5.600 escuelas. 1989: Los exmenes del SIMCE se tomaron a 193.000 alumnos de octavo grado en un total de 4.600 escuelas. Los resultados del SIMCE se han interpretado como una mayor autonoma a nivel local, como forma de introducir una menta-talidad de sector privado en todas las escuelas primarias, lo cual podra conducir a la obtencin de mayores logros. A esto le ha se-guido una poltica educativa. Colombia no ha puesto en vigencia un sistema amplio de evaluacin pero cuenta con un sistema de exmenes de ingreso universitario bien estructurado y organizado, el cual se podra to-mar como base. 1991: Se contrata un instituto de investigacin en Colombia para llevar a cabo, junto con el Ministerio de Educacin, la primera ronda de exmenes del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, con una muestra representativa de escuelas rurales, urbanas, pbli-cas y privadas. Se evala a alum-nos de tercer y quinto grado en castellano y matemticas. Desde 1991: Se han realizado otras rondas de evaluaciones pero nunca se ha evaluado a la totalidad de los alumnos del pas o de una regin en particular.

Chile

Colombia

En el nivel primario, los exmenes, los trabajos escritos y la observacin directa del maestro sirven como bases para la evaluacin del alumno. En el nivel secundario, el proceso de evaluacin es ms rgido, ya que consiste en exmenes y pruebas parciales. La promocin est determinada por la calificacin promedio obtenida por el alumno durante todos los perodos.

1968: El Servicio Nacional de Pruebas (SNP) estableci el examen de ingreso universitario para todos los alumnos secundarios que deseaban ingresar a la educacin superior. 1984: Para asignar los limitados espacios, el SNP puso en vigencia un examen de ingreso secundario en Bogot. Hasta 1986 los exmenes del SNP medan slo habilidades. A partir de 1987 comienzar a incluir exmenes cognitivos de matemticas, castellano y ciencias naturales y sociales.

54

Pas

Exmenes evaluativos de los alumnos

La promocin de un grado al otro depende de las calificaciones que dan los maestros segn el de-sempeo del alumno durante el ao escolar y un examen final desarrollado a nivel de districto. El objetivo de este examen a nivel de districto es establecer un nivel mnimo de conocimientos para pasar de la escuela primaria a la secundaria. En el ltimo ao de la educacin primaria, este examen significa el 50% de la calificacin final del alumno.

Exmenes de aptitud
Los exmenes desarrollados por el Instituto de Investigaciones para el Mejoramiento de la Educacin en Costa Rica (IIMEC) se utilizan en el ltimo ao de educacin secundaria y estn diseados con propsitos de certificacin y de ingreso universitario.

Exmenes del sistema educativo

1986: El Ministerio de Educacin solicit al IIMEC de la Universidad de Costa Rica que evaluara a alumnos de tercer, sexto y noveno grado en conocimientos bsicos de matemticas y castellano. En 1986 y 1987 se evalu a la totalidad de los alumnos, mientras que en 1989 slo se tom una muestra estratificada. Es claro que el Ministerio de Educacin tuvo la intencin de que el pblico se informara del bajo nivel de la educacin y que se iniciara un debate nacional sobre el tema. Despus de 1989 el Ministerio de Educacin abandon la idea de un examen preparado y admi-nistrado en forma central y adopt exmenes desarrollados por grupos de maestros a nivel de districto, segn pautas nacionales y necesidades locales. No existen sistemas de evaluacin nacional, regional o local.

Costa Rica

El Salvador

No se practica la promocin automtica, sino que se la determina estrictamente segn el desempeo del alumno en la clase, lo cual depende en gran medida en los exmenes preparados por el maestro. Se ha comenzado a trabajar con: un examen de preparacin en el primer grado, exmenes de logro y diagnstico en el tercer al quinto grado, y un examen de logros en el sexto grado. Se ha tomado un examen en el sexto grado durante los ltimos tres aos, pero todava se encuentra en una etapa de desarrollo. Los nuevos alumnos secundarios deben tomar el examen para el Certificado de Educacin Secundaria, una evaluacin a nivel local que administra el Ministerio de Educacin.

Ninguno.

Jamaica

Para seleccionar el 95% de los alumnos que ingresan a la escuela secundaria, se utiliza el Examen Comn de Ingreso 11+ (Common Entrance Examination Eleven Plus, CEE 11+). La colocacin a travs del CEE corresponde al 21% del nmero total de alumnos en sptimo grado. El resto de los alumnos automaticamente se dirigen a nuevas escuelas secundarias o a escuelas para todas las edades. En el noveno grado, la mayora de los alumnos secundarios toma el examen del Consejo Caribeo de Evaluacin (Caribbean Examinations Council, CXC), en los niveles de competencia bsica, general y tcnica (equivalencia en el nivel O).

Fines de la dcada de los ochenta: Se disea el Programa Nacional de Evaluacin con asistencia tcnica del Banco Interamericano de Desarrollo.

55

Pas

Exmenes evaluativos de los alumnos

Exmenes de aptitud
Al trmino del equivalente del grado 13 ( sexto), los alumnos toman el examen de nivel avanzado de la Universidad de Cambridge (Advanced Level, CGE).

Exmenes del sistema educativo

Jamaica
(cont.)

Mxico

La promocin en los niveles primario y secundario depende de los maestros, quienes deben cum-plir con las normas establecidas por el Ministerio de Educacin. En 1993, se introduce un examen nacional estandarizado para la educacin primaria y secundaria.

Para poder obtener una plaza en una institucin secundaria o universitaria, los alumnos deben aprobar un examen de ingreso impuesto por cada sistema. Cuando las escuelas postse-cundarias son adjuntas a las uni-versidades, la promocin en mu-chos casos es automtica para aquellos que obtienen la califi-cacin final mnima.

Desde 1972: Se han realizado evaluaciones peridicas de la calidad de la educacin, entre las que se encuentran las experiencias con IEA y el estudio de ECIEL sobre logros educativos. Como resultado del Programa de Modernizacin Educativa (19891994), la Direccin General de Evaluacin y de Incorporacin y Revalidacin (DGEIR) ha estado tratando de sistematizar la evaluacin en 31 estados como parte del Sistema Nacional de Evaluacin Educacional (SNEE). Los objetivos del SNEE son: (1) resaltar las diferencias regionales en los logros educativos, (2) evaluar la efectividad de la peda-goga, y (3) evaluar el aprendizaje de los alumnos en las diferentes materias en los distintos niveles. Los resultados del SNEE permitirn identificar las deficiencias y las reas de excelencia. Esta informacin ser utili-zada por la Secretara de Educacin Pblica (SEP) para reasignar recursos y mejorar su curriculum y su programa de mejoramiento de la infraestructura educativa. No existen exmenes de evaluacin comunes, lo cual podra resultar en la adopcin de nuevas polticas y objetivos. Mediados de la dcada de los noventa: se realiza un estudio sobre la eficiencia de las escuelas privadas por parte de la institucin responsable de las escuelas catlicas. Este estudio incluye una batera de exmenes en diferentes escuelas para evaluar las reas de lenguaje y matemticas en la educacin primaria y secundaria. Este estudio representa el comienzo de la aplicacin de exmenes estandarizados para todos los alumnos.

Per

Se utilizan tres tipos de evaluacin: progresiva, complementaria general, y de recuperacin y suplementaria. No existen exmenes comunes de evaluacin con el propsito de promocin.

Ninguno.

56

Pas

Exmenes evaluativos de los alumnos

La promocin de un grado a otro en la escuela primaria requiere que el maestro otorgue una calificacin buena y que el alumno haya tenido un 80% de asistencia durante el ao escolar. En el bachillerato y las escuelas tcnicas, la promocin est basada en la evaluacin que realizan los grupos de maestros que tienen a su cargo el alumno. Estas evaluaciones se realizan tres veces al ao (tambin se consideran la personalidad y la conducta adems de los logros acadmicos). La promocin de un ao al otro est basada en la obtencin de la suficiente calificacin al final del ao. La calificacin final se computa sobre la base del desempeo del alumno durante el ao escolar y la evaluacin del maestro a travs de exmenes peridicos. Hasta 1986: El Ministerio de Educacin requiere un examen final que representa el 40% de la calificacin final en el nivel secundario. Este sistema de evaluacin se elimina en 1986.

Exmenes de aptitud
Ninguno.

Exmenes del sistema educativo

Entre 1965 y 1985: no se realiz ninguna evaluacin o investigacin. A partir de 1985, se llevaron a cabo distintos estudios nacionales de investigacin, especialmente en el nivel primario y el ciclo bsico de la educacin secundaria.

Uruguay

Venezuela

El ingreso a la universidad est basado en un puntaje que combina el desempeo acumulado del alumno durante la escuela secundaria y los resultados en un examen que cubre las materias bsicas.

Adems del examen de ingreso universitario, no existe una evaluacin nacional o regional, y por lo tanto no se cuenta con criterios uniformes para evaluar el desempeo de los alumnos.

57

Cuadro II Educacin Secundaria y Tcnica/Vocacional Comparacin entre pases

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados Marcada variacin en la calidad de la educacin debido a las restricciones presupuestarias: las universidades se que-jan de la insuficiente preparacin de los estu-diantes. Baja proporcin de la cantidad de maestros por alumno debido al uso de maestros trabajando a medio tiempo. Desde 1979 a 1985, la inversin se redujo en un 39%, por lo tanto los salarios de los maestros son ms bajos ahora que al principio de la dcada de los ochenta. La estructura de los programas es obsoleta y enciclopdica. Las escuelas privadas han tomado moderada importancia debido a que el estado subsidia los salarios de los maestros. La capacidad de administracin es muy variable a nivel regional. Reformas/Polticas Eliminar los exmenes de ingreso para la secundaria. Presionar para que existan programas con ms carcter moral y disciplinario. Proponer un nuevo tipo de escuela post-primaria. Gran impulso de descentralizacin en 1993 (se desconocen los resultados).

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados Alta matrcula en escuelas tcnicas (60% del total de matrcula secundaria). Las escuelas tcnicas nacionales tienen buena reputacin por su alta calidad. Existe un impuesto sobre la nmina para financiar parte de la educacin tcnica (sin embargo, no se lo aplica). Se calcula que el ndice o retorno social es bajo ya que los gra-duados no pueden en-contrar trabajos con bue-na paga. Reformas/Polticas

Argentina

Brasil

Carcter obligatorio de la educacin vocacional fue revertido.

58

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados Altos ndices de matrcula. Calidad despareja de la instruccin. Las es-cuelas administradas por las municipalidades se encuentran en desventaja con respecto a aquellas privadas que no reciben subsidios. Reformas/Polticas Dos fases: mayor privatizacin utilizando el mtodo de bonos del rgimen de Pinochet. Actualmente se est tratando de reevaluar la direccin ya que el nuevo rgimen juzga a la calidad potencial como alta pero son preocupantes los problemas de equidad.

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados El 35% de la matrcula secundaria corresponde a la educacin vocacional. Dos tipos: escuelas administradas por las municipalidades o por empresas privadas. El 42% de los alumnos asiste a escuelas vocacionales que reciben subsidios. El 41.6% tiene una rama comercial. Las escuelas privadas reciben subsidios anuales del estado, los cuales son ms altos que los que reciben las escuelas municipales. La calidad de las escuelas privadas es generalmente ms alta, ya que tienen buenas conexiones con los empleadores. En las escuelas municipales, la adecua-cin al mercado laboral es baja. Reformas/Polticas La poltica bajo el gobierno de Pinochet fue que el ministerio no deba administrar las escuelas. Ahora la cuestin es revertir o no esta poltica o tratar de aumentar el acceso equitativo. Discusin sobre si se suprimela divisin entre educacin acadmica y tcnica para resolver los problemas de equidad.

Chile

Chile
(continuacin)

La administracin de las escuelas ha pasado a los niveles privado y municipal (68% al muni-cipal, 28% al privado con subsidio y 8% al privado). La desercin es mucho ms alta que en las escuelas tcnicas.

59

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados Baja matrcula. Desigual calidad debido a la preparacin de alumnos y maestros. Leyes que se sobreponen en cuanto a la gobernabilidad de la educacin secundaria crean confusin. Dbil capacidad administrativa para atender las demandas de decentralizacin. Bajos ndices de promocin. Altos ndices de desercin. Baja relevancia de los programas de estudio (ningn idioma, bajo contenido de ciencia o tecnologa). Reformas/Polticas Se espera que la demanda crezca debido a la promocin automtica de la escuela primaria a la secundaria. El sistema de bonos fue introducido en 1991: todava se est tratando de ponerlo en correcto funcionamiento. El Banco Mundial financiar los bonos. Planes para dar ms impulso a la descen-tralizacin. Planes para aumentar la capacidad de apoyo pblico. Formacin en servicio para los maestros. Programa de reforma (y proyecto del Banco Mundial) detenido por cuestiones polticas en cuanto a la designacin de agentes responsables. Planes para rehacer los programas de estudio para hacerlos ms prcticos. Probablemente continuar siendo un sector centralizado.

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados Existen programas diversificados pero ge-neran limitado inters. Existe un impuesto sobre la nmina para la formacin no formal. Se hall que una educacin secundaria diversificada no tiene ventajas. Gran proyecto de Psacharopoulos. Reformas/Polticas Por el estudio del Banco Mundial no se puede obtener apoyo de los donantes para proyectos de educacin diversificada. No existen planes de cerrar este tipo de escuelas ni tampoco de promoverlas.

Colombia

El Salvador

29% de los ndices de matrcula en el ao 1988. Los ndices de matrcula se estancaron en el 20% al comienzo de los aos ochenta. La apertura de escuelas privadas explica el aumento en la matrcula. Representa el 50% de la educacin secundaria privada en 1988. Slo el 15% de las escuelas secundarias se en-cuentra en zonas rurales. Baja eficiencia interna. No se tienen suficientes datos. Las escuelas privadas tienden a ofrecer solamente un programa de estudios acadmico.

Programas diversificados en los ltimos aos de educacin secundaria a partir de 1968. La calidad ha declinado debido a la falta de inversin y mantenimiento. La mayora de las escuelas son pblicas, algunas escuelas privadas ofrecen una orientacin comercial.

Se planea mejorar la formacin vocacional a travs de un proyecto del BID. Se espera poder estimular al sector privado para que administre las escuelas tcnicas. Se quiere introducir bonos para alumnos pobres en las escuelas tcnicas.

El Salvador
(continuacin)

60

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados Antes de la reforma actual, era obligatorio el examen de sexto grado para continuar. Este examen diriga el curso de la instruccin. Los que no lo aprobaban iban a escuelas para todas las edades (de baja calidad). El nmero de maestros se ha reducido debido a los bajos salarios. En 1992, se aumentan los aos obligatorios de escuela secundaria de 6 a 9. La educacin ha sido provista por las escuelas pblicas en distintos niveles de gobierno (federal, por estado, o municipal) o por las escuelas privadas. La participacin privada es ms fuerte en el nivel secundario, pero ha estado declinando desde 1971. Los ndices de transicin son del 85% (constantes desde 1982). Antes de 1980, el 90% corresponda a la orientacin acadmica. Antes de 1990, los ltimos aos de secundaria formaban parte de la educacin superior. Reformas/Polticas El objetivo es educar a todos los nios hasta el noveno grado, mejorar la calidad y la equidad. Armonizar el programa de estudios, aumentar el acceso a mate-riales pedaggicos y entrenar a los maestros en el nuevo programa de estudios.

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados Reformas/Polticas

Jamaica

Mxico

Desde 1993, el gobierno federal traspas la administracin de todas las escuelas secundarias a los estados. La transicin durar hasta fines de la dcada de los noventa.

Los niveles superiores con orientacin tcnica han crecido. 20% en escuelas tcnicas. 53% en escuelas federales. Bajos ndices de retencin (50%). Los primeros aos de educacin secundaria tienen dos orientaciones: 27% en la vocacional y 10% en la tcnica. No existe un rgano nico que se ocupe del nivel medio que comprende la educacin tcnica y los ltimos aos de secundario, lo cual crea confusin.

En 1980 se intent expandir la educacin tcnica en los ltimos aos de secundaria, con un objetivo de llegar al 40%. An as, la mayora todava prefiere la orientacin acadmica.

61

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados La guerra y las res-tricciones presupuesta-rias deterioraron la cali-dad de la educacin se-cundaria. Aumento significativo en el nmero de maestros. Aumento significativo en la matrcula. Limitada formacin de maestros. Algunos cambios en los programas de estudio, con ms nfasis en ciencias, castellano y matemticas. An as, muy tradicional. Se le dio autonoma al 70% de las escuelas primarias y secundarias. Gran disminucin de la calidad debido a res-tricciones presupuesta-rias. Menor aumento de la matrcula durante los aos ochenta. Fuerte desigualdad de la calidad debido a una despareja distribucin de maestros con la apropia-da formacin. Reformas/Polticas El intento de reforma del nuevo gobierno tiene principalmente objetivos ideolgicos. Se dijo que se dara ms nfasis a la educacin privada, pero todava no se han establecido incentivos para ello. Se quiere disminuir la influencia del sindicato. Se busca introducir medidas de pago por mrito. Pago por parte de los usuarios (con igual contribucin del estado). Subvenciones a las municipalidades. Decentralizacin de libros de texto y programa de estudios. Descentralizacin del control; parcialmente detenida por consideraciones polticas. Cierto empuje a las escuelas privadas. Gran nfasis en el reentrenamiento de los maestros. Sin embargo, no se han establecido programas o estructura de incentivos para ello. Se quiere que el sector privado realice ms formacin de pre-servicio. Se planea una reforma de los programas de estudio. Se quiere introducir un sistema de pago por mrito.

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados La educacin voca-cional y tcnica ha sido trasladada a un instituto fuera del Ministerio de Educacin y est cada vez ms bajo el tutelaje del Ministerio de Trabajo. No se ha cumplido con los deseos de obtener ms financiamiento y de involucrar ms al sector privado. Reformas/Polticas Desarrollo de nuevos centros de agricultura por parte de los Sandinistas. El rgimen de Chamorro propone cerrar estas escuelas, establecer un impuesto a la nmina con un sistema de formacin con administracin paraestatal. Intento de cambiar el programa de estudios para que sea ms conducente a mejorar las habilidades de los trabajadores, que exista formacin en servicio, que exista menos especializacin y ms formacin general. Se quiere desarrollar un sistema financiado por un impuesto a la nmina para apoyar la provisin privada de VET. No est claro que se debe hacer con respecto al programa de estudios diversificado, probablemente se lo deba suspender.

Nicaragua

Per

Tres opciones: pro-gramas diversificados, institutos tcnicos o centros de entrenamiento. El estado administra la mayora de los institutos tcnicos y menos centros de entrenamiento. Todos son ineficientes con respecto al mercado de trabajo, particularmente aquellos administrados por el estado. Alto ndice de desercin en escuelas tcnicas (diversificadas).

62

Secundaria Pas
Tendencias/Resultados La educacin obligatoria se aument a un total de 9 aos. Bajo ndice de matriculacin (23%). 82% en la orientacin acadmica. 80% del sistema est financiado por el gobierno central. La educacin privada ha aumentado durante los aos ochenta a un 14% en los primeros aos de secundaria y a 27% en los aos superiores. Los ndices de desercin y repeticin continan siendo altos. Cuatro niveles de autoridad: nacional, es-tatal, municipal y aut-noma. El control de la administracin de las escuelas por parte de partidos y facciones polticas ha causado severas interrupciones cada vez que cambia un gobierno. Reformas/Polticas Intentos por mejorar la calidad y la eficiencia. Nuevas estrategias para mejorar las estrategias de enseanza y aprendizaje con programas interactivos en matemticas y computacin, as como tambin enseanza centrada en los procesos.

Tcnica/Vocacional
Tendencias/Resultados Leve aumento de la educacin tcnica y vocacional. Aumento del sector privado. El acceso est restringido a las reas urbanas y los establecimientos nacionales. Baja relevancia del mercado laboral. La desercin aumenta a medida que los alumnos alcanzan la edad de trabajar. Esto afecta ahora a la clase media urbana debido a que los mayores costos y la baja importancia del mercado de trabajo hacen que la matriculacin contnua no sea posible. Un programa con diferentes orientaciones puede conducir al ingre-so a la universidad. Reformas/Polticas La posicin del gobierno es que esta es una rea prioritaria.

Venezuela

Venezuela
(continuacin)

63