09 Cap2

Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento
- Captulo 2 -
SUPORTES PARA O DESENVOLVIMENTO

A infra-estrutura de Comunicaes constituiu um campo estratgico de uma nao. No por acaso, o processo de construo dos marcos regulatrios nessa rea sempre foi um foco de disputa entre interesses pblicos e privados.
No amplo contexto de discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao e a regulao da mdia, uma pauta merece especial ateno: a questo da infra-estrutura. Ao contrrio do que se pode pensar inicialmente, mais do que um tema exclusivamente tcnico ou tecnolgico, esse um debate cujas implicaes tambm devem ser pensadas sob o prisma da incluso e da excluso social. Refletir sobre o tema exige aprofundar a anlise sobre o papel do Estado na regulao do setor. Da mesma forma, no possvel pensar a Comunicao tanto o acesso a ela, quanto a sua promoo sem consider-la como um direito de todos os cidados e cidads. Em um cenrio marcado pelos interesses do mercado, essa tica dos direitos muitas vezes relegada ao segundo plano. Estudos recentes apontam a tendncia de supercentralizao do processo de produo e transmisso de informaes nas mos de um reduzido nmero de atores. Seja no mbito internacional, seja no caso do Brasil, essa uma caracterstica marcante do setor comunicacional. Nas pginas a seguir, para fundamentar a leitura dos dados resultante da anlise Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, buscou-se construir um breve histrico desse processo. Alm dos aspectos j mencionados, focalizamos temas fundamentais, como os avanos tecnolgicos na rea e os marcos regulatrios de infra-estrutura no plano nacional e internacional, assim como as peculiaridades do contexto brasileiro.
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atividade dos meios de comunicao de massa sempre esteve conectada ao desenvolvimento tecnolgico. Os papiros egpcios, a prensa de Gutenberg, o rdio, a tev e a internet so alguns dos exemplos que poderiam demonstrar como os aprimoramentos tcnicos, longe de serem neutros e isentos, geram impacto direto social, cultural, poltico e econmico no contexto de uma determinada sociedade. Como veremos ao longo deste captulo, a infra-estrutura que d suporte mdia e os contedos que so produzidos e veiculados por meio dela constituem dois elementos superpostos porm distintos no debate sobre as polticas pblicas de Comunicao. Numa analogia com as ferramentas da informtica, poderamos afirmar que a infra-estrutura representa o hardware ou seja, o equipamento ou suporte fsico necessrio para que os contedos (software) sejam exibidos e executados. Nesse caso, mais do que envolver somente as questes de cunho tcnico, como as freqncias do espectro eletromagntico e as novas tecnologias, a discusso sobre o hardware da comunicao rene tambm aspectos polticos e econmicos, tais como a existncia ou no de propriedade cruzada e os modelos de constituio do capital das empresas de mdia. Nesse contexto, necessrio destacar que, longe de pretender constituir categorias estanques na anlise do complexo cenrio das Polticas de Comunicao, o que se prope na presente publicao apontar as principais especificidades dos mecanismos regulatrios da infra-estrutura (foco deste captulo) e do contedo (tema abordado no Captulo 3), alm de estudar as interfaces existentes entre os mesmos. Antes, porm, de adentrarmos diretamente no assunto deste captulo, vale relembrar que o estabelecimento de regulaes por parte do Estado sobre atividades privadas no novo e tampouco se restringe ao campo das comunicaes. Padronizao de pesos e medidas, impostos, leis trabalhistas so todos elementos componentes dos marcos regulatrios desenhados pelos Estados Nacionais nos ltimos sculos e que regem diretamente as mais diversas atividades levadas a cabo pelo Setor Privado. Empreendimentos regulatrios mais particulares tambm no podem ser lidos como novidade; a primeira agncia reguladora de que se tem notcia a Interstate Commerce Commission, nos Estados Unidos, em 1887. Algumas dcadas mais tarde, nos anos 1930, durante o regime do New Deal, sob o comando do presidente Franklin D. Roosevelt, foram criadas inmeras agncias reguladoras de setores especficos, dentre elas a Federal Communications Commission (FCC), responsvel pela regulao das comunicaes. Como se ver, a construo de um ambiente regulatrio para os inmeros tipos de atividade econmica tem sido uma constante na relao do Estado para com as empresas, sobretudo aquelas que apresentam caractersticas particulares, diretamente relacionadas s chamadas falhas de mercado (so monoplios ou oligoplios, so dotadas de um diferencial de poder, etc.), como ficar claro adiante.
Complexidade em pauta
No campo das cincias polticas, uma conhecida teoria afirma que a sociedade soberana ou, na terminologia dos tericos, a principal e o Estado o seu agente. Isto significa que, nas democracias representativas, a sociedade torna-se 64
o soberano ltimo de tudo aquilo que o Estado permite ou probe, concede ou cancela, regulamenta ou desregulamenta. Por meio do processo eleitoral, como discutimos no captulo anterior, os cidados e cidads eleitores delegam aos representantes escolhidos a tarefa de conduzir os negcios pblicos, tendo como parmetro a Constituio e as leis. Nesse dilogo entre sociedade e Estado, um conjunto de regras simples ou complexas constitudo para organizar a vida pblica, a partir de mecanismos por meio dos quais os indivduos e as instituies passam a se relacionar. Tomemos como exemplo a arrecadao de impostos: a sociedade autoriza o Estado a estabelecer um sistema de taxao sobre ela prpria a fim de que os entes estatais possam funcionar visto que se julga importante que eles existam. Nesse caso, os polticos eleitos produzem as leis que definem o sistema de tributao e autorizam um rgo estatal no Brasil, a Receita Federal a executar a cobrana junto sociedade. Dessa forma, entre o Estado e a sociedade, no que diz respeito tributao, esto, numa viso simplificada, a legislao, os funcionrios e a estrutura da Receita. Com o sistema de comunicaes, entretanto, a questo um pouco mais complexa. Diversos so os atores envolvidos nos diferentes processos que vo da produo recepo dos contedos veiculados pela mdia. H todo um sistema governamental focado nesse segmento compartilhado por diversos entes estatais distintos e, muitas vezes, independentes (STF e Congresso, por exemplo). H, ainda, os empresrios do setor, os trabalhadores e as diferentes associaes ligados rea de atuao dos meios, entre outros agentes. A prpria sociedade no se configura como um corpo homogneo e vai alm de eleitores e espectadores. De maneira geral, composta, por exemplo, por organizaes sociais e instituies de estudo e pesquisa que tambm podem interferir na complexa rede estatal-privada que constitui o setor das comunicaes.
Questionamentos relevantes
Diante dessas reflexes, significativo esclarecer que, mesmo sendo marcado por complexidades em sua constituio, o sistema de comunicaes passvel de regulao da mesma forma que o so outros setores estratgicos sociedade. Ou seja, tal sistema no deve, necessariamente, ser excludo de um processo regulatrio amplo. Nesse sentido, vale aprofundar a investigao sobre as razes que afinal, fazem as democracias representativas, tal como as conhecemos hoje, dedicar especial ateno regulao das comunicaes. Do ponto de vista terico e do debate sobre a democracia, algumas respostas para esse questionamento j foram apresentadas no captulo anterior. Um conjunto adicional de colocaes, no entanto, pode ajudar a tornar o cenrio ainda mais claro. Uma delas seria revelar qual o grau de impacto que este sistema complexo de comunicaes exerce, nos mais diferentes sentidos, sobre a sociedade. medida que estes supostos impactos se aprofundam, tende tambm a ser ampliado o interesse da sociedade soberana (ou principal) em cobrar de seus representantes (ou agentes) que algo seja feito para que potenciais influncias negativas possam ser evitadas.
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Por outro lado, tambm bastante razovel imaginar que qualquer setor da economia que venha a ser regulado pelo Estado no se comportar de forma passiva diante do processo de regulao. Poder ter maior ou menor sucesso em suas reivindicaes, contudo certamente as far quase sempre, no sentido de assegurar a regulao menos prejudicial possvel a seus interesses (isto , um marco legal que no implique aumento de custos ou diminuio de lucros). No extremo, importa a essa discusso avaliar a potencial capacidade do sistema de comunicaes em evitar as regulamentaes desejadas pela sociedade. O que deve incluir necessariamente a anlise dos recursos que detm para influenciar a sociedade a fim de que ela prpria deixe de almejar algum tipo de regulamentao. Em suma, uma questo fundamental na contemporaneidade : qual o poder que o sistema de comunicaes tem para mudar as preferncias da sociedade e as dos prprios governantes? No fundo, a necessidade ou no de regular qualquer setor e a intensidade desta regulao esto condicionados resposta a esta pergunta. Quanto maior o poder de um determinado segmento, maior a necessidade de um sistema regulatrio. Nesse caso, estamos nos referindo tanto aos sistemas implementados pelo Estado, como tambm queles desenvolvidos diretamente pela sociedade e pelas prprias empresas, por meio de modelos auto-regulatrios, como as iniciativas de Responsabilidade Social Corporativa. No contexto especfico dos meios de comunicao, esse potencial poder de interferncia pode ser manifestado de diversas formas: desde um aumento exagerado de mensalidades no sistema de televiso a cabo, passando pela divulgao de uma falsa entrevista com um grupo criminoso, at a influncia na eleio de um determinado presidente da Repblica. Certamente, para cada manifestao equivocada do poder da mdia que se busca conter ou para cada ao desejada que se procura incentivar diferentes instrumentos regulatrios devem ser institudos.
Informao poder
A idia de poder tem grande relevncia para entendermos os movimentos embrionrios que deram forma s sucessivas regulaes da comunicao ao longo dos ltimos sculos. central ter em conta que os atores em condies polticas, militares, culturais, econmicas, etc. de perpetrar controles de quaisquer tipos sobre determinados membros ou setores da sociedade no tiveram maiores pudores em faz-lo sempre que se sentiram ameaados em sua posio. Esse tipo de compreenso sobre as relaes de poder em curso na sociedade, ajuda a esclarecer os motivos pelos quais a mdia sempre esteve desde a Antiguidade sob olhares atentos dos centros de poder poltico. o que explica o professor de sociologia da Universidade de Princeton e ganhador do Prmio Pulitzer, Paul Starr, em sua obra The Creation of the Media: A mdia tem uma relao to direta com o exerccio do poder que se torna impossvel entender o seu desenvolvimento sem que tenha a Poltica totalmente em conta, no simplesmente no uso que se faz da mdia, mas nas escolhas constitutivas que so feitas acerca da mdia.
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Na definio de Starr, tais escolhas constitutivas dizem respeito quelas decises que criam o ambiente material e institucional dos diferentes campos da atividade humana. Em seu trabalho, o professor relata como, ao longo da histria, as organizaes polticas se ocuparam em interferir nos meios de produo de informao e conhecimento. Nesse sentido, a conhecida idia de que informao poder contribui para que se compreenda tambm porque a mdia, desde seus primrdios, tem sido objeto de regulaes por parte dos agentes polticos. Por outro lado, uma idia tambm importante para o entendimento do atual cenrio dos meios de comunicao est relacionada ao que o economista Douglas North, ganhador do Prmio Nobel de Economia, denominou path dependence conceito que poderia ser traduzido como dependncia da histria. Ou seja, as caractersticas que determinado sistema a mdia ou toda uma nao, por exemplo apresentam na contemporaneidade dependem diretamente das escolhas institucionais e dos caminhos traados no passado. Como defende o professor Paul Starr: Leis e regulaes so freqentemente tenazes porque as burocracias e as organizaes privadas so construdas sobre as bases de seus pressupostos e desenvolvem um interesse na sua perpetuao. (...) Em momentos de mudana, uma questo tpica a forma como, se for o caso, o Estado traduzir as regras e polticas referentes a um velho meio para regras e polticas voltadas a um novo. Diante de tais anlises, fica evidente que entender os marcos regulatrios em vigncia hoje implica compreender, ainda que minimamente, a histria da regulao da mdia.
Mecanismos regulatrios
As diferentes formas de se conceituar o setor de comunicao provedor de informao jornalstica, provedor exclusivo de entretenimento ou concessionrio de servio pblico ponto-a-ponto (caso do telgrafo e da telefonia) levou, ao longo da histria, a um conjunto diferenciado de modelos regulatrios. H, nesse sentido, uma diversidade de mecanismos que podem ser utilizados para se organizar aes dos atores polticos em relao mdia. No caso da infra-estrutura, as regulaes do espectro eletromagntico, dos diferentes formatos de mdia ou da convergncia de tais formatos podem ser apontadas como possveis meios de se estabelecer um controle pblico. Mas h outras formas, muitas das quais ainda em uso nas diversas naes: o sistema de impostos, a poltica antitruste, a definio do custo do papel, a formao de centros de pesquisa em tecnologia das comunicaes, por exemplo. Veja-se, como ilustrao, que a consolidao de uma imprensa diria somente foi possvel com o desenvolvimento de um outro componente fundamental das comunicaes: os correios. Da mesma forma, o telgrafo e, mais tarde, a telefonia permitiram o fortalecimento de um jornalismo que focalizasse, com a agilidade necessria, outros temas para alm dos domsticos. Na verdade, o central nessa discusso perceber, conforme assinalado, que as decises do passado influem na configurao do presente.
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O Estado, nesse sentido, pode fomentar o desenvolvimento das comunicaes ou retard-lo, a depender dos interesses em jogo; pode ampliar o leque de atores no sistema ou reduzi-lo; pode agir diretamente, configurando-se em mais um dos agentes comunicadores; ou pode transferir responsabilidades, atuando apenas como um observador do mercado. Como se deve imaginar, esses variados formatos de atuao podem ser identificados na constituio da mdia ao longo dos sculos em diferentes pases.
CAMINHOS HISTRICOS
No recente na histria a idia de que a informao e o conhecimento supostamente, os principais capitais gerados pela mdia podem ser privatizados e, portanto, so passveis de serem controlados, da mesma forma como ocorre com o direito propriedade. Como nos lembra o professor de histria da cultura da Universidade de Cambridge, Peter Burke, em seu livro Uma histria social do conhecimento, a idia de comercializar o conhecimento, por exemplo, pelo menos to antiga como a crtica de Plato aos sofistas por esta prtica. A idia do conhecimento como propriedade (possessio) foi formulada por Ccero. Segundo Burke, a primeira lei de patentes foi aprovada em Veneza no ano de 1474 e, nos idos de 1709, uma lei de Direito Autoral j vigorava no Reino Unido. Poderamos relembrar ainda que desde a introduo da imprensa no continente europeu por Guttemberg, representantes da monarquia e da Igreja, para nos atermos aos dois atores mais relevantes na poca, j estavam alertas com as possibilidades positivas e negativas do novo meio. No sculo XV, lembra Burke, o principal jornal peridico francs era estatal. J o professor Paul Starr relata que, em 1538, o rei Henrique VIII determinou que os livros somente poderiam ser publicados na Inglaterra caso as editoras tivessem uma licena do governo britnico. Por trs dessas decises, estava a inteno dos donos do poder de controlar os novos meios de produo e distribuio de informaes. Para tanto, mesmo que os governos europeus da poca ainda assumissem a posse de tais instrumentos de comunicao, no raro passou-se a adotar como estratgia a centralizao de sua propriedade nas mos de poucos. Em vrios pases, as companhias de impresso deveriam obrigatoriamente se fixar nas capitais. O elevado custo de produo (maquinrio, papel, etc.) no permitia uma rpida pluralizao da propriedade no setor e, com uma ajuda do Estado, monoplios e oligoplios privados, atrelados aos interesses polticos, foram fomentados1 . Alm disso, o forte controle que existia poca em relao aos contedos impressos acabou por gerar um mercado paralelo de manuscritos. Tal fato por si s um indicativo de que os problemas de propriedade existentes hoje e tambm algumas solues, como a constituio de uma mdia alternativa esto longe de serem inditos. Nesse contexto, fica claro como o estabelecimento dos direitos de propriedade passou a ser um importante instrumento para o controle de um determinado setor. No caso da mdia, um modelo em que a propriedade dos meios de co1. O florescimento do capitalismo e, portanto, de empresas privadas de diversos ramos garantiu tambm a consolidao do mercado de anunciantes, o que diminuiu, em muito, a dependncia que a imprensa nascente tinha em relao aos Estados
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municao integralmente estatal pode, por exemplo, dificultar que mensagens contrrias aos detentores momentneos do poder poltico sejam tornadas pblicas. Da mesma forma, podemos falar de outros modelos possveis: um sistema totalmente liberal, acerca do qual nenhuma regulao se aplica; um sistema autoritrio, no qual o Estado no necessariamente detm a propriedade, mas controla com mo-de-ferro os atores; e uma economia de mercado regulada, na qual a propriedade privada, porm o Estado estabelece, dentro de parmetros constitucionais, regras e sistemas comuns para os diversos atores.
O uso do espectro eletromagntico

At o final do sculo XIX, as iniciativas voltadas para a regulao da comunicao eram restritas mdia impressa, principal meio de circulao rpida de informaes. Com o advento do rdio, no entanto, uma nova questo ganhou a ateno dos atores polticos: o uso do espectro eletromagntico. Em 1906, uma conferncia internacional culminou no primeiro International Wireless Agreement (Acordo Internacional de Radiofrequncia). De acordo com o professor Starr, as constantes interferncias nas freqncias provocadas pela ausncia de regulao e pelo uso concomitante das ondas do rdio por militares, companhias privadas e rdio-amadores passaram a ser um motivo de especial preocupao. Com a Primeira Grande Guerra, e principalmente a partir dos anos 1920, novos passos foram dados em relao qualidade das transmisses via rdio. Nos EUA, na dcada de 1940, o meio j havia superado a imprensa escrita como o principal veculo de informao. A partir desse contexto, tanto l como na Europa, os decisores pblicos tiveram que definir mais claramente os direitos de propriedade do espectro eletromagntico. Tais decises acabaram por impactar diretamente todo o sistema miditico construdo a partir das dcadas que se seguiram. No caso dos pases europeus, em meados do sculo XX duas formas de propriedade pblica do espectro passaram a ser adotadas geralmente contando com impostos e taxas para financiamento do setor. No modelo escolhido pela Frana, que poderia ser chamado de estatal, a concesso das freqncias ficava a cargo do prprio governo, vinculando a deciso sobre quem teria o direito de us-las ao grupo poltico eleito no momento. J na Inglaterra, um rgo pblico independente a BBC passou a ser o responsvel pela gesto do espectro. Outros modelos tambm foram desenvolvidos. O Canad j havia optado, naquele momento, por estabelecer um sistema hbrido no qual o uso do espectro eletromagntico dividido de maneira praticamente equnime entre governo e Setor Privado. Os Estados Unidos, ao contrrio, optaram por uma inovao: o trusteeship model formato em que o Estado confia s empresas o uso do espectro, a partir de concesses pblicas. Os norte-americanos poderiam ter estabelecido um sistema de leilo de parcelas do espectro, cujo direito de posse passaria, ento, a ser daqueles que pagassem o maior preo. Preferiram, no entanto, criar um sistema operado, quase totalmente, pelo Setor Privado cabendo ao Estado somente o papel de coordenar o rgo regulador responsvel por conceder as freqncias.
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Nos EUA, a primeira legislao regulando a radiodifuso data de 1912. No entanto, somente com uma nova lei, em 1927, o governo daquele pas inaugurou sua agncia reguladora a Federal Radio Commission (FRC) , que passaria ento a cuidar da outorga das licenas. O processo para a elaborao da lei de 1927 foi bastante interessante, tendo contado com quatro conferncias nacionais para debater o tema. Alguns anos depois, em 1934, uma nova legislao o Communications Act transferiu a atividade de regulao (inclusive a telefonia e o telgrafo) para a Federal Communications Commission, rgo que substituiu a FRC e at hoje responsvel por essa tarefa, como veremos mais frente.
BBC
m 1922, os fabricantes de rdio britnicos pressionavam as autoridades para que estimulassem um sistema de radiodifuso mais abrangente, a fim de impulsionar as vendas de aparelhos. Sob a regulao do sistema de Correios, os fabricantes foram convidados a formar um monoplio para a emisso de contedo, por meio do Rdio. Estava criada a British Broadcasting Company (BBC), financiada com dinheiro pblico e subordinada aos Correios, ainda que sendo um monoplio privado. Em 1927, o governo britnico estatizou o rgo, que passou a se chamar British Broadcasting Corporation, constituindose como um ente independente diante do controle governamental.
Permanncias histricas
Pesquisa conduzida por Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, do Banco Mundial, e Andrei Shleifer, da Universidade de Harvard, sobre a propriedade dos meios de comunicao televiso e jornais em 97 pases mostra que, na atualidade, os sistemas de propriedade continuam seguindo a diviso inaugurada sete dcadas antes: propriedade dos Estados ou propriedade privada. Segundo os pesquisadores, a configurao encontrada nesse setor permite prever, inclusive, caractersticas polticas mais amplas de cada pas: Tendo estabelecido o percentual da propriedade estatal da mdia, ns, primeiro, perguntamos: em quais pases a propriedade governamental da mdia mais elevada? Encontramos que ela mais elevada em pases que so mais pobres, tm um nmero mais alto de regimes autocrticos, e uma elevada participao de propriedade estatal na economia como um todo. Esses resultados colocam dvidas sobre a proposio de que a propriedade estatal da mdia serve a fins benevolentes. Vale ressaltar que as naes da Europa Ocidental despontam como um complicador para esta anlise um ponto fora da curva. A opo desses pases por uma mdia fortemente pblica, ainda que no governamental, nos primrdios da radiodifuso empurram sua correlao pblico/privado para patamares bastante distintos daqueles verificados nas Amricas ao mesmo tempo, igualmente distantes da elevadssima propriedade estatal constatada na frica, sia e Oriente Mdio (regies alvo do comentrio tecido pelos autores no pargrafo acima). Da mesma forma, a definio dos sistemas nacionais de comunicao tambm sofre influncia direta dos acordos internacionais desse setor. o que afirma o professor de sociologia da Universidade de Princeton, Paul Starr, em seu livro The Creation of the Media:
RELAO ENTRE O PERCENTUAL DA AUDINCIA DE TEV E O TIPO DE PROPRIEDADE
Regio
frica Amricas sia e Pacfico Oriente Mdio e frica do Norte Europa Central e do Leste Europa Ocidental
Propriedade Propriedade estatal privada

85% 11% 70% 94% 53% 55% 15% 85% 30% 6% 46% 45%
Fonte: Pesquisa realizada por Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, do Banco Mundial, e Andrei Shleifer da Universidade de Harvard (os dados so de 1999 e 2000, a pesquisa foi publicada em junho de 2001).
Quanto mais uma dada sociedade est amarrada economia mundial, mais provavelmente movimentos constitutivos [das comunicaes] vo surgir a partir de mudanas nos regimes internacionais de comunicao isto , das normas e polticas institucionalizadas em diferentes tipos de acordos internacionais, tais como aqueles que governam o sistema de propriedade intelectual, telecomunicaes e o espectro eletromagntico.
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Os marcos internacionais iniciais no setor de telecomunicaes comeam a ser elaborados a partir de meados do sculo XIX. Em 1865, foi firmado o primeiro acordo internacional para a operao dos telgrafos; em 1885, para a telefonia; e, em 1906, a atividade do rdio passou a ser regida por normas mundiais. Algumas dcadas depois, em 1932, a Unio Telegrfica Internacional, aps reunio envolvendo vrias naes em Madrid, Espanha, se transforma em Unio Internacional de Telecomunicaes, passando a abarcar os diferentes temas correlacionados a este setor. Outro texto internacional relevante nesse contexto a Declarao Internacional dos Direitos Humanos que, em 1948 consolidou, em seu artigo 19, o direito liberdade de expresso e o direito informao, aspectos centrais para as comunicaes (veja ntegra do artigo na pgina 05). Posteriormente, inmeras convenes, pactos e tratados tambm passariam a sublinhar a relevncia destes temas. Em muitos desses documentos, a mdia no s mencionada como tambm vem a ser apontada como uma instituio central para a garantia da democracia e do desenvolvimento.
UM MUNDO E MUITAS VOZES
Um importante marco histrico no debate internacional foi, certamente, o relatrio final da Comisso Internacional para o Estudo dos Problemas da Comunicao, da Unesco publicado em 1980 e oficialmente intitulado Um mundo e muitas vozes. O documento, elaborado com a participao de eminentes pesquisadores de 16 nacionalidades, traa uma aguda radiografia do cenrio comunicacional do mundo, j apontando preocupaes quanto aos impactos das tecnologias da informao no contexto scio-econmico e cultural, bem como as tendncias de concentrao da propriedade. As concluses apontadas no texto que acabou ficando conhecido como Relatrio MacBride, numa aluso ao ento presidente da Comisso Internacional, o jurista e prmio Nobel da Paz Sean MacBride estavam longe de ser um consenso entre os pases, principalmente pelo fato de sinalizarem a importncia de se discutir os aspectos polticos e a dimenso pblica dos meios de comunicao. Estados Unidos e Inglaterra, por exemplo, no ratificaram o documento da Unesco e, em uma atitude de represlia, suspenderam as colaboraes financeiras instituio. Segundo o pesquisador em comunicao Emile G. McAnany, da Universidade do Texas (EUA), na mesma poca da publicao do Relatrio MacBride, os pases centrais especialmente EUA e Japo, mas tambm Frana e Alemanha viam a exportao de bens e servios de comunicao e tambm de novas tecnologias como atividades estratgicas para o crescimento de suas economias. Ainda hoje, os pesquisadores da rea afirmam ser atuais as anlises, reflexes e sugestes apontadas pelo Relatrio em relao realidade da mdia no mundo contemporneo. Amadou-Mahtar MBow ex-diretor geral da Unesco, escreve na introduo do documento: Mas essas so apenas algumas das virtualidades de uma poca em que se pode fazer tanto o melhor quanto o pior. Essas virtualidades s sero realizadas na medida em que se resista tentao de colocar os meios de comunicao de massas a servio de interesses limitados e 71
de transform-los em novos instrumentos de poder, justificando assim atentados contra a dignidade humana e agravando as desigualdades que j existem entre as naes e dentro de cada uma delas. Isso tambm depender da medida com que se tente impedir que as tendncias para a concentrao dos grandes meios de informao reduzam cada vez mais o campo da comunicao interpessoal e acabem destruindo a multiplicidade de vias, tradicionais ou modernas, atravs das quais cada indivduo possa exercer o seu direito liberdade de expresso.
Poltica e desenvolvimento
Em sua radiografia sobre a situao da comunicao no planeta, o Relatrio coloca em primeiro plano a questo poltica. Como enfatizou o presidente da Comisso Internacional, Sean MacBride, a interconexo entre os problemas fundamentais da comunicao e as estruturas scio-econmicas e culturais explicariam o carter altamente poltico de que se revestem definitiva e inevitavelmente os problemas de comunicao, da sua importncia primordial nos planos nacional e internacional. Em outro momento, o Relatrio afirma, explicitamente: No possvel entender a comunicao, considerada globalmente, se omitirmos suas dimenses polticas. A poltica no sentido nobre da palavra no pode ser dissociada da comunicao. Os signatrios do documento tambm manifestavam apreenso quanto ao possvel impacto das novas tecnologias nesse contexto, destacando a possibilidade de que elas provocassem maior rigidez do sistema de comunicaes, ampliando possveis defeitos ou falhas de funcionamento: Ao estabelecer redes cada vez mais poderosas, homogneas e centralizadas, corre-se o risco de acentuar a centralizao das fontes sociais de comunicao, de fortalecer com isso as desigualdades e os desequilbrios e de aumentar o sentimento de irresponsabilidade e de impotncia dos indivduos e da coletividade. O texto da Unesco reconhecia ainda que as questes relacionadas infra-estrutura necessitavam ser tratadas como elementos centrais elaborao de qualquer poltica na rea de Comunicao. Os fatores a serem considerados deveriam incluir tanto os canais para a transmisso das mensagens, quanto os meios criados para produzi-las. Na concepo defendida pelo organismo internacional, o processo de regulao das comunicaes de um determinado pas estaria diretamente relacionado aos seus objetivos e polticas de desenvolvimento, visto que essa uma rea de grande importncia estratgica. Tal relevncia fica ainda mais evidente quando notamos que, via de regra, a constituio da infra-estrutura necessria para a operao dos meios de comunicao principalmente, aquela relacionada radiodifuso, telefonia e a outros sistemas de transmisso de dados exige expressivos investimentos estatais. Nos pases perifricos, a ao do Estado nessa rea seria, de acordo com a Unesco, ainda mais importante: muito freqentemente, trata-se do principal ator no que se refere criao da infra-estrutura necessria seja em funo da carncia de recursos oriundos do setor empresarial no que diz respeito aos investimentos, seja por questes ideolgicas.
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A comunicao sob a tica dos negcios

Desde a elaborao do Relatrio MacBride at anos mais recentes, no entanto, novos contextos passaram a definir a agenda do setor de comunicaes, inclusive nos pases em desenvolvimento. A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que iniciou suas atividades em 1995, em substituio ao Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (GATT) veio alterar substancialmente a realidade do comrcio internacional. Em relao a nosso debate, inseriu uma nova perspectiva, segundo a qual a radiodifuso deveria ser considerada um servio eximindo-a, em grande medida, das especificidades estratgicas que historicamente lhe haviam sido designadas. Ao contrrio da Unesco que em muitos casos, por ser um organismo voltado educao e cultura, teve que entrar em conflito com as organizaes de mdia e com alguns Estados nacionais , a OMC ganhou a simpatia do Setor Privado ao defender que as comunicaes deveriam estar sujeitas s lgicas de mercado. Segundo afirma o professor aposentado da UnB e especialista nesse setor, Vencio A. de Lima, no artigo Globalizao e Polticas Pblicas no Brasil, este novo contexto fortemente caracterizado pela crescente importncia dos global players empresas transnacionais e pela conseqente presso, principalmente sobre as naes em desenvolvimento, para a abertura desse nicho mercadolgico. Portanto, dessa perspectiva torna-se claro que a mdia, mais do que um ator isolado no contexto da globalizao, uma das operadoras desse processo seja propagando valores e acelerando mudanas, seja intensificando-o diretamente, em funo do movimento de fuso de grupos de comunicao, que leva constituio de mega-empresas no setor. No deve causar surpresa, portanto, o fato de que os mecanismos de regulao de propriedade dos meios de comunicao seja uma das pautas de negociaes regionais e mundiais de comrcio em particular com o surgimento de fruns globais de negcios, como a prpria OMC. Nessa condio, as iniciativas e os interesses da agenda dos grandes grupos de comunicao passariam a reunir um enorme peso poltico. Vale recordar que com o declnio da indstria tradicional, aquelas voltadas aos bens culturais tornaram-se uma fonte primria para lucros corporativos. Para se ter uma idia da forte articulao poltica que sustenta os interesses dos gigantes da comunicao basta registrar que a OMC passou a supervisionar diretamente as iniciativas de liberalizao dos negcios audiovisuais, de privatizao das telecomunicaes e de abertura dos mercados de imprensa por todo o mundo.
Viso privatista
Foi nesse contexto que, em setembro de 2003, durante o encontro da Organizao Mundial do Comrcio em Cancun, no Mxico, os representantes de negcios norte-americanos propuseram a expanso do poder da OMC sobre os meios de comunicao e a cultura. Os Estados Unidos defendiam a sujeio dos Servios de Comunicao e Audiovisuais setor que inclui filmes, rdio, televiso, vdeo e produes musicais, alm dos servios de distribuio de mdia, como satlite e cabo a regras do Acordo Geral sobre Comrcio de Servios. Entretanto, na opinio da CRIS, organizao no-governamental criada em 2001 com o objetivo de debater o direito comunicao, a proposta sobrepunha-se ao processo 73
democrtico. Caso adotada, enfraqueceria leis nacionais e subverteria as regulaes de interesse pblico ao redor do mundo, pois levaria constituio de mecanismos comerciais que favoreceriam a privatizao, por meio da venda de todos os servios pblicos. A investida para que os negcios relacionados ao universo da mdia pasassem a ficar vinculados rbita da poderosa OMC esbarrou, contudo, na resistncia de alguns pases, entre os quais se destaca a Frana. A incluso dos Servios de Comunicao e Audiovisuais no Acordo Geral acabou por no acontecer, pois as naes contrrias s medidas lutaram para que os meios de comunicao permanecessem no mbito da exceo cultural, possibilidade tambm prevista no acordo. Mas ainda que a OMC no tenha conseguido inserir a mdia na negociao, com o aumento do significado econmico da propriedade intelectual, o sistema global de administrao nessa rea terminou deixando de privilegiar as dimenses do interesse moral e pblico e passou a enfatizar, mais e mais, os interesses privados dos detentores dessa propriedade. Hoje, esses donos no so mais autores e compositores individuais que criam produtos culturais. E sim corporaes transnacionais produtoras culturais, aponta o pesquisador holands Cees J. Hamelink. No poderamos deixar de mencionar nesse debate o papel desempenhado pela Unio Europia. A necessidade de se uniformizar na regio, na medida do possvel, as regulaes e os padres acerca dos mais diferentes assuntos dentre eles as comunicaes trouxe uma srie de desafios aos pases europeus. Nesse sentido, os marcos regulatrios elaborados pela Comisso Europia constituem uma pauta importante na discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao. Mais do que isso, as reflexes no mbito da Unio Europia permitem alcanar, em muitos temas inclusive este , um patamar mais elevado de debates e, logo, de polticas efetivamente desenhadas e implementadas. Ao contrrio do que ocorre com muita freqncia no espao nacional, as presses das empresas nas decises da Comisso acabam tendo menos poder abrindo espao, assim, para exigncias mais austeras.
LGICAS DA REGULAO
A compreenso sobre o processo de constituio dos diferentes modelos regulatrios da mdia contribui para iluminar os possveis mecanismos pblicos a serem adotados pelo Brasil na atividade de regulao da infra-estrutura
O cenrio de mudanas em relao ao nvel de interveno do Estado no setor de comunicaes marcadamente no incio dos anos 1980 tambm rescaldo de um contexto mais amplo de transformaes. Tais acontecimentos so operados em meio passagem do modelo batizado de Bem-Estar Social consolidado no ps-Segunda Guerra Mundial e cuja caracterstica principal o atendimento de diversos direitos sociais do cidado para a viso de Estado Mnimo, que defende a reduo dos custos de manuteno do aparelho estatal, assim como dos gastos e investimentos sociais. Seguindo essa segunda lgica que passou a ser denominada de neoliberal o Estado passa a ter um reduzido nvel de interveno
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econmica, tanto na produo de bens e servios quanto na regulao das relaes econmicas, na linha do que idealizadamente propuseram as administraes de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, na Inglaterra. Diante de um novo contexto ideolgico, ganha fora a idia de que os atores do mercado seriam os mais eficientes para promover o desenvolvimento da economia e, conseqentemente, o bem-estar da sociedade. Nas naes do ento chamado Terceiro Mundo, os pases ricos propunham o fomento das atividades empresariais, para que essas, por meio do capital auferido, se tornassem capazes de assumir o suprimento das demandas da sociedade por produtos e servios antes produzidos pelo Estado. Isso pressupe, por exemplo, a passagem das empresas antes operadas pelo Poder Pblico para o comando da iniciativa privada, principalmente para as corporaes com sede nas naes desenvolvidas. Apesar da hegemonia, nas ltimas dcadas, da idia de um Estado mnimo, no resta dvida de que no campo da infra-estrutura comunicacioanal a atuao estatal continua a ter um papel central. Nesse contexto, ela necessria tanto para demarcar a liberdade de ao das entidades pblicas e privadas do setor, como para ordenar o contexto econmico e operacional em que elas atuam. tambm importante na regulao dos contedos veiculados pela mdia, tema que ser abordado no prximo captulo do presente documento.
Os papis do Estado
H diferentes formas de atuao do poder pblico no processo de regulao das atividades relacionadas infra-estrutura e aos servios de informao e comunicaes. Agindo por meio de planos, estratgias, priorizaes e fomentando investimentos pblicos e privados, o Estado pode assumir posicionamentos diversos e simultneos, a depender do contexto econmico, poltico e tecnolgico: 1. Estado Proprietrio disponibiliza populao espaos como bibliotecas e centros de documentao; o gestor do espectro eletromagntico considerado internacionalmente um bem pblico a ser administrado e possui emissoras de rdio e televiso, diretamente exploradas por rgos estatais especficos. 2. Estado Promotor formula e implementa as polticas, os planos e as estratgias pblicas para o desenvolvimento do setor. Alm disso, faz investimentos na infra-estrutura e concede incentivos e subvenes. 3. Estado Regulador fixa regras de instalao e operao de infra-estruturas e servios, com o intuito de que sejam eliminados os desequilbrios e as incertezas prejudiciais aos investimentos e atuao empresarial, assim como ao das organizaes pblicas. Esta no se trata, no entanto, de uma categorizao estanque das formas de atuao estatal. Entre os dois extremos mencionados acima Estado Proprietrio e Estado Regulador h diversas gradaes possveis, como se verifica no prprio contexto histrico descrito anteriormente, bem como na anlise do cenrio atual. Assim, na frica, por exemplo, h pases nos quais at mesmo a mdia impressa de propriedade estatal. Por outro lado, h naes caso dos EUA no qual o Estado desempenha sobretudo uma funo regulatria. A maioria das naes, contudo, encontra-se em algum ponto situado entre esses dois modelos. 75
No que se refere especificamente ao terceiro papel descrito h pouco, o de regulador, a atuao estatal busca constituir, gerir e viabilizar um conjunto de mecanismos de organizao e controle, legitimados pelos necessrios marcos legais. Isso faz com que a ao reguladora esteja sujeita ao permanente confronto de interesses polticos e econmicos, tanto entre grupos distintos da sociedade, como entre tais grupos e o prprio Estado. No contexto especfico da Comunicao, cabe ressaltar ainda que o processo de regulao est intimamente ligado promoo e preservao do Estado Democrtico de Direto ou seja, a concentrao do mercado, a fragilidade da legislao e a ausncia de capacidade de interveno por parte do Estado podem resultar em prejuzos ao pluralismo e aos direitos fundamentais, tais como a liberdade de expresso. A partir dessa viso, fica evidente que a ao reguladora est, em um cenrio ideal, diretamente relacionada relativa autonomia do Estado isto , ao grau de liberdade de que ele dispe e aos meios pelos quais so estabelecidos os limites e as formas de controle dessa liberdade. Da mesma forma, h tambm o risco de se incorrer no que seria a outra face dessa moeda, ou seja, a possibilidade de que, sob a justificativa das exigncias regulatrias, o Estado atue de forma autoritria implementando polticas abusivas e no-republicanas de controle dos meios de comunicao. Nesse sentido, conforme ressaltamos no Captulo 1, no se deve confundir a regulao democrtica e legtima que deve ser levada a cabo pelos rgos estatais com possveis prticas de censura, ainda que o limite entre essas duas formas seja muitas vezes tnue. A vigilncia por parte da prpria imprensa assim como pela sociedade civil organizada de maneira geral fundamental para que a regulao das comunicaes se mantenha dentro dos princpios estabelecidos pelos regimes democrticos e pelas diretrizes acordadas no mbito da comunidade internacional.
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: A PRESENA DO ESTADO NA PAUTA
Ao contrrio do que ocorre com a cobertura de outras polticas pblicas, o tratamento editorial dispensado pelas redaes s iniciativas na rea da comunicao confere amplo espao ao Setor Privado (19,6%) ainda que dedique maior ateno aos governos (32,7%). reduzida, no en-
tanto, a perspectiva de outros importantes atores da cena pblica brasileira, como as organizaes da sociedade civil (4,5%), os partidos polticos (1,7%), as instituies de ensino/pesquisa (1,8%), os sindicatos (0,6%) e os organismos internacionais (0,8%).
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FOCO CENTRAL PERSPECTIVA DE ABORDAGEM Governamental Setor Privado Legislativo Individual Judicirio Organizaes da Sociedade Civil Instituies de ensino e pesquisa Partido Poltico Ministrio Pblico Organismos Internacionais Sindicatos Temtica/conceitual 32,7% 19,6% 8,6% 6,7% 4,6% 4,5% 1,8% 1,7% 1,4% 0,8% 0,6% 17,2%
Entre os textos que focalizam a atuao dos governos (32,7%), no desprezvel o percentual dos que apresentam questes oramentrias: 20,4%. importante ressaltar que 93% do material que traz como destaque os agentes governamentais est concentrado no governo federal. A despeito da relevncia desse ator, tal cenrio deixa uma enorme interrogao quanto participao de governadores e prefeitos ou seja, a poltica local nas discusses pertinentes ao universo miditico. Ao aprofundar a anlise na cobertura centrada no governo federal, vale destacar que essa dedicada muito mais a atores especficos (ministrios, por exemplo) do que a polticas pblicas. Nesse contexto, 3,6% dos textos abordam o processo de implementao de polticas e 0,5% fala de avaliao e monitoramento. A pouca presena de um debate mais amplo sobre as aes pblicas, fica tambm evidente quando notamos que 67% do material que focaliza os governos se refere a um rgo especfico e somente 4,7% trazem informaes baseadas em uma tica mais abrangente das polticas pblicas.
A comunicao como bem pblico

Dois conceitos tm contado com presena garantida no debate sobre a regulao democrtica operada pelo Estado no mbito das Comunicaes: o de Bem Pblico e o de Servio Pblico. O primeiro usualmente definido como um benefcio a ser utilizado por todos caso dos acervos das bibliotecas, dos arquivos pblicos e dos sinais que carregam informao utilizando o espectro eletromagntico. J o segundo corresponde atividade considerada de interesse geral por uma coletividade e, como tal, empreendida pelo Estado. Em conseqncia disso, seu uso deve ser permitido gratuitamente ou por preos e condies no-discriminatrios, razoveis e justos. Podem ser enquadrados nesse escopo os servios postais, de radiodifuso, de telefonia e de energia eltrica, que contam com a possibilidade de serem explorados privativamente, terem os preos de tarifas controlados e serem submetidos a obrigaes especficas, como a universalidade da prestao do servio.
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Bens Pblicos
Para Inge Kaul, diretora rea de estudos sobre desenvolvimento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), a melhor forma de compreender o que um bem pblico consiste em observar o que ele no , ou seja, um bem privado. Em artigo publicado no Le Monde Diplomatique (junho de 2000), Inge Kaul explica que os bens privados so marcados por algumas caractersticas: So excludentes isto , sua propriedade pode ser transferida ou, em outras palavras, seu uso pode ser exclusivo de uma pessoa ou grupo mediante negociao no mercado. Possuem proprietrios claramente estabelecidos. Tendem a ser rivais ou seja, uma vez consumidos no podem ser usufrudos por outrem. A especialista, tambm responsvel pelo projeto Global Public Goods, do Pnud, ressalta que os bens pblicos possuem propriedades inversas: no so excludentes (ou seja, sua propriedade no trivialmente transferida no mercado ou seu uso no pode ser limitado a um dado indivduo); sua propriedade no facilmente determinada (isto quando o ) e o consumo por um indivduo no impede o consumo por outro (logo, tais bens no so rivais ou indivisveis). Um exemplo do que seja bem pblico o ar puro: ele, em tese, no pode ser comercializado, sua propriedade no claramente definida, e o consumo por uma determinada pessoa no impede o dos demais. Uma dificuldade intrnseca a este tipo de bem est em como garantir que sejam providos adequadamente. Por isso, via de regra, so alvo de forte regulao estatal, em muitos casos so providos e/ou operados diretamente pelo Estado ou so objeto de concesses pblicas.
Tais atividades governamentais costumam seguir, histrica e universalmente, trs regras de funcionamento: 1. Continuidade. 2. Mutabilidade ou adaptao significando a exigncia de uma melhora contnua do servio, em funo da avaliao das necessidades e do progresso tecnolgico. 3. Igualdade de todos os cidados no acesso. Em paper especialmente produzido para esta pesquisa, o professor da Universidade Federal da Bahia (UFBA) Othon Jambeiro lembra que, tradicionalmente, o servio pblico no era entregue iniciativa privada, nem submetido s leis de mercado: O Estado assumia diretamente sua responsabilidade ou, no mximo, o concedia a empresas pblicas, mantendo-as subsidiadas e sob regime jurdico especial. Com a onda mundial de privatizao, entretanto, estes servios no tm escapado mercantilizao, sendo crescentemente apropriados privadamente, transformados em mercadorias e submetidos s leis do mercado internacional, mantendo-se sobre eles relativo controle, atravs de agncias reguladoras. 78
No que se refere Comunicao, a regulao de seus servios e atividades tem sido justificada pelo argumento de que o interesse pblico alcanado mais efetivamente por meio de atividade fiscalizadora do que pelo princpio liberal de no-interferncia do Estado. Assim, exige-se a regulao para evitar no s a anarquia no uso da informao e dos processos comunicacionais, mas tambm para impedir que interesses privados de grupos especficos prevaleam frente aos da sociedade, dificultando ou mesmo impedindo a diversidade e uma desejvel competio poltica. Em alguns pases, o processo regulatrio limita-se, principalmente, a estabelecer disposies que assegurem diversidade de fontes (opes de canais) e de tecnologias (radiodifuso aberta ou por assinatura). Alm disso, como ser observado no decorrer deste captulo, a regulao da infra-estrutura est ligada, tambm, definio sobre normas acerca da propriedade dos meios. No caso do Brasil, como ficar claro, os governos tm agido neste campo de vrias maneiras, destacando-se entre elas o questionvel uso de critrios marcadamente polticos na concesso de freqncias para a explorao da radiodifuso comercial.
Temticas centrais para uma adequada cobertura jornalstica da infra-estrutura do setor das comunicaes so totalmente negligenciadas pelos meios noticiosos, revela o estudo Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao. De acordo com o levantamento, questes como processo de concesses (1,6%) e a renovao ou revogao de concesses (0,6%), alm da regulao mais ampla do setor (1,6%) so pontos que recebem uma ateno lateral no tratamento editorial dispensado ao tema.
A prevalncia da tica neoliberal

Em vrias naes, por fora dos processos de privatizao de praticamente todos os servios e atividades do setor de Comunicaes, o debate sobre o tema tem sido travado a partir dos referenciais tericos e conceituais da concepo predominante a neoliberal. De acordo com esse modelo, o Estado deveria fixar-se numa posio de no-interferncia, cuidando apenas de desobstruir o caminho a ser trilhado pelo Setor Privado. Eventualmente, em algumas questes tcnicas como o caso da atribuio de freqncias , lhe caberia tambm zelar para evitar conflitos que impeam a operao das empresas. Os pesquisadores norte-americanos David Kelley e Roger Donway explicam que, seguindo essa tica, o espectro eletromagntico deveria ser definido e protegido da mesma maneira que , por exemplo, a propriedade privada da terra. Dessa forma, conforme defendem os autores, os direitos relacionados ao espectro seriam reconhecidos para uso e controle exclusivo de faixas eletromagnticas em reas geogrficas delimitadas o que abriria a possibilidade de compra, venda ou subdiviso do espectro. Na opinio de Kelley e Donway, regulamentos e controles governamentais, ao invs de estimularem a integridade profissional, fazem uso do medo e, mesmo quando no atuam como a censura, empregam normas arbitrrias e procedimentos burocrticos, em conformidade com o poder de coero do Estado. Em outra vertente, h ainda quem acredite que a regulamentao governamental no s fracassa na consecuo de seus objetivos, como tambm produz resultados opostos aos esperados. Empresas e grupos de interesse corromperiam agncias reguladoras (teoria da captura), usariam seus poderes para excluir competidores e elevar os preos dos servios, atrasariam propositalmente a introduo de inovaes e no corrigiriam suas prprias falhas.
A investigao conduzida pela ANDI aponta tambm que 1,3% dos textos debate temas relacionados s fuses, aquisies e joint ventures processos que tm caracterizado o setor das Comunicaes nos ltimos anos. Segundo a pesquisa, 1,4% das matrias estabelece algum tipo de associao com o fenmeno mais amplo da globalizao.
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Vale ressaltar que entre os modelos totalmente estatais (a exemplo de pases totalitrios) e os totalmente liberais (apenas existentes em um cenrio imaginrio) encontramos inmeras tentativas de regulamentao das comunicaes, com maior ou menor presena do Estado a depender do sistema adotado. Como veremos na seqncia, mesmo naes altamente liberais, como o caso dos Estados Unidos, adotam regimes regulatrios complexos os quais, na prtica, impem uma srie de limites constitucionais e democrticos atuao das empresas de comunicao.
Como vimos, a ao reguladora por parte do Estado, ao incidir sobre a infra-estrutura e sobre as tecnologias que a ela se relacionam, direcionase tambm ao mercado e ao estabelecimento de regras para uma saudvel concorrncia entre os atores desse setor aspecto essencial, de acordo com seus adeptos, para o oferecimento de melhores servios sociedade. Ironicamente, no campo das Comunicaes, o princpio da competio como provocadora de benefcio sociedade desafiado pela prpria lgica neoliberal. O pesquisador norte-americano Ben Bagdikian chama a ateno para uma tendncia de concentrao de propriedade neste setor, marcada pela formao de cadeias e oligoplios. Tal tendncia remonta, pelo menos, s ltimas dcadas do sculo XX: de acordo com o autor, de 1983 a 1991 diminuiu de 50 para 23 o nmero de organizaes que controlavam a mdia de massa nos Estados Unidos. J em 2006, Robert McChesney, presidente da organizao no-governamental Free Press, aponta para apenas cinco corporaes exercendo esse controle. O professor da UnB Luis Felipe Miguel, em paper produzido para o presente estudo, ressalta a extenso desse processo: A tendncia concentrao, que prpria de qualquer ramo de atividade na economia capitalista, encontra sua expresso maior na transversalidade, que gera um mercado de mdia restrito a corporaes globais gigantescas que controlam emissoras de TV de sinal aberto e pagas, emissoras de rdios, editoras de jornais, revistas e livros, estdios de cinema, gravadoras de discos, distribuidoras de home-video, casas de software, provedores de internet... A isto se soma a chamada convergncia tecnolgica, em que se fundem empresas de mdia, indstrias eletrnicas e companhias telefnicas, ou seja, geradores de contedo, fornecedores de equipamentos e distribuidores de informao. Em suma, cada vez menos firmas produzem as mensagens simblicas consumidas por bilhes de pessoas em todo o mundo. Os conglomerados de empresas de informao e comunicao podem ser analisados a partir de trs tendncias inter-relacionadas, conforme definem os pesquisadores norte-americanos Joseph Dominick, Barry Sherman e Gary Copeland, no livro Broadcasting, Cable and Beyond:
MOVIMENTO DE CONCENTRAO
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1. Integrao Vertical estimulada pela desregulamentao e competio em um crescente mercado mundial, ligando, em um mesmo conglomerado, desde corporaes internacionais at empresas locais. 2. Globalizao do Mercado de Informao e Comunicao com produtos simblicos marcados por um carter fortemente internacional. 3. Privatizao caracterizada pela predominncia de interesses privados.
Agentes da globalizao
O que torna o debate sobre os meios de comunicao e as tecnologias de informao um tema central para a democracia o fato deles serem, como j dito anteriormente, tanto resultado do processo de globalizao, quanto o principal responsvel por esse modelo ter conseguido se impor to rapidamente. Seria impensvel construir o mundo globalizado, conforme ele se configura na atualidade, sem os avanos tecnolgicos no campo da comunicao. No por acaso que o socilogo Manuel Castells intitulou a sua obra sobre a globalizao de Sociedade em Rede. Conforme afirma o estudioso, todas as ondas de globalizao da histria da humanidade foram animadas por inovaes no campo da comunicao ou dos transportes. No cenrio contemporneo, para sobreviver na era da globalizao marcada por vultosas movimentaes de recursos financeiros, produo e circulao de bens e servios em mercados transnacionais, operaes em ritmo de alta competitividade as empresas passaram tambm a se fundir, constituindo grandes conglomerados. Aquilo que j havia ocorrido no setor de petrleo e na indstria automotiva, comeou a impactar da mesma maneira o universo da cultura e do entretenimento. Uma ressalva importante a ser feita diante dessas anlises que no h razo para considerar a globalizao e as novas tecnologias da informao como sendo necessariamente boas ou ms, para usarmos uma linguagem maniquesta. Na verdade, tais fenmenos tem o potencial de contribuir para a amplificao e multiplicao, em escala planetria, dos diferentes signos culturais. Apenas a ttulo de exemplo, poderamos mencionar a bem-sucedida experincia do fotgrafo italiano Oliviero Toscani. Valendo-se dos recursos utilizados pela campanha publicitria da loja de roupas Benetton catlogos, anncios e outdoors espalhados por vrios pontos do globo , Toscani conseguiu, com suas imagens provocativas, chamar a ateno em diversos pases para temas de carter mais poltico, como a guerra, a violncia urbana, os preconceitos raciais e a excluso social. A iniciativa da empresa italiana, no entanto, pode ser considerada uma exceo lgica predominante do Setor Privado: quanto maior for a empresa, maiores so os investimentos e menores as possibilidades de apostar em propostas que envolvam doses considerveis de experimentao, de inovao, de expresso das diferenas e de respeito pluralidade o lucro, aparentemente, colocado como prioridade zero. Nesse sentido, do ponto de vista da produo cultural, a tendncia dominante nos conglomerados bastante clara: privilegia-se solues conservadoras, de padronizao e homogeinizao.
Apesar de indispensveis na discusso acerca das polticas pblicas de comunicao, temas como a concentrao de propriedade ainda no so foco de ateno por parte da imprensa brasileira. De acordo com a investigao conduzida pela ANDI com apoio da Fundao Ford, exguos 0,1% dos textos aborda a concentrao da propriedade no setor das comunicaes e 0,3% reporta configurao da propriedade das empresas da rea.
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Diante desse contexto de uniformizao dos contedos, ao contrrio do que se poderia esperar, as grandes corporaes tm enfrentado barreiras regulatrias cada vez mais fluidas e menos exigentes seja no plano internacional, seja nos nacionais. Com isso, as aes de regulao implementadas pelos pases vo perdendo capacidade de impor limites de respeito diversidade, s singularidades culturais ou s diferenas regionais encontradas na sociedade.
Hegemonia informativa
studos demonstram que 90% da produo cultural que os adolescentes norte-americanos assistem, escutam ou lem oriunda de grandes conglomerados de comunicao daquele pas.
Fuses, aquisies e joint ventures

possvel avaliar as atuais perspectivas de transformao no cenrio internacional dos meios de comunicao a partir de uma anlise da realidade dominante nos Estados Unidos. Metade dos grandes conglomerados tem sua sede em territrio norte-americano e todos os demais mantm ali operaes extremamente significativas. Um dos mais atentos estudiosos desse panorama, Robert W. McChesney, aponta no artigo Children, Globalisation and Media Policy, publicado no livro Children, Young People and Media Globalisation, da Unesco, que o foco das iniciativas desses grupos empresariais est em ampliar o potencial de crescimento de seus pblicos. Em outras palavras, isso significa a busca por mercados promissores, via de regra estrangeiros, uma vez que o norte-americano est cada vez mais saturado. O debate pblico em torno do tema foi fortemente impulsionado, em 2001, pela criao do conglomerado AOL/Time-Warner, a maior de todas as fuses que j haviam ocorrido at quele momento, tanto do ponto de vista financeiro a negociao envolveu um montante de cerca de US$ 165 bilhes de dlares quanto do estrutural. O mega-grupo atua praticamente em todos os tipos de mdia: rdio, televiso aberta e paga, cinema, msica, internet. Alm da produo, controla tambm boa parte da distribuio final de seus contedos, contando, por exemplo, com provedores de banda larga. A tabela a seguir, publicada pelo semanrio britnico The Economist, na sua edio de 23 de maio de 2002, ainda que desatualizada em relao aos movimentos mais recentes do setor como a fuso entre Sky (Grupo News Corporation) e Directv ajuda a ilustrar essa tendncia de concentrao observada entre as corporaes da mdia.
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OS SETE GRANDES CONGLOMERADOS NOS ESTADOS UNIDOS Empresa Portal de Televiso Internet Aberta Televiso Empresa Paga de Telecomunicao X X X X X X X X X X Produo de Filmes Produo Msica de Tev Editora Parques Temticos Rdio
Time Warner Viacom Vivendi Universal News Corp. Disney Bertelsmann Sony
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(*) O quadro foi publicado originalmente na revista inglesa The Economist (23 de maio de 2002). (**) No h consenso entre os pesquisadores sobre o nmero de grandes conglomerados; a maioria das anlises, entretanto, utiliza um nmero que varia de 5 a 7 corporaes.
Parece bastante lgico, portanto, que o rumo tomado pelo sistema de mdia favorece diretamente a ausncia de maior pluralismo na produo de informaes e, logo, contribuir para reduzir a diversidade do debate democrtico. Por meio das atuais mega-fuses, um conjunto reduzido de grandes grupos empresariais tem dominado o mercado mundial de comunicao, alcanando poder e fora superiores a de muitos Estados nacionais A frase atribuda ao presidente da Disney Corporation, Michael Eisner, pelo documentrio Mickey Mouse Monopoly Disney, Childhood & Corporate Power, oferece uma ilustrao de parte dos riscos que a cidadania pode estar correndo com um mercado miditico cada vez mais dominado por corporaes com elevado grau de poder: Ns no temos obrigao de fazer histria. Ns no temos obrigao de fazer arte. Ns no temos obrigao de ter um posicionamento. Produzir lucro o nosso nico objetivo3. A hegemonia mercadolgica do setor de mdia, entretanto, no tem passado inclume s crticas dos diferentes atores sociais. Documentrios como o mencionado acima e outros The Corporation, por exemplo tm procurado discutir o problema. Alm disso, ONGs como Sustainability e Free Press preocupam-se cada vez mais com a questo e campanhas internacionais como a CRIS Communication Rights in the Information Society e a Stop Big Media tambm vm desenvolvendo estratgias para lutar contra esse cenrio.
Falta de diversidade na imprensa

Outro aspecto fundamental nesse debate diz respeito concentrao ocorrida especificamente na rea da imprensa escrita, tema enfocado pelas reflexes do pesquisador espanhol, radicado na Colmbia, Jesus Martin-Barbero. Em seu livro El Oficio del Cartgrafo, Barbero contempla a relao entre os meios de
3. We have no obligation to make history. We have no obligation to make art. We have no obligation to make a statement. To make money is our only objective.
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comunicao e o poder, entre a informao e o poder e, finalmente, entre as inovaes tecnolgicas e o poder. No texto, o estudioso argumenta que a prpria evoluo da imprensa desmascarou o mito de que existiriam modelos neutros e universais de oper-la. Nos dias de hoje, assinala ele, a ideologia constitui no s a forma, mas tambm a matria-prima da informao, j que de uma imprensa que era poltica em sua origem passamos hoje primazia, sobretudo, das prticas de cunho essencialmente publicitrio. Para Barbero, o processo de concentrao parece incontrolvel, destruindo empresas e provocando fuses compulsrias. A degradao notvel na qualidade da informao, acredita ele, o que imprimiria uma monotonia tanto na voz das grandes agncias internacionais quanto na de cada dirio que a reproduz em vrios pontos do mundo. Os dados so reveladores. Dos anos 1930 at hoje, o nmero de dirios e revistas foi reduzido a quase 35% do original na Europa e nos Estados Unidos. A Frana passou de 415 dirios em 1892 para 203 em 1946. Na Sucia, desde 1947 tem desaparecido um peridico a cada trs existentes. Na Itlia, de 1946 a 1973 o nmero de jornais havia sido reduzido de 140 para 87. O processo ainda mais claro nos Estados Unidos, onde o nmero de dirios passou, entre 1914 e 1967, de 2.580 a 1.710, ainda que a tiragem global tenha aumentado de 22 milhes para 60 milhes de exemplares no mesmo perodo. Somente em Nova York, dos 25 dirios em circulao no princpio do sculo, restavam apenas quatro em 1967. Alm disso, o nmero de jornais norte-americanos dominados por grandes cadeias passou, entre 1909 e 1960, de 62 a 560 (veja mais dados no artigo Os exemplos de l e de c, na pgina 90). Em todo esse processo, inovaes tecnolgicas como a introduo do linotipo e da computao foram, segundo Barbero, justificativas determinantes para o acirramento da concentrao. Elas no apenas modernizaram a dimenso tcnica de composio dos jornais, mas tambm impactaram toda a lgica de produo das empresas, a partir de uma abordagem mercantil cada vez mais dominada pelo imprio da publicidade: A publicidade impe um modelo frente ao qual a diferena entre informao e propaganda, entre notcia e opinio, tende a converter-se em mera retrica.
CONCENTRAO REGIONAL
A concentrao mundial configura um cenrio que tambm se reproduz no mbito regional. Na Amrica Latina, atualmente encontramos trs grandes conglomerados de comunicao, os quais, em muitos casos, esto tambm associados aos maiores grupos internacionais. De acordo com o pesquisador argentino Slvio Waisbord, no estudo Latin America media in a global era, podemos classificar os produtores/exportadores de contedo audiovisual da regio em trs grupos principais: o de grandes produtores/exportadores, no qual figura o caso de conglomerados encontrados no Brasil (Globo), Mxico (Televisa) e Venezuela (Cisneros); o de mdios produtores/exportadores, no qual se enquadra o caso de grupos encontrados na Argentina, Chile, Colmbia e Peru; e o de modestos produtores, os quais praticamente no exportam, sendo o caso de Uruguai, Paraguai e demais pases. 84
Meios
Televiso TV Cabo DTH TV Vdeo Rdio Gravadoras Jornais Revistas Agncias de Notcias Produo de Filmes Fundaes Promoo Televiso nos EUA Outras Indstrias Culturais Telecomunicaes Internet
Grupo Globo
Rede Globo Globocabo Sky Globo Vdeo Rede Globo Som Livre O Globo Editora Globo Agncia Globo Globo Filmes Fundao Roberto Marinho Vasglo
Grupo Cisneros
Venevisin, Chilevisin, CCN (Caribe), Carocal (Colmbia) GTC DirecTV, Via Digital Videomovil Radio Chile Rodven
Grupo Clarn
Canal 13 Multicanal Direct Tv Radio Mitre, FM 100 Clarn AGEA DyN
Cinematik
Patagonik
Distribuio de televiso Globo Internacional

Univisin Propaganda, Edio, Merchandising, Marketing, Pesquisa Univisin, Galavisin Pay-TV
Proartel Pay-TV, TyC Esportes, Papel Prensa Pesquisa de Marketing CTI (celular e telefonia fixa)
Globo.com
AOL, Eccelera, El Stio
Cidade Internet, Cidade Digital
* Fonte: 50 Years of Media Concentration in Latin America, de Guillermo Mastrini, e Martin Becerra.
O mercado de comunicao no Brasil

De acordo com Celso Augusto Schroeder, coordenador executivo do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Brasil um dos pases com maior grau de concentrao de propriedade na rea de televiso em todo o mundo. Parte desse quadro resultado de uma estagnao do marco legal do setor. Enquanto outras naes dedicaram um conjunto de esforos nos ltimos anos regulao da radiodifuso, a legislao brasileira ficou extremamente defasada ainda hoje somos regidos por uma lei datada de 1962. A televiso no Brasil o meio mais forte em relao a todas as mdias, o que no acontece em outros pases. Aqui, 70% de todo o financiamento publicitrio dirigido tev. Historicamente, ela foi beneficiada. E isso fez com que se hipertrofiasse, aponta Schroeder. Para ele, a primazia das emissoras de tev acaba por limitar os contedos produzidos no pas. Hoje temos apenas quatro ou cinco produtoras. E tudo isso ocorreu porque no houve regulamentao. Em 2002, o Instituto de Estudos e Pesquisas em Comunicao (Epcom) realizou um amplo mapeamento das empresas que operavam no setor de comunicao no Brasil. Longe de ser uma novidade, o resultado encontrado confirma a existncia de um cenrio em que prevalece a concentrao de propriedade e a ausncia de pluralismo. 85
De acordo com o Epcom, seis redes privadas nacionais de televiso controlam, por meio de 138 grupos afiliados, outros 668 veculos entre tevs, rdios e jornais. Por mais que a legislao tenha estabelecido tmidas tentativas de garantir um maior nmero de atores nesse mercado, somam-se s 296 emissoras de tev existentes no pas outros 372 veculos de comunicao. O estudo revela ainda um cenrio marcado pela propriedade cruzada, ou seja, a possibilidade de que os mesmos grupos empresariais sejam proprietrios de diferentes tipos de mdia (outras discusses sobre o contexto da comunicao no Brasil sero apresentadas mais adiante).
* Nmero de veculos inclui os casos de dupla afiliao s Cabeas-de-Rede Fonte: http://www.fndc.org.br/arquivos/donosdamidia.pdf (Relatrio Epcom)
Relaes pouco transparentes

Em pesquisa realizada para o site Observatrio da Imprensa, o socilogo Vencio A. de Lima constata a freqente ligao entre o Poder Legislativo e o empresariado do setor de mdia. Segundo ele, em 2003, dos 51 membros da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados responsvel por apreciar pedidos de outorgas e de renovaes de concesses de emissoras de radiodifuso 16 eram scios ou diretores de 37 concessionrias. Em 2004, o nmero caiu para 15 membros, participantes de 26 concessionrias. Na legislatura que se encerrava em 2006, pelo menos 51 dos 513 deputados (quase 10%) e 27 dos 81 senadores (33,33%) eram diretores ou scios de empresas concessionrias no mbito da radiodifuso. Se forem acrescidos a esses, os casos de emissoras de parentes, amigos, correligionrios e eventuais laranjas de polticos, os nmeros tendem a aumentar consideravelmente. Para o jornalista Luiz Egypto, editor-chefe do site, o resultado da pesquisa no surpreende, j que a existncia de parlamentares direta ou indiretamente ligados a concessionrios desse servio pblico era uma suposio j levantada pela prtica do trabalho no Congresso. Nesse sentido, a investigao s teria comprovado empiricamente o que j se conhecia.
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Na opinio de Egypto, a alterao desse cenrio depende essencialmente de dois fatores. O primeiro seria a manuteno de iniciativas da sociedade civil organizada que atuam na rea tais com o Instituto para o Desenvolvimento do Jornalismo (Projor), o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Coletivo Intervozes, a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI) e a Rede Nacional de Observatrios da Imprensa (Renoi), entidade composta por diversas instncias com atuao no monitoramento da mdia. O segundo aspecto, ainda mais importante, est na incluso qualificada dessa discusso na agenda pblica brasileira, de forma a esclarecer a populao sobre a importncia que a poltica de concesses de radiodifuso tem na vida dos cidados. Ao avaliar o mesmo tema, Celso Schroeder, do FNDC, afirma que o poder desmesurado das emissoras de televiso chega a interferir diretamente na vida democrtica do Pas. Na viso de Schroeder, outro ponto crtico est no fato das empresas de comunicao no apresentarem publicamente seus balanos, iniciativa que o FNDC tem defendido como uma medida de transparncia: Congressistas so proprietrios, governantes so proprietrios ou so eleitos pela televiso. Esse poder exorbitado, sem nenhum tipo de controle, termina deixando de ser um quarto poder para assumir claramente as caractersticas de primeiro poder. Esta situao no concebvel, pois esvazia a sociedade da prpria capacidade de fazer poltica.
O empoderamento dos fortes?

A Federao Internacional de Jornalismo (FIJ) tem levantado um alerta para o fato de que os efeitos negativos da concentrao dos meios de comunicao sobre a vida democrtica podem se estender para todas as naes nas quais atuam os grandes conglomerados. Nesse sentido, possvel globalizar a questo colocada por Aidan White, secretrio-geral da FIJ: Se a mdia europia tiver um futuro mesmo remotamente conectado com sua tradio em vigiar o exerccio do poder poltico e corporativo e como um provedor de informaes de qualidade, a questo da concentrao deve entrar na agenda de discusso. Mais do que isso, conforme temos visto, o avano das indstrias transnacionais de comunicao sobre o planeta e a ameaa de homogeneizao cultural um problema na ordem do dia. Tal cenrio vem sento alvo de anlise e de recomendaes desde o j mencionado Relatrio MacBride, que apontam serem os meios de comunicao transnacionais capazes de exercer uma influncia capital sobre as idias e as opinies, sobre os valores e os estilos de vida e, por conseguinte, sobre a evoluo, para o bem ou para o mal, de todas as sociedades. Nesse sentido, a seus proprietrios ou responsveis caberia uma responsabilidade especial, tendo a sociedade o direito de insistir para que a assumam, defendia o relatrio da Unesco. Segundo o documento, um requisito prvio e indispensvel que o pblico possa conhecer as estruturas de propriedade dos meios de comunicao social. O estudo avanava ainda mais nessa discusso e propunha duas medidas relacionadas s polticas de comunicao com o objetivo de contribuir para salvaguardar a democracia e fortalecer a independncia nacional, tanto nos pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento: 87
A primeira que algumas restries concentrao dos recursos podem ser de interesse pblico; a segunda, que caberia formular algumas normas, diretrizes, ou um cdigo de tica, relativo s atividades das companhias transnacionais, para velar para que no descuidem ou no ponham em perigo os objetivos nacionais e os valores scio-culturais dos pases que as acolhem. A esse respeito, a Comisso sobre as Empresas Transnacionais das Naes Unidas deveria dedicar ateno especial s implicaes das atividades dessas empresas nos campos da comunicao, da informao e da cultura. Nem mesmo o estudo, que j apresentava um teor crtico, escapou de observaes cidas de analistas tambm preocupados com a questo. Na poca, o escritor colombiano Gabriel Grcia Mrquez e o ento Diretor Executivo do Instituto Latino-Americano de Estudos Internacionais, o chileno Juan Somavia ambos membros da prpria Comisso McBride lograram acrescentar um anexo ao Relatrio, comentando que em diferentes partes do documento da Unesco verificava-se uma tendncia a glorificar as solues tecnolgicas que podem ser dadas aos problemas contemporneos da comunicao: Queremos destacar que a promessa tecnolgica no neutra, como tambm no est isenta de todo sistema de valores. As decises em semelhante campo tm enormes conseqncias polticas e sociais. A sociedade deve estabelecer os instrumentos necessrios para avaliar as diversas possibilidades a seu alcance. Em sntese, a integrao do sistema de comunicao dos pases em desenvolvimento ao sistema global de mdia comercial tende a tornar ainda mais agressiva a presso pelo lucro. Para Robert W. McChesney, as entrelinhas se tornam claras: o sistema das corporaes de mdia politicamente conservador, porque os grandes conglomerados so beneficirios da estrutura social existente nos pases. E qualquer grande mudana no que se refere propriedade ou s relaes sociais particularmente as que reduzem o poder de negcio vista com hostilidade por essas empresas.
Tema central na compreenso do novo contexto de globalizao que marca o setor de mdia no Brasil, a abertura do mercado das comunicaes ao capital estrangeiro abordado por 0,8% dos textos analisados pelo estudo realizado pela ANDI com apoio da Fundao Ford.
Concentrao fora da pauta brasileira
O professor da UnB Murilo Csar Ra-
mos aponta que latente a diferena de comportamento entre os meios de comunicao brasileiros e os estrangeiros no que diz respeito cobertura da concentrao de mdia: Olhando os jornais do exterior, minha hiptese que as editorias tm espao para tratar da mdia como business, como negcio da economia. No Brasil no h esse interesse, ningum se expe.
Alberto Dines
O jornalista Alberto Dines vem realizando um trabalho fundamental de monitoramento crtico da mdia por meio de sua atuao no stio Observatrio da Imprensa e no programa semanal homnimo na tev. Nessa entrevista, ele fala sobre concentrao dos meios e as potenciais sadas para o debate, de maneira geral bloqueado pela mdia. Diante da insensibilidade da mdia ao debate sobre concentrao da propriedade, que caminhos possvel vislumbrar para dar visibilidade pblica a tema to relevante para a sociedade? O assunto muito relevante para os especialistas. 88 O leitor mdio no est sensibilizado para o problema da concentrao da mdia. Ele est preocupado com o salrio, com o desemprego, no vai dar ateno a um problema poltico que no est no seu universo. O problema precisa ser discutido nas esferas capazes de perceber a sua relevncia a esfera poltica, econmica, acadmica. Entretanto, quando o assunto baixaria na televiso, o assunto toca o crculo de interesses do cidado mdio que tem filhos e netos, e que percebe o grande vazio cultural da nossa tev. Misturar qualidade da programao com a questo da concentrao dos meios confunde o cidado mdio.
A proibio de propriedade cruzada de jornais e emissoras de televiso ou de rdio como ocorre em vrios pases impediria essa situao de sonegao de informao e debate no Brasil? Claro. Nos Estados Unidos, que so o paraso do mercado, a Federal Communication Comission, embora tenha retrocedido em muitas exigncias, continua bastante rigorosa. Se conseguirmos chegar, pelo menos, ao padro americano j seria muito bom. As restries e controles adotados nos EUA, se aplicados no Brasil, promoveriam uma revoluo. Qual o teor da proposta que encaminhou ao Conselho de Comunicao do Congresso Nacional, quando era membro do mesmo? Apresentei uma proposta, no primeiro mandato dos CCS (2002-2004), aprovada por unanimidade, para incluir a questo da concentrao na agenda permanente do Conselho. Foi uma grande vitria o reconhecimento de que temos um problema chamado concentrao da mdia, j que um grupo de conselheiros ligados s entidades patronais negava a existncia do problema. Portanto, o debate em si j um fantstico avano. Mas essa discusso precisa acontecer em determinadas esferas para que seja eficaz. No adianta levar o tema para a rua, para a esquina. No ambiente do Conselho ter enorme repercusso. E no plenrio do Congresso maior ainda.
Como esse assunto vem sendo tratado no Congresso? De forma lamentvel, eu diria at criminosa. Um congressista pode ter um jornal ou revista porque veculos impressos so livres, no esto sujeitos a qualquer regulamentao. Jornais como a Folha de S. Paulo e O Estado de S.Paulo periodicamente denunciam os parlamentares que tambm so donos de empresas de mdia eletrnica estas, sim, obrigadas a registro e acompanhamento. preocupante o nmero de deputados e senadores que so, ao mesmo tempo, empresrios de rdio e TV. Mas, na qualidade de parlamentares comprometidos com uma ilicitude no esto interessados em alterar o status quo. Configurado um conflito de interesses estes parlamentares poderiam perder a concesso ou o mandato. O parlamentar que est representando o povo no pode ser um beneficirio de uma concesso da outorgada pelo povo.
Reaes ao controle
Nos Estados Unidos, a deciso da Federal Comunication Comission (FCC) rgo regulador de permitir as mega-fuses no setor de comunicao chegou a provocar o posicionamento de um dos maiores jornais do pas, o The New York Times, que publicou um texto crtico deciso. Um congresso aptico e uma maioria displicente da FCC tm deixado de proteger nosso acesso a uma variedade de notcias, pontos de vista e entretenimento, afirmou o dirio. O gancho para a discusso foi a proposta de compra feita em 2004 pela Comcast (uma grande empresa que atua na rea de TV por assinatura) Disney, um dos maiores conglomerados norte-americanos. O texto do New York Times desacreditava Michael Powell, ento presidente da FCC, que fora ao Senado americano prometer um escrutnio implacvel e rigoroso da proposta. O eufemismo entorpecedor do recm-permitido controle de cima para baixo do entretenimento e da informao uma integrao vertical, afirma o jornal, exemplificando que, na Filadlfia, a Comcast no apenas proprietria da equipe de basquete, mas tambm dona do estdio e do canal que 89
filma as partidas assim como dona da linha que conduz o sinal para os domiclios do estado (veja mais sobre o sistema regulatrio norte-americano na pgina 103 e no artigo do cientista poltico Guilherme Canela, abaixo). Na opinio do pesquisador James Curran, professor da rea de comunicao da Goldsmiths University of London, graas a fuses e alianas de empresas de mdia, muitas companhias esto agora ligadas a setores nucleares do capital industrial e financeiro. Para ele, essa relao representa dois graves problemas: 1. Aumenta o poder de uma elite capitalista sem representatividade, que passa a controlar a distribuio de informaes e idias numa escala sem precedentes na histria da humanidade. 2. Enfraquece os processos competitivos que anteriormente de maneira limitada, mas ainda sim importante tornavam a relao entre tais empresas relativamente mais transparente. Por outro lado, por mais que os conglomerados de mdia impliquem o enfraquecimento da ao reguladora do Estado, essa sobrevive e se faz necessria. No se pode ignorar o importante papel da identidade cultural e sua vinculao idia de nao a qual, mesmo distante do que chegou a significar h algumas dcadas, ainda representa uma referncia crucial para os indivduos. Em conseqncia, como resultado da articulao, inclusive no nvel internacional, de correntes polticas, ideolgicas e culturais, temos tanto uma forte reao uniformidade cultural quanto um processo de reafirmao da singularidade de cada pas.
Os exemplos de l e de c4
Guilherme Canela*
Ento ns chegamos a uma encruzilhada e h dois caminhos que podemos seguir. Um conduz a mais concentrao e a uma eroso de diversidade em nossos mercados locais. O outro mantm as restries de propriedade racionais para permitir as empresas de mdia locais controlarem e disseminarem notcias e informaes localmente relevantes, assim como uma programao que exclusivamente adequada para as comunidades para as quais estas empresas se dirigem. O trecho acima parte de um inflamado discurso do senador Fritz Hollings, proferido em 17 de julho de 2001. A fala de Hollings foi dirigida aos membros da Comisso de Comrcio, Cincia e Transporte do Senado americano, durante as audincias pblicas realizadas por aquela comisso para discutir a reviso das regras de controle de propriedade que seria levada a cabo pela Federal Communications Commission (FCC) dois anos mais tarde.
Uma pequena digresso. A lei que regula o sistema de comunicaes dos Estados Unidos (incluindo as telecomunicaes) o Communications Act, de 1934. este diploma legal, por exemplo, que institui a FCC, apresentando sua configurao e suas atribuies. Em 1996, aps vrios anos de audincias pblicas, o Congresso americano aprovou uma nova lei geral de comunicaes, o Telecommunications Act, a qual modifica, em vrios pontos, a legislao original. No momento da redao do Telecomunications Act, os congressistas perceberam que, dada a velocidade das alteraes no mundo das comunicaes, era necessrio pensar, institucionalmente, revises peridicas de alguns pontos da nova legislao. Nesse sentido, para casos como as regras que limitam a propriedade, h previso de que a agncia reguladora tenha que fazer revises bi-anuais do texto legal.
4. Artigo originalmente publicado no stio Observatrio da Imprensa em 29 de junho de 2004.
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Contudo, apesar do mandato legal de proceder as revises ser da agncia, o Poder Legislativo, representante mximo dos interesses dos cidados, no se alija do processo. Nos dois anos que antecedem cada reviso, as comisses pertinentes do Parlamento conduzem uma srie de audincias pblicas com o intuito de verificar se uma reviso necessria e, em caso afirmativo, qual a magnitude desta reviso. neste contexto que surge o discurso do senador Hollings. Como muitos devem saber, apesar dos inflamados apelos do parlamentar, dois anos mais tarde a FCC decidiu, em meio a muita polmica, abrandar as restries, definidas pelo Telecommunications Act, referentes aos controles de propriedade.
A despeito dos veementes protestos de grupos de interesse, de parte da mdia impressa e de importantes fatias do Congresso, o cenrio era aparentemente favorvel para que uma deciso pelo abrandamento das restries ao controle de propriedade fosse tomada. Favorvel, talvez, pelo desconhecimento por parte da maioria dos cidados acerca do que realmente estava em jogo na deciso que seria tomada pela agncia. Desconhecimento este em muito produzido pelo completo desinteresse dos meios de comunicao em noticiar o que estava na pauta da FCC naquele dia 2 de junho de 2003. Pesquisa realizada nos dias seguintes deciso revelou que 72% dos norte-americanos sequer haviam ouvido falar no tema. As principais alteraes feitas pela FCC foram estas:
A deciso da FCC
Em 2 de junho de 2003, os conselheiros da FCC, presididos pelo republicano Michael Powell, filho do ento secretrio de Estado Colin Powell e, mais importante do que isto para o caso, ex-membro do Conselho de Administrao do Grupo AOL-Time Warner , decidiram abrandar uma srie de restries que visavam diminuir a concentrao de propriedade dos meios de comunicao, estabelecidas pela lei de 1996. importante entender o contexto no qual a deciso foi tomada. Em primeiro lugar, uma srie de fuses e aquisies foram responsveis, na ltima dcada, e em escala planetria, pelas maiores corporaes de comunicaes da histria e, em alguns casos, as maiores corporaes, considerados todos os ramos de atividade. Tais fuses conduziram a um cenrio no qual, estima-se, 90% de tudo que um norte-americano l, ouve ou v seja produzido por apenas seis grandes conglomerados de mdia. Em segundo lugar, dado o poder de influncia de tais conglomerados, setores do Judicirio daquele pas comearam a expedir sentenas favorveis revogao das proibies de 1996, mesmo antes da deciso da FCC. Em terceiro, o governo republicano de George W. Bush (o mesmo que nomeou Powell para a presidncia da FCC) estava s voltas com uma guerra (a do Iraque) acerca da qual era necessrio construir um consenso para o que necessitaria, e muito, da colaborao dos rgos de mdia. Colaborao esta que, ao menos em um primeiro momento, obteve.
Aumentou de 35% para 45% o percentual de residncias com televiso a que podem chegar os sinais de uma estao. Acabou com a limitao de propriedade cruzada (televiso/jornais) nas cidades mdias e grandes. Diminuiu as restries para que um mesmo grupo domine mais de um canal de televiso na mesma localidade. Os potenciais impactos de tal deciso eram grandes. Em 1996, quando da aprovao do Telecommunications Act, que aumentou de 25% para 35% o share de residncias com televiso que poderia ser atingido por uma mesma estao, houve 185 aquisies de estaes de televiso. Naquele mesmo ano!
Os primeiros reveses
Apesar da maioria dos cidados no ter tido conhecimento do que foi decidido naquele 2 de junho, os interesses fortemente organizados de grupos de consumidores no deixaram que a deciso se tornasse fato consumado. No sem protestar. Devido aos contornos democrticos do processo decisrio da agncia o que no se pode negar e organizao dos grupos de interesse, tanto de empresrios como de cidados, a discusso do tema extrapolou os limites da burocracia da FCC. Durante os 20 meses de discusso que antecederam a deciso final, a agncia recebeu 520.000 comentrios acerca da reviso que teria lugar no dia 2 de junho 2003.
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Imediatamente aps a deciso, os grupos de interesse contrrios conseguiram que a Justia barrasse parte daquilo que havia sido decidido. O Congresso americano tambm se manifestou. J em 20 de junho de 2003, o Comit de Comrcio do Senado revogou as decises mais importantes tomadas pelo rgo. Alm de ser um resultado da presso popular, a deciso dos parlamentares tambm se baseava na percepo da prpria realidade. A concentrao dos meios de comunicao nos Estados Unidos efetivamente se constitui em problema grave. Logo, o abrandamento de restries s tenderia a cristalizar um status quo preocupante: 80% dos jornais, no ano 2000, estavam nas mos de cadeias de mdia (eram 1,4% em 1900); trs cadeias de rdio controlam 70% do mercado e quatro redes de televiso controlam 75% do mercado. O empresrio Ted Turner, a quem no podemos atribuir um ttulo de defensor da no-concentrao da mdia, chegou a declarar, por ocasio da deciso da FCC, que: A crescente concentrao do controle de empresas que produzem e distribuem informao limitar o debate pblico, inibir novas idias e fechar as pequenas empresas de comunicao. A possibilidade de aquisio do Grupo Disney pelo maior grupo de televiso a cabo americano apenas acirrou o debate, o qual nunca deixou de ser intenso.
Assim foi l: o cdigo de 1934 foi reestruturado e, concordemos ou no com resultado, procurou-se, em 1996, dar conta da nova realidade. C, ainda estamos com um cdigo de 1962, em muito regulado por um decreto do regime ditatorial. Em segundo lugar, a constatao da existncia de um processo de reviso previsto em lei. No h situaes consolidadas. Se o setor dinmico, preciso que a legislao tambm seja dinmica. Tal dinamismo no implica necessariamente que algo seja revisto a cada dois anos, mas que haja reflexes e discusses. possvel no mudar nada, possvel diminuir as restries, possvel aumentar as restries. O essencial, porm, que os interesses conflitantes tenham a possibilidade de debater o assunto ao longo dos dois anos que antecedem o perodo de reviso. E isto efetivamente ocorre, conforme pudemos verificar com as menes ao debate travado pelo senador Hollings. J no Brasil... Cabe perguntar se um processo plural como este seria possvel em um Congresso (e at mesmo em um ministrio) onde aqueles que deveriam trazer pluralidade ao debate so interessados de primeira hora na manuteno do status quo. importante lembrar que muitos deputados e senadores esto umbilicalmente conectados a empresas de comunicao pelo pas afora. Certamente, a iseno dos congressistas americanos foi um dos fatores que permitiu a revogao da deciso da agncia. Em terceiro, l h uma agncia reguladora a qual, apesar do deslize nesta deciso especfica, traz a possibilidade de uma discusso independente de interesses polticos. Se houver erro, l, como vimos, h um sistema de checks and balances para corrigi-lo. C, entretanto, nem uma coisa nem outra. Um quarto aspecto que l os grupos de interesses organizados so fortes e vo alm dos grupos de empresrios. Aqui, esse um movimento que comea a se fortalecer. Por fim, mesmo que o Brasil adotasse o sistema de restries configurado pela deciso branda da FCC, ainda sim teramos uma mdia menos concentrada do que aquela que temos hoje. L, h preocupao com as afiliadas, com a programao local, com a representao das minorias. E c? O que h?
Ponto para a democracia

Nas linhas acima, podemos colher diferenas importantes entre o cenrio de discusso sobre as questes regulatrias relativas ao setor das comunicaes, nos Estados Unidos e no Brasil, ou seja, estabelecer as disparidades encontradas l e c. Em primeiro lugar, a diferena mais evidente e talvez mais importante, que aquele pas discutiu e aprovou uma forte atualizao de sua lei geral para o setor de comunicaes em meados dos anos 1990. Tal processo de reformulao do setor ocorreu, no final da dcada de 1980 e incio da de 1990, em diversos pases e est amplamente relacionado no s com as reestruturaes empresariais que se verificaram, mas tambm com as modificaes tecnolgicas as quais, diga-se, permitiram que a onda de convergncias tivesse lugar.
* Guilherme Canela mestre em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP)e coordenador de Relaes Acadmicas da Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI).
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TECNOLOGIAS E INOVAES NA MDIA

Alm de abrangerem o cenrio poltico, as transformaes observadas no setor de comunicaes tambm registram evidentes mudanas no contexto tecnolgico, no mbito do que se convencionou chamar de Sociedade da Informao.
Ao longo dos ltimos anos, as constantes evolues nas tecnologias que do suporte rea da comunicao contriburam para transformar a forma de atuao da mdia nas diferentes sociedades. Nesse sentido, foram cruciais a expanso e a convergncia de trs tecnologias, referncias para a operao de quaisquer servios comunicacionais: Telemtica. Informtica. Micro-eletrnica. Por meio de avanos nessas reas, tornou-se possvel, de acordo com o socilogo espanhol Manuel Castells, a estruturao de redes virtuais na sociedade, por meio das quais dados e informaes passaram a preencher os fluxos de interao entre indivduos e grupos sociais. Esse conjunto de fluxos, segundo Castells, tem impacto direto sobre a prpria conformao do Estado. A caracterstica essencial das redes de telecomunicaes a capacidade de transmitir simultaneamente por meio de sinais eletrnicos voz, imagens, dados, grficos, msica, textos e outros contedos. Essa infra-estrutura aperfeioou-se a tal ponto que permite acomodar os servios de redes inteligentes, particularmente os que requerem intensa interatividade e imagem de alta definio. Nos ltimos anos do sculo XX, em funo tanto da centralidade que essas redes ganharam no mbito do desenvolvimento econmico quanto da expressiva distncia que essa nova configurao colocava entre o desenho das comunicaes de ontem e de hoje, nos mais diversos pases sua regulao demandou alteraes nos marcos legais e na infra-estrutura. Em meio a esse cenrio, a indstria da informtica assume crucial importncia, dela dependendo atualmente todas as atividades produtivas, bem como a difuso de mensagens sobre os mais diversos produtos. O desenvolvimento da telemtica a juno dos mecanismos de telecomunicaes com a informtica incluiu as telecomunicaes nesse rol, j que os softwares e hardwares impem-se como mecanismos de central relevncia na gesto de processos informacionais e comunicacionais. J a partir do terceiro pilar destacado a micro-eletrnica so gerados produtos essenciais operao dos servios de informao e comunicao, que podem ser agrupados em quatro categorias: 1. Transmissores ligam os terminais de telecomunicaes entre reas locais, regies e pases. Consistem em trs diferentes tipos de tecnologia: cabos, radioemissores e satlites. 2. Comutadores conectam os terminais de entrada e sada de informaes e implementam as instrues gerenciais associadas aos servios de rede inteligente. 93
Questes tecnolgicas relacionadas a inovaes do setor miditico tais como televiso digital e os avanos e possibilidades proporcionados pela introduo de novas tecnologias so o foco central de 11,7% dos textos analisados pela pesquisa realizada pela ANDI.
3. Terminais rdio, televisor, computador, telefone, ou seja, artefatos por meio dos quais circulam informao, tanto em termos de gerao, quanto de captao, armazenamento, seleo e difuso. 4. Suportes materiais de informao fitas, disquetes, CDs, DVDs, etc. Em termos de funcionamento, essa infra-estrutura subordina-se, nos nveis nacional e mundial, s polticas pblicas e tambm s estratgias empresariais construdas por organizaes domsticas de cada pas ou por meio de instituies internacionais, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), Banco Mundial e outras agncias do sistema das Naes Unidas. O desafio para os Estados Nacionais, nesse contexto, passa a ser adequar suas estratgias prprias de desenvolvimento s exigncias e contornos do ambiente internacional. No que se refere mdia e s indstrias da cultura, essa complexidade ainda mais ampla, pois devemos levar em conta que este um setor com grande influncia no nvel de informao e conhecimento de uma determinada sociedade, conforme discutimos no Captulo 1.
TV DIGITAL: UMA PAUTA POLMICA

No campo das novas tecnologias, um dos debates que tm marcado recentemente o setor de telecomunicaes no Brasil est relacionado implementao do sistema digital de televiso. Longe de ser uma discusso exclusivamente tcnica, a introduo da TV digital tem mobilizado interesses diversos, tanto do ponto de vista da abertura de novos mercados, como da expectativa de democratizao da transmisso dos contedos televisivos. A polmica se explica pelas novas possibilidades que o sistema traz para o setor de radiodifuso e pelo impacto das diferentes escolhas que podero ser feitas pelo Pas. No sistema analgico atual, cada emissora precisa de 6MHz do espectro para transmitir sua programao. Com o surgimento da tecnologia digital, passa a ser possvel transmitir som e imagem em melhor qualidade e de modo mais otimizado, ocupando um espao menor do espectro. Dessa forma, os 6MHz que s comportam a veiculao de uma programao analgica podero carregar at oito programaes digitais. Se houver mudanas na tecnologia de transmisso do sinal, deve-se promover uma conseqente redistribuio da faixa dos 6MHz, multiplicando os canais e possibilitando a entrada de novos programadores no espectro, especialmente os de carter pblico, defende o grupo Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social.
Primeiras pesquisas
No Brasil, as pesquisas em torno da nova tecnologia ganharam fora em 1998, por iniciativa da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que j naquele ano estabeleceu um convnio com o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD). O objetivo seria apontar caminhos para a futura escolha tecnolgica a ser feita pelo Pas.
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Alguns anos depois, em dezembro de 2003, o governo brasileiro editou o Decreto Presidencial 4.901/03 criando o Sistema Brasileiro de TV Digital (SBTVD). O artigo 1 do Decreto define os princpios do SBTVD que, dentre outros aspectos, prev a pesquisa em torno de tecnologias brasileiras e a consolidao de uma indstria nacional na rea. A operao da nova tecnologia deveria ento considerar diversos objetivos, entre os quais vale destacar: I - promover a incluso social, a diversidade cultural do Pas e a lngua ptria por meio do acesso tecnologia digital, visando democratizao da informao; II - propiciar a criao de rede universal de educao distncia; III - estimular a pesquisa e o desenvolvimento e propiciar a expanso de tecnologias brasileiras e da indstria nacional relacionadas tecnologia de informao e comunicao; IX - contribuir para a convergncia tecnolgica e empresarial dos servios de comunicaes; XI - incentivar a indstria regional e local na produo de instrumentos e servios digitais. Em paralelo criao do SBTVD, a partir de 2003 o governo tambm promoveu a abertura de uma srie de editais para pesquisas a serem feitas por consrcios de universidades, centros de pesquisa e empresas, com recursos do Funttel (Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes) e gerncia da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos). A Fundao CPqD foi contratada com a responsabilidade de gerenciar a realizao dos estudos e formatar o relatrio final com os resultados, cuja primeira verso foi entregue ao Ministrio das Comunicaes em 2006.
Diferentes padres
EUA ATSC (Advanced Television Systems Committee) a associao formada por aproximadamente 140 empresas das reas de radiodifuso e fornecedores de equipamentos eletrnicos que representam o padro norte-americano da TV digital. O sistema privilegia as transmisses em alta definio e tambm a interatividade. Europa DVB (Digital Video Broadcasting) um consrcio de aproximadamente 270 empresas de radiodifuso e fornecedores de equipamentos europeus. Fazem parte empresas como Nokia e Siemens e redes de televiso como BBC (Inglaterra). O sistema privilegia a programao mltipla, o que visto como oportunidade para as empresas de telecomunicao, interessadas em novos canais de contedo. Japo ISDB (Integrated Service Digital Broadcasting) foi o padro defendido pelas grandes redes de TV brasileiras. Elas alegam que essa tecnologia melhor atenderia aos requisitos de alta definio, alm da portabilidade e mobilidade em 6 MHz. Ao privilegiar a alta definio, contudo, o sistema pode dificultar a entrada de novos concorrentes (novos canais de TV).
Modelo nacional ou estrangeiro?

Para os defensores do desenvolvimento de um padro nacional para a TV Digital, o desenvolvimento tecnolgico da indstria brasileira, a possibilidade de ganhos com a cobrana de royalties pelas invenes nacionais e a incluso do Pas em um setor estratgico para o desenvolvimento econmico mundial estariam entre as vantagens alcanadas. Em contrapartida, a opo de adoo de um dos padres j existentes tambm esteve no horizonte de discusso do tema. A avaliao se concentrou em trs modelos dominantes: o padro norte-americano ATSC (Advanced Television System Comitee); o europeu DVB (Digital Video Broadcasting); e o japons ISDB (Integrated Services Digital Broadcasting).
Empresas de telefonia x radiodifusores

Em jogo nessa definio, entretanto, esto interesses comerciais conflitantes. De um lado, as empresas de tev defendia o padro japons, que permitiria veicular a mesma programao com definies de imagens diferentes (alta definio, standard e TV mvel). Assim, um mesmo contedo seguiria ocupando o espectro, podendo ser tambm veiculado por meio de dispositivos mveis, como celulares e outros equipamentos. Podemos afirmar que o sistema ISDB-T, desenvolvido no Japo, com os aperfeioamentos criados pelos cientistas nacionais, o nico sistema que garantir, gratuitamente, a todos os brasileiros os benefcios 95
da televiso digital, diz comunicado assinado pelas TVs Band, Cultura, Rede Globo, Record, Rede TV, Rede Vida, SBT, Rede 21, CNT e Rede Mulher, veiculado nos principais jornais do pas em maro de 2006. J as empresas de telecomunicao, principalmente na rea da telefonia, pretendem utilizar o espectro da TV na transmisso de contedo para recepo mvel. Para os representantes do setor, o padro europeu DVB seria a melhor opo, pois no permite a transmisso de diferentes qualidades de imagem por um mesmo canal, impedindo a entrada das tevs na transmisso pelos celulares. As ligaes entre empresas como Nokia, Siemens, Philips, Thomson e Alcatel com o DVB tambm explicam a opo das teles pelo modelo europeu. J para organizaes da sociedade civil, ambos os lados no atendiam s expectativas de democratizao: Os sistemas DBV e ISDB podem ser utilizados para defender dois diferentes modelos de negcios. Nenhum dos dois, contudo, democratiza as comunicaes brasileiras, argumentou o coletivo Intervozes. Outro ponto bastante discutido em relao ao padro a ser adotado a questo da alta definio (high definition). A transmisso em alta definio, que melhora substancialmente a resoluo da imagem, acaba reduzindo a capacidade do espectro eletromagntico de abarcar um nmero maior de canais. A opo pela alta definio tem atrado as empresas de tev, que temem a expanso e diversificao dos produtores de contedo. No faz sentido que a TV livre e gratuita fique condenada ao atraso tecnolgico e impedida de oferecer televiso de alta definio, de graa, ao povo brasileiro, diz o comunicado assinado pelas emissoras.
O Decreto 5.820/06
Em meio fortes divergncias em torno da definio do modelo a ser adotado, em 29 de junho de 2006 o presidente Lula assinou o Decreto 5.820/06 que implanta o Sistema Brasileiro de Televiso Digital Terrestre (VHF e UHF). Segundo o documento, o Brasil opta pela adoo da tecnologia japonesa ISDB: Art. 5 - O SBTVD-T adotar, como base, o padro de sinais do ISDB-T, incorporando as inovaes tecnolgicas aprovadas pelo Comit de Desenvolvimento de que trata o Decreto n 4.901, de 2003. A escolha do padro japons, declaradamente o defendido pelas redes de tev aberta, gerou diversas crticas por parte de representantes da sociedade civil. Segundo informaes divulgadas pelo Instituto de Estudos e Projetos em Comunicao e Cultura (Indecs), o teste realizado entre as trs modulaes ento existentes norte-americana, europia e japonesa no foi considerado conclusivo, nem mesmo pela Anatel, que o havia encomendado. Como o atual Decreto tambm no possui uma exposio de motivos (como seria comum nestes casos), resta a dvida sobre quais motivos levaram escolha do ISDB japons, questiona o Indecs. Outro ponto polmico do Decreto a consignao de uma faixa extra de espectro para cada emissora (geradora e retransmissora) existente. A figura da 96
consignao pressupe que se trata do mesmo servio prestado pela TV analgica, que agora demandaria uma faixa extra para continuar a ser oferecido. Na prtica, contudo, o Decreto permite que novas outorgas sejam dadas aos atuais radiodifusores sem que a deciso passe pelo Congresso Nacional. Se cada emissora receber uma outorga nova no haver espao para novos canais de TV durante o processo de transio, pelo menos nas reas metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, afirma o texto do Indecs. Ainda que o decreto, por ora, apresente a opo pelo padro japons, muitas indefinies ainda marcam a implantao da nova tecnologia. O texto no define, por exemplo, quais tecnologias nacionais sero incorporadas nem como ser a poltica industrial que tornar possvel a TV digital no Brasil. Alm disso, o decreto no determina se e como haver transferncia de tecnologia e quais os critrios para pagamento de royalties. Atualmente, foi criado um frum que rene empresrios e pesquisadores para discutir a normatizao tcnica da implantao brasileira. Oficialmente, o frum ainda no entregou suas recomendaes.
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: AS QUESTES TECNOLGICAS

As questes tecnolgicas ocuparam espao no desprezvel (11,7%) entre os temas centralmente discutidos pela imprensa brasileira na cobertura sobre Polticas Pblicas de Comunicao. Nesse quesito, a pauta da mdia impressa foi amplamente estruturada por uma discusso especfica, que dominou parte das atenes do setor de Comunicaes no trinio: a definio do padro de televiso digital. O tema representa 65% de toda a cobertura acerca das questes tecnolgicas, seguido por debates relativos aos avanos e possibilidades abertos com a introduo de novas tecnologias (20,9%). Por outro lado, aspectos como a incluso digital (7,9%) e os desafios ocasionados pelas novas tecnologias (2,2%) demonstram ser menos interessantes para os meios impressos.
TEMAS A QUE SE REFERE A DISCUSSO SOBRE QUESTES TECNOLGICAS* Televiso digital Avanos e possibilidades proporcionados pela introduo de novas tecnologias Incluso digital Desafios ocasionados pelas novas tecnologias Outros *Do total de textos, 11,7% discutem questes tecnolgicas. 64,7% 20,9% 7,9% 2,2% 4,3%
Debate restrito
A cobertura jornalstica sobre a escolha de um padro de televiso digital centrou-se, definitivamente, na pertinncia da adoo, ou no, de um sistema nacional para esta tecnologia. De uma maneira ou de outra, cerca de 85% desses textos focalizam o assunto. 97
Entretanto, a imprensa perdeu uma oportunidade mpar de municiar a esfera pblica de discusses com um mapa mais claro sobre questes relevantes para a rea ou seja, de aspectos que vo alm das mincias tecnolgicas caractersticas deste tipo de temtica. Dentre eles, poderamos assinalar os interesses envolvidos nesse bilionrio negcio (4,5%), a
efetiva prioridade de se adotar um ou outro padro de televiso digital (3,4%) ou, mesmo, as principais caractersticas dos padres em disputa (2,2%).
CARACTERSTICAS ESPECFICAS DA COBERTURA SOBRE TEV DIGITAL* Desenvolvimento de um padro nacional Adoo de um padro nacional em face da adoo de padres internacionais Descrio das possibilidades proporcionadas por este tipo de tecnologia Viabilidade de um padro nacional Tamanho do mercado e retorno esperado Interesses envolvidos Prioridade em se adotar um padro de tev digital, considerando-se os temas na ordem do dia da poltica nacional de comunicaes Caractersticas dos padres existentes Outros 41,6% 30,3% 16,9% 13,5% 5,6% 4,5% 3,4% 2,2% 3,4%
* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma marcao por matria. Do total de textos, 11,7% trabalham questes tecnolgicas e, destes, 64,7% abordam a televiso digital.
As vozes do debate
Embora a televiso digital tenha sido, ao longo do perodo pesquisado, um debate pautado por demarcadas e claras divergncias, uma anlise mais detida da cobertura denota um material com poucas vozes e opinies diferenciadas. O Ministrio das Comunicaes (33,8%) com posio claramente exposta ao longo do embate e as empresas e associaes empresariais (26,6%) foram fontes primrias em mais de 60% dos textos analisa-
dos. J a sociedade civil organizada esteve presente, nessa condio, em 1,4% dos textos. Adicionalmente, ainda que 42,4% do material trouxesse mais de uma fonte, apenas 12,2% contava com opinies divergentes. A ttulo de comparao, cabe ressaltar que pesquisa conduzida pela ANDI sobre o tema dos transgnicos outro assunto fortemente polarizado constatou que 36% dos textos traziam vises divergentes.
PRINCIPAL FONTE OUVIDA PELOS TEXTOS QUE ABORDARAM QUESTES TECNOLGICAS Ministrio das Comunicaes Empresas no estatais Associaes Universidades Executivo Federal Especialistas/Tcnicos Anatel Populao Organizaes da Sociedade Civil Ministrio da Cultura Executivo Municipal Outros conselhos (exceto Tutelares e de Direitos da Infncia e Adolescncia)* Empresas estatais Outros No foi possvel identificar as fontes consultadas * Os conselhos Tutelares e de Direitos no foram ouvidos como fonte. 33,8% 15,8% 10,8% 7,9% 3,6% 2,9% 2,2% 2,2% 1,4% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% 4,3% 12,2%
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REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA DE MDIA NO BRASIL E NO MUNDO

O histrico da regulao de infra-estrutura no Brasil sempre foi marcado pela lentido e pela concesso de privilgios ao Setor Privado. Nesse cenrio, acabam ficando em segundo plano as reivindicaes da sociedade civil por um sistema mais democrtico, aos moldes do que j ocorre em outros pases.
Ainda atual, o tema da regulao da infra-estrutura de mdia no Brasil passou a ganhar maior importncia com o debate sobre a implementao de um sistema de Televiso Digital. Para o doutor em Direito pela Universidade de So Paulo Alexandre Faraco, as discusses sobre essa questo no podem perder de vista perspectivas relacionadas ao pluralismo e ao desenvolvimento nacional. Nesse sentido, Faraco defende que a construo do modelo regulatrio considere os seguintes aspectos: Limites propriedade de emissoras, considerando no apenas a mera propriedade formal sobre as empresas do setor, mas o controle de fato sobre elas. Limites participao total de cada agente na audincia, em cada setor. Obrigatoriedade a todos os agentes privados da rea de distribuir programao no financiada por meio de verbas vindas da publicidade, produzida por organizaes pblicas ou comunitrias e financiadas com recursos de um fundo para o qual contribuiriam as prprias empresas. Limites propriedade cruzada entre companhias de radiodifuso e outros meios de comunicao. Controles internos exercidos por meio de conselhos de composio pluralista. Entretanto, esses so pontos radicalmente opostos realidade observada historicamente no Brasil cujos marcos reguladores, no mbito da radiodifuso, so determinados pelo atraso em sua promulgao. Com isso, o Estado acaba tendo que lidar com grupos de interesse previamente constitudos, sofrendo presses e passando a absorver os direitos adquiridos por tais atores, cuja operao j acontecia mesmo diante da ausncia da legislao necessria. Por certo, as reflexes acerca do que foi e do que pode vir a ser a regulao do setor no Brasil no devem prescindir da compreenso do que vem ocorrendo, nesse mbito, no contexto internacional. Antes de aprofundarmos, portanto, o debate sobre o cenrio nacional, vale destacar algumas das experincias em curso em outras naes.
ALEMANHA
Dois sistemas foram estabelecidos na Alemanha para garantir o pluralismo e a diversidade na radiodifuso: um sistema interno de parmetros a serem seguidos pelo setor pblico e uma estrutura regulatria externa, estabelecendo que os canais privados tambm se atenham a esses mesmo parmetros.
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As atividades dos dois setores se complementam na medida em que as deficincias de mercado, inerentes atividade do Setor Privado, podem ser supridas pelo Setor Pblico. Tal posicionamento leva diversidade de canais que se tem na Alemanha, situao diferente encontrada em muitos pases da Europa. A regulao dos meios de comunicao alemes prev limites de propriedade para as empresas de radiodifuso no mais baseando-se no nmero de canais ou de emissoras que detm uma determinada empresa, mas sim na potencial audincia controlada por cada um dos operadores de radiodifuso. Assim, se uma empresa veicula programas que abarcam mais de 30% da audincia anual, entende-se que essa empresa apodera-se de considervel poder de opinio. Tal companhia no poder adquirir novas licenas para veiculao de outras produes, tampouco participao em outras empresas do setor.
ARGENTINA
Na Argentina, a responsabilidade de promover o servio de radiodifuso, conceder licenas para a transmisso, supervisionar contedos e levar a cabo a classificao dos contedos dos programas do Comit Federal de Radiodifuso (Comfer), constitudo como autarquia federal desde 1981. A direo do Comfer composta por um presidente e seis outros funcionrios designados pelo Poder Executivo nacional para cumprir um mandato de trs anos prorrogveis. Os funcionrios devem representar as Foras Armadas, a Secretaria de Informao Pblica e a Secretaria de Comunicao. O comit conta ainda com um representante das emissoras de rdio e outro das de televiso. O Comfer orienta suas aes pela Lei Nacional da Radiodifuso publicada em 15 de setembro de 1980 que estabelece em seu artigo 5 que os servios de radiodifuso devem colaborar para a elevao da moral da populao, bem como com o respeito liberdade, solidariedade social, dignidade das pessoas, aos direitos humanos, pelas instituies da Repblica, com o respaldo democracia e com a preservao da moral crist. A Lei define tambm que pessoas fsicas e jurdicas estabelecidas na Argentina podem se candidatar a concesses de emissoras de rdio e tev. At 2005, no entanto, esse direito no era estendido cooperativas e associaes sem fins lucrativos. Naquele ano, a reformulao da legislao abriu espao para esses atores, possibilitando, ao menos teoricamente, que se limitasse o processo de consolidao de monoplios comerciais na rea de radiodifuso. Os requisitos para se obter a concesso dos servios de radiodifuso so: Ser argentino nato ou naturalizado com mais de 10 anos de residncia no pas. Ser maior de idade. Ter qualidade moral, idoneidade cultural e capacidade patrimonial comprovada. No ter vinculao jurdica, societria ou de qualquer espcie com empresas jornalsticas ou de radiodifuso estrangeiras. No ser magistrado, legislador, funcionrio pblico civil ou militar. 100
As concesses tm um prazo de 15 anos, sendo que, no caso das estaes de radiodifuso instaladas em rea de fronteira ou de fomento, o prazo pode ir at 20 anos. Esses intervalos podem ser prorrogados uma nica vez, por dez anos, devendo o interessado efetuar o pedido com pelo menos 30 meses de antecipao do vencimento da licena. O Comit Federal de Radiodifuso deve apresentar sua deciso at quatro meses depois da formulao do pedido. Dezoito meses antes do vencimento do prazo originrio da licena, ou de sua prorrogao, o Poder Executivo realizar uma concorrncia pblica para outorga de uma nova licena, em relao qual tero preferncia os atuais concessionrios. Enquanto o Poder Executivo deve administrar as freqncias e controlar os servios de radiodifuso, outorgando concesses para a prestao do servio e estabelecendo restries ao uso e oferta do mesmo, o Comfer habilita o servio aps avaliar o projeto, inspecionar as instalaes e aprovar a nomeao dos diretores da concessionria. As agncias de publicidade contatadas pela concessionria devem estar registradas no Comfer, que por sua vez encarregado de administrar os fundos provenientes dos impostos pagos pelas emissoras. No existem limites de propriedade na Argentina. No entanto, h uma disposio da legislao que restringe a concentrao regional por um mesmo proprietrio de emissoras de rdio e de tev.
BLGICA
Nesse pas, na rea da comunidade lingstica francesa (val), a autorizao para a explorao privada de servio de rdios locais dada pelo Conselho de Rdios Locais, por dois anos, com a possibilidade de renovao, podendo ainda ser revogada a qualquer momento caso sejam desrespeitadas as regras estabelecidas. Alm disso, as rdios locais no podem ter intuito lucrativo, nem serem exploradas por empresa comercial. As rdios nacionais so todas pblicas. O detentor do direito de uso da concesso deve preencher requisitos como: Visar preponderantemente ao progresso social, cultural, cvico e educao. Dedicar-se de forma especial informao e ao lazer local. Favorecer o acesso de antena aos cidados e s suas organizaes culturais, religiosas e polticas. Ser independente de qualquer grupo profissional e poltico. Realizar ao menos uma vez ao ano uma assemblia aberta ao pblico para propiciar o encontro entre os responsveis pela rdio e seus ouvintes. No caso da radiodifuso televisiva, a explorao pelo Setor Privado foi aberta em 1987 para as comunidades val e flamenga que formam o pas. A lei flamenga, especificamente, exige que 51% do capital da empresa exploradora do servio seja flamengo. Nas duas partes do pas, h conselhos que fiscalizam a atividade e velam pela tica na programao: o Consil Suprieur de lAudiovisuel e a Comission dthique na regio val, e os Consil des Mdias e de la Publicit, na regio flamenga. 101
Semelhante Gr Bretanha, o sistema blga financiado pelo pagamento anual de uma taxa pelos proprietrios de aparelhos de televiso, mas tambm conta com receita proveniente de publicidade.
CANAD
O sistema canadense misto, sendo as emissoras pblicas, reunidas em redes nacionais, todas ligadas Canadian Broadcasting Corporation e o Setor Privado formado por uma rede nacional e uma srie de emissoras independentes de mbito regional. As emissoras privadas so financiadas inteiramente por publicidade, j as pblicas podem receber recursos de vrias fontes. Existe, tambm, uma grande quantidade de estaes comunitrias de radiodifuso. Ressalte-se ainda que a tev a cabo nesse pas tem uma grande abrangncia: 80% dos domiclios dispem do servio. Assegurar que as disposies legais estejam presentes na prtica das emissoras uma das tarefas da Canadian Radio-Television and Telecommunication Comission (CRTC) que rene ainda as seguintes responsabilidades: Outorgar as licenas para o exerccio de radiodifuso comercial e de televiso a cabo. Regular e fiscalizar os sistemas de radiodifuso e telecomunicaes. Controlar o contedo da programao das emissoras de radiodifuso no que se refere s cotas de programas de origem canadense, imagens ofensivas e obscenas, respeito a minorias, pluralidade de pontos de vista e publicidade. Aplicar as sanes devidas. Estabelecer medidas para proteger crianas e adolescentes da programao inadequada, propor alternativas positivas e promover a educao sobre a mdia.
CHILE
No Chile, o Conselho Nacional de Televiso responsvel por zelar pelo bom funcionamento dos servios de televiso, exercendo a vigilncia e a fiscalizao sobre os contedos e imagens. Esses contedos, por lei, devem respeitar os valores morais e culturais do pas, a dignidade das pessoas, a proteo da famlia, o pluralismo, a democracia, a paz, a proteo do meio ambiente e a formao espiritual e intelectual da infncia e da juventude. O Conselho, definido como um servio pblico autnomo, descentralizado e composto de personalidade jurdica e patrimnio prprios. Possui 11 integrantes: um conselheiro indicado pelo Presidente da Repblica e dez designados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado, devendo, em seu conjunto, apresentar uma composio pluralista. o Conselho que deve outorgar, modificar e cassar as concesses de tev aberta, bem como se pronunciar sobre a transferncia, cesso, arrendamento ou outorga do direito de uso destes canais. Desde 1992, as concesses tm um prazo de 25 anos e s podem ser conferidas a empresas jurdicas. possvel renovar a concesso, no entanto o processo de licitao sempre reaberto aos interessados. Em caso de empate, ter preferncia o antigo concessionrio. Os requisitos da licitao devem ser objetivos e a escolha se d de acordo com a proposta tcnica que garanta a melhor qualidade de transmisso e contedos. 102
ESTADOS UNIDOS
As diretrizes da radiodifuso nos Estados Unidos foram estabelecidas pelo Communication Act em 1934. Esta legislao criou, conforme relatado anteriormente, a Federal Communication Comission (FCC) entidade composta por cinco comisses, cujos dirigentes so indicados pelo presidente dos Estados Unidos e aprovados pelo Senado. Para ser membro da FCC necessrio ser cidado norte-americano, no ter interesse financeiro em empresas de comunicao e exercer o cargo em regime de dedicao integral. A FCC tem como competncia regulamentar as comunicaes por rdio, televiso, Internet, satlite e a cabo, concedendo licenas de rdio e televiso, renovando-as e eventualmente cassando-as. Cabe ainda FCC a superviso do correto uso das estaes, alm do monitoramento de questes acerca do contedo transmitido. No da alada da FCC a administrao da parte do espectro utilizada para a comunicao dos vrios departamentos e rgos civis e militares do governo federal, cabendo National Telecommunications and Information Administration esse controle. Por outro lado, as questes relativas ao poder econmico e preveno de formao de cartis ficam sob responsabilidade da Federal Trade Commission. As licenas so concedidas por um prazo de oito anos para quaisquer servios de radiodifuso e a FCC tem uma poltica de expectativa de renovao. Se o concessionrio prestou um servio que atendeu convenincia, necessidade e ao interesse pblico e no incorreu em violaes srias prestar declaraes falsas, fraudar contas dificilmente no ter sua licena renovada Vale observar que os processos de renovao e de cassao tm forte participao popular, prevista em lei. Qualquer indivduo pode escrever Comisso apresentando uma queixa com relao emissora. E, alm disso, conta ainda com a possibilidade de apresentar uma petition to deny, ou seja, razes de mrito pblico para que aquela licena no seja renovada ou para que seja cassada. O Estado norte-americano encontra nos pressupostos de ampla liberdade de expresso e na do mercado de idias5 o caminho para garantir a multiplicidade e diversidade na rea de radiodifuso. Para obter xito nessa tarefa, so aplicadas trs polticas diversas. A primeira procura fomentar o localismo, dando preferncia aos proprietrios que estejam engajados na gerncia da estao e conheam os problemas e interesses locais. A segunda impe limites propriedade e ao controle dos meios de comunicao de massa, evitando a concentrao econmica no setor. E por fim, a terceira estratgia tem por objetivo limitar a influncia predatria da programao das redes nacionais no contexto geral da radiodifuso. O interessado em obter licena deve, entre outras caractersticas, ser cidado norte-americano, demonstrar honestidade, ter capacidade financeira de cons5. O conceito de market place of ideas envolve o entendimento de que a verdade e o interesse pblico so amplamente beneficiados em funo da competio das mais diversas idias e dos mais variados assuntos, por mais impopulares que possam ser.
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truir e de manter sua emissora por 90 dias e demonstrar que capaz de cumprir as exigncias tcnicas impostas pela FCC. O Telecommunications Act, de 1996, probe, por exemplo, que uma emissora de televiso aberta possua ou controle uma rede de televiso a cabo na mesma rea de difuso. Restringe tambm a possibilidade de que um determinado grupo econmico possua ou controle ao mesmo tempo um jornal e uma emissora de rdio ou televiso na mesma localidade. A partir dessa regra, o mesmo grupo econmico pode controlar no pas 24 emissoras de televiso, 30 emissoras de rdio AM e 30 emissoras de rdio FM. Alm disso, qualquer rede de televiso est proibida de atingir audincia maior que 35% do total nacional. H ainda limites de propriedade de estaes de rdio por pessoa ou entidade. No existe, por outro lado, proibio de propriedade cruzada no que se refere tev a cabo. Ou seja, operadores desse servio podem ter jornais impressos ou prestar o mesmo servio por outra empresa na mesma localidade, sendo permitida tambm a concentrao de propriedade dos canais cabo para as redes de tev. A atividade das redes controlada de maneira a propiciar um relacionamento saudvel entre as afiliadas, garantir um aproveitamento igualitrio e proporcional do horrio nobre, assegurando que produes realizadas internamente pela rede no ultrapassem 40% da programao.
FRANA
A regulao do setor conta com trs atores principais: o Governo, que desenha as polticas de radiodifuso; o Parlamento, que aprova leis e controla o financiamento das emissoras pblicas; e o Consil Suprieur de lAudiovisuel (CSA), autoridade administrativa independente. Criada em 1989, o CSA tem como atribuies assegurar a igualdade de tratamento, a independncia e a imparcialidade da radiodifuso, o pluralismo, a liberdade de concorrncia, o monitoramento da qualidade dos programas e o desenvolvimento de cultura audiovisual baseada na lngua francesa. Cabe ainda ao Conselho proceder s concesses e autorizaes para a explorao do servio de radiodifuso. esse rgo que controla o cumprimento das obrigaes legais previstas para o setor, embora no possua poder mais amplo de regulamentao. Entretanto, pode estabelecer regras e recomendaes e, alm disso, freqentemente consultado pelos rgos legislativos, a Assemblia Nacional e o Senado. Em caso de inobservncia das obrigaes legais, o CSA que aplica as sanes s empresas desde advertncia at a cassao da concesso ou autorizao, passando pela suspenso e multa. Ressalta-se que o poder de sano aos canais pblicos s passou a ser previsto a partir de 1994. A Frana possui uma legislao rigorosa no que tange concentrao dos veculos de comunicao social. H restries no plano regional e local. Alm disso, uma mesma pessoa ou grupo de pessoas est proibido de acumular mais de duas das seguintes situaes: 104
Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de televiso aberta. Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de radiodifuso sonora que permitam atingir uma populao de 30 milhes de pessoas. Ser titular de uma ou mais autorizaes de udio e vdeo que permitam atingir uma populao de 6 milhes de habitantes. Publicar ou controlar uma ou mais publicaes cotidianas de informao poltica ou geral que representem mais de 20% do mercado nacional de publicaes de mesma natureza. No que se refere especificamente televiso aberta, a lei francesa probe ainda a qualquer pessoa ou grupo de pessoas acumular: Duas concesses de canais de televiso aberta nacional ou um canal nacional e outro regional ou local. Mais de duas autorizaes para a explorao de servio de televiso por satlite. Autorizaes de explorao de canais de televiso que atinjam uma populao superior a 6 milhes de habitantes. Duas autorizaes que permitam a cada uma explorar um canal de televiso aberta, mas atingindo, total ou parcialmente, uma mesma zona geogrfica. A publicidade tambm rigidamente controlada no pas, seguindo padres estabelecidos pela Unio Europia.
HOLANDA
O sistema de radiodifuso televisiva do pas inteiramente pblico sem, no entanto, ser estatal. As concesses so dadas a associaes de ouvintes e telespectadores e so custeadas pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos de televiso. Recentemente, aceitou-se a incluso de publicidade na programao, sendo esta rigorosamente controlada. As transmisses so divididas entre as associaes civis, em proporo direta ao seu nmero de associados. As rdios funcionam praticamente nos mesmos moldes que a televiso, porm existem emissoras controladas pela iniciativa privada.
JAPO
As concesses de radiodifuso so outorgadas s empresas por trs anos, renovveis, desde que sirvam ao interesse pblico, mediante o cumprimento de critrios rigidamente definidos em lei. A principal representante do setor pblico a Nippon Hoso Kyokai (NHK) que detm cinco canais de televiso e trs de rdio, todos de alcance nacional. Alm disso, ela prov servio de transmisso internacional e de rdio e televiso por Internet. As estaes privadas tm a incumbncia das transmisses de alcance regional e no podem transmitir nacionalmente. O setor pblico em parte financiado pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos de tev, sendo vedada a publicidade. J as empresas privadas podem veicular publicidade dentro do limite de 18% do tempo total de transmisso.
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REINO UNIDO
O Office of Communications (Ofcom) a agncia reguladora que monitora, fiscaliza e regulamenta as questes relativas ao contedo e infra-estrutura da radiodifuso e telecomunicaes no Reino Unido. Foi criado em 2003 pelo Communications Act e rene hoje todos os rgos anteriormente responsveis pela regulao e a defesa do consumidor no que se refere aos servios de comunicao: o Office of Telecommunications (Oftel), a Broadcasting Standards Commission (BSC), a Independent Television Commission (ITC), a Radio Authority e a Radiocommunications Agency (RA). O sistema britnico de radiodifuso citado comumente como exemplo mundial de bom funcionamento do sistema pblico. A empresa responsvel pela radiodifuso pblica a British Broadcasting Corporation (BBC). A produo e a distribuio do contedo de radiodifuso so financiadas por uma taxa anual paga BBC pelos proprietrios de aparelhos de televiso, que assim recebem o direito de captar o sinal aberto. A fiscalizao do pagamento dessa quantia feita rigorosamente, garantindo a credibilidade do sistema. No Reino Unido, autoridades locais, organismos polticos e entidades religiosas no podem ser concessionrias de radiodifuso. Adicionalmente, empresas com licenas de tev aberta no podem obter autorizao para operar cabo. Por fim, o controle acionrio das televises abertas deve permanecer com investidores daquele pas.
A CONSTRUO DO MODELO REGULATRIO BRASILEIRO

Baseado em uma legislao extremamente defasada, o modelo regulatrio brasileiro segue contribuindo para manter um cenrio de concentrao de propriedade e uso poltico das concesses de radiodifuso. Transformar essa realidade ainda o grande desafio do setor de Comunicaes
A primeira transmisso de rdio no Brasil ocorreu em 1922. J a legislao inicial regulamentando o setor foi promulgada somente no primeiro governo de Getulio Vargas (decretos n 20.047, de 1931, e n 21.111, de 1932). Naquela poca, a radiodifuso era utilizada como um instrumento de propaganda estatal. Desde aquele perodo, contudo, a lgica do marco regulatrio nacional esboava os mesmos princpios que ainda hoje esto presentes, ou seja, a atividade estaria voltada primordialmente ao interesse nacional e a objetivos educacionais. Com o rdio consolidado nas capitais e no interior do Pas e a televiso expandindo-se h mais de 12 anos foi promulgada, em 1962, a Lei n 4.117, conhecida como Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT). O processo de aprovao da legislao, como vimos no Captulo 1, foi marcado por constante presso dos empresrios e polticos ligados radiodifuso e seus dispositivos continuam vlidos at o presente. Assim o cientista poltico Guilherme Canela avalia o cenrio legal neste setor:
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Na falta de uma regulamentao atualizada, o que temos um emaranhado de leis, decretos, portarias e normatizaes. Esta confuso jurdica e o carter ultrapassado de nossa legislao acabaram por concretizar uma situao de vazio regulatrio. Com um cdigo de 1962 cujo principal decreto regulador do regime militar e uma Lei de Imprensa tambm do referido perodo (esta com vrios artigos inconstitucionais, dadas as menes explcitas censura), h um consenso acerca da inaplicabilidade de diversos artigos das legislaes citadas, de modo que em se tendo leis que no podemos utilizar, na verdade no temos lei nenhuma. Essa espcie de mercado livre, onde tudo permitido, acaba sendo muito interessante para aquelas empresas com um longo histrico de direitos adquiridos no setor (e, portanto, de posies cristalizadas); porm, mostra-se extremamente nocivo para a sociedade como um todo. Ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, somaram-se posteriormente o decreto-lei n 236, de 1967, que estabeleceu frgeis limites posse de emissoras de radiodifuso; o captulo da Comunicao Social na Constituio Federal; a Lei do Cabo; o decreto 2108 de 1996, capitaneado pelo ento Ministro Srgio Motta, e que trouxe algumas inovaes interessantes no tocante regulamentao do servio da radiodifuso comercial; a Lei Geral de Telecomunicaes (que exclui a radiodifuso e revoga dispositivos do CBT no tocante telefonia); a Lei das Rdios Comunitrias, e, desde junho de 2006, o decreto n 5820, que trata da Televiso Digital.
A pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao aponta a presena relevante de fontes documentais (35%) na cobertura jornalstica, percentual diferenciado, em comparao mdia das anlises de mdia j realizadas pela ANDI. Esse cenrio se deve, em parte, j mencionada profuso de normas que regulam (ou desregulam) o setor via de regra, h uma ampla pulverizao dos diplomas legais mencionados pelos jornalistas. Nesse sentido, marcos legais centrais para a discusso mais aprofundada do tema, como a prpria Declarao Universal dos Direitos Humanos, so negligenciados.
FONTES DOCUMENTAIS DAS MATRIAS* Projetos de Lei e Propostas de emendas constitucionais Constituio Federal Decises Judiciais Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) Estatuto da Criana e do Adolescente Legislao de Outros Pases Tratados e Convenes Lei das Rdios Comunitrias Cdigo de Defesa do Consumidor Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) Declarao Universal de Direitos Humanos Lei do Cabo Outras leis nacionais Outras leis internacionais Outras fontes documentais No cita legislao 11,3% 6,1% 1,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,6% 0,6% 0,3% 0,3% 0,2% 12,5% 0,3% %5,1% 65,4%
* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma marcao por matria.
107
A necessidade de integrao dos marcos legais

Na opinio do professor Murilo Csar Ramos, da UnB, vital s Polticas Pblicas de Comunicao a promulgao de um marco regulador que consolide a legislao existente, visto que o atual cenrio constitui um ambiente pouco propcio para a congruncia de interesses da sociedade civil, das empresas e do Estado. No artigo Agncias Reguladoras: a reconciliao com a poltica, Ramos critica a tentativa de dar um aspecto puramente tcnico ao debate sobre as Comunicaes. Em 1997, face privatizao das empresas telefnicas e necessidade de estabelecimento de um novo modelo regulador, o governo federal criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Foi aventado poca, inclusive, que o rgo substituiria o Ministrio das Comunicaes. Dessa forma, a Anatel faria com que os critrios polticos dessem lugar aos tcnicos. Assim, comenta o professor Murilo Csar Ramos: (...) tentou-se criar um ente estranho, despolitizado, tcnico e apartidrio, como se fosse possvel separar poltica de governo de poltica de agncia independente; separar poltica executiva de poltica regulatria. Ao que consta de especulaes do perodo, essa separao deveria ter sido ainda mais radical com a extino do Ministrio das Comunicaes, fundido a um genrico Ministrio da Infra-estrutura, deixando para a Anatel a conduo quase total da poltica setorial. Apesar disso, o Ministrio das Comunicaes no s no foi extinto, como segue na posio de principal rgo responsvel pela infra-estrutura do setor de radiodifuso. Dessa maneira tambm permanece como uma das pastas mais disputadas pelos partidos polticos em qualquer troca de postos no Poder Executivo federal. Isso se explica pelo seu papel importante no que se refere regulao da radiodifuso, fundamentalmente no encaminhamento de temas como renovao de outorgas, e na definio de novas questes como a televiso digital, por exemplo.
Um nico texto, entre aqueles analisados pelo estudo conduzido pela ANDI, menciona a possibilidade de ampliao dos poderes da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), de modo a que o rgo passasse a deter atribuies mais contundentes para com a radiodifuso. Ainda de acordo com o levantamento, apenas dois textos abordam a possibilidade de criao de um rgo regulador especfico para o setor de radiodifuso.
O CENRIO BRASILEIRO E
O CLIENTELISMO
As deficincias observadas no Brasil tambm ao longo dos ltimos anos, no que se refere ao sistema de regulao dos meios de comunicao como, por exemplo, o seu descompasso com os ditames democrticos e com as evolues tecnolgicas foram decisivas para atual configurao do setor de radiodifuso. Ainda hoje, o modelo brasileiro marcado por um forte clientelismo no qual as concesses acabam sendo usadas como moeda de troca entre governos e correligionrios , seguindo uma tendncia tambm observada em outros pases, segundo levantamentos realizados nessa rea. Em estudo que se tornou uma referncia nessa discusso, os pesquisadores Daniel Hallin, da Universidade da Califrnia, e Stylianos Papathanassopoulos, da Universidade Nacional de Atenas, comparam as realidades latino-americana e do sul da Europa no que diz respeito ao clientelismo poltico dos meios de comunicao de massa. Os pesquisadores reconhecem que os cenrios possuem pontos coincidentes, favorecendo a existncia de prticas comuns: nveis baixos de circulao de jornais, instrumentalizao da mdia privada, politicizao da radio108
difuso pblica e da regulao da radiodifuso e desenvolvimento limitado do jornalismo como profisso. Segundo os autores, essas caractersticas podem se modificar, porm as possveis transformaes acompanhadas de um processo de redemocratizao nos mais diversos setores ocorrem de forma lenta. Como destaca a pesquisadora Suzy dos Santos (veja artigo na pgina 113), no Brasil a instrumentalizao mais comum na mdia regional. Da mesma forma, o cientista poltico Guilherme Canela ressalta a participao de grupos polticos na mdia regional como essencial para a compreenso da estrutura de poder no cenrio das Comunicaes no Brasil: O Brasil um pas cuja histria foi e ainda que aqui no haja consenso marcada por uma das prticas mais nocivas ao bom desenvolvimento da Poltica (assim mesmo com P maisculo) e, por conseguinte, do Estado enquanto o principal organizador da vida em sociedade: a promiscuidade entre o pblico e o privado. Notem bem, no estamos falando de relaes transparentes, legais e necessrias entre o Estado e os agentes privados, muito bem vindas para uma melhor construo da Nao; estamos falando da dominao imoral e/ou ilegal do aparelho estatal por interesses prprios de uns poucos grupos.
Ainda que se constitua em tema indispensvel para a compreenso do cenrio das Comunicaes no Brasil, praticamente nula a presena de textos que abordam a propriedade de meios por polticos e/ou oligarquias locais (0,4%), ressalta a investigao realizada pela ANDI com apoio da Fundao Ford. Tal resultado era esperado mesmo antes da realizao da pesquisa, visto que muitos dos veculos analisados enquadram-se nessa caracterstica, o que torna, no mnimo, difcil uma cobertura imparcial da questo.
A legislao e a participao de polticos na radiodifuso

Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962 Art. 38. Nas concesses e autorizaes para a execuo de servios de radiodifuso sero observados, alm de outros requisitos, os seguintes preceitos e clusulas: (...) Pargrafo nico. No poder exercer a funo de diretor ou gerente de empresa concessionria de rdio ou televiso quem esteja no gozo de imunidade parlamentar ou de foro especial. Constituio Federal de 1988 Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero:
I - desde a expedio do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes; b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades constantes da alnea anterior; II - desde a posse: a) ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada; b) ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a; c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, a;
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador: I - que infringir qualquer das proibies estabelecidas no artigo anterior; Lei 8977 de 1995 (Lei do Cabo)
Art. 9 Para exercer a funo de direo de empresa operadora de TV a Cabo, a pessoa fsica no poder gozar de imunidade parlamentar ou de foro especial.
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Fim de festa
A histria do clientelismo e uso poltico das concesses das emissoras de rdio e televiso foi levantada por Paulino Motter, em sua dissertao A batalha invisvel da Constituinte: interesses privados versus carter pblico da radiodifuso no Brasil. Segundo levantamento do autor, o governo Jos Sarney outorgou 1.028 concesses de rdio e tev no curto perodo de sua posse (1985) at a aprovao da nova Constituio (1988) quando as concesses saem da alada do Poder Executivo e passam a ser atribuio do Congresso Nacional. A utilizao das concesses como moeda de troca poltica pode ser comprovada, segundo Motter, se notarmos que 539, ou 52% das concesses, foram distribudas nos ltimos nove meses da Constituinte, em fins da dcada de 1980, o que o autor chamou de clima de fim de festa. Outro dado importante o fato de que dos 91 constituintes que receberam pelo menos uma concesso de rdio ou tev, 92,3% votaram a favor do presidencialismo e 90,1% a favor do mandato de cinco anos, certamente os temas mais caros aos interesses daquele governo. Este processo, portanto, reforou duas tendncias estruturais da mdia eletrnica no Brasil: 1. Predomnio das redes nacionais de televiso e dos grandes conglomerados privados de mdia. 2. Ampliao da presena de grupos polticos regionais no controle das emissoras de rdio e televiso. Conforme j ressaltado anteriormente, tais acontecimentos histricos geraram uma enorme dificuldade para o debate poltico-institucional e pblico acerca das polticas pblicas de comunicao, especialmente aquelas vinculadas radiodifuso. O fato de parte no desprezvel das empresas de mdia brasileiras ser dominada por polticos com mandatos nos poderes Legislativo e Executivo, certamente contribui para restringir a probabilidade de que esses mesmos polticos realizem um debate isento sobre o tema, condio prvia para a alterao do status quo. Em vrios momentos ocorre situao semelhante nas democracias e as instituies de garantia de accountability dos polticos eleitos, dentre as quais a imprensa, entram em ao, buscando denunciar e reverter o quadro adverso eventualmente constatado. So freqentes as matrias, artigos e editoriais crticos sobre a bancada desse ou daquele setor (a bancada da bala, por exemplo) estar atuando para a no alterao do status quo. Veja-se que, segundo os dados da pesquisa realizada pela ANDI e pela Fundao Ford, raramente o mesmo ocorre quanto o tema so as Polticas Pblicas de Comunicao. A hiptese que pode explicar essa constatao a de que, em muitos casos, a bancada da radiodifuso est tambm composta por muitos proprietrios de veculos cujos textos foram analisados pela presente investigao.
Altos e baixos
Por um lado, conforme temos visto, inegvel que a situao brasileira, no que tange a uma regulao democrtica e avanada dos meios de comunicao, no pode ser considerada das mais confortveis (para nos valermos de um eufemismo) especialmente diante das incontveis mudanas que assolaram o setor nas ltimas dcadas. Por outro, as pginas precedentes alinhavaram um conjunto no desprezvel de possibilidades para modernizar, com ganhos para toda a sociedade, o aparato legal e burocrtico que hoje (des)ordena o campo das comunicaes no Pas. 110
Voltamos a enfatizar que o n grdio da questo resume-se a uma incrvel seqncia de interrelaes pouco aconselhveis entre o pblico e o privado. Nossos meios de comunicao no raro so de propriedade de polticos com mandatos e encontram-se cada vez mais concentrados. Assim, acumulam uma capacidade crescente de influncia na poltica, conquistando elevado poder de barganha junto aos poderes constitudos. Naturalmente, acabam por ser pouco ou nada regulados e quase sempre omitem as reflexes sobre Polticas de Comunicao da agenda miditica e, por conseqncia, da prpria esfera social mais ampla. Ao fim e ao cabo, portanto, logram manter um status quo que, por definio, satisfaz apenas aos interesses cristalizados. Desatar esse n grdio no tarefa de pequena envergadura e envolve, sem dvida, diversos fatores. Vale mencionar alguns deles: uma atuao mais contundente dos poucos veculos que ainda no se enquadraram nessa rede de interesses difceis de serem contidos; um reconhecimento de que o jornalismo de qualidade no pode se curvar perante disputas de poder que em nada contribuem para a democracia; uma decisiva adoo da agenda da Responsabilidade Social Empresarial pelos grupos de comunicao; um maior e mais plural engajamento da sociedade civil na discusso e uma boa dose de aprendizado com a experincia internacional. Tudo isso a fim de garantir a regulamentao dos princpios que, pasmem, nossa Constituio j oferece desde 1988. O prximo captulo, focado na anlise de contedo, voltar a sublinhar essas possveis sadas para o labirinto onde nos encontramos. O Captulo 4, por sua vez, salientar, paralelamente a comentrios mais especficos sobre a cobertura acerca das Polticas Pblicas de Comunicao, um conjunto de elementos para a redefinio de nosso marco regulatrio para o setor, trazendo como pano de fundo a necessidade aqui e alhures de contar-se com uma mdia de carter pblico forte, como elemento de contraponto aos interesses privados tambm em jogo.
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: INVESTIGANDO AS QUESTES ESTRUTURAIS, DE MERCADO E REGULATRIAS

A anlise acerca de questes estruturais, de mercado e regulatrias aspectos centrais para as demais discusses do setor de Comunicaes aponta, de um lado, que h um forte desequilbrio na presena desses temas na cobertura (11,7%), especialmente quando comparado a questes de contedo (50,2%). Por outro lado, possvel observar a tendncia dos jornais em abordar tais assuntos a partir do vis da comunicao enquanto negcio. interessante atentar, por exemplo, que eles so os mais abordados pelos jornais econmicos (34%) e que o Setor Privado , proporcionalmente, o ator mais vinculado a essas questes. Por fim, o estudo realizado pela ANDI aponta que dentre os aspectos mais freqentemente abordados nesse eixo, esto o financiamento do Bndes s empresas de mdia, a crise financeira do setor e as dimenses do mercado.
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TEMAS COBERTOS QUANDO AS QUESTES ESTRUTURAIS, DE MERCADO E REGULATRIAS ERAM O FOCO* Concesso/outorgas em geral Dimenses do mercado Regulao do setor Financiamento do Bndes s empresas de comunicao Crise financeira da mdia Fuses, aquisies e joint ventures Capital estrangeiro Fechamento de rdios comunitrias Revogao de concesses/outorgas Configurao da propriedade do setor Criao de uma agncia regulatria especfica para o setor Ampliao das atribuies da Anatel Concentrao da propriedade do setor Exportao da programao Renovao de concesses/outorgas *Do total de textos, 11,7% trabalharam as questes estruturais, de mercado e regulatrias. 13,7 13,7 13,7 12,9 10,8 10,8 7,2 6,5 4,3 2,2 1,4 0,7 0,7 0,7 0,7
O Bndes e as empresas de mdia

Em 2003, o setor de comunicao pleiteou junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) linhas de crdito especiais na tentativa de sanear uma dvida que chegava a R$ 10 bilhes. Nunca antes, na histria do Brasil, tantas empresas de mdia recorreram, juntas, aos cofres pblicos, ainda que vrias tenham sido individualmente ajudadas por governos nas ltimas dcadas. Nunca, tambm, uma crise desse tamanho no setor havia se tornado pblica. Nos anos anteriores, as empresas de mdia haviam aproveitado a cotao baixa do dlar para investir na modernizao de suas estruturas. Com a disparada da moeda norte-americana a partir de 2002, as dvidas cresceram e se tornaram virtualmente impagveis. Alm disso, no que se refere mdia impressa, diminua o mercado: a circulao de revistas, entre 2000 e 2002, caiu de 17,1 milhes para 16,2 milhes de exemplares por ano e a de jornais, de 7,9 milhes para 7 milhes de exemplares por dia. Na mesma poca, caiu tambm em R$ 200 milhes o bolo publicitrio compartilhado por todos os meios de comunicao. A crise no setor significou uma reduo de 17 mil empregos, de acordo com o Ministrio do Trabalho. O presidente do Bndes poca, Carlos Lessa, tornou pblico o pedido de emprstimo e resolveu debat-lo no Congresso Nacional. Numa das audincias abertas sociedade, o coordenador-geral do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), Celso Schrder, declarou: Ao eleger o Bnde como nico agente pblico envolvido no encaminhamento da soluo do problema, mesmo que involuntariamente o governo est contribuindo para anular o espao poltico de discusso de um tema que vai muito alm do simples endividamento de empresas e que poderia apontar para um projeto nacional na rea das Comunicaes. Questionouse, ainda, a capacidade dos meios de comunicao manterem independncia, caso contassem explicitamente de recursos pblicos para se sustentarem. Em 2004, o Bndes chegou a acenar com um emprstimo bem inferior ao valor pretendido pelas empresas. Somando-se essa proposta com a m repercusso das negociaes junto opinio pblica, as empresas optaram por coletivamente recusar a ajuda do banco. Assim o programa de auxlo, que chegou a ser comparado ao Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), no foi adiante.
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O fenmeno do Coronelismo Eletrnico nos estudos de comunicao

Suzy dos Santos* A expresso coronelismo eletrnico transpe muito do imaginrio popular que tem perpetuado a mitolgica figura do coronel como um lder local de destaque, normalmente proprietrio rural, sustentado pelos pilares do mandonismo e do filhotismo poltico. Nos estudos da comunicao, a efervescncia das subjetividades, dos aspectos microscpicos e cibernticos da rea contriburam para a consolidao desta mitologia. Muito se disse sobre ser um fenmeno relativo a muito poucas cidades nordestinas que estaria superado pela globalizao e pelas tecnologias digitais de comunicao. Na ltima dcada do Sc. XX, as idias da interconexo generalizada e da presena macia das global players no Pas faziam do coronelismo uma imagem ultrapassada, incompatvel com a nova sociedade que se delineava.
Do que se trata?
Neste ambiente, o coronelismo eletrnico constitui, ao nosso ver, elemento fundamental para a compreenso da especificidade do sistema de comunicaes brasileiro. Chamamos de coronelismo eletrnico ao sistema organizacional da recente estrutura brasileira de comunicaes, baseado no compromisso recproco entre poder nacional e poder local, configurando uma complexa rede de influncias entre o poder pblico e o poder privado dos chefes locais, proprietrios de meios de comunicao. Considera-se, portanto, o que o coronelismo eletrnico a transposio para o ambiente das comunicaes de uma discusso consolidada na historiografia nacional: o coronelismo. Toma-se por referncia central, o clssico Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal. O primeiro trabalho, de natureza acadmica, a adotar o termo coronelismo eletrnico foi a monografia de Clia Stadnik, intitulada A hiptese do fenmeno do Coronelismo eletrnico e as ligaes dos parlamentares federais e governadores com os meios de comunicao no Brasil (1991). Embora os trabalhos adotando esta idia tenham se tornado mais freqentes, ainda relativamente pequeno o nmero de pesquisadores a tratar o assunto. Se fizermos uma busca na Plataforma Lattes, que cadastra os currculos dos pesquisadores brasileiros no portal do CNPq, o sistema apresenta apenas doze pesquisadores em cuja produo cientfica aparece a expresso coronelismo eletrnico. Naturalmente, sabemos que nem todos os pesquisadores tm currculo na Plataforma Lattes, mas como ele obrigatrio na solicitao de financiamento nas agncias pblicas nacionais, o sistema uma boa medida para perceber a expressividade de um tema. A ttulo de comparao, um fenmeno mais hype como, por exemplo, jornalismo online aparece na produo de 129 pesquisadores.
O contexto brasileiro
O problema que o Brasil s vezes do contra e a nossa estrutura de comunicaes foi se distanciando dos modelos internacionais mais conhecidos. Hoje consenso que os estudos focados na globalizao e nas tecnologias no conseguem explicar alguns pontos que opem o ambiente brasileiro ao ambiente global, dominado pela digitalizao e pela flexibilidade do mercado internacional, tais como: a) o detalhamento das lgicas clientelistas que transformou veculos de comunicao locais e regionais em moeda poltica no jogo federal; b) o deslocamento, na regulao do setor, da centralidade do interesse privado, em detrimento do interesse pblico, para a centralidade do interesse poltico e/ou religioso, local ou regional, em detrimento do interesse econmico global ou nacional; c) a esdrxula separao das velhas e novas tecnologias de comunicao em ambientes regulatrios distintos (radiodifuso no mbito do Ministrio das Comunicaes, e comunicaes1 no mbito da Agncia Nacional de Telecomunicaes); e, d) a ausncia de transparncia sobre a estrutura de propriedade e de afiliao da radiodifuso nacional.
1. A diviso opera uma separao conceitual entre televiso aberta, compreendida pela radiodifuso, e televiso por assinatura, compreendida junto com os demais servios como Internet e telefonia. H ainda outra separao que a retirada do cinema da compreenso de meios de comunicao e a sua estratgica colocao no mbito do Ministrio da Cultura/Agncia Nacional do Cinema.
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Mesmo com poucos pesquisadores, o debate sobre o fenmeno tem amadurecido. Destacando-se as anlises de Alex Pereira Moura, Fbio Piva Pacheco, Israel Bayma, Jane Mrcia Lemos da Luz, Maria rica de Oliveira Lima, Mnica Kasaker, Paulino Motter, Reinaldo dos Santos, Srgio Capparelli e Vencio Artur de Lima, entre outros. A maior parte destes trabalhos consiste de rduo trabalho emprico de denncia das diversas redes de clientelismo e apadrinhamento que constituem a recente histria da radiodifuso no Pas. Quem se interessa em ter uma idia, mesmo que vaga, da estrutura de distribuio das comunicaes no pas tem de lidar com um enigma similar aos enfrentados pelas personagens de literatura policial. As informaes pblicas so pulverizadas entre diversos arquivos, sistemas e portais; arquivos em formatos de difcil manipulao, com informaes imprecisas, dados desatualizados e erros de registro. Os esforos de investigao emprica ainda demandam buscas de registros em juntas comerciais, em ferramentas online e nos jornais locais, entre outros, na tentativa de estabelecer as conexes internas da extensa rede informal de compadrio que d sustentao ao sistema de radiodifuso brasileiro.
As sutilezas do conceito
Quando da morte de Victor Nunes Leal, em 1985, Jos Murilo de Carvalho j apontava o perigo de [o Coronelismo...] se tornar o clssico muito citado e mal lido. Na adaptao do coronelismo para o coronelismo eletrnico os temores do autor chegam perto de ser confirmados. Por se tratar de assunto pouco discutido dentro dos cursos de graduao e ps-graduao em comunicao, h uma srie de equvocos a descaracterizar a riqueza da anlise original de Leal. Parte da descaracterizao do coronelismo deve-se apropriao errnea da expresso pelo senso comum. Percebe-se, na gramtica do tema, um entendimento de que o sufixo ismo forma a ao originada no nome prprio, logo, coronelismo seria o sistema que designa as aes dos coronis. Derivado desse, o coronelismo eletrnico comportaria as aes dos coronis nos meios eletrnicos de comunicao. Essa concepo retira do coronelismo a natureza de sistema, atribuda por Leal, alm de fundir, sem qualquer distino, coronel e coronelismo. H quem estenda a conceituao mais ainda, transformando o exerccio do poder em coronelismo. Em muitos trabalhos, nota-se, tambm, dificuldade para entender quem o coronel de quem fala Leal em Coronelismo... e o que definiria este ator no cenrio comunicacional brasileiro. A adaptao apressada primordial a que se reporta ao coronel eletrnico como toda personagem que simultaneamente exerce mandato eletivo e proprietria de meios de comunicao. Por derivao, seria como reportar ao coronel como qualquer proprietrio rural exercendo mandato eletivo. No h sustentao para esta afirmativa na obra de Leal nem em qualquer bibliografia de referncia sobre o coronelismo. Para observar a fidelidade autoral, a ruptura com essa habitual noo generalista deve estar na raiz da anlise que pretenda a adoo do coronelismo eletrnico na gramtica comunicacional. J no captulo primeiro de Coronelismo... se encontra a negao do carter absoluto ao coronel. Embora a expressividade da atividade rural no Brasil da Primeira Repblica fosse incontestvel, o coronel poderia ser um burocrata, comerciante, profissional liberal ou at um padre. Nem precisaria deter cargo eletivo. O que caracteriza
Caminho a perseguir
Assim, a urgncia da denncia dessas prticas condenveis e, muitas vezes, ilegais, trouxe embutida a ausncia de reflexo acerca da natureza e da constituio desta conceituao. No se pretende, aqui, diminuir o valor das anlises empricas sobre a estrutura econmico-poltica das comunicaes no Brasil. Pelo contrrio, acreditamos que o manejo de dados quantitativos e de documentos primrios fundamental para evitar o desvio da realidade material perceptvel em muitas anlises baseadas unicamente em abstraes ou em modelos importados. Falta, todavia, uma trilha. Primeiramente porque, apesar do esforo necessrio para o levantamento, a preparao e a apresentao de dados, ntida a ausncia de escopo terico na produo em comunicao que d conta do fenmeno. Tambm porque adaptaes apressadas dos conceitos originais correm o risco de resultar em noes to enviesadas quanto aquelas nas quais freqentemente acusamos a fuga da realidade.
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o coronel , em resumo, o status de comando numa determinada regio.
O coronel e as eleies
A propriedade de meios de comunicao pode ser considerada potente instrumento de fora eleitoral, contudo, o raio de ao do coronel diferenciado do de um radiodifusor que conquista votaes expressivas. No se pode incluir na mesma categoria figuras como Antonio Carlos Magalhes e Hlio Costa apenas porque ambos so radiodifusores que exercem mandatos eletivos e ocuparam o cargo de Ministro das Comunicaes. Eles desempenham papis diferentes no sistema de coronelismo eletrnico. Ainda que se perceba traos clientelistas em ambas atuaes pblicas, embora participem da mesma rede de compadrio que tem dado forma ao que chamamos de coronelismo eletrnico, no h um Helismo ou um Costismo atuando como chefia poltica, arbitragem social e fonte de coero em Minas Gerais. Se os candidatos apoiados por Hlio Costa perdessem as eleies para governador e senador, a manchete do dia seguinte no jornal de Barbacena dificilmente seria Clima de decepo predomina entre os eleitores2 .
figura do coronel. A propriedade de veculos de comunicao , isto sim, parte do controle dos meios de produo, caracterstica fundamental daquilo que queremos definir como um sistema de coronelismo eletrnico. Logo, no o coronel que eletrnico, mas o coronelismo. A natureza mutante do coronel largamente reconhecida. A morte de Francisco Herclio do Rego, coronel Chico Herclio, em 1974 no extinguiu a espcie. O coronel j existia antes do coronelismo e continuou a existir depois dele. Ele certamente passou por metamorfoses modernizantes, mas se mantm atravs da rede de compadrio e afiliao que nasce no ambiente municipal, mas tem forte base de sustentao em Braslia. E segue sendo simplesmente coronel, no coronel eletrnico nem neocoronel nem cibercoronel. Na adaptao do coronelismo, para atender s necessidades da anlise do fenmeno comunicacional brasileiro, necessrio corrigir uma ltima idia errnea: a de que o coronelismo prtica contnua que apenas se atualiza a partir da insero dos meios de comunicao. Diferente do que dissemos com Capparelli, em 2002, o coronelismo no continuou sob novas bases. H um vcuo no sistema de permuta entre os poderes locais e federais no perodo compreendido entre o Estado Novo e a ditadura militar. A suspenso de eleies por Getlio Vargas e pelos militares eliminou o voto como moeda de troca. inegvel tambm que a urbanizao operou um nvel maior de democratizao e cidadania no pas. Se os coronis seguiram existindo, estiveram em posio diretamente subordinada em relao ao poder federal.
O que no coronelismo
tambm usual a confuso entre mandonismo e coronelismo, como se fossem dois nomes para o mesmo fenmeno. Essa pode ser a degenerao mais nociva anlise j que induz figura do coronel como um senhor absoluto, quase mitolgico, que inverte a ordem conceitual. O coronelismo se inscreve como um momento particular do mandonismo, como disse Jos Murilo de Carvalho, no artigo Mandonismo, coronelismo, clientelismo: uma discusso conceitural, exatamente aquele em que os mandes comeam a perder fora e tm de recorrer ao governo. Mandonismo, para Victor Nunes Leal e para Jos Murilo de Carvalho, mais abrangente, ocorre em diversos momentos e diversos lugares, se aproxima mais da idia de caciquismo, por exemplo. Outra descaracterizao conceitual est na expresso coronel eletrnico. No h razo evidente para inserir os meios de comunicao, ou a propriedade deles, na
A discusso continua
A retomada semntica que propomos aqui atm o coronelismo eletrnico a um perodo histrico semelhante quele estudado por Leal, um momento de transio entre dois modelos polticos: a ditadura e a democracia. S se pode falar em coronelismo eletrnico a partir de 1985 quando rdio e televiso se transformaram em moeda do Governo Federal que reforava o poder de chefes municipais e regionais. Da mesma forma que acreditou-se que o voto
2. Correio da Bahia, online, 02 out. 2006. Disponvel em: <http://www.correiodabahia.com.br/aquisalvador/noticia.asp?codigo=113559>.
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secreto poria fim ao coronelismo, acreditamos hoje que a democratizao da sociedade e o amplo acesso informao, proporcionado pela pulverizao tecnolgica, podem acabar com o coronelismo eletrnico. As recentes derrotas eleitorais de figuras como Antnio Carlos Magalhes e Jos Sarney foram apontadas como mais um fim do coronelismo. Novamente parece que estamos a tratar de um fenmeno esgotado. Falou-se que Lula, assim como falou-se que Vargas no sculo passado, eliminava o papel intermedirio do
lder local como benfeitor que fazia a ponte entre o municpio e o Governo Federal. Contudo, ausncia de reviso das polticas de comunicao em vigor, bem como a continuidade de uma expressiva parcela de deputados e senadores legislando em causa prpria, ainda justificam a relevncia de anlises mais aprofundadas sobre coronelismo eletrnico.
*. Pesquisadora Associada Adjunta no Laboratrio de Polticas de Comunicao do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade de Braslia, com bolsa recm-doutora da Fundao Ford e apoio pesquisa do CNPq. suzysantos@gmail.com.
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SUPORTES PARA O DESENVOLVIMENTO

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O professor da UnB Murilo Csar Ra-

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4. Artigo originalmente publicado no stio Observatrio da Imprensa em 29 de junho de 2004.

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