Intercom Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da Comunicao XXXI Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao Natal, RN 2 a 6 de setembro de 2008

POLTICAS DE COMUNICAO E SOCIEDADE CIVIL: movimentos pela 1 democratizao das comunicaes no Brasil em 2007/2008

Lara Haje 2 Sayonara Leal 3 Fernando O. Paulino 4 Universidade de Braslia, Braslia, DF RESUMO
Este trabalho discute dois eventos recentes no quadro das polticas de comunicao no Brasil: a tramitao dos projetos de lei de convergncia tecnologia e os movimentos pr-Conferncia Nacional de Comunicao. Nos dois casos, analisamos as intervenes da sociedade civil, ancorada no preceito da democracia participativa, cujo princpio a considerao do cidado como ator poltico fundamental ao qual interessa todo e qualquer processo de deliberao sobre a gesto da coisa pblica. Realizamos pesquisa de campo com aplicao de mtodos qualitativos (observao participante, anlise documental) para obter os resultados da presente investigao. PALAVRAS-CHAVE: sociedade civil, polticas de comunicao, democracia participativa. 1. INTRODUO Este trabalho descreve e analisa movimentos polticos pela democratizao das Comunicaes 5 no Brasil, no perodo de janeiro de 2007 a junho de 2008, a partir de manifestaes da sociedade civil. Por sociedade civil entendemos a instncia independente do Estado e do mercado, a base de atuao das associaes, sindicatos, comunidades e organizaes livres, no estatais e no econmicas, ancoradas nas estruturas de comunicao da esfera pblica, na qual o comportamento reflexivo do cidado se constri e se reproduz. As aes em torno do processo de debate e formulao de polticas de comunicao encontram ampla ressonncia nesse espao. Essas polticas (pblicas) podem ser definidas como um amplo arsenal de medidas elaboradas pelo poder pblico competente com a finalidade de afinar o sistema de Comunicaes em relao aos direitos e demandas da sociedade civil. Esta pode ser
Trabalho apresentado no NP Polticas e Estratgias de Comunicao do VIII Nupecom Encontro dos Ncleos de Pesquisa em Comunicao, evento componente do XXXI Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao. 2 Pesquisadora do Laboratrio de Polticas em Comunicao da UnB. Mestre em Comunicao pela UnB e analista da ECCO Estudos e Consultoria em Comunicaes. 3 Pesquisadora do LapCom- UnB. Doutora em Sociologia e professora da FAC-UnB. 4 Pesquisador do LaPCom-UnB. Doutor em Comunicao e professor da FAC-UnB e do Instituto de Ensino Superior de Braslia IESB. 5 Comunicaes, nos termos de Murilo Csar Ramos (2000), so um campo convergente das telecomunicaes, da Comunicao Social e mais recentemente, das redes de informtica.
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simplesmente alvo e espectadora das polticas, como pode protagonizar junto com os agentes pblicos o processo de sua elaborao. Nosso objeto de estudo so as manifestaes discursivas de entidades da sociedade civil em dois momentos marcantes para o quadro de polticas de comunicao nos pas, no binio 2007-2008: os projetos de lei (PLs) de convergncia tecnolgica (PL 29/07 e apensados) que tramitam na esfera parlamentar e a atual organizao da Conferncia Nacional de Comunicao (CNC). Este texto foi desenvolvido a partir de dois procedimentos metodolgicos fundamentais: a) observao participante, a partir do acompanhamento de reunies e audincias pblicas nas comisses temticas no Congresso Nacional, no perodo de fevereiro de 2007 a junho de 2008, por meio da qual foi possvel mapear os atores participantes desses dois eventos; b) anlise qualitativa de contedo, nos termos de Flick (2004), dos projetos de leis de convergncia tecnolgica e dos documentos e manifestos referentes CNC. Nosso recorte analtico baseia-se em categorias provenientes da teoria da democracia participativa, notadamente, nas perspectivas de autores como Arendt, Habermas, Pateman e Boaventura Santos, que partem da crtica das limitaes da democracia representativa e apontam modelos combinados de poltica: dialgico (ARENDT, 2002), deliberativo (HABERMAS, 2002) e participativo (SANTOS, 2005 e PATEMAN, 1992). Os debates pblicos sobre os PL 29 e os movimentos pela CNC referenciam-se na democratizao do atual modelo de comunicaes brasileiro. A partir desses dois recursos metodolgicos foi possvel observar a insero do discurso da sociedade civil nos espaos pblicos onde circularam opinies e debates sobre os contornos de uma nova lei de TV por assinatura e a pertinncia da realizao de uma conferencia nacional para discutir os velhos dilemas e recentes acontecimentos que impactam os setores de radiodifuso, telecomunicaes e mdia impressa no pas. Este artigo est organizado em trs partes, alm desta introduo. Inicialmente, apresentaremos um breve debate sobre democracia participativa e seus desdobramentos para democratizao das comunicaes no Brasil. Em seguida, nos debruamos sobre a anlise de processos em curso de discusso normativa e poltica sobre a reforma do marco regulatrio das Comunicaes no Brasil frente o cenrio de convergncia tecnolgica, tomando como parmetro o debate sobre a nova lei de TV por assinatura e sobre a Conferncia Nacional de Comunicao, como frum legtimo para um debate qualificado sobre as polticas de comunicao para o pas. Por fim, apresentamos uma anlise dos movimentos pela democratizao das comunicaes no Brasil realizados
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pela sociedade civil, tendo como parmetro sua atuao afetiva nesses dois processos (PL 29 e CNC). 2. Democratizao das Comunicaes no Brasil: um longo caminho Um dos grandes temas do Estado contemporneo a ampliao da democracia frente tendncia de democratizao da democracia. As razes de tal disposio esto nos dilemas do modelo liberal de democracia representativa cuja operacionalidade, como forma de governo, est fundamentada em um Estado de direito burocrtico, ente centralizador do poder pblico, pautado na racionalidade tcnica e legal. Esse modelo hegemnico de administrar a coisa pblica dificulta a participao da sociedade civil das instncias oficiais de fazer poltica, deixando a cargo de tecnocratas e parlamentares a tomada de decises sobre polticas pblicas de acesso a servios pblicos. No se trata aqui da nostlgica defesa da democracia direta, mas da problematizao de um modelo de democracia que em sua forma pura no contempla a diversidade opinativa e potencial poltico da sociedade em sua dimenso cvica. A edificao de situaes de entendimento entre Estado e sociedade e desta com seus prprios membros passa necessariamente pelo modelo combinado de democracia (representao e participao direta) chamada de participativa, referenciada na valorizao do papel desempenhado pelo cidado, para alm de consultas pblicas e pleitos eleitorais, em uma teoria da democracia moderna e vivel diante das especificidades sociais e polticas do nosso tempo (PATEMAN, 1992). A dimenso dialgica da poltica, ressaltada em Arendt (2001), Habermas (1992) e seu potencial de emancipao social (SANTOS, 2005) s se tornam plausveis a partir do envolvimento de um maior nmero possvel de cidados em prticas discursivas processadas em espaos pblicos descentralizados, difusos na sociedade. Em uma democracia comunicativa (YOUNG, 2001), dialgica, deliberativa, participativa ou ainda radical (MOUFFE, 1996), a poltica no deveria estar centrada nas instituies do Estado, pois se encontra diluda na sociedade, o que exige do cidado um engajamento mais acentuado em relao a processos sociais e polticos da vida pblica. A respeito da democracia no Brasil, sabemos que o pensamento social brasileiro em suas vertentes clssica e contempornea (HOLANDA; FREYRE; FAORO; CARVALHO) tem apontado as questes histricas e culturais que perpassam nossa democracia tardia, enfatizando suas contradies e, sobretudo, as dificuldades de se combater no pas a apatia poltica e a apropriao privada da coisa pblica. No decurso

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das especificidades do quadro brasileiro na ordem democrtica atual, podemos assinalar, por outro lado, que a partir do processo de redemocratizao do Brasil, se consolidaram experincias de democracia participativa aliceradas nas doutrinas liberal e republicana da Constituio Federal (CF) de 1988, tais como: democratizao da gesto pblica, controle social de servios pblicos, princpios encarnados na atuao de conselhos gestores e nas experincias de oramento participativo (TORRES, 2004). No que concerne ao setor das Comunicaes, pode-se dizer que o Captulo V da CF apresenta alguns ganhos democrticos, como a criao do Conselho de Comunicao Social 6 e diretrizes para as polticas de comunicao, as quais, por falta de regulamentao especfica, no tm contribudo para a modernizao poltica no setor nos parmetros de uma democracia ampliada. Isso se deve em grande parte inoperncia dos preceitos democrticos quando se trata da regulamentao e regulao do negcio da mdia eletrnica no pas, alvo de todos os tipos de concentrao (LIMA, 2001). Nesse setor, como nos lembra Bolao (2007), temos a atuao histrica de trs vertentes polticas que se confrontam no espao pblico, quais sejam: liberais (operadores de telecomunicaes, empresrios de comunicao, partidos de direita), progressistas (organizaes da sociedade civil, partidos de esquerda) e conservadores (Ministrio das Comunicaes, radiodifusores) 7, sendo este ltimo o ator fundamental de instrumentalizao e monopolizao dos servios de radiodifuso no pas, contrariando nossa Constituio. Os movimentos pela democratizao das Comunicaes no pas se fazem presentes em discusses travadas na esfera poltica que tematizam as polticas de comunicao, desde o processo constituinte. Eventos como os debates sobre a regulamentao da TV a cabo, nos anos 1980 e 1990, da TV digital, a partir do governo Collor, e, mais recentemente, da TV pblica tm contado com forte interlocuo de entidades civis em defesa da democratizao das comunicaes no pas. O clamor pelo chamado controle pblico-social em relao s Comunicaes no Brasil tem fomentado aes polticas oriundas da sociedade civil (LEAL, 2001). Essa, de maneira informal, mas, principalmente, de forma institucionalizada, vem pressionando o poder pblico a assimilar contribuies da esfera civil na formulao de polticas pblicas direcionadas
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A Lei 8.389/91 instituiu o CCS como rgo auxiliar do Congresso Nacional, com a designao de realizar estudos, pareceres e recomendaes. 7 preciso esclarecer que nos processos polticos de decises sobre o setor das Comunicaes, apesar de cada ator se orientar por lgicas de ao referenciadas em seus interesses, em muitos momentos suas posies assumem a mesma direo. Eles partilham a mesma posio quando isso se compatibiliza com seus interesses especficos, vide Bolao (2007).
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para a radiodifuso e para as telecomunicaes. Nesse sentido, como comentam Meksenas (2002), Ramos (1993, 2000) e Jambeiro (2000), a sociedade civil brasileira vem, desde a redemocratizao do pas, atuando como fora progressista no processo de modelagem do quadro normativo para o setor das Comunicaes, protagonizando aes reflexivas na formulao e implementao de polticas8. Mais recentemente, podemos destacar o binio 2007-2008 como perodo fundamental de atuao de diferentes vertentes polticas (conservadora, liberal e progressista) na articulao de um novo quadro normativo das comunicaes no pas, o que envolve, naturalmente, negociaes e controvrsias, que se do no mbito do fazer polticas de comunicao. Em 2006, ocorreu a escolha do padro tecnolgico do Sistema Brasileiro de Televiso Digital; em 2007, a definio do modelo nacional de radiodifuso pblica, culminando com a criao da Empresa Brasil de Comunicao. Esses dois momentos envolveram tambm processos polticos de deciso que tencionaram a relao entre Estado e sociedade civil, cujos resultados no se deram exatamente em favor dos pleitos das organizaes civis. No entanto, nossa proposta, neste artigo, tratar de dois processos em curso que remetem diretamente reformulao do quadro normativo que ampara a radiodifuso e telecomunicaes no pas: as discusses no Parlamento do PL 29/07 (projeto de lei cujo objetivo disciplinar a produo, programao e provimento de contedo audiovisual brasileiro para distribuio por meio eletrnico) e as reunies preparatrias para Conferncia Nacional de Comunicao, realizadas na Cmara dos Deputados, em Braslia, com participao de diferentes entidades da sociedade civil. Passemos, ento, para exposio do estado da arte desses dois eventos. No caso do PL 29, o grande desafio para sociedade civil participar como terceira fora efetiva no embate entre interesses conservadores e liberais e, no que se refere CNC, o desafio conseguir que o Executivo convoque a Conferncia que se constri como frum pblico fundamental de debates sobre a reforma do atual modelo do sistema de comunicaes. 1.1 Direitos Humanos e Conferncia Nacional de Comunicao O debate sobre a formulao de polticas de comunicao tem contado, nos ltimos anos, com a participao de militantes e de organizaes de defesa dos direitos humanos. Preocupados com o contedo veiculado pela mdia, os participantes da VI
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A esse respeito podemos citar o longo, mas promissor, processo de negociao entre parlamentares, entidades civis e empresas de comunicao a respeito das regras para a regulamentao do quase consensual projeto de lei de TV a cabo, como salienta Jambeiro (2000).

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Conferncia Nacional de Direitos Humanos (2002) deliberaram pela criao da campanha Quem Financia a Baixaria contra a Cidadania 9, com o objetivo de proporcionar o respeito aos princpios ticos e aos direitos humanos na televiso brasileira, buscando resgatar o significado contemporneo da liberdade de expresso e de formao de uma opinio pblica crtica baseada nos valores humanistas 10. A campanha se materializou como iniciativa da Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) da Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade civil, gerando um canal de interlocuo permanente para debater a atuao da radiodifuso no Brasil. Em 2005, o Encontro Nacional de Direitos Humanos, com o tema Direito Humano Comunicao: um mundo, muitas vozes, celebrou os 25 anos da publicao do relatrio da Comisso Internacional para o Estudo dos Problemas de Comunicao (instituda pela Unesco e conhecida posteriormente pelo nome do membro-presidente, Sean MacBride), um vasto, denso e instigante documento, ainda que contraditrio em muitos pontos por conta da heterogeneidade poltica dos membros da comisso de alto nvel que o escreveu (RAMOS, 2005, p. 246). A realizao do Encontro intensificou a aproximao da CDHM com organizaes que propem a necessidade de um novo modelo de comunicao no Brasil, como o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), composto pela Federao Nacional dos Jornalistas, o Conselho Federal de Psicologia, a Associao Nacional das Entidades de Artistas e Tcnicos em Espetculos de Diverses e a Federao Interestadual dos Trabalhadores em Empresas de Radiodifuso e Televiso. Em junho de 2007, surgiu o Movimento Pr-Conferncia Nacional de Comunicao no final do Encontro Nacional de Comunicao, que ocorreu por iniciativa da CDHM e da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) da Cmara dos Deputados. O Movimento foi organizado a partir da mobilizao de cerca de 30 entidades da sociedade civil de carter nacional 11 e levou
Vide site: www.eticanatv.org.br Disponvel em: <http://www.eticanatv.org.br/index.php?sec=1&cat=1&pg=1>. Acesso em: 12 jun. 2008. 11 Compem a Comisso Pr-Conferncia Nacional de Comunicao: Associao Brasileira de Canais Comunitrios (ABCcom), Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG), Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Abrao), Associao Brasileira do Ensino de Psicologia (ABEP), Associao das Rdios Pblicas do Brasil (Arpub), Associao Mundial de Rdios Comunitrias (Amarc), Associao Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior (ANDES), Campanha pela tica na TV, Central nica dos Trabalhadores (CUT) Centro Indigenista Missionrio (CIMI), Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados (CDHM), Conselho Federal de Profissionais de Relaes Pblicas (CONFERP), Conselho Federal de Psicologia (CFP),
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em considerao a necessidade de a comunicao, a exemplo de outras reas estratgicas, estabelecer mecanismos democrticos de formulao, monitoramento e acompanhamento das polticas pblicas para o setor12. O Movimento ganhou flego em setembro de 2007, momento em que o ministro Hlio Costa anunciou seu apoio convocao de uma CNC durante a Conferncia Nacional Preparatria de Comunicaes, evento realizado pelas Comisses de Cincia e Tecnologia da Cmara e do Senado em parceria com o Ministrio das Comunicaes e com a Anatel, tendo como tema Uma Nova Poltica para a Convergncia Tecnolgica e o Futuro das Comunicaes. No mesmo perodo, o ministro Franklin Martins tambm anunciou seu apoio a realizao da CNC. Tendo como referncia o artigo 21 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, que estabelece que cabe ao sujeito tomar parte no governo de seu pas diretamente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos, e o inciso II do artigo 204 da Constituio Federal, que reza a "participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis", organizaes tm pleiteado a consolidao de um sistema democrtico descentralizado e participativo. Para isso, defendem a realizao de conferncias como espaos institucionais de deliberao das diretrizes gerais de uma determinada poltica pblica (MORONI, 2006, p.6). Antecipando a Carta Magna vigente, uma das principais referncias a convocao da Conferncia Nacional de Sade, que acontece no Brasil desde 1941. A 13 edio desta Conferncia, realizada em 2007, contou com a presena de 3.068 delegados eleitos previamente nas etapas municipais (4.430 77% do total de municpios do pas) e estaduais (todas as 27 unidades da federao). As deliberaes da Conferncia norteiam as aes do Estado para o setor nos prximos anos. Desde 2002, j foram realizadas aproximadamente 50 conferncias, com a participao de mais de dois milhes de brasileiros nas etapas regionais e nacionais, com temas convocados pela primeira vez, como meio ambiente; aqicultura e pesca;
Conselho Nacional da Umbanda do Brasil (CONUB), Executiva Nacional dos Estudantes de Comunicao Social (Enecos), Federao Interestadual dos Trabalhadores em Radiodifuso e Televiso (FITERT), Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ), Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH), Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo, Inesc - Instituto de Estudos Socioeconmicos, Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social, LaPCom/UnB, Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), Movimento Negro Unificado (MNU), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e Unio Nacional dos Estudantes (UNE). 12 Disponvel em: <www.proconferencia.com.br/quemsomos.htm>. Acesso em 15 jun. 2008.
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cidades; medicamentos e assistncia farmacutica; terra e gua; polticas para as mulheres; esporte; cultura; promoo da igualdade racial; povos indgenas; direitos da pessoa com deficincia; direitos da pessoa idosa; econmica solidria, educao profissional e tecnolgica, e Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (GLBT), conforme tabela 1. (MORONI, 2006, p.19). Tabela 1- Conferncias Nacionais/Internacionais realizadas no Governo Lula
CONFERENCIAS 2003 4 Conferencia Nacional de Assistncia Social 12 Conferencia Nacional de Sade 1 Conferencia Nacional infanto juvenil do Meio Ambiente 1 Conferencia Nacional do Meio Ambiente 1 Conferencia Nacional de Aqicultura e Pesca 5 conferencia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 1 Conferencia Nacional das Cidades 8 Conferencia Nacional de Direitos Humanos *** 1 Conferencia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica 2004 1 Conferencia da Terra e da gua: reforma agrria, democracia e desenvolvimento sustentvel 1 Conferencia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais 3 Conferencia Nacional de Sade Bucal 2 Conferencia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade 1 Conferencia de Polticas para as Mulheres 9 Conferencia Nacional dos Direitos Humanos 1 Conferencia Nacional do Esporte 2 Conferencia Nacional de Segurana Alimentar 2005 1 Conferencia Nacional de Cultura 5 Conferencia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente 2 Conferencia Nacional do Meio Ambiente 5 Conferencia Nacional de Assistncia Social 2 Conferencia Nacional das Cidades 3 Conferencia Nacional de Sade do Trabalhador 3 Conferencia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade 2 Conferencia Nacional sobre Arranjos Produtivos Locais 1 Conferencia Nacional de Promoo da Igualdade Racial 2006 2 Conferencia Internacional da Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural 2 Conferencia Nacional de Aqicultura e Pesca 8 Conferencia Internacional das Partes da Conveno sobre Biodiversidade Biolgica (COP-8) Conferencia Regional das Amricas sobre o Plano de Ao contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intoleranas Correlatas ( Durban +5), 3 Conferencia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade 4 Conferencia Nacional de Sade Indgena No. de PARTICIPANTES 12.000 ** 104.000 * 6.000.000* (em 15.148 escolas de todo pas) 65.000 * 16.000 * 7.000 ** 300.000 * 1.180 delegados/as nacionais 8.000 * No informado 91.000 * 15.000 * 121.000 * 6.580 * 83.000 * 11.000 ** 80.000 * 10.300 ** 88.000 * 400.000 * 200.000 * 100.000 * 2.000 delegados/as nacionais No informado 95.000 * No informado Presena: 96 paises 27.000 6.000 representando paises No informado

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1 Conferencia Nacional dos Povos Indgenas

2.200 municpios realizaram conferencias municipais 12.700 nas aldeias e 4.500 nos distritos sanitrios indgenas No informado

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2 Conferencia Nacional Infanto Juvenil do Meio Ambiente No informado 1 Conferencia Nacional dos Diretos da Pessoa com Deficincia No informado 10 Conferencia Nacional de Direitos Humanos *** No informado 2 Conferencia Nacional do Esporte No informado 1 Conferencia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa No informado 1 Conferencia Nacional de Economia Solidria No informado 1 Conferencia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica No informado Fonte: Elaborao dos autores. * soma dos participantes das etapas municipais, estaduais e nacional. ** soma dos participantes das etapas estaduais e nacional *** no foi convocada pelo Executivo e sim pelo Congresso Nacional e frum de entidades no governamentais (FNEDH)

A Comisso Pr-Conferncia Nacional de Comunicao tem se reunido quinzenalmente e buscado dialogar com membros do Poder Executivo e Legislativo para viabilizar a convocao do evento. Para tanto, promoveu encontros com deputados que apiam a iniciativa, como Luiza Erundina (PSB-SP), Walter Pinheiro (PT-BA) e Iriny Lopes (PT-ES); com representantes do governo, como o ministro-chefe da Secretaria da Comunicao Social, Franklin Martins; e com empresrios. Com um ano de existncia, a Comisso j apresentou proposta de mtodo para a Conferncia Nacional, em que os debates devem ser organizados em torno de trs eixos: a) Meios de Comunicao (televiso aberta, rdio, Internet, telecomunicaes por assinatura, cinema, mdia impressa e mercado editorial), b) Cadeia Produtiva (abrange os processos de produo, provimento, distribuio e recepo de contedos); e c) Sistemas de Comunicao (agrupados nas categorias pblico, estatal e privado). O formato definitivo deve ser acertado por grupo de trabalho convocado por portaria presidencial, essencial para que os resultados da conferncia sejam incorporados s polticas pblicas do setor. Ademais, a Comisso Pr-Conferncia Nacional de Comunicao conseguiu a aprovao de uma emenda Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2008 que garante R$ 6 milhes para a realizao da Conferncia neste ano e promoveu, at junho deste ano, trs videoconferncias com representantes de vrios estados brasileiros debatendo estratgias de mobilizao para a convocao da Conferncia. A ltima delas, ocorrida em 27 de junho, contou com a presena de representantes: Bahia, Cear, Distrito Federal, Esprito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo, estados que j deram incio a algum tipo de mobilizao local pr-Conferncia. Em junho, o governo do estado da Bahia tomou a iniciativa de convocar conferncia estadual, que inclui a organizao de encontros locais. Nacionalmente, inicia-se em julho um abaixo-

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assinado para o recolhimento de pelo menos 100 mil assinaturas para que a Presidncia da Repblica convoque a conferncia ainda em 2008, com a realizao de etapas municipais e estaduais ainda neste ano. At agosto, tambm esto previstos encontros com o ministro das Comunicaes, Hlio Costa, e com os lderes dos partidos polticos que se comprometeram com a realizao de uma Comisso Geral na Cmara dos Deputados sobre a Conferncia Nacional, com uma sesso dedicada discusso desse tema. Tratamos aqui um pouco da histria e agenda do movimento em curso Pr-CNC. Uma outra discusso fundamental no que se refere aos rumos do setor das Comunicaes no pas o processo de regulamentao dos servios de TV paga. Vejamos seus contornos a seguir. 2.2 Projetos de lei de convergncia tecnolgica e atuao da sociedade civil Desde fevereiro de 2007, tramita na Cmara dos Deputados o projeto de lei (PL) n 29/07, de autoria do deputado Paulo Bornhausen (DEM-SC), que ficou conhecido como projeto de lei de convergncia tecnolgica. Na verdade, porm, o projeto de lei disciplina apenas um dos aspectos referentes convergncia tecnolgica: a distribuio de contedo audiovisual por redes de telecomunicaes ou, nos termos do substitutivo do deputado Jorge Bittar (PT-RJ), a comunicao audiovisual de acesso condicionado. Ao PL 29/07, trs outros projetos de lei foram apensados, por versarem sobre matria correlata: o PL 302/07, do deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP); o PL 332/07, dos deputados Walter Pinheiro (PT-BA) e Paulo Teixeira (PT-SP), e o PL 1.908/07, do deputado Joo Maia (PR-RN). Os projetos foram aprovados na Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) da Cmara, na forma de texto substitutivo do relator, deputado Wellington Fagundes (PR/MT). Durante a fase de tramitao dos projetos de lei na CDEIC, a atuao de entidades em defesa da democratizao das comunicaes foi tmida, talvez por ainda no terem se atentando para a importncia da discusso, conforme j apresentado em Leal e Haje (2007; 2008). Aps tramitar na CDEIC, os projetos de lei seguiram para anlise da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara, onde receberam texto substitutivo do relator, deputado Jorge Bittar. O relator estabeleceu processo democrtico de dilogo com diferentes setores do governo, como a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional de Cinema (Ancine); do mercado, incluindo concessionrias de radiodifuso, prestadoras dos servios de

telecomunicaes, produtores independentes; e da sociedade civil, como entidades em defesa da democratizao das telecomunicaes. Nessa fase de apreciao dos projetos
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de lei, as entidades da sociedade civil manifestaram, por meio de reunies com o deputado relator e por meio de cartas dirigidas a Bittar, suas posies relativas ao substitutivo. No obstante, essas entidades - que a princpio fariam parte da base de apoio do deputado petista, por ele ter se mostrado historicamente sensvel s demandas da sociedade civil no que se refere s questes relativas s comunicaes manifestaram-se contrariamente ao texto substitutivo de Bittar, em sua verso final, pedindo o adiamento da votao da matria e a incluso da discusso do projeto de lei na pauta da Conferncia Nacional de Comunicao. Entre essas entidades, esto o FNDC, o Sindicato de Jornalistas de Braslia (SJPDF) e a Central nica de Trabalhadores (CUT). Em posio intermediria, de apoio a Bittar, com restries e propostas de modificaes, est o Coletivo Intervozes, entidade da sociedade civil que tem acompanhado mais de perto o PL 29/07. Analisaremos aqui o contedo da proposta do deputado petista e das posies manifestadas pelas entidades listadas, visando entender os movimentos da sociedade civil e dos parlamentares na busca da construo de marco regulatrio que d conta da convergncia tecnolgica no mbito das comunicaes brasileiras. O deputado Jorge Bittar apresentou trs verses de seu substitutivo, na tentativa de elaborar texto conciliatrio com os interesses dos atores afetados pelo projeto de lei. A cada nova verso do texto, concesses foram feitas a grupos econmicos, em especial ao grupo dominante no setor de audiovisual brasileiro, isso , as Organizaes Globo, como forma de se tentar construir um grande acordo poltico em torno da proposta. A verso final da proposta de Bittar, do dia 30/04/08, traz alguns importantes avanos para as comunicaes brasileiras, que sero explicitados mais adiante, mas diversos dispositivos fundamentais nesse sentido foram eliminados no processo de negociao poltica. Ademais, o texto final revela-se, de certa forma, anacrnico, justamente por tentar costurar interesses que se revelaram, na verdade, inconciliveis. A despeito das concesses feitas, a Globo tenta obstruir, na Cmara dos Deputados, a votao da proposta, por no concordar com um de seus pilares: o estabelecimento de regulao, ainda que incipiente, ao setor de audiovisual brasileiro. Nas duas ltimas administraes federais, a empresa tem barrado, com sucesso, qualquer iniciativa nesse sentido, como no caso da elaborao da Lei de Comunicao Eletrnica de Massa, no governo Fernando Henrique Cardoso; da implantao da Ancinav - Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual - no governo Lus Incio Lula da Silva; e da elaborao da Lei de Comunicao Social Eletrnica, tambm no governo Lula. (MARTINS, 2007)
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Vejamos: o substitutivo do deputado Jorge Bittar ao PL 29/07 e seus apensados, em sntese: 1) libera as concessionrias de telefonia fixa para prestarem o servio de TV a cabo, com a eliminao de restries contidas na Lei do Cabo e na Lei Geral de Telecomunicaes; 2) mantm a obrigatoriedade, contida da Lei do Cabo, de carregamento de canais destinados distribuio do sinal aberto das geradoras locais de radiodifuso de sons e imagens (must carry) e de canais de acesso pblico, estendendo a obrigao s demais tecnologias de prestao de servio de TV por assinatura (MMDS, DTH e TVA); 3) estabelece nova definio de contedo brasileiro, diferente na contida na Medida Provisria 2.228-113, eliminando a possibilidade de co-produes serem consideradas como contedo nacional; 4) estabelece limite de 30% de capital estrangeiro para produtoras nacionais, lembrando que hoje o limite de capital estrangeiro de 49%; 5) probe que prestadoras de servios de telecomunicaes detenham mais de 30% do capital total e votante das empresas de radiodifuso, produo ou programao de contedo, sendo que hoje a atuao nesses dois ltimos segmentos hoje livre; 6) probe as prestadoras de servios de telecomunicaes de adquirir ou financiar a aquisio de direitos de explorao de imagens de eventos, contratar talentos artsticos nacionais ou direitos sobre obras de autores nacionais; 7) estabelece a competncia da Ancine para regular e fiscalizar as atividades de programao e empacotamento no mbito da comunicao audiovisual eletrnica por acesso condicionado; 8) aumenta em R$ 200 milhes o fomento para a produo de obras audiovisuais brasileiras, por meio de transferncia de recursos do Fundo de Fiscalizao de Telecomunicaes (Fistel) para o Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Condecine); 9) cria cotas de contedo nacional para pacotes de canais e para canais de programao 14, ainda que sejam cotas um tanto tmidas no que se refere produo independente.
13 Estabelece princpios gerais da Poltica Nacional do Cinema, cria o Conselho Superior do Cinema e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine) institui o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional (Prodecine), autoriza a criao de Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines) altera a legislao sobre a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional e d outras providncias. 14 A primeira cota estabelece que, nos canais de programao ocupados majoritariamente por espao qualificado no horrio nobre, no mnimo 3h30 semanais dos contedos veiculados naquele horrio devero ser brasileiros e integrar espao qualificado, e metade dever ser produzida por produtora brasileira independente. A segunda proposta prev que 25% dos canais que compem o pacote devero ser brasileiros, 1/3 dos quais gerados por programadores chamados de incentivados. Esses canais devero veicular o mnimo de 8 horas dirias de produo nacional, e 4 delas devero integrar espao qualificado. Dessa parcela, pelo menos 2 horas devero ser veiculadas no horrio nobre, uma das quais produzida por produtora independente. Dentre esses canais, ao menos um dever veicular, no mnimo, 8 horas de espao qualificado restrito, definido como o subconjunto da grade de programao composto
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Aps a divulgao, pelo deputado Jorge Bittar, dessa proposta, o FNDC, o Sindicato dos Jornalistas de Braslia e a CUT posicionaram-se contrariamente ao que chama de desnacionalizao do setor e entrada do oligoplio estrangeiro das telecomunicaes e pediram maior reflexo e democratizao do debate sobre o PL 29/07, por meio de sua incluso na pauta da Conferncia Nacional de Comunicao. Na viso da CUT e do SJPDF, as cotas, que seriam dadas como contrapartida ao avano das transnacionais em um setor estratgico para o pas, so insuficientes. O FNDC critica ainda a eliminao de alguns princpios contidos na Lei do Cabo, como o controle pblico das comunicaes, representando pela figura do Conselho de Comunicao Social (CCS), hoje desativado, e o conceito de rede pblica e nica que, embora nunca efetivamente implementado, potencializava, na viso da entidade, a possibilidade de universalizao dos servios e do compartilhamento de infra-estrutura. O FNDC se posiciona contra a no elaborao de uma legislao ampla para as comunicaes nacionais e a fragmentao do debate. J o Coletivo Intervozes 15 entende que o ideal seria uma lei regulando a infraestrutura (distribuio de contedo) e outra regulando o contedo, mas que, pela correlao de foras polticas, Bittar decidiu acertadamente inserir obrigaes relativas ao contedo no projeto de lei. O Intervozes defende que os dono de infra-estrutura no possa controlar contedo e defende as cotas de contedo nacional, atentando para o fato de que interessa saber se o contedo brasileiro, e no se o capital brasileiro. O Intervozes entende que as diversas concesses feitas por Bittar em seu substitutivo, principalmente no que diz respeito amenizao das obrigaes relativas s cotas, desconfiguraram o texto, de forma que o projeto no atende mais ao interesse pblico do ponto de vista do contedo. De fato, o PL 29/07 representa, como aponta o FNDC, mais um texto legal fragmentado no mbito do marco legal das comunicaes brasileiras. O projeto de lei no apenas uma atualizao da Lei do Cabo, incluindo outras tecnologias utilizadas para a prestao do servio de TV por assinatura, mas abarca questes relativas produo, programao e empacotamento de contedo. Nota-se, porm, que os dispositivos relativos produo, programao e empacotamento de contedo valem
essencialmente por filmes, sries e documentrios, em distino ao conceito amplo de espao qualificado, que tambm engloba programas de debates e de auditrio. Dessa parcela de 8 horas, pelo menos a metade dever ser produzida por produtora independente. 15 Posio manifestada no debate sobre PL 29/07 promovido pelo Sindicato dos Jornalistas Profissionais do DF e pelo Intervozes no dia 28/05/08.

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apenas para contedo distribudo por servios de telecomunicaes de acesso condicionado ( assinatura do servio), e no para a televiso aberta e gratuita, que permanece sem regulao. No obstante, a fragmentao da legislao, nesse caso, oportuna do ponto de vista poltico. O projeto de lei original n 29/07, do deputado Paulo Bornhausen, apenas liberava as concessionrias de telecomunicaes para distribuir contedo. Vislumbrando oportunidade poltica de aumentar o fomento para o setor de audiovisual brasileiro e inserir obrigaes relativas ao contedo distribudo para as prestadoras do servio de TV por assinatura, o deputado relator, Jorge Bittar, produziu texto anacrnico do ponto de vista da tcnica legislativa e da regulao do setor de comunicao como um todo, mas coerente do ponto de vista poltico. verdade que, como aponta o Intervozes, as cotas de contedo nacional independente propostas por Bittar so mnimas e insuficientes para alterar o quadro de predominncia de contedo estrangeiro na TV por assinatura 16, principalmente porque tero prazo de apenas 10 anos. Ademais, vale notar que a TV por assinatura atinge hoje apenas cerca de 4% da populao brasileira, e que o essencial seria a adoo de sistema de cotas de contedo nacional independente na televiso aberta. No obstante, a aprovao desse tmido sistema de cotas na televiso paga pode ser estratgico para o avano da regulao sobre o setor de audiovisual no Brasil. A idia central aqui de que um precedente possa ser aberto para a TV aberta, objeto de concesso pblica, a partir da instituio do sistema de cotas na TV paga e privada. Nunca demais lembrar que proposta da ex-deputada Jandira Feghali (PCdoB-RJ) para instituir cotas de contedo independente e regional nas televises aberta e fechada tramita no Congresso Nacional h 17 anos, mas a atuao de grupos privados de comunicao no Legislativo impede sua aprovao. Nota-se que o posicionamento das entidades da sociedade civil contrrio ao capital estrangeiro no setor de TV por assinatura corrobora tese defendida pelas Organizaes Globo, a despeito das disposies diferentes. Pelos seus movimentos, percebemos que a Globo quer, sobretudo impedir a entrada de prestadoras de servios de telecomunicaes no setor de televiso por assinatura, j que teme a perda de mercado, hoje praticamente monopolizado pelas empresas Net (esta de capital majoritariamente nacional, parte dele da prpria Globo) e Sky (de capital majoritariamente estrangeiro). Vale notar que o aumento das plataformas de distribuio
Detalhes podem reduzir impacto das cotas para produo nacional. Observatrio do Direito Comunicao, 06/05/2008.
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de contedo pode ser considerado um elemento fundamental na pauta de interesse da sociedade em relao convergncia tecnolgica. O aumento da capilaridade no mercado de TV por assinatura, de modo que mais usurios possam ter acesso ao servio, parece fundamental, a despeito da procedncia do capital das empresas. Como bem se manifestou o Intervozes: O importante a nacionalidade do contedo, e no do capital. Se a demanda do FNDC pela incluso de dispositivos que aumentem o controle pblico dos contedos, por meio da atuao do Conselho de Comunicao Social, legtima, o Frum e outras entidades em prol da democratizao das comunicaes deveriam atuar para alterar o projeto de lei neste momento, e no aguardar a realizao da Conferncia Nacional de Comunicao. O PL 29/07 pode, sim, ser includo como uma das pautas da Conferncia 17, quando esta for convocada, mas isso no deve isentar as entidades da sociedade civil de se inserirem na discusso da proposta desde j, sob o risco de a nova lei ser aprovada sem que as demandas das organizaes civis sejam sequer avaliadas. Vale lembrar que se trata de um deputado relator que demonstra rara disposio, no Parlamento, de constituir espao pblico de debate em torno do tema. CONSIDERAES FINAIS Historicamente, os movimentos pela democratizao das comunicaes no Brasil e sua luta pela institucionalizao de procedimentos de incluso da sociedade civil na elaborao de polticas pblicas para o setor esbarram em resistncias sistmicas e renitentes lideradas por foras polticas e mercantis. Como vimos, a Constituio de 1988, considerada a mais cidad de toda histria normativa e poltica do pas, traz preceitos modernos pautados no liberalismo tanto econmico como poltico e princpios republicanos como mecanismos de ampliao da participao do pblico na gesto da coisa pblica, mediante controle social de servios pblicos, lanando as bases legais para sustentar experincias de democracia participativa. No que se refere ao setor das Comunicaes, as foras conservadoras aliceradas no poder pblico do Ministrio das Comunicaes tm acumulado vitrias em funo de seus interesses especficos, inclusive, muitas vezes contrariando foras liberais. A atuao progressista no setor, materializada por entidades civis, como FNDC e Intervozes, vem desde a Constituinte contando tmidas conquistas nos embates com os interesses das alas liberal
O projeto de lei ainda est em fase inicial de tramitao, que deve ser longa. Aps ser aprovada pela Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica, a proposio ser analisada na Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara,
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e conservadora. O captulo V da CF; o processo de regulamentao da TV a cabo; os fruns de debates sobre a criao do Sistema Brasileiro de TV digital e a criao da EBC so eventos que contam com a atuao das representaes da sociedade civil, mas, nem sempre, contaram com desfecho favorvel ao interesse pblico do cidado. Os atuais debates sobre o PL 29/07 e a Conferncia Nacional de Comunicao, cujos contornos e especificidades tentamos destrinchar neste trabalho, so os atuais embates que a sociedade civil enfrenta para fazer valer suas proposies. Em relao ao trmite do PL 29/07, avaliamos que, se as entidades da sociedade civil no ingressem com fora argumentativa no debate no momento em que ele ocorre, a nova lei de TV por assinatura tender a se constituir em documento menos legitimado pelo consenso de cidados do que por supostos saberes tecno-cientficos de especialistas, agenciados por interesses daqueles que detm o poder de disposio tcnica e econmica, os quais encontram, inclusive, mais ressonncia na esfera parlamentar. No desenho da nova lei de TV por assinatura, a insero de preocupaes ligadas ao interesse pblico no escopo do texto depende, em grande parte, da capacidade dos agentes sociais no vinculados ao mercado de, no dilogo com os parlamentares, justificar pela lgica cvica barreiras lgica do mercado. Medidas cvicas propostas pelo governo materializadas em aes pblicas podem impor obrigaes ordem mercantil, o que requer que a sociedade civil organizada se faa ainda mais presente nas redes de formulao de polticas na rea das Comunicaes. Por fim, lembramos que a sociedade civil, conforme se apresenta neste artigo, tem grande capacidade de captar os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas, condensando-os e os transmite, a seguir, para a esfera pblica poltica (Estado). Essa capacidade se potencializa na medida em que mecanismos de democracia participativa so criados e ativados com esse fim. Podemos inferir que a inoperncia do Conselho de Comunicao Social um fator que corrobora para a hegemonia dos pleitos das vertentes polticas conservadoras e liberais, deixando de fazer valer um mecanismo importante de democracia participativa em favor da sociedade civil. A CNC, como frum de debate, poderia constituir instrumento de incluso do cidado comum, ancorado nos mecanismos comunicativos da sociedade civil em um espao pblico que reflete sobre um setor que oferece servios de interesse coletivo e aqueles efetivamente pblicos.

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