Sunteți pe pagina 1din 21

CAPITOLUL 3

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat


Alasdair R. Young Introducere Elaborarea politicilor i ciclul politicilor Convergena n analiza elaborrii politicilor Actorii implicai n procesul politicilor Stabilirea agendei: s decidem ce trebuie decis Formularea politicilor: care sunt alternativele? Luarea deciziilor: s alegem ceea ce s (nu) facem
Politica executiv: Luarea deciziei prin delegare Politica este suma politicilor publice

38 38 39 40

Aplicare: politic naional legislativ i executiv Reacii privind politica: completarea i modelarea ciclului politicilor Concluzii LECTURI SUPLIMENTARE

Politic legislativ sau negociere internaional?

48

Politic judiciar: soluionarea disputelor

51
53

42

43 44 46
46

54 55 57

Rezumat
Elaborarea politicilor n Uniunea European (UE) este un proces deosebit de complex i specific. Cu toate acestea, acesta poate fi studiat cu succes pe baza nelegerii analizei elaborrii politicilor la nivelul statelor i colaborrii ntre acestea. Acest capitol prezint etapele procesului de elaborare a politicilor stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare i feedbackprezint abordrile predominante n analiza fiecreia din aceste etape i discut modul n care acestea se aplic studiului elaborrii politicilor n UE. Capitolul arat c teoriile inspirate din politicile comparate i relaiile internaionale pot explica diferitele faze ale procesului politicilor UE. Acest capitol contribuie i la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor variaz n funcie de domeniu n cadrul UE.

Alasdair R. Young

Introducere1
Elaborarea politicilor este extrem de complex chiar i n cadrul statelor tradiionale (Hurrell i Menon 1996; Scharpf 1997: 29; John 1998; Sabatier 1999). Este chiar mai complex n Uniunea European unde structurile instituionale sunt mai dinamice, alocarea autoritii este mai contestat, iar multiplele niveluri de guvernan implic o multitudine de actori (Hurrell i Menon 1996; McCormick 2006). Totui, acest capitol reia tema central a prezentului volum afirmnd c elaborarea politicilor UE poate fi studiat cu succes prin utilizarea instrumentelor generale ale tiinei politice (a se vedea de asemenea Sbragia 1992a; Peterson i Bomberg 1999; Hix 2005). Acest capitol nu i propune s ofere o introducere n bogata literatur privind elaborarea politicilor n ntreaga multitudine de forme; ci i propune mai degrab s prezinte acele abordri i dezbateri analitice derivate din politicile comparate i relaiile internaionale care sunt cel mai adesea utilizate, implicit sau explicit, pentru a explica elaborarea politicilor n UE. Astfel, acest capitol situeaz elaborarea politicilor UE ntr-un context comparativ mai larg, apropiindu-se att de elaborarea politicilor la nivelul statelor, ct i de cooperarea dintre acestea.2 Intenia este ca acest capitol s serveasc drept punct trecere ntre marile teorii ale integrrii europene, diferitele abordri privind studierea UE din capitolul 2 i tiparele elaborrii politicilor i rolul instituiilor cheie, dezvoltate n capitolul 4. Prezentul capitol ncepe prin prezentarea ciclului politicilor. Apoi arat c exist o convergen ntre politicile comparate i relaiile internaionale cu privire la cel puin analiza a unor aspecte privind procesul politicii. Dup aceea, capitolul prezint literaturile privind diferitele etape ale ciclului politicilorstabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare i le coreleaz cu studiul UE nainte de a examina reacia la politici. Acesta se ncheie subliniind ceea ce implic explicarea elaborrii politicilor n UE.

Elaborarea politicilor i ciclul politicilor


Procesul de elaborare a politicilor este adesea descris n mod euristic drept un ciclu al politicilor (de asemenea cunoscut drept euristica etapelor) (a se vedea Fig. 3.1): o simplificare contient a unui fenomen complex pentru a facilita nelegerea noastr (John 1998: 23-7, 36; Sabatier 1999: 6-7; McCormick 2006: 13-14; Richardson 2006: 7; Hague i Harrop 2007: 378). Ciclul politicilor este de obicei descris drept ncepnd cu o problem ce figureaz pe agenda politic; cu alte cuvinte, aceasta devine o problem de interes (stabilirea agendei). De ndat ce s-a luat decizia de a se aborda o anumit problem, este necesar s se formuleze propuneri specifice de aciune (formularea politicilor) i s se decid care este cursul de aciune de urmat sau nu (decizia privind politicile). n cazul n care se ia o decizie de politic, atunci acea politic trebuie pus n aplicare (implementarea). Ciclul politicilor subliniaz faptul c scenariul nu se oprete o dat cu implementarea politicilor, dar c efectele intenionate, inadecvate i neintenionate ale politicilor deseori furnizeaz informaii procesului politicilor. Ciclul politicilor a fost criticat pentru c poate induce n eroare (a se vedea Sabatier 1999: 7). n primul rnd, etapele procesului politicilor nu sunt att de individualizate dup cum implic euristica. De exemplu, formularea politicilor poate, la fel de bine, s aib loc n momentul n care oficialitile ncearc s pun n aplicare o legislaie ambigu. n al doilea rnd, Kingdon (2003: 205-6) susine c identificarea problemei (stabilirea agendei) i specificarea soluiei (formularea politicilor) nu au loc, n mod necesar, n ordinea descris n ciclul politicilor: uneori, acestea sunt elaborate nainte de a apariia unei probleme specifice care trebuie soluionat, iar aceste alternative sunt promovate nainte ca o anumit ocazie

38

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

FIGURA 3.1

Ciclul politicii

Evaluare

Stabilire agend

Implementare

Formulare de politici

Decizie de politic

favorabil s le impun pe agend. n al treilea rnd, ciclul nu surprinde n mod explicit interaciunea dintre multiplele politici care sunt urmrite ntr-un anume domeniu. Deseori, aceast situaie aduce dup sine chestiunea coerenei politicilor, respectiv dac politici diferite i sprijin sau i mpiedic reciproc obiectivele (a se vedea, de exemplu, Streeck i Thelen 2005: 19-22; Carbone 2008: 325-7). n al patrulea rnd, euristica poate da impresia c exist un singur ciclu al politicilor cnd n realitate exist mai multe cicluri de politici asincrone, care acioneaz la diferite niveluri de guvernan. Drept consecin, unii autori au caracterizat procesul politicilor drept cutii de gunoi, din care politicile apar ntr-un mod mult mai puin predictibil dect cel sugerat de procesul decizional raional ca rspuns la o problem identificat (Cohen et al. 1972; i, cu referin specific la UE, Richardson 2006: 24). Chiar dac aceste critici nu condamn n mod necesar ciclul politicilor vzut ca un procedeu euristic, ele ar trebui s ne atrag atenia asupra pericolului de a ne lsa sedui de simplitatea sa. O critic mai profund a ciclului politicilor arat c acesta nu ofer baza pentru o teorie cauzal a elaborrii acestora care s acopere ciclul politicilor (Sabatier 1999: 7). Mai degrab, n ncercarea de a explica fiecare etap n sine, s-au utilizat diferite abordri analitice (a se vedea, de exemplu, Peterson i Bomberg 1999; Richardson 2006: 7). Cu toate acestea, nu s-a ajuns la un acord asupra unei Mari Teorii n ceea ce privete elaborarea politicilor (Scharpf 1997: 19; John 1998: 195; Peterson i Bomberg 1999: 272; Sabatier 1999: 261; Richardson 2006: 7). Acest capitol nu ncearc s dezvolte o explicaie atotcuprinztoare a procesului politicilor; ci mai degrab scoate n eviden abordrile analitice care au fost concepute pentru a se explica diferitele etape ale procesului politicilor.

Convergena n analiza elaborrii politicilor


Hurrell i Menon (1996) i Risse-Kappen (1996) au adus argumente n favoarea recursului la cunotine aparinnd att politicii comparative, ct i relaiilor internaionale pentru a explica elaborarea politicii n UE. Ambele contribuii evideniaz evoluiile literaturii n domeniul relaiilor internaionalen special cu privire la implicaiile unei complexe interdependene n cazul comportamentului statal, 39

Alasdair R. Young

atenia acordat rolurilor de actori nestatali i consecinele unei instituionalizri din ce n ce mai mari a cooperrii internaionalecare descriu relaiile la nivel internaional n modaliti din ce n ce mai similare celor gsite la nivel intern (pentru o perspectiv mai general, a se vedea 1998). Literatura privind cooperarea internaional n special este preocupat de ntrebrile centrale ale elaborrii politicii: dac ar trebui s existe cooperare (care implic ntrebrile dac ar trebui s se acioneze i de ctre cine) i sub ce form, inclusiv n ceea ce privete esena (a se vedea, de exemplu, Rosenau i Czempiel 1992; O. R. Young 1999; Keohane i Nye 2001). De asemenea, n acest capitol sunt indicate schimbrile survenite n modul de analizare a elaborrii politicilor n cadrul statelor, n special accentul mai sczut n ceea ce privete ierarhia, care rezoneaz din ce n ce mai mult cu analizele cooperrii internaionale. Aceste schimbri analitice reprezint un rspuns i o recunoatere a schimbrilor din lumea real. ncepnd cu anii 1980, privatizarea, reformele administrative inspirate de Noul Management Public, schimbrile din politica teritorial (precum descentralizarea n Regatul Unit), interdependena economic crescut i dezvoltarea elaborrii politicilor care depesc graniele statului (nu n ultimul rnd de ctre UE) au contribuit la nelegerea guvernrii n cadrul statelor europene ca manifestndu se mai puin prin structuri ierarhice ale autoritii i mai mult prin negociere i persuasiune n cadrul unor reele mai descentralizate (R. Rhodes 1997; Peters 2001; Kahler 2002: 58; Goodin et al. 2006: 11-12; Goetz 2008). Drept rezultat al ambelor schimbri, abordrile privind analizarea aspectelor cooperrii internaionale i elaborarea politicii interne au devenit mai apropiate.

Actorii implicai n procesul politicilor


nainte de a ne ndrepta atenia ctre modurile de nelegere a procesului politicilor, este necesar s identificm mai nti actorii implicai n acest proces. Indiferent de locul n care se desfoar elaborarea politicilorla nivelul statelor, al UE sau pe scen internaional mai larg aceasta implic interaciunea mai multor actori care i doresc lucruri diferite i contribuie cu resurse i capaciti diferite la procesul politicilor. Principalii actori implicai n procesele politicilor la nivelul democraiilor liberale sunt politicienii, birocraii i grupurile de interes. Politicienii, fie legiuitori, fie membri ai guvernului, sunt principalii decideni. Birocraii ofer consiliere politicienilor din cadrul administraiilor, iau unele decizii privind politicile i pun n aplicare politicile. Grupurile de interese ncearc s promoveze politicile i s influeneze deciziile politicienilor i ale birocrailor i deseori joac un rol n punerea n aplicare a politicilor. Dei politicienii de la nivelul administraiei sunt ntotdeauna importani n procesul politicilor, importana lor ca legiuitori depinde de distribuirea puterii ntre instituiile politice (a se vedea mai jos luarea deciziilor). n tiinele politice exist dezbateri intense despre modul n care politicienii acioneaz sau ar trebui s acioneze. Unele (de exemplu, Dahl 1961; Beer 1982; Baumgartner i Leech 1998; Grossman i Helpman 2001) i prezint ca fiind puternic condiionai de presiunile societale, de cerinele electoratului i/sau de lobby-ul grupurilor de interes. Mai specific, autorii susin c politicienii au propriile preferine, pe baza propriilor experiene i convingeri politice, fiind n acelai timp influenai de presiunile societale (Derthick i Quirk 1986; Putnam 1988; Atkinson i Coleman 1989; Evans 1993). De asemenea, exist tendina de a prezenta birocraii ca avnd interese specifice, care pot fi teleologice (privind atingerea obiectivelor de politici, inclusiv o integrare european mai pronunat) sau reflexive (privind consolidarea puterii i a prestigiului propriei ramuri a birocraiei) (Niskanen 1971; Peters 1992: 115-16; de asemenea, Dunleavy 1997). Tendina birocraiilor de a avea preferine determinate funcional 40

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

este surprins de aforismul popularizat de ctre Graham Allison (1969: 711): where you stand depends on where you sit [poziia ta depinde de care parte te afli]. Grupurile de interese sunt asociaii de persoane fizice sau alte organizaii, fr scop lucrativ, nonviolente i neguvernamentale, care conjug interese i le introduc n procesul politicilor (Keck i Sikkink 1997; Clark et al. 1998; Halliday 2001; Price 2003; Hawkins 2004). Toate grupurile de interese trebuie s se confrunte cu logica aciunii colective (Olson 1965). Cu alte cuvinte, trebuie s rezolve problema pasagerilor clandestini: acele persoane sau firme se pot bucura de beneficiile aciunii colective (o politic) fr a suporta costurile de realizare a acesteia. Problema pasagerilor clandestini este cu att mai acut cu ct sunt implicai mai muli actori (n cazul unor mulimi mai mari, pasagerii clandestini sunt mai greu de identificat) i cu ct sunt mai rspndite beneficiile aciunii (cu att mai sczut este interesul persoanelor de a aciona). Acest lucru implic faptul c este mai uor pentru productori s se organizeze dect pentru consumatori sau pentru persoanele preocupate de mediu (pentru o discuie critic, a se vedea G. Jordan 1998). Cu toate acestea, exist modaliti prin care consumatorii i ecologitii pot depi problema aciunii colective, nu n ultimul rnd pentru c membrii sunt motivai de considerente nemateriale (G. Jordan i Maloney 1996; A. R. Young 1998), dar astfel de grupuri nu sunt numeroase i sunt mai slab finanate dect interesele productorilor. n plus, multe firme dispun n mod individual de resursele care le permit s participe n procesul politicilor. n general, politicienii i birocraii salut intervenia grupurilor de interese i a firmelor n procesul politicilor, ntruct acestea ofer informaii, care contribuie la informarea cu privire la opiunile i alegerile de politici, i ntruct muli actori sunt afectai de politici, fiind probabil s existe o mai mare conformitate (i deci o mai mare eficacitate a politicilor) n cazul n care actorii afectai au fost parte a procesului (Lindblom 1977; Beer 1982). Interesele productorilor sunt foarte bine echipate pentru a asigura aceste beneficii decidenilor, acordndu-le o poziie privilegiat n procesul politicii (Lindblom 1977). Aceti actori joac, n procesul UE, roluri care sunt uor diferite de cele pe care le joac la nivel naional. n UE, birocraii de la Comisie au un rol mai important n ceea ce privete stabilirea agendei i formularea politicilor i unul mai puin important n ceea ce privete punerea n aplicare a politicilor dect corespondenii acestora de la nivel de stat. Membrii Parlamentului European (MPE) sunt alei prin vot direct, dar rolul acestora tinde s fie mai limitat dect cel al parlamentarilor de la nivel naional (a se vedea Capitolul 4). Minitrii de la nivel naional se reunesc n Consiliul de Minitri i joac un rol important n adoptarea legislaiei, dei unul prin care i reprezint propriile interese, precum i pe cele ale electoratului propriu (a se vedea Capitolul 4). Grupurile europene de interese tind s devin grupuri de asociaii naionale, ceea ce poate ridica probleme pentru atingerea unor poziii comune, cu toate c exist un numr din ce n ce mai mare de grupuri europene care au membri direci (Greenwood i Young 2005). Grupurile de productori se bucur de acces privilegiat la decidenii UE, concentrndu-se n special asupra Comisiei, care, mpreun cu resursele organizaionale i informaionale, au determinat muli analiti s caracterizeze UE drept un mediu pluralist al elitelor (a se vedea Coen 2007: 335). Mai mult, sub influena dezbaterii privind teoria integrrii dintre neo-funcionalism i interguvernamentalismul (liberal) (a se vedea Capitolul 2), exist de asemenea un puternic curent n literatura referitoare la elaborarea politicii n UE care ia n considerare msura n care instituiile supranaionale ale UEComisia, Curtea European de Justiie (CEJ) i Parlamentul European (PE) influeneaz procesul de elaborare a politicii n UE. n acest context, acestea vor fi tratate ca actori unitari, diferii, dei fiecare dintre acestea este o instituie organizat pe mai multe niveluri, cu o politic intern complex (a se vedea Capitolul 4).

41

Alasdair R. Young

Politica este suma politicilor publice


Grupurile de interese, firmele i componentele statului care se implic n procesul politicii i gradul de autonomie de care dispune guvernul din partea actorilor societali depind de tipul politicii n cauz. n UE, politicile respective influeneaz, de asemenea, nivelul la care se afl autoritatea de guvernare precum i procedurile decizionale care se aplic la nivelul UE. Theodore Lowi (1964; 1972: 299) a susinut c politicile publice determin politica, identificnd trei tipuri principale de politici publice de distribuire, de reglementare i de redistribuire, fiecare caracterizat de un tip diferit de politic3. Politicile distributive, n cazul crora nu exist perdani vizibili n cadrul comunitii politice deoarece costurile individuale sunt foarte mici i larg distribuite, precum cheltuielile n scopuri politice din bani publici, sunt caracterizate prin relaii de susinere ntre grupurile de interese i decideni i de principiul noninterferenei reciproce ntre grupurile de interese. n schimb, politica de reglementare, inclusiv regulile care reglementeaz cine poate oferi servicii i care sunt acestea, care restrnge numrul de ctigtori i perdani, conduce la concuren ntre grupurile de interes. Politicile de redistribuire, precum cele asociate statului social, care presupun transferul de resurse de la un grup difuz la altul, sunt caracterizate de o politic ce se supune mpririi n clase. n ciuda importanei i a popularitii sale, teza lui Lowi a fost foarte criticat, n special deoarece este dificil s se aplice tipologia n cazul realitii nclcite a elaborrii politicii (Heidenheimer 1985: 455). Wilson (1980) a dezvoltat o analiz mai nuanat ce se sprijin n mod explicit pe distribuia costurilor i beneficiilor anticipate. Atunci cnd distribuia att a costurilor, ct i a beneficiilor este larg, este probabil s existe o politic a majoritii. Atunci cnd beneficiile sunt difuze, iar costurile concentrate, precum n cazul proteciei consumatorilor i a mediului (a se vedea Capitolele 13 i 14), politicile publice vor fi blocate de interesele legitime care beneficiaz de status quo, cu excepia cazului n care un antreprenor politic poate mobiliza opinia public latent n favoarea unei schimbri a politicilor publice. Atunci cnd att costurile, ct i beneficiile anticipate sunt concentrate, precum n cazul reglementrii economice prin care unele firme ctig n defavoarea altora, este de ateptat s apar o concuren ntre grupurile de interese (a se vedea Capitolele 5 i 15). Este probabil ca politicile publice care implic beneficii restrnse i costuri difuze, precum reglementrile economice care i protejeaz pe productori mpotriva concurenei, s se caracterizeze printr-o politic clientelar (a se vedea capitolele 5 i 15). Cu toate acestea, concluzia crucial care reiese din aceast discuie este clartipuri diferite de politici publice sunt caracterizate prin tipuri diferite de politic, chiar dac este dificil de stabilit o linie de demarcaie precis (John 1998: 7). Exist tendina de a trata politica extern ca fiind distinct de elaborarea politicii interne. n special, se consider c politicile publice care privesc preocuprile fundamentale ale statului (n special securitatea) fac obiectul unei politici nalte, n care efii de guvern sunt proemineni, iar actorii societali pasivi (a se vedea Capitolul 18). Cu toate acestea, alte politici publice, cum ar fi cele ce privesc schimburile comerciale (a se vedea Capitolul 16) i politicile internaionale de mediu (a se vedea Capitolul 13), sunt descrise drept obiectul unei politici joase, n care actorii societali se implic n mod activ i care se afl la baza ierarhiei politice (Keohane i Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4) i, astfel, par a fi mai apropiate de politica intern. Astfel, se consider c guvernele au mai mult autonomie n faa presiunilor societale atunci cnd urmresc anumite tipuri de politic extern, mai degrab dect altele. Cu toate acestea, distincia politic nalt/joas este problematic. Aceasta presupune o ierarhie a chestiunilor care nu este durabil deoarece chestiunile nemilitareinclusiv crize financiare, pandemii i degradarea mediului (inclusiv schimbrile climatice)pot avea implicaii profunde asupra statelor (Keohane i Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4). Mai mult, politica extern, chiar i atunci cnd este axat pe securitate, implic deseori politicieni, birocrai i grupuri de interes n moduri similare politicii interne (Allison 1971; Lowi 1972; Risse-Kappen 1991; Evans 1993; Hill 2003) i este de discutat dac ajunge s 42

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

semene din ce n ce mai mult cu politica intern (Hill 2003). Pe de alt parte, se afirm c unele chestiuni, precum energia (a se vedea Capitolul 15), considerat n mod tradiional ca fiind de ordin intern, pot fi securitizate; cu alte cuvinte, poate fi prezentat ca o ameninare existenial, care necesit msuri de urgen i care justific aciuni ce depesc limitele normale ale procedurii politice (Buzan et al. 1998: 24). Prin urmare, nu este uor i este probabil inutil s se desemneze a priori anumite chestiuni ca aparinnd politicii nalte ori celei joase. Cu toate acestea, discuia atrage ntr-adevr atenia asupra msurii n care guvernul dispune de autonomie din partea actorilor societali n momentul n care face alegeri n domeniul politicilor publice. Politicile publice au efecte deosebit de profunde asupra politicii n cadrul UE (a se vedea Capitolul 4). Competena (autoritatea) aparine fie statelor membre, fie UE, ori este partajat de acestea n funcie de domeniile de politici. Mai mult, rolurile instituiilor difer n funcie de domeniile de politici publice la nivelul UE, la fel cum pot varia regulile de adoptare a deciziilor n Consiliu. n consecin, este esenial s se neleag contextul instituional n care se ia o decizie de politici publice.

Stabilirea agendei: s decidem ce trebuie decis


A decide ceea ce trebuie decis este o component crucial a procesului de elaborare a politicilor i una care are deseori loc ntr-un context marcat de foarte multe incertitudini. De fapt, a decide ceea ce trebuie decis implic doi pai n ciclul politicilor: stabilirea agendei i crearea politicilor. Dac o chestiune atrage atenia din punct de vedere politic, ntr-o anumit msur, aceasta reflect natura chestiuniict de serioas este problema; dac s-a produs o schimbare n privina gravitii problemei; dac o problem mai general, precum ameninarea cu dispariia a unui anumit animal, poate fi considerat drept emblematic pentru reducerea biodiversitii; i dac are o conotaie emoional, ntruct este mult mai probabil ca anumite chestiuni, precum cele care se refer la copii i la vtmarea corporal, s ctige simpatia publicului i a decidenilor (Keck i Sikkink 1998: 26; Page 2006: 216). Cu toate acestea, exist un grad semnificativ de influen, n privina stabilirii agendei, din partea antreprenorilor politici, fie c acetia sunt grupuri de interes, politicieni sau alte persoane, care identific i valorific oportunitile de promovare a unei politici, pe care o prezint (o elaboreaz) astfel nct s fie n rezonan din punct de vedere politic (Kingdon 2003: 204-5; Price 2003: 583; Page 2006: 215). Cel mai probabil, elaborarea unei chestiuni are succes dac poate fi corelat cu norme sau interese existente, susinute la scar larg (Price 2003: 597; Hawkins 2004: 780). O comunitate epistemic este un tip specific de antreprenor politic. Este o reea de profesioniti cu expertiz i competen recunoscute ntr-un anumit domeniu i cu autoritate n privina cunoaterii relevante n respectivul domeniu de politici (P. Haas 1992: 3). Membrii unei comuniti epistemice mprtesc o serie de convingeri normative, bazate pe principii, convingeri cauzale, noiuni de apreciere i de evaluare a cunoaterii i un set comun de probleme ctre care i direcioneaz expertiza. Impactul comunitilor epistemice tinde s fie deosebit de acut n domenii foarte tehnice, precum mediul (P. Haas 1992; Zito 2001; n acest volum, Capitolul 13) i uniunea economic i monetar (Verdun 1999; McNamara 2005). Comunitile epistemice afecteaz agenda politicilor prin articularea relaiilor cauz - efect i, astfel, contribuie la circumscrierea problemelor i la propunerea de soluii (P. Haas 1992: 14). Evenimentele pot fi, de asemenea, cruciale pentru crearea de oportuniti, astfel nct antreprenorii politici s i promoveze politicile (Downs 1972: 39; Kingdon 2003: 197; Page 2006: 216). Crizele pot contribui la transformarea condiiilor care pot fi trecute cu vederea n probleme care necesit o rezolvare (Kingdon 2003). De exemplu, o serie de deficiene de reglementare privind sigurana alimentelor n Europa n timpul anilor 1980, cea mai revelatoare fiind encefalopatia spongiform bovin (ESB), au 43

Alasdair R. Young

contribuit la adoptarea unei abordri mai precaute fa de reglementarea siguranei alimentelor (Vogel 2003: 568; n acest volum, Capitolul 14). Semnificaia evenimentelor aduce un element neprevzut important n procesul de elaborare a politicilor. Cu toate acestea, literatura referitoare la stabilirea agendei a fost criticat pentru c este prea mult influenat de sistemul politic din SUA n care s-a dezvoltat (Page 2006: 208-9). n special, sistemul politic din SUA este relativ neierarhic: iniiativele de politici pot veni din multe direcii. n democraiile parlamentare, fuziunea dintre ramurile legislativ i executiv ale guvernului prin controlul exercitat de partide tinde s duc la o predominare a executivului, ceea ce nseamn c exist un public int care trebuie convins de necesitatea adugrii unei chestiuni n agend (Page 2006: 208-9). UE mbin pluralismul cu dominana executivului. Repartizarea puterilor pe vertical i pe orizontal creeaz foarte multe puncte de acces (Peters 1994; Richardson 2006: 5). Cu toate acestea, n acele domenii de politici n care Comisia European are dreptul exclusiv de iniiativ, Comisia este publicul int care trebuie convins s dezbat o chestiune (Majone 2005: 231; Daviter 2007: 655). Cu toate acestea, deoarece structura Comisiei este foarte fragmentat, avnd responsabiliti interne care se suprapun, exist alternative la dispoziia unui promotor de politici n cutare de aliai birocratici pentru a dezvolta o propunere de politic public (Peters 1994: 14). n plus, Consiliul European sau Parlamentul poate solicita Comisiei s prezinte o iniiativ de politic public i este o practic obinuit ca legislaia UE s includ termene integrate pentru reforme. Cu toate acestea, Comisia este antreprenorul politic prin excelen n UE i elaboreaz n mod activ propuneri de politici pentru a crea susinere politic (Garrett i Weingast 1993; Jabko 2006; Daviter 2007: 659). Cu toate acestea, Comisia este constrns de faptul c are nevoie de susinere extern din partea altor actori instituionali ai UEfie din partea unor state membre influente, fie din partea PE sau a CEJn cazul n care agenda pe care o promoveaz are o ans real de adoptare (Tallberg 2007: 204-5).

Formularea politicilor: care sunt alternativele?


nainte de a se putea lua decizii n domeniul politicilor, trebuie redus spectrul alternativelor. Dup cum s-a discutat mai sus, acest proces nu urmrete, n mod necesar i clar, stabilirea agendei. Indiferent de ordine, se consider c formularea politicilor implic un alt grup de actori, diferit fa de cei care particip la stabilirea agendei, iar aceasta este descris, de obicei, drept produsul unor reele de aciune n domeniul politicilor publice (Peterson 1995; Richardson 2006: 7). Reelele de aciune n domeniul politicilor publice sunt ansambluri de legturi instituionale formale i informale ntre actori guvernamentali i de alt natur, structurate n jurul unor convingeri i interese comune, dei ndelung negociate, privind elaborarea i punerea n aplicare a politicilor publice (R. Rhodes 2006: 426)4. Dei aproape toat literatura referitoare la reelele de aciune n domeniul politicilor publice se concentreaz asupra politicilor interne, aceasta a fost aplicat pentru a explica politica extern (Risse-Kappen 1991; Hocking 2004) i relaiile internaionale (Keck i Sikkink 1998; Reinicke 1999-2000). Se consider c reelele de aciune n domeniul politicilor publice influeneaz opiunile de politici prin constituirea grupurilor care urmeaz s participe la procesul politicii (R. Rhodes 1997: 9; Peterson 2004). Termenul reea de aciune n domeniul politicilor publice surprinde o multitudine de tipuri diferite de relaii ntre actorii publici i cei privai, de la comuniti de aciune n domeniul politicilor publice bine integrate pn la reele specializate afiliate liber (Peterson 2004: 120). Comunitile de aciune n domeniul politicilor publicecare au membri stabili, exclud persoanele din afar i au membri care, n privina resurselor, depind considerabil unii de aliisunt considerate ca avnd un impact semnificativ asupra formulrii politicilor i tind s promoveze continuitatea politicilor 44

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

in interesul membrilor participani. Dimpotriv, reelele specializate n funcie de tematic nu se bucur de o apartenen stabil i sunt deschise ctre noi membri, tinznd s cuprind preferine ale politicilor de concuren (Peterson 2004: 120). Exist trei actori specifici n cadrul reelelor de aciune n domeniul politicilor publice care necesit o atenie special: productorii, comunitile epistemice i coaliiile de sprijin. Dependena de resurse ce se afl la baza analizei reelelor de aciune n domeniul politicilor este, de obicei, considerat ca acordnd importan intereselor productorilor deoarece, deseori, ceea ce trebuie s se schimbe este comportamentul acestora, ceea ce nseamn c au informaii detaliate despre costurile i succesul probabil al alternativelor n domeniul politicilor i pot fie s amne punerea n aplicare a acestora, fie s acorde sprijin iniiativei (Olson 1965; Lindblom 1977; Beer 1982). Comunitile epistemice nu sunt importante doar pentru stabilirea agendei, ci, de asemenea, pentru a propune soluii n cazul unor probleme identificate privind politicile publice (Peterson 2004; R. Rhodes 2006: 425). Sabatier i Jenkins-Smith (1993; Sabatier 1998) susin c reelele de aciune n domeniul politicilor au tendina de a cuprinde de la una pn la patru coaliii de sprijin, fiecare compus din actori din diverse organizaii guvernamentale i private care nu doar (a) partajeaz o serie de convingeri normative i cauzale, ci (b) se i implic ntr-o mare msur n activiti coordonate n timp (Sabatier 1998: 103). Coaliiile de sprijin sunt, astfel, reele n cadrul reelelor, care concureaz pentru a-i promova soluiile preferate n domeniul politicilor. Cu toate acestea, muli consider c analiza reelelor de aciune n domeniul politicilor publice nu ofer nimic mai mult dect o descriere a ceea ce se ntmpl, i nu o explicaie a modului de elaborare a politicilor (John 1998: 86; Peterson 2004: 126-7). Dowding (1995: 137) susine c metafora reelei nu are nicio valoare explicativ, deoarece natura reelei i impactul acesteia asupra rezultatelor n domeniul politicilor sunt ambele determinate de relaiile de putere dintre actorii implicai. Mai mult, abordarea lui Kingdon (2003) prin prisma fluxurilor politicilor presupune c formularea politicilor nu urmrete n mod necesar introducerea unei anumite chestiuni n agend, dup cum se sugereaz n abordarea referitoare la reelele de aciune n domeniul politicilor. Exist, de asemenea, o serie de critici aduse abordrii referitoare la reelele de aciune n domeniul politicilor, specifice UE. Una este aceea c elaborarea politicilor n UE este prea fluidcu diferite centre de autoritate i diferite constelaii de actori implicai n decizii specifice n domeniul de politici, chiar i n cadrul aceluiai domeniu de politicipentru a fi redat de conceptul de reea (Kassim 1994: 202). Mai mult, deoarece punerea n aplicare a majoritii normelor UE este realizat de statele membre, Comisia are un rol direct limitat privind transmiterea politicilor, ceea ce i diminueaz intensitatea angajrii alturi de actorii societali i dependena fa de acetia. Mai mult, deoarece participanii publici i privai provin din douzeci i apte de state membre, precum i de la nivelul UE, actorii implicai n procesul politicii au sisteme de valori foarte diferite i deseori au perspective foarte diferite asupra problemelor i a soluiilor posibile, ceea ce conduce la dificultatea grupurilor de a conveni cu privire la poziii comune care pot fi coerent nglobate n procesul politicii. Astfel, se pot identifica destul de greu comuniti de politici la nivelul UE, cea mai notabil excepie fiind reprezentat de agricultur, dar chiar i aceast comunitate de politic public se erodeaz pe msur ce agricultura este redefinit drept o chestiune referitoare la schimburi comerciale, la buget i la mediu (a se vedea Capitolul 8). Prin urmare, formularea politicilor este un proces relativ deschis n UE (Richardson 2000: 1013), dar, ca n cazul stabilirii agendei, Comisia este actorul central n crearea politicilor n acele domenii de politici n care are drept exclusiv de iniiativ (Kassim 1994: 23). n mod hotrtor, rolul central pe care l are n privina stabilirii agendei i a formulrii politicilor acord Comisiei ultimul cuvnt n multe politici ale UE, chiar dac rolul su n luarea deciziilor este limitat (Hix 2005: 74).

45

Alasdair R. Young

Luarea deciziilor: s alegem ceea ce s (nu) facem


Dei exist convergen ntre abordrile prin prisma politicii comparative i a relaiilor internaionale cu privire la stabilirea agendei i formularea politicilor, exist o baz comun mult mai mic n ceea ce privete luarea deciziilor. Acest lucru se datoreaz n mare parte modului n care se iau deciziile n cadrul contextelor interne, prin proceduri foarte instituionalizate, inclusiv prin vot, n timp ce luarea deciziilor n relaiile internaionaleca n exemple de cooperare internaionalse desfoar de obicei prin consens. Chiar i n acele organizaii internaionale n care deciziile obligatorii sunt adoptate prin votprecum Fondul Monetar Internaional i Consiliul de Securitate al Organizaiei Naiunilor Unite, deciziile necesit o super-majoritate, iar actorii puternici i pstreaz dreptul de veto. Astfel cele dou subdiscipline ncearc n general s explice luarea deciziilor n contexte foarte diferite. Totui, aceste diferene reprezint un avantaj atunci cnd este vorba de explicarea lurii deciziilor n UE deoarece contextul elaborrii politicii variaz foarte mult n funcie de domeniile de politici (a se vedea Capitolul 4), de la luarea deciziilor n unanimitate de ctre statele membre, de exemplu n politica extern i de securitate (Capitolul 18), pn la decizii luate pe baza votului cu majoritate calificat (VMC) la nivelul statelor membre mpreun cu PE referitor la o propunere din partea Comisiei Europene, de exemplu cu privire la piaa unic (Capitolul 5) i la mediu (Capitolul 13), cu multe alte variante intermediare. Astfel, unele aspecte ale lurii deciziilor n UE au caracteristici similare politicii executive i legislative din cadrul elaborrii politicilor la nivel intern, n timp ce altele sunt mai apropiate de negocierile internaionale. Analiza lurii deciziilor n UE este bine nrdcinat, n primul rnd, n noile instituionalisme: instituionalismul istoric, instituionalismul alegerii raionale i instituionalismul sociologic (Hall i Taylor 1996; Aspinwall i Schneider 1999; Peters 1999; Pollack 2004; i a se vedea Capitolul 2). A existat tendina ca varianta istoric i cea a alegerii raionale s fie aplicate mai frecvent n cazul studiilor de elaborare a politicii (Nugent 2006), n special privind politica executiv, n primul rnd n cadrul Comisiei, i politica legislativ, focalizat asupra PE. Cu toate acestea, att abordarea instituionalist sociologic, ct i cea a alegerii raionale, au fost aplicate n cazul analizelor privind luarea deciziilor n Consiliul de Minitri.

Politica executiv: Luarea deciziei prin delegare


Politica executiv este, de cele mai multe ori, asociat cu asigurarea unei autoriti politice, de exemplu prin stabilirea agendei i elaborarea politicilor, precum i cu supravegherea punerii n aplicare a legislaiei. Cu toate acestea, n acest caz, noi ne concentrm asupra delegrii responsabilitii lurii deciziilor ctre organismele executive. Att lucrrile de politic comparativ, ct i cele privind relaiile internaionale iau n considerare decizia de a delega responsabiliti, dar lucrrile de politic comparativ, n special privind delegarea din partea Congresului SUA ctre agenii de reglementare independente, sunt cele care se concentreaz mai degrab asupra delegrii lurii deciziilor, dect asupra stabilirii agendei sau a monitorizrii conformitii (pentru o trecere n revist, a se vedea Pollack 2003: 20-34; i vezi Capitolul 2). Aceste lucrri i au originile n raionalism, n special n analiza decident-agent. O idee important este aceea c decidentul (decidenii) i agentul au preferine diferite i c actul delegrii i ofer agentului libertatea de a-i urmri propriile preferine, i nu preferinele decidentului (decidenilor). Se consider c beneficiile delegrii lurii deciziilor sunt deosebit de pronunate n anumite mprejurri, de exemplu n cazul unei necesiti semnificative de expertiz relevant n domeniul de

46

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

politici, datorit complexitii tehnice ori tiinifice a unui domeniu de politici (a se vedea Capitolul 2). n UE, ageniile specializateprecum Agenia European pentru Evaluarea Medicamentelor i Autoritatea European pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14)au primit sarcina de a asigura Comisiei consiliere de specialitate, care, formal, ia decizii (cel puin n anumite mprejurri) (Krapohl 2004; Eberlein i Grande 2005). Delegarea lurii deciziilor este, de asemenea, mai probabil n cazul n care ndoielile privind angajamentul politicienilor fa de o politic i pot submina eficacitatea. Problema lipsei de credibilitate a angajamentelor poate fi accentuat atunci cnd exist un conflict ntre costurile pe termen scurt i beneficiile pe termen lung (lips de corelaie temporal), precum n politica monetar (a se vedea Capitolul 7), ori atunci cnd o politic public aduce beneficii difuze, dar impune costuri concentrate i genereaz aadar o puternic presiune politic pentru a abandona respectiva politic, precum n politica n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6). De asemenea, luarea deciziilor se poate delega pentru a face mai dificil pentru viitorii decideni s schimbe politica. Pe de alt parte, instituionalitii de factur sociologic consider c delegarea nu are loc n mod necesar pentru c este eficient, ci pentru c este perceput ca un concept instituional legitim adecvat. Astfel, conceptele instituionale sunt copiate prin procese de emulare i difuzare. Din acest punct de vedere, crearea Bncii Centrale Europene (BCE) s-a conturat prin acceptarea ideilor monetariste i a perspectivei conform creia bncile centrale independente erau adecvate (McNamara 2005). Atunci cnd se deleag luarea deciziilor, predomin dou puncte de vedere diferite privind luarea birocratic a deciziilor. Unul dintre acestea, bazat, n primul rnd, pe analiza ageniilor de reglementare independente din SUA, subliniaz importana expertizei tehnice i a competenelor legale i consider important protejarea decidenilor de presiunile politice, astfel nct deciziile s poat fi luate pentru binele general mai degrab dect n beneficiul celor puternici. Giandomenico Majone (1994: 94) susine c, deoarece are un caracter pan-european i nu este aleas n mod democratic, Comisia este mai protejat de presiunile politice i este aadar mai probabil s ia decizii dificile i mai puin probabil s ajung captiv dect autoritile naionale de reglementare. Un punct de vedere mai puin clar asupra politicii birocratice rezult n primul rnd din analiza politicii externe a SUA, i nu n cele din urm din studiul lui Graham Allison despre Criza rachetelor din Cuba (Allison 1969, 1971; Allison i Zelikow 1999), care descrie politica birocratic drept o negociere ntre seciuni diferite ale executivului cu preferine diferite (pentru o aplicare relevant n cazul UE, a se vedea Rosenthal 1975). Din acest punct de vedere, deciziile reflect compromisul i consensul dintre participani (Rosati 1981). Dei o mare parte din lucrrile referitoare la integrarea european consider Comisia un actor unitar i se concentreaz asupra influenei sale n raport cu statele membre, lucrrile referitoare la elaborarea politicii subliniaz diferene evidente n cadrul Comisiei (a se vedea, de exemplu, Capitolul 13). Cu toate acestea, o implicaie important a abordrii decident-agent este aceea c agentul birocratic nu are libertate deplin n a lua decizii, ci este constrns de preferinele decidenilor. Gradul de constrngere privind preferinele decidenilor depinde de ct de capabili sunt acetia s monitorizeze comportamentul agentului i dac pot sanciona comportamentul pe care nu l accept, care, la rndul su, depinde de aprobarea sau de lipsa aprobrii aciunii agentului de ctre unii dintre decideni i de posibilitatea ca acetia s l protejeze (Pollack 2003). Din acest punct de vedere, orice analiz a lurii deciziilor de ctre Comisie trebuie s ia n considerare autoritatea delegat n acest sens i modul n care preferinele sale relaioneaz cu cele ale statelor membre cu privire la chestiunea n discuie.

47

Alasdair R. Young

Politic legislativ sau negociere internaional?


Datorit separrii puterilor executiv i legislativ, este sub semnul ntrebrii dac politica legislativ a UE, n special n PE, este mai apropiat prin analogie de cea a SUA dect de cele existente n majoritatea statelor membre ale UE (Hix 2005; McElroy 2007). n consecin, autorii care ncearc s neleag politica legislativ a UE s-au bazat foarte mult pe teorii elaborate pentru a explica luarea deciziilor n Congresul SUA, n special n Camera Reprezentanilor. Cu toate acestea, se impune atenie atunci cnd se fac asemenea comparaii, n special deoarece legtura dintre alegtori i reprezentani este mult mai slab n PE dect n Camera Reprezentanilor, deoarece competenele Consiliului i ale PE nu sunt egale ca cele ale Senatului i Camerei i deoarece separarea puterilor executiv i legislativ este mult mai puin strict n UE dect n SUA (McElroy 2007: 176). Mai mult, n ciuda rolului su legislativ, Consiliul pare s opereze n multe privine ca o instan de negociere internaional.

Politic pur legislativ n Parlamentul European


Teoria coaliiilor minimal ctigtoare (Riker 1962) se aplic, n special, n mod lurii deciziilor n UE. O coaliie minimal ctigtoare, prin implicarea unui numr minim de voturi necesare pentru a asigura victoria, nseamn faptul c sunt mai puine interese de avut n vedere i ofer membrilor coaliiei, n special, celor decisivi n vederea crerii unei majoriti ctigtoare, o mai mare influen n privina politicii n cauz. Cu toate acestea, este mai corect s gndim n termenii unor coaliii ctigtoare minimal apropiate ale legislatorilor sau ale partidelor care au preferine privind politicile relativ apropiate (Axelrod 1970). n sistemele parlamentare o asemenea construcie a coaliiilor nu prea este posibil pe baza discutrii punctuale, dar dinamici similare sunt evidente n momentul crerii unor guverne de coaliie (Swaan 1973; Felsenthal i Machover 2004). Cu toate acestea, contrar ateptrilor, PE are tendina de a forma coaliii supradimensionate n vederea votului, pentru a spori, n mod aparent, influena PE raportat la Consiliu. Cu toate acestea, studii recente au indicat un nceput de retragere dinspre coaliii supradimensionate ctre modele mai normale de coaliii minimal ctigtoare, de stnga sau de dreapta (Kreppel i Hix 2003). Datorit faptului c PE este un corp legislativ supranaional, n cadrul cruia legturile electorale sunt deosebit de slabe, se acord mult atenie n privina a ceea ce motiveaz comportamentul la vot al parlamentarilor (McElroy 2007: 177-8). Surprinztor, cel mai bun indicator al comportamentului la vot al europarlamentarilor nu este naionalitatea, ci apartenena acestora la un grup parlamentar, la centru stnga Grupul Socialitilor Europeni, la centru dreapta Grupul Partidului Popular European i alte grupuri parlamentare mai mici care demonstreaz un extraordinar de nalt grad de coeziune n cadrul studiilor empirice privind votul prin apel nominal (Kreppel 2001). Mai mult, europarlamentarii participau la alegeri i votau ntr-un spaiu topologic al chestiunilor bidimensional, incluznd nu numai cunoscuta dimensiune naionalism/supranaionalism, ci i o dimensiune tradiional, intern, a dihotomiei stnga-dreapta (Hix 2001; Hix et al. 2007; McElroy 2007)5.

Legiferare, negociere sau argumentare? Luarea deciziilor n Consiliu


Este o important dezbatere privind modul n care Consiliul ia deciziilor. Teoriile formrii coaliiilor au fost de asemenea aplicate pe o scar larg Consiliului de Minitri, cel puin atunci cnd se aplic VMC6. O serie de cercettori utilizeaz, modele formale din ce n ce mai elaborate ale votului din Consiliu pentru a stabili relativa putere de negociere a diferitelor state membre (Bueno de Mesquita i Stokman 1994; Hosli 1994; Felsenthal i Machover 1997). Una dintre semnificaiile acestei analize 48

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

este aceea c preferinele relative ale guvernelor rilor membre sunt relevante; este mai posibil ca guvernele cu preferine apropiate de centrul gamei de preferine cu privire la o chestiune dat s se afle ntr-o majoritate ctigtoare independent de ponderea formal a votului acestora, n vreme ce alte guverne pot avea preferine marginale i deci este mai posibil s fie izolate n cazul lurii deciziilor n cadrul UE. Exist dovezi care arat c statul membru care deine preedinia Consiliului are o influen suplimentar, prin capacitatea de a modela agenda (Tallberg 2006) i prin valorificarea informaiilor sale superioare asupra poziiilor altor state membre atunci cnd este luat decizia final (Schalk et al. 2007; R. Thomson 2008), n scopul modelrii rezultatelor pentru a reflecta ct mai bine propriile sale preferine. Cu toate acestea, merit menionat faptul c doar puine dintre deciziile legislative sunt adoptate de ctre minitrii n cadrul Consiliului, majoritatea acestora fiind adoptate prin consens de ctre funcionarii de rang nalt (Hage 2008; i a se vedea Capitolul 4). Mai mult, chiar i atunci cnd se aplic VMC, Consiliul tinde s caute consensul ori de cte ori este posibil (a se vedea Capitolul 4), astfel nct modelele de proceduri, de exemplu, coaliiile minimal ctigtoare, par s nu fie un bun ghid n nelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu, nici chiar n cazul politicilor care presupun votul (HayesRenshaw i Wallace 2006; Schneider et al. 2006). Modelele de negociere, care au fost dezvoltate i aplicate, n mod extensiv, negocierilor internaionale, par s dea rezultate mai bune n cazul anticiprii deciziilor (Schneider et al. 2006). n cazul negocierilor, se cade de acord asupra politicii printr-un proces de identificare al unui rezultat care s nu dezavantajeze pe nimeni s duc la rezultate de tipul cel mai mic numitor comun ori prin utilizarea corelrii chestiunilor supuse negocierilor, prin stimulente, sau prin ameninri (Putnam 1988). Este de ateptat ca rezultatul negocierilor dintre state, dintre partenerii de coaliie sau din cadrul relaiilor industriale, s reflecte puterea relativ a actorilor, care, la rndul su, se contureaz, prin cele mai bune alternative la acordul negociat (BATNA Best Alternative to a Negotiated Agreement) (Fisher i Ury 1982; Garrett i Tsebelis 1996). Cea mai bun alternativ poate implica satisfacia cu status quo-ul ori capacitatea de a realiza unilateral obiectivele sau prin cooperarea cu un grup alternativ de actori (Moravcsik 1998; Keohane i Nye 2001). Implicaia este aceea c actorul care dispune de cea mai bun alternativ la un acord va avea cuvntul cel mai important n ceea ce privete rezultatul. O variant aparte de analiz a negocierii este capcana deciziei comune a lui Fritz Scharpf (1988: 239; 2006), n care nu exist nicio soluie care s fie preferat de ctre toi juctorii cu drept de veto n locul status quo-ului. Scharpf (2006: 847) subliniaz faptul c aceast capcan a deciziei comune nu este o condiie general a procesului de elaborare a politicilor UE, dar se aplic atunci cnd instituiile creeaz o variant extrem a sistemului cu juctori multipli cu drept de veto i unde costurile de tranzacie sunt ridicate, n special atunci cnd Comisia nu are drept de iniiativ. Scharpf (2006: 851) susine, cu toate acestea, c stabilirea agendei de ctre Comisie nu implic o atenuare semnificativ a implicaiilor pesimiste ale capcanei deciziei comune ntruct diversitatea preferinelor statelor membre poate arta c nu exist o soluie acceptabil pentru toate (sau pentru o majoritate calificat dintre) statele membre. Implicaia este aceea c logica capcanei deciziei comune este una puternic ntr-o UE format din douzeci i apte de state membre (Scharpf 2006: 851). Se poate argumenta c stimulentele sau schimburile de favoruri (o mn spal pe alta) sunt mijloace de a depi capcana deciziei comune (Peters 1997), dei Scharpf (2006) este sceptic n privina disponibilitii unor astfel de tehnici de negociere n cadrul procesului fragmentat de elaborare a politicilor din UE. n cadrul negocierilor internaionale n contexte foarte instituionalizate, dintre care UE este cel mai bun exemplu, cu toate acestea, cooperarea este facilitat deoarece participanii sunt contieni c vor interaciona n mod repetat n viitor i c vor acumula experien privind o cooperare de succes (Axelrod 1984; Peters 1997). Acest lucru poate genera o reciprocitate indirect, prin care guvernele sunt de acord pe termen scurt, n ateptarea unei luri n considerare favorabil a intereselor acestora undeva n viitor (Keohane 1986: 4). Capacitatea de a se adapta reciprocitii indirecte poate fi 49

Alasdair R. Young

unul dintre motivele principale pentru care modelele de negociere sunt mai bune la prezicerea elaborrii politicilor n UE, fa de modelele procedurale, care nu pot surprinde iterarea (Schneider et al. 2006: 304-5). Prin contrast fa de negocierea raionalist, constructivitii susin c deliberarea, argumentarea i persuasiunealogica controverseipoate produce un consens raional care este superior unui rezultat de tip cel mai mic numitor comun chiar n negocieri internaionale (Risse 2000; i a se vedea Capitolul 2). n prezent, literatura academic privind elaborarea politicilor recunoate n general faptul c, prezentarea motivelor este important n toate etapele procesului politicilor (Goodin et al. 2006: 7). O ntrebare cheie este aceea dac actorii doar ncearc s i conving pe ceilali s i modifice poziia prin recursul la principii (aciunea retoric) sau dac sunt cu adevrat deschii la a fi convini s i modifice poziiile lor (raionalitate argumentativ) (Risse 2000: 7). Despre raionalitatea argumentativ se crede c este cel mai probabil s apar n anumite condiii (Risse 2000: 1011; i a se vedea Capitolul 2), care sunt deosebit de intense n UE. Probabilitatea ca raionalitatea argumentativ s se aplice depinde de asemenea de chestiunea supus discuiei. Este cel mai probabil s aparactorii sunt cel mai probabil s fie deschii la persuasiunen condiii de nesiguran, atunci cnd actorii nu sunt siguri n privina preferinelor pe care le au ei i/sau ale celorlali actori ori sunt nesiguri n privina normei potrivite ori n privina rezolvrii tensiunilor dintre reguli (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2002: 601). Raionalitii de asemenea accept faptul c persuasiunea, dei de un tip mai limitat, poate aprea prin expunerea unor noi idei cauzale (Goldstein i Keohane 1993; Sabatier i Jenkins-Smith 1993). Noile idei cauzale pot ajuta la clarificarea naturii problemelor ntlnite i/sau la iniierea actorilor cu privire la noi ci de realizare a obiectivelor, inclusiv prin prezentarea unor noi alternative de politici (nvare a politicilor). Nesigurana se face cel mai probabil simit atunci cnd chestiunile sunt identificate pentru prima dat, cu alte cuvinte, n momentul stabilirii agendei i formulrii politicilor. De ndat ce s-a czut de acord asupra parametrilor problemei i s-au formulat rspunsurile, implicaiile distribuionale ale alternativelor devin mai clare i chiar susintorii constructivismului admit c negocierea poate nlocui dsoputa (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2000: 20, 2002: 607). Teoriile privind negocierea internaional, deci, par s surprind mai bine procesul de luare a deciziilor n cadrul Consiliului, chiar i atunci cnd se permite VMC, dect se ntmpl cu teoriile elaborate pentru a explicita comportamentul legislativ.

Dinamica interinstituional a puterii


Dei sunt cteva domenii de politici, de exemplu, politica extern i de securitate (Capitolul 18) i aspecte ale justiiei i afacerilor interne (Capitolul 19), n care Consiliul este, n esen, singurul decident, n majoritatea domeniilor de politici ale UE, Comisia i PE joac un rol n procesul de luare a deciziilor. Majoritatea literaturii existente cu privire la interaciunea instituiilor UE n procesul de luare a deciziilor, cu rdcini n modelul raionalist, constat c influena PE este mult mai mare n cazul procedurii de codecizie dect n cazul procedurii de cooperare, i se poate susine pn la nivelul la care constituie un colegiuitor alturi de Consiliu (Schneider et al. 2006: 303; McElroy 2007: 186). Prin contrast, se consider c, n general, Comisia i-a pierdut influena, n vreme ce influena PE a crescut (Thomson i Hosli 2006: 414; a se vedea Capitolul 4). Cu toate acestea, literatura existent privind politica interinstituional tinde s trateze instituiile drept actori unitari, neglijnd preferinele ce se afl n competiie dincolo de poziiile instituionale comune (McElroy 2007: 186). Analizele unor decizii specifice ilustreaz cu toate acestea modul n care actorii din cadrul anumitor instituii, n special, Consiliul, se pot folosi de poziiile altor instituii pentru a ndrepta legislaia n direcia preferinelor acestora (Tsebelis 1994; A. R. Young i Wallace 2000).

50

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

Puterile formale ale instituiilor UE i regulile privind adoptarea deciziilor n cadrul Consiliului sunt importante deoarece cu ct sunt mai muli actori care pot bloca o deciziejuctori vetocu att mai dificil este s se ajung la un acord (Tsebelis 1995). Dac este necesar s se ajung la un acord, acesta trebuie s fie acceptabil pentru toi juctorii veto, ceea ce nseamn c trebuie s se adapteze i intereselor celui mai puin entuziast actor n privina schimbrii. n UE sunt foarte muli juctori veto: Comisia poate alege s nu avanseze o propunere; conform procedurii de codecizie fie PE, fie Consiliul pot bloca procesul legislativ; conform cerinei unanimitii fiecare stat membru este un juctor veto; iar conform VMC o minoritate de state pot bloca deciziile. Nevoia de a se adapta attor de muli juctori veto pentru a adopta o politic l-a fcut Simon Hix (2008a: 589) s caracterizeze UE drept un sistem de guvernare prin hiper-consens. n cadrul unui astfel de proces al politicilor att de consensual, ncheierea unui acord are nevoie de o coaliie puternic ntre decidenii cheie. Acest lucru necesit adeseori o coaliie peste dou niveluri de guvernan: ntre instituiile UE i n cadrul statelor membre. Construirea unor astfel de coaliii este greu de realizat i foarte solicitant. Reelele de aciune n domeniul politicilor publice, care unesc ntre ele oficialiti i grupuri de interese din cadrul statelor membre din UE i de Comisie, i comunitile epistemice, prin influenarea actorilor cheie din diferite instituii, pot juca un rol vital n construcia unor astfel de coaliii (Peters 1997; Zito 2001). Astfel cooperarea dintre actorii politic fr roluri formale n cadrul procesului politicii poate fi decisiv n privina adoptrii unei politici.

Aplicare: politic naional legislativ i executiv


De ndat ce se ia o decizie, de obicei, sunt necesari o serie de pai suplimentari pentru a fi pus n aplicare. Dificultatea ajungerii la un acord n cadrul UE face ca implementarea s fie deosebit de important deoarece adesea deciziile conin compromisuri confuze i/sau un limbaj vag, ceea ce las un spaiu mare de manevr n privina felului n care sunt puse n practic politicile (Treib 2008). n plus, multe, dar departe de a fi toate, dintre deciziile UEsub form de directivetrebuie ncorporate (transpuse, n jargonul UE) n legislaia naional nainte de a fi puse n practic de ctre administraiile naionale (a se vedea Capitolul 4). Astfel, n faza de implementare a elaborrii politicilor UE, exist o component semnificativ a procesului de luare a deciziilor. Analiza implementrii n contextul UE, precum i n cadrul statelor, este, n principal, interesat de politicile interne ale UE, care apar n cadrul unei ierarhii juridice7. Literatura privind implementarea include discuii asupra modului n care anumite politicile sunt duse la bun sfrit, n mod deosebit cu privire la politica n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6), coeziunea i fondurile structurale (a se vedea Capitolul 10), i noile moduri de implementare adoptate n privina politicii privind ocuparea forei de munc (a se vedea Capitolul 12), precum i cu privire la politica comun n domeniul pescuitului (Lequesne 2005). Cu toate acestea, literatura academic mai sistematic referitoare la procesul de implementare n UE, a fost ngust i parial, concentrndu-se preponderent asupra implementrii directivelor i doar asupra ctorva domenii ale politicilor, n mod deosebit asupra politicii de mediu i sociale (Treib 2008). Cu toate acestea, diferite politici interne supun ateniei comportamentul diferitelor tipuri de actor i n diferite moduri. Pentru unele politici, fie ele naionale, fie ale UEde exemplu, stabilirea ratei dobnzii (Capitolul 7), aprobarea/blocarea fuziunilor sau impunerea de amenzi pentru comportament anticoncurenial (Capitolul 6)luarea deciziei i punerea sa n aplicare sunt, n esen, acelai lucru: nu mai sunt necesari ali pai dincolo de luarea deciziei la nivel UE. Sunt alte politici UEde exemplu, politica bugetar (Capitolul 9), aspecte ale justiiei i afacerilor interne (Capitolul 19) i disciplina 51

Alasdair R. Young

fiscal din Pactul de stabilitate i de cretere (Capitolul 7)n care inta politicii sunt guvernele. Cu toate acestea, majoritatea politicilor UE caut s influeneze comportamentul persoanelor i firmelor din statele membre. Dei unele dintre astfel de politici sunt puse n aplicare prin regulamente, care se aplic n mod direct n statele membre, literatura privind punerea n aplicare se concentreaz n primul rnd asupra directivelor. Deoarece directivele, exceptnd un numr limitat de situaii, trebuie transpuse n legislaia naional pentru a avea efect acestea preiau anumite caracteristici ale acordurilor internaionale. n consecin, exist un grad semnificativ de suprapunere ntre explicaiile privind punerea n aplicare n UE i explicaiile privind punerea n conformitate din cadrul relaiilor internaionale. n studiile privind att punerea n aplicare n UE (Treib 2008), ct i punerea n conformitate n cadrul relaiilor internaionale (Young 2009), se acord din ce n ce mai mult atenie impactului politicii interne asupra felului n care i dac obligaiile internaionale se traduc printr-o schimbare a politicilor publice. n aceste relatri, dac i modul n care se face punerea n aplicare (punerea n conformitate) depind de preferinele actorilor societali cheie i ale guvernului n ceea ce privete noua obligaie n raport cu status quo i n mod crucial de ntrebarea dac oricare dintre cei ce se opun punerii n aplicare sunt sau nu juctori veto (pentru anchete a se vedea Treib 2008; A. R. Young 2009). Nu se poate afirma categoric c o astfel de abordare politizat a punerii n aplicare se gsete doar n unele state membre ale UE, punerea n aplicare fiind vzut a fi apolitic n unele state sau acceptat drept corespunztoare, n ciuda costurilor, n cu totul alte state (Falkner et al. 2007). Mai mult, politizarea punerii n aplicare difer n funcie de tipul de msur impus este mai probabil ca legislaia s produc mai degrab contestaii dect schimbri administrative (Steunenberg 2007) i relevana politic a chestiunii (Treib 2008; A. R. Young 2009). Acest palier larg de nelegere mascheaz un grad de dezacord cu privire importana relativ a consideraiilor raionaliste ori constructiviste (Borzel i Risse 2007; A. R. Young 2009). Mai mult, aceste consideraii se adreseaz voinei de a pune n aplicare normele UE, dar exist de asemenea chestiunea capacitii administrative a statului membru de a face acest lucru n mod efectiv. Dei cea mai mare parte a interesului academic s-a concentrat asupra explicrii transpunere (Treib 2008), unii cercettori au nceput s aib n vedere modul n care s-au schimbat administraiile naionale pentru a duce la ndeplinire politicile UE i modul n care se pot explica diferenele privind rspunsurile administrative ale statelor membre (Kassim et al. 2000; Knill 2001; Jordan 2003; Falkner et al. 2005; Toshkov 2007; Falkner i Treib 2008). Un anume curent din cadrul acestei cercetri examineaz proliferarea unor agenii (cvasi-) independente n cadrul statelor membre (Majone 2000b; Thatcher i Stone Sweet 2002; Kelemen 2002, 2004; Coen i Thatcher 2005) i modul n care acestea se integreaz n reelele europene (Eberlein i Grande 2005; Egeberg 2008). Prin urmare, aceast literatur a fost mai preocupat de impactul UE asupra instituiilor naionale dect de modul n care, de fapt, instituiile naionale pun n aplicare i impun politicile UE (a se vedea Trondal 2007: 966-8, pentru o trecere n revist). Astfel, literatura din cadrul UE referitoare la punerea n aplicare a neglijat n mare parte componenta de implementare i executare a acestora la nivelul statelor membre, maniera n care politicile se transpun n aciune pe teren (Falkner et al. 2005: 17; Treib 2008: 14; o excepie este Versluis 2007). n parte, aceasta reflect neglijarea general a punerii n aplicare de ctre tiina politic (Goodin et al. 2006: 17; Hague i Harrop 2007: 382). O cauz complex este dificultatea de a stabili n mod sistematic dac o lege UE a fost aplicat n mod corespunztor (a se vedea Falkner et al. 2005: 33-5 pentru o discuie), pentru a nu mai aminti ceea ce explic acest rezultat. Cu toate acestea, exist o mare variaie ntre statele membre i de la un capt la cellalt al spectrului politicilor publice cu privire la care i n ct de multe ramuri ale administraiei aplicarea politicilor este executat de ctre stat sau de ctre actorii privai (Falkner et al. 2005: 35-6).

52

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

n ciuda dezacordurilor i a rspunsurilor limitate, din analiza punerii n aplicare a politicilor publice n UE se evideniaz trei implicaii cruciale. Mai nti, impactul deciziilor UE, n termenii att ai costurilor ct i ai provocrilor politice i administrative asociate, difer de la un stat membru la altul (Hritier et al. 2001: 9; Borzel i Risse 2007). n al doilea rnd, statele membre datorit diferenelor din politica att legislativ, ct i executiv, precum i condiiile locale adopt politici naionale foarte diferite pentru a pune n aplicare politici UE comune. n al treilea rnd, nu ntotdeauna, statele membre, n mod intenionat sau nu, nu respect ntotdeauna normele UE.

Politic judiciar: soluionarea disputelor


UE difer cel mai mult n raport cu organizaii internaionale membre n ceea ce privete modul n care UE reacioneaz fa de nerespectarea punerii n conformitate. n UE, procesul politic intern de punere n aplicare este supravegheat de Comisie, cu ajutorul i susinerea actorilor societali i a guvernelor rilor membre, i poate fi supus pronunrii n faa instanei naionale sau europene (Tallberg 2003). Att studiile raionaliste, ct i cele constructiviste recunosc faptul c, prin ameninarea cu o aciune n justiie, Comisia poate pune presiune cu privire la adaptarea politicilor publice, dei rezultatele pot fi departe de cele intenionate (Brzel i Risse 2007: 492; pentru o analiz asupra modului n care i ndeplinete acest rol, a se vedea Hartlapp 2007). Deoarece o bun parte din supravegherea punerii n aplicare se realizeaz prin (ori sub ameninarea cu) aciuni n justiie, pentru nelegerea punerii n aplicare a multora dintre, dar nici pe departe a tuturor, politicilor UE este esenial maniera n care funcioneaz ordinea juridic a UE. Ordinea juridic european este mult mai evoluat dect ceea ce se ntlnete n mod obinuit ntre state, i pe cale de consecin, a devenit subiectul dezbaterilor dintre interguvernamentaliti i neo-funcionaliti (a se vedea Capitolul 2). Dincolo de chestiunea orientrii ctre integrare a independenei CEJ (a se vedea Capitolul 2), exist o serie de aspecte privind politica judiciar care sunt mai comune politicilor comparate dect relaiilor internaionale (Conant 2007a). Unul se refer la care actori sunt mai capabili s profite de oportunitile de a contesta politicile publice naionale (i europene) n baza dreptului comunitar. Chiar dac actori relativ privai de drepturi civice s-au folosit de sistemul juridic european, actori mai puternici din punct de vedere politic au tins spre o folosire mai larg i mai eficient a procedurii judiciare pentru a contesta politicile (predominant naionale) care nu convin (Conant 2007a). Implicaiile directe ale deciziilor curii tind s fie relativ restrnse, cerndu-se guvernelor statelor membre s fie conforme numai cu cerinele specifice ale deciziei (Conant 2007a), cu toate c guvernele pot extinde implicaiile ctre alte situaii similare. Cu toate acestea, implicaiile hotrrilor curii pot fi extinse i exploatate de ctre antreprenorii politici, dup cum este de notorietate ceea ce a fcut Comisia European atunci cnd a dezvoltat conceptul de recunoatere reciproc pornind de la hotrrea CEJ n cazul Cassis de Dijon (Alter i Meunier-Aitsahalia 1994; i a se vedea Capitolul 5). Cu toate acestea, chiar implicaiile restrnse ale hotrrilor CEJ pot fi semnificative, cel puin cu privire la politici specifice. n mai multe ocazii, cum ar fi de exemplu, acordul UE cu SUA privind furnizarea numelor pasagerilor de pe liniile transatlantice (a se vedea Capitolul 19), CEJ a hotrt, de obicei la cererea Parlamentului European, c o norm EU a fost adoptat printr-o procedur necorespunztoare i trebuie aplicat o regul decizional diferit. Hotrrea CEJ mpotriva Consiliului pentru eecul adoptrii politici comune n domeniul transporturilor duce la apariia spectrului unei dereglementri impuse de curte privind transportul rutier de mrfuri, care a ridicat costul absenei unui acord pentru cei ce se opun liberalizrii i a ntrit poziia celor care doreau o liberalizare pe scar mai larg (A. R. Young 1995). Hotrrile CEJ au avut de asemenea implicaii semnificative pentru politicile sociale i de ocupare a forei de munc ale 53

Alasdair R. Young

statelor membre (a se vedea Capitolele 11 i 12). Dimpotriv, CEJ a avut un impact important asupra politicii de reglementare a UE ca rezultat al sprijinirii legitimitii unor reglementri naionale privind mediul nconjurtor i consumatorii (Vogel 1995; Joerges i Neyer 1997b; A. R. Young i Wallace 2000; i a se vedea Capitolul 5). Astfel, chiar dac sistemul juridic al UE, formal, se pronun doar asupra modului n care sunt puse n aplicare tratatele i normele UE, hotrrile sale pot avea implicaii semnificative cu privire la alte faze ale ciclului politicii prin impunerea unor chestiuni mai sus pe agend, genernd noi concepte ori schimbnd dinamica negocierilor prin opiunile de blocare, n mod deosebit prin aceea a inaciunii.

Reacii privind politica: completarea i modelarea ciclului politicilor


Astfel, procesul de punere n aplicare a politicilor reintroduce informaii n procesul politicilor, nchiznd ciclul politicilor. Exist trei modaliti distincte, dar nu fr legtur ntre ele, prin care punerea n aplicare a politicilor reintroduce informaii n ciclul politicilor: evaluarea eficacitii, corelarea informaiilor politice i diseminarea. Corelarea informaiilor politice de baz implic evaluarea eficacitii unei politici publice. n cazul n care politica public pus n aplicare nu reuete s rspund problemei pentru care a fost gndit, este posibil s apar o presiune n sensul adoptrii unor aciuni suplimentare. Merit notat c eficacitatea unei politici publice nu este direct proporional cu calitatea punerii sale n aplicare (Raustiala i Slaughter 2002): o politic public perfect implementat poate fi ineficient n cazul n care a fost insuficient de ambiioas sau n cazul n care a fost aleas o abordare nepotrivit. Dimpotriv, obiectivele politicii publice se pot realiza n absena punerii n aplicare drept rezultate ale altor schimbri. Evaluarea eficacitii politicii publice este, fr ndoial, deosebit de problematic n cadrul UE. Deoarece UE este un sistem politic pe mai multe niveluri n cadrul cruia iniierea unei politici i are originea n principal n cadrul Comisiei, iar punerea n aplicare a politicilor publice reprezint n principal un atribut al administraiilor statelor membre, exist o distan semnificativ ntre cei care pun n practic politicile publice i cei responsabili pentru iniierea ei, fapt care produce o corelare a informaiilor mai extins (Falkner et al. 2005: 33-5; Hartlapp 2007). Unul dintre scopurile principale al iniiativelor Comisiei de a construi reele transnaionale ale autoritilor de reglementare (discutat mai sus la punerea n aplicare) este acela de a diminua aceast distan. Cu toate acestea, reacia politicilor publice n cadrul UE este de asemenea complicat datorit unei deficiene a mecanismelor, ncorporate n sistemele politice naionale, de conectare a societii cu puterea executivparticiparea politic, partide politice i grupuri de interesceea ce este n mod obinuit cunoscut drept deficit democratic al UE (a se vedea Capitolul 2). Prin urmare, Comisia nu are acces la aceleai surse de reacii referitoare la ceea ce se dorete i ceea ce funcioneaz precum cele de care dispun puterile executive naionale democratice. Dincolo de eficacitatea unei politici publice exist de asemenea mai multe corelri ale informaiilor politice care pot fi fie pozitive, consolidnd politica public, fie negative, subminnd-o. Feedback-ul pozitiv are loc deoarece actorii, care i-au ajustat ateptrile i comportamentul n raport cu o politic public sau care beneficiaz de pe urma acesteia, se vor mobiliza pentru a o apra (Pierson 1993: 596; 2000: 251). Aceti actori se bucur de un avantaj politic prin aceea c, n cazul n care politica public nu conine intrinsec o dat a expirrii, politica public reprezint poziia implicit (Pierson 2000: 262). Astfel, numrul semnificativ al juctorilor cu putere de veto din UE susine reziliena unei politici publice. O astfel de dependen de calea aleas face ca politicile s fie dificil de schimbat. Astfel, dependena de calea aleas are mai multe implicaii importante pentru analiza procesului de elaborare a politicilor (Pierson 2000: 263). n primul rnd, subliniaz importana sincronizrii i 54

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

ordonrii succesiunii deciziilor. Deciziile luate anterior le vor constrnge pe cele ulterioare. n al doilea rnd, chiar evenimente aparent minore pot avea efecte semnificative, pe termen lung (Pierson 2000: 251), atunci cnd au loc ntr-un moment crucial (rspntii hotrtoare). n al treilea rnd, n timp politicile pot deveni suboptimale: pot ndeplini o funcie care nu mai este apreciat sau la un cost care nu mai este acceptabil (Pierson 2000: 264; Streeck i Thelen 2005: 28). n al patrulea rnd, dependena de calea aleas poate fi suficient de puternic pentru a duce la existena unor non-decizii, prin care alternative anterior viabile nu sunt luate n considerare (Pierson 1993: 609). Dependena de calea aleas sugereaz faptul c schimbarea politicii publice apare ca produsul unui echilibrului punctat: lungi perioade de stabilitate a politicii publice ntrerupte de o schimbare brusc atunci cnd nepotrivirea dintre politica public i obiectivele sale devine nesustenabil sau atunci cnd apare un oc extern. Cu toate acestea, aderena politicilor publice nu trebuie supraestimat (Streeck i Thelen 2005; Hall i Thelen 2009)8. Dup cum s-a observat n cadrul discuiei privind punerea n aplicare, exist un mare spaiu de manevr pentru modificarea politicilor publice cu prilejul transpunerii lor n practic. Mai mult, politicile publice sunt contestate fr ncetare de ctre cei care nu s-au putut impune atunci cnd s-a adoptat politica respectiv, de ctre noii actori sau de ctre actorii consacrai ale cror interese nu mai sunt servite de politica public n cauz (Streeck i Thelen 2005; Hall i Thelen 2009). Drept consecin a acestei dinamici, treptat, politicile se pot atrofia, pot fi redirecionate ntr-o alt direcie ori se pot chiar deprecia (Streeck i Thelen 2005). Astfel, n vreme ce exist unfeed back pozitiv de susinere a stabilitii politicii publice, exist i o reacie negativ care creaz presiune pentru schimbare. Rezultatul, aa cum, fr ndoial, este cazul n ceea ce privete politica agricol comun (a se vedea Capitolul 8), este o politic a stabilitii instituionale (Hall i Thelen 2009: 6), n cadrul creia compatibilitatea politicilor existente este nentrerupt evaluat n raport cu alternativele existente ori plauzibile. Al treilea proces de feedback n UE implic o diseminare funcional, care ocup un loc central n teoria neo-funcionalist privind integrarea (a se vedea Capitolul 2). Diseminarea nu implic feedback n cadrul aceluiai proces al politicii, ci creeaz stimulente pentru o evoluie suplimentar a politicii publice. De exemplu, o politic de succes poate crea o nou serie de probleme, fie neintenionate, fie neanticipate, cum este eliminarea controalelor la frontier n cadrul UE care a creat stimulentele pentru o cooperare consolidat cu privire la imigraie i activitatea de poliie (a se vedea Capitolul 19). Pe de alt parte, o evoluie ulterioar a politicii publice poate fi neleas ca potennd rezultatele unei politici publice existente, cum ar fi evoluia unei monede unice care ntrete crearea unei piee europene unice (a se vedea Capitolul 7). n mod crucial, actorii trebuie s fac legtura dintre aceste probleme sau oportuniti ale politicii publice i s le impun pe agenda politicii. Aadar, diseminarea funcional nu se efectueaz automat i necesit aciune.

Concluzii
Acest capitol s-a folosit de euristica ciclului politicii pentru a structura discutarea manierei n care teoriile privind elaborarea politicilor care decurg att din politicile comparate, ct i din relaiile internaionale se pot aplica cu succes analizei elaborrii politicilor n UE. Rezultatul este c teoriile ce i au sursa n diferite subdiscipline explic diferite etape ale ciclului politicilor mai bine dect altele. Convergena abordrilor ce decurg din politicile comparate i relaiile internaionale n ceea ce privete explicarea stabilirii agendei i crearea politicilor arat c exist un set comun de dezbateri, dac nu o unic abordare analitic. Abordrile din perspectiva politicilor comparate sunt mai potrivite pentru a explica luarea deciziilor de ctre executiv la nivelul UE i politicile Parlamentului European, dar abordrile din perspectiva relaiilor internaionale, dei suport natura foarte instituionalizat a UE, sunt mai utile 55

Alasdair R. Young

atunci cnd se ncearc o analiz a procesului de luare a deciziilor n cadrul Consiliului. Prima etap a punerii n aplicare a politicilor n cadrul UE (transpunere) este mai bine pus n valoare de abordrile din perspectiva relaiilor internaionale, dei maniera n care, politicile sunt transpuse n practic ine de resortul politicilor comparate, chiar dac literatura existent este mai degrab subdezvoltat, cu excepia notabila a politicii judiciare. Politicile comparate ofer de asemenea cea mai larg discuie asupra dinamicilor reaciilor privind politica. Astfel, n funcie de ce se dorete a fi explicat se alege subdisciplina cea mai potrivit. Mai mult, n mod crucial, au loc discuii intense n cadrul fiecrei subdiscipline n primul rnd ntre raionalism i constructivism asupra modului n care sunt elaborate politicile. n ciuda nevoii de a adapta uneltele analitice subiectelor investigaiei, din discuia precedent se pot extrage mai multe implicaii generale. n primul rnd, fiecare aspect al elaborrii politicii este contestabil, ncepnd cu ntrebarea dac o condiie este o problem care trebuie abordat pn la modul n care poate fi abordat, la modul n care va fi abordat la modul n care acea decizie va fi pus n practic, la ntrebarea dac acea alegere trebuie revzut. Astfel, n al doilea rnd, atenia la actori este esenial: aciunea este central pentru elaborarea politicilor. n al treilea rnd, ideile conteaz. Ideile dau form dorinelor actorilor, cel puin n sensul nelegerii mijloacelor de atingere a scopurilor, iar actorii folosesc idei pentru a-i urmri obiectivele lor prin ncercarea de a-i convinge pe alii. n al patrulea rnd, structurile instituionale au cel puin implicaii acolo unde actorii, cel mai probabil, sunt prepondereni i fr ndoial dau form dezideratelor actorilor respectivi. n consecin, acest capitol contribuie la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor n UE difer de la o arie tematic la alta.

Note
1 Doresc s le mulumesc lui Maurizio Carbone, Kelly Kollman, John Peterson, Mark Pollack, Anke SchmidtFelzmann, Myrto Tsakatika, Steve Woolcock, i Helen Wallace pentru comentariile aduse versiunilor iniiale ale acestui capitol. Acest capitol se bazeaz pe cercetrile finanate de Consiliul de Cercetare Economic i Social (RES-062-23-1369). 2 Abordarea din punctul de vedere al politicilor comparate i al relaiilor internaionale pentru a explica elaborarea politicilor publice este o tem de baz, chiar dac n mare parte ntr-un mod implicit, pentru Moran et al. (2006). 3 n articolul su din 1972, Lowi include un al patrulea tip de ingredient al politicii, care include stabilirea unor noi agenii, propagand, dar acesta este mai puin folosit n mod obinuit. 4 Sabatier i Jenkins Smith (1993: 17) folosesc termenul subsistem al politicii pentru a surprinde acelai fenomen politic. 5 ns, aceast inferen se bazeaz numai pe analiza votului prin apel nominal, utilizat numai pentru o treime din timp, i pe deducia preferinelor ideologice ale europarlamentarilor n funcie de anumite voturi, care ar putea fi strategice ori contingente (McElroy 2007: 180). 6 Pentru o discuie mai ampl a literaturii existente a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006: 314-17). 7 n contextul politicilor externe, punerea n aplicare nseamn adeseori a-i determina pe alii s accepte preferinele UE (de exemplu, n cadrul acordurilor comerciale multilaterale sau acordurilor privind mediul) ori s i schimbe comportamentul n conformitate cu preferinele UE (de exemplu, cu privire la drepturile omului). Capacitatea UE de a-i influena pe alii, ceea ce Laatikainen i Smith (2006) au denumit eficacitatea sa extern, se bucur de relativ puin atenie din partea cercettorilor (Jrgensen 2007), cu excepia problematicii strintii apropiate (a se vedea Capitolul 17). 8 Dei, formal, aceti autori discut despre instituii, definiiile acestora acoper majoritatea politicilor, cu excepia deciziilor ad-hoc (Streeck i Thelen 2005: 10; Hall i Thelen 2009: 3).

56

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

LECTURI SUPLIMENTARE Moran et al. (2006) ofer un studiu extins privind analiza elaborrii publice a politicilor n general. Cu privire la stabilirea agendei n UE a se vedea Peters (1994). Pentru o discuie plin de nelegere literaturii privind reelele de aciune n domeniul politicilor publice n UE vezi Peterson (2004). Zito (2001) ofer un frumos studiu de caz a impactului epistemic al comunitii asupra elaborrii politicilor n UE. Pentru o trecere n revist a lobby-ului n UE, a se vedea Coen i Richardson (2009). Cu privire la comportamentul la vot n Parlamentul European a se vedea Hix et al. (2007) i McElroy (2007), iar pentru procesul de luare a deciziilor n Consiliu a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006) i Schneider et al. (2006). Pentru o trecere n revist a literaturii privind punerea n aplicare n UE a se vedea Treib (2008). Cu privire la politica judiciar din UE a se vedea Conant (2007a). Pentru corelarea informaiilor politice n general a se vedea Hall i Thelen (2009) i Streeck i Thelen (2005). Coen, D., i Richardson, J. (2009) (ed.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues (Oxford: Princeton University Press). Conant, L. (2007a), Review Article: The Politics of Legal Integration, Journal of Common Market Studies, 45/s1: 45-66. Hall, P. A., i Thelen, K. (2009), Institutional Change in Varieties of Capitalism, Socio-Economic Review, 7/1: 7-34. Hayes-Renshaw, F., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua, (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament, (Cambridge: European University Press). McElroy, G. (2007), Legislative Polities, in K. E. Jrgensen, M. A. Pollack, i B. Rosamond (ed.), The Handbook of European Union Politics (London: Sage), 175-94. Moran, M., Rein, M., i Goodin, R. E. (2006) (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy (Oxford: Princeton University Press). Peters, B. G. (1994), Agenda-Setting in the European Community, Journal of European Public Policy, 1/1: 9-26. Peterson, J. (2004), Policy Networks, in A. Wiener and T. Diez (ed.), European Integration Theory, prima ediie (Oxford: Oxford University Press), 117-35. Schneider, G., Steunenberg, B., i Widgren, M. (2006), Evidence with Insight: What Models Contribute to EU Research, in R. Thomson, F. N. Stokman, C. H. Achen, i T. Knig (ed.), The European Union Decides (Cambridge: Oxford University Press), 299-316. Streeck, W., i Thelen, K. (2005), Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies, in W. Streek and K. Thelen (eds.). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies (Oxford: Oxford University Press), 1-39. Treib, O. (2008), Implementing and Complying with EU Governance Outputs, Living Reviews in European Governance, 3/5, disponibil la: http://www.livingreviews.org/lreg- 2008-5 (accesat 3 martie 2009). Zito, A. R. (2001), Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration, Journal of European Public Policy, 8/4: 585-603.

57