Sunteți pe pagina 1din 31

Capitolul 12 Rolul ONU n dinamica guvern!

rii globale

Semnifica"iile conceptului de guvernare n ultimele decenii, conceptul de guvernare !i-a multiplicat prezen"a ntrun mare num#r de lucr#ri de specialitate, ca !i n discursul din mediul multilateral. Numitorul comun al acestor apari"ii este marea eterogenitate a n"elesurilor. Folosirea abundent# a conceptului de c#tre diferite curente de gndire face ca termenul de guvernare s# aib# semnifica"ii variabile !i s# fie adaptabil la numeroase contexte. Din punct de vedere al obiectivului lucr#rii de fa"#, care dore!te s# demonstreze importan"a conceptelor ca instrument de reformare, atunci cnd institu"iile sunt mai inerte, am re"inut ca tentative de precizare a termenului, pe cele construite n jurul a dou# no"iuni fundamentale pentru ONU : modul de exercitare a puterii !i tipul de participare la luarea deciziilor. Iat# cteva defini"ii sau descrieri ale guvern#rii, care au ca referin"# modul de exercitare a puterii : 1) Guvernarea este maniera n care este exercitat# puterea n administrarea resurselor economice !i sociale ale unei "#ri. Banca Mondial# identific# trei aspecte distincte ale guvern#rii: (i) forma regimului politic; (ii) procesul prin care autoritatea este exercitat# n gestionarea resurselor economice !i sociale ale unei "#ri n scopul dezvolt#rii; (iii) capacitatea guvernului de a proiecta, formula !i pune n aplicare politici !i de a-!i ndeplini func"iile.1 2) Conceptul de guvernare se refer# la folosirea autorit#"ii politice !i exercitarea controlului n raport cu gestionarea resurselor sale pentru dezvoltarea economic# !i social#. Aceast# defini"ie larg# cuprinde rolul autorit#"ilor publice n crearea mediului n care func"ioneaz# agen"ii economici !i n determinarea distribu"iei beneficiilor, ca !i natura rela"iei dintre cel care stabile!te reguli !i cel c#ruia regulile i se aplic#.2

1 2

World Bank, Governance. The World Banks Experience, Washington, D.C., 1994, pag. xiv. OECD, Participatory Development and Good Governance, Paris, 1994, pag. 14.

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

244

3) Guvernarea cuprinde activit#"ile guvernelor, dar include !i alte numeroase canalele prin care se determin# fluxurile sub forma obiectivelor stabilite, orient#rilor emise !i a politicilor urmate.3 n replic#, alte defini"ii, poate !i mai elocvente n contextul specificului pro tempore al ONU, pornesc de la asocierile necesare n mecanismele decizionale: 1) Guvernarea este suma numeroaselor modalit#"i prin care indivizi !i institu"ii, publice !i private, !i gestioneaz# afacerile proprii. La nivel global, guvernarea a fost privit# n primul rnd ca reprezentnd rela"ii interguvernamentale, dar acum trebuie n"eleas# ca implicnd !i organiza"iile neguvernamentale, mi!c#rile cet#"ene!ti, corpora"iile multina"ionale !i pia"a global# de capital.4 2) Guvernarea se refer# la procesul prin care elementele societ#"ii dobndesc putere !i autoritate, influen"eaz# !i aplic# politici !i decizii referitoare la via"a public#, dezvoltarea economic# !i social#. Guvernarea este o no"iune mai cuprinz#toare dect guvernul. [Ea] implic# interac"iunea dintre institu"iile oficiale ale guvernului !i cele ale societ#"ii civile. 5 3) Guvernarea este exercitarea autorit#"ii economice, politice !i administrative n gestionarea afacerilor unei "#ri la toate nivelurile. Ea cuprinde mecanisme, procese !i institu"ii prin care cet#"enii !i grupurile !i articuleaz# interesele, !i exercit# drepturile legale, !i ndeplinesc obliga"iile !i !i mediaz# diferen"ele.6 n organiza"ii interna"ionale promotoare de politici, termenul de guvernare nu se limiteaz# la constat#ri descriptive, ci este calificat, ap#rnd astfel no"iunea de bun# guvernare. Aceasta este asociat# mai nti cu orice tip de politic# public# sau privat#, n func"ie de diferite raporturi de responsabilitate. De pild#, institu"iile financiare interna"ionale folosesc termenul de bun# guvernare pentru definirea de criterii aplicabile unei bune administra"ii publice n "#rile supuse reajust#rii structurale. No"iunea a fost folosit# de FMI !i Banca Mondial# n contextul analiz#rii bilan"urilor aplic#rii politicilor de ajustare structural# dup# 1980, atunci cnd ac"iunile macroeconomice pe care le promovau erau criticate n special pentru efectele sociale negative pe care le provocaser#: !omaj, s#r#cie, marginalizare, diminuarea serviciilor publice. E!ecurile unor programe de inspira"ie neoliberal# n "#rile n dezvoltare a fost atribuit cadrului politicoinstitu"ional deficitar al acestor "#ri, deci proastei administr#ri a programelor la scar# na"ional#.

James Rosenau, Governance in the Twenty-first Century, n Global Governance no.1, MayAugust 1995, pag. 14. 4 Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford University Press, 1995, pag. 2-3. 5 www.soc.titech.ac.jp/uem/governance.html. 6 United Nations Development Programme, Governance for Sustainable Development, UNDP, New York, 1997, pag. 2-3.
3

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

245

n acest spirit, Banca Mondial# a enun"at patru condi"ii ale bunei guvern#ri, care desigur urmau s# explice, atunci cnd era nevoie, de ce e!uau anumite programe !i politici pe care le recomanda7: a) Instaurarea statului de drept care s# garanteze securitatea cet#"enilor !i respectul legilor; b) Buna administrare care cere gestionarea corect# !i echitabil# a cheltuielilor publice; c) Responsabilitatea !i r#spunderea (imputabilitatea) care s# determine condi"iile n care conduc#torii de ntreprindere r#spund pentru ac"iunile lor n fa"a popula"iei; d) Transparen"a. A!a cum demonstreaz# Fatima Arib, termenul de bun# guvernare este de origine economic#.8 El a ap#rut n anii 1930, cnd Ronald Coase !i al"i economi!ti americani au formulat teoria potrivit c#reia o firm# se dezvolt# atunci cnd modelele sale de coordonare intern# permit s# se reduc# costurile tranzac"iilor pe pia"#; firma se dovede!te atunci mai eficient# dect pia"a n a organiza anumite tranzac"ii. Mai trziu, teoria a fost reluat# n contextul conducerii ntreprinderii9, definit# prin ansamblul mijloacelor folosite de o firm# pentru a realiza coordonarea eficient#, n dou# modalit#"i specifice: protocoale !i proceduri interne, atunci cnd firma este integrat# ierarhic, !i contracte sau parteneriat, cnd aceasta folose!te subcontractarea. ncepnd din 1979, no"iunea este importat# cu aplomb de !tiin"ele politice din Marea Britanie, cu ocazia finan"#rii de c#tre guvern a unui program de cercetare despre reconstruirea puterii locale. De fapt, guvernul Thatcher a aplicat o serie de reforme viznd limitarea puterii autorit#"ilor locale, considerate ineficace !i costisitoare, printr-o nt#rire a centraliz#rii !i privatiz#rii anumitor servicii publice. Ap#rut n domeniul ntreprinderii, discursul asupra guvern#rii s-a transferat n sfera public# !i este omniprezent n vocabularul organiza"iilor interna"ionale, ncepnd cu Fondul Monetar Interna"ional !i Banca Mondial# !i terminnd cu Uniunea European# !i ONU. In cazul ONU, buna guvernare este folosit# preponderent n terminologia cooper#rii interna"ionale n domeniul dezvolt#rii, pentru a sublinia responsabilitatea na"ional# pentru utilizarea resurselor de orice natur# !i elaborarea de politici economice !i sociale. James Rosenau adapteaz# direct conceptul la contextul sistemului ONU !i asociaz# no"iunea de guvernare cu cele de ordine, stabilitate, comand# !i control. Pentru el, procesul de guvernare este modalitatea n care o organiza"ie sau o societate sunt conduse !i administrate, n care esen"ial# este dinamica comunic#rii !i controlului. n acest proces, institu"iile nu sunt neap#rat elementul
Marie-Claude Smouts, Du bon usage de la gouvernance en relations internationales, n Revue internationale des sciences sociales, no 155, mars, 1998. 8 Fatima Arib, Organisations conomiques internationales et gouvernance, Problmes conomiques no 2.839, 14 janvier 2004. 9 Corporate governance n limba englez# !i gouvernance dentreprise n limba francez#.
7

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

246

fundamental, dac# se poate organiza un control eficient al actului de guvernare n absen"a unei autorit#"i politice sau legale. El sugereaz# c# exist# mai multe tendin"e salutare n direc"ia guvern#rii globale, v#zut# ca un sistem multipolar de state care ar urma s# reu!easc# s# fac# fa"# consecin"elor r#zboiului dintre ele !i conflictelor interne. n ciuda transform#rilor pe care le-a suferit, ONU nu a reu!it s#-!i consolideze un rol clar n guvernarea global# definit# n sensul controlului. De vin# este, n principal, lipsa voin"ei !i mijloacelor de a pune n aplicare obiective multilaterale. Cu toate acestea, ONU continu# s# ocupe o pozi"ie critic# !i valoroas# n mecanisme globale de control. Necesitatea de ac"iune colectiv# cre!te, iar organiza"ia va fi ntotdeauna un mijloc de asigurare a unui minimum de guvernare !i de acoperire a vidului de influen"# n situa"ii volatile.10 A!a cum constat# !i Thierry de Montbrial, faptul c# termenul de guvernare se substituie progresiv no"iunii obi!nuite de guvern, este determinat !i de inadecvarea actual# a ideii c# guvernul este o organiza"ie cu r#spundere exclusiv# pentru afacerile publice ale unui stat. Montbrial consider# c# la aceasta contribuie golirea de con"inut a cuvntului conducere, datorit# cre!terii !i intensific#rii interdependen"elor, ca !i nsu!irea crescnd# a binelui public de c#tre societatea civil#, fenomen valabil !i la nivel global. Ct prive!te buna guvernare, ea ar fi determinat# de dou# p#r"i indisociabile, responsabilitatea !i transparen"a. Dac# orice autoritate !i de"ine puterea prin delegare, ea este responsabil# n fa"a unei alte autorit#"i, supus# acelora!i principii. Pentru a fi efective, responsabilitatea !i transparen"a trebuie exercitate prin intermediul unor proceduri !i institu"ii adecvate.11 Globalizarea a adus n discu"ie o alt# calificare a guvern#rii. De!i folosit tot mai frecvent, termenul de guvernare global# nu este nc# clar definit pentru o folosire unanim# !i uniform# n studiul rela"iilor interna"ionale. Multe dintre analize se refer# la expresii mai concrete ale guvern#rii globale, precum regimurile interna"ionale, normele, regulile !i procedurile de luare a deciziilor pe care statele (!i uneori !i al"i protagoni!ti puternici) le-au creat pentru a guverna via"a interna"ional# n domenii specifice. De pild#, organiza"ii mondiale precum OMC !i ONU !i p#r"ile lor constitutive, reprezint# mai mult dect acorduri interstatale, chiar dac# secretariatele lor nu pot dezvolta n raport cu statele membre o autonomie superioar# celei de care se bucur# administratorii firmelor mari n raport cu ac"ionarii lor !i consiliile de administra"ie. Pe m#sur# ce guvernarea global# devin# mai concret#, ea mbrac# forme noi. Autorit#"i private la nivel global au nceput s# reglementeze multe dintre aspectele vie"ii economice !i sociale transna"ionale. Altele au ajuns chiar s# califice conduita statelor. Printre ele, agen"iile de evaluare (rating) impun politici guvernelor n sfera macroeconomic#, iar oligopolurile n reasigur#ri, contabilitate sau consultan"#,
James N. Rosenau, Governance in the Twenty-first Century:, n Global Governance, Volume 1, Number 1, Winter 1995. 11 Thierry de Montbrial, Ac!iunea "i sistemul lumii, Academia Romn#, Funda"ia National# pentru $tiin"# !i Art#, 2003, pag. 263-267.
10

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

247

crendu-se presiuni cu consecin"e semnificative. Mai nou, s-a afirmat !i combina"ia sui generis ntre reglement#rile private !i non-reglementarea care guverneaz# aparent telecomunica"iile globale !i Internet12. Uneori, standardele !i protocoalele private produc efecte mai semnificative dect regimurile interguvernamentale aplicate acelora!i domenii. n mod similar, o mare parte a impulsului pentru regimuri publice interna"ionale provine de la grupuri de interese transna"ionale, inclusiv asocia"ii de firme care ncearc# s# impun# concuren"ilor lor acelea!i costuri pentru norme sociale !i ecologice. Alte forme de presiune au la origine grupuri tradi"ionale ale consumatorilor sau mi!c#rile sociale !i ecologiste. n plus, ca rezultat al afirm#rii neoliberalismului, servicii alt#dat# furnizate de organiza"ii interguvernamentale sunt acum subcontractate cu organiza"ii private, neguvernamentale. Rorder Wilkinson consider# c# o abordare semnificativ# a guvern#rii globale este cea care are n vedere dezvoltarea organiza"iilor interna"ionale, respectiv procesul de institu"ionalizare menit s# creeze momente de autoritate destinate s# coordoneze activit#"ile care dep#!esc frontierele de stat.13 Guvernarea global# include recunoa!terea existen"ei !i a rolului unei pletore de protagoni!ti: cei vizibili ca autorit#"i politice !i economice la scar# mondial# (ONU, OMC, FMI, Banca Mondial#), dar !i grup#rile interguvernamentale mai pu"in formale (G-8 !i Forumul Economic Mondial). Nu mai pu"in influente sunt combina"iile de state !i protagoni!ti non-statali, precum Pactul global (Global compact) !i Organiza"ia Interna"ional# a Muncii. La acestea se adaug# asocia"ii private, precum Camera Interna"ional# de Comer", organiza"ii neguvernamentale, organisme religioase transna"ionale, mi!c#ri politice transna"ionale, pie"e financiare, firme mondiale de contabilitate !i societ#"i transna"ionale. Guvernarea global# mai poate fi descris# ca o varietate de modele n care protagoni!tii locali, na"ionali, regionali !i globali se asociaz# pentru a guverna domenii particulare. Guvernarea global# nu este definit# prin simpla apari"ie a unor noi actori !i noduri de autoritate, ci cuprinde !i complexitatea crescnd# a c#ilor prin care acestea interac"ioneaz# !i se interconecteaz#. Ngaire Woods face distinc"ia ntre aplicarea principiilor bunei guvern#ri rela"iilor dintre state n cadrul organiza"iilor interna"ionale (guvernare interna"ional#) !i aplicarea lor mai ampl# n cazul leg#turilor ntre indivizi, popoare, grupuri !i organiza"ii interna"ionale (guvernare global#). Pentru anumite agen"ii, buna guvernare, extras# din limbajul companiilor americane, poate pur !i simplu s# nsemne conducere de bun# calitate. Numai c# aceast# definire ngust# limiteaz# rolul statului, care construie!te cadrul necesar de
De fapt, aceast# afirma"ie trebuie sa fie reconsiderat#. Convingerea c# Internet !i infrastructura cu care opereaz# nu sunt guvernate este un cli!eu lansat de c#tre cei care, n realitate, le controleaz# ntr-o m#sur# cvasi-exclusiv#. Dezbaterile din marja Conferin"ei Mondiale a ONU privind Societatea Informa"ional# au scos n eviden"# opinii controversate cu privire la o nou# sfer# a aten"iei comunit#"ii internationale, !i anume guvernarea Internet . 13 Rorder Wilkinson, Global Governance: Preliminary Interrogation, n Global Governance. Critical Perspectives (editors Rorden Wilkinson, Steve Hughes ) , Routledge, London and New York, 2002.
12

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

248

politici !i institu"ii ce permit pie"ei libere s# func"ioneze. n acest caz, institu"iile exist# pentru a se netezi imperfec"iunile pie"ei !i a se oferi o gam# minim# de bunuri publice. O n"elegere alternativ# a bunei guvern#ri leag# institu"iile !i societatea de o concep"ie mai generoas# asupra guvern#rii, sinonim# cu stabilirea !i operarea regulilor care moduleaz# practicile sociale, atribuie roluri !i ghideaz# interac"iunea.14 Organiza"iile interna"ionale se confrunt# cu probleme de adaptare, att n privin"a legitimit#"ii, ct !i a eficacit#"ii. La nivel global, institu"iile sunt concurate de protagoni!tii non-statali !i de grupurile de lobby domestice care pun probleme democra"iei globale. Agenda bunei guvern#ri globale se traduce prin ntreb#ri cu privire la nse!i fundamentele ordinii interna"ionale !i locul suveranit#"ii n cadrul acesteia. Vechea ierarhie geopolitic# este repus# n discu"ie ca eficacitate !i legitimitate de c#tre statele mici !i slabe. La sfr!itul anilor 1990, multe "#ri care particip# n foruri interna"ionale au trecut prin procese de democratizare. Pe m#sur# ce ele devin mai democratice, preten"iile lor c# sunt reprezentan"i legitimi ai popoarelor sunt justificate. Pentru organiza"iile interna"ionale, aceasta nseamn# c# statul r#mne un important chiar dac# nu exclusiv mod de reprezentare a popoarelor. n acela!i timp, se impune regndirea principiilor de distribuire a puterii !i influen"ei n interiorul institu"iilor multilaterale. Ca think-tank al "#rilor n dezvoltare, Centrul Sud de la Geneva a abordat, de asemenea, no"iunea de guvernare global#, propus# drept concept prin care s# se reflecte recunoa!terea nevoii pentru forme noi !i mai avansate de cooperare interna"ional#, de gestionare a afacerilor globale !i a problemelor comune unui mare num#r de state, dac# nu tuturor.15 Guvernarea global# nu este un obiectiv n sine, important fiind !i cine de"ine puterea. Guvern#rii globale trebuie s# i se asigure interna"ionalismul !i natura democratic#, precum !i garan"ii c# marile puteri nu vor folosi ONU ca acoperire multilateral# pentru legitimizarea aplic#rii politicilor lor na"ionale !i c# nu vor ac"iona unilateral !i n condi"ii de impunitate. Pentru criticii formelor curente de manifestare a globaliz#rii economice, neoliberale !i non-sociale, guvernarea global# are ca "int# globalizarea uman#. Reformarea institu"iilor interna"ionale v#zut# prin intermediul alterglobaliz#rii16 presupune ca ingrediente fundamentale legitimitatea !i transparen"a, prin metode precum alegerea membrilor !i controlul activit#"ilor lor prin organiza"ii neguvernamentale !i schimbarea ierarhiilor principiilor directoare. De pild#, pentru FMI !i OMC ideea s-ar traduce n asumarea regulilor elaborate democratic la Organiza"ia Interna"ional# a Muncii !i Organiza"ia Mondial# a
Ngaire Woods, Good Governance in International Organizations, Global Governance, Volume 5, number 1, Jan.-Mar. 1999. 15 South Centre, Reforming the United Nations. A view from the South, The South and the Reform of the UN, A South Centre Series, March 1995. 16 Alterglobalizarea este un termen nou, menit s# nlocuiasc# no"iunea mai veche de antiglobalizare !i reduc# confuzia !i specula"iile potrivit c#rora inamicii exceselor globaliz#rii ar nega deschiderile !i interdependen"ele generate de aceasta. Alterglobalizarea nseamn# globalizare cu alt con"inut.
14

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

249

S#n#t#"ii. Cu alte cuvinte, n mod structural, la scar# interna"ional# s-ar consacra primatul socialului asupra economicului.17 n aceea!i familie de idei ar intra ancorarea politicilor de cooperare interna"ional# n no"iunea de gestionare a bunurilor publice globale. Deocamdat#, n ciuda afirm#rii dimensiunilor plauzibile ale conceptului, nu exist# un sistem coerent !i complet de guvernare global#. Intensificarea interac"iunii globale politice, economice !i sociale genereaz# presiuni pentru un sistem concomitent de guvernare. Ca urmare, au ap#rut !i structuri de guvernare global# n acele domenii unde cererea pentru un astfel de sistem a fost cea mai mare !i unde a existat o voin"# politic# corespunz#toare. n altele, de!i nevoia este mare, sistemele n formare sunt inadecvate, ineficiente, sau nu exist# deloc. Cu toate acestea, se poate face o tentativ# de etapizare a evolu"iei conceptului de guvernare, a!a cum a fost folosit n terminologia !i practica ONU. Evolu"ia conceptului de guvernare n politicile de dezvoltare ale ONU ntruct decolonizarea a fost una dintre preocup#rile timpurii de importan"# excep"ional# pentru ONU, prima viziune asupra guvern#rii, care a decurs n mod logic din dinamica emancip#rii fostelor colonii, a fost guvernarea reprezentat# de structuri de sine st#t#toare, prin care popoarele aspirau s#-!i controleze propria existen"# n mod independent. Pe m#sur# ce "#rile au devenit independente, iar num#rul membrilor Na"iunilor Unite a crescut n anii 1950 !i 1960, priorit#"ile strategice !i opera"ionale ale dezvolt#rii s-au afirmat pe agenda organiza"iei. Multe dintre fostele colonii care au ob"inut controlul asupra propriilor destine erau ns# foarte pu"in preg#tite pentru orice fel de guvernare. n mod practic, ca prim# reac"ie a ap#rut solu"ia localiz#rii, n sensul nlocuirii administratorilor str#ini cu cei na"ionali. ONU a fost chemat# s# furnizeze o preg#tire accelerat# a exper"ilor locali. Atunci cnd ace!tia nu aveau educa"ia !i experien"a necesare, au fost trimi!i exper"i str#ini care s# ocupe anumite pozi"ii n mod temporar !i care s# preg#teasc# n acela!i timp !i speciali!ti na"ionali. Aceasta a fost preocuparea de prim ordin a asisten"ei tehnice a ONU. Viziunea asupra guvern#rii, descris# chiar n studiile de pionierat, cum era cel privind M#surile viznd dezvoltarea economic# a "#rilor subdezvoltate cuprindea tr#s#turi ale guvern#rii, precum onestitatea !i eficien"a, dar !i politici bugetare care s# acorde propor"ii suficiente n bugetele na"ionale unor capitole precum educa"ia !i s#n#tatea. Mai multe obiective ale primului deceniu al dezvolt#rii, n anii 1960, extindeau agenda de dezvoltare la domenii precum reforma agrar#, construirea de locuin"e la cost sc#zut n mediul urban !i folosirea noilor tehnologii, vizate !i n programele de asisten"# tehnic#. Crearea UNCTAD a consacrat necesitatea ca responsabilii na"ionali n sfera economic# s# fie informa"i !i califica"i pe teme de
17

Dominique Martin, Jean-Luc Metzger, Philippe Pierre, Les Mtamorphoses du monde. Sociologie de la mondialisation, Editions du Seuil, 2003.

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

250

comer" interna"ional !i politici macroeconomice, tendin"# reflectat# la rndul s#u n programele de preg#tire !i de asisten"# tehnic#. n 1966, o prim# reform# a condus la integrarea programelor existente18 n Programul Na"iunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), care a devenit coordonatorul eforturilor de dezvoltare realizate prin sistemul ONU. n anii 1960, dezvoltarea a devenit principala activitate, situa"ie reflectat# !i n ponderea cheltuielilor aferente n buget. Na"iunile Unite nu erau singurul protagonist n acest domeniu. Statele Unite !i Uniunea Sovietic# au elaborat propriile programe specifice de asisten"# pentru dezvoltare, motivate ideologic, n vreme ce !i alte "#ri industrializate, precum "#rile nordice, !i-au manifestat interesul pentru programe proprii. Fostele puteri coloniale, n mod deosebit Marea Britanie, Fran"a, Olanda, dispuneau de experien"# !i expertiz# proprii !i au nceput treptat s#-!i adapteze conduita la condi"iile postcoloniale. La rndul lor, noile guverne independente preferau s# coopereze cu persoane care erau mai familiarizate cu procedurile !i structurile administrative locale. Primele dou# decenii ale dezvolt#rii au fost n mod firesc influen"ate de contextul decoloniz#rii, cu accent pe accelerarea dezvolt#rii, no"iunea de guvernare construindu-se pe rolul statului, prin mijloace precum localizarea expertizei, crearea capacit#"ii institu"ionale locale !i elaborarea de planuri na"ionale. Anii 1970 au adus n aten"ie primele conferin"e globale care au identificat noi teme ale guvern#rii !i roluri prioritare pentru state n abordarea problemelor critice mediul, popula"ia, securitatea alimentar#, dezvoltarea urban#, rolul femeilor, ocuparea for"ei de munc# !.a. ONU a fost fie autorul, fie unul dintre principalii promotori ai definirii acestor teme !i rea!ez#rii priorit#"ilor. Noile domenii de preocupare au modelat un nou concept de guvernare. Schimb#rile au afectat, n primul rnd, no"iunea de planificare. Experien"a a furnizat dovezi c# planificarea conduce adesea la excese. Ca urmare, au ap#rut reac"ii critice, sus"inute !i din considerente ideologice, mpotriva guvernelor excesiv de autoritare !i de centralizate. Au nceput s# se afirme idei care s# dea un nou con"inut no"iunii de guvernare, definit# adesea prin caracteristici diametral opuse modelelor de dezvoltare economic# !i social# dominate de stat, respectiv cele care motivaser# "#rile socialiste !i ulterior numeroase "#ri n dezvoltare. n paralel cu schimbarea con"inutului considerat pozitiv al guvern#rii a ap#rut o nou# m#sur# a importan"ei rela"iilor interna"ionale pentru cre!terea economic#. Cel mai consistent efort al ONU n acest domeniu l-a constituit elaborarea conceptului de Noua Ordine Economic# Interna"ional#, care a atins apogeul interesului politic n 1974, dar nu a ntrunit consensul statelor industrializate !i s-a stins, treptat, pn# la dispari"ia sa definitiv# de pe agenda preocup#rilor organiza"iei. De!i s-ar putea spune acum c# Noua Ordine Economic# Interna"ional# a fost o ncercare prematur# de schimbare a distribu"iei beneficiilor cre!terii !i de asigurare a furniz#rii anumitor bunuri
Acestea erau Programul Extins de Asisten"# Tehnic# (EPTA Expanded Program of Technical Assistance) !i Fondul Special al Na"iunilor Unite pentru Dezvoltare Economic# (SUNFED Special United Nations Fund for Economic Development).
18

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

251

publice interna"ionale19, conceptul a pus n eviden"# probleme fundamentale de a c#ror rezolvare depinde !i n prezent guvernarea global#. Anterior anilor 1980, con"inutul strategic !i operativ al politicilor ONU n domeniul dezvolt#rii nu era consacrat sub denumirea generic# de guvernare, de!i conceptul ap#rea sporadic n literatura de specialitate, precum !i n vocabularul altor organiza"ii interna"ionale. n anii 1980, ideea a dobndit un loc proeminent n terminologia de politic# public# interna"ional#, mai ales n tematica de cercetare !i n alte activit#"i finan"ate de b#nci private !i publice, donatori bilaterali !i funda"ii private. Tranzi"ia spre no"iunea de bun# guvernare !i are originea n insatisfac"ia tot mai mare fa"# de modelele de dezvoltare economic# !i social# bazate pe structurile centralizate ale statului. Pe de alt# parte ns#, la nivel interna"ional, afirmarea conceptului de bun# guvernare s-a raportat !i la lipsurile teoriilor realiste sau institu"ionaliste referitoare la organizarea interna"ional#, mai ales c# acestea nu integraser# !i nu prev#zuser# influen"a crescnd#, n num#r !i anvergur# a protagoni!tilor nonstatali sau implica"iile tehnologiei comunica"iilor !i informa"iilor n epoca globaliz#rii. O alt# presiune asupra con"inutului no"iunii de guvernare a venit din direc"ia sc#derii relevan"ei principiilor suveranit#"ii na"ionale !i neamestecului n treburile interne ale statelor, situa"ie descris# concis de Boutros Boutros-Ghali: vremea suveranit#"ii absolute !i exclusive a trecut.20 No"iunea de guvernare a fost dezvoltat# astfel nct s# fie reflectate modul n care este exercitat# puterea, precum !i limitele exterioare ale acesteia. Din nou ntr-o form# lapidar#, o perspectiv# oferit# mai trziu de un alt Secretar General: Buna guvernare este asigurarea respectului pentru drepturile omului !i statul de drept.21 ONU nu a fost ini"iatorul termenului de bun# guvernare, dar l-a introdus n discu"ie, l-a dezvoltat gradual, i-a dat un con"inut pe care l-a mbog#"it permanent !i l-a f#cut s# fie acceptat ca no"iune oficial# de tot mai multe state. n anii 1980, Banca Mondial# a propus o abordare mai cuprinz#toare, care punea accentul pe schimb#rile politice !i institu"ionale ca premize ale reformelor economice eficiente. n acela!i timp, apetitul n cre!tere al "#rilor n dezvoltare pentru mai mult ajutor nerambursabil !i investi"ii n schimbul liberaliz#rii economice a erodat tabuul neamestecului n politicile interne. Condi"iile care au nso"it pachetele de ajustare structural# au nceput s# afecteze tot mai agresiv !i direct modul de concepere a politicilor interne n domeniile economic !i social. ntr-o oarecare m#sur# ca reac"ie la consensul de la Washington, ONU a nceput n 1990 o dezbatere mai larg# !i mai serioas# asupra modului n care statul !i societatea trebuie s# fie restructurate. De aici interoga"ia cu privire la ct de adecvat este sistemul de guvernare politic# !i economic# a fiec#rei "#ri. n
Louis Emmerij, Richard Jolly, Thomas Weiss, Ahead of the Curve ? UN Ideas and Global Governance, Indiana University Press, Bloomington and Indianopolis, United Nations Intellectual History Project, 2001, pag. 186. 20 Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, United Nations, New York, 1992, paragraf 17. 21 Kofi Annan, www.soc.titech.ac.jp/uem/governance.html.
19

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

252

ciuda presiunilor "#rilor n dezvoltare, pozi"ia oficial# a ONU nu a fost niciodat# aceea de a atribui invariabil factorilor externi problemele lor. Totu!i, factori economici externi, precum sc#derea pre"urilor la materiile prime sau cre!terea datoriei externe, au fost recunoscu"i ca explica"ii serioase !i legitime ale s#r#ciei !i slabei performan"e economice. Dar, n anii 1980, n dezbaterile asupra politicilor publice de relevan"# interna"ional#, s-au eviden"iat ntr-o m#sur# mai explicit# abord#rile interne !i necesitatea adapt#rii politicilor economice !i sociale care s# favorizeze dezvoltarea. La modificarea conceptelor de guvernare au contribuit n mod decisiv !i factori politici. n primul rnd, aura luptei anticoloniale a unor lideri, n special africani, s-a pierdut, imaginea lumii a treia !i a aspira"iilor nobile !i populare ale conduc#torilor s#i, risipindu-se prin dezv#luirea naturii flagrant corupte !i ilegitime a unor dictatori precum Idi Amin, Pol Pot, Jean-Bedel Bokassa, JeanClaude Duvalier !i altora. n al doilea rnd, sfr!itul r#zboiului rece a diminuat dramatic motiva"ia SUA, dar !i a altor state occidentale, de a sprijini regimuri dictatoriale n lumea a treia. n absen"a competi"iei politice !i ideologice globale, critica sl#biciunilor regimurilor corupte !i nedemocratice a devenit mai deschis#.22 n al treilea rnd, este vorba !i de impactul reformelor politice din "#rile socialiste, care au condus la c#derea zidului Berlinului !i la descompunerea Uniunea Sovietice. Democratizarea, inclusiv noua func"ie dezvoltat# la ONU n aceast# direc"ie, respectiv monitorizarea alegerilor n foste dictaturi ale lumii a treia, a adus n discu"ie cu mai mult# pregnan"# problemele guvern#rii. n al patrulea rnd, conceptul de guvernare a fost influen"at de proliferarea protagoni!tilor non-statali, care au modificat peisajul politic la nivel na"ional !i natura problemelor aduse n dezbaterea global#. Politicile economice !i sociale au ncetat s# mai fie fieful exclusiv al guvernelor, teme precum drepturile omului, rolul femeilor n procesele dezvolt#rii, protec"ia mediului, aducnd n aren# reprezentan"i specializa"i ai societ#"ii civile. A!a se face c# la sfr!itul anilor 1980, examinarea politicilor !i priorit#"ilor interne s-a transformat ntr-un loc comun pentru institu"iile financiare interna"ionale !i, din ce n ce mai frecvent, pentru sistemul ONU. Eforturile activit#"ilor multilaterale s-au ndreptat n direc"ia sincroniz#rii programelor de asisten"# cu procesele de guvernare intern#. ntr-un limbaj corect din punct de vedere politic, tendin"a reflect# efortul de a capta energia !i posibilit#"ile, inclusiv din partea acelor grupuri ale societ#"ii care nu sunt instrumente ale statului. La nivel na"ional, guvernarea presupune !i interac"iunea ntre stat, societatea civil# !i sectorul privat. Guvernarea preia n preocupare setul de reguli fundamentale necesare pentru organizarea domeniului public. Prin urmare, ascenden"a constant# a conceptului de guvernare n jargonul oficial al cooper#rii multilaterale nu a fost lipsit# de dificult#"i, datorit# absen"ei unui con"inut mp#rt#!it de toate "#rile. Procesul de definire continu# !i n prezent.
Nassau Adams, Worlds Apart: The North-South Divide and the International System, London, Zed Books, 1997.
22

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

253

Cu att mai dificil# a fost promovarea no"iunii de bun# guvernare. Punctul de plecare ar putea fi abordarea lui Martin Boas care amintea c# n concep"ia B#ncii Mondiale reaua guvernare nseamn# personalizarea puterii, lipsa drepturilor omului, corup"ia endemic# !i guvernele care nu sunt alese !i care nu r#spund pentru ceea ce fac, drept pentru care buna guvernare trebuie s# fie opusul acesteia.23 Desigur, ONU este diferit# de Banca Mondial# ca organizare, profil !i mijloace. De aceea, conceptul a fost preluat n forma lui corect# din punctul de vedere politic al unei organiza"ii care dore!te s# serveasc# pe to"i membrii s#i, prin mijloacele tuturor membrilor s#i. Astfel, ONU consider# c# buna guvernare nseamn# o mai mare participare, corelat# cu r#spunderea. Prin urmare, domeniul public interna"ional inclusiv Na"iunile Unite trebuie s# fie deschis !i mai mult particip#rii numero!ilor protagoni!ti ale c#ror contribu"ii sunt esen"iale n gestionarea evolu"iei globaliz#rii.24 Contribu"iile ONU la mbog!"irea conceptului de bun! guvernare Sistemul ONU a c#utat constant, n anii 1990, s# clarifice !i s# mbog#"easc# conceptul de bun# guvernare. Au fost introduse nuan"e !i reexaminate enun"urile categorice asupra avantajelor !i dezavantajelor liberaliz#rii nengr#dite a pie"elor. ONU a c#utat s# tempereze cu pruden"# agresivitatea idelor neoliberale aplicate problemelor economiei mondiale !i s# aduc# n discu"ie efectul de marginalizare accentuat# a unor "#ri membre, ca efect al globaliz#rii. n primul rnd, a ad#ugat perspective noi guvern#rii politice. No"iunilor standard ale democra"iilor tradi"ionale, precum alegeri multipartite, separarea puterilor, li s-au ad#ugat atribute precum protec"ia universal# a drepturilor omului, legi mpotriva discrimin#rii, administrarea impar"ial# !i eficient# a justi"iei, transparen"a agen"iilor publice, r#spunderea pentru deciziile luate de nal"ii func"ionari publici, participarea substan"ial# a cet#"enilor la dezbaterea politicilor publice !i alternativelor acestora. Una dintre cele mai importante nuan"e dezvoltate n sistemul ONU a fost afirmarea leg#turii strnse ntre drepturile civile !i politice !i cele economice, sociale !i culturale, interdependen"# acum recunoscut#, dar insuficient reflectat# n legisla"ie !i aplicat# n practic#. Am analizat deja efortul de codificare a unui drept la dezvoltare n capitolul anterior, iar mai trziu voi reveni asupra promov#rii guvern#rii democratice. A doua caracteristic# a viziunii ONU asupra bunei guvern#ri este accentul pe necesitatea de a restabili echilibrul ntre sectoarele public !i cel privat n sfera economic#. Aceasta a fost o reac"ie la abord#rile ex catedra ale administra"iilor
Morten Boas, Governance as Multilateral Bank Policy: The Cases of the African Development Bank and the Asian Development Bank, n European Journal of Development Research no. 2, 1998, pag. 119-120. 24 United Nations, We the Peoples: The United Nations in the Twenty-first century, New York, 2000, pag.13.
23

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

254

Reagan !i Thatcher potrivit c#rora orice ar face guvernele, sectorul privat va face mai bine, sau c# pie"ele libere, comer"ul liber !i fluxurile de capital produc n mod ineluctabil efecte pozitive pentru to"i membri societ#"ii !i pentru toate statele. Climatul intelectual din gndirea economic# dominat# de consensul de la Washington f#cea aproape eretice teoriile care mai sus"ineau c# o economie de pia"a eficient# impune existen"a unui stat puternic. n mod deosebit, dou# dintre comisiile regionale ale ONU, Comisia Economic# pentru Africa !i Comisia Economic# pentru Europa au argumentat c# nt#rirea statului, !i nu retragerea sa, pot s# stimuleze eficien"a !i legitimitatea politicilor economice. Biroul regional PNUD pentru Europa de Est !i Comunitatea Statelor Independente recomanda un guvern puternic !i legitim, dispunnd de suficient# ncredere n legitimitatea sa ca s# permit# o societate civil# puternic#, !i o re"ea de institu"ii neguvernamentale !i reglement#ri capabile s# asigure dezvoltarea unui sistem economic func"ional, nt#rirea procedurilor democratice !i participarea larg# a popula"iei n via"a public#.25 Aceast# perspectiv# !i-a g#sit ecoul n fr#mnt#rile interne ale B#ncii Mondiale, influen"ate inclusiv de Joseph Stiglitz, viitorul laureat al premiului Nobel pentru economie, care amintea ntr-un raport din 1997 c# exist# o recunoa!tere crescnd# a faptului c# anumite bunuri !i servicii publice necesare pot fi asigurate numai prin cooperare interna"ional#. Astfel, consolidarea capacit#"ii statelor va nsemna !i parteneriate !i institu"ii mai eficiente, la nivel interna"ional !i intern.26 Ca urmare a interven"iei ONU, programele de liberalizare ale ultimei perioadei a deceniului X al secolului trecut puneau mai mare accent pe no"iunea de leadership !i gestionare, dar !i pe democra"ie, drepturile omului, acces la justi"ie !i libert#"i fundamentale, ceea ce a diminuat for"a argumentelor exponen"ilor statului minimalist. ntr-o descriere sumar#, pentru ONU buna guvernare la nivel na"ional nseamn# eficien"#, r#spundere, legalitate, reprezentativitate !i transparen"#. La nivel global, statele trebuie s# fie mai con!tiente asupra rolului lor dublu n lumea noastr# global#. () n plus fa"# de responsabilit#"ile separate pe care toate statele le au fa"# de propriile lor societ#"i, statele sunt, la modul colectiv, custozii vie"ii comune pe planet# o via"# care apar"ine cet#"enilor tuturor statelor.27 Dificult#"ile conceptuale sunt mari. A!a cum noteaz# Emmerij, Jolly !i Weiss, att la nivel na"ional, ct !i global, guvernarea reprezint# mai mult dect guvernul. Dar pentru lume, guvernarea exist# f#r# nici un fel de guvern mondial. Guvernarea global# este o formulare contemporan# care exprim# aceast#

United Nations Development Programme, The Shrinking State and Human Development in Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States, UNDP, New York, 1997, pag.1. 26 World Bank, World Development Report 1997: The State in a Changing World, New York, Oxford University Press, 1997, pag. 131. 27 United Nations, We the Peoples: The United Nations in the Twenty-first century, New York, 2000, pag. 13.
25

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

255

realitate. Ea poate fi v#zut# n cel mai bun caz, ca un instrument euristic care s# descrie transformarea confuz# !i tot mai accelerat# a sistemului interna"ional.28 Chiar !i ntr-un sistem de rela"ii interna"ionale n plin# dinamic#, a!a cum este cel actual, statele de"in nc# un rol central, de!i autoritatea lor n numeroase domenii este n declin, ca !i exclusivitatea lor decizional#. Sistemul ONU ns# nu a fost nt#rit de c#tre statele membre !i nu are mai mult# putere dect nainte. Societ#"ile transna"ionale au putere real#, dar !i-o exercit# n domenii economice foarte limitate. Organiza"iile neguvernamentale locale !i interna"ionale se multiplic# !i c!tig# resurse dar ntr-o manier# spontan# !i fragmentar#. Din p#cate, n paralel, progresul tehnologic conduce inclusiv la cre!terea poten"ialului organiza"iilor ilegale, precum sindicatele crimei, trafican"ii de arme !i de droguri. S-ar putea spune, a!adar, c# institu"iile interna"ionale au fost sl#bite tocmai ntro vreme cnd interdependen"ele globale s-au m#rit.29 n acest context, nevoia de guvernare global# este tot mai important#, iar mijloacele sale necesit# nt#rire. O etap# de referin"# n analiza acestor subiecte a constituit-o activitatea Comisiei cu privire la Guvernarea Global#, organism alc#tuit din exper"i independen"i, al c#ror raport final30 a fost discutat !i analizat n sistemul ONU !i reflectat n eforturile conceptuale !i practice ulterioare. Tema a fost amplu dezb#tut# n 1999, n Raportul privind dezvoltarea uman# al PNUD, document emblematic al acestei institu"ii !i al viziunii ONU asupra dezvolt#rii.31 Notez lansarea provoc#rii con"inute de acest raport, care propunea no"iunea de inim# invizibil# (solidaritatea interna"ional#) n locul celei de mn# invizibil# a lui Adam Smith, ca nucleu al imperativelor guvern#rii globale. Jean-Franois Rischard consider# c# sistemul interna"ional existent este incapabil s# ne garanteze viitorul, chiar dac# ar fi remaniat. O concluzie asem#n#toare ca radicalism cu viziunea interna"ionalismului socialist, a!a cum se dezvoltase la sfr!itul secolului XIX !i nceputul secolului XX. n realitate, nimic nu m# ndrept#"e!te s# cred c# revolu"ia, n sensul demont#rii unui sistem !i reconstruirii pe ruinele sale a altuia nou, este modalitatea de adaptare la problemele contemporane. Societatea globala nu poate suporta experimente f#r# riscuri considerabile. Revolu"iile politice majore desf#!urate n cadre na"ionale sau regionale au produs zguduiri necontrolate ale societ#"ilor gazd# care, ulterior, au cunoscut restaura"ii mai mult sau mai pu"in profunde. Natura non facit saltus. Progresul societ#"ii interna"ionale se produce n sens darwinist, gradual !i prin adaptare continu#. Sistemul ONU a fost creat n trena unei conflagra"ii mondiale, dar chiar !i acesta reprezenta o etap# ntr-o lung# perioad# de evolu"ie, nu de revolu"ie, ncepnd de la asocierea marilor puteri prin Congresul de la Viena !i
Louis Emmerij, Richard Jolly, Thomas Weiss, Ahead of the Curve ? UN Ideas and Global Governance, Indiana University Press, Bloomington and Indianopolis, United Nations Intellectual History Project, 2001, pag. 197. 29 Mahbub ul Haq, Richard Jolly, Paul Streeten, Khadija Haq (editors), The UN and the Bretton Woods Institutions, London, Macmillan, 1995, pag.13. 30 Our Global Neighbourhood, Oxford University Press, 1995. 31 Rapport Mondial sur le dveloppement humain 1999, publi pour le Programme des Nations Unies pour le dveloppment (PNUD) par De Boeck Universit, 1999.
28

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

256

trecnd prin primele uniuni interna"ionale deschise !i Liga Na"iunilor. Schimb#rile cu adev#rat durabile se datoreaz# adapt#rii organice !i inteligente, nu revolu"iilor bru!te !i intense. Nu sunt de acord nici cu concluzia lui Rischard privind e!ecul fundamental al ntregului sistem interna"ional existent n ceea ce prive!te cerin"a rezolv#rii rapide !i eficiente a problemelor globale 32. Niciodat# n istoria omenirii nu au existat att de multe probleme de anvergur# global#, iar printre ele attea care s# fie ntr-adev#r rezolvate, n curs de abordare sau de con!tientizare. Nici statele-na"iune, pe parcursul a secole de evolu"ie, nu !i-au rezolvat toate probleme na"ionale, n ciuda mijloacelor sensibil mai numeroase !i mai potente de care au dispus. n schimb, pot mp#rt#!i elementele de ameliorare a guvern#rii globale pe care le sugereaz# Rischard, respectiv recunoa!terea !i acceptarea legitimit#"ii guvern#rii n re"ea, n care structurile ierarhice nu mai sunt absolute, teritorialitatea nu mai inhib# ac"iunea comun#, iar puterea public#, lumea afacerilor !i societatea civil# nu mai sunt separate n mod artificial. ONU #i gestionarea bunurilor publice globale Dac# prin conceptul de bun# guvernare se ncearc# descrierea caracteristicilor unui anumit proces, obiectul procesului nu este mai pu"in important. n mod deosebit, din perspectiva ONU, descrierea acestuia este esen"ial#. Conceptul de bunuri publice globale pare a fi o op"iune solid# pentru indicarea obiectului guvern#rii globale. Dac# ideea este bine conturat# !i mai ales acceptat# de comunitatea interna"ional# ca "innd de competen"a ONU, atunci gestionarea bunurilor publice globale ar putea foarte bine s# constituie nivelul de referin"# al oric#ror eforturi de reform#. Pentru a tr#i, oamenii au nevoie att de bunuri private, ct !i de bunuri publice. Pentru ONU, de real interes sunt bunurile publice de anvergur# global#. De!i se scrie !i se vorbe!te tot mai mult despre globalizarea activit#"ilor economice !i despre implica"iile sale asupra politicilor publice, nu s-a aprofundat corespunz#tor poten"ialul de principiu al bunurilor publice globale. De aici !i o explica"ie par"ial# a insuficientei aprecieri !i recunoa!teri a rolului ONU n furnizarea integral# sau n contribu"ia la producerea unor bunuri publice globale, de care, de cele mai multe ori, beneficiaz# !i for"e ostile sau indiferente fa"# de organiza"ia mondial#. Conform teoriei economice existente, bunurile publice ndeplinesc dou# criterii: non-rivalitate n consum !i non-exclusivitate. Natura global# este determinat# de cvasi-universalitatea beneficiilor care decurg din folosirea lor de c#tre "#ri, popoare !i genera"ii. Beneficiile acestor bunuri trebuie s# ajung# la un spectru larg de "#ri !i de grupe de popula"ie !i s# satisfac# nevoile genera"iilor actuale, f#r# a le periclita pe cele ale genera"iilor viitoare. Prin aceast# prism#,
32

Jean-Franois Rischard, Al doisprezecelea ceas. 20 probleme globale. 20 ani pentru a le realiza, Institutul Bancar Romn, Bucure!ti, 2004, pag. 241.

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

257

ntreaga umanitate este beneficiarul bunurilor publice globale.33 Pentru n"elegerea poten"ialului ONU n producerea de bunuri publice globale, mai adaug impactul externalit#"ilor, respectiv al situa"iilor cnd o entitate ntreprinde o ac"iune n raport cu care, fie nu suport# toate costurile, fie nu prime!te toate beneficiile. n discu"iile despre bunurile publice, mult# vreme a func"ionat prezum"ia c# acestea sunt exclusiv de natur# na"ional#. n epoca globaliz#rii, bunurile publice interna"ionale sau globale sunt tot mai importante pentru existen"a na"iunilor !i a indivizilor. Printre ele, semnificative sunt mai ales reglement#rile !i regimurile interna"ionale care produc cadre comune de dezvoltare n domeniul transporturilor, comunica"iilor, comer"ului, protec"iei mediului, explor#rii spa"iului cosmic !i a m#rii libere !i multe altele, n care rolul sistemului ONU este proeminent. Identificarea bunurilor publice globale este ns# greu de f#cut doar prin utilizarea criteriilor stricte de non-rivalitate n consum !i non-exclusivitate. Lumea fiind divizat# !i protagoni!tii s#i inegali, se creeaz# condi"iile ca unele bunuri globale s# fie mai accesibile unora dect altora, f#r# c# cele dou# caracteristici fundamentale s# fie alterate. Producerea !i men"inerea bunurilor globale sporesc previzibilitatea n rela"iile interna"ionale !i activit#"ile transfrontaliere !i reduc riscul de conflicte !i de nen"elegeri. Ca rezultat, costurile tranzac"iilor sunt reduse, ceea ce ncurajeaz# cooperarea interna"ional# !i m#re!te eficien"a. Dimensiunea transmiterii ntre genera"ii a bunurilor publice globale cap#t# accente noi n condi"iile progresului tehnologic contemporan. Eradicarea unor maladii, ncetinirea nc#lzirii globale !i a distrugerii stratului de ozon, men"inerea diversit#"ii culturale sau biologice au consecin"e pozitive !i asupra genera"iilor actuale !i viitoare. Exemplele de bunuri publice sunt numeroase !i lista lor nu este niciodat# exhaustiv#. Mohan Rao, de pild#, include n aceast# categorie echitatea !i justi"ia. Normele elaborate n direc"ia men"inerii acestor bunuri produc coeziune social# !i stimuleaz# nivelul de cooperare adecvat n lipsa c#ruia nu pot fi prevenite sau atenuate conflictele sociale.34 Pentru Ethan Kapstein, intr# n discu"ie !i echitatea distribuirii avu"iei, prin care se pot diminua decalajele dintre boga"i !i s#raci la scar# global#, ceea ce ar fi n interesul tuturor participan"ilor la economia mondial#, inclusiv din perspectiva genera"iilor viitoare.35 Datorit# fluxurilor comerciale !i mobilit#"ii capitalului, politicile na"ionale de distribuire echitabil# a veniturilor vor fi constrnse, ntr-o mare m#sur#, de for"ele economice externe. De aici, importan"a rolului pe care institu"iile interna"ionale l pot juca n
Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc Stern, Defining public goods, n Global Public Goods: International Cooperation n the 21st Century, UNDP, Oxford University Press, 1999. 34 J. Mohan Rao, Equity in a global public goods framework, n Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc Stern (editors), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, UNDP, Oxford University Press, 1999. 35 Ethan Kapstein, Distributive justice in an international public good. An international perspective., n Global Public Goods, op.cit.
33

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

258

conturarea unor proiecte economice care s# fie armonizate cu preocup#rile de natur# social#. Dac# accept#m c# statul nu mai este un protagonist unic !i atotputernic, rezult# !i c# furnizarea de bunuri publice la nivel na"ional nu depinde numai de propria sa performan"#, ci !i de modul n care globalizarea i submineaz# sau nt#re!te capacitatea de luare a deciziilor de mp#r"ire a beneficiilor. n mod similar, se impune nevoia unor prghii de guvernare interna"ional# participativ#, prin care s# se corecteze distribuirea veniturilor !i a mijloacelor, ca bun public global. La rndul s#u, Charles Wyplosz desemneaz# stabilitatea financiar# ca bun public interna"ional, prin opozi"ie cu formele de instabilitate curent# a fluxurilor financiare, caracterizate ca un evident r#u public global.36 De aici, rolul organiza"iilor interna"ionale n producerea acestui bun public global, prin (1) operarea cu pruden"# n promovarea liberaliz#rii capitalului !i (2) descrierea unor condi"ii pentru acceptarea acesteia de c#tre "#rile individuale, (3) evitarea politicilor macroeconomice prea restrictive !i a politicilor de ajustare structural# care nu !i-au ar#tat eficien"a, (4) completarea conditionalit#"ilor ex post cu conditionalit#"ile ex ante !i (5) terminarea monopolului global al Fondului Monetar Interna"ional. Referitor la calificarea mediului nconjur#tor ca bun public global vital, nu mai exist# dispute semnificative, important fiind ns# fundamentul economic diferit al marilor teme legate de conservarea !i protec"ia mediului. Geoffrey Heal identific#, de exemplu, ca pe un factor de cea mai mare sensibilitate, privatizarea a ceea ce n mod tradi"ional constituia exclusivitatea statului n furnizarea de bunuri !i servicii publice.37 Deciziile de privatizare masiv# au condus la cre!terea rolului externalit#"ilor !i la diminuarea responsabilit#"ii pentru producerea de consecin"e negative asupra mediului. De pild#, cre!terea concentra"iei de bioxid de carbon n atmosfer# este, printre altele, rezultatul a numeroase decizii individuale sau ale unor companii, unele situate n afara sferei de control a guvernelor. Prin urmare, guvernele au datoria s# revin# prin m#suri de reglementare !i de stimulare a unor politici ecologice, a c#ror eficien"# ns# ar fi nesatisf#c#toare n absen"a unor orient#ri globale n materie. Evident, aceste politici se confrunt# cu dificultatea asimil#rii adecvate, att a percep"iei, ct !i a nivelului de cerere fa"# de un bun public global, cum este mediul, mai ales n condi"iile inegalit#"ii dintre Nord !i Sud n for"a economic# !i n modelele de consum. Epidemia SARS din anul 2003 a ar#tat ct de mult a devenit un bun public global monitorizarea epidemiologic# a st#rii s#n#t#"ii globale. S#n#tatea mondial# este un exemplu limpede de non-rivalitate n consum !i de nonexclusivitate. Mark Zacher demonstreaz# conexiunile profunde ntre starea
Charles Wyplosz, International Financial Instability, Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc Stern, n Global Public Goods, op.cit. 37 Geoffrey Heal, New strategies for the provision of global public goods. Learning from International environmental challenges, n Global Public Goods, op.cit.
36

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

259

s#n#t#"ii mondiale !i evenimentele epidemiologice !i economiile na"ionale, precum !i fluxurile economice !i turistice globale.38 Numero!i anali!ti consider# cunoa!terea drept un model clasic de bun public global. Stiglitz, de pild#, insist# asupra cunoa!terii n serviciul dezvolt#rii ca o responsabilitate major# a comunit#"ii interna"ionale. Guvernarea global# presupune ac"iuni voluntare !i de cooperare, inclusiv acorduri menite s# creeze regimuri de proprietate care s# stimuleze producerea anumitor forme de cunoa!tere, nu doar protejarea lor excesiv#. Stiglitz crede c#, n esen"#, cunoa!terea este o cheie a dezvolt#rii, fiind complementar# capitalului public sau privat.39 El calific# informa"ia ca pe un bun public, dar constat# c# aceast# caracteristic# este una nesigur#, deoarece accesul depinde de posesia de sisteme moderne de comunica"ie global#. Tehnologiile noi constituie o investi"ie strategic#, dar efectul este c# pia"a reprezint# un instrument inadecvat pentru a genera !i distribui echitabil informa"ia ca bun public global.40 n fine, exemplul suprem de bun public global, n a c#rui furnizare ONU este principalul responsabil la scar# mondial#, l constituie pacea !i securitatea. ONU are un rol indispensabil n prevenirea !i atenuarea consecin"elor conflictelor, nu numai prin ac"iunile sale n sfera strict# a opera"iunilor de men"inere a p#cii sau a altor ac"iuni din sfera militar# !i de securitate, ci !i prin toate celelalte preocup#ri ale sale, printre care promovarea dezvolt#rii durabile, a respectului pentru drepturile omului !i dezvoltarea dreptului interna"ional. Men"inerea p#cii se situeaz# ntr-un ansamblu coerent !i continuu, al#turi de opera"iuni de asisten"# umanitar# !i reconstruc"ie, asisten"# n reabilitarea autorit#"ilor publice !i n construc"ia democratic#, n guvernare !i dezvoltare economic#. De bunuri create !i men"inute n acest fel beneficiaz# to"i protagoni!tii legitimi, cu excep"ia unor grupuri de interese locale sau str#ine servite mai bine de r#ul public global. Reforma Na"iunilor Unite trebuie conceput# prin prisma nt#ririi capacit#"ii sale de a furniza bunuri publice globale, nici o alt# organiza"ie interna"ional# neavnd o structur# !i legitimitate comparabile. De altfel, Inge Kaul nu numai c# opineaz# c# ONU este c#minul natural al bunurilor publice globale, dar consider# c# organiza"ia ca atare este un bun public global intermediar, chemat s# produc# bunuri publice globale finale, precum pacea !i securitatea sau justi"ia global# !i dezvoltarea echilibrat#.41 Exist# cteva motive importante pentru care este necesar# gestionarea bunurilor publice la nivel global, prin institu"ii sau reglement#ri. Unul dintre ele este acela c# legile na"ionale, cuprinz#toare !i relative, imediat consecutive schimb#rilor esen"iale din statele na"iune, se aplic# indivizilor sau companiilor
Mark Zacher, Global epidemiological surveillance. International cooperation to monitor infectious diseases, n Global Public Goods, op. cit. 39 Joseph Stiglitz, Knowledge as a global public good, idem. 40 J. Habib Sy, Global communications for a more equitable world, idem. 41 Inge Kaul, Governing Global Public Goods n a Multi-Actor World: the Role of the United Nations, n Global Public Goods: Taking the Concept Forward, United Nations Development Programme, 17 Discussion Paper Series, 2001.
38

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

260

nregistrate pe teritoriul lor, dar nu !i celor situate n afara teritoriului na"ional. Aceast# stare de lucruri era suficient# ntr-o lume n care spa"iul economic coincidea cu cel geografic. Ca urmare a globaliz#rii ns#, spa"iul economic dep#!e!te cu mult pe cel geografic. Nu se poate spune acela!i lucru despre institu"ii !i reglement#ri. Un alt motiv este natura comportamentului economic ra"ional urmat de indivizi (maximizarea utilit#"ii) !i de c#tre companii (maximizarea profitului). Aceasta duce la externalit#"i n produc"ie !i n consum. Intruct economia mondial# este caracterizat# de accentuarea deschiderii !i interdependen"ei, externalit#"ile se fac tot mai mult sim"ite dincolo de grani"ele na"ionale. Cu toat# nevoia de guvernare global#, crearea de institu"ii !i de reglement#ri interna"ionale, de natur# obligatorie pentru statele suverane, presupune negocieri de puncte de vedere adesea ireconciliabile, dac# sunt privite exclusiv ca ocazii de ap#rare exclusiv# a interesului na"ional. Inegalitatea dintre partenerii care ar trebui s# coopereze n guvernarea bunurilor publice globale duce la asimetrii n materie de acorduri realizate !i consecin"e asupra p#r"ilor. Liderii institu"iilor cu responsabilit#"i de guvernare global#, inclusiv institu"iile financiare interna"ionale, sunt tot mai con!tien"i de e!ecul neoliberalismului n a livra beneficii economice !i politice tuturor. De aceea, sunt tot mai frecvente tentativele de abordare reformatoare a naturii guvern#rii globale. Reformele interioare ale acestor organisme sunt ns# ezitante. Reformatorii nu constituie o majoritate monolitic# !i nici m#car o majoritate. Totu!i, ei n"eleg nevoia asigur#rii unui sprijin larg din partea publicului global, constituit n bun# parte de sus"in#torii ONU. F#r# acest sprijin, prescrip"iile de politici ale neoliberalismului nu se vor bucura de gradul necesar de legitimitate, pentru aplicarea lor continu#. Specificul globaliz#rii contemporane !i anume reducerea puterii guvernelor na"ionale, neurmat# n mod necesar de o cre!tere pe m#sur# a cooper#rii interna"ionale sau a guvern#rii globale, face ca guvernarea na"ional# s# fie tot mai dificil#, iar guvernarea global#, insuficient#. A!a cum demonstreaz# Deepak Nayyar, reglement#rile globale inexistente din cauza conflictului dintre suveranitatea na"ional# !i guvernarea global# produc consecin"e importante asupra economiei mondiale42. Dac# fiecare na"iune ac"ioneaz# exclusiv sub imperiul interesului propriu, ntr-o percep"ie ngust#, rezultatul la scar# global# va fi suboptimal, ntruct fiecare "ar# se va conta pe celelalte s# suporte costurile aranjamentelor care duc la consolidarea bunurilor publice globale. Bunurile publice vor cunoa!te un exces al cererii, iar relele publice un exces al ofertei. Problema este foarte evident# n conservarea mediului. Sistemul ONU trebuie s# ofere tocmai cadrul n care op"iunea de cooperare s# prevaleze, astfel nct s# fie construit# convingerea ac"iunii !i responsabilit#"ii comune pentru stoparea prolifer#rii relelor publice !i consolidarea bunurilor publice globale. Sublinierea celor dou# categorii de produse globale este necesar# pentru c# implic# c#i
42

Deepak Nayyar, Towards Global Governance, n Deepak Nayyar (editor), Governing Globalization. Issues and Institutions, Oxford University Press, 2002.

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

261

diferite de ac"iune. Limitarea relelor globale presupune n primul rnd autore"inere, n vreme ce dezvoltarea bunurilor publice globale necesit# contribu"ii pozitive din partea tuturor "#rilor. Stiglitz grupeaz# bunurile publice de natur# global# n !ase categorii : (i) securitatea global# ; (ii) stabilitatea economic# global# ; (iii) cunoa!terea ; (iv) mediul nconjur#tor global ; (v) asisten"a umanitar# ; (vi) s#n#tatea global#. Furnizarea acestor bunuri publice reprezint# elementul central al ac"iunii colective globale. A!a cum exist# bunuri publice globale, exist# !i externalit#"i globale. Acestea din urm# sunt par"iale !i ar putea fi reglementate de c#tre institu"iile globale. Stiglitz cere n mod deosebit institu"iilor financiare interna"ionale s# se implice n corectarea e!ecurilor pie"ei.43 De aici putem s# tragem concluzia c# ONU nu trebuie numai s# urm#reasc# cre!terea propriului s#u rol n aceast# direc"ie, dar !i s# stimuleze mobilizarea resurselor institu"iilor financiare interna"ionale n proiecte comune. Aceasta ar nsemna, printre altele, interac"iunea dintre bunurile publice globale de natur# economic# de care se ocup# institu"iile financiare interna"ionale !i cele de alt# natur#. De exemplu, exist# o clar# interdependen"# ntre stabilitatea economic# global# !i securitatea global#. Politicile care conduc la cre!terea !omajului sau la reducerea drastic# a veniturilor pot s# duc# !i adesea duc la instabilitate civil#, conflicte etnice, dispute n interiorul "#rilor !i ntre acestea. De asemenea, politicile economice indiferente la calitatea mediului sunt n general cele care produc consecin"e ecologice negative. Atunci cnd ele se manifest# la nivel global, contra-ac"iunea trebuie realizat# la nivel global !i costurile mp#r"ite n mod similar. Kapur extrage sursele schimb#rii n organizarea interna"ional# n raport cu eforturile de adaptare n furnizarea de bunuri publice globale. n opinia sa, globalizarea a crescut cererea de bunuri publice globale. Deoarece institu"iile interna"ionale furnizeaz# bunuri publice globale, amplificarea cererii va antrena expansiunea organiza"iilor interna"ionale. Aceast# logic# este temperat# de schimb#rile de atitudine !i, printre ele, cea a SUA, care !i-au redus stimulentele n sprijinirea multilateralismului ca norm# global#. Efectul este c# vor cunoa!te o dinamic# adecvat# acele organiza"ii interna"ionale !i programe care se conformeaz# mai mult exigen"elor americane.44 n concluzie, gestionarea bunurilor publice globale reprezint# un punct de nceput mai pu"in abstract !i mai pu"in amenin"#tor pentru interesele na"ionale dect guvernarea global#. A ncredin"a ONU acest rol !i a-i atribui resursele necesare, financiare !i de ncredere, nu poate s# fie dect un pas necesar care va produce, pe termen lung, efecte pozitive pentru to"i protagoni!tii. Indiferent ce s-ar putea spune despre detaliile implic#rii !i eficien"ei n materia conflictelor interna"ionale, este cert c# rezultatul final a fost cre!terea cantitativ# a bunului public global pe care l constituie pacea mondial#, ca !i situarea mijloacelor
Joseph Stiglitz, Globalization and the Logic of International Collective Action : Reexamining the Bretton-Woods Institutions, idem. 44 Davesh Kapur, Processes of Change in International Organizations, idem.
43

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

262

pa!nice de rezolvare a conflictelor pe scara valoric# a statelor membre !i n percep"ia comunit#"ii interna"ionale. n mod similar, n ciuda dificult#"ilor n realizarea universalit#"ii acordurilor legate de bunuri publice globale din sfera mediului nconjur#tor, n special datorit# pozi"iilor singulare ale Statelor Unite, ONU a contribuit de o manier# incontestabil# la expansiunea reglement#rilor viznd protec"ia mediului. Promovarea democra"iei prin sistemul ONU Analiza privind promovarea bunei guvern#ri !i furnizarea bunurilor publice globale conduce n mod necesar la interoga"ii asupra modalit#"ilor prin care ONU poate promova guvernarea democratic#. Unul dintre ingredientele absolut necesare unui sistem interna"ional modern !i eficient este asigurarea cadrului de dezbatere democratic# !i autentic# ntre boga"i !i s#raci, ntre exponen"ii unor abord#ri diferite ale problemelor globale. Acest tip de comunicare va determina la rndul s#u stabilirea dialogului ntre popoare, ntre categorii sociale !i indivizi, care sunt tot mai mult chema"i s# tr#iasc# ntr-un spa"iu politic comun. Dac# nu exist# interac"iune ntre grupuri ale c#ror interese !i concep"ii sunt divergente, nen"elegerile !i incompatibilit#"ile se vor regla prin dezvoltarea de ideologii opuse, mi!c#ri migratorii masive sau violen"#. Chiar dac# nu se poate imagina o societate planetar# care s# func"ioneze prin institu"ii democratice de tipul celor care func"ioneaz# n "#rile civilizate, aspira"ia spre o astfel de institu"ionalizare democratic# trebuie s# anime eforturile organiza"iei mondiale. Chestiunea legitimit#"ii democratice tinde s# afecteze organiza"iile n care diferen"ierea politic# joac# un rol, !i n care cei care guverneaz# nu !i exercit# pur !i simplu puterea prin for"a brut#, ci recunosc importan"a organiz#rii unui sens de reciprocitate ntre institu"iile politice !i cei guverna"i. Faptul c#, ntotdeauna, cultura democratic# pune accentul pe drepturile individuale, pe aspira"iile cet#"eanului fa"# de institu"iile publice, face legitimitatea o tem# central# a democra"iei. Din aceast# perspectiv#, permanenta revizuire a exerci"iului puterii devine tr#s#tura esen"ial#, mai ales cnd se materializeaz# principiul teoretic c# de"in#torii puterii pot fi ndep#rta"i dac# nu sunt capabili s#-!i ndeplineasc# ndatoririle n mod satisf#c#tor. Aceste constat#ri sunt valabile n primul rnd la nivel na"ional. La nivel interna"ional, legitimitatea se afl# ntr-un stadiu mai pu"in avansat de conceptualizare, iar integrarea politic# este relativ redus#. De aceea, este dificil s# se edifice un sens de apartenen"# !i participare la nivel autentic global, izvort din identificarea cu valori !i principii. Dup# 1945, semnifica"ia democra"iei s-a schimbat substan"ial n rela"iile interna"ionale. n timpul celui de-al doilea r#zboi mondial, democra"ia era v#zut# ca un sistem politic opus fascismului. n timpul r#zboiului rece, no"iunea de democra"ie a fost mpins# n dou# direc"ii diferite, mai ales n rela"ia cu "#rile lumii a treia. Statele socialiste europene sus"ineau democra"ia n termeni economici, sociali !i culturali n raport cu imperialismul occidental, dar !i prin

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

263

nevoia general# de a se acorda !anse egale tuturor statelor. n Occident, democra"ia era definit# prin drepturile !i libert#"ile politice !i civile n statele independente care trebuiau protejate de comunismul global. n mod paradoxal guvernele occidentale au sprijinit adesea regimuri dictatoriale, nedemocratice, pentru simplul motiv c# acestea se opuneau comunismului. Sfr!itul r#zboiului rece a adus o recunoa!tere nou#, revizuit# a democra"iei, nu numai ca sistem de drepturi !i libert#"i politice, dar !i ca proces n care dezvoltarea economic# !i social# poate fi promovat# n serviciul obiectivului asigur#rii p#cii !i securit#"ii. La nceputul anilor 1990, democratizarea "#rilor membre a nceput s# fie recunoscut# la ONU ca un cadru politic esen"ial pentru protec"ia drepturilor omului. ONU nu poate impune democra"ia !i nici instala guverne democratice, ea poate ns# s# contribuie la promovarea !i consolidarea culturii democratice n societate, n dou# contexte fundamentale. Un prim context este planificarea opera"iunilor de restabilire !i men"inere a p#cii, sau de reconstruc"ie institu"ional# post-conflictual#. n multe dintre cazurile n care ONU realizeaz# aceste opera"iuni este vorba de conflicte interne. Cauzele lor sunt complexe, determinate de regimuri sociale, economice !i politice, n care categorii largi ale popula"iei se simt alienate. M#surile de creare a poten"ialului de participare al celor exclu!i sunt parte a reglement#rii de pace negociate. Acolo unde conflictele au mai mult caracterul unei lupte pentru putere ntre fac"iuni rivale, alegerile democratice vor fi o component# esen"ial# a unui acord de pace. Asistnd consolidarea unor acorduri de pace, ONU devine un factor esen"ial n promovarea unei culturi democratice. Un al doilea context este organizarea eforturilor generale de promovare a dezvolt#rii umane, prin asistarea statelor membre n furnizarea unei guvern#ri echitabile !i eficiente !i prin nt#rirea societ#"ii civile. ONU recunoa!te c# democratizarea ofer# o nou# zon# de asisten"# tehnic# util# "#rilor n dezvoltare. Astfel de domenii ar putea fi consolidarea partidelor politice, asisten"a n organizarea de alegeri na"ionale, asisten"a n rela"ia cu mass-media, instituirea de mijloace de control ale r#spunderii !i transparen"ei pentru conduc#torii politici, mbun#t#"irea situa"iei drepturilor omului.45 Intuind dificult#"ile conceptuale !i implicit politice pentru ONU n tentativa sa de operare impar"ial# cu acest concept, Caporaso observ# c# democra"ia nu este un concept care se n"elege de la sine !i c# nu implic# n mod necesar un set omogen de indicatori opera"ionali. El admite ns# c# exist# componente importante ale democra"iei n raport cu care se poate evalua efortul de guvernare democratic#: r#spunsul guvernelor fa"# de preferin"ele cet#"enilor, reprezentare, participare, deschidere, drepturi, legitimitate, r#spundere,
Christopher C. Joyner, The United Nations and Democracy, n Global Governance, volume 5, number 3, July - Sept. 1999. Este notabil# referirea cuprinz#toare a autorului, att la documentul Progress review and recommendations adoptat la cea de-a treia Conferin"# Interna"ional# a Democra"iilor Noi sau Restaurate, organizat# de Romnia, la Bucure!ti, n perioada 2-4 septembrie 1997, ct !i la suita de rezolu"ii adoptate la ini"iativa Romniei, n Adunarea General# , n intervalul 1997-2000, n calitate de "ar# gazd# a acestei Conferin"e.
45

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

264

competi"ie politic#, n special competi"ia electoral# !i a partidelor, !i separarea puterilor.46 Un punct de vedere interesant asupra conexiunii dintre securitatea colectiv# !i democratizarea politic# dezvolt# Lynn Miller, aducnd n discu"ie rela"ia dintre prioritatea originar# a ONU !i cea dezvoltat# ulterior. ! Interzicerea agresiunii ca impact al afirm#rii securit#"ii colective a contribuit la afirmarea ideii c# interesele statelor pot fi urm#rite !i altfel dect printr-un efort de impunere inclusiv prin for"#; ! Pe m#sur# ce num#rul statelor cu guvernare democratic# cre!te, cucerirea prin agresiune apare drept incompatibil# cu no"iunea de baz# a autoguvern#rii; ! Expansiunea societ#"ilor democratice, dac# este adev#rat# prezum"ia c# acestea nu vor duce r#zboaie unele mpotriva altora, reduce num#rul !i ponderea acelor conduc#tori care nc# mai cred c# !i pot extinde puterea !i avu"ia prin campanii militare. Rezultatul ar trebui s# fie afirmarea unei politici coerente la scar# mondial#, mai clare ca oricnd.47 Din p#cate, considera"iile lui Miller descriu un rol ipotetic al ONU mult mai substan"ial dect aceasta l are n realitate. n ciuda vrstei sale venerabile, conceptul de democra"ie este absent ca atare din Cart#. El !i-a f#cut loc, cu un dinamism marcant, abia n ultimul deceniu, att n dezbaterile ct !i, treptat, n substan"a preocup#rilor curente ale ONU. Deschiderea de perspectiv# !i asumarea sa ca obiectiv sunt de fundamental# importan"# pentru organiza"ia mondial# !i se datoreaz# n primul rnd unei mi!c#ri, ncepute n afara sistemului ONU, prin Conferin"a Interna"ional# a Democra"iilor Noi sau Restaurate. Mesajul a fost bine recep"ionat de Boutros Boutros-Ghali care recuno!tea, la vremea respectiv#: Promovarea democra"iei este att scop n sine, ct !i parte a responsabilit#"ii ONU de men"inere a p#cii !i securit#"ii interna"ionale. Ea trebuie urm#rit# pentru propria valoare, dar !i pentru c# este unul dintre fundamentele pe care se poate construi o lume mai pa!nic#, mai echitabil# !i mai sigur#.48 Boutros-Ghali era de altfel preg#tit s# afirme conceptul, ntr-un mod cuprinz#tor, prin Agenda pentru democratizare care viza democratizarea intern#, dar !i democratizarea rela"iilor interna"ionale. n 1995, Uvin !i Biagiotti notau c# nu existau principii !i norme codificate sau regimuri democratice interna"ionale49. Calitatea de membru al ONU nu era condi"ionat# de practicile democratice ale guvernelor. n 1946 !i 1950, sub
James A. Caporaso, Democracy, Accountability, and Rights in Supranational Governance, n Miles Kahler, David A. Lake (editors), Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition, Princeton University Press, 2003. 47 Lynn H. Miller, The Idea and the Reality of Collective Security, n Global Governance, volume 5, number 3, July - Sept. 1999. 48 Boutros Boutros-Ghali, Democracy : A Newly Recognized Imperative, n Global Governance, Volume 1, Number 1, Winter 1995. 49 Peter Uvin, Isabelle Biagiotti, Global Governance and the New Political Conditionality, n Global Governance, volume 2, number 3, Sept.-Dec. 1996.
46

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

265

presiunea SUA, ONU a adoptat rezolu"ii anti-Franco50, dar Spania a fost admis# n organiza"ie nainte de c#derea regimului franchist. Nu existau mecanisme interna"ionale de monitorizare sau sanc"ionare a absen"ei democra"iei. Cnd PNUD a publicat un indicator al democra"iei n Raportul privind dezvoltarea uman#51, multe din statele membre ale ONU au reac"ionat furios. Spre deosebire de condi"ionalitatea democratic# instrumentat# de majoritatea institu"iilor europene la scar# global#, mult# vreme au existat pu"ine temeiuri pentru o condi"ionalitate similar#. Cu toate acestea, exist# un ata!ament de lung# durat# pentru normele democratice din partea statelor occidentale, n rela"ia bilateral#. Acest argument a fost operat n mod deosebit n raport cu noile state europene !i cele foste socialiste. ntr-o m#sur# !i mai mare dect n cazul drepturilor omului, forma efectiv# de existen"# a democra"iei este un subiect de discu"ie, datorit# evidentei sale dependen"e culturale. Lideri autoritari din lumea a treia nc# mai contest# universalitatea unui eventual principiu al democra"iei pluripartite !i adaptabilit#"ii acesteia la istoria unor culturi !i popoare. La eliberarea democra"iei ca obiectiv al ONU au contribuit evenimentele de la sfr!itul anilor 1990. Una dintre consecin"ele directe ale termin#rii r#zboiului rece a fost recunoa!terea faptului c# multe regimuri !i-au nsu!it n mod fraudulos numele democra"iei, n vreme ce ac"ionau n mod flagrant nedemocratic. Libertatea nu mai poate fi ngr#dit# doar prin furnizarea prosperit#"ii !i denun"area democra"iei ca ineficient# !i haotic#, ori ca un ideal a c#rui realizare poate fi amnat# sine die. Dezvoltarea conceptual#, n sensul redefinirii democra"iei n condi"iile proprii, specifice !i restrictive ale sistemului ONU, avea s# fie facilitat# de o ini"iativ# romneasc#. O apreciere clar# a valorii conceptuale a rezolu"iei 2000/47, intitulat# Promovarea !i consolidarea democra"iei, ini"iat# !i promovat# de Romnia n Comisia Drepturilor Omului, !i ulterior, n Adunarea General# a ONU52, este exprimat# de Christian Tomuschat: Dup# ce Adunarea General# a votat rezolu"ia 55/96, nu mai r#mne aproape nimic de f#cut pe planul principiilor. 53 n mod asem#n#tor, Tom Farer recuno!tea c# pn# acum se poate spune c# cea mai important# rezolu"ie [a Comisiei Drepturilor Omului]

Adunarea General# stabilea ca paragraful 2 al articolului 4 al Cartei nu poate fi aplicat statelor ale c#ror regimuri au fost instalate cu ajutorul for"elor armate ale "#rilor care au luptat mpotriva Na"iunilor Unite, atta vreme ct aceste regimuri se afl# la putere, (Res. 32 (I) 7, 9 February 1946). 51 United Nations Development Programme, Human Development Report 1991, Oxford University Press, 1991. 52 Un text similar a fost adoptat de Adunarea General# ca rezolu"ia 55/96. 53 Christian Tomuschat, Lintervention structurelle des Nations unies, n La contribution des Nations Unies la democratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15 decembre 2001, sous la direction de Rostane Mehdi, Editions A. Pedone, Paris.
50

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

266

este 2000/47, (.....) prin aceea c# asociaz# n mod explicit particip#rii electorale multipartidismul ntr-un proces liber !i corect (sublinierile apar"in lui Farer).54 Desigur, afirma"ia c# o anumit# form# de guvernare este cea preferat# de dreptul interna"ional este nc# dificil de acceptat n sistemul ONU. Chiar n primul raport oficial asupra democra"iei, Boutros-Ghali plasa n anticamera analizei sale un ton de pruden"#: Sistemul Na"iunilor Unite, n asistarea !i sprijinirea eforturilor Guvernelor de promovare !i consolidare a democra"iilor noi sau restaurate, nu aprob# sau promoveaz# nici o form# specific# de guvernare 55. Aceast# pruden"# ns# avea s# fie dep#!it# rapid, att prin evolu"ia spectaculoas# a con"inutului rezolu"iilor !i altor ini"iative privind democra"ia n diverse organisme ale ONU, ct !i prin propriile pozi"ii ale lui Boutros-Ghali. Aceast# dinamic# se justific# n mod fundamental, prin extinderea ariei geografice a transform#rilor democratice. n realitatea onusian#, afirmarea principiului democratic nu echivaleaz# cu impunerea respect#rii inflexibile a acestor principii, oriunde !i oricum. Institu"iile comunit#"ii interna"ionale pot ac"iona n func"ie de circumstan"e p#strnd totodat# fidelitatea fa"# de principiul de plecare, principiul democratic. Pentru rolul ONU, justificarea promov#rii valorilor democratice este inspirat# de faptul c# democra"iile au recurs mai rar la r#zboi una mpotriva alteia. Este unul dintre motivele pentru care Secretarul General Kofi Annan abordeaz# tema cu, nc# vizibil#, precau"ie: Democra"ia este, n esen"#, o form# de gestionare non-violent# a conflictelor. Dar, este necesar# o not# de pruden"#. n vreme ce rezultatul final este foarte mult de dorit, procesul democratiz#rii poate fi destabilizator n special atunci cnd statele introduc sisteme electorale n care c!tig#torul ia totul, f#r# o furnizare adecvat# a drepturilor omului.56 El ncearc# s# reactualizeze vechiul concept de pace democratic#. ntruct pn# de curnd existau pu"ine democra"ii liberale, lipse!te un interval istoric suficient de lung pentru fi permise generaliz#ri sau preziceri. R#zboaiele nu au fost ntotdeauna vina regimurilor non-democratice, a!a cum o ilustreaz# istoria colonialismului. Uneori, democra"iile argumenteaz# c# adversarii lor sunt autocratici !i antidemocra"i. Chiar !i cnd aceste acuza"ii sunt adev#rate, r#zboiul nu se justific#. Pacea ntre democra"ii este ilustrat# de anumite probe credibile !i de ra"iuni substan"iale. Guvernan"ii democra"i nu pot s#-!i mobilizeze "#rile la r#zboi f#r# a convinge majoritatea cet#"enilor c# r#zboiul este drept !i necesar. n acela!i timp, popula"ia dintr-o "ar# democratic# poat# s# cread# afirma"iile cele mai grave cu privire la ce se ntmpla ntr-un sistem politic ermetic dintr-o alt# "ar#. Cnd deciziile sunt luate n spatele u!ilor nchise, este greu de spus dac#
54 Tom J. Farer, The Promotion of Democracy. International Law and Norms, n The UN Role in Promoting Democracy. Between Ideals and Reality, Edward Newman and Roland Rich (editors), United Nations University Press, 2004, pag. 38. 55 United Nations, General Assembly, Report of the Secretary-General, doc. A/50/332. 56 Kofi Annan, Peace and Development one struggle, two fronts, Address to the World Bank Staff, Washington D.C., October 19, 1999, n Towards a Culture of Prevention, Statements by the Secretary-General of the United Nations, Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, December 1999, pag. 28.

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

267

motivele declarate sunt cele reale. Regimurile nedemocratice pot s# manipuleze mass-media57. Ele pot mobiliza mult mai u!or societatea la declan!area unui r#zboi. Dimpotriv#, este mult mai greu s# convingi popula"ia unei "#ri democratice c# r#zboiul este necesar mpotriva unei alte "#ri cu regim deschis !i transparent. n aceste cazuri exist# mai multe posibilit#"i de angajare, n afar# de r#zboi !i diploma"ie, inclusiv posibilitatea de a influen"a procesele politice n "#rile respective.58 Intensificarea aplombului pentru ac"iuni n favoarea democra"iei a f#cut s# nu mai poat# fi evitat# discu"ia privind democratizarea ONU n sine. Pentru numero!i observatori, guvernele lumii a treia, reprezentan"ii societ#"ii civile, autori din mediul academic, reforma devine sinonim# cu democratizarea ONU. L. A. Sicilianos observ# c# asisten"a electoral# !i schimbarea de atitudine fa"# de loviturile de stat formeaz# doar partea vizibil# a aisbergului ac"iunii onusiene, care tinde s# consacre principiul legitimit#"ii democratice la nivel universal. n extinderea activit#"ilor organiza"iei, se profileaz# ncetul cu ncetul n practic# un proiect ambi"ios care consta n construc"ia democratic# intern#. Pornind de la constatarea c# restaurarea democra"iei se dovede!te a fi adesea precar# n lipsa unor institu"ii democratice bine ancorate !i a perspectivelor de dezvoltare economic# !i social#, ONU !i agen"iile sale specializate includ, n apelurile !i programele lor, restructurarea statelor n tranzi"ie c#tre democra"ie.59 Spre o democra"ie transna"ional! ? n teorie, democra"ia nu mai lipse!te n nici o abordare referitoare la guvernarea global#. n realitate, exist# un nivel sc#zut de responsabilitate democratic# pentru procesul de guvernare global#. Pozi"iile luate de guverne n forurile interna"ionale sunt foarte rar subiectul examin#rii profunde !i periodice de c#tre parlamentele na"ionale. Nu exist# exigen"e clare pentru dezv#luirea public# a acestor informa"ii asupra pozi"iilor luate !i motivului care le-a alimentat. n ciuda unor recente mbun#t#"iri, organiza"iile interna"ionale nu fac obiectul controlului impactului politicilor lor asupra "#rilor !i popoarelor. n raport cu extrapolarea legitimit#"ii democratice interne la nivelul organiza"iilor interguvernamentale, a!a cum sunt ele n prezent, Jean-Marc

Practica a ar#tat c#, din p#cate, !i regimurile democratice recurg uneori la manipularea massmedia, numai c# mai devreme sau mai trziu, mecanismele democratice, dac# sunt mature, func"ioneaz# !i sanc"ioneaz# pe liderii n cauz#, cazul fostul primului ministru spaniol Jose Maria Aznar fiind elocvent n aceast# privin"#. 58 Kofi Annan, Democracy as an International Issue, n Global Governance, volume 8, number 2, Apr.-June 2002. 59 Lonos-Alexandre Sicilianos, Les Nations Unies et la dmocratisation de lEtat nouvelles tendances, n La contribution des Nations Unies la democratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15 dcembre 2001, sous la direction de Rostane Mehdi, Editions A. Pedone, Paris.
57

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

268

Coicaud60 identific# patru caracteristici majore ale autorit#"ii !i responsabilit#"ilor acestora: ! Ele se men"in la un nivel relativ insuficient n substan"# democratic#, comparativ cu institu"iile politice care, cel pu"in n democra"iile dezvoltate, sunt responsabile pentru exprimarea, organizarea !i monitorizarea ac"iunii politice; ! Nu ac"ioneaz# destul de sistematic !i consecvent pentru a fi parte a unui sistem integrat; ! Sunt marcate de diferen"e majore n percep"ia asupra a ceea ce sunt !i ceea ce trebuie s# fie, n rndul propriilor lor componente na"ionale; ! Dincolo de acordul superficial !i retoric cu privire la ideile !i principiile generale, nu exist# o metod# institu"ionalizat#, deschis# !i universal#, care s# conduc# la un proces de decizie global# democratic# prin intermediul organiza"iilor interguvernamentale. Coicaud ncearc# s# ilustreze ultima afirma"ie. %#rile s#race privesc cu respect organiza"iile interguvernamentale, datorit# puterii pe care acestea o proiecteaz# n exterior n compara"ie cu propriile lor administra"ii interne, att din punct de vedere opera"ional, ct !i normativ-ideologic. %#rile dezvoltate cele mai influente le privesc cu suspiciune !i cu mai pu"in respect tocmai pentru c#, de!i au mijloacele de a le orienta activitatea prin influen"a mare pe care o de"in, organiza"iile respective nu le pot concura n termeni de putere intern# !i proiectat#. Mi se pare totu!i c# cele dou# abord#ri reale !i bine sesizate nu au o justificare egal conving#toare. Valoarea organiza"iilor interguvernamentale const# n impactul asupra realit#"ii. Operarea prin criterii de eficien"# !i pragmatism favorizat# de statele occidentale, dac# nu este exercitat# unilateral, constituie un obiectiv cheie. Din perspectiva exponen"ilor democra"iei transna"ionale, cum ar fi Hans Koechler, f#r# un minimum de echitate !i echilibru n realitatea economic# interna"ional# !i n ceea ce prive!te politica de putere interna"ional#, chiar !i cele mai vizionare prevederi democratice ale Cartei ONU r#mn fraze goale !i simple apeluri retorice.61 n aceste condi"ii, propunerile con"inute n teoriile conven"ionale ale politicii interna"ionale ar fi lipsite de credibilitate !i n contextul ONU, iar democra"ia la nivel interna"ional nu va fi posibil# atta timp ct n realitate se men"ine o stare de dependen"# a majorit#"ii n statele membre. Potrivit acestor opinii, oricare ar fi op"iunile de reformare a actualului sistem interna"ional, r#mne valid# dilema dreptului interna"ional: (i) dreptul interna"ional este fie garantat de c#tre o superputere (sau de c#tre un grup de puteri), ceea ce duce n mod necesar la arbitrar n aplicarea principiilor sau
60

Jean-Marc Coicaud, International democratic culture and its sources of legitimacy, n JeanMarc Coicaud, Veijo Heiskanen (editors), The Legitimacy of International Organizations, United Nations University Press, 2001, pag. 260-261. Hans Koechler, The United Nations and International Democracy. The Quest for UN Reform, International Progress Organization, Vienna 1997.

61

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

269

deciziilor legale; ori (ii) dreptul interna"ional este garantat de c#tre o comunitate interna"ional# de state egale - de exemplu, printr-o aplicare colectiv# a legii prin intermediul unei structuri interna"ionale democratice - care ng#duie ns# lipsa de eficien"#, ct timp cei mai puternici protagoni!ti interna"ionali nu pot fi determina"i s# se conformeze deciziilor care le afecteaz# propriile lor interese. n aceast# logic#, modelul de democra"ie transna"ional# !i democratizarea rela"iilor dintre state ar impune, n primul rnd, schimbarea unor concepte esen"iale din dreptul interna"ional, cum ar fi cel al suveranit#"ii !i cel al amestecului n treburile interne ale altor state. Suveranitatea, care n concep"ia sa tradi"ional# etatist# este legat# de entitatea abstract# a statului, este cea care creeaz# actualele dezechilibre la scar# interna"ional# !i face dificil parteneriatul democratic ntre state. Suveranitatea poate s# fie redefinit# n rela"ie cu drepturile suverane ale cet#"eanului care constituie fundamentul oric#rei entit#"i politice legitime. n al doilea rnd, o alt# schimbare major# ar fi introducerea unei autentice separ#ri a echivalentului puterilor legislative !i executive din cadrul organiza"iei mondiale. Robert Cox analizeaz# tandemul democratizare-interna"ionalizare. Pentru demonstra"ia lui, porne!te la raportarea (excesiv simplificatoare, a! aprecia) a obiectivelor guvern#rii globale la cea mai scurt# defini"ie a globaliz#rii st#pnirea universal# a pie"ei62. Astfel, interna"ionalizarea se refer# la schimb#rile care afecteaz# statele. Globalizarea este un concept mai larg !i se refer# la o gam# ntreag# de activit#"i !i practici care implic# statele !i entit#"ile non-statale, conturnd un sistem social global mai integrat. Globalizarea economic# este un factor principal n tendin"a de interna"ionalizare. Interna"ionalizarea statului nseamn# c# statele servesc tot mai mult ca instrumente pentru ajustarea politicilor interne, conform imperativelor competi"iei pe pia"a mondial#. Aceasta nseamn# modificarea esen"ial# a rolului statelor, conceput odinioar# ca dispozitiv de ap#rare mpotriva impactului economic d#un#tor venit din afar#. Statele nu mai sunt v#zute ca mecanisme de protejare a bun#st#rii interne, devenind predominante preocup#rile de reducere a serviciilor sociale n "#rile bogate !i politicile de ajustare structural# n "#rile s#race. n toate aceste ipostaze, statele au devenit intermediari ntre economia mondial# cu propria ei structur# de putere !i obiectivele na"ionale. Procesul de interna"ionalizare a nt#rit ierarhiile globale. O singur# superputere, cu ajutorul altor cteva, poate determina acum ce trebuie s# fac# ONU. Expresia economic# a interna"ionaliz#rii este globalizarea. Democratizarea ar reprezenta, prin urmare, o contra-tendin"# la forma de interna"ionalizare a actualului sistem al statelor, respectiv a conducerii de c#tre SUA. Pentru a se legitima acest leadership, se recurge la valorile democratice. Numai c# realizarea ideii democratice este negat# de polarizarea dintre cei puternici !i cei f#r# putere, dintre cei boga"i !i cei s#raci. Polarizarea a devenit o
62

Robert W. Cox, An Alternative Approach to Multilateralism, n Global Governance, volume 3, number 1, Jan. Apr. 1997.

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

270

caracteristic# tot mai vizibil# a unui statu quo favorizat de globalizare. ntr-un efort de minimizare a acestei contradic"ii, ideologia liberal# ncearc# s# impun# o separare ntre politic !i economic. Prin urmare, logica de pia"# a concuren"ei nengr#dite este opus# impulsului de democratizare care cere ca activitatea economic# s# serveasc# obiectivul echit#"ii sociale. n ceea ce prive!te democratizarea guvern#rii globale n domeniul economic, radicalismul propunerilor nu frecventeaz# numai opiniile conservatoare din dreapta e!ichierului politic american. Astfel, o direc"ie interesant# este schi"at# de Walden Bello63. Acesta consider# c# o reform# care s# duc# doar la mariajul dintre considerentele macroeconomice !i cele sociale n modul de concep"ie !i ac"iune care domin# Organiza"ia Mondial# a Comer"ului !i Fondul Monetar Interna"ional, nu este cea mai bun# op"iune. Strategie reformatoare poate fi viabil# atunci cnd sistemul n ansamblu este corect, dar nu !i cnd este esen"ialmente corupt. Or, cele dou# organiza"ii numite sunt menite s# institu"ionalizeze !i s# legitimeze inegalitatea . Ambele ar fi excesiv de centralizate, netransparente !i nu ar da socoteal# nim#nui. Ambele ar c#uta s#-!i nsu!easc# !i s# controleze procesele globale economice, sociale !i politice, n conformitate cu nevoile !i interesele unei minorit#"i de state, elite !i societ#"i transna"ionale. Deci, guvernele "#rilor n dezvoltare !i societatea civil# interna"ional# ar trebui s# nu-!i consume energiile pentru reformarea acestor institu"ii nedemocratice. Adev#ratul obiectiv ar fi descentralizarea puterii institu"ionale a acestora !i crearea unui sistem pluralist de guvernare economic# global#.64 Aceasta s-ar traduce n reducerea radical# a puterii !i transformarea lor [OMC !i FMI] ntr-o simpl# pereche de institu"ii interna"ionale care coexist# !i care sunt supuse evalu#rii !i din partea altor organiza"ii interna"ionale, acorduri !i grup#ri regionale . Este greu de spus dac# aceast# op"iune este ntr-adev#r dezirabil#. A!a cum observa Basu marile puteri preiau, prin mijloace subtile, controlul marilor organiza"ii interna"ionale !i apar# anumite politici !i anumite idei care le convin. Or, ele o fac adesea, nu prin deturnarea direct# a programelor acestora, ci prin instalarea n orient#ri ideologice !i promovarea de idei compatibile cu interesele lor.65 ntr-o logic# nrudit#, mi apare drept semnificativ# interpretarea potrivit c#reia cre!terea contemporan# a activit#"ii economice transna"ionale nereglementate submineaz# avansurile democratice ob"inute n ultimul secol.
Walden Bello, Future of global economic governance, n Hans van Ginkel, Brendan Barrett, Julius Court, Jerry Velasquez (editors), Human Development and the Environment. Challenges for the New Millenium, UNU Millenium Series, United Nations University Pres, 2002. 64 Un argument interesant al lui Bello care merit# semnalat pentru c# ar trebui aprofundat este c# dezvoltarea unor state din estul !i sud-estul Asiei a fost posibil# tocmai ntr-un sistem mondial pluralist reprezentat de GATT, care era mai sensibil la statutul specific al "#rilor n dezvoltare !i diferit de absolutismul politicilor care dau credit excesiv pie"ei libere. 65 Kaushik Basu, Mondialisation et politique financire internationale : le verdict de Stiglitz, (traduit de langlais), Problmes conomiques no. 2852, 26 mai 2004.
63

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

271

Restaurarea !i continuarea proiectului democratic nu s-ar putea face dect prin institu"ii interna"ionale conduse democratic !i suficient de puternice pentru a reglementa pie"ele globale ale muncii, finan"elor, bunurilor !i ideilor care s-au extins att de mult n ultimele decenii.66 Concluzii: despre natura democratic! #i valorile reformei Instrumentalizarea ONU ca protagonist puternic !i influent n asigurarea guvern#rii globale este obiectivul major al ideilor reformatoare, f#r# de care procesele de reform# vor continua s# aib# o direc"ie insuficient de clar#. Dificult#"ile nu sunt de neglijat, deoarece nu exist# pentru nivelul global un echivalent la re"etele de democratizare !i liberalizare economic#, a!a cum este cazul guvern#rii la nivel na"ional. ONU este chemat# s# umple golul l#sat prin inexisten"a unui mecanism institu"ional autoritar care s# asigure supervizarea !i monitorizarea afacerilor economice !i sociale globale !i dispunnd de mijloace cronic insuficiente pentru a contracara excesele globaliz#rii. Pentru a r#spunde globaliz#rii, sistemul ONU trebuie s# fie nt#rit, n materie de ncredere ca !i n materie de resurse. Este greu de imaginat o alt# structur# institu"ional# global# care s# poat# atenua excesele sistemului prezent, n care urm#rirea exclusiv a intereselor na"ionale proprii, de c#tre state, sau a profiturilor, prin domnia absolut# a for"elor pie"ei mondiale, pot s# conduc# la dezechilibre majore, s# intensifice instabilitatea !i s# amplifice amenin"#rile la adresa securit#"ii, care nu mai poate fi ap#rat# doar manu militari. Dac# preocup#rile justificate cu privire la consecin"ele sociale !i politice ale globaliz#rii nu sunt abordate ntr-o manier# profund#, diferit# de cli!eele simpliste ale corifeilor neoliberalismului !i dereglement#rii, va fi tot mai greu pentru state !i pentru al"i protagoni!ti s# accepte re"etele de promovare a modelului actual de dezvoltare. Excesele !i efectele negative ale globaliz#rii sunt o realitate. Importan"a acestora pentru echilibrele relevante la nivel global transcende capacitatea de judecat# obiectiv# a guvernelor, luate individual, sau a institu"iilor financiare interna"ionale, care de cele mai multe ori nu-!i pot dep#!i condi"ia de pledan"i pro domo. Solu"iile par"iale la consecin"ele economice !i sociale ale globaliz#rii nu sunt suficiente. Este nevoie de o perspectiv# integrat# !i de abordarea simultan# a tuturor acestor probleme. De exemplu, la negocierea !i preg#tirea deschiderilor n materie de comer" interna"ional !i de pie"e financiare, trebuie avut# n vedere adaptarea corespunz#toare a sistemelor de securitate social#. Dac# pentru primul aspect exist# o presiune din partea unor institu"ii interna"ionale, pentru al doilea guvernele sunt lipsite att de capacitatea de rezisten"# n negocieri, ct !i de resursele necesare prezent#rii de alternative. Sistemul ONU are un avantaj comparativ n organizarea !i supervizarea

66

David Held, Democracy and the Global Order: from the modern state to cosmopolitan governance, Cambridge, Polity Press, 1995.

Partea a IV a : Reforma prin concepte ________________________________

272

coordon#rii unor negocieri care s# conduc# la stabilirea unor forme acceptabile de protec"ie social# n toate "#rile.67 Gestionarea acelei p#r"i globalizate a economiei mondiale este totu!i, a!a cum o remarca un studiu recent, fie privat# !i secret# prin institu"ii precum societ#"ile transna"ionale sau b#ncile centrale, fie v#dit nedemocratic#, precum n cazul reuniunilor anuale ale Grupului celor !apte "#ri industrializate. Reuniunile organizate anual de c#tre o entitate privat# la Davos, Elve"ia [], simbolizeaz# conducerea afacerilor globale de c#tre un grup restrns de persoane !i de institu"ii .68 Cu alte cuvinte, principalul element criticabil al versiunii curente a capitalismului global este ntr-adev#r, excluderea (deliberat# sau obiectiv#) a unor categorii sociale !i a unor "#ri, att de la puterea economic#, ct !i de la beneficiile cre!terii economice. F#r# a ntmpina o opozi"ie politic# !i intelectual# serioas#, capitalismul global nu se poate contrazice pe sine !i de aceea, nu este stimulat n acceptarea unui contract social global. Reforma sistemului ONU ar trebui s# priveasc# acele orient#ri !i dezvolt#ri institu"ionale care s#-i permit# o dezbatere democratic# n care corpora"iile publice !i private s#-!i explice strategiile !i s# raporteze asupra respect#rii dreptului !i orient#rilor interna"ionale. Deocamdat#, nici Adunarea General#, nici ECOSOC nu joac# un astfel de rol. n acela!i timp, promovarea guvern#rii democratice n "#rile membre poate !i trebuie s# fie un mandat realist !i permanent al ONU, mai ales c# n aceast# privin"# exist# sprijinul manifest al majorit#"ii marilor contributori la buget. A!a cum am ncercat s# argumentez cu alt# ocazie69, organiza"ia dispune de legitimitatea !i competen"a de a contribui la procesul de democratizare la scar# global#. Elaborarea treptat# a unui cadru normativ n materie, precum !i asimilarea !i sprijinirea planurilor de ac"iune concret# asumate de statele membre n diverse forumuri interna"ionale pot cristaliza o direc"ie de reform#, cheia posibil# a altor transform#ri profunde. Ct prive!te democratizarea proprie, se cuvine constatat c# exist# o distinc"ie fundamental# ntre dou# posibile ingrediente ale ac"iunii reformatoare: redefinirea suveranit#"ii prin ad#ugarea dimensiunii democratice, v#zut# prin prisma drepturilor cet#"eanului !i, respectiv, separarea puterilor n structura proprie a ONU. n cazul primului, notez c# diminuarea relativ# a valorii unor principii esen"iale nscrise n Carta ONU (suveranitate, neamestec n treburile interne) a fost rezultatul unei evolu"ii naturale, la care statele membre au contribuit n mod indirect !i nu prin acceptarea formal# a schimb#rilor. n cazul
Ralph van der Hoeven, Into the twenty-first century : Assessing social and political concerns, n Hans van Ginkel, Brendan Barrett, Julius Court, Jerry Velasquez (editors), Human Development and the Environment. Challenges for the New Millenium, UNU Millenium Series, United Nations University Press, 2002. 68 Copenhagen Seminars for Social Progress, Building a World Community. Globalisation and the Common Good, Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, 2000, pag. 143. 69 Petru Dumitriu, The History and Evolution of the New or Restored Democracies Movement, Discussion paper no. 11, The Fifth International Conference of New or Restored Democracies, 10-12 September 2003, www.icnrd5-mongolia.mn.
67

Capitolul 12 Locul ONU n dinamica guvern#rii globale ______________________________________________

273

celui de-al doilea, sunt v#dite dificult#"ile conceptuale ("innd de reflectarea exhaustiv# !i conving#toare a principiului n structura !i mecanismele func"ionale ale organiza"iei), constitu"ionale (ar fi necesar# nu numai revizuirea Cartei, ci revizuirea a ns#!i motiva"iei care a dus la scrierea sa n forma actual#) !i mai ales politice (absen"a voin"ei unanime de a schimba actualele raporturi de putere). Organiza"iile interguvernamentale sunt institu"ii derivate, fondate prin voin"a guvernelor na"ionale !i aflate n mod esen"ial sub controlul lor. Dorin"a statelor membre de a le men"ine sub control se justific# n principal prin distinc"ia dintre legitimitatea democratic# na"ional# - bazat# cel pu"in n principiu pe consim"#mntul poporului !i esen"a organiza"iilor interguvernamentale - ai c#ror membri reprezint#, n principal, vocea guvernelor. Natura democratic# a multor "#ri membre !i mai ales valorile comune ale umanit#"ii promovate de ONU, permit stabilirea unei conexiuni ntre popoare !i organiza"ie. Aceast# leg#tur# este incomplet#, dac# se judec# doar prin m#sura reprezent#rii democratice, chiar !i pentru Adunarea General#, ntruct aici sunt prezen"i !i exponen"i ai regimurilor n care popoarele sunt oprimate. Egalitatea de principiu a statelor nseamn# doar o democra"ie a guvernelor ntre ele. Cu toate acestea, destinul ONU este s# exprime, s# apere !i s# promoveze edificarea unei comunit#"i la nivel global. Legitimitatea conceptual# a acestor obiective nu este sus"inut# corespunz#tor de nivelul s#u de institu"ionalizare, mai slab n raport cu cel din statele membre. ONU mai nseamn# !i proiectarea unor valori cheie, cum sunt universalismul !i diversitatea individual#. Dependen"a de voin"a statelor membre poate deveni !i o surs# de cre!tere a legitimit#"ii, n m#sura n care acestea vor consim"i !i vor recunoa!te validitatea unor obiective globale realizabile numai prin organiza"iile interguvernamentale. Prin aceasta se va sus"ine !i alimenta o legitimitate democratic# distinct# de cea na"ional#, cu care n mod inevitabil se fac analogii !i compara"ii.