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E GUERRA
FISCAL
autores
lvaro dias, ary oswaldo mattos filho, bernard appy,
blairo maggi, carlos ivan simonsen leal, cllio campolina,
eduardo campos, fernando rezende, geraldo alckmin,
gilmar ferreira mendes, guido mantega,
henrique eduardo alves, henrique fontana, isaas coelho,
jos renato casagrande, jos roberto afonso, luiz villela,
pauderney avelino, srgio prado, tio viana
organizadores
gilmar ferreira mendes
cesar cunha campos
volume 3
Diretor
Cesar Cunha Campos
Fundadores
Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco
Diretor Tcnico
Ricardo Simonsen
Diretora-Geral
Dalide Barbosa Alves Corra
Diretor de Controle
Antnio Carlos Kfouri Aidar
Diretor de Qualidade
Francisco Eduardo Torres de S
Diretor de Mercado
Sidnei Gonzalez
CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias,
Manoel Pio Corra Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho
CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti
(Souza Cruz S.A.), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio
Joo de Andrade Fortes, Maurcio Matos Peixoto, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani
Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.), Rodrigo Vaunizio Pires de Azevedo (IRB - Brasil Resseguros S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do
Esprito Santo), Srgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)
Suplentes
Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva,
Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit
Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia
Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.)
PREFCIO
Este livro apresenta os anais do seminrio Federao e Guerra Fiscal,
organizado pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e pela Fundao
Getulio Vargas, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), realizado na sede do IDP em Braslia.
O objetivo do evento foi contribuir para que questes da agenda federativa
voltassem ao centro dos debates polticos nacionais. Para tanto, foram
apresentados diferentes pontos de vista sobre temas importantes da agenda
federativa, como a guerra fiscal, os rateios dos fundos de participaes e
renegociao das dvidas subnacionais.
Participaram do seminrio especialistas nacionais das mais altas autoridades
federais e estaduais, membros do Legislativo e do Judicirio. A inteno foi
oferecer um espao de dilogo em que suas diferentes vises pudessem ser
expostas e debatidas e, na medida do possvel, aproximadas.
Ao resgatar a memria do seminrio tornando pblicas as discusses, esperamos
contribuir para incentivar reflexes e aes que aperfeioem o nosso sistema de
governo em busca das melhores polticas pblicas para nosso pas.
Boa leitura!
APRESENTAO
Por mais complexas e delicadas que sejam as questes em torno da
guerra fiscal travada pelos estados, o debate pblico, tcnico e racional ajuda
a estreitar as distncias entre os diferentes agentes. Nesse contexto, esta
publicao constitui mais um passo na direo de aproximar os interesses e
as partes da federao brasileira.
Este livro est organizado em trs captulos que reproduzem os painis do
seminrio Federao e Guerra Fiscal, idealizado pelos professores Fernando
Rezende e Everardo Maciel, liderado pelo ministro Gilmar Ferreira Mendes com
apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) - com empenho
particular de Luiz Villela - e realizado em setembro de 2011. Na introduo,
feita uma apresentao mais detalhada e integrada dos temas propostos para a
agenda federativa, pelo professor e ministro Gilmar Ferreira Mendes, incluindo
a definio dos temas de cada painel.
O texto do ministro da Fazenda Guido Mantega tambm apresentado
antes dos captulos por trazer uma viso nacional e privilegiada, retratando
a posio do governo federal.
O primeiro captulo dedicado a traar um panorama atual e esperado
do desenvolvimento regional, que condiciona algumas das questes
mais prementes do federalismo fiscal brasileiro, como o caso particular
da guerra fiscal travada entre os estados em torno do seu Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
As relaes intergovernamentais ditam o segundo captulo, no qual
foram destacados os dois temas mais prementes. Primeiro, necessrio, por
imposio da justia, definir critrios de rateio para o Fundo de Participao
dos Estados (FPE). Segundo, governos estaduais e prefeituras das capitais
reclamam da Unio mudanas para reequilibrar as condies da dvida
renegociada sem ferir os princpios da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
SUMRIO
Introduo
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Guido Mantega
Captulo 1. Desenvolvimento Regional e Federalismo Panorama Atual e
Perspectivas
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lvaro Dias
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Tio Viana
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Blairo Maggi
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Cllio Campolina
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Fernando Rezende
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Luiz Villela
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Srgio Prado
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Eduardo Campos
127
Geraldo Alckmin
133
Henrique Fontana
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Pauderney Avelino
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Bernard Appy
145
Isaas Coelho
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Agradecimentos
163
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Introduo
Ministro Gilmar Ferreira Mendes
Ministro do Supremo Tribunal Federal
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Pronunciamento
Ministro Guido Mantega
Ministro da Fazenda
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CAPTULO 1.
Desenvolvimento
Regional e Federalismo
panorama atual e perspectivas
lvaro Dias
Carlos Ivan Simonsen Leal
Tio Viana
Blairo Maggi
Cllio Campolina
Fernando Rezende
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lvaro Dias
Senador da Repblica
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lvaro Dias
Senador da Repblica
Graduado em histria pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Iniciou sua carreira poltica como vereador em Londrina e sucessivamente foi
eleito deputado estadual, deputado federal por dois mandatos e senador.
Foi governador do estado do Paran e, atualmente, cumpre seu terceiro
mandato como senador da Repblica.
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tcnico, do senador Blairo Maggi. Essa folga no precisa estar sob a forma
de um fundo. No haver uma transio se no for gerado um excedente no
oramento da Unio que permita fazer esses acertos. Mas os acertos tm
que ter comeo, meio e fim. Todavia, ns todos sabemos por experincia
que a maioria de nossos governadores acertar o acordo inicial, porque eles
sabem que no momento da eleio presidencial seu poder ser enorme e
esse acordo ser revisto. Ento, o que era de curto prazo pode se tornar de
longo prazo e ser possvel introduzir uma distoro.
Sair desse ciclo ser difcil porque isso no culpa de ningum,
apenas como a interao est montada. Onde ela nos leva o que temos de
entender. Podemos continuar do jeito que estamos e ter apenas melhoras
pontuais. Essas melhoras sero, evidentemente, muito bem-vindas e talvez
acalmem no curto prazo algumas questes. Por outro lado, no estamos
olhando para o resto do mundo, o que mortal. A Europa no olhou para o
resto do mundo, pensando que podia manter a sua poltica social de forma
independente. Apesar do estoque de capital fantstico, estamos vendo o
que est acontecendo hoje na Europa.
H no mundo, atualmente, um jogo econmico e geopoltico dominado
por trs grandes blocos: a Europa, a China e os Estados Unidos. Japo fica um
pouco para o lado por causa da demografia. O Brasil tem navegado bem, com
muitos sucessos de curto prazo. As suas polticas sociais permitem uma taxa de
crescimento razovel, mas uma equidade infinitamente maior do que a China,
por exemplo. Assim, conseguimos uma sociedade que nos parece melhor do
que a chinesa, mas no podemos deixar de reconhecer o exemplo europeu.
O que est acontecendo com a Europa hoje? A insistncia em no
querer examinar o problema est levando a Europa para o buraco. um
jogo no cooperativo.
Devemos exercitar a capacidade, que brasileira, de parar e entender.
Precisamos fazer uma evoluo cultural e agir para ter oramento de
verdade, um oramento mandatrio, apesar de nossas imensas disputas.
A palavra mandatrio muito forte. H cerca de cinco anos, a FGV fez
uma pesquisa no Congresso Nacional, que foi respondida por metade dos
senadores e metade dos deputados. Entre as vrias perguntas que fizemos,
estava que tipo de oramento voc prefere?. A grande maioria preferiu
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Tio Vianna
Governador do Acre
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Tio Viana
Governador do Acre
Graduado em medicina pela Universidade Federal do Par (UFPA), fez especializao em clnica mdica na Universidade de Braslia (UNB), residncia
em doenas tropicais e infecciosas no Hospital Emlio Ribas e doutorado em
medicina tropical pela UNB. professor licenciado da Universidade Federal
do Acre (Ufac), membro da Sociedade Brasileira de Medicina Tropical, da
Sociedade Brasileira de Clnica Mdica, do Conselho de Administrao da
Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor. Integra tambm a Academia Acreana de Medicina e a Academia Acreana de Letras. Foi senador da
Repblica e, atualmente, governador do estado do Acre.
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Blairo Maggi
Senador da Repblica
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Blairo Maggi
Senador da Repblica
Graduado em agronomia pela Universidade Federal do Paran (UFPR), por
muitos anos esteve frente da empresa fundada por seu pai, o Grupo Andr
Maggi. Foi governador nos estados do Paran e Mato Grosso, e seu nome figura na lista dos mais influentes do mundo pela revista Forbes. Atualmente,
senador da Repblica.
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Cllio Campolina
Reitor da UFMG
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Em terceiro lugar, uma proposta que foi colocada, mas que no rendeu,
seria a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional,
exatamente para ter critrios de alocao segundo objetivos diferenciados da
heterogeneidade das regies.
A mesma poltica regional poderia, eventualmente, alocar recursos no
Nordeste ou na metade sul do Rio Grande do Sul, ou do Vale do Ribeira, em
So Paulo, e no necessariamente o conjunto do Nordeste. Tratar de forma
igual os desiguais uma injustia. Portanto, isso deveria levar a um outro
critrio de alocao de recurso.
Concluo com a necessidade de uma nova regionalizao do pas, com
tipologias diferenciadas que permitissem uma certa identidade de regies
que tivessem tipologia semelhantes, para se fazer uma poltica regional de
escala nacional.
Nessa diviso, que resultou daquele longo trabalho, o Brasil seria dividido
em 118 sub-regies. H toda uma tipologia de dizer quais as semelhanas e
diferenas, e todas elas teriam um elemento estruturador do territrio, que seria
uma centralidade urbana com hierarquias diferenciadas. Seria uma forma de
repensar o Brasil com utopias, mas com os ps no cho ao mesmo tempo.
Venho de uma formao em engenharia e depois em economia, pelo
lado da economia poltica, e tento combinar na minha vida, o tempo todo,
a dialtica da anlise e o cartesianismo da ao. Vamos ser abrangentes para
trazer a complexidade do mundo em que vivemos, mas objetivos do ponto de
vista operacional.*
*
Cllio Campolina
Reitor da UFMG
Possui graduao em engenharia mecnica e em engenharia de operao pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), especializao
em desenvolvimento e planejamento pelo Instituto Latinoamericano de Planificacion Econmica y Social, mestrado e doutorado em cincia econmica pela
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e ps-doutorado pela University of Rudgers. Foi diretor e presidente do Parque Tecnolgico de Belo Horizonte (BHTEC) e, atualmente, reitor da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Possui mais de 100 trabalhos publicados no Brasil e no exterior.
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Fernando Rezende
Professor da EBAPE/FGV
Introduo
Desde os momentos iniciais de construo da nao brasileira, as
diversidades socioeconmicas regionais estiveram no centro das preocupaes
com a construo de um regime poltico que contribusse para a integridade do
territrio, a integrao econmica do pas e a promoo de um desenvolvimento
social e regionalmente equilibrado. Por ocasio da independncia, a construo
do Imprio foi a frmula necessria para evitar a fragmentao territorial,
mas a corrente federalista recobrou foras com a renncia de Pedro I. Com a
instaurao do segundo reinado, o conflito entre republicanos e monarquistas
foi solucionado mediante a devoluo s provncias de considervel autonomia
para instituir e arrecadar impostos e administrar suas finanas, o que na prtica
teria instaurado uma monarquia federativa1.
O acordo inicial no evitou que os conflitos federativos se manifestassem
nos dois sculos que transcorreram desde a independncia, tendo sido
sempre interrompido pela centralizao do poder tributrio por ocasio de
rupturas institucionais marcadas pela assuno de governos autoritrios, com
o pndulo fiscal oscilando no sentido oposto na transio para a democracia2.
As reformas fiscais promovidas na alternncia dos regimes polticos buscaram
novas solues para evitar que o acirramento desses conflitos acabasse por
prejudicar a todos.
Na reforma conduzida em meados dos anos 1960, o equilbrio foi
alcanado mediante uma combinao adequada de quatro elementos: uma
nova repartio das competncias tributrias, com a ampliao dos poderes
de estados e municpios para instituir e arrecadar impostos; a criao de um
moderno regime de transferncia de recursos arrecadados pelo governo
1
Miriam Dolhnikoff. O Pacto Imperial: origens do federalismo no Brasil. So Paulo, Editora Globo, 2005.
Fernando Rezende e Jos Roberto Afonso. The Brazilian Federation: facts, challenges and perspectives.
In T.N.Srinivasan and Jessica Wallack. Federalism and Economic Reforms, Stanford University, 2000.
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os casos, essas implicaes devem ser analisadas, tanto sob uma perspectiva
esttica quanto dinmica, buscando explorar as consequncias de curto
e longo prazos da dinmica socioeconmica regional para o equilbrio
federativo e o federalismo fiscal.
De acordo com os estudos realizados por Cllio Campolina5, um trao
marcante da dinmica regional brasileira a especializao da atividade
produtiva em distintas partes do territrio nacional. De um lado, esta
especializao determina a forma como as bases tributrias se repartem
no territrio, dada a diviso do poder para tributar. De outro, o acelerado
processo de urbanizao e de concentrao da pobreza em reas urbanas,
impulsionado pela dinmica demogrfica, cria novos desafios para ajustar
recursos e demandas nos limites polticos de cada jurisdio, em face dos
desequilbrios decorrentes dos impactos diferenciados desses dois efeitos.
Na vertente tributria, a especializao regional da atividade produtiva
repercute na repartio territorial das bases tributrias, isto , no potencial
de arrecadao de cada estado em face de suas competncias para instituir
e arrecadar impostos e contribuies. Na vertente oramentria, a dinmica
demogrfica, marcada pelo acentuado processo de urbanizao, determina
o padro das demandas que se exercem sobre o estado e sua distribuio
no territrio, tendo em vista a configurao da rede urbana que decorre da
consolidao de polos econmicos regionais.
No existe a possibilidade desses dois efeitos evolurem de modo a
equilibrar, automaticamente, o potencial de arrecadao tributria de cada
estado com o padro e a intensidade das demandas localizadas nas respectivas
jurisdies. Para que isso ocorra, necessrio que o sistema de transferncia
intergovernamental de recursos opere no sentido de ajustar a disponibilidade
de recursos oramentrios ao tamanho das responsabilidades que devem ser
assumidas pelos governos estaduais, de forma a ajustar a disponibilidade de
recursos s necessidades de gasto, isto , promover a equalizao dos dois
lados do oramento.
Mas isso no suficiente. Como a dinmica populacional no obedece
geografia poltica, isto , a populao se concentra em espaos territoriais
administrados por distintas jurisdies, particularmente no caso de regies
Cllio Campolina, Territrio e Nao; em Fernando Rezende e Paulo Tafner (Ed.) Brasil: O Estado de uma Nao.
IPEA, 2005.
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Fernando Rezende
Professor da ebape/fgv
Possui graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) e mestrado em economia pela Vanderbilt University,
EUA. professor na Escola de Administrao da Fundao Getulio Vargas
(EBAPE/FGV).
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CAPTULO 2.
Critrios de Rateio das
Transparncias Federais e
Indexador da Dvida dos
Estados com a Unio
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A Unio, que tem hoje a fatia de 30%, reduziu para 20%. Abriu mo de
um tero. Foi um gesto elogivel da Unio. Os estados reduziram de 26%
para 25%, um gesto muito pequeno em direo ao que se quer conseguir,
que evitar a derrubada do veto. Os municpios tiveram uma perda maior,
uma reduo de 30% das suas receitas.
Terminada a exposio do avano em relao aos royalties, eu questionei
o ministro Mantega sobre a seguinte questo: o petrleo tem os royalties
e tem a participao especial, que a joia da coroa. A participao
especial no petrleo arrecadado hoje representa trs vezes a arrecadao
dos royalties. Mas onde est a proposta de redistribuio, de um acordo
em relao participao especial? Ele demorou um minuto para responder
por que no tinha como responder. Achou que em se resolvendo os royalties
se resolveria a questo toda mas no resolve.
Disse a todos que no tenho o direito de chegar aqui e enganar a
mim mesmo e aos senhores. Se no houver uma proposta consistente dos
governadores; se no for um ato de concesso de parte a parte, no haver
jeito. Estamos caminhando clere e apressadamente para a derrubada do
veto, e se isso acontecer ser o caos total; ser a desorganizao absoluta.
Haver aes e mais aes no Supremo, e isso no o ideal.
Os estados no produtores so 24. Os municpios no produtores
so 5.380 dos 5.500 municpios brasileiros. Se no houver uma proposta
consistente e equilibrada no por ser generosa, pois um direito, uma
riqueza do pas teremos a derrubada do veto, e esse o pior dos mundos.
Se em relao aos royalties, que apenas um item, no estamos
conseguindo nos entender, avaliem em relao ampla reforma tributria
que necessria.
Pediria que todos os debates aqui realizados e as palestras aqui expostas
sejam contextualizados e encaminhados s lideranas partidrias. Vamos
ter que enfrentar logo essa questo da reforma tributria, de uma melhor
distribuio do bolo tributrio e de uma inverso para que os municpios
possam receber mais. E providos de recursos, disponham de polticas
pblicas para atender o cidado que l vive, l se casa e l tem filhos. L a
sua vida, a sua esperana, o seu presente e o seu futuro.
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Luiz Villela
Economista do BID
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Luiz Villela
Economista do BID
Economista com mestrado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio), economista fiscal lder da Diviso de Gesto Fiscal e
Municipal do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Atua nas
reas de reforma tributria, de apoio descentralizao e aos governos locais, fortalecimento das relaes federativas e em assuntos relacionados
tributao e poltica fiscal internacional, liberalizao comercial e integrao econmica. Foi professor na Escola de Administrao da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e membro da Comisso de Reforma Tributria
e Descentralizao Administrativa, apoiando a Assembleia Nacional Constituinte em matria fiscal. Possui mais de 20 artigos e cinco livros publicados.
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Srgio Prado
Professor da Unicamp
Introduo
Em fevereiro de 2010, o Supremo Tribunal Federal (STF), atravs do
ministro Gilmar Ferreira Mendes, chamou a ateno da sociedade brasileira
para um problema antigo, que vinha sendo protelado por 22 anos: a
recomposio dos critrios de distribuio do Fundo de Participao dos
Estados (FPE). A manifestao do Supremo respondeu a quatro Aes
Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) propostas por estados do
Centro-Oeste e da regio Sul, que se julgavam prejudicados pela situao
vigente.
O foco do problema se situa na Lei complementar 62, de 1989.
Naquela ocasio, atendendo a um requisito contido nas Disposies
Transitrias da Constituio de 1988, o Congresso Nacional tentou rever
e aperfeioar os critrios de distribuio do FPE. A total impossibilidade
de chegar, conjuntamente com os governadores estaduais, a um acordo
sobre uma soluo tcnica do problema levou a uma opo pragmtica
e imediatista, que ficou depois conhecida como congelamento dos
critrios: negociaes ad hoc geraram um conjunto de coeficientes fixos
para distribuio dos recursos, que vieram a constituir o chamado anexo
da LC 62/1989. Desde ento, a distribuio dos recursos do fundo passou
a ser feita de forma esttica, conforme estes coeficientes, e assim persiste
at o momento1.
A demanda imposta pelo STF questiona exatamente este carter fixo,
esttico, dos critrios de distribuio, e exige que seja restabelecido o
esprito da sistemtica anterior, de um sistema dinmico em que as dotaes
(coeficientes) estaduais no sejam fixas, mas variem na medida em que as
disparidades em desenvolvimento econmico se modificam. O STF admitiu
a vigncia dos atuais dispositivos at dezembro de 2012, quando o problema
ter que ter sido resolvido.
Naquela ocasio, tambm a distribuio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que anteriormente
era um fundo de carter nacional, aplicado igualmente a todos os municpios do pas, passou a ser feita por uma
diviso esttica de coeficientes estaduais. Posteriormente, ao longo dos anos 1990 e 2000, a distribuio dos
recursos, internamente aos estados voltou a ser feita conforme os critrios originais, mas o pr-rateio estadual foi
mantido esttico.
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Iremos utilizar, no que se segue, as seguintes siglas com seus respectivos significados: GI = governo intermedirio
(estados provncias, etc.); GL= Governo Local (municpios, comunidades, vilas etc.); GNS = Governos de Nvel
Superior (conjunto do governo central e governos intermedirios); GSN= Governos Subnacionais (conjunto dos
nveis de governo, exceto o governo central).
A anlise contida neste item bastante resumida. Para um tratamento extensivo do tema, ver. PRADO, SC. (2006),
Cap.1.
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vertical gap
arrecadao
federal
gasto direto
federal
vertical gap
transf.
verticais
arrecadao
subnacional
auto financiamento
gasto direto
subnacional
O Brasil a nica federao em que o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) atribudo aos governos
intermedirios. A rigor, existe IVA provincial no Canad, onde o Quebec tem IVA prprio e cinco provncias menores
tm IVA no independente, mas harmonizado como o IVA federal. Mas, quando tratamos de IVA nacional, existente
em todo o territrio do pas, todos os casos existentes so de impostos uniformes controlados por legislao federal.
Em nenhum destes casos, os estados/provncias tm autonomia plena para definir alquotas e base tributria, como
no Brasil.
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Algumas poucas federaes so excees que confirmam a regra. Nestas, basicamente por dispositivos de
participao dos governos intermedirios e locais no imposto de renda, estes nveis de governo tm grau elevado
de autofinanciamento: no Canad, na Sua e nos pases nrdicos, os governos locais so autofinanciados em
percentuais que se situam entre 70-80% dos seus gastos. Nas demais federaes, contudo, elevada a dimenso
das transferncias verticais.
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Em algumas federaes, como o Canad, os encargos relativos a servios sociais so exclusivos das provncias,
sendo vedado ao governo federal executar estes servios. Assim, o governo federal, para implementar projetos
prprios nestas reas, tem que atuar atravs dos GSNs, repassando recursos e financiando aes que so executadas
pelos GSNs.
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Em poucas federaes, o processo de redistribuio implica, tambm, transferncia de recursos diretamente das
regies ricas para regies pobres, sem passar necessariamente pela arrecadao federal de tributos. O sistema de
redistribuio da federao alem o exemplo mais tpico deste processo. As transferncias horizontais entre
estados (lnders) permitem que, ao final do processo de redistribuio, cada estado (lander) receba recursos que
virtualmente igualam a capacidade de gasto per capita de todos os estados (lnders).
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Em geral, toma-se todas as receitas livres, incluindo a arrecadao prpria e as transferncias livres recebidas de
NGS, excludo, obviamente, o prprio fundo equalizador.
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Um tratamento exaustivo deste tema foi feito, em anlise comparativa das federaes australiana, canadense,
alem e indiana, em PRADO, S. (2003).
Dotao fixa aqui significa que o montante de recursos definido exogenamente, independentemente dos critrios
de equalizao. Exemplos comuns: percentagem dada da receita federal total (ndia); a totalidade da receita do IVA
(Austrlia); cerca de metade da arrecadao de imposto de renda e IPI (Brasil). evidentemente que estes montantes
variam ano a ano, mas seu montante depende de outros fatores que no os prprios critrios de distribuio. Quando
a dotao varivel, o seu montante resulta da aplicao dos critrios, sendo, portanto, subordinado.
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O que pode indicar um estado que, mesmo sendo relativamente rico, no dedica adequadamente seus recursos
para atenuar os problemas sociais que enfrenta.
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A Alemanha incorpora alguns elementos de necessidades fiscais no muito sofisticados no seu sistema, que
basicamente um sistema de equalizao centrado na capacidade de gasto.
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Esta metodologia especfica para utilizao da equalizao de receitas foi desenvolvida em trabalho realizado por
tcnicos do governo do estado de Gois, em sua participao no Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, em 2007, sob
coordenao do autor. Ver, SILVA, A. L. et alii (2007).
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Vamos admitir que a opo feita por esta federao seja por uma dotao
predefinida de recursos, que pode ser a arrecadao de um dado imposto,
ou pode ser um percentual da receita total do governo federal, ou, como
no Brasil, uma percentagem da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Existe, portanto, um dado
montante de recursos que deve ser distribudo entre estes estados.
A dimenso da dotao total de recursos vai definir, evidentemente, o
grau em que as disparidades podero ser reduzidas. Dotaes muito elevadas
podem permitir at uma igualao plena da capacidade de gasto, enquanto
uma dotao menor poder apenas reduzir parcialmente as disparidades.
Dada a dotao, possvel escolher diversos graus de redistributividade
para a operao do sistema. Isto feito atravs da seleo do que chamamos
Valor de Referncia (doravante VR). Ele define certo nvel de renda per
capita tal que todos os estados que esto acima deste nvel no recebem
recursos do sistema, e todos os estados que esto abaixo recebem, de
forma inversamente proporcional sua receita prpria. Podemos iniciar
pela possibilidade que chamaramos de mxima redistributividade: o VR
escolhido de forma que os recursos disponveis so esgotados trazendo
os estados mais pobres para o mais elevado nvel de receita per capita
possvel. No nosso caso hipottico, vamos supor que este valor seja de
aproximadamente 245 unidades monetrias.
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Como mencionado, no Canad o sistema exclui dos benefcios todas as provncias cuja receita fiscal prpria seja
superior mdia nacional das receitas prprias.
Na Austrlia, a dotao de recursos que distribuda pela equalizao abrange toda a receita do IVA, que
federal. Seria como se, no Brasil, ao invs de imposto de renda e IPI, os recursos dos fundos de participao fossem
constitudos pela receita global do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Neste caso,
necessariamente todos os estados teriam que participar, ainda que com benefcios maiores para os mais pobres.
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sobre um mtodo tecnicamente adequado. Nada sugere que seja fcil entrar
em acordo agora sobre quais so os parmetros adequados.
2. O isolamento do fluxo de recursos
Sistemas paramtricos criam uma transferncia autnoma, independente,
no sentido de que o sistema no leva em considerao a receita prpria que
o Estado j dispe, e distribui os recursos do fundo cegamente com base
nos indicadores escolhidos. Se um estado que, pelo indicador, deve receber
recursos maiores, j detm receita prpria elevada, ela acabar contando
com recursos inadequadamente elevados, e vice-versa. Mais importante
ainda, a funo equalizadora se torna muito limitada, uma vez que qualquer
modificao nas receitas prprias de uma dada jurisdio ser ignorada pelo
sistema, que continuar endereando a ela a mesma quantidade de recursos.
Assim, tendncias de mdio prazo que alterem a receita prpria per capita
das jurisdies, como crescimento econmico diferenciado, surgimento
de novas fontes de receita (recursos minerais, por exemplo) levaro a
desvios cumulativos que resultaro em grandes diferenas na capacidade de
financiamento, que sero ignorados pelo sistema.
3. Sistemas de equalizao x fundos com funo especfica
No debate recente no Brasil, o FPE (e para este efeito, tambm o
FPM) aparece como uma espcie de bombril federativo, com mil e uma
utilidades. Algumas propostas de reforma parecem entender o fundo
como um fundo contra a pobreza: prope que os parmetros nicos
de distribuio sejam ndices de analfabetismo, mortalidade infantil, taxa
de pobreza etc. Em outros argumentos, ressalta-se que a Constituio de
1988 indica a busca do equilbrio socioeconmico como funo do FPE,
e, portanto, deslocam a nfase para indicadores relacionados a polticas de
desenvolvimento econmico. J mesmo antes da deciso do STF, diante da
presso pela extino da guerra fiscal do ICMS, muitos estados passaram
a defender recursos para polticas de desenvolvimento estaduais, um novo
fundo que seria distribudo entre os estados pelos critrios do FPE. Mais
recentemente, ganhou fora a ideia de que os recursos do Pr-Sal sejam
distribudos pelos critrios do FPE!
Este um velho vcio do federalismo brasileiro, certo pragmatismo que
lana mo dos instrumentos que esto mo, sem considerar as implicaes.
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Srgio Prado
Professor da Unicamp
Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP), possui mestrado e doutorado em economia pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). Especialista em finanas pblicas e federalismo fiscal, professor
na Unicamp.
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BIBLIOGRAFIA
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SILVA, A.L. et alii (2007) Fundos de Participao e Sistemas de Equalizao no Brasil. Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, Cadernos no. 2, Braslia.
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CAPTULO 3.
Guerra Fiscal
do ICMS
Eduardo Campos
Geraldo Alckmin
Henrique Fontana
Pauderney Avelino
Ary Oswaldo Mattos Filho
Bernard Appy
Isaas Coelho
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Eduardo Campos
Governador de Pernambuco
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Acho que esse o grande desafio. Temos que fazer dessa ameaa uma
oportunidade para construir um grande dilogo nacional, que seja rpido,
que possa encontrar a sada para, pelo menos, cinco ou seis grandes ameaas
sobre a receita e a despesa pblicas, mas levando em considerao que
temos que guardar o valor da segurana jurdica para muitos investidores
que vieram para o Brasil, empresas que tm as suas aes em Bolsa. Como
explicar a uma grande empresa que do dia para a noite vai ter que provisionar
no seu balano cinco anos de tributo? Isso razovel? Isso inteligente
para um pas que hoje um destino seguro para investimento? Isso pode
ser decidido dessa forma? No pode, eu acho que no razovel que seja
assim. Temos que encontrar a sada jogando com o tempo. Ter uma transio
para o princpio do destino uma sada inteligente, mas precisamos ter
tambm cuidado em garantir os contratos que foram firmados. Falo aqui
dos contratos firmados com base no que foi votado no Parlamento, o que
foi dado de incentivo. Essas empresas apresentaram essa lei de incentivo
nos bancos. Essas empresas foram auditadas pela Receita Federal, que viu
que tinham benefcio fiscal dado no ICMS, ou no? preciso encarar isso
com muita tranquilidade, com esprito pblico, com uma viso do que o
Brasil hoje para o mundo. Podemos ter uma sada que no exponha nem
os tcnicos, nem os polticos, nem esse ou aquele governo, nem esse ou
aquele partido. Essa sada uma sada importante para o Brasil e precisa do
talento, da capacidade poltica de todos ns.
Esse debate ajuda a formar uma opinio, uma massa crtica, encoraja
inclusive o Parlamento e uma extraordinria ideia levarmos de maneira
suprapartidria ao Congresso Nacional a sugesto que parece surgir aqui,
de formar uma comisso que possa mediar esse debate na sociedade e
construir um largo entendimento que possa legar ao Brasil, j no prximo
ano, a capacidade de planejar. Fica impossvel planejar com tantas
interrogaes e incertezas. E estou convicto, esse tipo de situao retarda
investimentos importantes que garantam o crescimento brasileiro. Muitos
empreendedores esto olhando para essas decises e vendo no que vai dar,
at para ter coragem de tocar adiante seus empreendimentos.
claro que tudo o que foi colocado aqui do quanto absurda essa
poltica de incentivo, por exemplo, para a importao, agride a conscincia
de qualquer um.
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Eduardo Campos
Governador de Pernambuco
Graduado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Iniciou sua carreira poltica ainda quando universitrio. Foi deputado estadual e deputado federal, destacou-se como um articulador do governo
Lula nas reformas da Previdncia e Tributria, e figurou, por trs anos consecutivos, na lista do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
(Diap) como um dos 100 parlamentares mais influentes do Congresso. Foi
tambm ministro de Cincia e Tecnologia e, atualmente, governador do
estado de Pernambuco.
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Geraldo Alckmin
Governador de So Paulo
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Terceiro, porque quem paga essa conta o pobre, uma vez que menos
imposto significa menos hospital, menos escola, menos saneamento... O rico
no precisa do governo, o hospital dele no do Sistema nico de Sade (SUS),
a escola do filho dele no pblica, o condomnio dele j tem gua e esgoto. Ou
seja, faz-se renncia fiscal no para o setor econmico que precisa, mas para
empresas multimilionrias que j tm, muitas vezes, impostos baixos no pas.
Por exemplo: o remdio no Brasil tem imposto mais alto do que alguns
produtos industriais, que tm margens gigantescas de lucro. Quem paga a conta
a populao pobre, que fica com menos imposto.
H tambm uma desorganizao de mercado brasileiro porque, com a carga
tributria alta, voc pode escolher o tipo de alquota para o mesmo produto.
O que venho observando nessas ltimas duas dcadas, desde o incio do
governo Mrio Covas, que a guerra fiscal se d entre os estados ricos. Nunca
ningum afirmou: se eu no me instalar aqui em So Paulo, eu vou para um
estado mais pobre. O grosso da guerra fiscal envolve estados ricos. Ento, no
um instrumento de desenvolvimento regional, contra o pas.
A questo dos atacadistas mais grave: no passeio de produto,
s passeio de nota fiscal. A guerra fiscal fez milionrios e bilionrios, essa a
realidade. O produto nem sai da origem, s a nota que passeia para fazer
fortuna. Que emprego isso gera? No gera emprego nenhum, um absurdo! E
agora chegamos ao auge, a guerra dos importados.
Quantas indstrias mais ns vamos fechar no Brasil? Quantos empregos
mais ns vamos fechar no pas para gerar emprego l na China? Para receber um
tostozinho de impostos de importao? Importa por aqui, no paga nada.
Devolvo tudo. Devolvo 70%, 80%. Ns precisamos ter um projeto de pas.
Qual o pas que ns queremos? Com polticas pblicas srias, no desta forma.
Sei que no fcil, so temas difceis, e eu deixaria essa reflexo
como contribuio.
O que pode acontecer em uma reforma tributria? Quem ganha, se
apropria; quem perde, no pode perder. Se aumentar a carga tributria, quem
paga o contribuinte. Por isso, entendo que preciso ver o conjunto.
Ns vamos mexer na questo dos royalties, de petrleo e gs. Esse um
tema importante. Algum vai perder, algum vai ganhar. Vamos fazer as contas
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Geraldo Alckmin
Governador de So Paulo
Graduado em medicina pela Universidade de Taubat, com especializao
em anestesiologia no Hospital do Servidor Pblico Estadual de So Paulo.
Iniciou sua carreira poltica como vereador em Pindamonhangaba, ainda
quando estudante de medicina, e depois foi eleito prefeito desta cidade.
Foi tambm deputado estadual, vice-governador de So Paulo e secretrio
de estado de desenvolvimento. governador do estado de So Paulo.
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Henrique Fontana
Deputado Federal
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Henrique Fontana
Deputado Federal
Graduado em administrao de empresas e medicina pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Foi vereador e secretrio municipal
de sade em Porto Alegre. J foi reconhecido como um dos parlamentares
mais destacados do Congresso pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) e recebeu prmios do site Congresso em Foco.
Cumpre seu quarto mandato como deputado federal.
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Pauderney Avelino
Deputado Federal *
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Pauderney Avelino
Deputado Federal
Graduado em engenharia civil e em direito pela antiga Universidade do Amazonas (atual Universidade Federal do Amazonas). Foi professor e um dos fundadores da Construtora Capital S.A, empresa que mantm at hoje, e diretor
da Federao das Indstrias e Centro da Indstria do Amazonas. Quando foi
realizado o seminrio Federao e Guerra Fiscal, Pauderney Avelino exercia o
quinto mandato como deputado federal. Atualmente, secretrio municipal de
educao de Manaus (AM).
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foram gerados em outros locais. Existem dois estudos, um do Rosemberg Associados e outro da Fundao Getulio Vargas (FGV), ambos com a advertncia
de que esto na fase ainda de reexame do trabalho feito. Esse um dado importante para um bacharel em direito quantificar o efeito da guerra fiscal para ver se
efetivamente houve perda ou, pura e simplesmente, deixou de haver ganho em
algum lugar.
Disso tudo, resultam duas variveis. A primeira varivel que precisamos
modificar a Lei Complementar 24 e, para isso, precisamos encontrar um consenso dos governadores e respectivas Assembleias Legislativas. Partindo da premissa bsica que desse consenso no haver mais burla Lei Complementar na
expectativa da demora do julgamento no Supremo Tribunal Federal.
Que tipo de alterao pode ser feita? Fundamentalmente, o qurum, porque o que levou todos a irem ao Supremo foi a necessidade do qurum unnime
na deciso. Agora qual qurum que se coloca no lugar? um qurum que leva
em considerao regio? Um qurum que leva em considerao a populao
de cada estado? Um qurum que leva em considerao um voto por estado?
Essa uma tarefa que no jurdica. Essa uma tarefa poltica, eminentemente poltica.
O que acontece enquanto os dirigentes polticos, os eleitos pelo povo, discutem qual a metodologia a ser usada para a modificao do qurum com a
deciso do Supremo j publicado, mandando que se obedea a lei posta ou que
se altere seu comando?
Conseguir o mundo poltico andar na velocidade necessria, atingir o consenso, sendo diligente o suficiente para se evitar que o grau de agravamento da
situao continue a crescer?
Por que isso? Porque no fundo ns estamos aqui discutindo - e eu acho
essa discusso extremamente importante - o pacto federativo do Brasil. No caso
do Confaz, temos a discusso do pacto federativo, temos tambm a discusso
do pacto federativo no Fundo de Participao dos Estados (FPE). Ou seja, o
pacto federativo est sobre a mesa para ser discutido ou rediscutido, e quem
dirige essa discusso so os polticos.
Entretanto, precisamos talvez colocar em discusso um ponto que penso
ser relevante. Quando foi feita, quando foi editada, a Lei Complementar 24 no
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Bernard Appy
Diretor da BM&F Bovespa *
O que guerra fiscal? Guerra fiscal , todo mundo sabe, aquele conjunto
de benefcios que podemos chamar de legtimos para atrair empresas para
determinados estados. Mas a guerra fiscal tem tambm outros tipos de benefcios,
inclusive comerciais, que servem simplesmente para a mercadoria passear, passar
por um estado e voltar para outro, pagando menos imposto. Vou dar um exemplo:
um produto dos estados do Sul e Sudeste. Quando este produto sai para estados
do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sai a 7%, s vezes vai para outro estado, que
cobra 1% para simplesmente passar por um depsito, e volta para o estado do Rio
de Janeiro com um crdito de 12%. Ou seja, pagou 8, que virou um crdito de 12,
e sumiram 3% somente para a mercadoria passear pelo pas.
Temos os incentivos, j conhecidos de todos aqui, a importaes que
vrios estados esto concedendo para que as mercadorias entrem pelos
portos, sendo esses, do meu ponto de vista, at menos legtimos do que
aqueles feitos para atrair empresas para os estados.
A guerra fiscal tem problemas? O professor Ary Oswaldo mencionou aqui
uns estudos que afirmam no ter problema. Eu, pessoalmente, acho que tem,
acho que gera uma srie de problemas claros, para mim, do ponto de vista da
eficincia da produtividade. Vou dar um exemplo: o estado do Rio Grande do
Sul concede incentivo para atrair uma montadora que talvez, se no fossem
aqueles incentivos, estivesse em So Paulo. Das peas que so usadas, uma
boa parte produzida em So Paulo. Ento, elas transitam pelo pas inteiro, vo
l com alguma ineficincia e depois voltam. O estado de So Paulo concede
benefcio para a moagem de trigo, que produzido no Rio Grande do Sul. O
trigo, que deveria estar sendo processado e modo no Rio Grande do Sul, com
mais eficincia econmica do que hoje, est sendo carregado para So Paulo
porque o estado concede incentivos fiscais.
Uma vez, eu vi um empresrio de uma empresa da rea de informtica
dando uma declarao: a minha empresa tem rodinhas, vou para onde me
derem mais incentivos fiscais. Vocs no sabem o que isso sob o ponto de
vista da eficincia econmica. Que incentivo voc tem para investir em formao
e qualificao de mo de obra se daqui a dois anos voc pode mudar de estado
com a sua empresa, porque o incentivo que o outro estado est te dando
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maior do que aquele que voc tinha antes? Isso um desastre do ponto de vista
do funcionamento eficiente da economia brasileira.
Existem questes de insegurana jurdica para uma empresa que, por
exemplo, se instala em um estado sem incentivo fiscal e corre o risco de
seu concorrente se instalar no estado ao lado recebendo incentivo fiscal e
comprometendo bastante a capacidade competitiva dela.
Insegurana jurdica hoje mesmo para a empresa que j recebeu incentivo
fiscal. A empresa pode ter uma deciso do Supremo que a obrigue a pagar anos
retroativos de imposto que ela deixou de pagar porque recebeu incentivo. Ou
para a empresa que fez os clculos de competitividade em cima de incentivo e
que de repente pode no t-lo mais.
Quando uma empresa opera em um ambiente de insegurana jurdica,
ela reage cobrando uma margem mais alta para se garantir. Quem paga isso o
povo todo. O povo est pagando por empresas que operam com margens mais
elevadas, para se proteger de uma situao de insegurana jurdica.
Ns temos um problema que eu no vou detalhar aqui, porque todos
conhecem, que o favorecimento a importaes. Temos uma estrutura de
incentivos fiscais que favorecem o produto importado em detrimento do
produto nacional, num contexto em que a produtividade da indstria brasileira
j est formalmente comprometida pela taxa de cmbio. um desastre do
ponto de vista de desenho de pas que ns queremos.
Temos problemas inclusive do prprio ponto de vista do que o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Em funo dos
incentivos fiscais, a arrecadao do ICMS, ao longo das ltimas dcadas vem
se concentrando em pouqussimas bases, basicamente energia, combustvel e
telecomunicaes. Hoje, o grosso da receita est a, estamos perdendo todo
o resto da base do ICMS, porque ela virou base de incentivo e no mais de
imposto. Isso impede um sistema tributrio mais equilibrado entre vrias reas.
Portanto, a minha posio desse ponto de vista muito clara. At entendo
que em muitos casos a lgica que leva um estado a conceder o incentivo fiscal
uma lgica de promover o desenvolvimento regional. Mas no podemos
fechar os olhos para o fato de que, olhando para um pas como um todo,
esses incentivos fiscais tm efeitos claramente negativos para o crescimento
econmico do pas.
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Tem um ponto aqui que eu queria tratar: a guerra fiscal existe basicamente
porque, na nossa legislao de ICMS, uma parte importante da tributao nas
relaes interestaduais fica no estado de origem e uma parte menor fica no estado
de destino. Essa tributao na origem que permite que um estado conceda um
benefcio, reduzindo o imposto que a empresa paga, e que esse benefcio reduza
o valor do imposto quando o produto consumido num outro estado. Ou seja,
a guerra fiscal existe porque nossa tributao, nas relaes interestaduais, ocorre
dominantemente na origem. Alm de ser causa para a guerra fiscal, a tributao na
origem tambm traz uma srie de outros problemas. Um problema, por exemplo,
que cria um desincentivo para que os estados atraiam empresas exportadoras.
Para dar um exemplo: uma empresa que exporta toda a sua produo est num
estado A e compra insumos no estado B. Esse insumo paga imposto no prprio
estado B e gera crdito para a empresa no estado A. Se eles exportam toda a
produo, ela no tem incidncia de imposto sobre a exportao, e o estado A teria
que devolver imposto, se cumprisse a legislao, para aquela empresa, porque ela
uma empresa exportadora. Ou seja, cria-se um desestmulo.
O que ns temos? Temos uma legislao, por conta da tributao na
origem, que estimula conceder benefcio para importao e cria um desincentivo
para as empresas exportadoras. Tanto que a maioria dos estados do Brasil cria
enormes dificuldades para ressarcimento dos crditos que elas tm de ICMS
correspondentes s operaes de exportao. Isso no tem a ver com guerra
fiscal, mas uma distoro da tributao do imposto na origem.
Tambm temos um problema que eu queria colocar aqui de distribuio
regional da receita. Quando voc tributa na origem, distribui a receita
proporcionalmente produo. Quando voc tributa no destino, distribui a
receita proporcionalmente ao consumo. Isso faz diferena porque a produo
tende a ser mais concentrada regionalmente do que o consumo e, portanto,
a tributao na origem acaba fazendo com que a prpria receita tributria seja
mais concentrada do que seria se fosse apropriada no destino.
Isso s vezes no fica claro no nvel interestadual, mas fica absolutamente
claro quando se olha para o nvel municipal. Vamos dar um exemplo: 25%
do ICMS distribudo para os municpios e disso proporcional ao valor
agregado. Por conta dessa regra, h estados em que os municpios recebem
em valor per capita 100 vezes mais ICMS do que outros que esto no mesmo
estado. Isso estritamente o resultado da distribuio da receita pela produo
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de gaveta, e, portanto, voc pode, na verdade, criar espao para muito mais
benefcios do que h hoje.
melhor fazer uma transio de longo prazo reduzindo a alquota na
origem. Isso acaba com a guerra fiscal. Convalidar os benefcios, do meu ponto
de vista, um enorme erro e pode gerar enormes distores.
H tambm uma discusso de reduzir a alquota interestadual s para
importaes. Eu honestamente prefiro discutir a transio para o destino
como um todo.
preciso transformar a discusso sobre a poltica de desenvolvimento
regional em uma discusso aberta, franca.
Essa discusso da guerra fiscal, que tem impactos federativos claros que
devem ser vistos no bojo de outras questes federativas, extremamente
importante. Mas as discusses sobre o aprimoramento do sistema tributrio
brasileiro vo bem alm disso e no podem ser perdidas. preciso no perder
de vista que existem outras distores que devem ser corrigidas no sistema
tributrio nacional.
*
Bernard Appy
Diretor da BM&F Bovespa
Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP), possui mestrado em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Realiza estudos e pesquisas nas reas de macroeconomia, com destaque
para assuntos relacionados s finanas pblicas e ao sistema financeiro, e
de microeconomia, com foco em estudos setoriais e de competitividade.
Foi secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e diretor de
estratgia e planejamento da BM&FBovespa. Atualmente diretor de polticas pblicas e tributao da LCA.
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Isaas Coelho
Pesquisador da FGV
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No Egito, os servios so tributados pelo IVA de forma segmentada, de maneira que servios no geram crdito
contra bens nem bens geram crdito contra servios. No Brasil, os servios prestados esto includos na base do PIS
e da Cofins; somente o ICMS limitado tributao de bens materiais.
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Nem toda essa base tributvelnotadamente, os servios prestados pelo setor governamental.
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Se fosse dada autonomia aos estados para definir o seu imposto, para
cobrar a sua alquota ao nvel que fosse adequado para as suas finanas,
no seria necessria tanta transferncia de receitas federais para equalizao
das finanas estaduais como atualmente. Tambm, com poder de ajustar
suas alquotas de ICMS, os estados no precisariam ficar manipulando a
base como o fazem hoje. No pode mexer na alquota? Mexe-se na base de
clculo. Complica-se o sistema no esforo de conceder reduo de imposto,
quando o estado poderia, se tivesse mais espao fiscal, simplesmente, se
fosse o caso, baixar a alquota de forma transparente e responsvel.
Essa maior autonomia tributria facilitaria tambm aumentar a receita
porque os estados, com mais liberdade de cobrar seus impostos, precisariam
de menos compensaes da Unio do tipo Lei Kandir.
A definio de um espao tributrio mais amplo para os estados resolveria
de vez o problema da guerra fiscal e melhoraria o ICMS. Seria tambm um
passo importante na direo da simplificao do sistema tributrio. Nessa
linha, se nos for dado sonhar um pouco alm, eu proporia o seguinte:
desconstitucionalizar muito do que h na Constituio em matria tributria.
Por exemplo, o pargrafo 1 do Art. 150 da Constituio reza:
1 A vedao do inciso III, b, no se aplica aos tributos previstos nos
arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedao do inciso III, c, no se aplica
aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem fixao
da base de clculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.
O texto transcrito no merece integrar a constituio poltica de pas
nenhum, um absurdo completo. A Constituio uma Carta Cvica,
um compromisso dos cidados; o seu texto deve ser compreendido por
qualquer pessoa que tenha passado pela escola. O pargrafo citado acima,
como muitos da Constituio, foi escrito para jurista, no para o cidado.
Precisaramos dar uma enxugada na Constituio, voltar um pouco
simplicidade. Poderamos, tambm, a benefcio da transparncia e da
honestidade em matria fiscal, eliminar o clculo por dentro que se faz
no ICMS, no PIS e na Cofins. Quando dizemos que o ICMS 18%, faltamos
com a verdade, pois a alquota real sobre o valor da transao (sem imposto)
mais de 21%.5 Para manter o sofisma de 18%, preciso calcular o imposto
5
A alquota efetiva, normal ou por fora, corresponde ao mltiplo 1(1-t) da alquota (t) nominal, legal ou
por dentro.
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Isaas Coelho
Pesquisador da FGV
Graduado em economia pela Universidade Catlica de Campinas, possui mestrado em economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e doutorado
em economia pela University of Rochester, EUA. membro do Conselho de
Altos Estudos de Finanas e Tributao da Associao Comercial de So Paulo e
da Fora Tarefa de Tributao da Cmara Americana de Comrcio em So Paulo. tambm coordenador de pesquisas em direito tributrio, pesquisador no
Ncleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Direito GV/FGV) e consultor do Fundo Monetrio Internacional e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
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AGRADECIMENTOS