Infraestrutura Investindo No Desenvolvimento Do Brasil

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SUMRIO
editorial
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FGV PROJETOS
entrevistas
46
O CONTROLE DO TCU SOBRE A CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS
Jos Mcio
06
BENJAMIN ZYMLER
52
PROVER INFRAESTRUTURA: A MARATONA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Luiz Gustavo Barbosa
14
SERGIO F. QUINTELLA
depoimentos
56
CONSTRUO CIVIL: UMA ANLISE DE DESEMPENHO
Ana Maria Castelo
20
ATUAO DO BNDES NO SETOR DE INFRAESTRUTURA
Joo Carlos Ferraz
60
INFRAESTRUTURA NAVAL: UM AVANO NECESSRIO
Mauricio Costa
26
REPENSANDO AS CIDADES: MOBILIDADE, SUSTENTABILIDADE E CONVIVNCIA
Jaime Lerner artigos
64
A EVOLUO E OS DESAFIOS DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL
Marcio Couto
30
CENRIOS E OPORTUNIDADES PARA O SETOR DE SERVIOS: PLANEJAMENTO, ENGENHARIA E ANLISE ECONMICA
Cesar Cunha Campos
72
TRANSPORTE URBANO: A EXPERINCIA DO METR RIO
Luiz Carlos Duque e Mauricio Gouva
34
AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NO BRASIL E SEUS DESAFIOS
Carlos Ari Sundfeld
82
BANCOS DE DESENVOLVIMENTO, FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA E DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Rogrio Sobreira
40
LOGSTICA E INFRAESTRUTURA NO BRASIL
Manoel Reis
90
SANEAMENTO BSICO
Rosane Coelho
CADERNOS FGV PROJETOS / INFRAESTRUTURA: INVESTINDO NO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL
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editorial
FGV PROJETOS
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EDITORIAL
O excelente momento da economia brasileira e a motivao do governo em ampliar os investimentos em infraestrutura no pas se traduzem em excelente oportunidade para incrementar o debate sobre o futuro e as perspectivas brasileiras para esse setor. A turbulncia econmica europeia e a difcil retomada da recuperao da economia americana direcionam o foco para oportunidades de investimentos em pases antes pouco atrativos, favorecendo o interesse no Brasil. Nesse contexto importantes medidas esto sendo adotadas pelo governo brasileiro para incrementar o setor e facilitar a implementao de novos projetos. Entre elas esto as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) e um conjunto de leis e regulaes que do segurana entrada de novos investidores, especialmente os mecanismos que fundamentam a participao do setor privado. O mesmo se d em relao ao Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), inicialmente aplicvel s contrataes relacionadas Copa das Confederaes, Copa 2014 e os Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016. Assim, assistimos a um momento histrico no pas, que indicar mudanas substanciais que afetaro positivamente os brasileiros, trazendo
novas oportunidades e possibilidades para o progresso social. Esta edio do Cadernos FGV Projetos foi publicada especialmente por ocasio do III Brazil Infrastructure Investment Forum nos Estados Unidos, seminrio organizado pela Brazilian-American Chamber of Commerce. Dedicada ao tema Infraestrutura, esta publicao traz artigos e depoimentos de personalidades ligadas de alguma maneira a esse setor, alm de experincias bem-sucedidas que vm contribuindo para a modernizao do pas. De saneamento construo civil, passando por transporte, telecomunicaes, logstica, investimentos, modelos de gesto e contratao, at os desafios de cidades e municpios e as principais necessidades do setor, diversos temas foram abordados. Os assuntos e questes levantados nesta publicao ampliaro o debate acerca dos melhores caminhos e solues para consolidar bons modelos e atrair investimentos para o setor de infraestrutura no Brasil. Esperamos, com isso, contribuir para que os efeitos dessa onda positiva pela qual passa o pas sejam discutidos e refletidos para um resultado mais efetivo, duradouro e sustentvel.
Boa leitura!
Cesar Cunha Campos

DIRETOR FGV PROJETOS
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entrevista com
BENJAMIN ZYMLER
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Benjamin Zymler
PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU)
Graduado em engenharia eltrica pelo Instituto Militar de Engenharia (IME) e em direito pela Universidade de Braslia (UnB), mestre em direito pela mesma universidade. Possui 15 anos de experincia em estudos de planejamento e anlise de sistemas eltricos, com nfase em sistemas de transmisso, tendo gerenciado projetos e contratos e coordenado diversas equipes de engenheiros e tcnicos. Foi analista de finanas e controle externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU), onde possui experincia em auditoria e anlise de prestao de contas no setor pblico, principalmente nas reas de empresas pblicas e sociedades de economia mista. Atualmente, ocupa o cargo de Ministro do TCU.
RESUMO
O Brasil , atualmente, uma das principais economias do mundo. Esse crescimento atrai investimentos no pas. Em entrevista FGV Projetos, o presidente do Tribunal de Contas da Unio (TCU), Benjamin Zymler, afirma que o Tribunal est preparado para a tarefa de fiscalizar os novos investimentos. O ministro comenta as medidas tomadas nos ltimos anos, destacando a aproximao dos rgos do governo com o Tribunal e os investimentos na capacitao de auditores. Encerra salientando a importncia das aes do TCU para garantir confiabilidade aos grandes projetos de infraestrutura.
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ENTREVISTAS
8 FGV PROJETOS: O BRASIL , ATUALMENTE, UMA DAS PRINCIPAIS ECONOMIAS DO MUNDO, SENDO O IMPACTO ECONMICO PERCEBIDO NA PAUTA DIRIA. COMO O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU) ACOMPANHA ESSE PROCESSO DE CRESCIMENTO? BENJAMIN ZYMLER: O TCU tem dedicado grande ateno anlise do processo de crescimento econmico vivenciado pelo Brasil. Assim, por exemplo, quando analisadas as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica, a Corte de Contas tem conferido nfase ao estudo de temas como infraestrutura e crescimento sustentvel. Nesse mesmo sentido, o TCU tem acompanhado os aspectos macroeconmicos da situao brasileira, em especial no que concerne ao crescimento do PIB. A ao do Tribunal tambm alcana temas relacionados ao crescimento econmico do pas, como as concesses de servios pblicos e as grandes obras necessrias superao dos gargalos atualmente existentes na rea de infraestrutura. Por fim, so acompanhados os impactos ambientais desse crescimento.
atuais. O TCU dispe ainda de uma secretaria especializada na fiscalizao do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) - que financia parcela significativa desses investimentos - e da Petrobras - que responde por uma parte muito relevante desses dispndios. Alm disso, a Corte de Contas tem desenvolvido metodologias especficas para a fiscalizao dos diferentes tipos de investimento em infraestrutura que so necessrios para garantir a sustentabilidade do crescimento do pas.
QUAIS OS PRINCIPAIS DESAFIOS DO TRIBUNAL PARA CRESCER EM SINTONIA COM O DESENVOLVIMENTO E OS INVESTIMENTOS QUE VM SENDO FEITOS NO PAS? >> O TCU conta com aproximadamente 1.700 auditores para exercer suas funes. Esse nmero no dever experimentar um crescimento significativo nos prximos anos. Assim sendo, o principal desafio conseguir fiscalizar os investimentos crescentes com um quantitativo de pessoal praticamente fixo. Nesse contexto, visualiza-se como necessria a ampliao da eficincia do Tribunal, o que vem sendo buscado de vrias formas. Em primeiro lugar, promoveu-se um programa de treinamento dos auditores em larga escala, que buscou atualizar os servidores do TCU no que concerne ao estado da arte na fiscalizao de recursos pblicos. Houve tambm um direcionamento da maior parte da fora de trabalho para a rea de fiscalizao. Em 2012, foi fixada a meta de utilizao de 55% dos recursos humanos disponveis na rea de auditoria. Por fim, esto sendo aprimorados os mtodos de auditoria utilizados no mbito do TCU. Nesse sentido, cumpre destacar que
O TCU EST PREPARADO PARA FISCALIZAR TANTOS INVESTIMENTOS NO PAS? >> Ao longo dos ltimos anos, o TCU tem se preparado para fiscalizar os investimentos federais na rea de infraestrutura. Atualmente, o Tribunal possui quatro secretarias que fiscalizam as principais obras realizadas com recursos da Unio. Alm disso, h duas secretarias encarregadas de fiscalizar as concesses de servios pblicos e as parcerias pblico-privadas, que sero largamente utilizadas para viabilizar os investimentos
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est se buscando a aderncia desses mtodos com os padres internacionalmente aceitos.
HOUVE ALGUMA MUDANA IMPORTANTE NA RELAO DO TCU COM OS OUTROS RGOS DO GOVERNO NO CONTROLE E NO DESENVOLVIMENTO EM PROJETOS DE INFRAESTRUTURA? >> Nos ltimos anos, houve uma aproximao dos rgos do governo e do TCU. Assim, quando o Poder Executivo estava elaborando projetos muito relevantes na rea de infraestrutura, estabeleceuse um canal de comunicao que permitiu ao Tribunal comear sua anlise com razovel antecedncia. Pode ser citado, a ttulo de exemplo, o recente caso das concesses dos aeroportos de Braslia, Viracopos e Guarulhos, cujas minutas de editais foram analisadas por equipes do TCU ainda durante sua elaborao. Essa forma de atuao permitiu a agilizao dos procedimentos de controle pelo TCU.
o incremento progressivo do nmero de ensaios em laboratrios que so realizados visando aferir a qualidade das obras em questo. Em sntese, o Tribunal est se equipando para realizar mais e melhores auditorias em obras pblicas.
QUE INVESTIMENTOS FORAM FEITOS EM CAPACITAO E ORIENTAO AOS RGOS PBLICOS? >> No que diz respeito capacitao, uma importante iniciativa se concretizou quando do ingresso dos novos auditores de obras em 2010. Alm do programa de formao comum carreira de auditor do TCU, que a segunda fase do concurso pblico, realizou-se um programa complementar e bastante especfico para obras, que culminou com a imediata realizao de uma auditoria, formada por uma equipe de servidores experientes. Alm disso, no final do ano passado, foi prevista a realizao, em curto e mdio prazos, de 41 cursos na rea de obras, dos gerais aos altamente especializados. Destes, 12 j se realizaram at o momento e 16 esto programados at o final do ano. Os demais devero compor o plano de capacitao para 2013, juntamente com outras demandas levantadas. Para 2012, so cerca de 500 vagas para as unidades especializadas (secretarias de Obras), 200 para auditores do Tribunal em geral e 100 para auditores de outros rgos. A carga horria anual de capacitao das unidades especializadas deve superar facilmente 100 horas - bastante alta, mesmo considerando organizaes e setores de ponta. H tambm reunies tcnicas internas e encontros tcnicos, como o ocorrido em abril com a comisso de fiscalizao financeira e fontrole da Cmara
FOI REALIZADO ALGUM TIPO DE INVESTIMENTO EM INOVAO E TECNOLOGIA NO TCU, PARA MELHOR MONITORAR E ATENDER A MAIOR DEMANDA DE FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS? >> O TCU tem realizado investimentos significativos em tecnologia, em especial no que concerne fiscalizao das grandes obras. Tais investimentos tm permitido a realizao de trabalhos com alto grau de confiabilidade e abrangncia. Por exemplo, tm sido utilizadas imagens de satlite e equipamentos sofisticados para confirmar dados de escavao e terraplanagem. Pode-se citar, ainda,
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A ao do Tribunal
tambm alcana temas relacionados ao crescimento econmico do pas, como as concesses de servios pblicos e as grandes obras necessrias superao dos gargalos atualmente existentes na rea de infraestrutura.
Benjamin Zymler
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dos Deputados, para melhor conhecimento da dinmica das fiscalizaes de obras. Assim como essas iniciativas, vrias aes resultam em capacitao, melhoria de processos e avanos em outros aspectos do trabalho, embora no se caracterizem primordialmente como ao de capacitao formal.
diversidade de agentes envolvidos - Unio, estados, Distrito Federal e municpios - foi celebrado o protocolo de intenes que constituiu a Rede de Informaes para Fiscalizao e Controle dos Gastos Pblicos na Organizao da Copa do Mundo de 2014 (Rede da Copa). Nesse processo de fiscalizao atuam, alm do TCU, o Senado Federal, a Cmara dos Deputados, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e os Tribunais de Contas estaduais e municipais. Os gastos previstos com a Copa 2014 na rea de infraestrutura esto estimados em aproximadamente R$ 28 bilhes, concentrados na construo ou reforma das arenas (R$ 7 bilhes), em obras de mobilidade urbana (R$ 12 bilhes) e na ampliao ou reforma de aeroportos (R$ 7,4 bilhes). Do trabalho desenvolvido pelo TCU, resultou uma economia de aproximadamente R$ 600 milhes, cabendo destacar a reduo nos oramentos do Maracan (R$ 98 milhes) e da Arena Amazonas (R$ 87 milhes).
H ALGUMAS CRTICAS QUE ACUSAM O TCU DE, EM SUA FISCALIZAO DE OBRAS, FREAR INVESTIMENTOS. COMENTE, POR FAVOR. >> Inicialmente, necessrio ressaltar que a prerrogativa de decidir a paralisao de obras, assim como a responsabilidade por essa deciso, do Congresso Nacional e, como tal, vem sendo exercida. A participao do TCU na prestao de informaes ao Congresso sobre obras com indcios de irregularidades decorre do disposto nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs) de cada exerccio. Nos termos estabelecidos na LDO 2013, art. 93 ao art. 101, cabe ao TCU identificar os indcios de irregularidades graves nas obras fiscalizadas e comunic-los ao Congresso Nacional, para que este delibere pela paralisao ou no de cada obra. Ressalta-se que, atualmente, dentre as dezenas de milhares de obras em execuo com recursos do oramento da Unio, existem apenas cinco obras com execuo fsica, oramentria e financeira suspensa em virtude da referida sistemtica de fiscalizao de obras.
OS RGOS GOVERNAMENTAIS E GESTORES PBLICOS ESTO PREPARADOS PARA LIDAR COM GRANDES OBRAS PBLICAS? QUAL A POSSVEL CONTRIBUIO DO TCU NESSE SENTIDO, ESPECIALMENTE EM TREINAMENTO, FORMAO E CAPACITAO DE SEU QUADRO TCNICO? >> Lidar com grandes obras pblicas um desafio que exige tecnologias e metodologias avanadas e, principalmente, pessoal altamente qualificado. O TCU tem se preparado para isso nos ltimos anos, bem como para apoiar o desenvolvimento das demais instituies de controle nessa empreitada. Desde 2010, o Tribunal preocupa-se com a disseminao das competncias de controle e, mais especificamente, das obras pblicas, em vista dos investimentos impulsionados pela realizao da Copa 2014. Nesse ano, promoveu-se um curso de 35 horas para 62 participantes, dentre servidores efetivos das instituies que compem a Rede de Controle em cada Estado da federao que receber os jogos da Copa 2014, especialmente servidores de tribunais de contas dos estados e da CGU. Foi um marco na atuao conjunta e uma amostra da possibilidade de apoio do TCU.
EM RELAO AOS INVESTIMENTOS QUE VM SENDO FEITOS PARA A COPA 2014, COMO O TRIBUNAL EST SE PREPARANDO PARA ACOMPANH-LOS E FISCALIZ-LOS DE FORMA EFICAZ E SEM ATRASOS? >> A realizao da Copa 2014 apresenta materialidade, relevncia e riscos significativos, o que ensejou a deciso de acompanhar as aes governamentais relacionadas a esse evento. O ministro Valmir Campelo foi designado pelo Plenrio do TCU para relatar todos os processos constitudos no Tribunal relativos Copa 2014. Em funo da
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ENTREVISTAS
12 Em 2011, iniciou-se o desenvolvimento de cursos a distncia de alto nvel sobre auditoria de obras, num total de 110 horas. So cursos de oramento de obras, auditoria de oramento e de auditoria e anlise da contratao, que fecham o ciclo da fiscalizao de obras. Os cursos j esto disponveis aos rgos de controle e permitem maior alcance da capacitao. Em 2012, paralelamente ao desenvolvimento dos cursos a distncia, houve vrias aes destinadas Rede de Controle. No incio do ano, realizouse o curso Auditoria de Obras Pblicas, com participao coordenada pelo Grupo de Educao Corporativa, formado pelos setores de capacitao dos tribunais de contas dos estados, e apoiada pelo Instituto Serzedello Corra (ISC/TCU). O curso capacitou 47 servidores. Houve tambm uma edio adaptada do curso, sob o nome Planejamento, Oramentao, Licitao e Execuo de Obras Pblicas, para funcionrios e servidores de companhias de saneamento que trabalham diretamente com a elaborao de editais, especificaes e planilhas de preos das licitaes que envolvam recursos federais repassados pelo Ministrio das Cidades. um exemplo de curso voltado para as instituies executoras, numa atuao preventiva do Tribunal. Outros cursos similares foram realizados ou esto programados, sempre com 35 horas e com contedo similar ou adaptados demanda especfica. Para 2013, o ISC continuar o atendimento coordenado das demandas dos rgos de controle, no tema obras e outros. O atendimento prev duas semanas de dedicao exclusiva do Instituto aos rgos de controle e a realizao de cursos a distncia de mesmo nvel que os ofertados para o pblico interno. Alm dos cursos especficos na temtica controle de obras, j se iniciou, no primeiro semestre deste ano, a capacitao em auditoria em geral - fundamentos, planejamento,
execuo e comunicao de resultados. O programa de capacitao, que totaliza 80 horas, o mesmo utilizado para a atualizao dos auditores do TCU. O programa deve capacitar cerca de 100 servidores de tribunais de contas at o final deste ano e continuar disponvel em 2013. Dessa forma, de meados de 2010 at o fim de 2012, cerca de 300 servidores de outros rgos tero sido capacitados em obras ou em procedimentos de auditoria afins, em alto nvel e nos padres do TCU. Com os novos cursos e mediante coordenao no atendimento das demandas, nossa atual capacidade comporta maior quantitativo por ano, o que acreditamos ser suficiente para a disseminao das competncias e possibilidade de sua multiplicao nos diversos rgos.
QUE FATORES RELACIONADOS AO CONTROLE DO TCU PODEM CONTRIBUIR POSITIVAMENTE PARA OS INVESTIMENTOS INTERNACIONAIS NO BRASIL? >> A atuao do TCU tem colaborado para conferir maior confiabilidade aos grandes projetos de infraestrutura que esto sendo implementados no pas. Em especial no que concerne s concesses de servios pblicos, a atuao da Corte de Contas tem contribudo para aprimorar os estudos feitos pelo Governo Federal e, consequentemente, para ampliar a confiana dos investidores na exatido dos nmeros apresentados pela administrao pblica. Da mesma forma, a atuao do TCU na fiscalizao da observncia dos marcos regulatrios importante para garantir a segurana jurdica e a estabilidade desses marcos. Considerando que essas duas ltimas qualidades so imprescindveis para viabilizar investimentos de longo prazo, como so os realizados no setor de infraestrutura, fica evidente a relevncia da atuao do Tribunal.
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Lidar com grandes obras

pblicas um desafio que exige tecnologias e metodologias avanadas e, principalmente, pessoal altamente qualificado. O TCU tem-se preparado para isso nos ltimos anos, bem como para apoiar o desenvolvimento das demais instituies de controle nessa empreitada.
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entrevista com
SERGIO F. QUINTELLA
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Sergio F. Quintella
VICE-PRESIDENTE DA FGV E MEMBRO DO CONSELHO DE ADMINISTRAO DA PETROBRAS
Vice-presidente da Fundao Getulio Vargas (FGV) desde 2005, formou-se em engenharia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), em economia pela Faculdade de Economia e Finanas do Rio de Janeiro (Feferj) e em engenharia econmica pela Escola Nacional de Engenharia. No exterior, fez mestrado em administrao de empresas na Scuola di Formazione Ipsoa, MBA na mesma rea na Harvard Business School e curso de extenso em finanas pblicas na Pennsylvania State University (PSU). Atualmente, membro do Conselho de Administrao da Petrobras e do Conselho Tcnico da Confederao Nacional do Comrcio. Foi presidente da Empresa Internacional de Engenharia e da Companhia do Jar. Tambm foi membro do Conselho Monetrio Nacional, presidente da Associao Brasileira de Normas Tcnicas e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
RESUMO
Nesta entrevista, o vice-presidente da Fundao Getulio Vargas (FGV), Sergio F. Quintella, reflete sobre a importncia do planejamento para a boa execuo de obras de infraestrutura. Aps grandes investimentos no setor, at o incio da dcada de 1980, o Brasil observou uma certa estagnao nos investimentos em infraestrutura. Na recente retomada, nota-se os efeitos desse perodo, como escassez de engenheiros qualificados e com experincia. Defende ainda que a falta de bons projetos bsicos compromete a execuo de qualquer obra. Por fim, destaca que o Brasil deve diminuir o Custo Brasil a fim de aumentar sua competitividade e atrair mais investimentos.
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ENTREVISTAS
16 FGV PROJETOS: QUAL FOI A SUA EXPERINCIA NO SETOR DE INFRAESTRUTURA? SERGIO F. QUINTELLA: Sou engenheiro de profisso e de corao. Formei-me pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUCRio) em plena fase desenvolvimentista, com um Plano de Metas voltado para a construo de usinas hidroeltricas, estradas de rodagem e ferrovias, construo de aeroportos e portos e, finalmente, como sntese do programa, a construo de Braslia no Planalto Central. Toda a minha atuao na engenharia est ligada a projetos e obras nesse setor, desde a construo do sistema de abastecimento de gua do Guand (obra de enorme proporo em sua poca), no Rio de Janeiro, ao vo central da Ponte Rio-Niteri. Presidi a companhia responsvel pelo projeto da Usina de Itaip, de grande parte do sistema de transmisso de energia eltrica, das ferrovias para transporte de minrio e do sistema Carajs (minas, ferrovia e porto), no Norte do Brasil. Alis, e aqui permito-me uma digresso, quando se fala em ferrovias, rodovias, portos e aeroportos, a palavra correta logstica, fundamental para o escoamento da produo e, muitas vezes, responsvel pela competitividade internacional de commodities como soja e minrio, por exemplo. A rea de infraestrutura, portanto, sempre ocupou lugar de destaque em minha trajetria profissional. De 1957 at incio dos anos 80, quando houve a crise cambial e o Brasil correu o risco de no cumprir suas obrigaes internacionais, tivemos grandes investimentos no setor de infraestrutura. A partir de ento, e durante mais de 25 anos, a necessidade de ajustes fiscais conteve os investimentos pblicos neste setor, o que somente agora parece estar sendo
retomado. Durante esse perodo de estagnao, houve uma reduo significativa na formao de engenheiros. No havendo obras de infraestrutura, muitos jovens migraram para outras reas e, atualmente, h uma carncia muito grande de engenheiros treinados, com vivncia e experincia em obras de infraestrutura de grande dimenso. uma razo pela qual, por exemplo, algumas empresas brasileiras esto sendo obrigadas a contratar engenheiros estrangeiros para trabalhar no Brasil.
QUAIS AS ETAPAS QUE DEVEM SER OBSERVADAS PARA O SUCESSO DE UMA OBRA DE INFRAESTRUTURA? >> Qualquer obra de engenharia exige um conjunto de etapas a serem percorridas para que o empreendimento possa ser conduzido dentro dos padres de segurana, qualidade e custos. As obras de infraestrutura no fogem a essa regra, antes devendo ser integradas a um planejamento feito com antecedncia, muito antes da sua execuo, nos canteiros de obra e que se desenvolve nas pranchetas e computadores dos engenheiros projetistas. O projeto, antes de tornar-se um trabalho de detalhamento de fundaes, estruturas e especificao de equipamentos, passa pelo chamado projeto bsico, pea fundamental, por exemplo, para a escolha do traado, avaliao das condies de solo, regime de chuva etc. Somente a partir deste projeto bsico, possvel avaliar os custos do empreendimento com alto grau de preciso. Seguese o projeto detalhado e o incio das obras. Sem um projeto bsico de qualidade, no possvel desenvolver um bom oramento, ou mesmo uma concorrncia para que os preos se encaixem dentro do que foi planejado. Essa uma das razes
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pelas quais algumas obras no Brasil so oradas por determinado valor e terminam custando duas ou trs vezes mais.
QUAIS OS REFLEXOS DA INFRAESTRUTURA NO CHAMADO CUSTO BRASIL? >> Nesse momento de retomada de investimentos no setor de infraestrutura, uma questo que deve ser debatida refere-se ao chamado Custo Brasil. Por que determinados produtos brasileiros, seja no campo siderrgico, qumico, petroqumico etc. tm um custo de fbrica competitivo com os do mercado internacional, mas, quando colocados no mercado, so mais caros do que os seus concorrentes estrangeiros? O Custo Brasil um resultado de vrios fatores, sendo que muitos deles esto fora do controle dos empresrios que tm aqui suas atividades produtivas. Eles incluem a elevada carga tributria, o custo da energia eltrica, a complexidade do sistema de impostos e taxas, a legislao trabalhista e por fim uma deficiente infraestrutura. O economista Claudio Frischtak, em trabalho recente examinando as perspectivas do Brasil e da China, grau de compatibilidade e os investimentos em infraestrutura, assim se manifestou: No Brasil, ainda investe-se pouco em infraestrutura. Nas ltimas duas dcadas, os investimentos estiveram em mdia em torno de 2,3% do PIB, reduo considervel quando comparado ao perodo que se inicia na dcada de 1970. Com exceo do setor de telecomunicaes, a queda nos demais segmentos foi acentuada e possivelmente os
investimentos - no seu conjunto - incapazes de cobrir a depreciao do capital fixo, estimada em 3%. A implicao clara: deteriorao na qualidade e custos dos servios, contribuindo para a baixa produtividade da economia e arrestando - pelo lado da oferta - o crescimento. Uma comparao dos investimentos do Brasil em infraestrutura com os de outras economias emergentes, mostra no apenas considervel dissonncia, mas uma lenta recuperao. Na realidade em 2011 houve uma nova inflexo - a taxa de investimento caiu para 2,05%, e possivelmente ser inferior a 2% do PIB em 2012. No h, no Brasil, infraestrutura para escoar a produo brasileira adequadamente. Isso acontece com o agronegcio da Regio Oeste, por exemplo, que no possui uma rota de transporte alternativo pelo Pacfico e deve cruzar todo o pas para chegar aos portos que o levaro ao mercado internacional. A experincia de transporte de combustvel por alcooldutos extremamente recente. O minrio produzido pela Vale, em Carajs, uma exceo nesse cenrio. Isso porque a Vale, antes de ser apenas uma grande empresa de minerao, sobretudo uma excelente operadora de logstica, capaz de utilizar ferrovias e portos de alta eficincia e, assim, competir com vantagens em mercados longnquos, como os japoneses e chineses. A meu ver, as perspectivas da rea so enormes e variadas, as oportunidades esto abertas para todos os setores e devero atrair o capital nacional e internacional. O setor de infraestrutura, certamente, o que mais levar reduo do Custo Brasil, aumentando a competitividade do pas e tornando-o mais atrativo ao mercado internacional.
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ENTREVISTAS
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TABELA 1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL (% DO PIB) PERODO
TOTAL (% PIB) ELETRICIDADE TELECOMUNICAES TRANSPORTES GUA E SANEAMENTO
1971/1980
5,42 2,13 0,80 2,03 0,46
1981/1989
3,62 1,47 0,43 1,48 0,24
1990/2000
2,29 0,76 0,73 0,63 0,15
2001/2010
2,32 0,67 0,65 0,71 0,29
FONTE: CASTELAR PINHEIRO (2009) E FRISCHTAK (2011)
GRFICO 1 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA (% DO PIB) DE PASES EM DESENVOLVIMENTO
FONTE: FILIPINAS, TAILNDIA E VIETN, BANCO MUNDIAL (2009), CHINA, ASIAN DEVELOPMENT BANK (2010), NDIA, NATIONAL TRANSPORT DEVELOPMENT COMMITTEE (2010), CHILE E COLMBIA MORGAN STANLEY (2008-2011), PARA O BRASIL, CUJOS DADOS SE REFEREM MEDIA 2008-2011, EMPRESAS ABERTAS (PBLICAS E PRIVADAS); SIAFI, CNI E CLCULOS E ESTIMATIVAS PRPRIAS
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A meu ver, as
perspectivas da rea so enormes e variadas, as oportunidades esto abertas para todos os setores e devero atrair o capital nacional e internacional.
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depoimento
ATUAO DO BNDES NO SETOR DE INFRAESTRUTURA

JOO CARLOS FERRAZ
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Joo Carlos Ferraz

VICE-PRESIDENTE DO BNDES
Graduado em economia e jornalismo pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), com doutorado em economia da inovao e polticas pblicas pela Universidade de Sussex, Inglaterra. Joo Carlos Ferraz foi diretor da Diviso de Desenvolvimento Produtivo e Empresarial da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) da ONU e professor visitante na Universidade de Tsukuba, no Japo. Atualmente professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e vice-presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES).
RESUMO
Em seu depoimento, o vice-presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), Joo Carlos Ferraz, apresenta alguns dos desafios que o Brasil enfrentar nos prximos anos e o papel do BNDES nesse cenrio. Todo crescimento gera tenso e desequilbrio, e o sucesso de um pas em manter essa trajetria de longo prazo depende da capacidade da sociedade em reconhecer a existncia dessas tenses, a fim de negoci-las e mitig-las. O autor comenta o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que renovou os investimentos em infraestrutura no Brasil e os desafios nesse sentido. Encerra salientando a importncia de garantir solidez aos novos modelos para atrair investimentos.
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Todo crescimento , por definio, desequilibrado. Significa dizer que qualquer entrada em determinada etapa de crescimento est sujeita a tenses, pois o desenvolvimento sempre multidimensional. A primeira tenso refere-se ao aumento de consumo e capacidade de oferta. O consumo pode ser realizado de forma imediata, mas o aumento da produo para esse consumo depende da capacidade de oferta. Portanto, se o consumo cresce, h uma presso que aumenta a capacidade de oferta, e, quando se trata de um bem durvel mdio, esse aumento de capacidade pode demorar dois ou trs anos para se concretizar. Considerando o tempo de maturao de infraestruturas que devem atender a um possvel aumento de consumo, que um processo mais lento do que o aumento da capacidade de produo, tem-se ento uma segunda fonte de tenso: a capacidade de a infraestrutura suportar um aumento de demanda por seus servios. Finalmente, a terceira fonte de tenso provm das competncias e tem por caracterstica o longo tempo de maturao de formao das pessoas, para que tenham as habilidades e qualificaes necessrias para servir infraestrutura. Essas so as tenses e os desequilbrios que o Brasil enfrentar pelo menos nos prximos 10 anos. O sucesso do pas em manter essa trajetria de longo prazo depender, em grande parte, da capacidade da sociedade em reconhecer a existncia dessas tenses, a fim de negoci-las e mitig-las. A nica forma de ameniz-las ser mais eficiente na formao das pessoas, no desenvolvimento da infraestrutura e na produo, alm de melhorar a qualidade no consumo. O panorama diante do qual nos deparamos para os prximos anos exige que concentremos nosso foco tanto na quantidade quanto na qualidade dos investimentos. Com eficincia, qualidade e progresso tcnico, todas essas tenses sero mitigadas. A ltima onda de investimentos em infraestruturas realizada no Brasil, de forma sistemtica e permanente, ocorreu h mais de 30 anos. Desde a chamada crise da dvida, em 1982, a preocupao do pas esteve em realizar projetos necessrios sua sobrevivncia. Uma das reaes imediatas crise foi incentivar a reserva em moeda estrangeira. Foi quando o pas conseguiu passar de pequeno a grande exportador, principalmente de commodities , graas aos investimentos que haviam sido feitos anteriormente. Logo, foram desenvolvidas infraestruturas para canalizar exportaes, a fim de sustentar uma crise de dvida que j existia. At hoje, e durante muito tempo, se elogia o fato de uma determinada empresa que exporta um tipo de commodity manter, com muita eficincia, o menor custo por quilmetro/tonelada transportada no mundo. A partir da dcada de 1990, conseguimos estabilizar a economia e, mais tarde, entramos em um processo de reformas estruturais, principalmente dos ativos patrimoniais que existiam nesse pas. Considerando o tempo de maturao, foram feitas as privatizaes e criadas as agncias reguladoras. No perodo mais recente, aconteceram muitas mudanas, sendo o investimento o smbolo mais marcante dessas transformaes. Entre 2004 e 2005, o investimento passou a crescer a taxas maiores do que a taxa de crescimento do PIB. Comea, ento, a surgir a demanda por infraestrutura. Em 2007, foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que representava o primeiro esforo concentrado em retomar a onda de investimentos em infraestrutura depois de cerca de 25 anos. No tnhamos, porm, um modelo a seguir. O modelo que seguamos anteriormente, apoiado nas estatais, era ultrapassado, no funcionava, e foi colocado em prtica quando ainda estvamos sob um governo autoritrio. Nesse novo esforo de investimentos, tnhamos o desafio de mudar o modelo, que passou a seguir a modicidade tarifria, no qual ganhava a concesso aquele que oferecia o melhor preo para o consumidor. O desafio inicial para colocar essas aes em prtica era muito grande. No havia, nos ministrios, equipes com a competncia para desenvolver um projeto legal, um projeto ambiental, um projeto de engenharia, ou um projeto financeiro. O pas no possua projetos e nem capacidade para elabor-los. Essa realidade abarcava todos os nveis. Se no havia mo de obra capacitada no ministrio, 22
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24 tambm no havia nas empresas e nem na execuo das obras. O pas no estava acostumado a fazer investimentos em infraestrutura. O PAC teve incio em 2007 e desde ento temos trabalhado de maneira contnua para alavancar essa agenda. Uma anlise institucional evidenciaria que os investimentos do PAC funcionaram melhor onde j existiam mais competncias, tanto no setor privado quanto no setor pblico. Esse foi o caso da rea de energia eltrica. Esse setor contava com um ministrio relativamente organizado, trabalhava no modelo de modicidade tarifria e utilizava-se de concesses financiadas em longo prazo pelo BNDES. A energia eltrica , por isso, o setor que mais avana, em que as metas e compromissos com o PAC esto atendidos. evidente a importncia de se investir mais em infraestrutura, e continuamos realizando esforos nesse sentido. Um dos desafios melhorar nossa capacidade de elaborao de bons projetos. Um exemplo digno de nota o chins. Em 2008, quando veio a crise bancria, os chineses, que vinham numa trajetria de moderao do ritmo de sua expanso, tiveram que arremeter sua economia e lanaram um projeto de US$ 600 bilhes para a infraestrutura. O Brasil, por outro lado, continuou sua trajetria pela linha do consumo. No ano seguinte notcia do programa realizado pela China, visitei o pas e verifiquei a implementao de projetos que deveriam levar at dez anos para ser executados. Diferentemente do Brasil, a China
estava em crescimento desde 1978. Tinha, portanto, 30 anos de crescimento, acumulando projetos nas mais variadas categorias e capacitando pessoas para execut-los, quando surgisse a oportunidade. Quando o momento chegou, o pas possua um estoque de competncias e de projetos prontos. No Brasil, uma iniciativa importante no sentido de melhorar a qualidade dos projetos foi a criao, pelo BNDES e por bancos comerciais, da Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP). A empresa elabora projetos com potencial de serem realizados pelo setor pblico. Desta forma, pode oferecer solues quando surgirem oportunidades de concesso. Hoje, conhece-se com clareza a importncia de ter bons projetos para seguir estimulando o crescimento da economia, mas essa percepo no nova para o BNDES. Em sua histria, o Banco sempre foi chamado a dar apoio institucional s polticas pblicas de infraestrutura, fazendo estudos ou participando, por meio de seus tcnicos, dos esforos de modelagem e implementao de projetos. O BNDES tem sido, obviamente, um dos grandes instrumentos para ampliar os investimentos em nosso pas. Ele uma instituio que possui duas caractersticas muito importantes que a tornam capaz de entregar os compromissos aos quais ela induzida ou chamada a realizar: a escala e o escopo. Com ativos da ordem de US$ 300 bilhes, o Banco desembolsa em torno de US$ 80 bilhes por ano, e se destaca no apenas pelo seu porte, mas tambm por sua eficincia, que se comprova pelo nmero
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Com ativos da ordem de US$ 300 bilhes, o

Banco desembolsa em torno de US$ 80 bilhes por ano, e se destaca no apenas pelo seu porte, mas tambm por sua eficincia (...)
Joo Carlos Ferraz
reduzido de funcionrios, a baixa inadimplncia, entre outras caractersticas. Apoiamos grandes projetos da infraestrutura e do setor industrial, mas tambm temos produtos especialmente voltados s micro, pequenas e mdias empresas, como o Carto BNDES e o Fundo Garantidor de Investimentos (FGI), que tm ampliado o acesso ao crdito para as companhias de menor porte. Alm disso, o banco participa de fundos no reembolsveis para desenvolvimento cultural, social, tecnolgico e ambiental. D, ainda, suporte s empresas na condio de banco de investimento, permitindo, assim, participao direta em companhias por renda varivel, correndo risco direto ou atravs de fundos. Na tarefa de ajudar na expanso dos investimentos, o BNDES tem sido fortemente beneficiado por uma deciso do Estado brasileiro, assegurando que no faltaro recursos para o banco. A lgica que rege essa deciso a de que os investimentos devem crescer frente do PIB. Nunca tivemos que tomar decises no que se refere alocao de recursos, mas se eles se tornarem escassos e isso for necessrio, a prioridade j est muito bem definida. Trs reas tm prioridade superior s demais: socioambiental, inovao e infraestrutura. No que se refere aos financiamentos infraestrutura, eles esto basicamente divididos em duas reas do banco, que so a econmica e a social. O desembolso na rea de infraestrutura econmica, que inclui os projetos de energia e logstica, vem crescendo
sistematicamente acima do desembolso das demais reas. A rea de infraestrutura econmica previsvel, tem projetos de longa maturao e vem crescendo cerca de 20% ao ano. A rea que chamamos de infraestrutura social a mais recente. Inicialmente trabalhava com saneamento e com o financiamento a projetos de mobilidade urbana, como metr e trem, e mais recentemente passou a financiar investimentos dos governos estaduais. Nossa atuao junto aos estados vem aumentando nos ltimos anos, e essa nova rea deve ganhar espao crescente em nossa instituio. Em suma, temos uma gama enorme de desafios frente na trajetria que estamos traando, no sentido de ampliar a quantidade e a qualidade dos projetos e dos investimentos em infraestrutura em nosso pas. Temos todas as condies de faz-lo, j que estamos em um momento muito interessante, porque poucas vezes na histria de nosso pas houve consenso em relao importncia dos investimentos para impulsionar o crescimento. H, entre a direita e a esquerda, ou entre o mais ortodoxo e o mais heterodoxo economista, o consenso de que o investimento deveria ser o carro-chefe do crescimento brasileiro. Essa uma bela e auspiciosa notcia, porque, politicamente, torna possvel a construo de uma maior solidariedade para superar os gargalos existentes em diversos setores. Nossas fronteiras de oportunidades e a taxa de retorno dessas fronteiras so muito boas atualmente.
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REPENSANDO AS CIDADES: MOBILIDADE, SUSTENTABILIDADE E CONVIVNCIA

JAIME LERNER
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Jaime Lerner
ARQUITETO, URBANISTA E EX-PREFEITO DE CURITIBA
Graduado em arquitetura e urbanismo pela Universidade Federal do Paran (UFPR), Jaime Lerner foi prefeito de Curitiba por trs mandatos, tendo participado do Plano Diretor da cidade. Foi governador do Paran por oito anos consecutivos, consultor das Naes Unidas para assuntos urbanos e, atualmente, presidente de seu prprio escritrio de arquitetura, desenvolvendo projetos no Brasil e no exterior.
RESUMO
fundamental compreender o funcionamento das cidades para fazer investimentos adequados em infraestrutura e em desenvolvimento econmico. Em seu depoimento Jaime Lerner, descreve as medidas necessrias para um bom desenvolvimento urbano. Explica que, alm das necessidades bsicas de educao, sade e segurana, existem trs importantes pontos para o bom funcionamento de uma cidade: mobilidade, sustentabilidade e convivncia. O autor d sugestes de como investir nessas trs reas, dando foco relao trabalho-moradia e importncia de incentivar a integrao socioeconmica e cultural em bairros e regies. Lerner afirma que a cidade deve ser encarada como um organismo vivo e que possvel empreender grandes mudanas a favor da populao em um curto prazo.
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(...) quando voc quer criatividade corte um zero do

oramento, quando voc quer sustentabilidade corte dois zeros do oramento, e, por fim, se voc quer solidariedade, assuma a sua identidade e respeite a diversidade dos outros.
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No h investimento em infraestrutura nem desenvolvimento econmico sem considerar as necessidades das cidades. As cidades so estruturas de vida, trabalho e lazer, e essas instncias no podem ser pensadas separadamente. Existem trs pontos, alm, claro, de educao, sade e segurana, que so essenciais para o bom funcionamento de qualquer cidade no mundo: mobilidade, sustentabilidade e convivncia, esta ltima entendida como tolerncia e coexistncia. No possvel separar atividade econmica dos assentamentos humanos. Em relao mobilidade, existem algumas solues viveis: a primeira, est em tornar eficiente o sistema de transporte que j existe. Outra soluo o transporte pblico, o transporte individual no vivel. Defendo at que podemos metronizar o nibus, quer dizer, dar ao nibus o mesmo desempenho que possui o metr. Mas preciso, sobretudo, pensar em alternativas, seja metr, investimento na superfcie - como o BRT - a bicicleta, como alternativa sustentvel, at novos elementos, como o transporte pblico individual. Em Paris, h o Autolib, um carro eltrico, que pode ser compartilhado e alugado, como as bicicletas. O problema da sustentabilidade pode ser resolvido, assim como o da mobilidade. Cerca de 75% das emisses de carbono se originam na cidade. Sendo assim, devemos pensar em mecanismos para a diminuio dessa emisso de gases na atmosfera. No plano climtico e no da sustentabilidade, algumas aes simples podem contribuir, como usar menos o automvel, separar o lixo, morar mais perto
do trabalho ou trazer o trabalho para mais perto da moradia. Um dos componentes importantes para a tolerncia, para a convivncia, a integrao socioeconmica e cultural. No possvel conviver em cidades que separam as pessoas por renda, idade, funes ou qualquer outro aspecto cultural. A segregao e o isolamento so trgicos para a cidade. Seria ingenuidade dizer que as pessoas vo morar no mesmo prdio, mas a convivncia na mesma regio, no mesmo bairro, fundamental. Gosto de fazer uma metfora da cidade associando-a a uma tartaruga. Ao mesmo tempo em que a tartaruga um exemplo de vida, trabalho e movimento, seu casco tem o desenho de uma prefeitura urbana. Se o casco da tartaruga for partido ao meio, vida de um lado e trabalho de outro, a tartaruga morrer, e isso que est acontecendo em muitas cidades. A cidade ideal aquela onde h integrao de funes e de renda, estruturando assim o seu crescimento. preciso integrar, vida, movimento, transporte e lazer em uma estrutura orgnica e de crescimento. Quanto mais integrada, mais humana a cidade. Todo esse movimento de integrao, s se faz possvel pela sustentabilidade, que pode ser representada por uma equao entre o que se poupa e o que se desperdia. Para resumir, eu diria o seguinte: quando voc quer criatividade corte um zero do oramento, quando voc quer sustentabilidade corte dois zeros do oramento, e, por fim, se voc quer solidariedade, assuma a sua identidade e respeite a diversidade dos outros. O modelo de construo de habitaes populares, que situa as pessoas cada vez mais longe do seu
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local de trabalho, desastroso. No existe habitao popular decente se no for integrada cidade, e, infelizmente, no o que vem ocorrendo no Brasil. A melhor soluo nesse sentido preencher vazios urbanos e construir sistemas que possibilitem a acessibilidade das pessoas. Habitao popular no pode ter como nico destino a periferia. Habitao popular no periferia, integrao cidade. O mesmo se pode dizer em relao s favelas. Cada vez mais, elas devem pertencer cidade. Mais alternativas econmicas e de emprego precisam ser dadas para que essas comunidades se configurem como todo e qualquer outro bairro. Sempre defendi a ideia da zona franca da favela, na qual quem desenvolver uma atividade econmica que gere empregos, no paga impostos. A gerao de empregos e renda contribuiria para afastar as pessoas das drogas. Essas regies tambm apresentam graves problemas de habitao. Grande parte delas ocupam encostas e, todas as vezes em que se mexe no terreno ocupado, algo inadequado acontece. Mas h possibilidade de levar infraestrutura sem comprometer as moradias: como abastecimento de gua, energia e recolhimento do esgoto pelo corrimo das escadarias. Nem todos os problemas podem ser resolvidos, no entanto muitas melhorias podem ser realizadas: primeiro, a gerao de empregos, depois a resoluo do problema do lixo. Na verdade, esse problema de fcil soluo. Nas encostas de Curitiba, por exemplo, foi adotado o sistema de Compra do Lixo1, um incentivo para que o prprio morador descarte seu lixo, em local
apropriado, para ser recolhido. s vezes, o lixo no recolhido porque no h acesso para a chegada do caminho. Visto que possvel ter solues criativas nas comunidades, preciso repensar tambm as habitaes para as classes mdia e alta. Digo que h um processo de dasluzao da construo. Esto confundindo valor e preo. Tanto os preos quanto o dimensionamento dos imveis esto absurdos, exagerados. As moradias esto superdimensionadas, com vrios pavimentos, e o aumento do nmero de metros quadrados aumenta o custo da obra. Outro problema dessa tendncia em superdimensionar as construes o afastamento de lugares que tm infraestrutura, a construo de reas sociais que nunca so usadas. Em relao construo, o comportamento do novo riquismo, custar muito caro para todo mundo. Em algum momento, a situao imobiliria ficar insustentvel do ponto de vista econmico. A cidade precisa ser pensada como um organismo vivo, qual todos tenham acesso. necessrio e possvel assegurar as condies de integrao de vida, trabalho, lazer, moradia e emprego. Os governantes precisam direcionar energia, no sentido de mudar as tendncias que no so desejveis. As cidades tm muita fora poltica, mas s vezes os gestores delegam isso burocracia. E a burocracia, por sua natureza, postergadora. As decises devem ser tomadas para benefcio imediato da populao. Costumo dizer que em trs ou quatro anos possvel fazer uma grande mudana em uma cidade e continuo afirmando isso.
O Programa Compra do Lixo constitui-se numa forma alternativa de Coleta Domiciliar, destinada a atender as camadas menos favorecidas da populao. Para cada saco de lixo contendo de 8 a 10 Kg de resduos depositados na caamba, o participante recebe um vale, que troca por produtos alimentcios. A Associao de Moradores, pelo trabalho de parceria com a Prefeitura, recebe 10% do valor pago por cada saco de lixo depositado na caamba. Este dinheiro depositado em conta corrente bancria em nome da Associao, que utiliza este recurso em obras ou servios definidos pela prpria comunidade.
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CENRIOS E OPORTUNIDADES PARA O SETOR DE SERVIOS: PLANEJAMENTO, ENGENHARIA E ANLISE ECONMICA

CESAR CUNHA CAMPOS
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Cesar Cunha Campos

DIRETOR DA FGV PROJETOS
Graduado em engenharia civil pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), mestre em administrao empresarial pela London Business School e doutor em planejamento de transportes pela Technische Universitt Wien, ustria. Desde 1975, integra e lidera vrios projetos em gesto, planejamento, engenharia, economia e finanas. Desenvolveu projetos para as principais empresas brasileiras, pblicas e privadas, especialmente anlises de viabilidade para a captao de recursos nos principais bancos e agncias de desenvolvimento (tais como BNDES, IRDB, BID e OECF) e tambm projetos no mbito internacional. Desde 2003, diretor da FGV Projetos, unidade de assessoria tcnica da Fundao Getulio Vargas (FGV).
RESUMO
O Brasil se encontra em um momento economicamente positivo. Inflao e taxa de desemprego seguem reduzidos, enquanto crescimento se mantm estvel. Esse cenrio impulsiona a demanda por diversos servios, como energia, transporte, saneamento e habitao, e alerta para a necessidade de investimentos em infraestrutura. Neste artigo, Cesar Cunha Campos, diretor da FGV Projetos, traa um panorama do setor, destacando as importantes iniciativas que vem sendo realizadas, como o Programa de Acelerao de Crescimento e o Programa de Investimento em Logstica. preciso planejamento estruturado, integrado e coerente para superar os gargalos existentes e, nesse contexto, as oportunidades para o desenvolvimento de projetos so excelentes.
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ARTIGOS
32 Um dos temas centrais da agenda brasileira atual a questo da infraestrutura, por se caracterizar como base de sustentao do crescimento socioeconmico nacional. A previso do crescimento econmico brasileiro para 2013 da ordem de 4%, devendo manter-se nesse nvel ao longo da prxima dcada. Os juros esto em patamares historicamente baixos (7,5% ao ano), a inflao se mantm em torno da meta (4,5%, em 2012) e a taxa mdia de desemprego est em 5,4% (julho/2012). A dvida lquida do setor pblico prossegue sua trajetria descendente, tendo atingido 36,5% do PIB, em 2011. Os investimentos estrangeiros diretos foram de US$ 67 bilhes (2011), com projeo para US$ 55 bilhes em 2012, e as reservas internacionais do pas chegam a US$ 377 bilhes (agosto/2012). Apesar do contexto de crise internacional, as exportaes seguem trajetria ascendente, tendo passado de US$ 137,8 bilhes (2006) para US$ 256 bilhes (2011), devendo atingir cerca de US$ 264 bilhes, em 2012. Para que esses nmeros se consolidem e se expandam, fundamental um conjunto expressivo de investimentos em setores de infraestrutura, como energia, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovirio e areo, portos e aeroportos, hidrovias e saneamento bsico. Esses segmentos, certamente se constituem em pilares fundamentais para as atividades econmicas de uma nao. Ao longo da primeira dcada de 2000, a elevao do nvel de renda da populao aumentou a demanda por energia eltrica, transporte, saneamento e habitao, levando a uma expectativa social crescente por maiores investimentos nesses setores. Alm dessas necessidades, o Brasil conta com importantes iniciativas em andamento.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), iniciado em 2007, prev investimentos de US$ 0,7 trilho, at 2021, na implantao de projetos de infraestrutura nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos. J o Programa de Investimento em Logstica, anunciado em agosto de 2012, prev investimentos de US$ 63 bilhes, dos quais US$ 21 bilhes em 7.500 km de rodovias e US$ 42 bilhes em 10.000 km de ferrovias. Ao somar essas necessidades, relevante mencionar os investimentos anunciados na indstria de petrleo e gs natural (2012-2016), na ordem de US$ 236,5 bilhes, enquanto na indstria de minerao so estimados US$ 75 bilhes. O cenrio favorvel e promissor desses investimentos conta, ainda, com a motivao adicional da realizao de grandes eventos esportivos que ocorrero no pas, em futuro prximo: a Copa 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016. Mesmo com esse elevado volume de investimentos programados, o Brasil ainda precisa ampliar seus recursos em infraestrutura. Assumindo um padro mdio de investimentos de economias consolidadas de 2% a 4% do PIB, sero necessrios investimentos adicionais da ordem de US$ 1,1 trilho ou US$ 60 bilhes ao ano, no perodo 2013-2030. Os bons resultados da economia e as decises polticas so fatores fundamentais, mas outros fatores tambm necessitam de ateno. Os investimentos em infraestrutura, por serem fundamentais para o crescimento econmico e requererem recursos financeiros vultosos, devem contar com alguns mecanismos relevantes. Em primeiro lugar, devem ser bem planejados para que, de fato, promovam um aumento de produtividade e uma reduo nos custos de
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produo. Em segundo lugar, a expanso da infraestrutura deve ser suficientemente rpida para sustentar o crescimento econmico. Em terceiro lugar, devem contar com um setor pblico de planejamento e controle gil, eficiente e atento. Por fim, devem existir mecanismos financeiros pblicos e privados adequados, alm de uma base legal consistente. A legislao brasileira se baseia no Estado de Direito, com leis e regulamentos consolidados ao longo das ltimas dcadas, que permitem claros processos de licitao (Lei n8.666), Concesses Pblicas, Parcerias Pblico-Privadas, dentre outras possibilidades. Com relao aos rgos de planejamento e controle, o Brasil conta com uma slida estrutura de Estado, com instituies estatais de planejamento, com rgos reguladores, com consolidados Tribunais de Contas de atuao federal, estadual e municipal, bem como Ministrios Pblicos eficientes e atuantes. No que diz respeito aos agentes financeiros, o BNDES considerado o maior banco de desenvolvimento em aplicao de recursos do mundo, que disponibiliza fortemente seus recursos no setor de infraestrutura. Por fim, conta-se no Brasil com um setor financeiro slido e moderno, tanto privado quanto pblico: Banco do Brasil e Caixa. Nesse contexto, pode-se prever que haver uma forte e crescente demanda pelo setor de servios de planejamento no setor de engenharia e anlise econmico-financeira, voltada para o atendimento das questes tcnicas e de controle, para as necessidades de atendimento s caractersticas dos financiamentos pblicos e privados, para a elaborao e execuo dos projetos de engenharia e suas consequentes implantaes.
Com os nmeros de investimentos expostos acima, e considerando que, para suportar todos esses recursos, ser necessrio um ciclo de planejamento composto de planos diretores, estudos de viabilidade tcnica, econmica e financeira, projetos conceituais, projetos bsicos e projetos executivos de engenharia, pode-se prever que o setor de servios poder contar com cerca de 5 a 10% do total a ser investido em infraestrutura no Brasil nos prximos anos. Essa expectativa somente se materializar com um forte setor de consultorias especializadas, com tcnicas eficientes e profissionais experientes. As escolas brasileiras de engenharia e de economia devero formar um contingente expressivo de bons profissionais, e o mercado brasileiro de servios especializados se tornaro mais atraentes em mbito mundial. Diante de todo esse cenrio positivo e de grandes perspectivas, o Brasil vive uma ansiedade associada ao seu potencial de desenvolvimento e s suas imensas limitaes de infraestrutura. O quadro no momento se delineia virtuoso, com a proposio e viabilizao de grandes investimentos a partir de um planejamento estruturado, integrado e coerente. Ser necessrio razovel perodo para superao dos grandes gargalos hoje existentes, mas as oportunidades na rea de planejamento e desenvolvimento de projetos so excepcionais, especialmente em gesto e acompanhamento de obras, apoio fiscalizao e projetos em andamento, e avaliao da conformidade entre projeto e execuo.
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AS PARCERIAS PBLICOPRIVADAS NO BRASIL E SEUS DESAFIOS

CARLOS ARI SUNDFELD
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Carlos Ari Sundfeld

PROFESSOR DA DIREITO GV/FGV
Graduado em direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), onde tambm completou mestrado e doutorado em direito administrativo e atua como professor. professor fundador da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Direito GV/FGV) e scio-fundador de Sundfeld Advogados. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico, participou da criao da lei nacional de Parcerias Pblico-Privadas, da lei mineira de Parceria Pblico-Privada e outros projetos e textos legais nessa matria.
RESUMO
O artigo do professor Carlos Sundfeld trata das Parcerias Pblicos-Privadas (PPPs). O autor apresenta as diferentes formas parcerias entre governo e iniciativa privada ao longo do tempo, e a longa tradio brasileira no setor. O conceito de PPP como compreendido atualmente cunhado apenas a partir da Lei n 11.079/2004, que diferencia concesses administrativas e patrocinadas, mas o Brasil se utiliza de contratos de concesso desde o sculo XIX. Segundo Sundfeld, as parcerias pblico-privadas so vantajosas para o governo tanto quanto para a iniciativa privada e ainda existem muitas oportunidades a explorar.
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ARTIGOS
36 A expresso Parceria Pblico-Privada possui um uso bem restrito na legislao. No entanto, preciso estabelecer uma distino entre parceria pblico-privada, em sentido lato, que abrange diversos tipos de relacionamento contratual entre poder pblico e particular, e Parceira PblicoPrivada, em sentido stricto, o que a lei brasileira chama de PPP especificamente. A histria das parcerias pblico-privadas no recente, como se costuma mencionar, nem na experincia internacional nem no Brasil. Na experincia internacional, com a qual a experincia brasileira mantm intenso dilogo, os contratos que, originalmente, geravam essas parcerias, eram chamados de contratos de concesso. Desde a metade do sculo XIX, existem no Brasil contratos de concesso que cabem na ideia de parceria pblicoprivada tomada em sentido lato. So eles: contratos de concesso de servio pblico, de obra pblica e concesses setoriais regulamentadas por lei. Tratase de vnculos de longo prazo em que o particular assume uma responsabilidade do Estado para realizar investimentos, criar uma infraestrutura e depois explor-la. Tal explorao se faz sob uma regulao, com base e origem em um contrato, que estabelece um vnculo e determina as regras que vo disciplinar a explorao da infraestrutura. Porm, a histria das parcerias, em sentido lato, tem altos e baixos na legislao e na experincia brasileira. A legislao do sculo XIX comeou a tratar desse assunto para um setor especfico: o ferrovirio. No sculo XX, esse movimento foi se estendendo a outros setores, conforme necessidade de desenvolv-los. Na dcada de 1930, foi editado o cdigo de guas1 para regulamentar as concesses eltricas, que estavam em ascenso devido ao processo de industrializao do pas. No incio da dcada de 1960, foi editado o cdigo brasileiro de telecomunicaes, quando a Unio se tornou a grande prestadora de servios de
telecomunicaes. Ao longo do tempo, em todos os setores foram surgindo leis para regular esse tipo de contrato, normalmente com nome de contrato de concesso e, eventualmente, com o nome de contrato de permisso. Consequentemente, foi sendo formada uma rica e importante jurisprudncia a respeito dos direitos e deveres das partes nesses contratos. Essa jurisprudncia espelhou-se em uma doutrina jurdica que sempre tratou do tema concesso de servio pblico ou obra pblica, procurando destacar os poderes que o Estado deve ter nessa relao. Ao lado disso, sempre se afirmou haver algo intocvel na relao contratual: o respeito equao econmico-financeira do contrato. Essa tradio foi sendo formada historicamente e continuou a existir mesmo durante o perodo de decadncia das concesses, quando o Estado, sobretudo a partir da dcada de 1950, passou a usar as grandes empresas estatais em seu projeto desenvolvimentista. Exemplos desse modelo so a Eletrobras, da dcada de 1960, e a Telebras, da dcada seguinte. Nesse perodo, os contratos de concesso com os particulares foram sendo cada vez menos utilizados. Porm, fundamental ressaltar que isso no foi feito com confiscos. A tradio brasileira sempre respeitou os contratos de concesso, criando-se, assim, uma cultura de PPP avant la lettre. No perodo acima descrito, o poder pblico comprou empresas privadas, que eram concessionrias, ou assumiu empresas privadas quebradas, sempre tentando respeitar as relaes contratuais existentes. Em alguns casos, deixou de usar os contratos de concesso, atribuindo os servios diretamente s empresas estatais, mas sem jamais abandonar a ideia de concesso. No que diz respeito s parcerias pblico-privadas, nunca na histria do direito brasileiro deixamos de seguir a orientao segundo a qual elas so relaes
O nome se deve matriz eltrica adotada no Brasil, que priorizava a energia hidreltrica.
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contratuais, a que o Estado tambm deve respeito. Assim, a realizao de valores pblicos sempre se pautou pelo contedo previsto nas clusulas dos contratos originais, ou nas eventuais modificaes realizadas pelo poder pblico, mas com observncia dos direitos expressos na equao econmicofinanceira e nas normas jurdicas aplicveis. Na dcada de 1990, ocorre uma renovao da legislao, que dar origem expresso PPP. Diferentemente do que ocorreu em outros pases da Amrica Latina, essa renovao foi extremamente bem-sucedida no Brasil, graas slida base jurdica e institucional construda ao longo de dcadas.
outorgado a empresa privada concessionria, estabelecendo, no entanto, dois condicionantes: a concordncia do poder legislativo em cada caso, o que dificulta o processo de encampao, e a exigncia de pagamento de indenizao prvia extino do contrato. Essas iniciativas aumentaram a segurana do acordo, uma vez que tornou desvantajoso para o poder pblico extinguir antecipadamente esses contratos. No perodo das estatais, no qual algumas dessas empresas eram tambm concessionrias, e o poder pblico assumia os papis de regulador e concedente, essas relaes contratuais sofreram deterioraes. Esse foi o caso da fixao de tarifas, por exemplo. No caso de empresas estatais concessionrias, as tarifas acabavam sofrendo flutuaes conforme a poltica, sendo reelaboradas ano a ano, sem seguir regras contratuais. A nova lei retomou o valor do contrato, estabelecendo a obrigatoriedade de licitaes para todas as concesses, prevendo tarifas fixadas por contrato. A Lei n 8987/95 regula o que entendemos por concesso comum, aquela mantida integralmente com tarifas cobradas dos usurios finais. Essa lei permitiu que o processo de privatizaes, que havia se iniciado no governo Fernando Collor, passasse a ter uma slida base legislativa, baseada em experincias jurdicas consistentes. Desde sua criao, mantm-se um instrumento referencial para o julgamento de aes judiciais relacionadas ao tema. Em 2004, foi elaborada uma lei para completar a Lei n 8987/95. A Lei n 11.079/2004, por cuja concepo fui responsvel, inaugura o conceito de PPP (em sentido estrito) a partir da criao e regulamentao de dois novos tipos de contratos de concesso. Esses contratos so as concesses patrocinadas e administrativas, para celebrao de contratos de longo prazo entre poder pblico e
LEGISLAO Em 1995, foi editada a Lei N 8987, uma lei nacional para as concesses. At ento s havia, no Brasil, leis setoriais. O objetivo da nova lei era retomar o uso das concesses, consolidando ideias j seguidas na cultura e na experincia jurdica brasileira, para permitir privatizaes e outros projetos em parceria com a iniciativa privada. A lei consolida ideias j presentes na tradio do pas, ajustando apenas alguns pontos, referentes aos poderes da administrao e determinao de preos em contrato. Embora as concesses tivessem se consolidado a partir de uma relao contratual com o particular, administrao pblica eram reconhecidos poderes, chamados exorbitantes, de modificar o contrato. Pelo modelo jurdico existente, o governo poderia extinguir um contrato de concesso, retomando os servios e deixando o particular credor da administrao pblica. Era preciso, portanto, estabelecer limites claros e rgidos para esse tipo de ao, a fim de aumentar a segurana do particular. A nova lei de concesses manteve o poder de a administrao pblica encampar2 o servio
importante mencionar que, embora a encampao fosse possvel em vrios setores por lei ou pelo texto dos contratos, no houve no Brasil uma prtica generalizada de retomada arbitrria pelo Estado de servios dados em concesso.
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38 iniciativa privada. Na lei brasileira, o conceito de PPP refere-se, portanto, a esses dois tipos de contrato. A concesso patrocinada a concesso de um servio pblico ou da explorao de uma obra pblica em que, alm da tarifa paga pelo usurio, h um adicional pago pelo poder pblico. Esse arranjo se aplica aos casos em que as tarifas cobradas dos usurios no so satisfatrias para compensar os investimentos realizados pelo parceiro privado. J a concesso administrativa, tem sua tarifa inteiramente paga pelo poder pblico e aplicada a servios de responsabilidade do Estado, como sade, educao ou segurana pblica, reas estratgicas que envolvem investimentos macios em infraestrutura pblica, cuja gesto extremamente complexa e requer profundos conhecimentos tcnicos. A lgica que rege esses contratos a mesma que rege os contratos de concesso comum, com a diferena de que a tarifa paga pelo Estado e no pelo usurio final. Historicamente, a grande diferena entre as concesses administrativas e outros contratos utilizados pelo poder pblico para criar infraestrutura de primeira necessidade, a forma de contratao da iniciativa privada. Se antes o Estado abria licitaes separadas para contratar as aes de projetar escolas, fazer obras e comprar materiais, alm de realizar concursos para contratar profissionais em um processo operacional altamente complexo, com gerenciamento simultneo de vrios contratos, a concesso administrativa permite juntar esse conjunto enorme de operaes em um nico contrato. Assim, o poder pblico transfere ao particular parte do risco da concepo do empreendimento, da flutuao de preos e da obsolescncia do servio. Alm da criao de leis nacionais para regulao dos modelos de concesses, o Brasil assistiu, desde o princpio da dcada de 1990, renovao e ao surgimento de uma ampla variedade de leis setoriais. Essas leis dedicaram-se a regular com mais detalhe a aplicao dos modelos em setores especficos, tratando suas particularidades.
A legislao brasileira , portanto, bastante sofisticada e no apenas cuida de questes especificamente contratuais, mas tambm regula, disciplina, organiza e estrutura, institucionalmente, os vrios setores. Para isso, cria agncias reguladoras, com independncia, e atribui a elas a tarefa de estabelecer regras regulamentares, alm de cuidar da execuo desses contratos.
CONSIDERAES FINAIS As Parcerias Pblico-Privadas apresentam vantagens tanto para poder pblico quanto para iniciativa privada. Para o governo, representam a possibilidade de uma rpida expanso da infraestrutura independente de arrecadao tributria prvia. Alm disso, h uma enorme economia de custos, no longo prazo, gerada pela eficincia das contrataes. Do ponto de vista do setor privado, so oportunidades de negcio. Os modelos de concesso esto forando um rearranjo do setor privado, que se estrutura em novos tipos de organizao empresarial. Se, no passado, eram grandes empreiteiras que assumiam a implantao da infraestrutura pblica, por meios de contratos de obras, atualmente essas mesmas empresas se transformaram em concessionrias, com capacidade para desenvolver relacionamentos de nova natureza com todos os atores envolvidos. Embora a experincia brasileira no setor seja complexa e sofisticada, h muitas oportunidades ainda a explorar. Os estados e municpios tm aplicado os novos mecanismos de concesso nas reas que so de sua responsabilidade, como educao bsica, sade e segurana. O grande desafio est na montagem de projetos que deem conta de todas as etapas necessrias para a realizao de transferncia de capital, e sua posterior gesto. Nesse processo, destaca-se a qualidade tcnica como item fundamental para que o desenvolvimento do projeto seja bem-sucedido.
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LOGSTICA E INFRAESTRUTURA NO BRASIL

MANOEL REIS
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Manoel Reis
PROFESSOR DA EAESP/FGV E COORDENADOR DO GVCELOG
Graduado e mestre em engenharia naval pela Universidade de So Paulo (USP), doutor pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT). Professor na Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP-FGV), scio-diretor da MARE Logstica. representante da EAESP no Captulo Brasil do Supply Chain Council.
RESUMO
Nas ltimas dcadas, temos testemunhado um aumento de concorrncia que tornou os mercados mais dinmicos e globalizados. Em seu artigo, Manoel Reis fala da posio brasileira nesse novo cenrio competitivo, nossas deficincias em diversos modais de transporte e as consequncias desses gargalos. Comenta as duas edies do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC e PAC 2) e o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), desenvolvido pelo Ministrio dos Transportes. Por fim, o autor aponta perspectivas e d sugestes para que possamos suprir nossas deficincias de infraestruturas logsticas.
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42 VISO GERAL At a dcada de 1960, o ciclo de vida dos produtos era mais longo e as incertezas do mercado menos intensas, com baixa concorrncia. Assim, fazia sentido perseguir a excelncia nos negcios atravs da gesto eficiente de atividades isoladas, como compras, transportes, armazenagem, produo, manuseio de materiais e distribuio. A partir da dcada de 1970, inciou-se no mundo um processo de crescimento da concorrncia, em virtude do aumento da oferta de bens e servios, que, aos poucos, superou a demanda, tornando os mercados cada vez mais dinmicos e globalizados, trazendo consequncias diversas, entre as quais se destaca o encurtamento do ciclo de vida dos produtos. Nesse contexto de concorrncia acirrada, os clientes esto se tornando cada vez mais informados e exigentes, fato que, nas ltimas dcadas, induziu o foco na gesto integrada das atividades que compem a cadeia de abastecimento, tanto internamente nas empresas, quanto no relacionamento entre os membros da cadeia estendida. Com a grande semelhana que vem se estabelecendo entre os bens produzidos por diferentes fornecedores (uma certa comoditizao), aflorou a necessidade de estabelecer a diferenciao competitiva entre os mesmos. Os dois fatores mais importantes para essa diferenciao so a reduo de custos e a agregao de valor, especialmente o valor intangvel, aquele que no est intrinsecamente associado ao bem, mas que oferecido juntamente com ele, incluindo disponibilidade, servio, atendimento, entre outros. A logstica a parte da gesto da cadeia de abastecimento responsvel por executar o fluxo de materiais e informaes correspondentes ao longo da cadeia, e tem por principal misso disponibilizar, de forma eficiente e eficaz, materiais e produtos onde se faam necessrios, especialmente os produtos acabados nos pontos
de demanda. Assim, a logstica um instrumento essencial na agregao de valor intangvel aos bens e na racionalizao das operaes e consequente reduo de seus custos. Isso posto, pode-se afirmar que uma logstica competente um instrumento essencial para a diferenciao e competitividade entre empresas concorrentes e, mais ainda, para a competitividade de um pas.
A ATUAL CONDIO BRASILEIRA EM INFRAESTRUTURA LOGSTICA No Brasil, as mudanas j mencionadas ocorreram principalmente a partir do incio da dcada de 1990, com a abertura comercial que incrementou sobremaneira a concorrncia para as empresas do pas, at ento acostumadas ao protecionismo do Estado. Claramente, a competitividade brasileira hoje profundamente dificultada pela situao calamitosa de sua infraestrutura logstica, fato de conhecimento geral e que vem sendo alvo de iniciativas governamentais que, at o momento, pouco alteraram o quadro, de forma que o problema se aprofunda e se agrava. H uma grande inpcia no planejamento e, em especial, na implantao de projetos de infraestrutura, que se arrastam no tempo, aumentando os custos e impedindo consistentemente o cumprimento dos cronogramas estabelecidos. Conforme o Grfico 1, em 1975, os investimentos brasileiros em infraestrutura logstica foram de cerca de 1,8% do PIB. No entanto, esse percentual foi se reduzindo ao longo dos anos e se estabilizou em torno de 0,2%, entre 1990 e 2004, num momento em que, em virtude do brutal crescimento da concorrncia internacional, o pas mais necessitava de infraestrutura logstica adequada. A partir de 2004, os investimentos voltaram a crescer, atingindo, em 2011, cerca de 0,65% do PIB.
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GRFICO 1 INVESTIMENTOS DO MINISTRIO DOS TRANSPORTES EM INFRAESTRUTURA LOGSTICA ENTRE 1975 E 2010 (% DO PIB)
FONTE: PNLT - PLANO NACIONAL DE LOGSTICA E TRANSPORTE, 2011
O Brasil o quinto pas do mundo em extenso territorial, atrs da Rssia, Canad, China e Estados Unidos, e tem uma forte vocao para a produo e exportao de commodities agrcolas e minerais. Dentro desse contexto, fica clara a necessidade de modais de mais baixo custo, como o hidrovirio e o ferrovirio, para a movimentao de longa distncia dessas cargas e para a prtica da intermodalidade. No entanto, a distribuio modal tem uma forte concentrao no modal rodovirio, com 61% da produo de transporte; participao de 21% do modal ferrovirio; cerca de 1% do modal fluvial; 13% do modal martimo na cabotagem; e os 4% restantes ficam com os modais dutovirio e areo. Comparada s matrizes de transporte de outros grandes pases, que tm participao maior dos modais ferrovirio e fluvial, essa distribuio modal mostra-se inadequada, por ser causadora de custos excessivos e aumento substancial nos tempos de trnsito, nus que rouba competitividade do pas.
Os baixos investimentos na infraestrutura geraram gargalos em todos os modais de transporte, conforme segue: RODOVIAS Nveis insuficientes de conservao e recuperao Dficit de capacidade da malha em regies desenvolvidas Inadequao de cobertura nas regies em desenvolvimento FERROVIAS Extenso e cobertura insuficiente da malha no territrio nacional Quantidade excessiva de passagens em nvel Falta de contornos em reas urbanas Invases de faixa de domnio
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PORTOS Limitaes ao acesso martimo Restries ao acesso terrestre (rodo e ferrovirio) Deficincias de retrorea e beros Modelo gerencial da administrao porturia desatualizada HIDROVIAS Restries navegao pela inexistncia de eclusas Restries de calado Deficincias de sinalizao e balizamento PRINCIPAIS CONSEQUNCIAS DESSES GARGALOS Altos custos logsticos Inadequao da matriz de transportes vis--vis a vocao brasileira para a produo e exportao de commodities Falta crtica de ferrovias e de sua integrao, com duas alternativas de bitola Impossibilidade da prtica da intermodalidade na maioria do territrio nacional Dificuldade de acesso terrestre e martimo aos portos Navegabilidade dos rios inviabilizada pela falta de eclusas Falta de dutos para o transporte de etanol Baixa utilizao da cabotagem, de grande potencial pela extenso da costa de cerca de 8.000 km O pas enfrenta hoje um enorme desafio a ser vencido para atingir um patamar de competitividade compatvel com o atual mercado mundial, sem contar as necessidades geradas pelos dois grandes eventos que o Brasil ir sediar: Copa 2014 e Olimpadas 2016. No ano de 2007, o Governo Federal lanou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cujo objetivo era promover a retomada do planejamento e execuo de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logstica e energtica no pas, de forma a contribuir para o seu desenvolvimento acelerado e sustentvel. Em 2010, foi lanada a segunda fase do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), que incorpora mais aes nas reas social e urbana, alm de mais recursos para continuar construindo a infraestrutura logstica e energtica para sustentar o crescimento do pas. Na realidade, os resultados das duas edies do PAC foram insuficientes, tendo sido implantada somente uma pequena parcela dos projetos propostos. Um outro indicador que expressa bem a problemtica associada defasagem brasileira em infraestrutura logstica o LPI (Logistics Performance Index) do Banco Mundial. Esse ndice de desempenho logstico dos pases, que tem valor mximo 5, reflete a percepo da logstica de um pas com base na eficincia dos processos de liberao alfandegria, qualidade da infraestrutura de comrcio e transporte, facilidade na obteno de valores competitivos de frete, qualidade dos servios logsticos, habilidade de rastrear e acompanhar remessas e a frequncia com a qual as remessas chegam ao destinatrio dentro dos prazos acordados. A Tabela 1 mostra o LPI para um conjunto de pases, nos anos de 2010 e 2012, e reala o problema brasileiro, que entre 2010 e 2012 teve seu ndice rebaixado de 3,20 para 3,13. Isso representou o maior rebaixamento de posies entre os pases citados, passando da 41 para a 45 posio. 44
QUADRO 1 OBJETIVOS LOGSTICOS DO PAC

REDUO DE CUSTOS LOGSTICOS, TEMPOS DE VIAGEM E ESTOQUES PROMOO DE UMA INTEGRAO INTERMODAL MAIS AMPLA GEOGRAFICAMENTE E MAIOR INTEGRAO DO BRASIL COM OS PASES LIMTROFES CRIAO DE CONDIES PARA O DESENVOLVIMENTO DAS REGIES, COM INDICADORES ECONMICOS E SOCIAIS ABAIXO DA MDIA NACIONAL PRIORIZAO DE INVESTIMENTOS NOS TRANSPORTES FERROVIRIO E FLUVIAL
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VALORES DO LOGISTICS PERFORMANCE INDEX (LPI) DO BANCO MUNDIAL PARA DIVERSOS PASES, NOS ANOS DE 2010 E 2012. 2010 PONTOS
3,87 3,86 3,84 3,49 3,46 3,20 3,12 2,61 3,10 3,09 3,05
PAS
CANAD USA AUSTRLIA CHINA FRICA DO SUL BRASIL NDIA RSSIA ARGENTINA CHILE MXICO
2012 RANK
14 15 18 27 28 41 47 94 48 49 50
PONTOS
3,85 3,93 3,73 3,52 3,67 3,13 3,08 2,58 3,05 3,17 3,06
RANK
14 9 18 26 23 45 46 95 49 39 47
FONTE: WORLD BANK
PERSPECTIVAS O Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), considerado um plano de Estado, vem sendo desenvolvido pelo Ministrio dos Transportes desde a dcada passada e prope um conjunto de projetos de infraestrutura de transportes que objetivam dar um encaminhamento na soluo dos problemas de infraestrutura logstica brasileiros. O PNLT prev uma significativa alterao na matriz de transportes at 2025, tornando-a mais equilibrada e duplicando a produo de transporte de cargas por ferrovia, com as seguintes consequncias: 38% de aumento da eficincia energtica 41% de reduo de consumo de combustvel 32% de reduo de emisso de CO2 39% de reduo de emisso de NOx Algumas partes do PNLT foram incorporadas s duas edies do PAC, mas, como j comentado, os resultados foram bastante insuficientes. Em agosto de 2012, o governo federal lanou um programa de investimentos de R$ 133 bilhes,
indicando valores de R$ 91 bilhes em ferrovias e R$ 42 bilhes em rodovias. O programa foi muito bem recebido, especialmente porque corresponde a concesses iniciativa privada e, no caso das ferrovias, atravs de Parcerias Pblico Privadas (PPPs ). H, no entanto, um histrico de deficincia na gesto de programas desse porte, que bastante crtico. No entanto, atualmente, h um engajamento do governo com propostas que podero configurar o incio da sada do Brasil dessa condio crtica em infraestrutura. Muito embora esse programa, focado em ferrovias e rodovias, tenha sido lanado recentemente, carecendo ainda de mais esclarecimento por parte do governo, as implantaes ferrovirias previstas aparentemente se coadunam somente de forma parcial com o PNLT, que foi desenvolvido de forma sistemtica e racional ao longo de vrios anos. A conhecida deficincia brasileira de infraestrutura logstica pode estar prestes a iniciar seu processo de recuperao consistente e duradoura. Para isso, dependemos de uma gesto cada vez mais competente e profissional.
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TABELA 1
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O CONTROLE DO TCU SOBRE A CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS

JOS MUCIO
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Jos Mcio
MINISTRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU)
Ministro do Tribunal de Contas da Unio desde 2009, Jos Mcio Monteiro formado em engenharia civil pela Escola Politcnica de Pernambuco. Foi deputado federal, presidente da Companhia Energtica de Pernambuco (Celpe), secretrio dos Transportes, Comunicao e Energia do Estado de Pernambuco, secretrio municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente de Recife, e ministro de Estado da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica.
RESUMO
Em mbito federal, o controle externo a fiscalizao exercida pelo Congresso Nacional sobre os atos e atividades da administrao pblica. o controle pblico por excelncia das atividades do Estado, exercido por rgos funcionalmente independentes. A urbanizao brasileira tem crescido nos ltimos anos, aumentando as possibilidades de prestao de servios pblicos por entidades privadas. Em seu artigo, Jos Mcio fala da importncia do controle do TCU sobre os contratos de concesso e como eles devem, sempre, procurar o interesse da sociedade. O autor conclui o texto destacando a importncia dos princpios da racionalidade administrativa, da economia processual e da razoabilidade.
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As Cortes de Contas se inserem no sistema polticoconstitucional moderno, o qual no deve prescindir de rgos autnomos, com soberania declarada e funes de controle estabelecidas, sem ingerncia poltica nem subordinao aos governantes. Neste sentido, a posio das instituies de controle externo no ordenamento jurdico brasileiro a de rgos independentes, os originrios da Constituio e representativos dos Poderes de Estado, que funcionam segundo normas especiais e regimentais. Assim, elas devem figurar no pice da pirmide governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional. Em outras palavras, so rgos funcionalmente independentes e seus membros (ministros, no caso do Tribunal de Contas da Unio, ou conselheiros, no caso dos tribunais de contas estaduais e municipais) integram a categoria de agentes polticos, inconfundveis com os servidores das respectivas instituies, que so agentes administrativos. Na esfera federal, o controle externo a fiscalizao exercida pelo Congresso Nacional sobre os atos e atividades da administrao pblica, para que no se desviem das normas vigentes nem dos padres razoveis de gesto eficiente, da parcimnia no manejo dos recursos oramentrios e, afinal, do interesse pblico. Esse controle abarca a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Trata-se de controle poltico por excelncia das atividades do Estado, exercido pelo Poder Legislativo, destinando-se a comprovar a probidade dos atos da administrao, a regularidade dos gastos e do emprego de bens, valores e dinheiros pblicos e a fiel execuo da lei oramentria. Para tal tarefa, o controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, conta com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, conforme preconiza o artigo 70 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Recentemente, o Brasil se transformou em um pas majoritariamente urbano e passou a figurar como uma das principais economias do mundo. Acompanhando esse movimento, enormes investimentos foram feitos em infraestrutura nos ltimos anos, o que vem se intensificando tambm em funo dos grandes eventos, como a Copa 2014 e as Olimpadas 2016. Esse processo foi precedido de uma poltica de privatizaes e de concesses de servios pblicos. Um novo paradigma estabelecido pelas mudanas constitucionais levou reformulao do modo de atuao do Estado brasileiro. Ampliaramse as possibilidades de prestao de servios pblicos por entidades privadas, muitas vezes em ambiente concorrencial, com relevo para os entes estatais novos, criados para regular a prestao desses servios, at ento, em grande parte, submetidos a regime de monoplio estatal. As grandes reformas dos setores de infraestrutura no Brasil, que se intensificaram na dcada de 1990, foram resultantes, em grande medida, da reduo da interveno estatal direta no provimento de servios pblicos, seja pela sada do Estado ou pelo aumento da participao de empresas privadas em reas antes dominadas por monoplio estatal. As privatizaes e as delegaes da prestao de servios pblicos (transferncia da responsabilidade pelo provimento de servios pblicos a terceiros, mas no da titularidade de tais servios, a exemplo das concesses) foram os instrumentos utilizados nessa estratgia. Entre as muitas justificativas para esta mudana de paradigma, destacam-se as que se relacionam ao problema da escassez de recursos pblicos para financiar a manuteno e a expanso dos servios, e aquelas de cunho ideolgico-econmico baseadas na concepo, nem sempre unnime, de que a iniciativa privada seria mais eficiente na gesto operacional dos servios pblicos. O TCU, em sintonia com tal transformao e valendose de suas competncias e prerrogativas legais, estabelecidas na sua Lei Orgnica, na Constituio Federal de 1988 - e, mais especificamente, na lei que atribui competncia Corte de Contas para apreciar os processos de desestatizao includos no Programa Nacional de Desestatizao (PND), entre os quais os relativos a servios pblicos objeto de concesso, permisso ou autorizao, editou regulamentao especfica, na forma de instruo normativa, para acompanhar e fiscalizar, de forma prvia e concomitante, os processos de outorga de concesso para explorao de rodovias federais. 48
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inegvel a importncia da poltica pblica de concesses rodovirias no Brasil, um pas campeo em acidentes de trnsito. O Departamento Nacional de Infraestrutura em Transportes (Dnit) considera que trs medidas devem ser tomadas para mitigar este grave problema nacional: a educao, no sentido de instruir os usurios quanto s formas adequadas e seguras de utilizao das vias pblicas; a aplicao das leis, mormente no tocante ao cdigo de trnsito; a engenharia, no sentido de, por um lado, prover o sistema virio de elementos tais que possibilitem a movimentao de veculos e pessoas com fluidez, conforto e segurana, e, por outro, aprimorar a segurana e desempenho dos veculos automotores1. O processo de concesso de rodovias se insere nesta ltima medida. Por certo, os custos decorrentes dos acidentes de trnsito como, por exemplo, cuidados mdicohospitalares, so suportados, em sua maioria, pelo Estado, e superam os que devero ser pagos, a ttulo
de tarifas, pelos usurios das rodovias concedidas. Isso tudo, sem falar nos incalculveis custos com a perda de vidas. Polticas de concesso rodoviria, se no resolvem por completo o problema, ao menos so um passo firme na rdua tarefa de mitig-lo, e, assim, podem ser consideradas de relevante interesse pblico. Ademais, acertada a lgica subjacente delegao de servios pblicos a particulares, segundo a qual, o Estado, valendo-se do regime de concesso, busca conferir maior qualidade sua prestao, dividir riscos e desonerarse de algumas obrigaes, como forma de ter maior disponibilidade para voltar-se a outras atividades essenciais. A concesso feita pelo poder concedente, mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
(http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoes-rodoviarias/estatisticas-de-acidentes)
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Em funo disso e dos enormes recursos monetrios envolvidos nas concesses (na casa dos bilhes de reais), deve-se ter um rigoroso rito normativo. Alm dos normativos do TCU, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) deve procurar seguir as regras estabelecidas no Programa Nacional de Desestatizao e nas leis que dispem sobre: o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos; a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre; as regras para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos; os procedimentos para as licitaes e contratos. Tal imperativo, todavia, no deve prejudicar a administrao, tampouco as finalidades que norteiam o processo de concesso. A diversidade e a complexidade da nova realidade nacional levaram o Tribunal de Contas da Unio a acompanhar a correo, a legalidade e a economicidade dos processos de privatizao e de outorga de servios pblicos, bem como fiscalizar a correta execuo dos contratos de concesso e a prpria atuao das entidades reguladoras, o que tornou evidente a necessidade de recrutamento e formao de equipes de auditores com alto nvel de especializao tcnica. O exame realizado pelos ministros da Corte de Contas precedido de pareceres tcnicos baseados em minuciosas auditorias realizadas por duas unidades tcnicas, criadas especificamente para subsidiar o Tribunal (Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao 1 e 2), que tm competncia para fiscalizar as atividades de desestatizao e regulao das seguintes reas: prestao de servios e de explorao da infraestrutura de transportes terrestres, aquavirio e areo; portos secos; sade suplementar; gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica; explorao, produo, refino, transporte e distribuio de petrleo e infraestrutura; explorao e transporte de gs natural e biocombustvel; servios de telecomunicaes prestados nos regimes pblico e privado; uso de radiofrequncias e explorao de satlite; e servios postais. A iniciativa do TCU de criar unidades tcnicas especializadas e de capacitar seus auditores
vem dando resultados expressivos. Por exemplo, somados os valores das deliberaes especficas nas quais so solicitadas aos rgos e entidades medidas que, em ltima instncia, levam a ganhos financeiros para a administrao e para o cidado, com aquelas em que h condenaes em dbito e aplicaes de multas, tem-se, para o 1 trimestre de 2012, o montante de R$ 482.887.322,80. Esse benefcio financeiro total das aes de controle foi 1,55 vezes superior ao custo de funcionamento do TCU no perodo (R$ 310.007.515,23). Assim sendo, em mdia, no referido trimestre, a cada R$ 1 gasto com o TCU a sociedade obteve um benefcio (retorno monetrio de) R$ 1,55. O interesse do cidado deve sempre ser buscado na oferta dos servios pblicos. Os contratos de concesses devem preservar o interesse primrio, o qual deve prevalecer sobre o interesse patrimonial do Estado (interesse secundrio), bem como sobre o proveito do prestador. O interesse primrio deve ser o objetivo primordial dos agentes pblicos, tanto os que atuam nos rgos executores quanto nos controladores. Ainda mais quando se sabe que a liberalizao, desregulamentao e privatizao nem sempre resultam em benefcios diretos para todos os grupos populacionais. Enfim, o contrato de concesso deve ser voltado ao atendimento das necessidades pblicas. O contratado, obviamente, objetiva o lucro, a ser obtido mediante a remunerao prevista nas clusulas econmicas e financeiras. A garantia do interesse pblico primrio em uma concesso significa manter a continuidade e a eficincia dos servios, sem que os usurios fiquem na mera condio de mantenedores de lucros exorbitantes. O TCU, ento, deve voltar sua preocupao para a garantia do princpio legal da modicidade tarifria e para a qualidade da prestao do servio pblico concedido. Nessa linha, a Corte de Contas, procurando evitar a efetivao de contratos demasiadamente onerosos aos usurios nas concesses, em julgado de 2008, que tratou da proposta de concesso das BRs 324/ BA e 116/BA, determinou ANTT que fosse includa clusula prevendo a reviso peridica da tarifa, a fim de repassar os ganhos decorrentes de produtividade
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e da eficincia tecnolgica, o aumento ou a reduo extraordinria dos custos e/ou das despesas da concessionria, bem como as alteraes ocorridas no custo de oportunidade do negcio. Alm dessa deciso de 2008, o TCU prolatou outras visando garantir tarifas justas e qualidade na prestao dos servios pblicos. Assim sendo, foram feitas determinaes para: a correo de procedimentos adotados nas revises tarifrias de distribuio de energia eltrica; a retirada pelo rgo concedente de cabinas de bloqueio indevidamente instaladas em rodovias pedagiadas; a desonerao do pedgio de rodovias federais concedidas, de forma a desconsiderar o efeito de tributos indevidamente computados pelos concessionrios. Recentemente, a Anatel tomou duras medidas (suspenso de venda de novas linhas) contra as operadoras de telefonia celular para garantir que os usurios no fossem prejudicados com a baixa qualidade dos servios prestados. Em 2009, ao realizar auditoria operacional para avaliar a atuao dessa agncia reguladora no acompanhamento da qualidade da prestao dos servios de telefonia, o TCU identificou e levou ao conhecimento da Anatel, entre outros achados: lacunas na regulamentao; fragilidades nos processos de fiscalizao; e falta de efetividade das sanes. Em funo disso, deve-se ressaltar diversas aes adotadas pela agncia, tais como: novo regulamento de sanes; novo regulamento de fiscalizao, com previso de uso de ferramenta para fiscalizao on-line das prestadoras, resguardado o sigilo da comunicao; medidas alternativas multa para estimular o cumprimento de metas de qualidade, que foi o caso da suspenso de vendas de linhas de algumas operadoras. fato, pois, que alm dos ganhos financeiros e de eficincia administrativa, a contribuio do TCU para o processo regulatrio tem outros benefcios intangveis, mas no menos importantes, na medida em que sua atuao, ao avaliar os atos das agncias, fomenta a transparncia e o exerccio da cidadania de grupos sociais mais fragilizados. Alm disso, ao acompanhar as delegaes de servios pblicos e a respectiva execuo dos contratos e buscando contribuir para a existncia
de servios adequados, o Tribunal de Contas tem exigido dos agentes reguladores responsveis a elaborao de estudos de viabilidade slidos, de forma a caracterizar plenamente os investimentos. A fiscalizao exercida pelo TCU sobre as agncias reguladoras coaduna-se com o mandamento da Carta Magna, o qual lhe d competncia para realizar auditorias operacionais cujo objetivo verificar se os resultados obtidos esto de acordo com os objetivos do rgo ou entidade jurisdicionada. Nesse sentido, o TCU deve verificar se as entidades atuam de forma eficiente, examinando suas aes quanto aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia. Verificar se esto sendo atingidas as finalidades das agncias significa avaliar o cumprimento de sua misso reguladora e fiscalizadora. O Tribunal de Contas deve exercer sua funo constitucional de controle sobre agncias reguladoras em todas as suas reas de atuao, realizando auditorias que buscam identificar se tais entes esto cumprindo seus objetivos institucionais, dentre os quais o de fiscalizar a prestao de servios pblicos. Todavia, Corte de Contas no cabe sobrepor-se ao papel regulador daquelas autarquias. Tendo em vista a primazia dos chamados interesses primrios e secundrios, no conveniente que os rgos de controle imponham a paralisao dos processos de concesso em funo de impropriedades ou qualquer outra falha de natureza formal, ainda mais quando as agncias tm a faculdade de realizar diligncias saneadoras no curso dos procedimentos. Finalizo este texto destacando a necessidade de que tanto o gestor quanto os rgos de fiscalizao estejam atentos no s aos ditames normativos, mas tambm aos princpios da racionalidade administrativa, da economia processual e da razoabilidade. Isso para que as decises dos agentes e das instituies na pacificao de conflitos sejam ponderadas pelo bom senso, prudncia, moderao e atitudes adequadas e coerentes, levando-se em conta a relao de proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade a ser alcanada, bem como as circunstncias objetivas que envolvem os atos e procedimentos administrativos.
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PROVER INFRAESTRUTURA: A MARATONA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS

LUIZ GUSTAVO BARBOSA
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Luiz Gustavo Barbosa

COORDENADOR DE PROJETOS NA FGV PROJETOS
Graduado em economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre em gesto empresarial pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e em planejamento e gesto turstica pela Bournemouth University, no Reino Unido. Coordenador do Ncleo de Estudos Avanados em Turismo e Hotelaria, responsvel pelas atividades de convnios, assessoria tcnica e capacitao em turismo da EBAPE. Atuou como tcnico em diversos projetos tursticos de grandes organizaes, como a Vale, a Rede Bourbon de Hotis, a Empresa Brasileira de Turismo (Embratur) e o Instituto Brasileiro de Estudos Especializados (Ibrae). Atualmente, coordenador de projetos na FGV Projetos
RESUMO
O artigo de Luiz Gustavo Barbosa trata das demandas e desafios dos estados e municpio brasileiros em relao infraestrutura. Apesar de o pacto federativo prever a autonomia administrativa dos seus entes, a realidade das administraes pblicas municipais conjugada dependncia financeira da Unio tornam-se verdadeiros entraves para a efetiva execuo de investimentos no setor. Algumas iniciativas, entretanto, orientam-se para minimizar os entraves nos processos de captao, gesto e execuo de recursos destinados ao desenvolvimento urbano e social dos municpios, como o Convnio Excelncia na Gesto de Investimentos, parceria entre a Petrobras, a FGV, a Caixa e o Ministrio das Cidades, que oferece diversas formas de apoio tcnico para fortalecer a garantir autonomia dos municpios sob sua zona de influncia.
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54 Apesar de o pacto federativo prever a autonomia administrativa dos seus entes, includos os municpios, a realidade das administraes pblicas municipais conjugada dependncia financeira da Unio tornam-se verdadeiros entraves para a efetiva execuo de investimentos em infraestrutura. Independente da regio em que se localizam, a maioria dos municpios brasileiros apresenta deficincias estruturais, potencializadas pelas constantes trocas de gesto, o que muitas vezes inviabiliza a captao de recursos federais e o consequente provimento de infraestrutura. Alia-se a esse fato um complexo arcabouo tcnico, administrativo e burocrtico que dificulta e atrasa importantes obras para o desenvolvimento local. Com o objetivo de fomentar os investimentos em infraestrutura no pas, a fim de superar um dficit crescente nas ltimas dcadas, o Governo Federal criou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Por meio desse programa, o Governo Federal esperava levar os investimentos para todo o pas, contando com a participao dos municpios para executar projetos. Para isso, simplificou o processo de captao de recursos sob a rubrica PAC, em carter de transferncia obrigatria - para municpios e estados, a fim de que os recursos flussem e os investimentos fossem efetivamente executados. Trata-se de uma importante iniciativa para viabilizar, aos gestores pblicos, a implantao de projetos de infraestrutura em reas como, energia, saneamento, transporte e
mobilidade. No caso da habitao, ressalta-se o programa Minha Casa Minha Vida, que muda a lgica de transferncias para os municpios. Dados recentemente divulgados pelo Ministrio do Planejamento demonstram que o programa ainda tem muito a contribuir para a execuo de obras de infraestrutura nos municpios. At 2014, o Governo Federal prev liberar R$ 955 bilhes para aes previstas somente via PAC 2. Em 2011, foram executados R$ 204,4 bilhes do valor total previsto at 2014, ou seja, aproximadamente 21%. Todavia, o que se observa um hiato entre a demanda das cidades brasileiras por investimentos estruturais e a soma de recursos disponibilizados por fontes federais e linhas de financiamento especficas. Esse hiato acontece no processo de captao dos financiamentos por parte das gestes municipais e nas expectativas do governo e da populao. Mesmo diante da disponibilidade de recursos para a execuo de projetos de infraestrutura, essas administraes pblicas carecem efetivamente de capital tcnico nos seus quadros de servidores e lidam com limitaes para acessar informaes sobre processos, exigncias e especificidades dos programas federais. Dessa maneira, no so capazes de atenderem nem mesmo s exigncias mais elementares do PAC: apresentao de plano e trabalho e projeto. As dificuldades se estendem a todas as etapas do processo de captao e gesto
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do recurso: no acompanhamento dos prazos para apresentao de pleitos e prestaes de contas, na comprovao de documentos, organizao e elaborao de relatrios de acompanhamento, dentre outras. Isto , a viabilidade federal para prover estruturas de transporte e mobilidade, de habitao e equipamentos de sade aos municpios, est diretamente relacionada capacidade das localidades em superar entendimentos em torno de programas e entraves tcnicos. Na prtica, tais impasses se refletem na capacidade de captao de recursos e, portanto, de acesso futuro a maior parte dos recursos disponveis. As limitaes dos municpios para a apresentao de projetos estruturantes resultam do receio dos gestores municipais em direcionar os poucos recursos que dispem para a elaborao de projetos sem a garantia de obteno de apoio por meio de contrapartidas federais ou fontes externas de investimento. Considerando este cenrio, fica claro que a chance de vislumbrar a linha de chegada da maratona de captao e execuo de recursos ainda uma realidade distante dos gestores municipais. Algumas iniciativas, entretanto, tm sido praticadas para minimizar os entraves nos processos de captao, gesto e execuo de recursos destinados ao desenvolvimento urbano
e social dos municpios. Nesse contexto, um dos destaques o Convnio Excelncia na Gesto de Investimentos, ao alavancada pela Petrobras para prover os municpios do entorno de novos empreendimentos da rea de abastecimento da Petrobras, de apoio tcnico e capacitao para execuo de projetos estruturantes. No mbito do convnio, firmado em parceria com a Caixa, o Ministrio das Cidades e a Fundao Getulio Vargas, so oferecidos estudos de concepo para projetos, apoio tcnico de consultores em gesto, e capacitao voltada para o aperfeioamento dos processos municipais para a captao de recursos. Como ferramenta a ser ofertada aos municpios, um sistema de gesto informatizado e integrado auxiliar tcnicos municipais no monitoramento de pleitos e nos procedimentos para a captao de recursos em reas como infraestrutura, gesto e desenvolvimento social. Todas as aes so orientadas para o fortalecimento e autonomia da equipe municipal. Projetos como esse tendem a deixar um legado positivo para as municipalidades contempladas, visto que reafirmam as prerrogativas do pacto federativo brasileiro, reforando e qualificando o papel do municpio para executar parcerias com o governo federal. Afinal, os gestores municipais tm papel decisivo para a oferta da infraestrutura urbana adequada ao desenvolvimento local, bem como dos servios pblicos de qualidade.
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CONSTRUO CIVIL: UMA ANLISE DE DESEMPENHO

ANA MARIA CASTELO
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Ana Maria Castelo

COORDENADORA DE PROJETOS NA FGV PROJETOS
Economista, possui mestrado em teoria econmica na Universidade de So Paulo (USP). coordenadora na FGV Projetos, especialista na rea de construo, responsvel pela divulgao do ndice Nacional de Custo da Construo (INCC) e da Sondagem da Construo. D aulas no MBA Executivo da Construo da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESPFGV), co-editora da Revista Conjuntura da Construo e coordenadora de projetos na FGV Projetos.
RESUMO
Neste artigo, Ana Maria Castelo comenta o crescimento do setor de construo civil nos ltimos anos. O consumo das famlias e os investimentos foram de grande importncia para o enfrentamento da crise de 2009, ano de estagnao econmica em que o setor de construo cresceu 8,3%. Embora nos ltimos dois anos o desempenho tenha se mantido excepcional, uma sondagem realizada pela FGV indica que o setor seguir um ritmo mais lento. Apesar da desacelerao, a maioria dos empresrios acredita na estabilizao do setor.
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Alm do consumo das famlias, o investimento o componente da demanda que tem assegurado taxas de crescimento expressivas para economia. Os investimentos em construo foram determinantes no enfrentamento dos efeitos da crise em 2009. Em um ano em que a economia como um todo praticamente estagnou, o PIB do setor registrou crescimento real de 8,3%1. Uma expanso que foi impulsionada pela atividade das construtoras, que registrou taxa de crescimento de 18,5% e respondeu pela contratao de mais de 230 mil trabalhadores com carteira assinada. No entanto, o desempenho do setor reflete hoje decises tomadas h muitos meses, e passa por uma desacelerao. No segundo trimestre de 2012, as empresas da construo geraram apenas 70,7 mil postos de trabalho, uma queda de quase 40% na comparao com 2011. No segmento de edificao, a retrao foi maior, prxima a 70%. Ainda assim, no primeiro semestre de 2012, o nmero de empregados em todo pas chegou a 3,368 milhes, um aumento de 7,5% na comparao com igual perodo de 2011. A sondagem da construo realizada pela FGV sinaliza que, nos prximos trs meses, o setor deve seguir em ritmo mais lento. Desde abril, o ndice de Confiana da Construo (ICST) da FGV registra queda em comparao ao mesmo perodo do ano anterior. Em julho, a taxa do Indicador Trimestral2 alcanou - 9,9%, o pior resultado desde novembro de 2011 (-10,2%). Essa deteriorao da confiana reflete tanto as perspectivas mais negativas do empresariado para o futuro - no trimestre findo em julho, o ndice de Expectativas (IE-CST) reduziu-se em 9,2% - quanto avaliao menos positiva do quadro atual. Nessa mesma comparao, o ndice da Situao Atual (ISA-CST) registra queda de 10,6%. Em todos os segmentos de atividade, a confiana do empresrio da construo em julho estava inferior a de 2011, mas cabe destacar a deteriorao do ICTS do segmento de edificaes, que saiu de -5,8% em maro para -8,6% em julho. A desacelerao em curso tem contribudo para atenuar um dos grandes problemas das empresas: a sondagem da construo mostrou que diminuiu o percentual de assinalaes em escassez de mo de obra qualificada na relao dos principais limites melhoria dos negcios das empresas de edificaes, tendo registrado a queda de 9,5 pontos percentuais na comparao com julho de 2011. No entanto, a falta de mo de obra continua no topo da lista das preocupaes setoriais, sendo indicada por 42,5% das empresas como sua maior limitao. Desde 2009, os acordos salariais na construo tm garantido aumentos superiores aos ndices de preos do consumidor e, mesmo com a diminuio na taxa de crescimento do emprego, a indicao de custo com mo de obra, como fator limitativo, aumentou nos ltimos 12 meses. Com a desacelerao, a dificuldade em conseguir mo de obra perdeu importncia enquanto cresceu o quesito competio no prprio setor, que aumentou 10,5 pontos desde julho de 2011. Ante os nmeros recentes, a questo que comea a ganhar fora se a recente reduo do ritmo do setor, especialmente do segmento de edificaes, configura mudana do cenrio de crescimento dos ltimos anos. No entanto, vale observar que mesmo diante do quadro de menor volume de negcios, a preocupao com a demanda atinge apenas 7% dos empresrios do segmento de edificaes, apontando que o setor cresceu menos de 3 pontos em 12 meses. Alm disso, embora a percepo do empresrio em relao evoluo dos negcios esteja em um patamar inferior ao do ano passado, 43% das empresas continuam acreditando que a tendncia melhorar e apenas 4,7% acredita em uma piora. A questo que a percepo de estabilidade passou a ter mais de 50% das assinalaes. No que diz respeito contratao, o quadro o mesmo: h mais empresrios apontando o crescimento do emprego (40,9%) do que a queda (8,7%), mas 50,4% indicam que o emprego ficar estvel. fato que o desempenho excepcional recente colocou o setor em um patamar muito superior ao da indstria de transformao, o que permite ler os resultados do segundo trimestre como uma acomodao. Presses de custo e falta de mo de obra qualificada 58
PIB da construo corrigido pelo INCC-DI Indicador Trimestral entendido como a mdia do ndice de confiana no trimestre findo no ms de referncia
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geraram atrasos na entrega das obras que vm sendo administradas com a reduo dos lanamentos em vrias das grandes cidades brasileiras. Aps mais de 20 anos de um desempenho muito abaixo das necessidades das famlias brasileiras, o investimento habitacional voltou a ressurgir na dinmica da economia. Foram anos de pouco crdito para a classe mdia, e recursos escassos para as famlias de baixa renda. Ainda h muito por
fazer: o dficit habitacional superior a 5 milhes de unidades, e as necessidades de infraestrutura so elevadas, o que significa que o setor deve voltar a crescer de forma mais vigorosa, mas dificilmente voltar a reproduzir as taxas de dois dgitos de 2010. De todo modo, a percepo das empresas de que essa recuperao no se dar nos prximos meses e, portanto, a contribuio da construo ao crescimento em 2012 ser positiva, mas inferior registrada em 2009 e 2010.
GRFICO 1 CONSTRUO, TAXAS DE CRESCIMENTO
FONTE: IBGE/MTE
GRFICO 2 FATORES LIMITATIVOS MELHORIA DOS NEGCIOS, SEGMENTO DE EDIFICAES
FONTE: SONDAGEM DA CONSTRUO/FGV
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INFRAESTRUTURA NAVAL: UM AVANO NECESSRIO

MAURICIO COSTA
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Mauricio Costa
COORDENADOR DE PROJETOS DNA FGV PROJETOS
Graduado em cincias contbeis pela Federao das Faculdades Celso Lisboa, possui ps-graduao em administrao realizado na Sociedade de Desenvolvimento Empresarial (SDE). Ocupou cargos de auditor da Bolsa de Valores do Rio de Janeiro e supervisor de controle pela Cotibra S/A Corretora de Cmbio e Ttulos Mobilirios. coordenador na FGV Projetos, scio-fundador da MPCN Sistemas Contbeis e Auditoria S/S, membro do Conselho Fiscal da Globex S/A (Ponto Frio).
RESUMO
Em 2008, o Brasil assinou com a Frana um acordo para a construo do primeiro submarino nuclear brasileiro. Alm de importante para a segurana nacional, o submarino ser uma importante instrumento para o sistema de defesa do Brasil. Neste artigo, Mauricio Costa fala da parceria entre a Diretoria de Obras Civis da Marinha do Brasil e a FGV Projetos para o desenvolvimento da metodologia de anlise conformidade entre o planejamento e a construo do novo estaleiro, da base naval e da fbrica de ligas metlicas previstas no Prosub, destacando a importncia de planejar, antever as demandas e elaborar bons projetos, para garantir agilidade do processo.
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O Brasil conta com cerca de 324 mil km de rea costeira e uma zona martima de aproximadamente 3,5 milhes de km. Calcula-se que um quarto da populao brasileira vive na zona costeira, representando um contingente de aproximadamente 42 milhes de habitantes. Como forma de proteger esse territrio, a Marinha do Brasil tem investido na expanso de sua fora naval. Apenas cinco naes possuem, atualmente, um submarino nuclear: Estados Unidos, Rssia, Frana, Inglaterra e China. O Brasil ser, ento, a sexta nao. A importncia disso no est somente na segurana, mas tambm em desenvolvimento econmico, especialmente no que toca infraestrutura. Recentemente, o Brasil descobriu uma das maiores reservas de petrleo do mundo. Ao mesmo tempo em que este fato coloca o pas em uma posio estratgica em relao ao futuro, traz um enorme desafio, visto que esta reserva est localizada em guas ultra profundas, e o Brasil ainda no domina o uso desse tipo de tecnologia. Por isso, o Brasil, inserido em um grande projeto estruturante, est engajado em um esforo que combina diversas tecnologias para conseguir, em um curto prazo, explorar essa riqueza de forma a extrair o petrleo. A indstria de petrleo est a todo vapor tentando descobrir diversas alternativas. O governo, por sua vez, tem investido em novas estruturas de portos e em novas tecnologias de guas profundas. Faltava, contudo, a tecnologia que garante a segurana indispensvel para a realizao da extrao: o submarino nuclear. Alm de representar um sistema de defesa, seja pela vasta rea a ser coberta, seja pelas grandes profundidades, o projeto de desenvolver um submarino nuclear brasileiro representa hoje a nica forma eficiente que o Brasil encontrou de patrulhar essa costa. Em desenvolvimento h mais de 20 anos, esse projeto anteriormente tinha por foco a construo de um reator nuclear, equipamento que j se encontrava disponvel no Brasil. Assim, em 2008, o Brasil e a Frana decidiram firmar um acordo para a construo do primeiro submarino brasileiro de propulso nuclear e de mais quatro submarinos convencionais. O acordo deu incio ao Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub), e para a operacionalizao da empreitada esto sendo construdos um novo estaleiro e uma base naval na Baa de Sepetiba, em Itagua, Rio de Janeiro. O acompanhamento e a fiscalizao do projeto de obras civis e de instalaes navais ficou a cargo da Diretoria de Obras Civis da Marinha do Brasil (DOCM), e a FGV Projetos foi a responsvel pelo desenvolvimento e aplicao do Modelo de Anlise de Conformidade de Projetos e assessoramento de suas atividades. O modelo contempla a elaborao, execuo financeira e avano desses projetos; o monitoramento estratgico dos projetos referentes aos contratos do complexo; e a capacitao dos tcnicos da DOCM para aplicao da metodologia. A necessidade de infraestrutura para a construo desses submarinos fomentou a implementao de trs grandes projetos, elaborados pela Fundao Getulio Vargas (FGV) em apoio Marinha do Brasil. O primeiro deles a fbrica de estruturas metlicas responsvel por toda a confeco e costura do corpo dos cilindros do submarino, que tem uma tecnologia prpria. O Brasil tem aprendido com a Frana, mas tambm tem construdo muita coisa aqui, a exemplo disso destaca-se o segundo projeto: a construo do Estaleiro Naval que demanda toda uma infraestrutura predial para lhe dar suporte. So mais de 135 prdios em construo, com previso de finalizao das obras em at 5 anos. E por fim, a terceira grande empreitada seria a construo da Base Naval, a casa permanente do submarino nuclear e tambm dos cinco outros submarinos convencionais que esto sendo construdos. Sob uma perspectiva militar, pode-se afirmar que o submarino nuclear, hoje, uma arma de vital importncia, porque permite tripulao, uma vez submersa, condies de ficar at 5 meses sem emergir, podendo se autogerenciar. Os benefcios provenientes de toda essa infraestrutura no se restringem ao projeto em si, mas se estendero a todo o entorno do local, que ser revitalizado. Pelas dimenses do projeto, no havia como captar mo de obra de outro lugar. A Marinha do Brasil est utilizando 100% de mo de obra brasileira e, mais do que isso, mo de obra local, beneficiando, portanto, a populao, o comrcio e as indstrias do entorno. Na realidade, a construo do submarino o produto final, mas como etapas intermedirias, 62
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preciso elaborar projetos de infraestrutura, criando condies fsicas para as construes civis em fase de desenvolvimento, sem contar com a necessidade de capacitao de mo de obra, o que vem sendo continuamente implementado pela Marinha, por meio da construtora e de outros organismos. Juntos, esses entes tm criado, dentro dos canteiros e da cidade de Itagua, centros de capacitao da mo de obra local. A vantagem imediata dessa ao a possibilidade de integrar a comunidade ao projeto, fazendo com que a mo de obra seja 100% impactada com benefcios diretos e indiretos, tendo em vista que para o bom xito de todas essas estruturas, preciso criar novas vias, novos segmentos, construir escolas, entre outras aes. Da, conclui-se que no h crescimento sem processos estruturantes. Em um recente seminrio, promovido pelo Ministrio do Planejamento da Infraestrutura, declarou-se que os nossos estoques de projetos estruturantes esto escassos, prova disso que projetos de 20 e 25 anos atrs s agora esto sendo colocados no papel. H, portanto, uma necessidade premente de formar uma carteira de projetos estruturantes, caso contrrio no haver crescimento. Estamos a 2 anos de uma Copa do Mundo e a 4 anos de uma Olimpada, sendo a infraestrutura o grande desafio do Brasil. O grande desafio encontrado pela FGV na realizao de um projeto dessa magnitude est em analisar todos os impactos ambientais, sociais, sade e ocupao, em um curto espao de tempo. Alm dessas limitaes, todo o projeto deve seguir rigorosamente as normas da lei de contratao n8666, tendo em vista que envolve o emprego de recursos pblicos, que, portanto devem ser bem aplicados e muito bem controlados.
Da mesma forma, foi tambm desenvolvida uma metodologia de controle que, alm de dar apoio construo, garante Marinha a solidez necessria na aprovao dos processos. Esta metodologia deve permitir sua verificao a qualquer momento e tambm deve se enquadrar 100% naquilo que o Tribunal de Contas da Unio determina como uma obra corretamente controlada. Nosso grande desafio apoiar uma obra que deve transcorrer no limiar do estado da arte, em um projeto indito no pas, para o qual no h materiais de comparao. O que no se pode perder de vista que apoiar esse grande projeto de infraestrutura resultar em um amplo desenvolvimento tecnolgico para o Brasil. O ciclo econmico da infraestrutura infinitamente maior do que a construo propriamente. Se bem planejado, executado e controlado, ter um efeito quase perene. O cronograma elaborado para o desenvolvimento do submarino nuclear prev sua concluso para 2020, sendo que as obras iniciaram em 2008. Precisamos continuar planejando, organizando projetos estruturantes e no esperando a demanda para comear a agir. O Brasil ser to ou mais eficiente de acordo com a sua capacidade de antever as demandas, desenvolvendo assim condies de infraestrutura para o futuro. Quanto mais geis e precisos formos nessa execuo, melhor sero os resultados. Se, ao contrrio, no tivermos planejamento, bons projetos, e lucidez para antever o futuro, teremos problemas como os que ocorrem atualmente em nossos aeroportos e estradas.
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A EVOLUO E OS DESAFIOS DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL

MARCIO LAGO COUTO
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Marcio Lago Couto

SUPERINTENDENTE DE ESTUDOS ECONMICOS DO IBRE/FGV
Graduado em economia pela Universidade Gama Filho e mestre em engenharia de produo pela Universidade Federal o Rio de Janeiro (UFRJ). Na rea de telecomunicaes, ocupou o cargo de superintendenteexecutivo da Anatel e Diretor de Estratgia Regulatria da Embratel. superintendente de estudos econmicos do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV).
RESUMO
Em seu artigo, Marcio Lago Couto apresenta o panorama da infraestrutura de telecomunicaes no Brasil. Desde a promulgao da Lei Geral de Telecomunicaes, que trouxe diversas mudanas para o setor, ao advento da convergncia de rede, o autor conta como o surgimento da telefonia mvel, de novas tecnologias e de novos atores nesse mercado alteraram a configurao do setor e reflete o papel do governo nesse contexto. Trata-se de um mercado extremamente competitivo e dinmico, sujeito a mudanas constantes.
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TELECOMUNICAES NO BRASIL: UM BREVE HISTRICO Nas ltimas dcadas, o Brasil passou por importantes mudanas no setor de telecomunicaes. O marco mais importante dessas mudanas foi a promulgao da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), em 1997. A LGT veio promover em seu escopo uma mudana radical do modelo de telecomunicaes baseado em monoplios estatais. O setor era, poca, dividido entre duas empresas: a Telebras e a Embratel. A Telebras era a holding das empresas estaduais de telecomunicaes, como Telerj, Telesp, Telemig etc; e a Embratel, a responsvel pelos servios de longa distncia. Esse modelo tinha como principais caractersticas uma governana estatal, com forte influncia poltica e um baixo volume de investimentos resultado principalmente das sucessivas crises econmicas e da crescente demanda por recursos pblicos para as reas sociais. Em 1998, o Brasil tinha aproximadamente 20 milhes de linhas de telefone fixo e 7,4 milhes de linhas de telefone celular, o que representava uma densidade de 12 acessos/100 hab na telefonia fixa e 4,4 acessos/100 hab na mvel. Nesse cenrio, a privatizao foi vista como uma alternativa para trazer capital privado, de modo a expandir a infraestrutura do setor. A reforma do setor de telecomunicaes, alm de envolver a privatizao das empresas do setor, as empresas estatais e a Embratel, estabeleceu um novo modelo de regulao, suportada por uma agncia reguladora independente, a Anatel. A LGT tinha como objetivo a abertura ao capital privado e o estabelecimento de um modelo de regulao em linhas com os padres internacionais. Nesse sentido, no processo de privatizao, foram leiloadas a Embratel, e a Telebras, holding das empresas estaduais que foram agrupadas em trs empresas com atuao nas seguintes regies: So Paulo, Norte-Leste e Centro Sul. A regio de So Paulo foi comprada pela Telefnica, a regio Norte-Leste, pela Telemar, e a Centro-Sul, pela Brasil Telecom. A Embratel se manteria como a empresa de longa distncia, nacional e internacional. Um dos desafios iniciais ao modelo foi eliminar o subsdio cruzado que prevalecia entre as ligaes locais e as ligaes de longa distncia. Com o novo modelo de empresas privadas, o foco da regulao era ampliar a competio e eliminar regimes tarifrios que causassem distores ao modelo. 66
DIRETRIZES PARA A REGULAO Em 1998, foi criada a agncia reguladora, Anatel, com dois princpios bsicos de atuao: competio e universalizao. O objetivo era garantir o acesso a todos os cidados aos servios de telefonia e a competio entre as empresas, evitando assim o risco de transferncia de um monoplio estatal para um monoplio privado. Do ponto de vista de gesto, a Anatel foi concebida com autonomia administrativa e financeira, recebendo recursos provenientes do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel), composto por um percentual da conta de telefone.
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EVOLUO DO NMERO DE ACESSOS
FONTE: ANATEL, TELECOM
Ao longo dos cinco primeiros anos, verificou-se uma enorme expanso da telefonia fixa, financiada por investimentos privados. Por volta de 2003, a universalizao j havia sido atingida. No obstante esse intenso crescimento nos servios, o critrio de reajuste distribudo em uma cesta de servios (assinatura, pulso etc), a critrio das operadoras, onerou fortemente a assinatura bsica, elevando os preos a ponto de excluir do servio boa parte dos consumidores de baixa renda. Concomitante a essa escalada na assinatura bsica e incentivados pela mobilidade e pelo modelo de tarifa pr-paga, a telefonia mvel caiu no gosto do consumidor, crescendo fortemente. Com o sistema pr-pago, a telefonia mvel atraiu populao de baixa renda, j que permitia o acesso ao servio com uma recarga mnima do carto pr-pago, sem a necessidade de pagar uma assinatura, como no aparelho fixo, transformando o usurio em um virtual recebedor de chamadas. Esse modelo de grande sucesso resgatava os subsdios cruzados para o modelo uma vez que a operao de telefonia celular dependia agora dos recursos de interconexo pagos entre operadoras e,
em especial, pelas operadoras de telefonia fixa tendo em vista o alto custo de interconexo envolvido na ligao de um telefone fixo para um telefone mvel. Essa interconexo muito cara, que permitiu ao usurio de telefonia celular pr-paga fazer um mnimo de chamadas e, ainda assim, receber chamadas, tornou-se um importante instrumento de incluso social para as pessoas, via telefone. Ao longo dos anos seguintes, principalmente a partir de 2000, verificou-se um crescimento expressivo do acesso telefonia mvel, chegando a 250 milhes de nmeros habilitados1 em 2012, enquanto a telefonia fixa, ao atingir o patamar prximo a 40 milhes de linhas, estagnava. Nos primeiros anos de reestruturao do setor, as telecomunicaes tiveram por foco a universalizao do acesso, o que, pela privatizao das concessionrias de telefonia fixa, foi atingido com grande sucesso. Com isso, estava atendido o primeiro pilar dos objetivos da Anatel. Uma vez atingida a universalizao, o foco se voltou ao
importante ressaltar que 250 milhes de nmeros habilitados no significa o mesmo nmero de clientes.
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GRFICO 1
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segundo pilar da LGT, a competio, que visava garantir ao usurio tarifas mais baratas por meio da competio entre empresas, o que, em parte, no ocorreu. Na telefonia fixa local, a configurao inicial, formada por uma empresa local chamada de incumbente e por empresas espelho, no surtiu o efeito esperado, uma vez que, na prtica, essas empresas espelho se mostraram incapazes de criar uma efetiva competio. Tais dificuldades tinham sua origem, em parte, em questes tecnolgicas o que levou a um virtual monoplio local privado pelas incumbentes (Telefnica, Telemar e Brasil Telecom), representado pela grande parcela de participao das empresas em seus mercado locais, o que foi tambm potencializado pela dificuldade dos reguladores, tanto no Brasil, quanto em outras partes do mundo, de fazer valer um ambiente de maior isonomia entre as empresas, fazendo com que as tarifas de telefonia fixa se mantivessem altas por um longo perodo.2 Apenas a Embratel, concessionria de longa distncia, e a GVT, empresa espelho da Regio Centro-Sul, se tornariam competidores que poderia ameaar essa concentrao nos mercados locais. Nesse sentido, a telefonia fixa mostrava alta competio nas ligaes de longa distncia, nacional e internacional, e baixa nas ligaes locais. A falta de competio na telefonia fixa no seria repetida na telefonia mvel. Nesse mercado o equilbrio de foras entre as quatro grandes empresas, a Vivo, a TIM, a Claro e a OI, impulsionou a concorrncia via preos, uma vez que os consumidores, em especial os de baixa renda, percebiam pouca diferenciao nos servios, orientando sua escolha nas menores tarifas oferecidas. Assim, no eixo da competio, a agncia foi mais bem sucedida em relao telefonia mvel do que fixa. Um desnivelamento perfeitamente compreensvel, uma vez que o domnio ao acesso local detido pelas empresas de telefonia fixa no se reproduziria nos mercados de telefonia mvel. Portanto, nessa primeira fase da reforma do setor das telecomunicaes, na telefonia fixa o cenrio foi de uma grande expanso de rede, com universalizao dos servios, mas pouca competio, e na mvel, com mais competio e massificao do servio. No obstante fossem esses os principais mercados de telecomunicaes, havia, na poca, a prestao de dois servios com taxas de penetrao ainda muito incipientes: a TV por assinatura e a internet de banda larga. Com pouco acesso da populao a ambos os servios, somente a partir de 2005, com a estagnao da telefonia fixa e uma reduo nas taxas de crescimento da telefonia mvel, esses servios comearam a ser impulsionados. Se no incio do perodo ps-privatizao, o regulador entendia que para cada servio haveria uma rede, a partir de 2005 comeou-se a vislumbrar a necessidade de tratar a convergncia dos servios de telefonia fixa, mvel, TV por assinatura e internet em uma nica rede. 68
A INTERNET NA CONVERGNCIA DA REDE O conceito de convergncia de rede apresentava uma srie de novos desafios para o regulador: tendncia concentrao das empresas em grandes grupos; a concorrncia mais difusa com sinais de substitutibilidade entre os servios; e a rede, antes separada entre uma rede fixa, pblica e reversvel, e uma rede mvel e privada, que agora exigia novos investimentos para abrigar servios de banda larga e TV por assinatura, sem clareza sobre que parte da rede seria investida com recursos privados ou pblicos. No lado do consumidor, por sua vez, o acesso a diferentes servios em uma mesma rede (triple play, por exemplo) permitiu ampliar a competio especialmente na telefonia fixa. Assim, o consumidor passou a ter como opo receber os servios integrados por uma nica empresa, o que incentivou a entrada, em determinados segmentos de mercados, de outros competidores, em especial a Embratel e a GVT, e em alguns casos empresas de TV por assinatura, como a NET e a Sky. Nesse novo cenrio, a competio mais intensa comeou nas reas de maior renda das grandes cidades, em detrimento das periferias. Empresas como Embratel, NET, GVT etc. comearam a entrar nesse mercado e a disputar espao com as incumbentes, Telefnica e OI, nas reas nobres, onde vantajoso instalar uma rede, visto que h consumidores com renda suficiente
Exceo a esse caso so as tarifas da longa distncia, cujo mercado pertencia Embratel.
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para remunerar o investimento. Enquanto as empresas oferecem servios de rede convergida nessas reas, a periferia continua sujeita ao monoplio das incumbentes que, por sua vez, atendem o consumidor devido s obrigaes de universalizao impostas pela Anatel. Diante disso, e da presso crescente pela reduo dos preos, em especial na assinatura bsica, essas empresas comeam a lidar com um quadro de risco de desequilbrio, pois so obrigadas a investir para atender um consumidor que no lhes d retorno financeiro, enquanto sofrem competio acirrada nas reas de maior renda. Embora esses impactos tenham impulsionado a telefonia fixa, a oferta de servios mveis tambm foi afetada por esse processo de convergncia de redes. Com a disponibilizao de redes mais potentes, representadas pela maior capacidade de transmisso, por um lado, e de compresso de dados, por outro, surgiram novas geraes de tecnologias de transmisso de dados mveis, (2G, 3G e o 4G), o que aumentou a necessidade de novos investimentos e aumentou a presso sobre os resultados das empresas. Nesse novo cenrio, a crescente demanda por servios nem sempre veio acompanhada por aumentos de receita correspondentes, ou seja, o cliente quer mais servios, mas no deseja pagar mais para acess-los. Frente a esses avanos, a Anatel vem sendo pressionada para garantir o acesso da populao a essas novas tecnologias, sem permitir as empresas grandes aumentos de preos ou perda de qualidade, o que vem suscitando crescentes conflitos entre governo e operadoras. Com a proximidade da realizao de grandes eventos no Brasil, em especial a Copa 2014, e as Olimpadas 2016, a necessidade de modernizao da infraestrutura de servios de telecomunicaes provavelmente far com que esses conflitos voltem a crescer. Em meio a tantas transformaes, a internet comea a se destacar como principal canal de prestao de servios. As novas tecnologias que permitem o trfego de voz em redes de internet, o chamado Voip, o aumento na transferncia de vdeos e o surgimento de novos aparelhos que procuram levar esse ambiente convergente ao consumidor vem aguando o interesse de
empresas de outros setores, notadamente as de informtica (Apple, Microsoft), as de internet (Google e Facebook), e os fabricantes de aparelhos (Nokia, Sony etc.), alm das televises, a entrarem nesse novo mercado convergente que se avizinha. Com os investimentos na terceira e quarta gerao (4G), a telefonia mvel segue a trajetria de massificao da internet. Com isso, os servios de internet, antes restritos a uma parcela da populao brasileira de maior poder aquisitivo, comea a se disseminar para regies e consumidores de menor renda, mas igualmente vidos por informao e entretenimento. Um exemplo dos conflitos inerentes a esse novo mercado se deu no acordo de exclusividade entre a AT&T e a Apple, na venda exclusiva dos Iphones habilitados pela operadora. Munido de cada vez mais aplicativos voltados transferncia de dados, o uso do Iphone resultou em um rpido congestionamento das redes da AT&T. Pressionada por consumidores insatisfeitos com os servios prestados, a operadora se voltou Apple como parceira para reduzir a disponibilizao de streaming de vdeos pela internet. Entendendo que sua parceria no inclua limitaes ao uso de seus aparelhos, a Apple no atendeu aos apelos da AT&T, o que exigiu da operadora um crescente volume de investimentos em capacidade de rede, sendo que ela mesma no tinha certeza de que aqueles clientes que hoje exigiam maior prestao dos servios permaneceriam em suas redes ao longo do tempo. Um fenmeno parecido comea a ser verificado no Brasil. A presso da competio via preos, aliada aos novos investimentos nas redes de 3G e 4G, para atender os eventos que se avizinham, esto aumentando os esforos de aquisio de novos clientes. Com isso, tem crescido o nmero de reclamaes e a reao governamental quanto necessidade de novos investimentos em rede. Em resumo, o que o futuro promete uma integrao de meios, onde o consumidor deseja se comunicar o tempo todo, em qualquer lugar, seja por meio do tablet ou do telefone, por voz, SMS ou por e-mail. Nesse novo mundo no mais a televiso que faz essa integrao entre consumidores e servios, mas sim a internet. Isso exige um elevado investimento
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em capacidade de rede, sem que o consumidor necessariamente deseje pagar mais por isso. Assim, de um lado estar o consumidor, que atendido pelos servios das operadoras, exigindo mais servio a um preo menor, e o governo, que pressionado pelos consumidores para regular os servios visando mais servios com mais qualidade, e do outro as operadoras, que precisam responder com maiores investimentos, sem a garantia de que novas receitas viro desses servios.
surja. Na realidade, as empresas carregam tais problemas desde a privatizao, em especial pelo crescimento acelerado da infraestrutura sem um adequado servio de ps-venda. Isso no significa dizer que o problema de fcil soluo. Trata-se de um mercado com uma dinmica tecnolgica muito rica e cheia de oportunidades, mas que exige enorme demanda de investimentos. As operadoras detm grande poder de fomentar o mercado dentro das alternativas tecnolgicas existentes, mas dependem de uma adequada remunerao que incentive a ampliao dos recursos investidos nas novas redes. Assim, normal que existam conflitos inerentes questo de qualidade e do investimento. No entanto, ser papel central dos rgos de controle do governo mediar as tenses entre empresas e consumidores, de modo que o crescimento se d de forma sustentvel e na velocidade exigida pelas inovaes tecnolgicas, ou seja, compete regulao construir um arcabouo jurdico e tecnolgico capaz de manter a estabilidade dos contratos, sem inibir as evolues tecnolgicas que esto por vir. sempre possvel, pela prpria dinmica do capitalismo, que as empresas reinventem seu negcio mudando a forma pela qual o mercado de telefonia atende aos desafios do mercado. Assim, cabe ao governo o papel de ser um mediador eficaz e um incentivador do desenvolvimento que a sociedade espera que o servio de telecomunicaes possa oferecer ao pas. Para tanto, o importante para o governo no se deixar levar por presses de curtssimo prazo, que muitas vezes atendem mais a uma presso poltica do que ao entendimento que o pas precisa para se desenvolver. J as operadoras, devem entender que relacionamento com o cliente significa mais do que um canal de vendas.
DESAFIOS PARA A REGULAO NO SISTEMA DE TELECOMUNICAES A regulao do setor de telecomunicaes composta pela Anatel, responsvel pela execuo das polticas pblicas e pelas aes de fiscalizao do setor, e pelo Ministrio da Comunicaes, como formulador das polticas para o setor. Ao longo dos ltimos anos, a coordenao das aes da Anatel e do Ministrio tem oscilado com o aumento da incerteza para o setor. Alm dessas instncias, diretamente ligadas ao setor, a Secretaria Nacional da Defesa do Consumidor e o Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia (Cade) atuam complementarmente para garantir que os direitos do consumidor sejam respeitados e que movimentos de concentrao de mercado no venham a onerar sobremaneira o consumidor via aumento de preos. A tenso entre o governo e as operadoras por novos investimentos nas redes tende a crescer nos prximos anos. Nesse sentido, a Anatel ter um grande desafio na garantia do respeito aos contratos, tanto do lado da empresa quanto do consumidor. Atualmente, a defesa do consumidor muito eficiente no atendimento aos consumidores aps a deteco do problema, mas ainda encontra muita dificuldade em evitar que o problema
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TRANSPORTE URBANO: A EXPERINCIA DO METR RIO

LUIZ CARLOS DUQUE E MAURCIO GOUVA
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Luiz Carlos Duque

COORDENADOR DE PROJETOS NA FGV PROJETOS
Graduado em engenharia civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e em direito pela Universidade Estcio de S. Coordenador de projetos na FGV Projetos, atua na assessoria tcnica Secretaria de Estado da Casa Civil do Rio de Janeiro no projeto da Linha 4 do metr do Rio de Janeiro, e em programas de Concesses e Permisses de Uso e de Servio Pblico.
Maurcio Gouva
TCNICO DA FGV PROJETOS
Graduado em engenharia eltrica pelo Cefet-RJ, com ps-graduao em gerncia de redes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestrado em tecnologia pelo Cefet-RJ. Possui certificao Project Management Professional (PMP) do Project Management Institute - PMI, em gerenciamento de projetos. Atualmente tcnico da FGV Projetos, trabalhando no projeto da Linha 4 do metr do Rio de Janeiro.
RESUMO
O transporte de massa a nica soluo sustentvel para as grandes metrpoles, o que justifica sua expanso como uma das prioridades dos investimentos pblicos. O metr, em especial, cumpre um papel fundamental para o atendimento necessidade cada vez maior de mobilidade diria do cidado. A atratividade gerada pela realizao de eventos internacionais, em particular na cidade do Rio de Janeiro, deve ser vista como uma oportunidade clara de viabilizao de financiamento para projetos de transporte de massa, deixando um legado de grande valor para a sociedade carioca. O artigo apresenta o histrico da Linha 4 do metr do Rio de Janeiro desde a sua licitao at o estgio atual, com o incio das obras de implantao nas Zonas Oeste e Sul da cidade, e ressalta a participao da FGV Projetos neste projeto.
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A LINHA 4 DO METR DO RIO DE JANEIRO - SUA ORIGEM O metr do Rio de Janeiro iniciou suas operaes em 1979. Em pouco mais de 30 anos, sua malha metroviria atingiu uma extenso aproximada de 40 km, distribuda em 2 linhas (1 e 2) e 35 estaes. Ao longo desse perodo, muitos esforos foram feitos para o crescimento da rede, e, mesmo com os avanos obtidos, ela ainda se mostra insuficiente para atender a populao da cidade. Atualmente, o metr transporta aproximadamente 600 mil passageiros por dia. As caractersticas geogrficas da rea metropolitana do Rio de Janeiro, que inclui o oceano atlntico, a Baa de Guanabara e as montanhas, tm sido motivo de discusso entre diversos especialistas quanto melhor soluo para a expanso do sistema metrovirio nesta cidade.
QUADRO 1 CARACTERSTICAS PRINCIPAIS DA LINHA PROPOSTA NO CONTRATO DE CONCESSO
CONTRATO DE CONCESSO REGIDO PRINCIPALMENTE PELAS NORMAS GERAIS DAS LEIS FEDERAIS NOS 8.987 E 9.074 E LEIS ESTADUAIS NOS 2.686, 2.831 E 2.869 CONCESSO PARA OPERAO DO TRECHO DA LINHA 4, PRECEDIDA DE OBRAS LIGAO COM A LINHA 1 EM BOTAFOGO ATRAVS DE TRANSBORDO DE PASSAGEIROS LINHA 4 ENTENDIDA COMO O TRECHO QUE SE INICIA A PARTIR DA ESTAO MORRO DE SO JOO (BOTAFOGO), PASSA NAS ESTAES INTERMEDIRIAS HUMAIT, JQUEI (GVEA), SO CONRADO E TERMINA NO JARDIM OCENICO EXTENSO APROXIMADA DE 16,3 KM CONSTRUO DE CENTROS DE MANUTENO E DE CONTROLE OPERACIONAL EXCLUSIVOS PARA A LINHA 4 ORAMENTO ESTIMADO EM CERCA DE R$ 900 MILHES (APROXIMADAMENTE R$ 3 BILHES SE TRAZIDO A VALOR PRESENTE) PARTICIPAO NOS INVESTIMENTOS TOTAIS - ESTADO: APROXIMADAMENTE 45%; CONCESSIONRIA: APROXIMADAMENTE 55% (INCLUDO O INVESTIMENTO EM MATERIAL RODANTE) PRAZO DE CONCESSO: 25 ANOS, COM POSSIBILIDADE DE PRORROGAO POR IGUAL PERODO TARIFA EXCLUSIVA PARA USO DA LINHA 4, NO VALOR DE R$ 2,50 (APROXIMADAMENTE R$ 8,00 SE TRAZIDA A VALOR PRESENTE)
A Linha 4 original, conforme o edital de licitao lanado no segundo semestre de 1998, buscou, em primeiro lugar, a implantao da ligao entre a Gvea e a Barra da Tijuca e, em segundo, a ligao da Linha 4 com o trecho atualmente em operao da Linha 1. Cabe lembrar que, naquele momento, a Linha 1 compreendia o trecho entre as estaes Saens Pea e Cardeal Arcoverde, recm-inaugurada. Com essa configurao, o objetivo principal era possibilitar a ligao Barra-Centro, escoando um contingente da populao que j demandava o trajeto. Ao final do processo licitatrio, o contrato de concesso foi assinado entre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e a Concessionria RioBarra, licitante vencedora em dezembro de 1998. As caractersticas principais da Linha proposta no contrato de concesso original esto apresentadas no Quadro 1:
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Conforme o exposto no Quadro 1, o atendimento ligao da linha 4 com a malha existente seria realizado entre as estaes de Botafogo e Cardeal Arcoverde, em uma futura estao de transbordo denominada Morro de So Joo. A partir destas
premissas contratuais, os estudos para a Linha 4 passaram a indicar opes tcnicas distintas daquelas em uso pelo atual sistema metrovirio do Rio de Janeiro, entre elas:
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Bitola standard (trilhos de 1.435 mm de largura) Material Rodante (trens) de menor largura Sistema de Sinalizao Communication Based Train Control (CBTC), que permite a operao integrada com portas de plataforma e a conduo dos trens sem piloto a bordo, entre outras facilidades Sistema areo de alimentao eltrica (Catenria Rgida) J as estaes propostas no contrato de concesso original foram posicionadas no macio rochoso que perfila o trajeto da Barra at Botafogo, trazendo maior facilidade de construo, uma vez que construir estaes na rocha traz menos impacto no entorno, ainda que, em alguns casos, fiquem mais afastadas da concentrao de demanda. Esse era o caso, por exemplo, da estao Humait. Os estudos para os Centros de Manuteno e de Controle Operacional previam que estas construes seriam feitas na Barra da Tijuca, em local prximo estao Jardim Ocenico, uma das estaes terminais da Linha 4. Outro ponto importante do perfil original da Linha 4 que, com o transbordo previsto entre as Linhas 4 e 1, na estao Morro de So Joo, haveria a cobrana adicional de tarifa para os passageiros que desejassem realizar a transferncia entre a Linha 4 e a Linha 1. Conclui-se que, em valores atuais, o preo a ser pago pela viagem Barra-Centro estaria hoje acima de R$ 11,00. Com base nessas premissas, foram desenvolvidos, pela Concessionria Rio-Barra e entregues ao rgo licenciador do Estado do Rio de Janeiro, os estudos
de impacto ambiental do trecho Jardim Ocenico - Gvea, aberto para consultas pblicas em 2003. Importante salientar que, segundo o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o licenciamento ambiental uma obrigao legal prvia instalao de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas caractersticas a participao social na tomada de deciso, por meio da realizao de audincias pblicas como parte do processo. O trecho objeto do licenciamento foi a etapa 1 do projeto, entre Jardim Ocenico e a Gvea, e a demanda estimada para a Linha 4 apresentada naquele documento estava na ordem de 160 mil passageiros/dia. Em agosto de 2004, foi emitida a licena prvia para a concessionria Rio-Barra, e, a partir deste momento, uma vez que a licena prvia no autoriza a instalao do projeto, os estudos foram detalhados tanto no sentido de atendimento s condicionantes para obteno da licena de instalao do trecho, referente etapa 1, quanto na viabilizao tcnica do trecho referente etapa 2, entre Gvea e Morro de So Joo. No ano de 2008, novos estudos de demanda foram realizados pela Concessionria Rio-Barra, quando foi considerada a implantao da estao Jardim Botnico, no includa no projeto original. Desta vez, a demanda potencial da Linha 4 foi estimada em aproximadamente 140 mil passageiros, conforme mostra a tabela a seguir:
TABELA 1 EMBARQUES POR ESTAO - ESTUDO DE DEMANDA REALIZADO EM 2008 ESTAES

TRANSF. L1/L2 MORRO DE SO JOO HUMAIT JARDIM BOTNICO GVEA SO CONRADO JARDIM OCENICO TOTAL
PROJEO PARA 2008

38.700 14.000 1.100 4.800 24.500 10.000 49.000 142.100
FONTE: FGV PROJETOS
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76 Conceitualmente, uma ligao metroviria, como sistema de transporte de massa, deve atender regies onde haja maior concentrao de populao, desafogando a malha rodoviria, e, ainda, onde haja bom potencial econmico, impulsionador de novas viagens. O resultado foi que, ao longo dos anos, o modelo de concesso licitado no tinha viabilidade econmica, razo pela qual no houve avano na sua implantao.
Atender tanto a necessidade do deslocamento Barra - Centro quanto a sinergia entre as Zonas Oeste e Sul da cidade Melhorar o sistema de trnsito entre Barra e Zona Sul, atravs de um meio de transporte mais sustentvel ambientalmente, reduzindo o nmero de veculos nas ruas, e, consequentemente, a poluio atmosfrica proveniente das linhas de nibus e carros particulares Dessa forma, o governo do Estado do Rio de Janeiro e a concessionria Rio-Barra firmaram entre si, em fevereiro de 2010, o Termo de Aditamento ao Contrato de Concesso em vigor. Este termo previa a alterao do ponto de integrao da Linha 4 com a Linha 1, a partir da Gvea, que passou de Botafogo para Ipanema. Com a emisso, pelo rgo licenciador do Estado, da licena de instalao para o trecho Jardim Ocenico - Gvea, em maro de 2010, as obras de implantao daquele trecho tiveram incio no mesmo ano. A nova abordagem proposta para a Linha 4 obrigava, assim, a elaborao de novos estudos que pudessem compatibilizar o trecho licenciado - etapa 1 - com o novo ponto de integrao na estao General Osrio, em Ipanema, alm de um estudo de reequilbrio do contrato de concesso que atendesse ao Estado e Concessionria.
O TERMO ADITIVO AO CONTRATO DE CONCESSO DA LINHA 4 - SUA ALTERAO No ano de 2009, o Rio de Janeiro foi eleito a Cidade Olmpica 2016. Importante deixar claro que o Caderno de Encargos, o maior responsvel pela escolha da cidade, no incluiu a Linha 4 do metr. A ligao da Barra da Tijuca, onde se concentrar boa parte das competies com a Zona Sul, foi prevista, no documento, atravs de um sistema de nibus, os chamados BRTs (Bus Rapid Transit). Porm, o governo do Estado encontrou no evento olmpico uma oportunidade para resolver um dos principais problemas de mobilidade da cidade e deixar esse legado para a populao, substituindo a modalidade rodoviria pelo metr. Nesse momento, a realidade da cidade era outra: a Linha 1 do metr do Rio de Janeiro j havia chegado a Ipanema, com a inaugurao da Estao General Osrio, em 2009, e o desejo de conexo entre as Zonas Oeste e Sul era mais evidente por parte da populao. A partir desse novo cenrio, o Governo do Estado props a incluso da Linha 4 do metr como compromisso olmpico para, fundamentalmente: Retomar o plano de implantao do sistema metrovirio do Rio de Janeiro com a implantao das Linhas 1, 2, 3 e 4, projetando, nos futuros horizontes, a expanso para a Barra e a ligao Gvea at Botafogo/Centro Aumentar o fluxo de passageiros a ser transportado pela Linha 4, atravs de reduo de tarifa, e a integrao da Linha 4 com a Linha 1 pela Zona Sul (Leblon - Ipanema)
O CONTRATO COM A FGV - SEUS OBJETIVOS Nesse contexto, a Secretaria de Estado da Casa Civil do Rio de Janeiro contratou a Fundao Getulio Vargas (FGV), em julho de 2010, para coordenar os estudos de avaliao tcnicoeconmica dos efeitos da integrao da Linha 4 com a Linha 1 na estao General Osrio (Trecho Gvea - Ipanema) e do reequilbrio do contrato de concesso nesta integrao. O escopo do contrato da FGV contemplou, de forma objetiva, os pontos destacados no Quadro 2:
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QUADRO 2 ESCOPO DO CONTRATO DA FGV
COORDENAO DA ELABORAO DO PROJETO CONCEITUAL PARA A LINHA 4, QUE ENVOLVEU ESTUDOS DE ALTERNATIVAS DE TRAJETO, POSICIONAMENTO DAS ESTAES, DEMANDA, ANLISES OPERACIONAIS E TECNOLOGIAS A SEREM ADOTADAS; DESENVOLVIMENTO DOS ESTUDOS PARA O REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSO DA LINHA 4; APOIO INSTITUCIONAL JURDICO, TCNICO E ECONMICO-FINANCEIRO, ALM DE SUPORTE ELABORAO DOS TERMOS DE REFERNCIA DOS ESTUDOS AMBIENTAIS (INCLUINDO O ASSESSORAMENTO NA COORDENAO DOS PRAZOS DE ENTREGA) E DO PROJETO BSICO DA LINHA 4, QUE SERIAM REALIZADOS POR EMPRESAS CONTRATADAS PELA SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL.
Importante esclarecer a relevncia dos estudos do reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso. A anlise do equilbrio, sob a tica econmica, representa a anlise das perspectivas de sustentao da relao preo-retorno que alicerou o contrato de concesso original. A metodologia do fluxo de caixa descontado apresentou-se como a mais adequada para a anlise do retorno da concesso, na medida em que a taxa de desconto utilizada (ou Taxa Interna de Retorno - TIR) representa o retorno esperado pelos investidores, quando direcionam recursos para um investimento especfico. Em resumo, o reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso da Linha 4 um estudo que, em funo das mudanas de premissas para a implantao da Linha 4, visa garantir a ambas as partes contratante e contratado - a perspectiva adequada de retorno aos seus investimentos, observada a adoo de uma tarifa nica para as Linhas 1, 2 e 4. Para a realizao desse conjunto de atividades, a FGV contou com um importante quadro de profissionais especializados nos temas, que
trabalharam assessorando representantes do governo e das concessionrias envolvidas. O contedo desse trabalho envolveu anlises preliminares de alternativas de trajetos e das demandas, bem como a seleo de tecnologias mais adequadas operao e viabilidade da ligao. Em cada etapa do projeto questes de ordem ambiental, social, jurdica e econmica foram consideradas. Entre os diversos resultados desse estudo, cabe destacar as concluses dos estudos de demanda, que indicaram um contingente de aproximadamente 300 mil passageiros/dia (ano base 2011) para a Linha 4, bem acima do originalmente estudado. Ficou tambm demonstrado o potencial de integrao entre a Barra da Tijuca com a Zona Sul da cidade, alm do cumprimento do objetivo originalmente previsto de interligar a Barra da Tijuca ao Centro da cidade. A maior mobilidade entre as regies Oeste e Sul pode ser verificada nos nmeros finais apresentados: cerca de 70% dos passageiros da Linha 4 circularo entre a Barra da Tijuca e Botafogo, como mostra o Grfico 1, a seguir:
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GRFICO 1 PARTICIPAO DE DEMANDA POR REGIO (ANO BASE 2011) - TROCAS COM A LINHA 4
FONTE: FGV PROJETOS
Os estudos operacionais simularam servios possveis de serem oferecidos no perodo de 2016 a 2040. A partir de seus resultados, verificaramse os tempos estimados de viagem entre todas as estaes, considerando, inclusive, a presena da estao Uruguai, que tem inaugurao prevista para 2014. Uma viagem no trecho Jardim OcenicoCarioca poder ser realizada em apenas 34 minutos. Concluiu-se tambm que a Linha 4 poder operar em nveis de conforto, segundo padres internacionais, at aproximadamente o ano de 2034, com uma frota de 17 trens em operao. Os dados provenientes de todos os estudos tcnicos serviram de insumo para os estudos do reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso.
Linha 4 com a Linha 1, sem transbordo na Estao General Osrio, que ser expandida, viabilizando a interligao fsica entre as linhas sem, contudo, gerar riscos ou incmodos aos moradores dos prdios prximos a esta estao. Ficou claro nesses estudos que a experincia internacional no indicou como adequada a obrigatoriedade de transbordo na mesma direo, principalmente pelo fato de que h um grande potencial de usurios que iro transitar entre as Linhas 4 e 1, conforme verificado nos estudos de demanda. Recomendou-se, assim, a manuteno da bitola de 1.600 mm em todo o sistema metrovirio do Rio de Janeiro. Outros inconvenientes, como a obrigatoriedade da construo de centros de manuteno e controle operacional na Barra da Tijuca - que representariam custos adicionais - e a impossibilidade de uso integrado da frota de trens, reforaram a alternativa recomendada. A Linha 4 ligar a Barra da Tijuca at Ipanema atravs de, aproximadamente, 18 km de linha (includas as reas de estacionamento e manobra de trens), e a construo de 6 novas estaes:
A RECOMENDAO DA FGV VIABILIZAO DA ALTERAO Os estudos coordenados pela FGV foram criteriosos, no sentido de minimizar riscos de engenharia, prazo e custos, e a recomendao final props um trajeto entre Gvea e Ipanema, com a integrao da
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Jardim Ocenico, So Conrado, Gvea, Leblon, Jardim de Alah e Nossa Sra. da Paz, interligandose Linha 1, na estao General Osrio. A estao
Gvea ser acessada atravs de duas ramificaes na Linha, pelos lados Sul e Oeste, conforme mostra o diagrama esquemtico a seguir:
FIGURA 1 DIAGRAMA ESQUEMTICO DA LINHA 4
G ve a
Ja rdi m
ora Ge da ne ral Pa z Os ri o
Oc e nic o
rad o
de A
S oC on
Ja rdi m
Le blo n
ssa
Se nh
lah
Pre s. V arg as Ce ntr al
No
ne ral Os ri o Ca nta ga lo
Ge
Pa vu n
Os sistemas de eletrificao, sinalizao e comunicao a serem utilizados devero receber as adequaes necessrias visando sua compatibilizao com os sistemas e material rodante (trens), atualmente em uso no Metr Rio, de forma a viabilizar tecnicamente a opo de interligao entre as Linhas 1 e 4 adotada, o mesmo valendo tambm para a Via Permanente. Devido s caractersticas geolgicas das regies a serem afetadas pelas escavaes no trecho sul, props-se a adoo de um mtodo construtivo que utilizar o equipamento denominado Shield ou TBM (Tunnel Boring Machine). Esse equipamento, de grandes propores, garante segurana e alta produtividade, alm de uma operao silenciosa e sem transtornos populao. Com base nessas concluses, aliando eliminao da cobrana adicional de tarifa conforme
originalmente previsto, a soluo props-se a oferecer um servio de qualidade que integra de forma plena, e a um custo menor para o usurio, a malha metroviria existente Linha 4 do metr, alm de manter a flexibilidade para expanso ao Centro, Botafogo ou Tijuca (Uruguai), atravs das duas ramificaes de acesso Gvea (Zona Sul e Zona Oeste). A partir desse estudo, o governo do Estado decidiu, em fevereiro de 2011, a diretriz a ser tomada, tendo por base os resultados dessa anlise, que serviram tanto para o estudo de impacto ambiental quanto para a elaborao do projeto bsico, que vieram na sequncia deste projeto. A Figura 2 a seguir apresenta o sistema metrovirio do Rio de Janeiro, incluindo os trajetos para a Linha 4 (original e a atual).
Ur ug ua i
Sa en s
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FONTE: FGV PROJETOS
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SISTEMA METROVIRIO DO RIO DE JANEIRO INCLUINDO A LINHA 4
LINHA 1 LINHA 2 LINHA 4 (PLANO ORIGINAL) LINHA 4 (ATUAL)
FONTE: FGV PROJETOS
O estudo ambiental para o trecho Gvea - Ipanema, realizado por empresa contratada pela Secretaria de Estado da Casa Civil, cujo prazo de entrega foi coordenado pela FGV Projetos, foi entregue ao rgo licenciador do Estado em dezembro de 2011. Aps diversos debates com rgos pblicos e a sociedade sobre o escopo do projeto, chegou-se obteno da licena de instalao, no ms de junho de 2012, requisito essencial para o incio das obras.
pelo projeto bsico est na fase final de entrega dos mesmos, enquanto a concessionria Rio-Barra mobiliza toda a infraestrutura necessria para o incio das obras na Zona Sul, uma vez que j esto disponveis as licenas necessrias para este fim. A FGV est ciente que seu trabalho colaborou, at aqui, na criao de um arcabouo tcnico e econmico que embasou a deciso governamental na busca pela melhor alternativa de integrao da Linha 4 com a Linha 1, na estao General Osrio, em Ipanema. Adicionalmente, importante frisar que esses estudos tambm conferiram aos gestores do empreendimento da Linha 4 uma viso de longo prazo, com projees e reflexes sobre a integrao das Linhas 1, 2 e 4, e a possibilidade de futuras expanses da rede metroviria de nossa cidade.
O ESTGIO ATUAL DO PROJETO Atualmente, a FGV assessora o governo na finalizao das discusses sobre o reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso da Linha 4, etapa final de seu trabalho com o governo do Estado. Em paralelo, a empresa responsvel
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FIGURA 2
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artigo
BANCOS DE DESENVOLVIMENTO, FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA E DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

ROGRIO SOBREIRA
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Rogrio Sobreira
PROFESSOR DA EBAPE/FGV
Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), possui mestrado e doutorado em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Foi professor na Universidade Federal Fluminense (UFF) e Universidade Candido Mendes (Ucam), alm de analista econmico na Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto (Andima) e consultor para elaborao de cenrios e prospeco de futuros na Macroplan. Atualmente professor na Escola de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV).
RESUMO
Em seu artigo, Rogrio Sobreira discute o papel que os bancos de desenvolvimento exercem no crescimento dos pases. Traando um panorama da histria dessas instituies, destaca o Crdit Foncier e o Crdit Mobilier, que surgiram na Frana e foram usados como modelos em outros pases. Comenta o surgimento do modelo no Brasil e o defende como um importante instrumento de estmulo ao desenvolvimento econmico.
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84 A histria a respeito do papel desempenhado pelo sistema financeiro no desenvolvimento econmico mostra que no houve na Europa e, especialmente, na Gr-Bretanha, durante os primeiros anos do sculo XIX, a necessidade de criao de uma instituio que concedesse investimento de longo prazo para a realizao de investimentos1. Tal fato foi devido essencialmente capacidade das empresas de gerar fundos prprios que foram utilizados para o financiamento do investimento, bem como em funo do reduzido montante de capital de longo prazo necessrio nos primrdios da revoluo industrial. Tal situao, contudo, no se observou nos pases europeus que seguiram a Gr-Bretanha na revoluo industrial2. Nesses casos, the capital required do make the critical jump from a small to a large enterprise or to create a new enterprise on a large scale was greater than the banks could provide, even when they were willing to provide long-term finance. (Diamond, idem, p. 21).3 Uma das sadas adotadas nesses pases foi a gradual constituio de um mercado de capitais, atravs do qual as empresas puderam emitir aes e ttulos de dvida para financiar suas necessidades de investimento. Nesse novo ambiente, os bancos comerciais (misto de bancos de investimento) passaram a desempenhar um papel central, visto que comearam a investir ativamente nas atividades que demandavam um grande aporte de capital. Neste sentido, deve-se notar que a ao dos bancos como investidores foi uma caracterstica dos pases europeus, notadamente a Frana.
Nesse ambiente, duas importantes instituies emergiram, ainda que, como observado anteriormente, no apresentassem as caractersticas tpicas de bancos de desenvolvimento indicadas na literatura (Diamond, ibid.). Foram elas, o banco Crdit Foncier - especializado em fornecer crdito de longo prazo para as atividades agrcolas, embora com alguma penetrao nos investimentos industriais e de desenvolvimento urbano - e o Crdit Mobilier, que concentrou suas atividades no setor de infraestrutura e no setor industrial. O Crdit Mobilier, apesar de efmero, tornou-se um modelo de atuao dos bancos na Alemanha, ustria e Itlia. De acordo com esse modelo, os bancos tinham a incumbncia de lanar e financiar empresas comerciais e industriais. Para tais instituies, os depsitos tinham importncia secundria4. Eles mantinham um estreito contato com o pblico investidor, tanto diretamente quanto atravs dos bancos comerciais. [Esses bancos] subscreviam emprstimos do Estado e da indstria, organizavam novas empresas ou reorganizavam antigas e seus bnus eram colocados no mercado pelos bancos comerciais.5 Assim, entre o final do sculo XIX e a I Guerra Mundial, os bancos de desenvolvimento criados na Europa eram majoritariamente de capital privado e concentravam seus recursos nas grandes empresas. importante notar que o modelo francs de bancos de desenvolvimento terminou por gerar uma srie de instituies prprias do mercado de capitais, para estimular o desenvolvimento da economia. Essas instituies financeiras recolhiam fundos
Cf. Diamond, W. (1957). Development Banks. New Haven: Johns Hopkins Press, 1 Edio. Cf. Diamond, idem e Gerschenkron, A. (1962). Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Em livre traduo para o portugus: O capital necessrio para realizar a vidada crtica de pequena a media empresa, ou para criar uma nova grande empresa, era maior do que os bancos poderiam prover, mesmo quando estavam dispostos a financiar em longo prazo
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[They rely] to a considerable extent on their own relatively large share capital and not exclusively on deposits. (Diamond, ibid., p. 25). ABDE (1994). Financiamento do Desenvolvimento. Braslia: ABDE, p. 49.
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de milhes de pequenos e grandes poupadores para financiar suas ferrovias e sua atividade industrial, ao contrrio dos bancos ingleses, que dispunham de grandes recursos provenientes da indstria e do comrcio - atividades h muito estabelecidas. (ABDE, idem, p. 50). Nesse perodo, uma srie de bancos de desenvolvimento foram criados, com destaque para o Industrial Bank of Japan (IBJ), em 1902, e o Istituto Mobiliare Italiano, em 1931. O IBJ foi criado nos moldes do Crdit Mobilier, com suas aes sendo subscritas por investidores privados. O governo garantia dividendos de 5% por dez anos. O IBJ, diferentemente do Crdit Mobilier, era considerado uma instituio de servio pblico, ficando sob estrito controle do Ministrio da Fazenda, que nomeava seus diretores. A principal fonte de funding do IBJ eram debntures, cuja maior parte era comprada pelo Ministrio da Fazenda6. No Ps II Guerra Mundial, o principal trao caracterstico das instituies, que foram criadas voltadas para o desenvolvimento (bancos de desenvolvimento) - e mesmo as criadas no perodo entre-guerras - o importante papel desempenhado pelo governo (cf. Diamond, ibid., p. 29). Portanto, as instituies que so criadas nesse perodo guardam uma forte relao com planos nacionais de rpido desenvolvimento da indstria e da agricultura. Assim, apesar do papel desempenhado pelo governo, tais instituies na sua maioria obedeciam a uma regra bsica,
qual seja, que a alocao de recursos de longo prazo deveria ser feita atravs de instituies financeiras orientadas por uma lgica de operao privada, ao invs do governo alocar diretamente os recursos. Deve-se esclarecer aqui que a lgica de operao privada significa no a busca pelo lucro, mas a busca pela eficincia que caracterizaria a concesso de crdito por uma instituio financeira em comparao com o emprstimo direto feito pelo governo7. Este o caso, por exemplo, do Kredistanstalt fr Wiederaufbau (KfW), alemo, criado em 1948. tambm digna de nota a criao de diversos bancos de desenvolvimento nos pases em desenvolvimento, notadamente na sia. Este foi, por exemplo, o caso do Korean Development Bank, fundado em 1954, com a funo de fornecer e administrar fundos para os principais projetos industriais de interesse nacional. Tal como observado nos bancos de desenvolvimento criados no ps-guerra, o funding principal dessa instituio governamental (cf. ABDE, p. 61). A emergncia de bancos de desenvolvimentos pblicos ou dominados por governos levantou tambm uma questo referente forma de mobilizar recursos e aloc-los para fins de desenvolvimento. A partir do momento em que os principais bancos de desenvolvimento, criados a partir do sc. XX, passaram a ser instituies que dependem sobremaneira do funding pblico, elas esto, na verdade, intermediando recursos fiscais como agentes do Tesouro e no como instituies financeiras.
Patrick, H. (1967). Japan. In Cameron, R. et al. Banking in the Early Stages of Industrialization. New York: Oxford University Press.
A esse respeito, ver Stiglitz e Uy (1996). Financial Markets, Public Policy and The East Asian Miracle. The World Bank Research Observer, 11(2), p. 263. importante notar que a maior eficincia na escolha dos projetos de investimento no exime os bancos de desenvolvimento de selecionar firmas/projetos dentro das prioridades definidas pelo governo.
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A partir dos anos 1980, observa-se por parte dessas instituies uma maior diversificao das operaes, deixando de serem apenas emprestadoras para a indstria. Como observa Bruck (2001, p. 131): The common elements in the changing role of development banks on the lending side have been the diversification of operations through: (1) the branching out into investment banking and export financing; (2) the addition and expansion of specialized advisory and consultancy services; (3) the provision of working capital financing; (4) assistance in the restructuring of enterprises; (5) programs for entrepreneurial development; (6) activities contributing to the development of capital markets; (7) the management of the process of enterprise privatization; and (8) the creation of non-bank financial intermediaries (leasing, insurance, brokerage firms, savings institutions.8 Ocorreram mudanas tambm na forma do banco se financiar, embora o funding governamental continue sendo extremamente importante nos casos aludidos. Mais uma vez, conforme Bruck (idem, p. 132): [C]hanges involved the reform of resource mobilization policies and processes through: (1) greater emphasis on overall development bank profitability and financial soundness; (2) adoption of asset and liability management techniques and risk reduction programs; (3) the use of financial engineering approaches and instruments; (4) greater reliance on private funds mobilized in financial markets; (5) the use of financial derivatives for protecting financial
obligations; (6) conversion of direct lending operation into apex lending mechanisms, providing funds to other financial intermediaries for on-lending to final borrowers; and (7) privatization of public institutions and mergers with private commercial banks.9 Um outro aspecto a ser mencionado que os bancos de desenvolvimento tornaram-se, no ps-guerra, importantes instituies nos pases em desenvolvimento, em contraste com o papel desempenhado nos pases centrais. Nota-se, ainda, um gradual deslocamento da nfase das indstrias de base para a modernizao tecnolgica. Sem embargo, os investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e inovao, por representarem altos riscos e incertezas ainda maiores do que aquelas associadas ao investimento em infraestrutura, tornam a ao dos bancos de desenvolvimento nas economias em desenvolvimento de extrema importncia. Neste sentido, importante observar que a literatura especializada permite identificar dois tipos de enfoque relativos aos bancos de desenvolvimento: um mais restrito, que identifica os bancos de desenvolvimento como meras instituies financeiras, e um enfoque mais abrangente, que os v como instituies hbridas, com mltiplas funes associadas ao processo de desenvolvimento. No enfoque mais restrito, os bancos de desenvolvimento assumem uma postura um tanto passiva diante desse processo, atuando como um banco cuja funo atender demanda por fundos, gerada espontaneamente pelos investimentos j
Bruck, N. (2001). How Development Banks are Changing. In ADFIAP-IDF (Association of Development Financing Institutions in Asia and the Pacific - Institute of Development Finance), Principles and Practices of Development Banking. Manila, Philippines: ADFIAP-IDF, Vol. I, pp. 131-137. Em livre traduo para o portugus: Os elementos comuns mudana do papel dos bancos de desenvolvimento na rea de emprstimos tem sido de operaes atravs da: (1) entrada em novas reas de investimento bancrio e de financiamento de exportaes, (2) a adio e a expanso dos servios de consultoria e assessoria especializada; (3) a prestao de financiamento de capital de giro; (4) assistncia na reestruturao de empresas; (5) Os programas de desenvolvimento empresarial; (6) atividades que contribuam para o desenvolvimento dos mercados de capitais; (7) a gesto do processo de privatizao de empresas; e (8) a criao de instituies financeiras no bancrias (leasing, seguradoras corretoras, instituies de poupana.
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Em livre traduo para o portugus: As mudanas relacionam as reforma da poltica de mobilizao de recursos e procedimentos atravs de: (1) maior nfase sobre a rentabilidade global dos bancos de desenvolvimento e solidez financeira; (2) a adoo de tcnicas de gesto de ativos e passivos e programas de reduo dos riscos; (3) a utilizao de abordagens e instrumentos de engenharia financeira; (4) maior dependncia dos fundos privados mobilizados nos mercados financeiros; 5) a utilizao de derivados financeiros para a proteo dos interesses financeiros; (6) Modificao das operaes de emprstimo direto para mecanismos de emprstimos mais rentveis, fornecendo fundos a outros agentes financeiros para emprstimos para os muturios finais; e (7) privatizao de instituies pblicas e fuses com bancos comerciais particulares.
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88 em curso e no atendida de forma satisfatria pelo sistema financeiro existente. Nesse grupo figuram, basicamente, as atividades mais atingidas pelas falhas de mercado tpicas do sistema financeiro, associadas presena de informao assimtrica, externalidades e retornos de difcil previso - entre elas, investimentos de longo prazo de maturao, atividades intensivas em P&D e agricultura. O financiamento da demanda reprimida por crdito de longo prazo seria a principal funo de um banco de desenvolvimento nesta abordagem. No enfoque abrangente, por outro lado, as funes de um banco de desenvolvimento vo alm do atendimento dessa demanda reprimida, envolvendo tambm formas de atuao mais ativas diante do processo de desenvolvimento. Nessa viso, idealmente, um banco de desenvolvimento deveria tambm antecipar-se demanda, identificando novos setores, atividades, produtos e/ou processos produtivos estratgicos para o desenvolvimento nacional e gerindo programas (de elaborao prpria ou no) de investimento nessas reas. Esse tipo de atuao envolve, alm de atividades tpicas de instituio financeira - ou seja, a captao de poupana voluntria ou compulsria, e sua canalizao para o financiamento de investimentos selecionados tambm atividades de pesquisa, apoio tcnico, e, eventualmente, de formulao de programas de investimento e financiamento. Com base na viso mais ampla associada ao papel dos bancos de desenvolvimento, possvel enfatizar a funo anticclica que esses bancos podem desempenhar no processo de desenvolvimento econmico. Dessa forma, nos perodos de expanso econmica, no apenas os bancos de desenvolvimento, mas tambm todas as instituies financeiras se interessariam por ofertar crdito. Nessas circunstncias, a maior funcionalidade
dos bancos de desenvolvimento ficaria claramente explicitada se a instituio atuasse tambm, ainda que indiretamente, no prprio processo de deciso dos novos investimentos, sinalizando suas prioridades e estratgias para o desenvolvimento. Isso poderia atrair investimentos para reas importantes no contempladas espontaneamente pelo setor privado. Nas fases recessivas da atividade econmica, porm, a funcionalidade de um banco de desenvolvimento que atue apenas de forma passiva diante da demanda ficaria seriamente comprometida. Nessas fases, a efetiva queda das vendas e dos lucros tende a contaminar as expectativas de retorno dos negcios, tornando os empresrios mais pessimistas. Em tal cenrio, o risco (estimado) de novos investimentos se eleva, ao mesmo tempo em que o incentivo assuno de riscos torna-se baixo: de um lado, a probabilidade de erros de previso maior, porque as receitas e custos (variveis) futuros tornam-se ainda mais incertos do que j o so nos perodos de crescimento econmico; de outro, mesmo na hiptese de acerto, o benefcio (lucro) esperado de um novo empreendimento tende a ser baixo, comparado ao que seria em condies de maior crescimento econmico. Assim, nas fases de recesso econmica natural que os empreendimentos mais inovadores focados em novos produtos, processos produtivos e/ou mercados, que so o carro-chefe do processo de desenvolvimento econmico, sejam proporcionalmente mais atingidos, por serem de avaliao mais difcil, restando (quando muito) apenas os investimentos de reposio do capital j existente. Sem dvida, o apoio de um banco de desenvolvimento a tais investimentos espontneos contribui para conter o mpeto recessivo. Nesse cenrio, porm, o desejvel que uma instituio de desenvolvimento tenha,
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pelo menos, um papel anticclico, isto , que seja capaz de se contrapor perda de dinamismo dos investimentos, em vez de sancion-la. Alm disso, como observou Gerschenkron (1962, p. 10), face complementaridade entre os setores novos e os j estabelecidos, a manuteno de uma taxa razovel de crescimento destes ltimos condio necessria (embora no suficiente) para a expanso dos primeiros. Isso refora a recomendao de uma atuao anticclica do banco de desenvolvimento.10 Para tanto, necessrio que o banco de desenvolvimento assuma funes mais amplas que as de um banco comum, identificando e estimulando, com programas de investimento e apoio financeiro, setores capazes de comandar a recuperao da economia nas suas fases de estagnao ou recesso. No que tange s caractersticas institucionais aqui enfatizadas - estrutura do capital e vnculos com polticas governamentais de desenvolvimento - entende-se que estas so condicionadas e, em grande parte, diretamente definidas, pelas funes atribudas a cada banco de desenvolvimento. Grosso modo, quanto mais abrangente e diversificado o papel esperado do banco de desenvolvimento no processo de desenvolvimento nacional, mais estreitos so seus vnculos polticos e financeiros com o governo, e, provavelmente, maior ser a participao deste no capital do banco. Nesses casos, o banco de desenvolvimento atua, simultaneamente, como banco provedor de crdito e como um agente promotor do desenvolvimento, assumindo tambm funes de natureza macroeconmica de planejamento, formulao e/ou execuo de polticas nacionais. Tais funes so de difcil, seno impossvel, execuo por instituies financeiras de capital inteiramente privado, cujos interesses, por natureza, so de ordem microeconmica. Assim, a predominncia do capital governamental praticamente se impe nesses casos.
Em suma, no apenas o foco no financiamento de longo prazo ou no financiamento de setores importantes, para o desenvolvimento econmico em determinado perodo, que distingue um banco de desenvolvimento de outros tipos de instituio financeira. Afinal, instituies de interesse eminentemente privado podem atuar nessas reas, contribuindo, positivamente, para o desenvolvimento econmico nacional. Isto, porm, no as caracteriza como bancos de desenvolvimento, se este tipo de atuao no for definido, em seu contrato social, como o objetivo central da instituio. o compromisso com o apoio financeiro ao processo de desenvolvimento econmico nacional que diferencia um banco de desenvolvimento de outras instituies que, eventualmente ou ocasionalmente, exeram esta funo. Esse tipo de compromisso no da natureza de instituies financeiras privadas, movidas pelo objetivo primordial de lucro. Vale observar, por fim, que os bancos de desenvolvimento podem e devem conviver com o mercado de capitais como locus para alocao do capital e promoo do financiamento para o desenvolvimento. Nessas circunstncias, o prprio banco pode operar como um importante veculo de estmulo ao mercado de capitais. Especialmente no que se refere ao financiamento da inovao (P&D), os bancos de desenvolvimento e o mercado de capitais podem operar de forma complementar. Dado que o financiamento a este tipo de atividade mais eivado de incertezas do que a atividade de investimento dita normal, e considerando os limites prprios dos instrumentos tpicos de mercado de capitais ao financiamento dessas atividades11, esses bancos de desenvolvimento podem atuar como instituies promotoras e reforadoras desses instrumentos.
Alm do papel anticclico dos bancos de desenvolvimento, essa complementaridade entre os setores recomenda tambm o apoio financeiro da instituio a alguns setores j estabelecidos, com estreitas relaes de encadeamento com aqueles que se pretende estimular no mbito de um programa de desenvolvimento econmico.
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Hall, B. H. (2002). The Financing of Research and Development. UC Berkeley Working Papers, E01-311.
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SANEAMENTO BSICO
ROSANE COELHO
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Rosane Coelho
COORDENADORA DE PROJETOS NA FGV PROJETOS
Graduada em cincias econmicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), possui ps-graduao em mercado de capitais pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e MBA pelo IBMEC. Foi membro de diversas entidades pblicas e privadas de representao nacional, tendo sido diretora da Mxima Consultoria e Finanas Corporativas Ltda e gerente de Corporate Finance do Banco Fleming Graphus S.A. coordenadora de projetos na FGV Projetos e scia-diretora da MCI Consultoria Ltda.
RESUMO
O Governo Federal vem tomando iniciativas para renovar concesses e estimular o investimento privado no setor de infraestrutura para saneamento, que vem assistindo a uma expanso nos ltimos anos. Com a aproximao de grandes eventos esportivos, como a Copa 2014 e as Olimpadas 2016, que sero sediados em nosso pas, e o consequente aumento no nmero de visitantes estrangeiros, torna-se ainda mais importante investir em saneamento bsico. Neste artigo, Rosane Coelho, traa um panorama do setor nas principais cidades do pas, citando medidas tomadas para seu desenvolvimento.
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Os especialistas macroeconmicos acreditam que a economia brasileira possa crescer mais se forem autorizados novos e vultosos investimentos privados no setor de infraestrutura. Com a constatao de que o setor no pode mais ficar esperando por investimento pblico para o desenvolvimento do pas no ritmo e tempo desejados, o Governo Federal vem desenvolvendo vrias estratgias para renovar concesses e estimular a contratao de uma srie de investimentos. A proposta do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), sob a coordenao do Ministrio das Cidades, prev desembolsos acima de R$ 400 bilhes para buscar a universalizao, at 2030, dos quatro segmentos do setor de saneamento bsico no Brasil: distribuio de gua tratada, coleta e tratamento de esgotos sanitrios, coleta e disposio final de resduos slidos (lixo urbano) e drenagem pluvial. O setor de saneamento bsico no Brasil vem, gradativamente, acompanhando essa tendncia de expanso de sua infraestrutura. Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) do Ministrio das Cidades, foram investidos no setor R$ 7,8 bilhes, em 2009, registrando um crescimento de mais de 40% em relao ao ano anterior. Em 2010, houve um incremento de mais de R$ 1,1 bilho, aproximando o total de quase R$ 9 bilhes. Os empreendedores do setor acreditam que o desafio da busca da universalizao, com qualidade e sustentabilidade dos segmentos, poder ser acelerado com a participao do setor privado. Essa participao tem avanado no atendimento da populao com gua tratada e coleta e tratamento de esgotos, passando de 6%, em 2007, para 12%, em 2011. Segundo dados da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgotos (Abcon), de 2007 a 2011 foram firmados 17 novos contratos com municpios e companhias estaduais, o que refora a parceria pblico-privada. A participao da iniciativa privada no setor de saneamento bsico vem crescendo no Brasil, ocupando as lacunas onde as empresas/autarquias, municipais e estaduais, no conseguem atender demanda da populao. Segundo o Ministrio das Cidades, o setor privado atua, atravs de contratos de concesses plenas, nos servios de distribuio de gua e de coleta e tratamento de esgotos. Dados da Abcon revelam que, com essa participao atual, as empresas privadas atendem cerca de 20 milhes de pessoas, aproximadamente 8% no atendimento populao urbana brasileira. O Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), sob a coordenao do Ministrio das Cidades, iniciado em 2008, um instrumento que visa melhorar as condies do saneamento bsico no Brasil nos prximos 20 anos. Entre as principais propostas, constam a melhoria do abastecimento de gua em reas urbanas e rural das regies Sul, Centro-Oeste e Sudeste, e a erradicao dos lixes e vazadouros at 2014. As metas so de que, at 2030, o abastecimento de gua alcance 98% do territrio nacional, 88% do esgoto seja tratado, e 100% dos resduos slidos, coletados. Para tanto, o Ministrio das Cidades prev uma quantia de R$ 420 bilhes de investimentos. Com a perspectiva de melhor se adequar para atender o grande nmero de visitantes para os prximos eventos - Jornada Mundial da Juventude (JMJ), Jogos Paramilitares, ambos no Rio de Janeiro, Copa das Confederaes, em 2013; Copa do Mundo, em 2014, nas 12 principais capitais do Brasil; e Olimpadas, no Rio de Janeiro, em 2016 - algumas destas capitais/Estados vm realizando maiores investimentos. Isso representa um salto qualitativo e uma oportunidade de deixar um legado de benefcios, a mdio e longo prazo, para a populao. No atendimento do abastecimento de gua nas cidades-sede da Copa 2014, sete ou j atingiram ou esto muito prximas de alcanar a universalizao, apresentando um desafio maior para Salvador, Manaus, Natal, Recife e Fortaleza que ainda apresentavam em 2010 nveis abaixo da mdia. Em Cuiab, Recife e Manaus ainda necessrio investir, tambm, no sistema de gua para reduzir a intermitncia no fornecimento. 92
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J o atendimento de coleta de esgotos ainda baixo, observando-se naquele mesmo ano, seis das capitais com ndice inferior a 50%. Em termos de evoluo desde a promulgao da Lei de Saneamento em 2007, Fortaleza, Braslia, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo apresentaram a melhor evoluo. Na cobertura de esgotos, o desafio ainda maior, no podendo se esperar que se atinja a universalizao no curto prazo na maior parte das capitais. Porm, algumas delas, como Belo Horizonte e Braslia, esto mais prximas da meta. Curitiba, Porto Alegre, So Paulo e Rio de Janeiro, com um esforo continuado dos investimentos que esto sendo implementados, podero alcanar. Cuiab j, praticamente, atingiu a meta da universalizao no tocante ao abastecimento de gua, mas tem um baixo ndice de cobertura de esgotos. Em abril de 2012, a Prefeitura de Cuiab firmou um contrato de concesso dos servios de gua e esgotos com a empresa privada CAB - Cuiab, que dever acelerar o objetivo, buscando atingir a universalizao do abastecimento de gua at 2015, com investimentos previstos de R$ 315 milhes nos prximos cinco anos. Em Manaus, a situao bem crtica. A populao da regio leste da cidade experimenta intermitncia de 12 horas por dia, mas tambm poder avanar mais com a recente aquisio da concesso pela Companhia guas Ambiental do Grupo SAAB - guas do Brasil. O novo concessionrio planeja investir R$ 85 milhes para universalizar o abastecimento de gua na cidade e estima que at 2013 toda a populao ser abastecida em tempo integral. Na cobertura da coleta de esgotos, a cidade que mais se sobressai no conjunto das 12 sede da Copa o Rio de Janeiro, com um grande avano no trinio de 40,71%, em 2007, para 51,92%, em 2010. Os casos mais crticos so Natal, Cuiab, Manaus e Recife, com ndices abaixo da mdia de 48,79%. A questo do esgoto no se restringe apenas coleta. Quando se observa os nveis de tratamento, a situao fica ainda mais limitada. Na tentativa de diminuir o dficit para atender aos eventos mundiais, algumas capitais tentam avanar com os investimentos, destacando-se o Estado de Pernambuco, que estima um aporte de
cerca de R$ 4,5 bilhes para a execuo de obras de implantao e melhorias no sistema de esgoto em 14 cidades da Regio Metropolitana do Recife e na cidade de Goiana, na Mata Norte do Estado. Isso ser feito atravs de uma Parceria PblicoPrivada (PPP), com 2/3 dos recursos do parceiro privado e 1/3 do setor pblico. O incio das obras est previsto para janeiro de 2013, com previso de execuo em 12 anos, e dever beneficiar 3,7 milhes de pessoas, das quais, atualmente, apenas 30% so beneficiadas com servios de coleta e tratamento de esgotos. Como j foi mencionado, o Estado do Rio de Janeiro vem se destacando em suas aes. Atravs da reestruturao da Companhia Estadual de guas e Esgotos (Cedae) e do esforo conjunto com a Secretaria do Ambiente e do Instituto Estadual do Ambiente (Inea), o estado vem buscando melhorar suas condies de sustentabilidade ambiental, atravs da erradicao dos lixes, da implantao de aterros sanitrios e da universalizao dos sistemas de coleta e de tratamento de esgotos. Os avanos obtidos na ltima dcada na Regio Metropolitana do Rio so significativos. Estimase que a coleta de esgoto alcanou 3,2 milhes de domiclios em 2010, representando um acrscimo de 53% sobre o registrado no Censo de 2000. Esse possvel crescimento de 4,3% ao ano no perodo recuperou, em parte, a lenta expanso observada entre 1980 e 2000. Resta cobrir um dficit de 19% das residncias da Regio Metropolitana sem acesso rede de esgoto, que representam 750 mil domiclios, dos quais 250 mil esto localizados na capital do Rio de Janeiro. Impulsionada por esse avano, a Prefeitura do Rio de Janeiro, em 5 de junho de 2012, colocou em operao a Estao de Tratamento de Esgotos Constantino Arruda Pessoa, em Deodoro, na zona Oeste da cidade, atravs da primeira PPP (AP5), com o consrcio privado Foz guas (concessionria constituda pelas empresas Foz do Brasil do Grupo Odebrecht e SAAB - Saneamento Ambiental guas do Brasil). Trata-se da a maior concesso j realizada no pas, que ir tratar o esgoto de 21 bairros da regio em 30 anos e desviar das baas de Sepetiba e da Guanabara 40% do volume de esgotamento sanitrio at 2016.
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Segundo dados da Revista Veja, a cidade do Rio de Janeiro ultrapassou o estado e a capital de So Paulo, que hoje o segundo maior oramento de investimentos em obras do Brasil, ficando abaixo, somente, do Governo Federal. No primeiro quadrimestre de 2012, a Prefeitura do Rio de Janeiro investiu R$ 2,7 bilhes contra R$ 11,1 bilhes da Unio. O Governo do Estado de So Paulo, atravs da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp), implementou uma PPP para o aprimoramento e ampliao do Sistema Produtor Alto Tiet, que atualmente produz 10 mil litros de gua por segundo, responsvel pelo abastecimento de 15% da populao da Regio Metropolitana de So Paulo (mais de 3 milhes de usurios). A iniciativa viabilizar investimentos para a realizao de um conjunto de obras e servios que ir ampliar em 50% a oferta de gua em So Paulo, e, assim, assegurar a regularidade do abastecimento em toda a rea da Grande So Paulo. Outro grande desafio do setor de infraestrutura o de coleta e destinao final dos resduos slidos. Atualmente, segundo informaes do Ministrio do Meio Ambiente, o Brasil produz 150 mil toneladas de lixo diariamente. Deste total, 59% so destinados a lixes e somente 13% so reaproveitados. Em dezembro de 2010, foi regulamentada a Lei n 12.305, Lei de Resduos Slidos, que rene o conjunto de princpios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e aes com vistas gesto integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resduos slidos. A Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelece diretrizes que associam a proteo do meio ambiente, criao de emprego e de renda e possibilidade de gerao de energia, a partir dos resduos gerados pela populao. Todos os envolvidos na cadeia produtiva (fabricantes, gestores pblicos, empresas pblicas e privadas e usurios) necessitam contribuir para o atendimento das diretrizes da Poltica Nacional no prazo mais rpido, estimulando a reduo do volume de resduos destinados aos aterros sanitrios e a reutilizao e reciclagem dos resduos slidos, com a incluso dos catadores no processo de gesto. Um panorama da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Slidos (Abrelpe) mostra que 89,6% das residncias brasileiras so contempladas com coleta do lixo domiciliar. Dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2010, do IBGE, apontam que 49% dos municpios brasileiros possuem lixes, 27%, aterros controlados e apenas 23% possuem aterros sanitrios. A maior parte dos Estados e Municpios ainda no elaborou seu plano de gesto de resduos slidos, apesar da proximidade do esgotamento do prazo. A partir deste ano, aqueles que no concluram seu planejamento de manejo do lixo em cada localidade ficaro impedidos de solicitar recursos federais para limpeza urbana. Segundo o Ministrio do Meio Ambiente, foram enviados apenas 47 pedidos de verba para o planejamento entre as administraes estaduais e municipais. Como no obrigatrio pedir auxlio da Unio para elaborar os planejamentos, no se sabe ao certo quantos municpios j o fizeram. Um levantamento da Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Sema), no ano passado, indicou que 47% dos municpios j concluram seus Planos de Gerenciamento de Resduos Slidos, mas, em contrapartida, 31% estavam em fase de elaborao e 22% no tinham iniciado o processo. Entretanto, a Confederao Nacional dos Municpios (CNM) estima que mais de 50% das cidades brasileiras no elaboraram os planos de gesto de resduos slidos, sob a alegao de desconhecimento tcnico, capacitao e conscientizao das equipes da administrao pblica e da falta de apoio financeiro para o cumprimento das determinaes da Lei 12.305/2010. Segundo estimativa da CNM, apenas 334 (9%) concluram seus planos, e sero necessrios R$ 70 bilhes at 2014 para a transformao dos lixes em aterro sanitrio. Quando esgotado o prazo legal para o cumprimento da meta, os prefeitos que no a tiverem cumprido estaro sujeitos s intervenes do Ministrio Pblico. O Ministrio do Meio Ambiente afirma que o prazo para apresentao dos planos de resduos slidos no ser prorrogado, o que tornar os municpios inelegveis a acessarem os recursos federais. No perodo de 2007 a 2011, o nmero de cidades que adotou a destinao correta para os resduos 94
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slidos cresceu 1,67%, representando uma mdia de 0,33% ao ano. Caso perdure essa mdia de crescimento, essa meta no ser atingida no prazo legal estipulado. Informaes da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe), 56% dos 61,9 milhes de toneladas de resduos gerados, em 2011, foram destinados a aterros sanitrios, enquanto 41,9% foram para depsitos inadequados. Por outro lado, com a proximidade do esgotamento do prazo, verifica-se uma movimentao maior entre alguns estados e municpios para o encerramento de reas de disposio irregular de resduos, planos de gerenciamento e coleta de resduos urbanos e industriais. Um exemplo amplamente divulgado foi o fechamento do lixo de Gramacho, no Rio de Janeiro. Destaque tambm merece ser dado s capitais e cidades com populao acima de 500 mil habitantes, como Uberlndia (MG), Ribeiro Preto (SP), Joo Pessoa (PB), Macei (AL) e So Paulo (SP), que alm de destinarem adequadamente os resduos slidos, apresentam as menores mdias de resduos por habitante.
Segundo o Ministrio do Meio Ambiente, o Nordeste a regio mais carente de aterros em proporo densidade populacional, faltam 137 novos aterros, de pequeno, mdio e grande porte, para atender ao recebimento das 33 mil toneladas geradas de lixo por dia. Seguido pela Regio Norte que, com previso de 135 novos aterros para 9,9 mil toneladas dirias de lixo, apresenta, tambm, grande dificuldade para dar uma destinao correta para os resduos slidos, uma vez que os municpios tm grandes reas territoriais e distantes entre si, no possibilitando a criao de consrcios. O Sudeste, regio mais densamente povoada do Brasil, produz 63,4 mil toneladas de lixo ao dia, mas est mais adiantada com reas licenciadas para o descarte correto dos resduos, apresentando, segundo a Associao Brasileira de Resduos Slidos e Limpeza Pblica (ABPL), uma necessidade de construir 42 aterros de diferentes portes. J o Centro-Oeste necessita de 90 novos aterros para o recebimento de 10,6 mil toneladas de lixo dirio. Enquanto a regio Sul, produzindo 19,7 mil toneladas por dia, dever construir outros 44 novos aterros sanitrios.
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96 Dados da ABPL mostram que 3.371 municpios do pas adotam destinao inadequada para seus resduos slidos. Cidades como Mogi das Cruzes, Suzano e Bauru, no Estado de So Paulo, Macap (AP), Campo Grande, Duque de Caxias (RJ), Teresina (PI) e Braslia (DF), aparecem nas piores posies, utilizando-se ainda de lixes como destinao final, e apresentando as maiores mdias de resduos gerados por habitante. Para tentar solucionar sua situao inadequada de disposio final do lixo, o Distrito Federal anunciou recentemente que os resduos slidos gerados sero tratados em novo aterro sanitrio: o Aterro Oeste, a ser construdo em Samambaia. Foi apresentado, tambm, o projeto arquitetnico para a construo do Centro de Triagem do Aterro do Jquei, destinado atuao das cooperativas de catadores que atuam no lixo da Estrutural. Esta iniciativa representa uma das etapas iniciais da implantao da coleta seletiva, integrando a poltica de resduos slidos do Governo do Distrito Federal. O Centro de Triagem ser instalado na rea Especial 1, em uma rea de construo prevista de 1.618,20 m2, com capacidade para processamento dirio de 20.400 kg/dia de resduos, e previso de atuao de 166 trabalhadores em dois turnos. Entre esses trabalhadores, 102 so destinados para a triagem manual do material, incentivando a insero dos catadores nesta atividade como agentes da limpeza pblica formal da cidade. Foram, tambm, anunciadas as aes para a liberao de oito reas, onde sero implantadas sete reas de transbordo, triagem e reciclagem de resduos da construo civil, em regies administrativas de Braslia, Estrutural, Gama, Parano, Planaltina, So Sebastio e Samambaia, e um aterro de inertes a ser implantado em So
Sebastio, em parceria com a iniciativa privada. Municpios pequenos, cujo volume coletado de resduos slidos no comportar uma atuao isolada, ou municpios sem aterros sanitrios, num raio de distncia entre si de 60 km, podero se reunir em consrcio para atender as diretrizes legais, como o caso de muitos da Regio Nordeste. A Lei de Consrcios oferece uma boa instrumentalizao para a cooperao entre os Municpios, Estados e a Unio. A operao dos servios de coleta e destinao final de resduos slidos uma atividade bem pulverizada no Brasil. Alm da modalidade atualmente mais praticada, que a prestao dos servios atravs da terceirizao, com contratos de cinco anos de durao, alguns municpios j esto experimentando a modalidade de concesso da prestao dos servios por um prazo mais longo, de modo a viabilizar os investimentos mais pesados. A Lei das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), por sua vez, j concorre para a possibilidade dos arranjos contratuais entre os empreendedores privados, sob a fiscalizao de um rgo regulador e o controle do ente pblico. A universalizao do saneamento bsico, no Brasil, envolve um grande volume de recursos, que no se viabiliza apenas com a remunerao por meio de cobrana de tarifas dos usurios. Como h recursos financeiros, crdito e instrumentalizao jurdica, falta a conjugao da vontade poltica dos entes pblicos com a sociedade e a iniciativa privada, para acelerar a expanso da operao do setor e atingir as metas estabelecidas. Os investimentos realizados sero retornveis sob a forma de sustentabilidade ambiental, desenvolvimento humano e social e preservao da sade humana, passo significativo para o destravamento do crescimento e da melhoria infraestrutural do pas.
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