Tesis Maestria City Manager Adan Larracilla Marquez

Dedicatoria
A Jesucristo A mi Patria: Mxico que ha sido, es y ser cuna de grandes hombres. A Gaby por darme a mis preciosos Hijos, y con dedicatoria especial a ellos: Dany, Micky y Jordy ya que son ilusin de mi vida, motor de mis actos y satisfaccin por los logros. A mis Padres y Hermanos por su amor, calor humano y apoyo que me han brindado. A todos mis amigos por su ayuda afectuosa e incondicional A todos mis maestros por todo el tiempo que nos han dado y con el cual nos ayudan a ser mejores Al Colegio Benavente, la UPAEP y el IAPEP. A la fundacin Mary Street Jenkins y en especial a la Sra. ngeles Espinosa Yglesias, por darme la oportunidad de cursar esta Maestra becado.
Adn Larracilla Mrquez
ndice
DEDICATORIA........................................................................................................... 0 NDICE ..................................................................................................................... 1 INTRODUCCIN........................................................................................................ 1 I. ANLISIS ............................................................................................................... 5
1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 6 2. ENTORNO.................................................................................................................................................... 38 3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75 4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91
I.
PROPUESTA ..................................................................................................... 97
5. AUTODIAGNSTICO .................................................................................................................................. 98 6. REGLAMENTO INTERNO ......................................................................................................................... 101 7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103 8. EL GERENTE MUNICIPAL ........................................................................................................................ 109
CONCLUSIONES.................................................................................................... 120 BIBLIOGRAFA ...................................................................................................... 122

ANEXO A: Glosario....................................................................................................................................... 126
NDICE DETALLADO ............................................................................................. 137
Adn Larracilla Mrquez Mrquez
INTRODUCCIN
En los ltimos aos hemos visto como ha ido evolucionando la administracin pblica en Mxico. Los cambios van desde un simple rengln o apartado de un formato para satisfacer una demanda ciudadana; el cmo se deben recibir las llamadas telefnicas en las dependencias gubernamentales; el anlisis y uso de los colores de los uniformes de trabajo de quienes laboran en las oficinas o equipos de servicio en los gobiernos municipales hasta las ms complejas y diversas innovaciones administrativas en organigramas, equipos, lazos institucionales, metas y procedimientos. Esto no es casualidad muchos son los factores que han provocado esto: La falta de recursos disponibles en los gobiernos; el exceso de demandas y la pobreza de la poblacin; la competencia entre partidos por quedarse con los gobiernos y demostrar que lo pueden hacer bien para consolidar sus Proyectos de desarrollo; la critica de los ciudadanos al gobierno y la apertura hacia la imparcialidad, veracidad y oportunidad de los medios de comunicacin; en fin tantos factores que confluyen para que se den los cambios aludidos. El presente trabajo pretende ser adems de cumplimiento de requisito para la obtencin del grado de maestra en administracin pblica, libro de texto para los que deseen o quieran conocer los fundamentos bsicos sobre los gobiernos municipales, una gua y motivacin para implementar un modelo de gerencia municipal en Mxico como pauta para lograr eficacia gubernamental, eficiencia en sus acciones y legitimidad social. El modelo propone separar lo poltico de lo administrativo, clarificar las reas de trabajo para que cada una de estas cumpla con calidad con su funcin.
Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal
Es innegable la complementariedad de las dos actividades, pero esta ms que comprobado que una delimitacin clara y objetiva redundara en mejores resultados. Necesitamos que el cuerpo edilicio o ayuntamiento se dedique a labores eminentemente polticas como: la visita a las comunidades, la organizacin de la ciudadana, los festejos y eventos pblicos, las determinaciones y planeacin estratgicas del ayuntamiento y deje a los operativos la parte de la ejecucin de lo decidido por los miembros del cuerpo edilicio. Solo hay que hacer un pequeo repaso con estas preguntas: Cuantas veces hemos visto que los alcaldes se ven saturados en sus agendas y horarios por la gran cantidad de actividades tanto operativas como polticas que tienen que realizar y no hacen bien ninguna de las dos?, Cuantas veces tambin vemos que se cometen errores graves al tomar decisiones si bien son bien intencionadas lo son tambin errneas por carecer del conocimiento y experiencia adecuados en materia de administracin publica?, Cuantas veces hemos visto que hay conflictos entre los regidores o muncipes con los mandos directivos y operativos del gobierno municipal por no existir una clara definicin de las actividades y funciones a realizar?. Se propone entonces a un Gerente Municipal como encargado directo de la ejecucin, jefe del equipo administrativo y como interlocutor entre las reas organizacionales su mando. El presente trabajo esta dividido en dos grandes ttulos: El primero es de Anlisis y el Segundo es la Propuesta. Estos a su vez estn subdivididos en ocho captulos. importantes de los gobiernos municipales: La poltica estratgica o Ayuntamiento y la operativa o Administracin Pblica Municipal a
2 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal
En los cuatro captulos del titulo de Anlisis se plantean primero: los antecedentes que refieren algunos detalles de la evolucin municipal en nuestro pas, la gnesis del artculo 115 y sus reformas para culminar en el texto ahora vigente de este. Se hace tambin una breve resea de lo que ha significado la administracin pblica en nuestro pas y los modelos de administracin pblica municipal que se han utilizado en otros pases. El captulo segundo o del entorno enuncia las bases jurdicas del municipio, la actualidad administrativa, la diversidad municipal existente e informacin sobre algunas instituciones y gobiernos que aplican modelos parecidos al propuesto. Resultado del planteamiento de los antecedentes y entorno actual se plantean en el capitulo tercero las necesidades de los dos grandes interlocutores municipales: Gobierno y sociedad en sus actividades ms importantes para terminar la etapa del titulo de anlisis o cuarto captulo en un diagnstico de lo que esta sucediendo en los municipios mexicanos. El segundo ttulo de propuesta refiere los pasos que habra que seguir en la implementacin del modelo de gerente municipal: Un Autodiagnstico, Las adecuaciones o creacin que se debern hacer al reglamento interno de los ayuntamientos y administraciones pblicas municipales para que quedara enmarcada legalmente esta propuesta; se plantea tambin una breve descripcin del organigrama que funcionaria con el gerente como lazo o interlocutor entre las dos reas de trabajo ya discutidas y por ltimo en esta seccin cual debe ser el perfil profesional que debe cubrir el gerente, las funciones a realizar y algo muy importante y olvidado hasta el momento un cdigo de tica en el que se debe de mover al Gerente Municipal para funcionar adecuadamente y lograr que el modelo sea exitoso.
Este anlisis y propuesta hace nfasis, como su ttulo lo indica, en la necesidad de la actuacin de profesionales de la administracin pblica en los ayuntamientos, capacitados para las reas ms importantes de los ayuntamientos y, especialmente, en la direccin ejecutiva a cargo de un Gerente Municipal. El objeto de la propuesta es romper el paradigma del superalcalde, el que todo lo puede, todo lo hace. Se trata de separar lo poltico de lo administrativo, es decir, que cada parte haga su labor de acuerdo a su nivel jerrquico, marco normativo, perfil profesional y complejidad del municipio. En pocas palabras que se deje lo poltico-estratgico al alcalde, sindico y los regidores: La planeacin estratgica, el rumbo, la gestin ante los dems rdenes e instituciones de gobierno y la organizacin de la ciudadana al Ayuntamiento, y lo administrativo - operativo al Gerente Municipal y su equipo de trabajo. Que la suma de los dos equipos: el administrativo y el poltico, juntos, nos den gobiernos democrticos que ofrezcan resultados positivos en la gestin pblica con la consecuencia de consenso social. Que en las labores administrativas no haya tinte o inters poltico y se tenga como fin lograr el bienestar y bien-ser de los ciudadanos. Las tareas son muchas, las caractersticas de los municipios tambin, pero la voluntad y trabajo que se aadan a este modelo seguro redundaran en beneficios para los gobiernos municipales, obviamente a los ciudadanos de los municipios y por consecuencia a nuestro pas.
Adn Larracilla Mrquez
ANLISIS Y PROPUESTA DE UN MODELO DE GERENCIA PUBLICA MUNICIPAL PARA LOS GOBIERNOS DE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS I. ANLISIS
Los trabajos de investigacin o anlisis y propuesta de post grado como el presente resultan en vertientes muy interesantes en las dos etapas mencionadas dependiendo de: 1. Quien o quienes las realicen, 2. como son divulgadas, 3. los antecedentes del tema, 4. el entorno presente o coyuntural en sus etapas tericas y prcticas y por ultimo, 5. las necesidades de los receptores, es decir, probables usuarios o beneficiarios del trabajo, estudiosos y analistas y/ afines al tema. Por fines obvios y prcticos se deja a un lado los puntos de quien realiza la investigacin y como se divulga para pasar al estudio de los antecedentes, entorno y las necesidades a fin de plantear con esto una hiptesis que finalmente se fundamentara para convertirla en una tesis respecto del titulo manejado en este documento: Anlisis y Propuesta de un Modelo de Gerencia Pblica Municipal para los gobiernos de los Municipios Mexicanos.
1. ANTECEDENTE
1.1. Histrico Institucional

Ya en Nuestro Mxico Prehispnico existan antecedentes de organizacin similar a la municipal aunque con rasgos muy caractersticos, en diversos pueblos funcionaban organizaciones comunitarias que los historiadores consideran como equivalentes. Sobresale el caso del imperio azteca, en donde encontramos al calpulli, que era una organizacin compuesta por familias que producan bienes para su autosuficiencia. Estos estaban organizados de la siguiente forma: Organizacin de los calpullis: La autoridad mxima o el consejo era llamado Tecpan. El tecuhtli, era la persona encargada de todas las actividades militares de guerra y tambin de adiestramiento. Los tequitlatos, se encargaban de coordinar y organizar los trabajos comunitarios. Los calpixques, recaudaban los tributos. Los tlacuilos, eran los cronistas de la poca. Y los Sacerdotes y mdicos hechiceros, estaban al cuidado de los calpullis
1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz La Institucin Municipal como tal en nuestro pas tiene sus inicios en la poca de
la colonizacin espaola, cuando Hernn Cortes funda la Villa Rica de la Veracruz el 22 de Abril de 1519 (actualmente Veracruz). Se eligieron alcaldes ordinarios a Portocarrero y Montejo y regidores a Alonso de vila, a los dos Alvarados y a Sandoval, alguacil mayor a Juan de Escalante, capitn de entradas a Pedro de Alvarado, maestre de campo a Olid, Alfrez real a Corral, procurador a lvarez Chico, tesorero a Gonzalo Meja, contador a Alonso de vila, alguaciles del real a Ochoa y Romero y escribano a Diego de Godoy. Pusieron por nombre al pueblo la Villa Rica de la Veracruz, en memoria de haber desembarcado el Viernes Santo. 1 Ah designado el ayuntamiento y sus funcionarios pblicos nace la historia municipal mexicana en el sentido estricto de la palabra. El municipio que se trasplanta de Espaa recoge 3 corrientes importantes de gobierno, que son: la visigtica, con su concilium o consejo; la romana con el rgimen edilicio; y la rabe con la figura del alcalde. En un principio los espaoles tomaron como antecedente ciertas entidades precortesianas, de la denominada divisin antigua, la cual era por medio de los seoros ya existentes y en las extensiones territoriales donde no exista tal divisin, la milicia se encargaba de ello por medio de las capitulaciones reales, es decir por contratos realizados por la corona. Finalmente se hizo la divisin en provincias internas de oriente y occidente y de las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la constituy como organizacin territorial de la administracin colonial. Existen en toda esta historia altibajos en la importancia de la institucin municipal, altibajos que han dependido principalmente de los factores econmico, poltico y entonces de manera significativa el factor tnico.
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Los Municipios de Mxico, Antologa histrica, CD ROM de la Secretara de Gobernacin, CEDEMUN, Mxico, 1998
1.1.2. La Colonia La institucin municipal permiti de cierta manera organizar al territorio y a la poblacin colonial. Esto fue posible gracias a que el rgimen sociopoltico indgena fue respetado en gran medida ya que no contrariaba los principios jurdicos hispanos del municipio ya que comparativamente los territorios o calpullis y los consejos o Tecpanes eran parecidos en su estructura y funciones. Con esto se puede decir que la organizacin municipal contribuy a la asimilacin de las dos culturas: La Indgena y la Espaola. Adems, la autonoma municipal, a pesar de ser un esbozo y con sus imperfecciones, permiti en buena medida el desarrollo econmico regional. Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado al Estado Espaol, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tom parte activa en el proceso de emancipacin poltica. El resto del territorio colonial se integr paulatinamente en municipios, con base en la estructura de organizacin poltica preexistente, y se organizo en provincias, que se conformaban por pueblos, los que deban tener una cabecera llamada alcalda mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o consejo municipal.
Los cabildos de indgenas o repblicas de indios tenan diferentes funciones como: Recaudar y entregar los tributos a los espaoles, Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrcolas, Cooperar en el proceso de evangelizacin.
Adems tenan facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y consignarlos). Las funciones de los cabildos de espaoles consistan en: La Procuracin de justicia; los alcaldes ordinarios se dedicaban a la administracin y los regidores a la obra pblica. El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de los trabajadores artesanales. Coyoacn es el primer ayuntamiento constituido en el Valle de Mxico. La primer acta de cabildo de ese ayuntamiento data del 8 de marzo de 1524. Los municipios gozaron de un considerable margen de libertad y cuasi autonoma que permiti que su economa creciera por algunos periodos en forma notable. Sin embargo, esta situacin provoc que las autoridades coloniales asumieran el control de muchos medios de produccin, limitando con esto buena parte de las facultades y atribuciones municipales. De esta forma, la autonoma municipal fue deteriorndose paulatinamente al tiempo en que se gestaban los comienzos de un centralismo radical. La mayora de los historiadores comentan que la institucin municipal colonial como ya mencionbamos era una sntesis de las instituciones espaola e indgena. Los cabildos coloniales tenan dos funciones primordiales: formar lazos de vecindad y planificar las ciudades, por un lado, y atender a la defensa de las poblaciones, por el otro. Cada villa tena dos alcaldes con jurisdiccin civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y un escribano.
Durante el siglo XVIII, Espaa y sus colonias recibieron una fuerte influencia de la corriente conocida como la Ilustracin francesa por virtud de la cual el rgimen municipal fue cobrando matices centralistas. De ah surgen los rganos conocidos como intendentes y subdelegados, que remplazaban a los gobernadores y a los alcaldes mayores. Sin embargo, es de la misma Francia de donde se recibe una nueva corriente de influencia en la ltima etapa de la Colonia. En efecto, durante la Revolucin Francesa, se gener una renovacin del espritu municipal por la cual esta institucin aspiraba a adquirir un papel preponderante, mismo que se constituy en importante ayuda para la emancipacin de los pases coloniales. 1.1.3. El Sistema Municipal en el Mxico independiente La Constitucin de Cdiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en Espaa; y unos meses despus, exactamente el 30 de septiembre del mismo ao entraba en vigor en la Nueva Espaa, y estableca que: Los Ayuntamientos se integraban por: un alcalde o alcaldes, regidores, un procurador sndico, presididos por el jefe poltico o el prefecto donde lo hubiese, que era el representante del gobierno central en el departamento o partido. Las Atribuciones del Ayuntamiento eran: administrar los asuntos de Salud, el orden pblico, la instruccin primaria, la beneficencia, las obras pblicas y tambin el manejo de las crceles municipales.
Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 11
Si bien durante la lucha de Independencia la Constitucin de Cdiz (1812) tendi a restructurar el rgimen municipal, promoviendo la autonoma de los municipios y estableciendo la forma como deban ser administrados, la siguiente Constitucin, de 1824, omiti por completo el tema del municipio, dejando a las entidades federativas en total libertad para determinar su rgimen de administracin interno. 1.1.3.1. La Constitucin de 1836 (Las Siete Leyes) Esta constitucin estableci un sistema de departamentos, distritos y partidos (demarcaciones territoriales) con autoridades designadas por los gobernadores de los departamentos cuya misin era cuidar el orden y la tranquilidad pblicos con entera sujecin al gobernador. Slo existan ayuntamientos en las capitales de los departamentos, Puertos superiores a 4,000 habitantes y pueblos con ms de 8,000 pobladores, cuyo nmero de alcaldes, regidores y sndicos era fijado por las juntas departamentales de acuerdo con el gobernador. En todo caso, los ayuntamientos solamente contaban con facultades de recaudacin. Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableci el Distrito Federal y sus ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que el General Santa Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de Mxico. 1.1.3.2. La Constitucin de 1857 En esta constitucin se precis la organizacin del pas en forma de repblica
representativa democrtica, federal y popular. En el artculo 72 de esta Constitucin se menciona que se elegir popularmente a las autoridades pblicas municipales y judiciales; el artculo 31 menciona que todo mexicano debe contribuir a los gastos de la Federacin, Estado o Municipio, as que estos ltimos podan exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia econmica; y el artculo 36 estableca la obligacin de todo ciudadano de inscribirse en el padrn de su municipio. De tal manera que los estados de la federacin normaban y reglamentaban sus respectivos regmenes municipales. La Intervencin Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del segundo Imperio en Mxico. Maximiliano a travs de su Estatuto Provisional, designaba la soberana en la persona del Emperador. La divisin poltica del territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en municipalidades. Dicha estructura era administrada jerrquicamente por los prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y para los ayuntamientos y los alcaldes eran elegidos por la jefatura de los departamentos. Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de acuerdo a propuestas de los consejos municipales y se estableci que ninguna carga ni impuesto municipal poda implantarse, sino a propuesta del consejo municipal respectivo.
El dominio imperial no alcanz a consolidarse en todo el territorio mexicano y no fue sino hasta la toma de Quertaro cuando se derroc al rgimen imperial. En julio de 1867 se restableci la sede del gobierno en la capital del pas y con ello
el rgimen republicano. 1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911) Porfirio Daz agrup a los ayuntamientos en divisiones administrativas que recibieron los nombres de partido, distrito, jefatura poltica o cantn, que eran regidos por funcionarios de origen centralista. Su funcin consista en ser agentes del gobierno y slo obedecan las rdenes del gobernador; la misin ms importante que tenan era evitar cualquier intento de protestas o insurreccin. En este periodo se dan proyectos que sujetan la actividad de los municipios. En 1897, se public la Ley general de ingresos municipales, establecindose los siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federales, subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios. En 1903 la organizacin municipal se daba de la siguiente forma: Los prefectos eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban subordinados al gobierno del estado. La autonoma y libertad no ejercan en l, quienes determinaban
verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los ya mencionados jefes polticos.
1.1.3.4. La Revolucin Durante el movimiento revolucionario de 1910 se plante la necesidad de instaurar el municipio libre, as como la abolicin de las jefaturas polticas.
La libertad municipal fue una de las causas por las que se luch durante el movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexicano, el 1 de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en los artculos 45 y 46 del Plan se sealaba la supresin de los jefes polticos y la reorganizacin de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder municipal. El Plan de San Luis expresaba: la divisin de los poderes, la soberana de los estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo existen en nuestra Carta Magna. En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los 11 que se expresaban. El principio de no-reeleccin desde el Presidente de la Repblica, gobernadores de los estados y presidentes municipales. El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley general sobre libertades municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se reglament la autonoma poltica, econmica y administrativa del municipio. Plan de Guadalupe: en las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal como una institucin
1.2. La constitucin de 1917 y sus reformas

La tesis fundamental de nuestra Carta Magna es precisamente la del municipio libre, contenida en el artculo 115. Esto implica que en el mbito municipal
concurren tres rdenes de autoridad, a saber: La municipal, La estatal y La federal. Dichos rdenes deben ser complementarios, es decir, en el municipio debe prevalecer la posibilidad de resolver las cuestiones internas dejando los asuntos de jurisdiccin estatal y federal a las autoridades respectivas. No obstante la intencin de revitalizarlo, en los primeros aos despus de consumado el movimiento revolucionario, el municipio entr en un estado de postracin. El sistema us a las clulas municipales como instrumentos regionales para consolidar su poder. Se desat sobre el municipio la avalancha del asalto poltico exterior; se le tiene sujeto ms que nunca a direcciones y propsitos desvinculados del inters comunal, regimentado sin remedio en la banda insaciable, adscrito a innobles menesteres de complicidad en fraudes electorales, representando papeles lamentables en toda clase de trampas y comedias, a veces tragedias macabras consideradas necesarias por los directores de escena para disfrazar de legalidad las usurpaciones, para cuidar el perfecto funcionamiento de la maquinaria de su dominacin, para aplastar o desalentar todo intento de verdadera actividad ciudadana. As, pues, no solo no existe la libertad poltica y administrativa que la revolucin proclam para los municipios; pero ni siquiera una poltica municipal, ni siquiera una verdadera administracin municipal2 En el Congreso constituyente se presentan dos posiciones importantes en el diseo del Articulo 115, un grupo liderado por Heriberto Jara hablaba de plasmar un articulo con ideas generales de la funcin municipal para dejar con esto libertad a los congresos locales de decir las atribuciones que convinieran a los
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Efran Gonzlez Luna, Reflexiones de Don Efran Gonzlez Luna, Mxico, 1939
municipios de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa. Y por otro lado el grupo de Diputados encabezados por los diputados Machorro, Narvez y Mndez que buscaba se finalizara con un articulo que detallara todas y cada una de los derechos, atribuciones y obligaciones de los gobiernos municipales de Mxico.3 Al final se termino con un articulo 115 en trminos generales tal y como lo haba propuesto el Diputado Heriberto Jara. 1.2.1. Texto Original Art. 1154 Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado; II. Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades; III. Los Municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales. El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
3
Dip. Fed. Juan Marcos Gutirrez, Reforma al 115 Constitucional, Video Conferencia en el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey del Seminario de Alta Administracin Municipal, Campus Atizapan, Mxico, Junio de 1999. 4 Congreso Constituyente; 1916-1917; Diario de Debates; 2 Tomos, Comisin Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1985.
Los gobernadores constitucionales no podrn ser reelectos ni durar en su cargo ms de cuatro aos. Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del artculo 83. El nmero de representantes en las Legislaturas de los Estados ser proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el nmero de representantes de una legislatura local no podr ser menor de quince diputados propietarios. En los Estados cada distrito electoral nombrar un diputado propietario y un suplente. Slo podr ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con vecindad no menor de cinco aos, inmediatamente anteriores al da de la eleccin. 1.2.2. Sumario Histrico de Reformas al Artculo 1155 1.2.2.1 Primera Reforma. Plutarco Elas Calles; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928. Contenido: Reduccin del nmero de representantes populares de la H. Cmara de Diputados mediante un ajuste al sistema de representacin proporcional: siete diputados para estados con poblacin menor de 400,000 habitantes; nueve en aquellos cuya poblacin excede de este nmero y no llegue a 800,000 habitantes y, once en los estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra.
5
Derechos del Pueblo Mexicano; Mxico a Travs de sus Constituciones; Tomo XI, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.
1.2.2.2. Segunda Reforma. Abelardo Rodrguez; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 29 de Abril de 1933. Contenido: Se establece la eleccin directa de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales. El principio de no-releccin se fortalece al prohibir la eleccin de individuos que hubieren desempeado el cargo de gobernador con cualquier carcter para el periodo inmediato. Se dispone tambin que los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser relectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los suplentes que no hubieren estado en ejercicio. Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia efectiva no menor de cinco aos en l, para poder ser gobernador. 1.2.2.3. Tercera Reforma. Manuel vila Camacho; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 8 de Enero de 1943. Contenido: Ampliacin en la duracin del cargo de gobernador de estado de cuatro a seis aos. 1.2.2.4. Cuarta Reforma. Miguel Alemn Valds; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947. Contenido: Participacin de la mujer en las elecciones municipales: se les
concede el derecho de votar y ser votadas. 1.2.2.5. Quinta Reforma. Adolfo Ruiz Cortines; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953. Contenido: Se deroga la disposicin que concede voto activo y pasivo a la mujer para las elecciones municipales. 1.2.2.6. Sexta Reforma. Luis Echeverra lvarez; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 6 de Febrero de 1976. Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia de planeacin y ordenacin de los asentamientos humanos y conurbaciones en el mbito de sus competencias, a travs de acciones concertadas con la Federacin. 1.2.2.7. Sptima Reforma. Jos Lpez Portillo; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.
Contenido: Introduccin del sistema de diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales y, del principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los municipios.
1.2.2.8. Octava Reforma. Miguel de la Madrid; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 3 de Febrero de 1983. Contenido: Se asegura al municipio libertad poltica econmica, administrativa y de gobierno en los siguientes trminos: a) Las legislaturas locales podrn suspender Ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les confieren facultades para designar a los Consejos Municipales que concluirn los periodos respectivos. b) Los Municipios estarn investidos de personalidad jurdica y podrn celebrar convenios con el estado a fin de que ste asuma algunas de las funciones relacionadas con la administracin de sus contribuciones. c) Los Ayuntamientos poseern facultades para expedir los bandos de polica y buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general. d) Intervencin de los municipios, con el concurso de los estados en la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pblica y trnsito. e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. 1.2.2.9. Novena Reforma. Miguel de la Madrid; Presidente de Mxico. Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.
Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en relacin con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los lineamientos en relacin con la reforma de eleccin de los ejecutivos y de las legislaturas locales que se contenan en la fraccin VIII; y lo relativo a las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, as como los convenios entre Federacin y estados para la ejecucin y operacin de obras y prestacin de servicios pblicos contenidos en las fracciones IX y X para incorporarlas al nuevo artculo 116. Tabla de Reformas al 1156 1922 1933 1943 1947 1953 1976 1977 1983 1987 Nmero de diputados en proporcin al nmero de habitantes No-reeleccin de los funcionarios del ayuntamiento Periodo de gobernadores de 4 a 6 aos Derecho de la mujer al voto en elecciones municipales Derecho ciudadano de la mujer en todo tipo de eleccin (Deroga la reforma de 1947) Competencia municipal en materia de asentimientos humanos Principio de representacin proporcional en la integracin de ayuntamientos Reforma integral en materia poltica jurdica fiscal y administrativa Las fracciones VIII y X pasan al artculo 116 como fracciones I y VI (duracin del cargo de gobernador y asuncin de funciones de la federacin a los estados)
1.2.3. Artculo 115. Texto Vigente Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre
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Virginia Alcntara Palma, Un perfil de los municipios mexicanos: objetivos y responsabilidades, ponencia presentada en Seminario de Financiamiento Municipal, organizado por el Institute for International Research, Mxico, Septiembre de 1994.
conforme a las bases siguientes: I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser relectos para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos de que hayan estado en ejercicio. Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirn los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser substituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley; II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la Ley. Los ayuntamientos poseern facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones; III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pblica y trnsito, e i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Los Municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda; IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arregla a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a y c, ni concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los estados o de los municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles; V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; Controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la
tierra urbana; Otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente; VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin y sus disposiciones reglamentarias; IX. Derogada, y X. Derogada.
1.3 Administracin Municipal en Mxico

1.3.1. Poltica vs. Administracin Al analizar los fenmenos polticos y sus relaciones encontramos un vinculo entre
las actividades llamadas poltica y administracin pblica. Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que expresan dos actividades con diferentes tareas. Definidas en posterior capitulo en el presente estudio podemos anotar que la primera tiene que ver con los Fines del Estado y la administracin pblica con el manejo de los medios con los que cuenta el Estado, de ah que interdependencia. su necesaria relacin y manejo de
LA POLITICA
(LOGRAR LOS FINES DEL ESTADO)
PARTE ESTRATEGIA
ESTADO
LA ADMINISTRACION PUBLICA
(ES MANEJAR LOS MEDIOS DEL ESTADO)
PARTE OPERATIVA
Grafica 1: Esquema de interrelacin funcional en los gobiernos
De esto concluimos que hay relacin entre las dos y que su posible vinculacin se da de dos formas: Que como regularmente ha sucedido la administracin pblica ha estado supeditada al factor poltico, y que la administracin pblica fuera una actividad que aunque vinculada al sistema poltico debe ser independiente.
Las ltimas dcadas han demostrado un vaivn respecto a la forma en la que se relacionan la administracin pblica y la poltica:7 Entre 1940 y 1960 predomin la tendencia de subordinacin de la administracin pblica al mandato poltico, ya que el proyecto se oriento como primer fin a lograr la estabilidad, por lo que el control se decidi indispensable, para que lograda la estabilidad se caminara hacia el progreso y desarrollo econmico; factores que fueron determinando cambio y modificaciones en la estructura administrativa. De 1960 a 1980 la tendencia fue hacia la autonoma de la administracin pblica y la planeacin estratgica de largo plazo; Acciones que aparentemente dieron sustancia al cambio y evolucin, ya que la intervencin del Estado en la economa y la consecuente actividad paraestatal hicieron posible que la administracin pblica evolucionara pensando en que era un recurso til para fortalecer las medidas del mismo. De 1980 a 1990 la crisis dio como prioridad la subordinacin de la administracin pblica al sistema poltico para su obvio control. La ltima dcada supone una democratizacin de los procesos administrativos y polticos como parte del proceso de transicin que vive Mxico, y as una independencia paulatina entre las dos actividades. 1.4 Modelos de Administracin Pblica Municipal en el Mundo Hay diferentes modelos trabajando en todo el mundo de entre los que destacan:
7
Ma del Carmen Pardo, modernizacin de la Administracin Pblica, Mxico, 1989
1.4.1. Estados Unidos Los dos ms importantes modelos que se han implementado en los ltimos aos en este pas, como mecanismos para eficiente la funcin gubernamental en las ciudades y condados de Estados Unidos son: 1.4.1.1. Comisin El rgimen de comisin pretendi fundarse sobre una base de analoga con las empresas de negocios. Para ello imagin que la comisin fuera como el consejo de directores de la empresa. Pero se olvido que los consejo de administracin no asumen ni desempean por si mismos funciones meramente administrativas. Toda gran empresa industrial indudablemente est organizada en forma que a primera vista parece sugerir el plan de comisin. En la base de su estructura estn los accionistas que corresponden a los votantes-. Tienen poca voz en los asuntos de la empresa pero ejercitan un control indirecto porque eligen el cuerpo de directores, al menos en teora en la misma forma los votantes eligen una comisin. Por supuesto, el cuerpo de directores es actualmente electo por un pequeo grupo de accionistas, ya que los otros rara vez hacen efectivo su privilegio. Pero ello refuerza la analoga. No son funcionarios municipales electos, por lo regular, por una fraccin de votantes, porque los otros se quedan en sus casas?. En cada caso, por tanto, un consejo electo por los accionistas (ya que los votantes pueden ser llamados accionistas de una empresa municipal) desempea el cargo. Pero aqu concluye la analoga. El cuerpo de directores de una empresa industrial privada no intenta siquiera manejar los mltiples detalles del negocio. En vez de hacerlo
as, emplea a un gerente general o presidente experto altamente hbil- y se descarga en l. l es responsable de la conduccin diaria de los negocios de la empresa. Decide cientos de detalles con la mayor naturalidad. nicamente cuando surgen importantes problemas de poltica consulta al consejo de directores. El consejo, por tanto, esta destinado a considerar slo los asuntos de importancia y los remueve si es necesario. Sus deberes consumen unas cuantas horas a la semana o al mes y sus miembros estn libres para dedicar la mayor porcin de su tiempo a otros asuntos. Nadie supone ni por un momento, que le prestaran entera atencin a los asuntos de la empresa o que se inmiscuiran con el trabajo del gerente8 1.4.1.2. Gerentes de Ciudad Este es uno de los modelos ms exitosos en cuanto administracin pblica municipal se refiere en Estados unidos, ya que ha logrado obtener gobiernos eficaces. Es diferente al rgimen de comisin ya que este se ha inspirado en los principios que informan la organizacin de las empresas de negocios privados, no los llevo hasta sus ultimas consecuencias y por eso no ha tenido tanto xito. El rgimen de gerente, en cambio, es congruente con la analoga que se pretende imponer al gobierno municipal con el manejo de las grandes empresas. El rgimen de comisin no realizo el divorci esperado entre la poltica y la administracin, que tan urgentemente se apunta y. al ser funcionarios electos los comisionados no han podido sustraerse de la necesidad de acudir a la poltica para arribar a sus puestos, para mantenerse en ellos y aun para obtener
8
Mac Donald, City Managers of USA, pag. 191-192.
ulteriores relecciones, lo que implica las naturales complacencias con los partidos y dems organizaciones polticas, el rgimen de gerente separa la poltica de la administracin, entrega esta el gerente y deja aquella al consejo, con lo cual se han obtenido mejores resultados. El rgimen de gerente implica el reconocimiento o la separacin de funciones, pues por un lado se atribuye al consejo las funciones de deliberacin y al gerente las funciones de gestin prctica. Parte del fracaso del rgimen de comisin se debe a la falta de distincin funcional entre la determinacin y la separacin de la poltica. Las mismas cinco o siete personas de la comisin han de formular la poltica y hacerla efectiva, elaborar y administrar la ley. Ahora bien, estas son cosas distintas. Un cuerpo representativo es apto para determinar lo que la poltica general debe ser; pero, dadas las complejas condiciones de la vida urbana moderna, corresponde a hombres de especial preparacin y habilidad la labor administrativa9 El rgimen de gerente, en cambio, escapa a la objecin y distinguiendo entre poltica y administracin las entrega a distintos rganos. El consejo o comisin es de carcter electivo y en el se concentra el poder cuasi legislativo municipal. Tiene dos funciones principales: la de aprobar ordenanzas y dictar resoluciones y la de nombrar al gerente de la ciudad, controlando su gestin. Puesto que el consejo es un cuerpo puramente deliberativo y determinado de la poltica, no hay razn para que tenga a cinco o siete miembros, y por el contrario, ser mas adecuadamente representativo si alcanza un numero mayor de comisionados. La determinacin de la marcha poltica la puede hacer el consejo por medio de reuniones pblicas plenarias y con amplia publicidad de sus
9
William Anderson, American City Goverment, p 329
actos, para consultar el sentir de los electores En el rgimen de gerente se conserva al alcalde, pero por regla general no ejercita poderes especiales distintos a los que de sus colegas, en el consejo. Tiene en cambio la representacin social del consejo y preside las reuniones. En algunas ocasiones goza de un salario mas alto. Por lo general se elige de entre los concejales, en ciertos casos es electo popularmente para ocupar dicho puesto. El gerente no es un funcionario electivo, sino nombrado por el consejo, comnmente por tiempo indefinido. Es el ms importante funcionario municipal y el jefe de la administracin, encargado de la ejecucin de la poltica trazada por el consejo. Asiste a las reuniones de este con voz, pero sin voto, y en cierta forma sirve de enlace entre lo legislativo o cuasi legislativo y la administracin de la ciudad. Nombra a sus subordinados con entera libertad y en la misma forma los remueve. Su responsabilidad es directa ante el consejo y solo responde indirectamente ante el pueblo. Sus honorarios son elevados, ya que se desea su competencia y eficacia. No necesita ser originario de la ciudad que administre y hasta se indica la conveniencia de que sea forastero. Debe ser un hbil y competente administrador, un hombre preparado en la ciencia y el arte de gobernar y que domine la tcnica de l manejo y gestin de los grandes servicios pblicos. Puesto que es el consejo el que lo nombra, a l toca removerlo, aunque se admite en algunos lugares que el pueblo pueda pedir su remocin mediante un referndum. La responsabilidad administrativa recae sobre el consejo y a el, como cuerpo colegiado electivo que es, la exige el pueblo directamente, mientras que el gerente no responde ante el pueblo sino indirectamente, pues no fue electo por l, sino nombrado por el consejo.
a) Historia de ICMA y de la profesin de Gerente de la Ciudad La primera cita de una posicin similar de lo que hoy es el gerente de un gobierno local ocurre en 1908 en Stauton, Virginia en 1908, donde un gerente general fue empleado para sobrellevar las funciones administrativas de la municipalidad. La primera adopcin formal del plan de gerente consejo fue en Sumter en Carolina del Sur en 1912. En 1914, Dayton, Ohio, acepto el plan de consejo gerente y llego a ser la primera municipalidad de gran tamao que In 1914, Dayton, Ohio en operar la nueva forma de gobierno. Diecisis aos mas tarde el condado de Durham en Carolina del Norte llego a ser el primer condado que institua esta forma de gobierno que sustentaba el concepto de administradores profesionales. La International City Managers' Association o Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades en espaol como fue llamada sostuvo su primer encuentro en 1914 cuando 32 gobiernos locales de Estados Unidos y Canad adoptaron el plan de consejo gerente. El encuentro se realiz en Springfield, Ohio a invitacin de O. E. Carr de Cadillac, Michigan, y H. M. Hardin de Amarillo, Texas. El Seor Hardin, quien recientemente haba sido llamado a su primer puesto como gerente profesional sinti la necesidad de compartir su experiencia e informacin con ese pequeo grupo de camaradas.
ICMA, desde su creacin en 1914, ha continuado al servicio de un numero de funciones esenciales para ejecutivos de las gerencias profesionales de los gobiernos locales. Esta asociacin a implantado la calidad de los gobiernos locales en los cuales sus miembros sirven. Tal que el numero de gobiernos locales que adoptan la forma de consejo gerente ha crecido al igual que la
membresa de ICMA, en ambos trminos y conocimiento profesional y experiencias. El plan de consejo gerente creci con dificultad debido a la depresin y a la guerra. En 1918 eran 100 los gobiernos con el plan de consejo gerente. En 1930, el total se haba incrementado a 400 y desde 1945 el grado de incremento tiene un promedio de 50 por ao. Excepto entre 1973 y 1976 que registraron incrementos de 159 y 133 gobiernos locales respectivamente. Para Diciembre de 1985 ICMA verifico la existencia de 2563 gobiernos en Estado unidos. El numero de estos con la forma de consejo gerente continua creciendo desde los ochentas y hasta los noventas. Hoy son aproximadamente 3000 los gobiernos que tienen la forma de consejo gerente en Estados Unidos. Durante los sesentas la utilidad de los gobiernos locales tuvo cambios significativos. No solo fueron los complejos problemas sino las variaciones en las organizaciones y estructuras llegaron a ser evidentes. Algunas ciudades, pueblos y condados llegaron a necesitan un oficial responsable para manejar las tareas administrativas sin adoptar en plan de consejo gerente concebido. El desarrollo de consejo de gobierno y consejo regionales trajo estructuras innovadoras para los gobiernos locales. Esto trajo obviamente que en muchos casos las posiciones desarrolladas que estaban siendo desarrolladas no tuvieran variaciones significativas de tal ofrecidas por el modelo de consejo gerente. En julio de 1969 la Asociacin de Gerentes de Ciudad cambio su nombre a Asociacin de Gerencia de ciudades y con esto trajo el reconocimiento de los gobiernos locales que proveen las posiciones de profesionales de la gerencia mientras retenan otras formas diferentes a la de consejo gerente. Para distinguir entre estas se reconoci el termino de comunidades con gerentes generales. Este tal y como fue
criterio se estableci y fue reconocido como criterio corporativo de elegibilidad para la membresa de ICMA. Mas recientemente en 1986, ICMA completo el mismo proceso para reconocer a las asociaciones de gobiernos estatales y provinciales de gobiernos locales. En mayo de 1991 los miembros votaron para cambiar el nombre a Asociacin internacional de gerencia de ciudades y condados reflejando con esto la diversidad en la membresa de la asociacin y el reconocimiento de la evolucin del profesionalismo de los gobiernos de los condados. ICMA tiene socios en Nueva Zelanda, Australia, Inglaterra, Canad, EU y Sudfrica. Tambin Chile tiene ahora por ley que tener un administrador. Tambin existe el caso de Honduras donde ICMA trabajo con un proyecto para instrumentar un sistema similar a un administrador.10 1.4.2. Otros pases 1.4.2.1. Canad En el ao de 1913 Westmount, Quebec adopto el plan de consejo gerente e introdujo la forma para Canad. 1.4.2.2. Honduras La Administracin de las municipalidades en Honduras fue tradicionalmente en responsabilidad exclusiva del alcalde quien tena vinculaciones estrechas con el gobierno central- y su personal.
Web Site o pgina en Internet (www.icma.org) de International City/County Management Association (ICMA), Seccin History, ICMA, Agosto de 1999
10
El alcalde, nombrado por cuatro aos, generalmente tena poca o ninguna experiencia en la administracin de una ciudad. El cambio frecuente de personal en las municipalidades haca que no fuera efectiva la capacitacin ni el planteamiento a largo plazo. El alcalde y el personal de la municipalidad estaban a menudo lastimosamente mal capacitados para atender las necesidades de la comunidad. Un elemento importante en las mejoras administrativas introducidas durante el proyecto de desarrollo de los municipios, fue el rol acrecentado del administrador de ciudad en una ciudad bien dirigida. Los alcaldes, por estar conscientes de sus limitaciones individuales en el campo de la administracin municipal a pesar de que no lo reconocan pblicamentefueron persuadidos de al importancia de que el administrador de la ciudad fuera profesional. La posicin del administrador de la ciudad estaba ms acorde con la realidad hondurea. Los alcaldes pueden retener poder y designar un administrador para el manejo de las labores administrativas, sin que esto conlleve el renunciar a los poderes de la direccin ejecutiva. En un da cualquiera en honduras, un alcalde puede ser abordado por docenas de miembros del personal municipal y por los miembros de la comunidad, quines necesitan decisiones sobre asuntos tan variados como el autorizar una solicitud de un lote en el cementerio o la autorizacin de la compra de combustible para el camin recolector de basura o la contratacin de los servicios de un matadero. Si bien el alcalde podra tener tiempo para algunos de estos problemas, el atenderlos puede distraerlos de tareas como el planteamiento a largo plazo y el desarrollo econmico. Incluso, un administrador est mejor preparado para enfrentar aquellos asuntos u toros ms tcnicos, como la administracin financiera. Despus de un cuidadoso anlisis y muchos debates, muchos de los alcaldes
involucrados en el programa decidieron contratar un administrador de la ciudad. Algunos alcaldes rehusaron porque pensaron que un administrador disminuira su poder y control sobre sus ciudades. Otros, sin embargo, se convencieron de que un administrador podra ayudar a sobrellevar parte de la carga de trabajo sin poner en peligro la posicin del alcalde. En la mayora de las municipalidades, los miembros del concejo municipal se opusieron a la idea de tener un administrador porque pensaron que con esto se disminuira su poder. De tal forma que an cuando el alcalde o la alcaldesa estaba convencida, el o ella deban convencer al concejo. El establecimiento de la posicin de administrador de la ciudad fue una innovacin en la administracin de gobiernos locales en Honduras. Esto no slo disminuyo la carga de trabajo sobre los alcaldes, sino que tambin aumento el nivel de administracin profesional. En el largo plazo estas reformas administrativas podran llevar haca una mejor organizacin de los sistemas municipales de administracin.
2. ENTORNO
En este sentido y haciendo una revisin rpida respecto de las actividades y resultados de los gobiernos municipales contra las investigaciones y propuestas, encontraremos que hay mucho analizado y tambin experimentado y poco aplicado o combinado. La realidad de los gobiernos municipales las mas de las veces ha hecho a un lado las investigaciones, propuestas, estudios y por qu no decirlo tambin a los profesionales de la administracin pblica y por otro lado han desaprovechado experiencias valiosas de gente que ha servido en reas de gobierno municipal y estas e pierden al no ser recontratados o consideradas. Hacindose casi siempre esta actividad al buen entender de los que van a formar, forman y han formado los gobiernos municipales mexicanos. Esto hay que entenderlo pero no justificarlo, como decamos son una serie de factores los que intervienen para que se consideren y apliquen las propuestas formuladas en este mbito.
2.2. Bases Jurdicas Actuales

Con el fin de sustentar el estudio presente se hace una breve lista de los ordenamientos existentes que dan orden a la vida de los municipios.
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
REGLAMENTOS MUNICIPALES
LEYES REGLAMENTARIAS
GOBIERNO MUNICIPAL
BANDO DE POLITICA Y BUEN GOBIERNO DEL MUNICIPIO
CONSTITUCIONES ESTATALES
LEYES ORGANICAS PARA LOS MUNICIPIOS DE CADA ESTADO
Grafica 2: Bases Jurdicas de los municipios mexicanos
2.2.1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Si se clasifican las disposiciones de la constitucin en materia de municipios pueden agruparse en las siguientes temticas: su concepcin general (articulo 3, 25 y 115) planeacin democrtica y econmica (articulo 26) De garantas individuales (del articulo 2 al 29 considerando su jurisdiccin territorial) En salud y vivienda (articulo 4) En educacin (articulo 73, fraccin XXV), En hacienda pblica(articulo 115 fraccin IV, articulo 73 fraccin XXIX, y articulo
117 fraccin VIII) Servicios Pblicos(articulo 115 fraccin III y articulo 116 fraccin VI) Trabajo (articulo 123, fraccin XXV y XXVI) Cultos (articulo 130) Deberes ciudadanos (articulo 31 fraccin V sobre cargos concejiles y de eleccin del municipio) En materia de responsabilidad pblica (articulo 108, responsabilidad de los servidores pblicos municipales)11 2.2.2. Leyes secundarias Derivadas de los diferentes Artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y dado que existen actividades concurrentes o que se deben realizar entre los diferentes ordenes de gobierno y no de manera exclusiva, y a la necesidad de especificar las normas generales que debern regir cada una de estas con base en los postulados y enmarcados en los principios de la Constitucin General se crean y existen leyes reglamentarias o leyes secundarias 2.2.3. Constituciones Estatales Como sabemos los Estados son Libres y soberanos, es un principio emanado de la constitucin y por lo tanto pueden regular su rgimen interno. Tambin tomando en cuenta que para componer su territorio deben existir municipios todas las constituciones estatales del pas contienen los principios legales para la actuacin de estos. Y generalmente se refieren al numero de estos, los nombres, las categoras de los asentamientos humanos municipales, las formas para crear
11
El municipio Mexicano, Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), Secretaria De Gobernacin, Mxico, 1985, pp. 183-188.
y suprimir municipios, y otras formalidades respecto de la vida de los gobiernos municipales tales como: integracin, duracin, facultades, etc. 2.2.4. Ley Orgnica Municipal Estas o tambin llamadas cdigos Municipales se fundamentan en las bases existentes para los municipios de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitucin Estatal, mediante su aprobacin en la Cmara de Diputados o Legislatura Estatal. Esta particulariza las disposiciones que debern regir a los municipios y a su gobierno. En ella se asientan y especifican las funciones y atribuciones de los ayuntamientos, como se debern y para que se formaran las comisiones de acuerdo a los diferentes ramos, las facultades y obligaciones de los miembros del ayuntamiento, las divisiones territoriales que habr en los municipios, sus categoras; los rganos auxiliares del gobierno municipal, las dependencias que apoyaran las tareas de estos, los servicios pblicos que se debern prestar. As como cada uno de los ordenamientos jurdicos expresados con anterioridad: La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y Las Constituciones estatales buscan normar la vida de cada una de esas esferas o mbitos de acuerdo a las realidades e identidades, lo hay tambin en los municipios y se llaman Bando de Polica y buen gobierno y Reglamentos. 2.2.5. Bandos de polica y buen gobierno El bando de polica y buen gobierno es el reglamento de reglamentos de los municipios, en ellos se especifican de manera general y de acuerdo a las particularidades propias de los municipios algunas cosas como: integracin y
funcionamiento del ayuntamiento, la organizacin interna de la administracin pblica municipal, las obras y los servicios pblicos, las actividades y desarrollo de los ciudadanos del municipio. Sirve como ordenamiento general y base para el buen funcionamiento del gobierno municipal y el actuar de los ciudadanos. 2.2.6. Reglamentacin Municipal La facultad reglamentara se otorga a los municipios en la fraccin II segundo prrafo del articulo 115 de la constitucin, sobre la base de los respectivos artculos de las constituciones estatales y detallada en las leyes orgnicas municipales. Y da a ellos la capacidad de instrumentar y aplicar los ordenamientos federales y estatales en la circunscripcin municipal a travs de sus reglamentos. El contenido de los reglamentos generalmente versa en: La materia que regulan, dependencias encargadas de aplicarlos, funcionarios que los van a aplicar y sus facultades, obligaciones de los gobernados, conductas consideradas faltas al reglamento, sanciones que se pueden aplicar, procedimientos para calificar las faltas, sanciones que se aplicaran a cada falta, garantas y recursos, aprobacin del ayuntamiento en sesin de cabildo y por ltimo la iniciacin de la vigencia. Las Actividades que regulan generalmente son en: La integracin u
funcionamiento del ayuntamiento, la organizacin interna de la administracin pblica municipal, Las prestacin de servicios, el desarrollo municipal y las actividades de la comunidad.
Los Reglamentos ms comunes en la actualidad en los municipios mexicanos son: Reglamento Interno del Ayuntamiento Reglamento de Bebidas alcohlicas Reglamento de Obra Pblica Reglamento interno de la Administracin pblica municipal Reglamento de Salud Reglamento de Proteccin civil Reglamento del Catastro Municipal Reglamento de Espectculos y Diversiones Pblicas Reglamento de Participacin ciudadana Reglamento de planeacin Reglamento de zonificacin y Uso de suelo Reglamento de Fraccionamientos y Municipalizacin Reglamento de bomberos12
2.3. Actualidad Administrativa

2.3.1 Modelo Usado actualmente 2.3.1.1. Alcalde poltico y administrador Tomando en cuenta que el propsito del presente trabajo es el de proponer un modelo de gerente municipal para la coordinacin en la ejecucin de las polticas en los municipios mexicanos, podramos comentar que en la actualidad los municipios tienen gobiernos compuestos de dos partes fundamentalmente. El
12
Resultados de la Encuesta Municipal, CD ROM Secretara de Gobernacin, CEDEMUN, Mxico, 1998.
ayuntamiento que lo forman todos los regidores, l sndico, y el alcalde y la administracin pblica que es coordinada por el mismo alcalde. Es decir, el presidente municipal o alcalde tiene a su cargo la representacin del Ayuntamiento y la ejecucin de las resoluciones del mismo, teniendo adems algunas facultades como: Planear, programar, presupuestar, coordinar y evaluar el desempeo de las dependencias que se creen y estn funcionando en la administracin pblica municipal. Respete y se respeten leyes, reglamentos y dems disposiciones legales. Convocar y presidir las sesiones de cabildo y ejecutar los acuerdos y disposiciones emanados del mismo. Ordenar la promulgacin y publicacin de los reglamentos, acuerdos y disposiciones que debern surtir efecto en el municipio, adems de disponer la aplicacin de sanciones. Informar a la poblacin en sesin pblica y solemne del estado que guarda la administracin y los avances de los planes propuestos. Proponer los nombramientos y remociones de secretario General, Tesorero, comandante y contralor. Promover la organizacin y participacin de la sociedad Procurar el cumplimiento de los objetivos de proyectos y presupuestos municipales. Promover la creacin de organismos de planeacin municipal. Disponer el nombramiento de funcionarios municipales conforme a las disposiciones legales existentes. Las anteriores sin menoscabo de que en algunas entidades federativas se aplican otras facultades a esta figura. los planes, programas,
2.3.2. Apoyo Institucional a la Administracin Pblica 2.3.2.1. INAP El 7 de Febrero de 1955 se efectu la Sesin Inaugural del Instituto de Administracin Pblica, con la asistencia de funcionarios pblicos, quienes haban advertido la necesidad de crear una institucin de este tipo, ante la creciente complejidad de la administracin pblica mexicana. Esta situacin se derivaba de un dinmico proceso de desarrollo, iniciado a partir de los aos 40 con el modelo econmico de sustitucin de importaciones, que permiti una industrializacin que desencaden la transformacin de una sociedad eminentemente rural a otra con caractersticas urbanas. El INAP fue creado con el propsito fundamental de promover el desarrollo de la teora y la prctica de las ciencias administrativas en el pas, y constituir Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. En 1956 se public el primer nmero de la Revista de Administracin Pblica. En Marzo de 1974, el Instituto tom el carcter de nacional, despus de la fundacin de diversos Institutos de Administracin Pblica en los estados de la Repblica (IAPs). Desde su creacin, el INAP ha tenido una amplia participacin en el estudio y elaboracin de proyectos en la administracin pblica, en la imparticin de cursos dirigidos al sector pblico, en la organizacin y participacin en seminarios y como miembro de organismos internacionales relacionados con la administracin pblica.
Por su carcter jurdico, moral y acadmico, el Instituto Nacional de Administracin Pblica tiene por misin la promocin, cultivo y desarrollo de la ciencia y la cultura administrativas en el mbito nacional. Su presencia busca expresar la conciencia de la sociedad sobre los valores de la administracin pblica en Mxico, con el propsito esencial de actuar en servicio del hombre. Tiene como acciones sustantivas la formacin y actualizacin de servidores pblicos, la investigacin, la consultora, la difusin y el intercambio de experiencias e ideas nacional e internacionalmente. Sus acciones se dirigen fundamentalmente al sector pblico, a fin de fortalecer su capacidad de gestin, y a los sectores privado y social, para captar sus inquietudes y colaborar a dar respuesta a sus demandas. Para cumplir con los objetivos institucionales, establece las siguientes acciones: Estimular el intercambio de ideas y experiencias sobre esta materia entre investigadores, acadmicos y funcionarios de la administracin pblica, nacional e internacionalmente. Estudiar y sugerir las medidas tendientes a mejorar la organizacin y el funcionamiento de las oficinas gubernamentales. Colaborar en las actividades y consolidacin de los Institutos de Administracin Pblica en los estados. Servir como rgano de asesora e informacin a fin de impulsar el desarrollo de los mtodos y las tcnicas administrativas en el gobierno federal y, con la colaboracin de los Institutos de Administracin Pblica de los estados, en los mbitos estatal y municipal. Promover el intercambio de informacin y el estudio de los problemas administrativos de Mxico, as como el desarrollo de la teora y prctica de la
administracin pblica. Constituir un centro de divulgacin y sntesis de las experiencias recogidas en las oficinas de gobierno. Fomentar el acercamiento entre la sociedad y la administracin pblica, creando las bases para lograr un entendimiento recproco respecto a los problemas administrativos. Mantiene relaciones y realiza eventos (seminarios, coloquios y mesas redondas, entre otros) con Colegios y Asociaciones afines, como son: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Asociacin de Egresados del Programa Avanzado en Direccin de las Entidades Pblicas Asociacin Franco-Mexicana de Administradores Pblicos Asociacin Nacional de Profesores en Administracin y Derecho Municipal Asociacin Mexicana de Egresados del INAP de Espaa Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM Otras instituciones de educacin e investigacin superiores (UNAM, CIDE, COLMEX, etc.) Las actividades internacionales del INAP se han orientado por los siguientes propsitos: Consolidar la presencia de nuestro Instituto en otros pases, a travs de la participacin en diversos foros internacionales. Intercambiar conocimientos y experiencias con especialistas en administracin pblica, provenientes de diversos pases, a travs de la realizacin de seminarios y coloquios en la sede del Instituto. Fortalecer las actividades de colaboracin conjunta con instituciones del exterior afines, mediante la suscripcin de convenios.
Para cumplir con los propsitos anteriormente descritos, el INAP es miembro de diversas instituciones internacionales y participa en eventos internacionales: Pertenece desde 1957 al Instituto Internacional de Ciencias Administrativas(IICA). Es miembro fundador del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y pertenece a las redes de investigacin e informacin que promueve ese centro. Participa en diversas instituciones afines y en foros internacionales como los de la Unin de Autoridades Municipales, la Asociacin Internacional de Institutos de Administracin (IASIA), Unin Iberoamericana de Municipalidades. Realiza seminarios y coloquios con la participacin de diversos pases e instituciones del exterior: Unin Europea (UE), Grupo de Ro, Instituto Latinoamericano de Planeacin Econmica y Social (ILPES), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organizacin de Estados Americanos (OEA), Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI). Efecta reuniones de trabajo con comisiones binacionales y mantiene relaciones con otros organismos internacionales multilaterales y embajadas acreditadas en Mxico. Como producto de la activa participacin del INAP en el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, el Presidente de nuestro Instituto asumir en el mes de septiembre la Vicepresidente para Amrica Latina de ese organismo.
2.3.2.2. Cursos Virtuales El ejemplo ms claro de educacin virtual es a travs del Seminario de Alta Administracin Municipal (SAAM) en el que el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey y el Instituto del Banco Mundial ofrecen capacitacin continua a los gobiernos municipales, que les permite mejorar el desempeo de sus funciones y desarrollarlas con profesionalismo y honestidad. Su Objetivo es capacitar a funcionarios pblicos municipales con el fin de desarrollar y optimizar sus habilidades para la mejora en el funcionamiento de los sistemas econmico, poltico y educativo de la sociedad, facilitando el xito de sus funciones en todos los niveles. Este curso est dirigido a funcionarios pblicos involucrados con la administracin de servicios y recursos municipales en Latinoamrica, interesados en adquirir las herramientas necesarias para el desarrollo y la actualizacin de sus habilidades directivas. El programa est conformado por 40 horas de instruccin, divididas en 10 sesiones semanales de cuatro horas cada una, para las cuales el participante contar con los manuales y el material necesario. Adems de los facilitadores el programa cuenta con la participacin de invitados especiales. A travs de entrevistas, sesiones, paneles y conferencias magistrales, gobernadores y alcaldes exitosos de nuestro pas y del extranjero, estarn presentes en las sesiones.
2.3.2.3. Universidades Hay en toda la Repblica desde nivel Licenciatura, pasando por post grados como diplomados, maestras y doctorados en las diferentes especialidades de la Administracin Pblica, y estas se desarrollan tanto en las privadas como en las pblicas destacando el trabajo hecho por la universidad Nacional Autnoma de Mxico que cuenta con una slida tradicin en esta rea y en el que se concentran la mayora de los mejores docentes del pas. 2.3.3. Recursos financieros 2.3.3.1 Participaciones Hay que decir que con el transcurrir de los aos, la capacidad de recaudacin municipal se ha visto mermada por el crecimiento gradual de los mbitos fiscales de los gobiernos federal y estatales, reduciendo a niveles nfimos la importancia de las alcaldas. Slo hay que mirar el pasado y se podr percibir lo que ha sucedido en los ltimos 70 aos resultado de lo anterior y que son las cifras que por participaciones o Ramo 28 llegan a los municipios mexicanos.13
13
Gobierno y Administracin Municipal en Mxico, Secretara de Gobernacin, CEDEMUN, Mxico, Noviembre 1993.
AO DE APLICACIN 1929 1932 1940 1950 1960 1970 1980 1990
PORCENTAJE 7.7 8.9 5.3 3.3 2.8 1.6 1.1 3.0
2.3.3.2. Aportaciones Las Aportaciones o recursos etiquetados han logrado subsanar muchas de las deficiencias que en materia de financiamiento se tenan en los municipios mexicanos. Especialmente el Ramo 33 que en sus fondos III y IV tiene recursos disponibles para infraestructura social y fortalecimiento de los municipios. Las cantidades han ido variando en los ltimos aos resultado de la creacin de este fondo y el compromiso del gobierno federal es mantenerlo o aumentarlo ao con ao y buscando sea ms equitativo con los estados y municipios ms pobres, es decir, darle ms a quien ms lo necesita. Se empez en el primer ao con un criterio de equidad que reparta por lo menos un 1% de los recursos disponibles a cada uno de los estados(31) y el resto o sea el restante 69 con una formula que consideraba algunos indicadores como poblacin, vivienda, marginacin y otros.
Los subsecuentes aos se ha reducido este porcentaje a la mitad para terminar en el 2000 en 0% por equidad y repartindose todo el fondo por los criterios antes mencionados. De este fondo las prioridades o etiquetas como las llaman estn: agua potable, drenaje, alcantarillado, electrificacin, infraestructura educativa, infraestructura de salud, caminos vecinales y otros. A anotar en el presente documento que el fondo cuatro cuenta con recursos tambin importantes y que se reparten por el simple criterio de poblacin, es decir una cantidad fija por cada habitante de los municipios de Mxico. Los criterios de aplicacin son: en primera instancia para el saneamiento de las finanzas municipales y especficamente para pagar deuda, despus la aplicacin de estos recursos en un mnimo de 10% a seguridad pblica y el resto para obra pblica dependiendo de los saldos resultantes de la aplicacin de los dos anteriores. Por medio de aportaciones hay gran cantidad de programas con recursos disponibles y los cuales pueden ser accesados por los municipios mexicanos bajo la modalidad de aportaciones.14 2.3.3.3. Recursos propios Aqu los conceptos de impuestos, derechos, aprovechamientos que generan los municipios. La realidad gira especialmente en el impuesto predial que es por excelencia el impuesto municipal. El problema ac es la poca cultura que los contribuyentes tienen de pago y para el caso del predial especialmente ya que
14
Catalogo de reas de Oportunidad Financiera(AROFIS), Asociacin de Municipios de Mxico A.C., Mxico, 1999.
estos cumplen con esta obligacin solo cuando tienes que trasladar el dominio de su predio siendo exigencia de las notaras el que se este al corriente. Ahora con la fotogrametra y medios electrnicos se ha ido eficientando el control en el cobro del impuesto predial un poco ms. 2.3.4. Apoyo Informtico a la Administracin Pblica 2.3.4.1. INEGI El Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica es la encargada de hacer los censos ms importantes a nivel nacional, de estos e desprenden datos que procesados ofrecen informacin muy valiosa de los municipios, como son los casos de poblacin, algunos datos econmicos, vivienda, extensin territorial, servicios pblicos, etc. 2.3.4.2. CEDEMUN El Centro Nacional de Desarrollo Municipal es un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, que participa apoyando al Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, promoviendo programas y acciones para el desarrollo integral de los 2,426 municipios mexicanos, fomentando la concertacin y la coordinacin entre los sectores pblico, social y privado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Productos del Cedemun: Enciclopedia de los Municipios de Mxico, tomo 1, nueva versin en disco compacto de la que fue publicada en 1988. La obra completa, que comprende 31
secciones (una por entidad federativa) constituir la biblioteca electrnica ms importante del pas. El tomo 1 est compuesto por los estados de Michoacn, Puebla y Quintana Roo, donde encontrar temas como: Nomenclatura, Historia, Medio Fsico, Sociodemogrfico, Infraestructura, Economa, Gobierno, Cultura y Turismo. Los Municipios de Mxico: Informacin para el Desarrollo, sistema de consulta en disco compacto en el que podr encontrar: Prontuario Jurdico, Perfil Histrico, Sistema Nacional de Informacin Municipal, Banco de Experiencias Municipales, entre otros.15
2.3.4.3. CONAPO EL 7 de enero de 1974 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las reformas y adiciones a la Ley General de Poblacin, y por disposicin de esta Ley fue instalado el 27 de marzo del mismo ao el Consejo Nacional de Poblacin. El Consejo Nacional de Poblacin es el organismo pblico interinstitucional que tiene a su cargo la conduccin de la poltica de poblacin y la planeacin demogrfica del pas. Lo preside el Secretario de Gobernacin y est integrado, adems, por las siguientes Secretaras de Estado:
15
Secretara Secretara Secretara Secretara Secretara
de de de de de
Relaciones Exteriores Hacienda y Crdito Pblico Desarrollo Social Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural
Web Site, Homepage, Presentacin del CEDEMUN, Secretara de gobernacin, CEDEMUN, Mxico, 1999
Secretara de Educacin Pblica Secretara de Salud Secretara del Trabajo y Previsin Social Secretara de la Reforma Agraria, y por: El Gobierno del Distrito Federal El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, y el Instituto Mexicano del Seguro Social
Los principios bsicos en los que se inspira la poltica de poblacin emanan del Artculo 4. Constitucional que seala: "La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres recursos y formas especficas de organizacin social... El varn y la mujer son iguales ante la ley. Asta proteger la organizacin y el desarrollo de la familia. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y el espaciamiento de sus hijos. Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa... Es deber de los padres preservar el derecho de los menores a la satisfaccin de sus necesidades". El objetivo de la poltica de poblacin es contribuir a asegurar que los mexicanos y las mexicanas participen justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo econmico y social, mediante la regularizacin de los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinmica y distribucin territorial. Para llevar a cabo la planeacin demogrfica del pas, en el Reglamento de la Ley General de Poblacin se sealan las principales funciones del Consejo
Nacional de Poblacin, entre las que se distinguen: Formular programas de poblacin y vincularlos con los del desarrollo econmico y social del sector pblico. Analizar, evaluar y sistematizar informacin sobre los fenmenos demogrficos Establecer poblacin . Realizar, promover, apoyar y coordinar estudios e investigaciones para los fines de la poltica de poblacin. Elaborar y difundir programas de informacin y orientacin pblicos, as como las bases para la participacin y colaboracin de otras personas u organismos Asesorar y asistir en materia de poblacin a toda clase de organismos pblicos o privados, nacionales o extranjeros, locales o federales, y celebrar con ellos los acuerdos que sean pertinentes. Elaborar, publicar y distribuir material informativo sobre aspectos poblacionales. Formular e impartir cursos de capacitacin en materia de poblacin. Evaluar los programas que lleven a cabo las diferentes dependencias y entidades del sector pblico en relacin con las polticas establecidas en materia demogrfica, as como proponer las medidas conducentes.
16
las
bases
los
procedimientos
de
coordinacin
entre
las
dependencias, entidades e instituciones que participen en los programas de
16
Web Site o pgina en Internet de CONAPO, CONAPO, Mxico, 1999
2.3.4.4. Otros Medios de comunicacin Los medios de comunicacin se han convertido en una herramienta fundamental para la exigencia de resultados a los gobiernos, son cada vez ms y mejores los estudios e investigaciones que hacen y difunden sobre los indicadores de las comunidades.
Estadsticas y comparaciones de periodos de gobierno, de reas de atencin o hasta de partidos representan una fuente invaluable de informacin que ayuda en mucho al buen desarrollo de la vida gubernamental de los municipios. Las encuestas por cierto ya muy comunes reflejan el lado de la percepcin ciudadana y la estadstica y sus cifras los resultados reales de las acciones de gobierno y el impacto de sus polticas. Asociaciones Las asociaciones de municipios se han convertido en buena fuente de informacin y sobre todo actual de lo que pasa con sus municipios socios, existen ya en ellas Libreras muy completas sobre municipalismo, recopilaciones de informacin de los que funcionan en los gobiernos de los municipios tales como sus: Reglamentos, organigramas, a veces historias particulares de estos municipios, experiencias exitosas, modelos de trabajo de otras asociaciones y es por eso que resultan una herramienta adecuada para el estudio y anlisis municipal.
2.3.5. Apoyo Tecnolgico a la Administracin Pblica En el caso de la disponibilidad de tecnologa para el desarrollo adecuado y ms eficiente de los gobiernos municipales se cuenta con mas variedad muy amplia de equipo, sistemas y paquetera disponible. Las innovaciones alcanzan a cosas tan simples como la pintura reflejante de trfico intenso para hacer las lneas de las calles, los vehculos utilizados para los diferentes servicios pblicos como: Recoleccin de basura, instalacin de luminarias, movimiento de tierras, vehculos todo terreno; para seguridad chalecos antibalas, radiolocalizaores para los elementos de seguridad, videocmaras, cascos, uniformes ms resistentes, etc.; En las oficinas se pueden utilizar cada vez ms y mejores computadoras que tienen ventajas en capacidad de almacenamiento, velocidad de procesamiento de la informacin, utilera para Internet y no se diga de los paquetes para hacer el trabajo diario como la contabilidad, los precios unitarios de las obras, el registro de delitos y delincuentes de manera digital, la programacin y presupuestacin de lo decidido en los planes de desarrollo municipal y mucho ms. La evaluacin para accesar la tecnologa disponible y sus innovaciones depender de muchas circunstancia pero la principal ser el costo beneficio que represente a los encargados de los gobiernos municipales.
2.4. La diversidad municipal

Mxico es un mosaico muy extenso en cuanto a diversidad municipal se refiere. Existen hasta el momento 2428 municipios.17
17
Resultados Definitivos del Censo Econmico 1995 del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Mxico, 1996.
Y en todos ellos se expresan las ms variadas expresiones y caractersticas. Pocos autores se han puesto de acuerdo en la clasificacin de los municipios, y generalmente estas han cado en el mbito de una caracterstica en particular dependiendo del objeto de estudio. 2.4.1. Clasificaciones municipales Partiendo de una definicin de municipio y sus componentes (orden jurdico, gobierno, poblacin y territorio) podramos hacer una clasificacin, dejando as que las diferentes clasificaciones describan entonces la gran diversidad municipal mexicana y nos ayuden a tener un marco de referencia para consideraciones en modelos, programas, polticas publicas y decisiones como es el caso de este estudio en el que se propone un modelo de administracin municipal. 2.4.1.1. Por Caractersticas Poblacionales # de habitantes Muy Poblado(Ms de 500 000 habitantes) Poblado(Entre 50 001 y 499 999 habitantes) Escasamente Poblado(menos de 50 000 habitantes) Vocacin econmica preponderante Industrial(Manufacturero, Minero, Textil, Comercial Agrcola Servicios(Tursticos)
2.4.1.2. Por Territorio Extensin territorial
Montaoso Valle Costero Boscoso Selvtico Caractersticas climticas Fro Templado Caluroso Desrtico Grado de urbanizacin Anotar el % de urbanizacin 2.4.1.3. Por su Gobierno Tamao de su estructura organizacional Pequeo (Menos de 50 empleados) Mediano(Entre 50 y 500 empleados) Grande(Entre 500 y 2000 empleados) Muy Grande(Mas de 2000 empleados)
Capacidad econmica financiera Finanzas con Dficit Finanzas Balanceadas Finanzas superavitarias Eficiencia gubernamental (% de gasto corriente a nmina) Altamente Eficiente (Menos del 35%) Eficiente (Entre el 35% y el 50%) Deficiente (Entre 50 y 85%) Muy Deficiente (Ms del 85%)
2.4.1.4. Por su orden jurdico Grado de reglamentacin Escaso(De 1 a 5 reglamentos) Regular (De 6 a 10 reglamentos) Normal(De 10 a 15 reglamentos) Alto(Ms de 16 Reglamentos) Esto es muy importante porque marcara la pauta para que el modelo propuesto sea aplicable en mayor o menor medida. La precariedad financiera y econmica de un municipio y su tradicin administrativa de gobierno dictan la pauta para que el diseo de su organigrama no incluya un gerente municipal y tenga que seguir en manos del alcalde o presidente municipal la actividad operativa. En otros casos no ser el dinero problema para implementar el modelo sino la cultura. Caso especifico en el que los miembros del ayuntamiento por no sentirse menospreciados o relegados no permitirn se trabaje de esta forma.
Las categoras en las que podran ser clasificados los municipios y las caractersticas que incluyan cada una de estas pueden ser infinitas sin que estas sean una pauta rgida de seguimiento o implementacin del modelo de gerencia pblica.
2.5. Los Modelos utilizados actualmente

Con el fin de lograr sistematizar las experiencias que existen en materia de Gerencia en los municipios y ms especficamente en los modelos que se desarrollan parecidos al de la gerencia municipal, aplicamos un cuestionario en varios ayuntamientos del pas y que es el siguiente: 2.5.1. Gobiernos 2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo H. Ayuntamiento de (Nombre del municipio) (Nombre del Funcionario) Secretario Tcnico PRESENTE: ENCUESTA SOBRE ADMINISTRACIN DE CIUDADES En Algunos municipios de mexicanos Directores, se aplican aunque con diferentes Tcnico,
nombres(Coordinador
Oficial
Mayor,
Secretario
Administrador de la ciudad, etc.) modelos de gerencia publica parecidos a los de Gerente de Ciudad (City Manager) de las ciudades norteamericanas. El objeto del modelo es lograr separar lo poltico de lo administrativo dejando al
Ayuntamiento y alcalde la labor Poltico Estratgica y al Gerente y Directores lo Operativo Administrativo para conseguir mayor eficacia de gobierno, eficiencia en las acciones de este y legitimidad social resultado de las dos anteriores. S esta realizando una encuesta con el fin de recopilar informacin al respecto y ofrecer ms servicios y opciones de mejora a este modelo; por lo cual le suplicaramos nos respondiera las siguientes preguntas: 1. Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal (marque con una X)? Si No , Si es negativa la respuesta pase a la pregunta # 9 2. Cul es el nombre del puesto? 3. Quien o quienes autorizan esta contratacin (marque con una X)?
Presidente Regidor o Regidores Director de Personal
Ayuntamiento Secretario General Otro______________________
Si es otro favor de especificar: _____________________________________ 4. Existe modificacin o sustento reglamentario en su municipio para tal puesto? En el Bando de Polica y Buen Gobierno En el Reglamento del Ayuntamiento En el Reglamento Interno de la Administracin Pblica
Hay propuesta para el Reglamento de __________________________ No existe 5. Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto? a. _______________________________________________________ b. _______________________________________________________ c. _______________________________________________________ d. _______________________________________________________ e. _______________________________________________________ 6. Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Mejor coordinacin con las

dependencias de la administracin municipal
Ahorro de recursos
Optimizacin de tiempos Mejores estrategias de gobierno Ms y mejores polticas pblicas

ordenes de gobierno
Mejor atencin a demandas

ciudadanas
Mejor planeacin de gobierno
Mejor relacin y gestin con otros Ms visitas a las comunidades Ms y Mejor reglamentacin
municipal 7. Cuales han sido las 5 mejoras ms importantes en el funcionamiento de la administracin pblica(dependencias administrativas) resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Otras _______________________
Mejor relacin con el ayuntamiento Mayor

cada rea
coordinacin interna en
Mejor relacin entre dependencias
de ideas innovadoras de los miembros de la Administracin. Municipal de todos los niveles Optimizacin de recursos humanos y Optimizacin de tiempos financieros
Aplicacin
Mas y mejores servicios Satisfaccin de los ciudadanos Otras__________________________
Mas y mejores obras pblicas Menos quejas de la ciudadana
66
8. Cuales han sido las 5 mejoras ms significativas en la comunidad resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Mayor participacin ciudadana Mejor

familias desarrollo humano de las y mejores organizaciones
Mayor bienestar de la gente Menos

municipal quejas hacia al gobierno
Ms
Mayor cumplimiento en el pago de

impuestos, derechos y otros
ciudadanas
Confianza en el gobierno municipal Mejor conducta en general Menos

polica infracciones al bando de
Otro
9. Cree Usted que sera bueno separar lo poltico de lo administrativo en los gobiernos municipales? Si No Porqu? __________________________________________________________ 10. Cuales deberan de ser las principales caractersticas en el perfil del coordinador de la Administracin Pblica Municipal. (Alcalde, Secretario Tcnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) V er siguiente lista? Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de importancia.
tica y Responsabilidad Experiencia Administrativa Preparacin profesional Conocimiento del Municipio Conciencia Nacional Liderazgo
Espritu de Servicio Habilidad Tcnico Administrativa Capacidad

Coordinacin organizativa y de
Cultura General Participacin poltica Militancia Partidista
11. Que propuestas o sugerencias adicionales hara para mejorar el actuar de los gobiernos municipales mexicanos (jurdicas, polticas, administrativas, o cualquier otra)? a) _______________________________________________________ b) _______________________________________________________ c) _______________________________________________________ d) _______________________________________________________ e) _______________________________________________________ 12. Sabe de algn gobierno municipal mexicano que aplique un modelo parecido de administracin pblica? Si No
En caso afirmativo, de los nombres por favor
a) b) c) d) e)
___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________
68
f) g) h) i) j)
___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________ ___________________________
Nombre de Quin contesto: Puesto: Horario de Trabajo ___________________del Da __________a_______________ Cdigo de Larga Distancia ____ Telfono: _________________Fax ____________ E-mail: Web site: http://www. 2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales Se anota que se escogieron segn la clasificacin expuesta en el apartado 2.4.1.3. por su tamao organizacional 48 ayuntamientos de todo el pas, resultando los siguientes datos: 1. Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal Secretario
General (marque con una X)? Si No Cul es el nombre del puesto? Secretario Tcnico Coordinador de Directores Oficial Mayor 1 2 2 10.41% 89.58%
2. Quien o quienes autorizan esta contratacin (marque con una X)?

Todos contestaron que el Ayuntamiento
3. Existe modificacin o sustento reglamentario en su municipio para tal puesto? 1 4 En el Reglamento Interno de la Administracin Pblica No existe
4. Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto? a. Llevar a cabo la labor administrativa del gobierno b. Coordinar a los directores o secretario del gobierno c. Proponer soluciones a las estrategias planteadas por el ayuntamiento d. Rendir informes trimestrales o parciales y anuales ante el ayuntamiento sobre el estado de la administracin pblica e. Eficientar al mximo el uso de los recursos materiales y humanos del gobierno 5. Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
70
6 5 5 4 4 1
Mejor coordinacin con las dependencias de la administracin municipal Mejor planeacin de gobierno Ahorro de recursos Mejor relacin y gestin con otros ordenes de gobierno Ms y mejores polticas pblicas Optimizacin de tiempos
6. Cuales han sido las 5 mejoras ms importantes en el funcionamiento de la administracin pblica(dependencias administrativas) resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5) 6 6 5 4 2 2 Satisfaccin de los ciudadanos Optimizacin de recursos humanos y financieros Optimizacin de tiempos Menos quejas de la ciudadana No contestaron Mejor relacin entre dependencias
7. Cuales han sido las 5 mejoras ms significativas en la comunidad resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5) 6 5 5 Menos quejas hacia al gobierno municipal Mayor participacin ciudadana Confianza en el gobierno municipal
3 3 2 1
Mejor conducta en general Mayor cumplimiento en el pago de impuestos derechos y otros Mayor bienestar de la gente No contesto
8. Cree Usted que sera bueno separar lo poltico de lo administrativo en los gobiernos municipales? S No 100% 0%
Porqu? Para que se hagan mejora las cosas, se cumpla con lo ordenado 9. Cuales deberan de ser las principales caractersticas en el perfil del coordinador de la Administracin Pblica Municipal. (Alcalde, Secretario Tcnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) V er siguiente lista. Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de importancia. 36 33 32 29 28 25 22 tica y Responsabilidad Espritu de Servicio Experiencia Administrativa Capacidad organizativa y de Coordinacin Conocimiento del Municipio Habilidad Tcnico Administrativa Preparacin profesional
72
19 15 10 10 3
Liderazgo Cultura General Participacin poltica Conciencia Nacional Militancia Partidista
10. Que propuestas o sugerencias adicionales hara para mejorar el actuar de los gobiernos municipales mexicanos (jurdicas, polticas, administrativas, o cualquier otra)? Servicio Civil de Carrera Mas cursos especializados en administracin pblica Certificacin de los profesionales de la administracin pblica Medicin del desempeo Incentivos por desempeo
11. Si 3,
Sabe de algn gobierno municipal mexicano que aplique un modelo
parecido de administracin pblica? No 44, No contest 1 Tuxtla Gutirrez Mrida Tijuana Chiapas Yucatn Baja California
2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo 2.5.2.1. ICMA en Mxico ICMA se establece en Mxico con el objetivo de lograr el fortalecimiento de la participacin ciudadana en el proceso democrtico local y el mejoramiento de la capacidad de las municipalidades de responder a las necesidades de los constituyentes de ICMA. El programa para el desarrollo municipal Estados Unidos Mxico bajo la direccin de ICMA, facilitara la provisin de asistencia tcnica, entrenamiento y diseminacin de informacin de gobiernos locales estadounidenses a municipalidades en Mxico. La meta del programa es de promover instituciones y prcticas democrticas perdurables en Mxico. Los objetivos del programa son de aumentar y fortalecer la participacin ciudadana en el proceso local democrtico y mejorar la capacidad de municipalidades de responder a las necesidades los constituyentes de ICMA: Este programa, que contar con hasta veinte intercambios, facilitara el intercambio de administradores de ciudades estadounidenses y oficiales elegidos y nombrados mexicanos a fines de hacer descubrir a los mexicanos a) la cantidad y variedad de mecanismos de promocin de participacin ciudadana en los EU, y b) las prcticas profesionales de gestin sobretodo el rol del administrador profesional VIS a VIS los oficiales elegidos
74
3. NECESIDADES
Por el objeto de este estudio de hacer una propuesta para el mejor desempeo de los gobiernos municipales, desglosamos a continuacin las necesidades que tiene dos partes muy importantes en la vida de los municipios y que marcan las pautas que se deben cumplir como prerrequisito para lograr un buen desempeo de los que en los gobiernos trabajan.
3.1. De la sociedad
La sociedad necesita desarrollarse plenamente, es decir en todos los sentidos y es aqu donde de manera subsidiaria los gobiernos municipales pueden coadyuvar para que estos lo puedan lograr en dos aspectos importantes: 3.1.1. En lo material En lo material es muy importante los gobiernos provean de obras y servicios a los ciudadanos. En la medida en que estos se brinden de mejor manera y cada uno de los habitantes goce de sus beneficios estos servirn como mecanismo de desarrollo en otros sentidos. Es importante que los planteamientos se generen de manera conjunta con el gobierno para que los ciudadanos tengan lo que necesitan y no lo que los gobernantes deciden o les conviene.
Una jerarquizacin de prioridades en el sentido material ser muy importante ya que con esto se marcara el rumbo de las polticas sociales y por tanto del desarrollo material de las personas. 3.1.2. En lo humano18 La pregunta es: Un gobierno exitoso es resultado de finanzas sanas y hacer obra solamente?, Es decir de cosas materiales. Cuando de accin gubernamental hablamos nos vamos con la idea y calificamos a un gobierno de exitoso por los dos conceptos antes anotados, decimos se nota el progreso, no debemos nada, se han eficientado los recursos, los comentarios contrarios son envidia. Otra pregunta: de que le servir a la gente que le pavimenten su calle, se haga drenaje, haya agua potable, no se deba dinero, y se diga se han cumplido con eficiencia los programas, si adentro de las casas, es decir, de la puerta para adentro no hay empleo, no se han cultivado los valores universalmente aceptados, no hay para comer, los hijos no van a la escuela o les cuesta trabajo aprender de que servir?. La funcin gubernamental es algo mas que obra pblica y dinero. No ser que tambin es importante que los presupuestos se canalicen a rubros como educacin, capacitacin para el autoempleo y empleo, asistencia social. De que nos servirn mejores ciudades y lograr bienestar si algo tambin importante se esta olvidando: El bien-ser de las personas. Hay una diferencia clara entre el bienestar y bien-ser de las personas, pero son complementarias.
18
Adn Larracilla Mrquez, Y el Capital Humano?, Peridico A.L. de Puebla, Mxico, Noviembre de 1998.
76
Algo importante tambin es fortalecer el capital humano, dar ayuda para la autoayuda, si la funcin del gobierno se cumple tambin se dar en este sentido. Hay que logra que los gobiernos cumplan su papel de gestin ante los otros ordenes de gobierno, pero tambin de organizar y apoyar a su ciudadana. Tomar a la persona humana como fundamento y fin de los procesos sociales, que necesita apoyo y ayuda para crecer en su dignidad y valor son ideas clave. La capacidad de crear condiciones para ello es el reto de los autnticos gobiernos. A la autoridad le corresponde ayudar a la persona a encontrar todas las formas posibles de crecer integralmente, y esto significa no solo en obras y manejo fiscal adecuado. En a medida que sea mas fuerte el capital humano, asistindolos,
capacitndolos, organizndolos y convencindolos para que estos logren un desarrollo armnico tanto en lo humano como en lo material, mas sustentado estar el pas con un Desarrollo humano integral en el que el proceso vital de la persona humana le permite concretar su dignidad mediante la libre generacin y consumo de bienes materiales y espirituales con un sentido social trascendente
3.2. Del Gobierno

Al analizar los fenmenos polticos y sus relaciones encontramos como lo hemos comentado a lo largo del presente trabajo un vinculo entre las actividades llamadas poltica y administracin pblica.
Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que expresan dos actividades con diferentes tareas: La poltica segn el Dr. Ral Salyano es el arte de alcanzar los fines del Estado (bienestar y bienser de los ciudadanos) y la Administracin Pblica el de manejar los recursos con que cuenta el Estado. Conceptos importantes a conocer para as entender sus actividades y vinculacin. El ayuntamiento es una sntesis de la voluntad ciudadana y su papel es decidir el rumbo hacia un desarrollo municipal integral concretndolo en la aprobacin, control y evaluacin del plan de desarrollo integral y su expresin en el aprovechamiento y resguardo de la hacienda pblica municipal; la administracin pblica municipal deber facilitar su ejecucin eficientemente con y para la ciudadana. 3.2.1. En lo poltico La funcin pblica es una funcin eminentemente poltica, porque maneja los asuntos relacionados con la ciudad y sus habitantes, y por lo tanto tiene que ver con el bien comn. La consecucin del mayor bienestar de las personas, as como de la comunidad en general ser el objetivo propio de una conduccin poltica. 3.2.1.1. Sensibilidad Poltica a) Con la Sociedad Una conduccin poltica sensible pone su acento en las personas, en su bienestar material y bienser espiritual. Los derechos y el desarrollo integral del ser humano definen las prioridades en su actuacin.
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Ni un manejo fro tecnocrtico, que busca la eficiencia per se, ni las formas colectivizantes, como si la poblacin se conformara por masas amorfas, ni la consideracin del inters particular por encima del general se pueden considerar como una adecuada conduccin poltica sensible. b) Inter e intra-gubernamental Los gobiernos exitosos han logrado ms dejando a un lado su ortodoxia poltica que pelendose. La base de la poltica moderna y en especifico a la de las relaciones inter e intragubernamentales es tratar todo sin incluir las dosis de partidismo o grupismo que siempre acompaaban a los gobiernos. Las relaciones respetuosas, claras y objetivas construyen en estos das mas que todas las tcnicas juntas de administracin pblica. 3.2.1.2. Organizacin de la sociedad Los muncipes tienen, adems de sus deberes enmarcados en la ley orgnica, una funcin poltica que consiste fundamentalmente en estar permanentemente cerca de la comunidad y de sus problemas, organizndola, concilindola, aconsejando, ayudando, etc., siempre conscientes que en donde estn, sern un reflejo del ayuntamiento y de las limitaciones propias de su encargo. Ese contacto, entre otras cosas les permitir tener ms informacin y mejor criterio para la toma de decisiones colegiadas.
3.2.1.3. Institucionalidad Otra necesidad es la formacin de una cultura institucional en la que tanto integrantes de los gobiernos como ciudadanos sepan que las instituciones estn por sobre las personas, que los periodos de gobierno son perentorios pero no la institucin, ellas se conservan tienen sus reglas. El presidente municipal o cuerpo edilicio toman parte como representantes de la sociedad por un periodo, toman parte como representantes del gobierno por un periodo y estos concluirn legalmente para que inmediatamente sobre las reglas de la eleccin se tomen sus posiciones y se siga con la vida de la institucin. 3.2.1.4. Gestin ante otras instancias El gobierno necesariamente tendr que cumplir con su etapa de organizacin con la sociedad y resultado de esto surgirn las demandas de ella. Con esto se ver obligado segn sus caractersticas de hacer una adecuada labor de gestin ante los otros ordenes de gobierno segn las facultades de cada uno de estos. Tambin en materia de gestin se podrn acceder apoyos, recursos y asistencia tcnica en organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que brindan apoyo para asuntos y reas de trabajo especficos. 3.2.2. En lo administrativo La administracin pblica municipal puede mejorarse implementando las siguientes polticas publicas: Anotaremos en etapa 10 puntos importantes, como una manera prctica y sencilla de recordarlos, aclarando que no tiene un orden intencional o necesario para as poder evaluar cada una de estas etapas o el esquema general en sus resultados.
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3.2.2.1. Simplificacin administrativa Los procedimientos de solicitud de servicios, pago de impuestos o de ingresos econmicos tales como: aprovechamientos, derechos u otros rendimientos; las solicitudes de atencin ciudadana para servicios u otras demandas debern ser claros y simples. Esto con el fin de evitar el excesivo manejo de informacin que pueda confundir a los solicitantes o inhibir el cumplimiento de las obligaciones fiscales y por otro lado que en las administraciones se convierta esto en limitante del desempeo y provoque conductas incorrectas como la corrupcin, burocracia o falta de atencin. 3.2.2.2. Descentralizacin y desconcentracin; Aqu la caracterstica necesaria sera que se diera una redistribucin de facultades y competencia de la Federacin y los Estados hacia los Gobiernos municipales y ya de estas a cada una de las dependencias que dentro del gobierno municipal existen. Las posiciones incluyen la critica o demanda de descentralizacin de atribuciones que las constituciones Federal y de los Estados ya reconocen en los Municipios y que, no obstante, permanecen centralizadas. Adicionalmente, se hace necesario que se d la ampliacin de procesos de descentralizacin en curso y su extensin a otras funciones pblicas que pudieran ejercer los ayuntamientos con mayor eficiencia, eficacia y equidad social. La descentralizacin y desconcentracin se debern dar con el cumplir la necesidad de ampliar y delimitar con claridad las competencias de cada orden de gobierno, siempre considerando tambin la heterogeneidad regional del pas y de sus ayuntamientos.19
19
Tonatiuh Guillen Lpez, Agenda de la Reforma Municipal, El Colegio de la Frontera Norte, Mxico, 1998
La descentralizacin debe multiplicar las instancias, los espacios a travs de los cuales se ejerza el poder local. Las polticas de descentralizacin efectivamente democratizadoras implicaran no slo la trasferencia de los recursos, sino la transferencia real de poderes, deben de fragmentar las actividades y acercar a la autoridad con la poblacin.20 El municipio debe ser el primer lugar donde se deben poner en prctica todas aquellas ideas recogidas en torno a la descentralizacin. No hay otro nivel de gobierno que se encuentre ms a la zaga y que haya sido ms afectado por las polticas centralizadoras. En principio se vislumbra la necesidad de capacitar a nuestros municipios desde el interior para despus o simultneamente pensar en una descentralizacin; pero una descentralizacin no inmediata, sino pausada, equitativa y equilibrada, acorde con la capacidad de respuesta real de los municipios para dar frente a sus nuevas responsabilidades. No se deben transferir recursos ni facultades hasta que los gobiernos estatales y municipales demuestren plenamente capacidad de recursos materiales, tcnicos y humanos para recibir funciones centrales.21 3.2.2.3. Participacin ciudadana organizada La participacin ciudadana es y ser un mecanismo ideal de buen gobierno. El pedir opinin, recibir apoyo y legitimar las acciones debern cumplirse a cabalidad en este proceso de mejora de la administracin pblica municipal. Para lograr los tres aspectos antes mencionados se tendr que empezar por Concientizarlos sobre el contexto, esto significara necesariamente que se tenga
20
Acosta, Octavio, La Interaccin entre el gobierno municipal y la participacin ciudadana, La autoridad municipal y su compromiso con la democracia, CNDM, Mxico, 1994, pp239-243.
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Jos Guzmn, El federalismo en la modernizacin y fortalecimiento de los gobiernos municipales, INAP Quertaro, 1997, p 82-101
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que hacer un autodiagnstico en el que todos identifiquen la situacin en la que estn parados, las necesidades reales de su comunidad y las acciones que se debern tomar tomando en cuenta sus impactos para ir mejorando las condiciones de vida en los dos sentidos que comentbamos: material y humano. Con esto se entrara en una esta de conciencia que redundar en motivacin como motor de cualquier accin. Para que esta conciencia y motivacin sean productivas la comunidad deber ser organizada, y evitar el que se den actitudes o acciones desorganizadas que ms que ayudar perjudican la realizacin de muchas decisiones de gobierno. Organizados podrn entonces participar y con esto sentir primero que son tomados en cuenta, segundo efecto ser el sentido de pertenencia que tomaran resultado de participar dado su esfuerzo y por ultimo se generara una espiral positiva en la que probablemente cada uno de los participantes convenza a otros a participar. La ultima etapa de esta participacin deber ser la etapa de la informacin, es decir que el gobierno municipal este continuamente publicitando por los medios ms adecuados, ya sea propaganda, boletines, radio, televisin u otros, segn las caractersticas de la comunidad y los medios disponibles o accesibles a la comunidad de las acciones emprendidas y sus resultados para que se pueda comparar y en todo caso se puedan corregir anomalas o impulsar mejoras a lo decidido. 3.2.2.4. Optimizacin y transparencia en el manejo de recursos. Los recursos con los que cuentan los gobiernos municipales son escasos, eso hay que entenderlo y por lo tanto siempre estar pensando en optimizarlos, esta actitud se debe convertir en cultura gubernamental, con el fin de que aunque se den mejores oportunidades de ingreso siempre se haga de esa manera. Ofrecer los mejores resultados con la menor cantidad de recursos.
Pero esta acepcin muchas veces no es suficiente y tendr necesariamente que complementarse, o en su caso, sustentarse por la preparacin profesional en el campo de la administracin publica; claro, sin caer en la ortodoxia administrativa o tecnocracia pura, para as lograr la tan anhelada optimizacin. La transparencia en la administracin de recursos ser asegurar la
transparencia en la administracin de recursos materiales y financieros, a travs de la reingeniera y tecnificacin de procedimientos, de mejores controles internos y de la apertura de informacin. El gobierno municipal deber hacer esto no como un medio de comprobacin simplemente, ya que el publicitar las cifras dara en primera instancia ese efecto. Se trata de que tambin se justifique cada uno de los gastos y todos estn tranquilos, tanto gobierno como sociedad. Que los ciudadanos sepan que se esta haciendo con su dinero, que puedan sugerir y en caso negativo hasta sancionar lo que probablemente se hizo de manera injustificada. 3.2.2.5. Gestin de Recursos adicionales. Es sabido que los recursos de la Hacienda Municipal son insuficientes, para algunos casos las participaciones son en gran medida el sustento de los gobiernos de los municipios por la poca recaudacin existentes en sus comunidades. Ante esta realidad las administraciones tendrn que buscar mas y mejores recursos para superar las carencias existentes.
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El gobierno federal resultado de su plan nacional de desarrollo ha desplegado programas sectoriales que a su vez estn subdivididos en subprogramas para diferentes objetivos. Las dependencias federales han establecido los objetivos, lineamientos generales, criterios de elegibilidad, formatos de llenado, modalidad de la obtencin, criterios especficos de operacin, mecanismos de seguimiento y control y criterios de fiscalizacin de estos y por consiguiente son susceptibles de apropiacin los recursos de estos programa por parte de los gobiernos municipales interesados como mecanismo de fortalecimiento.22 3.2.2.6. La Profesionalizacin de los servidores pblicos Debemos propiciar se tenga una Cultura de la calidad y excelencia en el servicio, es decir, consolidar los esfuerzos de modernizacin administrativa y desarrollo de personal en una cultura de calidad total y excelencia en el servicio, y no como una mera importacin de principios de la iniciativa privada sino como una conviccin de que esto es necesario en el actuar de los gobiernos para mejorar la situacin general, claro fincada en una misin y en valores universalmente aceptados y orientada a la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos, para restablecer con esto papel del autentico servidor publico como parte esencial de la profesionalizacin de ellos. Implementar un sistema de Profesionalizacin resultado de alguna poltica pblica municipal redundara en lo tan buscado por los gobiernos de los municipios y que ya hemos comentado: Eficacia en el gobierno, eficiencia en sus acciones y legitimidad social resultado de las dos anteriores.
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El aprendizaje sistemtico de las experiencias, la generacin de ideas innovadoras que discutiremos ms adelante harn que las dependencias se conviertan en verdaderos centros de aprendizaje, dejando a un lado las dos practicas comunes en esto y que han empujado muchos modelos: Mucha teora y poca prctica y viceversa. Debemos tambin desarrollar en esta etapa al servidor publico, impulsando su desarrollo integral, mediante la implantacin de sistemas adecuados de seleccin, servicio profesional de carrera, capacitacin, remuneracin y reconocimientos, que estimulen tanto la productividad como la motivacin del personal y eleven la calidad de vida en el trabajo. El lograr lo anterior dar un efecto secundario tambin en el personal que ser el que estn a gusto, aumente su compromiso de trabajo y la calidad de sus acciones. 3.2.2.7. Planeacin Estratgica La planeacin estratgica: implementar el proceso de planeacin estratgica en cada dependencia con los compromisos de los planes de desarrollo para fortalecer la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad y asegurar el cumplimiento de los objetivos y programas de trabajo en el corto, mediano y largo plazos como son, entre otras: Educacin. Salud. Asistencia social. Vivienda. Servicios pblicos. Mejoramiento de las comunidades rurales.
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A travs de la planeacin los ayuntamientos podrn mejorar sus sistemas de trabajo y aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos federal y estatales transfieren para el desarrollo de proyectos productivos y de beneficio social. El propsito principal de la planeacin del desarrollo municipal es orientar la actividad econmica para obtener el mximo beneficio social y tiene como objetivos los siguientes: Prever las acciones y recursos necesarios para el desarrollo econmico y social del municipio. Movilizar los recursos econmicos de la sociedad y encaminarlos al desarrollo de actividades productivas. Programar las acciones del gobierno municipal estableciendo un orden de prioridades. Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de poblacin que forman parte del municipio. Promover el desarrollo armnico de la comunidad municipal. Asegurar el desarrollo de todas las comunidades del municipio.
3.2.2.8. Rediseo organizacional No todas las dependencias que trabajan en la actualidad en las administraciones publicas municipales tienen razn de ser. Lo comn es que quienes llegan a gobernar dejen el organigrama tal y como esta o en su defecto copien algn modelo, que las mas de las veces resulta siendo infuncional. El lograr se haga una reingeniera de las estructuras organizacionales y desarrollarlas y con esto los procesos operativos de las dependencias en congruencia con su funcin social, con el fin de acelerar la desregulacin, simplificar los tramites e incrementar la productividad ser tambin un requisito indispensable. Cada municipio tiene una realidad distinta, cuando para unos el desarrollo rural ser lo ms importante, para otros lo ser la superacin de la pobreza, y as en diferentes circunstancia, diferentes necesidades. Hacer el autodiagnstico que comentbamos como etapa previa servir para delimitar y jerarquizar las necesidades propias del municipio para que con esto, los organigramas sean los adecuados. Si la vocacin del municipio es rural como comentbamos tendr que existir una direccin de desarrollo rural resultado tambin de un programa sectorial emanado del plan municipal del municipio.
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3.2.2.9. Modernizacin Tecnolgica Incorporar y renovar la tecnologa de la informtica en un contexto de mejora continua de la administracin, como soporte para la gestin publica, mediante mtodos eficaces y el desarrollo de sistemas automatizados de informacin, flujo de trabajo y comunicacin. Considerar los avances tecnolgicos como una herramienta indispensable ser una de las ideas que debern prevalecer en los gobiernan los municipios. En la actualidad estas herramientas resultan de incalculable valor en comparacin de su precio nominal debido a los resultados que pueden ofrecer bien utilizados. Los telfonos celulares, los receptores de mensajes, las computadoras, impresoras, scanners y sus paquetes incluido el Internet con su correo electrnico y la publicacin de pginas electrnicas, detectores de metales, calculadoras y agendas de bolsillo, satlites, localizadores de vehculos, vehculos automotores con tracciones modificadas, armas, mascaras, cmaras digitales, etc. por mencionar algunos debern ser considerados en gran medida como apoyo haciendo una evaluacin del precio de estos contra los beneficios que podran a mediano y largo plazo dar.
3.2.2.10. Innovacin administrativa Dado los antecedentes anteriores y las tantas necesidades existentes, los gobiernos tiene la gran tarea de ser innovadores, se ponen en prctica ideas que optimicen todos y cada uno de los recursos ofreciendo los mejores resultados.
Hay experiencias muy exitosas que se han puesto en marcha en muchos ayuntamientos del pas que van desde la recoleccin de basura hasta la construccin de obra pblica. Solo habra que remitirse a algunas de las instancias con esta informacin como: Asociaciones de Municipios, Universidades, Paginas de Internet de los Ayuntamientos, Bibliotecas municipalistas para recibir esta informacin, adecuarla a las caractersticas propias del municipio en cuestin. O en su defecto idear nuevas formas de gobierno, para despus compartirlas con los dems gobiernos municipales de otras latitudes.
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4. DIAGNOSTICO
Con el fin de lograr un diagnstico ms entendible se plantean en este captulo algunas preguntas para que respondidas concluyamos con un diagnstico.
4.1. Preguntas
Han sido los ayuntamientos eficientes en su desempeo?, Se toma en cuenta la experiencia en las contrataciones de personal?, Tiene que ver algo el tamao y presupuesto de estos en el resultado que dan?, Los gobiernos municipales tienen marcado o se marcan limites mximos para gastos administrativos?, Se debe o puede plantear un modelo organizacional uniforme para todos los gobiernos municipales?, Se puede mejorar el resultado de gobierno en los municipios a partir de mejoras administrativas? o La falta de recursos es un impedimento para cumplir por lo menos satisfactoriamente con la responsabilidad de gobernar un municipio?, Hay preparacin real en materia de administracin pblica en los gobiernos municipales? Se pueden aplicar principios de la iniciativa privada dentro de los gobiernos municipales? Es impedimento las pocas facultades de gobierno expresadas en el articulo 115 de la constitucin para lograr un buen desempeo en los gobiernos municipales? Tiene algo que ver la cultura e idea de mejora de los electos en la implementacin de nuevos modelos administrativos? Hay coordinacin interna y fluida dentro del ayuntamiento?
Las costumbres polticas han demeritado el quehacer gubernamental de los municipios? Hay compromiso real de los que gobiernan de procurar el bien comn de sus conciudadanos? Es imposible lograr un buen desempeo de los que gobiernan separando las cuestiones de ndole poltica de los administrativos? Se hace planeacin estratgica para gobernar en los municipios mexicanos? Hay manual de puestos en los ayuntamientos o reglamento interno que aclare las funciones de estos? Los partidos polticos se veran beneficiados de un buen desempeo gubernamental? Se puede evitar la corrupcin mejorando los controles? Los organigramas son acordes a la realidad de los ayuntamientos? Se procura la actualizacin tecnolgica en los gobiernos de los municipios? Existen condiciones fsicas de trabajo adecuadas? Son suficientes los recursos con los que cuentan los municipios? De los recursos disponibles hay un gasto adecuado? La presupuestacin se hace profesionalmente? Hay mecanismos aceptables de participacin ciudadana? Se podran implementar nuevos modelos de trabajo para los gobiernos en los municipios?
4.2. Las respuestas

La Reforma al artculo 115 constitucional de 1982, por el entonces presidente de la Repblica Miguel de la Madrid Hurtado, ya mencionada con anterioridad marca el inicio claro de la recomposicin y preponderancia del orden municipal en
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nuestro pas, a la que se suman, con los aos, otros factores que entendemos al contestar las preguntas que contestamos inciden de manera por dems importante en este hecho y que son muchos, pero entre ellos se cuentan: 4.2.1. En lo Administrativo Falta de conocimientos en administracin publica, Poca o nula experiencia, Demasiado personal, Falta de seguimiento a labores, Exceso de papeleo y tramites entre dependencias, No hay programa de trabajo, No hay visin clara de los fines del gobierno, No se tiene claridad sobre la misin, Dualidad de funciones entre funcionarios, dependencias y otros ordenes de gobierno, Falta de claridad en las funciones a desempear, Exceso de reglas de trabajo, Falta de informacin, Jerarqua organizacional inflexible y equivoca, No hay coordinacin entre diferentes reas de trabajo, Hay puestos que no deben existir, Asignacin a de personas a puestos que no corresponden entre perfiles y necesidades, Falta de actualizacin de la organizacin gubernamental, Poco, malo o nulo equipo de trabajo con avances tecnolgicos, Instalaciones fsicas inadecuadas o inexistentes, No hay programas municipales de desarrollo.
4.2.2. Econmico Financiero Exceso de gastos por nomina, Poco cuidado en los gastos, Dependencia alta o muy alta de las participaciones y aportaciones federales, Poca recaudacin va impuestos, derechos, aprovechamientos y rendimientos, Mala presupuestacin, Poco presupuesto, La globalizacin de la economa. 4.2.3. Poltico Es ms importante el jefe que el ciudadano, Se atienden necesidades de partidos y personas de ndole poltica, Poca legitimidad social resultado de elecciones complicadas, Falta de liderazgo, Resultado de la competitividad electoral el acceso al poder de diferentes partidos e ideologas polticas. 4.2.4. Social Poco compromiso de trabajo de los ayuntamientos por la ciudadana, Falta de mecanismos de organizacin y participacin ciudadana, Mala jerarquizacin y consideracin de las necesidades por persona y por comunidad, La gran conciencia poltica de la ciudadana con su incesante participacin de apoyo o exigencias,
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La intervencin ms objetiva y critica de los medios de comunicacin en la actividad gubernamental. 4.2.5. Cultural Celo interno entre compaeros de trabajo, Corrupcin, Se esta atendiendo siempre lo urgente y no lo importante, Trabajo mecnico sin sentido comn, No hay conciencia de mejor, Adecuaciones y no cambios, Falta de iniciativa de los servidores pblicos, Se desconfa de los profesionistas, Bloqueo a la mejora por inters personal, Se tiene sentido patrimonialista del puesto ( solo los del partido, del grupo o los oriundos del lugar), No se esta todava preparado para pagar intangibles como asesoras y conocimiento sobre asuntos particulares. Las anteriores son ideas que nos hacen concluir que seguir la presin y los ayuntamientos estn llamados a ser pieza fundamental en el desarrollo del pas y, por tanto, a que logremos a como de lugar el fortalecimiento de los mismos. El municipio, base de la organizacin poltica nacional, se convierte en comunidad de vida y deja de ser simple circunscripcin poltica, ya que toma el papel de fuente y apoyo de justicia, paz y democracia; adems, se le exige ser ejemplo de eficacia y eficiencia de gobierno.
Al pasar los ayuntamientos de ser un simple nivel jerrquico, a un importante orden de gobierno y la forma primera de la sociedad civil, les corresponde atender y solventar, de manera directa e inmediata las necesidades, carencias y expectativas de la comunidad en la medida de los bienes pblicos y las posibilidades de sus recursos, tanto humanos como financieros.
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I.
PROPUESTA
En esta parte se ofrecern los pasos y recomendaciones necesarias para que el modelo se pueda aplicar, las condiciones son variables segn la realidad de cada municipio, la idea es tener una gua para llevar a acabo los pasos preliminares y as cubiertos poner a funcionar el modelo en el gobierno municipal. Hay que anotar que es muy importante que las caractersticas de los ayuntamientos y sus administraciones municipales son muy diferentes como se vio en el apartado 2.4.1. de las clasificaciones municipales y es por eso se tendrn que cubrir ciertos requisitos preliminares para tener xito con el modelo.
5. AUTODIAGNSTICO
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Antes de
implementar el modelo
en cualquier
gobierno municipal el
ayuntamiento en cuestin deber cubrir una etapa de autodiagnstico, como la que hicimos en capitulo cuatro para lo nacional a fin de conocer las caractersticas reales del municipio, su gobierno y las expectativas a las que estn sujetos, es decir, su contexto. El autodiagnstico es una actividad organizada de investigacin, reflexin y sistematizacin colectiva para conocer profundamente la situacin actual. 23
5.1. Investigacin
El ayuntamiento tendr que recopilar con esto la mayor cantidad de informacin respecto de los resultados que ha tenido el gobierno adentro y afuera de el. Presupuestos anteriores, planes de desarrollo, programas y su avance. Tendr que hacerse de los datos estadsticos del municipio como: Poblacin actual y futura, indicadores de crecimiento poblacional, extensin territorial; vivienda como drenaje, agua potable, electricidad, etc.; Poblacin indgena, empleo, actividad econmica. Se deber investigar con la mayor de las precisiones la situacin econmica del municipio, en la parte de su poblacin como niveles de ingreso, condiciones de vida, etc. y en el gobierno cual ha sido el presupuesto de los ltimos aos, que ha pasado con la recaudacin fiscal en sus diferentes rubros, que se ha ejercido de los presupuestos, que falta por ejercer, etc. La situacin poltica como son:
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Manual de planificacin del desarrollo municipal, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A.C. Mxico, 199 9 pp. 17.
Grupos de inters, inquietudes sociales, los partidos polticos, lideres que actan en el municipio. La situacin social prevaleciente de acuerdo a sus antecedentes histricos, su cultura, la tendencia existente.
5.2. Reflexin
Revisar concienzudamente despus si han logrado ser eficaces en su administracin y con esto han logrado incidir en la comunidad con sus acciones. Analizar si implementando el modelo pueden mejorar la situacin y bajo que criterio se deben hacer estas propuestas para que este concensada la propuesta.
5.3. Sistematizacin
Hecha la investigacin y reflexin que nos conducir por el camino de la planeacin deberemos cubrir la etapa de la hechura o diseo de las polticas pblicas necesarias para el municipio y siempre enmarcadas en el cumplimiento de lo establecido en el captulo de necesidad como pre requisito para el xito, es decir el cmo vamos a lograr los objetivos planteados, implementar o poner en marcha las polticas, darles seguimiento, revisarlas y en su caso sustituirlas o corregirlas, para que de manera sistemtica y cclica se estn haciendo cada vez mejor las cosas en los gobiernos de los municipios.
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6. REGLAMENTO INTERNO
Las polticas publicas que la administracin lleve a cabo para mejorar la organizacin de la administracin publica municipal deben incorporarse en la normatividad del Ayuntamiento, concretamente en el Reglamento Interior, mediante su creacin o reforma.
6.1 Creacin de un Reglamento Interno

Es indispensable este legalmente constituida la posicin del gerente municipal que redundar tambin en legitimidad con los miembros del ayuntamiento, y esto se puede hacer mediante la creacin de un reglamento interno en caso de no existir donde se especifiquen las funciones que tendr que realizar, a quien o quienes esta sujeto, los mecanismos de seguimiento y evaluacin de su funcin, etc. La mejor opcin para el caso de no existir un reglamento interno es incluir en este las dos reas estudiado en este documento: ayuntamiento y administracin pblica municipal. Delimitando perfectamente todo lo relacionado a la funcin y posicin organizacional de cada uno de las reas y sus puestos. La propuesta que se presenta es una de las ms completas en cuanto a delimitacin de funciones de las dos reas: la poltica estratgica(ayuntamiento) y la administrativo operativo(administracin pblica municipal). Se delimitan un organigrama con todas las reas que se pueden crear en un gobierno municipal. Este puede ser tomado como base y adeudarlo a la realidad y necesidades de cada gobierno, el tamao de este y la proyeccin de su gobierno en el futuro.
6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes

Se tendrn que hacer los cambios especficamente en las funciones del Alcalde para seprale las funciones ejecutivas, establecer los mecanismos de contratacin, seguimiento y evaluacin del gerente y en la parte de la administracin pblica municipal se especificara las tareas del gerente municipal como coordinador de la administracin pblica municipal.
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7. ORGANIGRAMA
El organigrama como referencia grfica de la organizacin del gobierno municipal deber contener claramente especificado el puesto de gerente municipal y en las dos siguientes reas:
7.1. El rea Poltico - Estratgica

La forman el alcalde, sindico o sndicos y regidores, comnmente llamado
Ayuntamiento o cuerpo edilicio y son los lderes y creadores de las polticas pblicas para la comunidad. Ellos son electos y representan a los diferentes segmentos de la comunidad,. Su labor debe concentrarse a los asuntos polticos que son sensibles a los deseos y necesidades de los ciudadanos, es decir lograr se consigan los fines del municipio.
ALCALDE
SINDICO (S) REGIDOR
AYUNTAMIENTO
REGIDOR REGIDOR
REGIDOR
REGIDOR
GERENTE MUNICIPAL O SECRETARIO TECNICO

SECRETARIO O DIRECTOR DE AREA SECRETARIO O DIRECTOR DE AREA
SECRETARIO O DIRECTOR DE AREA
ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL
Grfica 3: Componentes del Ayuntamiento Mexicano con Gerente Municipal
7.1.1. El ayuntamiento El ayuntamiento es un cuerpo reglamentario; sus miembros toman decisiones a favor de la comunidad. El poder esta centralizado en este grupo de funcionarios electos. El ayuntamiento aprueba el presupuesto y determina en algunos casos segn el grado de desarrollo econmico y la entidad federativa sus leyes de ingresos, y tambin enfoca las metas de la comunidad, los proyectos importantes, y consideraciones a largo plazo, como el crecimiento de la comunidad, el desarrollo del uso de la tierra, los planes para mejoramiento del capital, el financiamiento capital y la planeacin estratgica, en vez de los detalles administrativos.
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Los ayuntamientos podrn encontrar que los costos globales se reducirn con una administracin competente. Los ahorros pueden darse como costos de operacin reducidos, aumento de eficiencia y productividad, mejor recoleccin de ingresos, o el uso eficaz de tecnologa. El ayuntamiento contrata a un gerente municipal profesional para que ejecute las responsabilidades administrativas y supervisa su desempeo. 7.1.2. El alcalde Los alcaldes en los municipios son lderes polticos claves y tienen la responsabilidad de desarrollar polticas. Con el ayuntamiento, el alcalde es responsable de solicitar los puntos de vista de los ciudadanos para formar estas polticas e interpretarlas al publico. El alcalde preside las reuniones del ayuntamiento, sirve como portavoz de la comunidad, facilita la comunicacin y el entendimiento entre los funcionarios electos y designados, ayuda al ayuntamiento para establecer las metas y apoyar decisiones polticas, y sirve como promotor y defensor de la comunidad, adems de servir como un representante clave en relaciones intergubernamentales. El alcalde, responsabilidad de desarrollar polticas y administrar. el ayuntamiento y el gerente municipal constituyen un equipo que tiene la
7.2. rea Administrativo-Operativa

La administracin publica se organiza de manera jerrquica, esto es, que esta sujeta a controles directos por parte del Gerente Municipal, que a su vez esta sujeto a controles directos por parte del Ayuntamiento.

Grfica 4: Componentes de la Administracin Pblica Municipal en Mxico
Lo anterior puede ser en forma centralizada, descentralizada, desconcentrada y paramunicipal. Los titulares de la administracin publica municipal son funcionarios a los cuales el Cabildo encomienda auxiliar al Presidente Municipal para que este ejerza de mejor manera sus funciones administrativas. En este orden de ideas, se trata de delegados del Alcalde, que por as acordarlo el Cabildo, ejercen las funciones que la Ley confiere al Presidente. Encabezado por el gerente municipal nombrado por el rea poltico-estratgica o ayuntamiento esta para ejecutar las polticas emanadas de la anterior y asegurar se atiende a toda la comunidad de manera equitativa. Si el gerente no es sensible a lo planteado por el ayuntamiento, este tiene la autoridad para despedir al gerente en cualquier momento. En ese sentido la credibilidad del
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gerente queda comprobada diariamente. 7.2.1. Gerente Municipal Es el coordinador general de la administracin pblica municipal, de toda el rea ejecutiva o administrativa operativa como la hemos llamado en el presente estudio. 7.2.2. Directores Tendrn a su cargo cada una de las reas o dependencias previamente justificadas, estos debern ser profesionales especializados en las reas asignadas, es decir, con preparacin profesional y experiencia en el rea. 7.2.3. Equipo operativo Los subdirectores, coordinadores de rea, jefes de departamento y personal operativo de las diferentes dependencias que estn sujetos organizacionalmente a los directores. 7.2.4. Lneas de entendimiento Es muy importante que en los tramos de control se tenga el numero adecuado de personas a las que se pueda atender cotidianamente y con esto me refiero no a la capacidad del inmediato superior sino a los que marcan los estndares organizacionales, para que haya resultados adecuados operativamente hablando por su rpida comunicacin, entendimiento, coordinacin y apoyo. En algunos estudios se recomienda no se pase de 6 personas. Es decir, que el
Gerente municipal tenga a su cargo a lo mucho 6 secretarios o directores, estos a su vez no tengan mas de 6 coordinadores con los cuales entenderse, y as sucesivamente para que sea fluida y exitosa la operacin en la administracin pblica.
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8. EL GERENTE MUNICIPAL
Para aclarar un poco lo que significa el modelo y el puesto en si, hagamos una pregunta: Que es el Gerente Municipal? El Secretario Tcnico o Gerente Municipal o Administrador de la Ciudad como se les puede llamar dependiendo del tamao del municipio y su estructura organizacional y la decisin del ayuntamiento es una figura que tiene su origen anglosajn que se ha empezado como ya lo hemos visto a aplicar en algunos Municipios de Mxico. En la presente propuesta no se trata ni se sugiere se copie o calque el modelo mencionado, se trata de rescatar algunos detalles tcnicos y adecuarlo a lo que significa la realidad mexicana; Porque como todos sabemos las diferencias son grandes en cuanto a cultura, principios, fines y obviamente recursos tanto en los gobiernos como en las sociedades. El Gerente General o Administrador de la ciudad es un funcionario profesional, responsable de vigilar la marcha administrativa del Ayuntamiento y de coordinar los esfuerzos de todas las dependencias hacia el cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo. Tiene a su cargo funciones que originalmente corresponde ejecutar al Alcalde, por lo que es normalmente es designado por este ultimo con el consentimiento o aprobacin del Ayuntamiento. El funcionamiento de una Gerencia Municipal permite que el Presidente Municipal atienda mas las relaciones polticas del Ayuntamiento, sobre todo con
la comunidad, y que no se vea absorbido por el ritmo del funcionamiento diario de la administracin. Generalmente, las administraciones municipales heredan sistemas,
procedimientos y formas de organizacin diseadas con criterios diferentes a la idea de la administracin publica para el desarrollo. Lo que debe distinguir a los Gobiernos Municipales con Gerente Municipal de otras administraciones municipales es la manera en que se relaciona con la comunidad, la forma en que esta participa en la toma de decisiones, y el perfil de la organizacin administrativa (dependencias, sistemas, controles y procedimientos) que simplifica su funcionamiento para beneficio del publico. Sin embargo, de poco sirve mejorar la administracin publica si este cambio no se institucionaliza, de forma que las prximas administraciones se vean obligadas a continuar con esas nuevas formas de gobierno. El gerente es contratado para servir al ayuntamiento y a la comunidad, y para traer al gobierno local los beneficios de su capacitacin y programas de gobiernos locales en nombre del grupo gobernante.
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ALCALDE
SINDICO (S) REGIDOR
AYUNTAMIENTO
REGIDOR REGIDOR
REGIDOR
REGIDOR

Grfica 5: El Gobierno Municipal con el Modelo
8.1. Perfil Del Gerente Municipal

Seria muy subjetivo el plantear un perfil para el gerente publico municipal sin un estudio serio, en la que se consideran las mismas necesidades y caractersticas a cubrir.
Plantearlas por simple sentimiento o apreciacin sera arriesgado y no sera adems legitimo para quienes estuvieran considerando la presente propuesta. Es por esto que se toma como referencia y base de este captulo el resultado de la encuesta nacional de gestin municipal hecha por el CIDE-INEGI en 199324 y la Encuesta Realizada a los municipios sobre el particular y la cual se detallo en el apartado 2.5.1.2. En esta se aplicaron entrevistas a los funcionarios encargados o participantes en las diferentes reas de los gobiernos municipales ya que quienes mejor que ellos como participes conscientes de las necesidades administrativas de los gobiernos municipales. Se corroboro que los estudios tienen clara relacin con los estratos: en el alto predomina el grado de licenciatura e incluso un pequeo numero de postgrados, mientras que en los estratos medio y bajo se presenta un fuerte porcentaje de encuestados con estudios por debajo de la licenciatura, con cifras considerables de funcionarios que solo cursaron la primaria, El comportamiento entre las reas de administracin, servicios y finanzas es mas o menos homogneo, aunque existe ligera ventaja en la administracin. Nuevamente los municipios de mayor desarrollo aparecen con ventajas en cuanto al personal con el cual se cuenta para emprender sus reas e implementar esquemas nuevos. Alcanzar buenos resultados exige un cuerpo administrativo capaz de implementar las polticas gubernamentales. La calidad en la accin pblica y de sus servicios tiene conexin estrecha con la capacidad personal. Para Crozier, La calidad del servicio no puede desarrollarse sin una inversin en la calidad humana de los
24
Encuesta Nacional de Gestin Municipal, CIDE INEGI, Mxico, 993
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funcionarios25 Por ello es necesario detectar las caractersticas que se asocian al funcionamiento municipal. Considerando esta forma de anlisis, el orden de prioridad - de acuerdo a las respuestas consideradas en mas ocasiones- de las opciones ofrecidas en el cuestionario, discriminando las caractersticas polticas ya que buscamos se cubra el perfil administrativo y de coordinacin del Gerente Municipal quedara del siguiente modo: 1. TICA Y RESPONSABILIDAD: Es muy importante que el gerente municipal
posea un alto sentido tico; que la conducta del funcionario busque siempre el bien comn de manera recta y, adems, cumpla con sus obligaciones irrestrictamente. 2. ESPRITU DE SERVICIO: El que siempre se est privilegiando el inters
colectivo al particular, esto ser buena muestra que se est dispuesto a servir a los dems y no a servirse a s mismo. 3. EXPERIENCIA ADMINISTRATIVA: Haber trabajado en una administracin
pblica municipal garantizar que conocen los procesos y no se llega a aprender o a improvisar. Esto ser una garanta de solucin porque se conocen los caminos. 4. CUALIDADES ORGANIZATIVAS Y DE COORDINACIN: Esta es muy necesaria dada la responsabilidad en la conduccin de toda el rea operativa y a la necesidad de rendir cuentas al ayuntamiento y a la sociedad.
25
Michael Crozier, Estado modesto, Estado moderno, Mxico, FCE, 1987, p.14...
5. CONOCIMIENTO DEL MUNICIPIO:
Como asunto primordial y de suma El
importancia es que quien aspire a administrar un municipio lo conozca.
territorio, los fenmenos urbanos, las relaciones socio polticas, la situacin patrimonial, etc.; y que este conocimiento no haya sido solamente de escritorio
6. HABILIDAD TCNICO-ADMINISTRATIVA:
Adems de haber de preferencia
trabajado en una administracin publica municipal, es muy importante que cuenta tambin habilidad de la administracin de recursos humanos, materiales y financieros, Que pueda gestar, formular, implementar y evaluar polticas publicas. 8. LIDERAZGO: El carisma, el don natural de atraer y guiar a la gente, har que el candidato cuente con fuerza para organizar y lograr la participacin ciudadana, la puesta en marcha de las polticas y obviamente legitimar en las acciones. 9. CULTURA GENERAL y CONCIENCIA NACIONAL: No basta ser especialista en un rea, hay que tener conocimiento general para discernir de manera adecuada y no perder, de lo contrario, liderazgo por esa deficiencia. Nos olvidamos de los valores, tradiciones, idiosincrasia de nuestra patria. cultivar y fomentar los nuestros. La realidad del municipio se hace sensible en un candidato cuando ste lo haya conocido, palpado, y mejor todava, vivido. Para decidir adecuadamente hay que conocer. No se tendrn soluciones adecuadas si stas son tomadas sin conocer la realidad. Es muy importante se haya estado y est vinculado al medio para lograr lo antes mencionado. Convertimos a nuestras comunidades en importadoras de valores, cuando nuestra fortaleza esta en
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8.2. Funciones
El gerente prepara y recomienda un presupuesto para la consideracin del ayuntamiento. Recluta, contrata y supervisa el personal del gobierno; Presta sus servicios como el asesor principal del ayuntamiento Los miembros del ayuntamiento y los ciudadanos confan que el gerente les proporcionara informacin completa y objetiva, los pros y contras de las alternativas y las consecuencias a largo plazo. El Gerente municipal da recomendaciones al ayuntamiento, pero el ayuntamiento puede adoptarlas o no y puede cambiar o modificar las recomendaciones. El Gerente esta comprometido con cualquier accin que tome el ayuntamiento. Llevar a cabo un control sobre la aplicacin y el ejercicio de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos. Vigilar la aplicacin de los planes y programas estatales y municipales de desarrollo. Vigilar que la administracin y prestacin de los servicios pblicos se lleve a cabo de la mejor manera y con apego a los reglamentos. Aprobar la solicitud de permisos para el uso y aprovechamiento de las reas pblicas.
8.2.1. Considerndos La residencia local de un gerente municipal no deber ser requisito para nombrarlo. Los gerentes son profesionales que pueden prestar sus servicios en varias comunidades durante sus carreras, contribuyendo con su amplia experiencia para coordinar los servicios pblicos y aplicar las tcnicas administrativas en una comunidad. Los ingresos de los gerentes dependern de sus antecedentes educativos y su experiencia, as como del tamao y complejidad del gobierno local que los emplea. El ayuntamiento establece el salario. Los gerentes estn a la orden del ayuntamiento o del cuerpo edilicio. Pueden ser despedidos por la mayora del ayuntamiento, o los acuerdos laborales que ellos pueden tener con el ayuntamiento. El control siempre esta en las manos de los representantes electos del pueblo. La experiencia de los gerentes se adquiere directamente de otras posiciones gubernamentales, y/ por la preparacin acadmica en el mbito de la administracin pblica. Los gerentes municipales debern abstenerse de participar en la eleccin de los miembros del ayuntamiento que los emplea, y en las actividades polticas partidarias, lo que perjudicara el desempeo de su papel como administrador profesional.
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8.3. Cdigo de tica

La conducta de los gerentes municipales se deber regir por ciertos principios ticos, que a continuacin se detallan como sugerencia de esto: a) Dedicarse a fortalecer los conceptos de eficiencia de gobierno, eficacia en las acciones y legitimidad social por medio de los miembros del ayuntamiento en forma responsable y considerar que la administracin publica profesional es esencial para alcanzar este objetivo. b) Afirmar la dignidad y el valor de los servicios prestados por el gobierno y mantener una actitud constructiva, creativa y prctica hacia los asuntos del gobierno municipal, as como un sentido profundo de responsabilidad social como servidor pblico de confianza. c) Dedicarse a los mas altos ideales de honor e integridad en todas sus relaciones pblicas y personales para que el gerente municipal sea acreedor de respeto y confianza por parte de los miembros del ayuntamiento, de los dems funcionarios y empleados, y de la ciudadana en general d) Reconocer que la principal funcin del gobierno municipal en todo momento es buscar el mayor beneficio para todas las personas. e) Someter propuestas de polticas pblicas a la consideracin de los miembros del Ayuntamiento, brindarles informacin sobre los hechos y consejo sobre los asuntos de la poltica como una base para tomar decisiones y establecer las metas de la comunidad; as como mantener e implementar las polticas municipales adoptadas por los miembros del ayuntamiento.
f) Reconocer que los miembros del ayuntamiento por ser electos por el pueblo son representantes electos y merecen crdito por el establecimiento de las polticas municipales; la responsabilidad de la ejecucin descansa en los gerentes municipales. g) Abstenerse de cualquier actividad poltica que pueda socavar la confianza pblica en los gerentes municipales. Evitar la participacin en las elecciones de los miembros del cuerpo edilicio que los emplea. h) Imponerse como obligacin el mejoramiento continuo de su administrativas i) Mantener informada a la comunidad sobre los asuntos municipales; Estimular la comunicacin entre los ciudadanos y todos los funcionarios municipales; Enfatizar la necesidad de brindar un servicio amistoso y corts con el pblico; y tratar de mejorar la calidad y la imagen del servicio publico. j) Resistir cualquier intromisin en sus responsabilidades profesionales, con el convencimiento de que el gerente debe tener libertad de llevar a cabo polticas oficiales sin interferencia, y manejar cada problema sin discriminacin sobre la base de principios y justicia. k) Tomar decisiones en materia de personal teniendo en cuenta el mrito de tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen las decisiones del gerente en cuanto a nombramientos, ajustes salariales, ascensos y la disciplina. l) No buscar favores; Estar convencido que el engrandecimiento personal o las capacidad de las polticas
profesional y fomentar la habilidad de los empleados en el uso de tcnicas
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ganancias obtenidas mediante informacin confidencial o por el uso indebido del trabajo es deshonesto.
CONCLUSIONES
120
El modelo propuesto como se ha visto no pretende en ninguna forma suplir la funcin poltica de los ayuntamientos. Se ha explicado en el presente trabajo que se trata de separar cada una de las actividades para que haya mejores resultados en los gobiernos de los municipios. Es Decir, apoyar con esta propuesta las responsabilidades contradas por los miembros del ayuntamiento al ser electos, optimizar recursos y dar alternativas viables y factibles a los ciudadanos. Se trata mejorar, al cumplir con las necesidades planteadas e implementar un modelo y por otro lado se sume la parte poltica del ayuntamiento y la parte profesional o tcnica del Gerente y su equipo, sin caer en un proyecto tecnocrtico; no se trata tampoco de copiar el modelo de City Manager de Estados Unidos ya que la cultura y costumbres son diferentes adems de las condiciones econmicas. Tenemos que romper los esquemas o paradigmas en los que la poltica lo es todo y por todo, en lo que lo tradicional y cerrado de esta se han impuesto sobre las innovaciones polticas y administrativas de los ltimos tiempos. Debemos procurar no caer en hacer calcas de la iniciativa privada que si bien tiene buenos principios a importar no son iguales en sus fines y formas por las diferentes condicionantes que cada una tienen. Que hay en cada mbito y tendiendo con las copias o similitudes a solo prestar atencin a la dotacin de Servicios. Se pueden importar buenas ideas y principios de la iniciativa privada pero con la conciencia de que son actividades diferentes. Debemos preparar profesionales de la administracin pblica para el municipio mexicano y mejorar a los gobiernos que es una salida necesaria y urgente en nuestro pas.
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Ugarte Cortes, op cit, p.34. Mendieta y Nez, citado por Mariano Coln, El municipio Libre, Gobierno del Estado de Mxico, Mxico, 1978, p.23.
Los Municipios en Mxico, Glosario de Administracin Pblica Municipal, CD ROM Secretara de Gobernacin, CEDEMUN, Mxico, 1998.
ANEXO A: Glosario
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A.1. El Municipio
El municipio es una agrupacin con carcter de corporacin de derecho pblico y como tal participa en la administracin pblica, el Estado le otorga facultades que lo autorizan y, a veces le obligan tambin a realizar tareas de la comunidad local con independencia y bajo su propia responsabilidad, adoptando la forma de poder coactivo26 Es una comunidad asentada en un territorio, que cuenta con una capacidad jurdica y patrimonio propios y al que se le reconocen derechos suficientes para atender las necesidades de su poblacin y para organizarse libre y democrticamente27 El municipio es la circunscripcin territorial ms pequea del pas y est bajo el gobierno inmediato y directo del ayuntamiento.28 El vocablo municipio proviene del latn compuesto de dos locuciones: el sustantivo munis, que se refiere a cargos u obligaciones, tareas, entre otras varias acepciones y el verbo capere que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjuncin de estas dos palabras surgi el trmino latino municipium que defini etimolgicamente a las ciudades.29 Desde la ptica constitucional, el municipio es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa en el rgimen interior de los estados, el cual es administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un presidente municipal, sndicos y regidores.
26
Otto, Bgonnewein, Derecho municipal alemn, Instituto de Administracin Local, Madrid, 1967, p.3. Ugarte Cortes, op cit, p.34.
27 27
28
Mendieta y Nez, citado por Mariano Coln, El municipio Libre, Gobierno del Estado de Mxico, Mxico, 1978, p.23.
29
Los Municipios en Mxico, Glosario de Administracin Pblica Municipal, CD ROM Secretara de Gobernacin, CEDEMUN, Mxico, 1998.
Asimismo, es una entidad poltica primaria o bsica y autnoma integrada por una poblacin que comparte identidades culturales, histricas y un idioma comn, asentada en un territorio delimitado que es administrado por autoridades constituidas en un ayuntamiento electo por sufragio universal y directo, para su progreso y desarrollo. El municipio es una forma de descentralizacin, ya que constituye una organizacin comunal espontnea y primaria que el Estado reconoce e incorpora a su estructura. En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades individuales y de grupo. De acuerdo al orden constitucional mexicano, el municipio es un ente autnomo que rene las siguientes caractersticas: a) Personalidad jurdica propia. b) Patrimonio propio. c) No tiene vnculos de subordinacin jerrquica con el gobierno del estado. d) Administra libremente su hacienda. e) Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales. f) El ayuntamiento es electo popularmente.
A.2 El ayuntamiento
El ayuntamiento, es un rgano colegiado y deliberante de eleccin popular directa y al que le corresponde realizar las atribuciones encomendadas por la
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Constitucin de la Repblica, especficamente por el artculo 115 y las leyes que de la norma suprema emanan. El ayuntamiento se integra por un Presidente Municipal y por el nmero de Sndicos y Regidores que las Leyes Orgnicas Municipales determinen. Es conveniente comentar, que en algunos Estados, la figura del Sndico no existe o no surge del mandato de los ciudadanos sino de la designacin que hace el ayuntamiento (Jalisco), o bien, tiene funciones de autoridad auxiliar del ayuntamiento en las delegaciones municipales (Sinaloa). El ayuntamiento es una de las partes del municipio, es su rgano de gobierno, que tambin es diferente a la administracin pblica municipal. El ayuntamiento es electo y tiene en sus funciones la parte estratgico poltica. Los miembros de los ayuntamientos reciben tambin denominaciones tales como: Ediles y muncipes. A.2.1. Cabildo Es la sesin protocolaria y formal del ayuntamiento en la que un orden del da y solemnidad sus miembros tratan asuntos del municipio, los discuten, fundamentan y finalmente acuerdan sobre ellos. A.2.2. Alcalde El trmino proviene del rabe al-cadi, que significa "el juez"; es decir se empleaba para designar al funcionario que posea atribuciones judiciales y
administrativas. En el Derecho Poltico actual el trmino se emplea para referirse a la autoridad administrativa ms importante encargada, en cada ciudad, villa o aldea, o ms propiamente, en cada municipio, del gobierno municipal. A.2.3. Muncipe Miembro del ayuntamiento encargado de administrar, como cuerpo colegiado, los intereses del municipio. No tienen facultades de gobierno en forma individual, pues sta queda delegada en el presidente municipal, sin embargo deben cumplir las comisiones que les seale el ayuntamiento en materias que tengan que ver con el desarrollo del municipio. Asimismo, se encargan de vigilar que el ejercicio de la funcin pblica municipal se desarrolle conforme a las disposiciones legales aplicables y en concordancia con las polticas definidas en el ayuntamiento, velando por la correcta prestacin de los servicios pblicos. Asimismo, el artculo 115 constitucional consigna la existencia de los regidores de representacin proporcional, los cuales poseen las mismas facultades y obligaciones que aquellos electos por el principio de mayora relativa. Regidor, concejal o un Municipe es, ante todo, un servidor publico que entiende la poltica como capacidad, obligacin y vocacin de servicio a cada vecino y a la comunidad. Es un mexicano elegido primero por su Partido u organizacin poltica y luego por los vecinos del Municipio para integrar un Ayuntamiento que asuma plenamente su funcin de gobierno, de primera forma de organizacin poltica, de representacin de los intereses y valores de la comunidad. En este sentido, el Municipe es ante todo un vecino comprometido con los
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valores, con la cultura, con la vocacin y con las necesidades de su comunidad, que pone su experiencia, su disposicin, sus habilidades, su capacidad y su voluntad para generar bienes pblicos que sirvan a la sociedad para mejorar las condiciones necesarias para su desarrollo integral.
A.3. La Administracin pblica municipal

Constituye el conjunto de dependencias y entidades que conforman la esfera de accin de la presidencia municipal y cuyas operaciones tienen como objetivo cumplir o hacer cumplir la poltica, la voluntad del gobierno, tal y como esta expresa en las leyes fundamentales del pas. A travs de esta definicin se advierte que el presidente municipal es el conductor y responsable de la administracin municipal. Por otra parte y en razn del nmero de municipios que actualmente existe en el pas (2418), y dada la gran heterogeneidad de los mismos, no existe una misma estructura orgnica en cada municipalidad. El nmero y tipo de unidades administrativas se determina en funcin de factores de ndole econmico, social, poltico y cultural. Los municipios poseen autonoma orgnica y tcnica, en ese sentido cuentan con la libertad para organizarse como mejor les convenga para el ejercicio y accin administrativa local. As, la administracin municipal puede adoptar alguna de las formas -o todas- de organizacin administrativa: centralizada, descentralizada y/ desconcentrada.
La administracin publica municipal es el conjunto de dependencias y organismos subordinados en forma directa al Presidente Municipal y en forma indirecta al Ayuntamiento, que tiene a su cargo la ejecucin de las atribuciones de este ultimo en lo relativo a la administracin, a la prestacin de los servicios pblicos
y a la ejecucin de obra publica. Este conjunto esta formado por los secretarios y/ directores, coordinadores de rea, jefes de departamento y personal operativo que trabaja en las diferentes dependencias. La administracin pblica municipal es el rgano operativo que acata y ejecuta lo planteado por el ayuntamiento. A.3.1. Centralizada La administracin publica municipal centralizada es aquella que no cuenta con autonoma o independencia funcional, sino que depende en forma directa del titular de la administracin publica, esto es, del Presidente Municipal. Generalmente, integran la administracin publica centralizada los titulares de sus dependencias, y algunas de ellas por completo, como puede ser la Direccin de Seguridad Publica y la Tesorera. A.3.2. Descentralizada La administracin publica municipal descentralizada funciona a travs de rganos y dependencias que tienen mas o menos autonoma o independencia de la administracin publica centralizada.
Estos rganos, generalmente, tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, y se crean por disposicin legal o por acuerdo de Cabildo. La descentralizacin opera principalmente en materias determinadas, mas que
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en territorios o regiones; pueden ser descentralizadas aquellas materias que sean de competencia municipal, pero que no sea indispensable que se ejerza un control directo y centralizado sobre las mismas, como puede ser el desarrollo social, el agua potable y alcantarillado, la cultura, el deporte y la recreacin, la ejecucin de obra publica, el transporte publico y la asistencia social. La principal ventaja de la descentralizacin es que al contar con personalidad jurdica y patrimonio propio, su administracin es independiente de la del Ayuntamiento, lo que generalmente la hace ms gil, aunque sujeta a los mismos controles y procedimientos de fiscalizacin. Al ser rganos de gobierno, los organismos descentralizados estn sujetos al Cabildo mediante el Plan de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el reglamento o acuerdo que los crea. El reglamento o acuerdo de creacin de los organismos descentralizados establece la manera en que estos se organizan, la forma en que se integra su Junta de Gobierno, las facultades de su Director y la manera de nombrarlo (generalmente por la Junta de Gobierno), la constitucin de su patrimonio y la relacin que guardan estos organismos tanto con el Presidente Municipal como con el Cabildo. Son dependencias descentralizadas, por ejemplo, el DIF y algunos organismos operadores del servicio de agua potable y alcantarillado. A.3.3. Desconcentrada Mediante la desconcentracin, la administracin publica centralizada delega a sus subordinados ciertas funciones y responsabilidades para permitir atender de
mejor manera sus atribuciones. Generalmente, la desconcentracin opera para la atencin de regiones o territorios, mas que de materias especificas, en todas aquellas funciones de competencia municipal sobre las cuales se necesita un control directo y centralizado, pero con cierta agilidad y eficiencia. La diferencia entre la desconcentracin y la descentralizacin, es que en la primera los organismos no cuentan ni con personalidad jurdica ni con patrimonio propio, por lo que existe mayor control de la autoridad central respecto de su funcionamiento y operacin. Es conveniente la figura de la desconcentracin para atender regiones alejadas de la cabecera municipal, en donde es conveniente que los delegados municipales, comisarios o sndicos tengan mas facultades para solucionar los problemas que se presenten sin necesidad de que la gente tenga que viajar hasta la cabecera. Las funciones o materias que pueden desconcentrarse son el registro civil, la recaudacin, los servicios pblicos y la ejecucin de obra publica.
A.3.4. Paramunicipal La administracin publica paramunicipal funciona a travs de empresas en las que el gobierno municipal participa mayoritariamente con los particulares para
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encargarse de materias que siendo de competencia municipal, pueden tambin ser atendidas por los particulares pero que el gobierno considera prioritarias y en consecuencia mantiene presencia importante en la toma de decisiones. Estos organismos pueden ser empresas mercantiles en las que el socio mayoritario es el Ayuntamiento, que aporta capital al patrimonio de la sociedad y conserva las principales funciones de control. Desde luego, estos organismos tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, y a pesar de ser empresas mercantiles (como una sociedad annima), estn sujetas a los mismos instrumentos de control por parte del Cabildo: el Plan de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el acto jurdico por el que se constituyen, as como a la fiscalizacin a que estn sujetos todos los organismos que integren su patrimonio con recursos pblicos. En algunos municipios, algunos servicios pblicos, como el transporte urbano y la vigilancia comercial y bancaria, funciona mediante empresas paramunicipales. A.3.5. Dependencias Son las que dentro de la Administracin publica municipal centralizada cumplen con tareas especificas y generalmente son: a) Tesorera Municipal b) Secretaria del Ayuntamiento c) Direccin de Seguridad Publica d) Contralora Adems, existen otras dependencias que pueden ser creadas por el Cabildo en
funcin de sus propias necesidades: Secretario Tcnico o Coordinador de directores o Gerente Municipal, Direccin de Obras y Servicios Pblicos, Oficiala Mayor, Direccin de Desarrollo Urbano y Ecologa, Direccin de Comunicacin Social, Direccin de Catastro, Direccin de Bomberos y Proteccin Civil, etc.
A.4. El gobierno municipal

Para fines prcticos y considerando lo anterior llamaremos Gobierno Municipal a la suma de las dos partes aludidas: Ayuntamiento y Administracin Pblica
A.5. Reglamento
Conjunto de disposiciones que norman las actividades cotidianas de los diferentes sectores de los municipios, tales como: Las actividades comerciales, y sociales, la seguridad pblica, la prestacin de los servicios municipales, las relaciones laborales dentro del gobierno municipal, etc. A.5.1. Reglamento interno Conjunto de disposiciones que norman las relaciones laborales entre los servidores pblicos y las autoridades municipales, con el propsito de definir los derechos as como las obligaciones de que son sujetos. Regula jornadas y asistencia al trabajo; correcciones disciplinarias; y, sanciones. En algunos casos a este mismo ordenamiento se le conoce como reglamento de condiciones generales de trabajo.
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ndice Detallado
DEDICATORIA........................................................................................................... 0 NDICE ..................................................................................................................... 1
INTRODUCCIN ....................................................................................................... 1 I. ANLISIS ............................................................................................................... 5

1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 7 1.1. Histrico Institucional ................................................................................................................. 7 1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz ......................................................... 8 1.1.2. La Colonia ...................................................................................................................................... 9 1.1.3. El Sistema Municipal en el Mxico independiente ................................................................ 11 1.1.3.1. La Constitucin de 1836 (Las Siete Leyes) ..................................................................... 12 1.1.3.2. La Constitucin de 1857 .................................................................................................... 13 1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911) .............................................................................. 14 1.1.3.4. La Revolucin ...................................................................................................................... 15 1.2. La constitucin de 1917 y sus reformas ......................................................................................... 16 1.2.1. Texto Original Art. 115.............................................................................................................. 17 1.2.2. Sumario Histrico de Reformas al Artculo 115 ..................................................................... 18 1.2.2.1 Primera Reforma. ................................................................................................................. 18 1.2.2.2. Segunda Reforma. .............................................................................................................. 19 1.2.2.3. Tercera Reforma. ............................................................................................................... 19 1.2.2.4. Cuarta Reforma. ................................................................................................................. 20 1.2.2.5. Quinta Reforma. ................................................................................................................. 20 1.2.2.6. Sexta Reforma. ................................................................................................................... 20 1.2.2.7. Sptima Reforma. ............................................................................................................... 20 1.2.2.8. Octava Reforma. ................................................................................................................. 21 1.2.2.9. Novena Reforma. ................................................................................................................ 22 1.2.3. Artculo 115. Texto Vigente ..................................................................................................... 23 1.3 Administracin Municipal en Mxico ................................................................................................ 27 1.3.1. Poltica vs. Administracin ....................................................................................................... 27 1.4.1. Estados Unidos ............................................................................................................................ 29 1.4.1.1. Comisin ............................................................................................................................... 29 1.4.1.2. Gerentes de Ciudad ............................................................................................................ 30 1.4.2. Otros pases ................................................................................................................................. 35 1.4.2.1. Canad .................................................................................................................................. 35 1.4.2.2. Honduras .............................................................................................................................. 36 2. ENTORNO ................................................................................................................................................... 39 2.2. Bases Jurdicas Actuales ................................................................................................................... 39 2.2.1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos ....................................................... 40 2.2.2. Leyes secundarias ...................................................................................................................... 41 2.2.3. Constituciones Estatales ........................................................................................................... 41 2.2.4. Ley Orgnica Municipal ............................................................................................................. 42 2.2.5. Bandos de polica y buen gobierno ........................................................................................ 42 2.2.6. Reglamentacin Municipal ........................................................................................................ 43 2.3. Actualidad Administrativa ................................................................................................................ 44 2.3.1 Modelo Usado actualmente ........................................................................................................ 44 2.3.1.1. Alcalde poltico y administrador ...................................................................................... 44 2.3.2. Apoyo Institucional a la Administracin Pblica ................................................................... 46 2.3.2.1. INAP ....................................................................................................................................... 46 2.3.2.2. Cursos Virtuales .................................................................................................................. 50 2.3.2.3. Universidades ...................................................................................................................... 51
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2.3.3. Recursos financieros................................................................................................................... 51 2.3.3.1 Participaciones ...................................................................................................................... 51 2.3.3.2. Aportaciones ........................................................................................................................ 52 2.3.3.3. Recursos propios .................................................................................................................. 53 2.3.4. Apoyo Informtico a la Administracin Pblica ..................................................................... 54 2.3.4.1. INEGI ...................................................................................................................................... 54 2.3.4.2. CEDEMUN .............................................................................................................................. 54 2.3.4.3. CONAPO ................................................................................................................................ 55 2.3.4.4. Otros ...................................................................................................................................... 58 2.3.5. Apoyo Tecnolgico a la Administracin Pblica .................................................................... 59 2.4. La diversidad municipal .................................................................................................................... 59 2.4.1. Clasificaciones municipales ...................................................................................................... 60 2.4.1.1. Por Caractersticas Poblacionales .................................................................................... 60 2.4.1.2. Por Territorio ....................................................................................................................... 61 2.4.1.3. Por su Gobierno ................................................................................................................... 61 2.4.1.4. Por su orden jurdico .......................................................................................................... 62 2.5. Los Modelos utilizados actualmente ............................................................................................... 63 2.5.1. Gobiernos ..................................................................................................................................... 63 2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo ........................................................................................... 63 2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales ......................................... 69 2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo ............................................................................................. 74 2.5.2.1. ICMA en Mxico .................................................................................................................... 74 3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75 3.1. De la sociedad ..................................................................................................................................... 75 3.1.1. En lo material .............................................................................................................................. 75 3.1.2. En lo humano ............................................................................................................................... 76 3.2. Del Gobierno ....................................................................................................................................... 77 3.2.1. En lo poltico ............................................................................................................................... 78 3.2.1.1. Sensibilidad Poltica............................................................................................................ 78 3.2.1.2. Organizacin de la sociedad .............................................................................................. 79 3.2.1.3. Institucionalidad .................................................................................................................. 80 3.2.1.4. Gestin ante otras instancias ............................................................................................ 80 3.2.2. En lo administrativo ................................................................................................................... 80 3.2.2.1. Simplificacin administrativa ............................................................................................ 81 3.2.2.2. Descentralizacin y desconcentracin; ........................................................................... 81 3.2.2.3. Participacin ciudadana organizada ................................................................................ 82 3.2.2.4. Optimizacin y transparencia en el manejo de recursos. ............................................ 83 3.2.2.5. Gestin de Recursos adicionales. ..................................................................................... 84 3.2.2.6. La Profesionalizacin de los servidores pblicos ........................................................... 85 3.2.2.7. Planeacin Estratgica ....................................................................................................... 86 3.2.2.8. Rediseo organizacional..................................................................................................... 88 3.2.2.9. Modernizacin Tecnolgica ............................................................................................... 89 3.2.2.10. Innovacin administrativa ............................................................................................... 89 4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91 4.1. Preguntas ............................................................................................................................................. 91 4.2. Las respuestas ..................................................................................................................................... 92 4.2.1. En lo Administrativo ................................................................................................................... 93 4.2.2. Econmico Financiero ................................................................................................................ 94 4.2.3. Poltico ......................................................................................................................................... 94
4.2.4. Social ............................................................................................................................................ 94 4.2.5. Cultural ........................................................................................................................................ 95
I.
PROPUESTA ..................................................................................................... 97
5. AUTODIAGNSTICO .................................................................................................................................. 98 5.1. Investigacin ....................................................................................................................................... 99 5.2. Reflexin ........................................................................................................................................... 100 5.3. Sistematizacin ................................................................................................................................ 100 6. REGLAMENTO INTERNO ........................................................................................................................ 101 6.1 Creacin de un Reglamento Interno .............................................................................................. 101 6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes ...................................................................................... 102 7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103 7.1. El rea Poltico - Estratgica ......................................................................................................... 103 7.1.1. El ayuntamiento ....................................................................................................................... 104 7.1.2. El alcalde ................................................................................................................................... 105 7.2. rea Administrativo-Operativa ...................................................................................................... 105 7.2.1. Gerente Municipal .................................................................................................................... 107 7.2.2. Directores .................................................................................................................................. 107 7.2.3. Equipo operativo ...................................................................................................................... 107 7.2.4. Lneas de entendimiento ........................................................................................................ 107 8. EL GERENTE MUNICIPAL ....................................................................................................................... 109 8.1. Perfil Del Gerente Municipal ......................................................................................................... 111 8.2. Funciones .......................................................................................................................................... 115 8.2.1. Considerndoos ......................................................................................................................... 116 8.3. Cdigo de tica ................................................................................................................................ 117
CONCLUSIONES ................................................................................................... 120 BIBLIOGRAFA ...................................................................................................... 122
ANEXO A: Glosario ...................................................................................................................................... 126 A.1. El Municipio ...................................................................................................................................... 127 A.2 El ayuntamiento ................................................................................................................................ 128 A.2.1. Cabildo ....................................................................................................................................... 129 A.2.2. Alcalde ....................................................................................................................................... 129 A.2.3. Muncipe .................................................................................................................................... 130 A.3. La Administracin pblica municipal ........................................................................................... 131 A.3.1. Centralizada.............................................................................................................................. 132 A.3.2. Descentralizada ........................................................................................................................ 132 A.3.3. Desconcentrada ........................................................................................................................ 133 A.3.4. Paramunicipal ........................................................................................................................... 134 A.3.5. Dependencias............................................................................................................................ 135
140
A.4. El gobierno municipal...................................................................................................................... 136 A.5. Reglamento ....................................................................................................................................... 136 A.5.1. Reglamento interno ................................................................................................................. 136
NDICE DETALLADO ............................................................................................. 137

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Dedicatoria

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CONCLUSIONES.................................................................................................... 120 BIBLIOGRAFA ...................................................................................................... 122

NDICE DETALLADO ............................................................................................. 137

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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2 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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4 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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6 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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1.1. Histrico Institucional

Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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8 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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10 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 11

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12 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 13

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14 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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1.2. La constitucin de 1917 y sus reformas

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16 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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18 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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20 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 21

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22 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 23

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24 Agosto de 2000;Tesis de Maestra, IAP Puebla;Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal

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1.3 Administracin Municipal en Mxico

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Grafica 1: Esquema de interrelacin funcional en los gobiernos

Agosto de 2000; Tesis de Maestra, IAP-Puebla; Un Modelo de Gerencia Pblica Municipal 27

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Ma del Carmen Pardo, modernizacin de la Administracin Pblica, Mxico, 1989