Capital Social e Redes Sociais: Uma Alternativa para Anlise da Poltica Pblica de Educao em Icapu-CE*

Gabriela Lotta Rafael Martins**

Resumo: O objetivo deste artigo analisar o processo de elaborao da poltica de universalizao do ensino fundamental do municpio de Icapu-CE, com base nos conceitos de capital social e redes sociais. A partir desses conceitos, estudamos as aes da Secretaria de Educao como um caso de poltica pblica de sucesso, por meio de gesto participativa, democrtica e descentralizada, fortemente embasada em relaes sociais entre a comunidade e o poder pblico que foram beneficiadas pela existncia de nveis elevados de engajamento cvico e laos comunitrios fortes originados durante o processo de emancipao poltica do municpio. Mostraremos que esse contexto scio-histrico e a constituio de redes sociais foram suficientes para criar e mobilizar o capital social existente na comunidade e, assim, conseguir desenvolver aes de transformao social. INTRODUO O objetivo deste artigo analisar o processo de elaborao da poltica de universalizao do ensino fundamental no municpio de Icapu-CE, com base nos conceitos de capital social e redes sociais. A partir desses conceitos, estudamos as aes da Secretaria de Educao como um caso de poltica pblica de sucesso com gesto participativa, democrtica e descentralizada, fortemente embasada em relaes sociais entre comunidade e poder pblico. Do resultado da conjuno dessas duas foras surgiu uma iniciativa referncia de enfrentamento do analfabetismo e da excluso social. Ao longo dos 20 anos de emancipao, Icapu tem sido modelo em gesto de polticas pblicas. Obteve resultados expressivos em relao a municpios do mesmo tamanho, aumento da qualidade de vida e melhoria acentuada dos indicadores sociais. Alm disso, foi o primeiro municpio brasileiro a universalizar o ensino fundamental e, como conseqncia de suas aes, ganhou diversos prmios, como Prefeito Amigo da Criana (Fundao Abrinq), Municpio Aprovado Unicef, Programa Gesto Pblica e Cidadania (FGV-EAESP e Fundao Ford), entre outros. Destacam-se tambm as aes realizadas na rea de sade que, assim como a rea de educao, obtiveram reconhecimento nacional. No presente artigo, pretendemos analisar como os bons resultados alcanados pelo municpio decorrem diretamente da formao e mobilizao de capital social e existncia de redes sociais em momentos histricos determinados, que sero apresentados no estudo de caso. O artigo est dividido em duas partes, tirando a introduo e a concluso. Na primeira parte faremos uma breve reviso bibliogrfica dos conceitos de capital social apresentados por Putnam (1993; 1996) e Evans (1996a; 1996b) e dos conceitos institucionalistas de redes sociais (MARQUES, 1999 e 2003). Na segunda parte analisaremos a poltica pblica de educao de Icapu, apresentando os trs momentos histricos que foram fundamentais para a formao e mobilizao do capital social e constituio da rede social, como forma de uma ao coletiva voltada para a transformao social.
Pesquisa realizada pelos autores durante o ms de janeiro de 2003 no municpio de Icapu-CE. A pesquisa foi financiada pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania da FGV-EAESP, uma iniciativa da Fundao Ford com apoio do BNDES. Para mais informaes, ver: http://inovando.fgvsp.br. O presente trabalho foi apresentado e publicado nos anais do I Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governana (EnAPG) da Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Administrao (ANPAD) realizado de 17-19 de Novembro de 2004 no Hotel Intercontinental, Rio de Janeiro RJ. Agradecemos a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP) pelo apoio financeiro que possibilitou a apresentao do artigo. ** Gabriela Lotta Administradora Pblica e mestranda do Programa de Administrao Pblica e Governo da FGVEAESP e tcnica do Instituto Plis no boletim DICAS Idias para a Ao Municipal e na Rede LogoLink Latin.America.. Rafael Martins pesquisador da Rede LogoLink Latin America e de Desenvolvimento Econmico Local no Instituto Plis. Para mais informaes, ver: http://www.logolinkla.org | http://www.ids.ac.uk/logolink | http://www.polis.org.br.
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Em termos metodolgicos, primeiramente foi realizada uma reviso bibliogrfica sobre os conceitos de capital social e redes sociais. Em seguida, foram utilizados dados coletados em uma pesquisa de campo etnogrfica realizada no perodo de um ms no municpio de Icapu, com as seguintes atividades: 1. Visita ao municpio; 2. Observao Participante de reunies dos rgos gestores; 3. Entrevistas com membros de diversas secretarias envolvidas no projeto; 4. Entrevista com a populao local e pessoas ligadas s instituies (empresas, institutos de pesquisa) envolvidas (e no envolvida) na poltica pblica; 5. Entrevista com profissionais e acadmicos ligados histria das experincias; 6. Anlise de arquivos, dados, jornais locais e regionais. Em posse do material, realizou-se uma nova anlise dos resultados encontrados em comparao com a teoria, resultando, por final, na sistematizao e anlise geral dos dados levantados. CAPITAL SOCIAL O conceito de capital social, que vem crescentemente sendo empregado por pesquisadores e tericos, tem sua origem nos trabalhos de Pierre Bordieu (1980; 1985) e James Coleman (1988; 1990). Surgiu como um importante elemento para o entendimento do funcionamento das relaes humanas e os arranjos sociais que so estabelecidos em favor da disputa pelo equilbrio entre igualdade e liberdade (SANTOS, 2003: 20) e tenta enfrentar o problema da ao coletiva nas relaes sociais. As explicaes da teoria da ao coletiva partem do pressuposto de que os indivduos so atores intencionais que perseguem objetivos especficos. Para Olson (1999), os indivduos no faro parte de grupos que lutam por um bem pblico, a menos que haja coao ou sejam estimulados mediante algum bem privado. Assim, estabelecia-se o problema da ao coletiva ou o problema do free rider (carona). Quando algum conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais sem sofrer os custos da participao, tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepe-se obteno do bem pblico. A hiptese levantada por Coleman (1990) de que existe uma relao de complementao direta entre capital econmico (infra-estrutura, financiamento), capital humano (educao) e capital social (relaes de confiana). A juno entre o capital econmico e o capital humano ser potencializada na medida em que as relaes de confiana e cooperao aumentem na comunidade (ABU-EL-HAJ, 1999:68). Desta forma, em comunidades onde o nvel educacional e os recursos financeiros disponveis so constantes, o possvel diferencial de desempenho ou desenvolvimento de seus integrantes pode ser explicado pelos laos de confiana estabelecidos entre os membros da comunidade que permite mobilizao social coletiva e otimizao dos recursos individuais existentes. AS DUAS ABORDAGENS Neste trabalho apresentaremos as abordagens de capital social propostas por dois autores importantes no debate internacional sobre o tema: o culturalismo em Robert Putnam e a abordagem neo-institucionalista de Peter Evans. O culturalismo em Putnam Robert Putnam (1993; 1996) partiu do tema da democracia dentro de um contexto sociocultural para analisar as mudanas administrativas na Itlia. O estudo apresenta que a complementao entre as aes institucionais de carter pblico e as aes coletivas aumenta e fortalece o engajamento cvico. Se, por um lado as experincias de mobilizao coletiva acumulam capital social que derivam em grande parte dos laos de confiana e cooperao estabelecidos entre os cidados, por outro, um governo composto por elites reformistas em posse de uma agenda progressista e que pretendem implementar mudanas sociais determinadas por normas transparentes, que regulem a interao entre os interesses organizados, facilita a propagao de uma vida pblica ativa e dinmica. Assim, segundo Putnam, a sinergia entre pblico e

privado amplia a confiana e a transparncia, permitindo a implementao de polticas pblicas que promovam transformao social e aumentem o bem-estar (ABU-EL-HAJ, 1999: 69). Esta teoria apia-se em uma inclinao de especificidades culturais para explicar a formao de laos de confiana. Assim, localidades com histrico de prticas associativistas ou engajamento cvico e poltico determinam a existncia de capital social. Comunidades baseadas no associativismo, com normas transparentes e redes de solidariedade (horizontal) devem apresentar nveis elevados de engajamento cvico e organizao comunitria que contribuem para um alto desempenho econmico, garantem nveis altos de bem-estar entre seus cidados, produzindo estabilidade econmica. Assim, pode-se dizer que h uma relao direta entre o nvel de engajamento cvico e as prosperidades econmicas, sociais e poltica. Em contraposio, ausncia ou nveis inferiores de laos de confianas no promovem engajamento cvico e atuam como barreiras para a ao coletiva. A partir de seu estudo, Putnam faz duas grandes generalizaes. A primeira estabelece como a condio principal na determinao do nvel de associativismo o contexto histrico-cultural, j que o processo de acmulo de laos comunitrios e engajamento cvico para prticas associativistas lento e pressupe uma cultura especfica de determinadas comunidades. A segunda afirma a importncia das instituies pblicas na induo do associativismo. Assim, as aes polticas governamentais tambm seriam determinantes para configurao do tipo e da intensidade da ao coletiva. Governos dirigidos por elites polticas reformistas melhorariam a qualidade das polticas pblicas e aumentariam o desempenho institucional do local. O neo-institucionalismo em Peter Evans Peter Evans tem uma posio crtica em relao ao trabalho de Putnam, sobretudo de carter metodolgico na medida em que Putnam reafirma a separao clssica entre as esferas pblica e privada. Esta separao do Estado seria a base de sua autonomia em relao sociedade e o cotidiano poltico da localidade. Evans (1996a; 1996b) defende que o suposto distanciamento do Estado em relao sociedade no assegura seu papel de potencial transformador social e tampouco garante sua autonomia. Os neo-institucionalistas tambm rejeitam a relao direta entre o contexto scio-cultural histrico com a suposta formao de laos de confiana e o nvel de engajamento cvico estabelecido pela obra de Putnam que assume uma continuidade linear das formas originais de organizao da comunidade (ABU-ELHAJ, 1999: 71). Sendo verdade essas generalizaes, a ausncia de um contexto cultural favorvel condenaria diversos pases e localidades do mundo em desenvolvimento a regimes oligrquicos, ao atraso social e ao subdesenvolvimento econmico. Segundo a corrente neo-institucionalista, a ausncia de laos de confiana, de prticas associativistas e nveis baixos de engajamento poltico so dados por aes polticas que impedem seu desenvolvimento. A idia decorre do pressuposto de que as instituies pblicas detm o monoplio da fora (coero social) e a capacidade nica de mobilizao e organizao social. O Estado moderno seria a arena principal para a convergncia das demandas sociais (EVANS, 1996b) que determinariam o xito das mobilizaes sociais. As instituies pblicas e seu poder de interveno seriam responsveis por dar forma ao coletiva e interao social do local. Dessa maneira, observa-se a mudana no papel do Estado de um regulador da ao e da interao social para o Estado como mobilizador de capital social e responsvel pelo ativismo poltico que dariam as bases institucionais para a mobilizao, ou no, das iniciativas coletivas. NEO-INSTITUCIONALISMO E REDES SOCIAIS O conceito de redes sociais aqui apresentado baseia-se em uma abordagem neo-institucionalista. Para tanto, faremos primeiramente uma contextualizao do institucionalismo na cincia poltica contempornea. A cincia poltica contempornea se desenvolve basicamente em trs linhas de anlise: pluralismo, neo-marxismo e neo-institucionalismo. Pluralistas Para os pluralistas, est presente a noo de que existe uma sociedade plural e de que a competio entre os diversos grupos de interesse produziria bons resultados para a democracia, atravs do confronto mtuo entre as diferentes organizaes sociais. Assim, quem governa seriam os partidos polticos, organizaes de galvanizao de interesse e canalizao de participao (MARQUES, 2003:31). Os pluralistas ainda avanam nessa discusso, afirmando que o Estado seria uma arena, desprovida de contedo, a ser ocupada por diversos grupos de interesse (DAHL, 1982) em constantes disputas. Esse o ponto principal

de discusso com a segunda corrente, os neo-marxistas, para quem o Estado seria um Estado burgus, ocupado por uma classe social definida economicamente. Os pluralistas ainda tratam da ao social, afirmando que a sociedade composta de indivduos livres em um sistema de governo liberal. A poltica vista, portanto, como ao de homens livres para defender sua liberdade. Assim, a autonomia dos homens est justamente na sua capacidade de exercer aes defendendo seus interesses e agindo conforme suas necessidades e vontades. Neo-marxistas Para os neo-marxistas, o Estado no fruto da vontade dos homens livres, mas sim o resultado do desenvolvimento de foras produtivas. Assim, o Estado em si um Estado burgus, instrumento de dominao da burguesia e que defenderia os interesses do capital a fim de manter a dominao da burguesia sobre o proletariado. Dessa forma, a emancipao social, s se daria a partir da luta de classes e da aniquilao desse Estado1. Marx, no entanto, retoma sua teoria e a redefine no clssico 18 de Brumrio de Luis Bonaparte (1969). Nesse texto, percebe-se que o Estado, antes concebido como unicamente aparato de dominao burguesa, pode por vezes ser autnomo em relao s classes. No entanto, essa autonomia relativa, na medida em que os interesses so feitos, mesmo que indiretamente, em favor da burguesia. Poulantzas (1977) retoma esse conceito de autonomia relativa, identificando diversas faces da burguesia e afirmando que o Estado seria controlado pelas faces hegemnicas em determinado momento. Assim, o Estado, com funo de organizar os capitalistas autnomos como classe e desorganizar os trabalhadores, seria uma arena de lutas e conflitos entre diversos atores. Essa idia refora a noo de autonomia do Estado, que pode defender os interesses de diferentes grupos de classe. Embora as correntes neo-marxista e pluralista observem a sociedade diferentemente dos neoinstitucionalistas que olham para as instituies h uma grande diferena na forma de observao de ambas as correntes. Para os pluralistas, a sociedade passa por indivduos agregados em grupos. No h dominao estrutural da burguesia, h sim vrios grupos e um se sobrepe ao outro assumindo o Estado por um perodo. O Estado uma caixa vazia de interesses e varia conforme o grupo que o assuma. J para os marxistas, a sociedade de classes. Todas as aes do Estado, portanto, so estruturalmente polticas para preservao da ordem burguesa. Neo-institucionalistas A terceira corrente, dos neo-institucionalistas, passa de uma anlise societria para uma anlise de instituies. Para autores dessa corrente, o Estado no seria subordinvel a grupos de interesse a prpria organizao estatal e a burocracia apresentariam interesses prprios diversos de quaisquer outros agentes (MARQUES, 2003: 41) e, por deterem o poder do Estado e a cadeia de ao, as burocracias poderiam inclusive se transformar no mais importante autor no processo de deciso de polticas pblicas. Para os institucionalistas, so as instituies que moldam a ao dos indivduos, atravs das regras, normas e constrangimentos. Para esses autores, ainda, as instituies tm o objetivo de abaixar incertezas, criando estruturas estveis para a interao humana. Os neo-institucionalistas podem ser divididos em duas correntes: os da rational choice e os histricos. Para os primeiros, que tm sua base nos neo-clssicos, todas as aes seriam delimitadas por escolhas racionais. As aes, portanto, seriam sempre guiadas para a maximizao do resultado, de forma que as estruturas determinariam as preferncias (Cohen). Para esses autores, ainda, as preferncias seriam sempre exgenas e o risco de transao (path dependence) sempre alto o suficiente para no permitir aos jogadores voltarem atrs (LEVI, 1997). Para a segunda corrente, os neo-institucionalistas histricos, a anlise tenta ser um contraponto entre a observao apenas das instituies e a observao apenas societria. Assim, eles explicam as escolhas como resultado de interesses conflitantes em que h alguns atores mais beneficiados que outros. Esses autores afirmam, portanto, que os atores sociais no so maximizadores egostas e as instituies no somente constrangem interaes, mas cultuam conformao de preferncia, sendo as preferncias endgenas. A grande crtica aos neo-institucionalistas est no determinismo de suas explicaes. Na medida em que colocam as aes pautadas pela maximizao do resultado e utilizam-se do conceito de path dependence, a teoria passa a basear-se em uma viso determinada das aes. Assim, eles ignoram as foras polticas que de fato determinam os rumos da interveno institucional (ABU-EL-HAJ, 1999: 77).

Redes Sociais na perspectiva neo-institucionalista dentro da corrente neo-institucionalista que podemos encontrar a utilizao de redes como mtodo de anlise de polticas pblicas. De acordo com Marques (2003), as polticas pblicas so definidas pela interao entre atores no interior dos ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades polticas. As dinmicas polticas so, portanto, resultado dessas interaes, tendo em conta os constrangimentos das instituies e das redes de relaes pessoais e institucionais presentes. Assim, o efeito das redes de relaes entre indivduos e organizaes no interior das comunidades polticas estatais similar ao das instituies, estruturando o campo e influenciando resultados, estratgias e formando e alterando preferncias (MARQUES, 2003: 52). A metodologia de anlise a partir das redes, amplamente desenvolvida por Marques (2003), permite identificar os padres de relacionamento entre atores em uma ao social. A rede social, para ele, um campo existente em um dado perodo, estruturado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes que tm naturezas diversas. A rede, portanto, pode ser vista como composta de diversas camadas, cada qual associada a um tipo de relao e a um dado perodo. O carter institucional da rede se d na medida em que so elas que moldam as aes e estratgias dos atores, dependendo de sua posio, bem como ajudam a construir as preferncias, os projetos e as vises de mundo. A rede se torna como uma instituio, portanto, sendo uma estrutura do campo no interior do qual esto imersos os atores sociais e polticos relevantes em cada situao concreta (MARQUES, 99: 46). O CASO DE ICAPU O Municpio Icapu um pequeno municpio do litoral do Estado do Cear e que faz fronteira com o Estado do Rio Grande do Norte. A populao, de cerca de 17.000 habitantes, distribui-se entre a zona urbana (70%) e rural (30%). A base econmica do municpio o setor primrio, tendo como principais produtos a lagosta, o sal marinho, as culturas de caju e coco e, mais recentemente, o petrleo. A pesca o setor de maior importncia na economia do municpio e tambm o que emprega mais pessoas. Do total de 2877 famlias, 1382 esto vinculadas pesca direta ou indiretamente. Os trs momentos histricos: a. Antecedentes: de 1930 a 1980 Durante grande parte do sculo XX, Icapu foi um distrito do municpio vizinho Aracati. No entanto, as diversas lutas pela emancipao do municpio foram ocorrendo ao longo do sculo. A luta comeou em 1938, mas se tornou maior a partir de 1956, quando o distrito conseguiu se organizar politicamente e obter a criao do municpio em 1959. A votao da lei que regulamentaria este ato fora, no entanto, atrasada por manobra das foras da oligarquia local contrria independncia do municpio, o que transferiu as eleies municipais para 1966. Entretanto, o golpe militar de 64, ocorrido no meio desse perodo, atrasou por mais duas dcadas o sonho da independncia. Durante todo este perodo, no entanto, foi se formando uma identidade entre os habitantes do distrito voltados para a luta poltica pela emancipao. Robert Putnam (1996), em seu estudo sobre o desenvolvimento poltico das regies da Itlia, estabeleceu uma relao direta entre o nvel de engajamento cvico da comunidade e a qualidade de sua governana (COSTA, 2003: 155). A explicao de um desempenho econmico e institucional superior no Norte da Itlia est atrelada nas instituies e organizaes que datam de mil anos atrs, com a presena de associativismo (horizontal) e alto nvel de participao cvica. Desta forma, o capital social est relacionado aos laos de confiana mtua, redes estabelecidas de cooperao, mecanismos comunitrios de coero e comportamento para a soluo de problemas dependentes da ao coletiva. O capital social , desta maneira, considerado um bem pblico, resultado de atividades sociais e laos de confiana. Na tentativa de mensurarmos a qualidade de capital social presente na experincia relatada de Icapu, estamos adotando neste artigo uma concepo de capital social geral que contm as seguintes caractersticas: (a) relaes de participao, cooperao e confiana que so responsveis pela criao e/ou fortalecimento do capital social; (b) o capital social no o nico responsvel pelo desenvolvimento de uma comunidade, j que este tambm depende de vrias combinaes de outras condies; (c) a participao da comunidade elemento fundamental do capital social que pressupe formas democrticas de governo, sendo o Estado responsvel por criar a cultura democrtica e a transparncia nos assuntos pblicos (COSTA, 2003: 157).

No caso de Icapu, no s o incio das polticas pblicas de carter universalistas na rea de educao, mas tambm as da rea de sade esto diretamente relacionadas com o processo de emancipao que possibilitaram a criao do novo municpio e a execuo de um governo democrtico, popular (reformista) e transformador que, apesar das dificuldades, comeou em um curto espao de tempo a inverter uma lgica perversa de abandono e carncia que resultou em transformao social a partir da sensvel melhora dos principais indicadores sociais. Adotaremos, a partir deste ponto, o conceito de capital social formulado e proposto por Putnam (1996) por considerarmos que o caminho percorrido pelos diversos membros da comunidade, desde os primeiros movimentos ao redor da idia de separao at as mobilizaes e aes polticas de luta pela emancipao dos anos 80, demonstra elevados nveis de engajamento cvico (civismo), intensidade de vida comunitria e a construo de laos fortes de confiana mtua entre atores sociais importantes ao longo dos anos. Estes fatores foram essenciais para a constituio de redes sociais de sustentao de um projeto poltico que ser analisado nas prximas partes deste artigo. A idia da emancipao do municpio de Aracati e a conseqente luta pela separao foi, sem dvida, um dos elementos histrico-culturais que aglutinou as foras sociais presentes na comunidade, tornando-se um marco importante para os habitantes de Icapu. durante esses anos que, do ponto de vista sociolgico, o capital social foi sendo formado. Como fator impulsionador da formao desse capital social temos uma identidade cultural comum entre uma parcela dos habitantes do ento distrito de Icapu que, alm do desejo de criarem um municpio, compartilhavam do sentimento de abandono e descaso no tocante proviso dos servios pblicos. Os srios problemas sociais e uma alternativa poltica audaciosa e tentadora eram os ingredientes principais que reforavam a identidade cultural do local e davam a sensao de pertencimento comunitrio, elevando o nvel de engajamento cvico e, conseqentemente, o estoque de capital social na sociedade. Esse foi um processo lento, que pressups caractersticas culturais particulares da localidade e durou algumas dcadas, at o momento em que as redes sociais j estavam consolidadas e os laos de confiana entre os atores polticos formados. Neste momento histrico de Icapu, podemos aplicar a anlise de redes sociais, nos moldes do que foi proposto por Marques (1999; 2003). O autor, como j foi mencionado, entende a rede social como o campo presente em determinado momento, estruturado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes constitudas ao longo de um perodo (MARQUES, 1999: 46). Temos, assim, em Icapu, a constituio de uma rede durante o sculo XX, estruturada por relaes entre algumas pessoas da oligarquia local, juntamente com lideranas comunitrias, em torno de um objetivo comum: a luta pela emancipao. Embora institucionalmente ainda fraca essa rede foi a responsvel por iniciar o processo emancipatrio que quase conseguiu, nos anos 50/60, a independncia formal do municpio em relao a Aracati. Essa mesma rede, embora sofrendo algumas modificaes no tempo e com alguns pontos de ligao trocados, consolidou um aparato institucional (MARQUES, 2003) capaz de manter a batalha pela emancipao, como poderemos ver no segundo momento histrico. b. A luta pela emancipao: de 1980 a 1985 No incio dos anos 80, um grupo de jovens de Icapu, provenientes da oligarquia local, e que tinham sado da regio para estudar, comeou a se encontrar nas frias escolares. Retomando a questo da emancipao, o grupo decidiu tomar algumas aes para continuar a luta. Fundaram, ento, uma associao de jovens e estreitaram o contato com a populao local, tentando mobiliz-la para que lutasse pela emancipao. Durante esse mesmo perodo, a Igreja Catlica desenvolvia uma ao social na regio, buscando organizar as comunidades e suprir o descaso da administrao de Aracati que tinha a regio de Icapu apenas como um curral eleitoral (ALMEIDA, 1993; LOTTA e MARTINS, 2003). Assim, o trabalho da Igreja foi conseguindo mobilizar e capacitar lideranas comunitrias nas diversas comunidades locais. Formou-se, assim, um grupo coeso e determinado a lutar pela emancipao, composto pela associao de jovens, juntamente com antigas lideranas do movimento emancipatrio, organizaes estudantis, a Igreja Catlica, lderes comunitrios e polticos contrrios a Aracati. Em 1982, Jos Airton da Silva, lder do grupo de jovens, conseguiu ser eleito vereador de Aracati, com a 3a maior votao, comprometido a levar a questo da emancipao ao legislativo de Aracati. O movimento emancipatrio foi crescendo pouco a pouco nos anos seguintes, conquistando novas lideranas e, em 1984, Icapu conseguiu realizar um plebiscito. O sim venceu ento com 1.223 votos contra o no, com 825. A primeira eleio municipal foi marcada para o ano seguinte, coincidindo com as eleies gerais da capital.

Uma das indicaes para prefeito foi a de Jos Airton. Com a vitria, foi empossado o primeiro prefeito de Icapu em 1986. Neste segundo momento histrico tambm podemos ver a presena do capital social formado e acumulado no perodo anterior. Este capital social, no entanto, diferentemente do anterior que tem um carter histrico e culturalista apresenta caractersticas institucionalistas. Para esta anlise, podemos nos utilizar, em certa medida, da perspectiva de capital social apresentada por Evans (1996a). Para a execuo de polticas sociais, o autor ressalta a importncia de um agente mobilizador, dotado de forte engajamento poltico e capaz de criar um crculo virtuoso. O que difere a perspectiva do autor de nossa anlise que, para Evans, esse agente o Estado. No caso de Icapu, no entanto, a criao e mobilizao do capital social, como podemos ver no que foi apresentado, no poderia ter sido feita pelo Estado que, inclusive, era contrrio ao projeto emancipatrio. Assim, essa mobilizao se deve a diversas instituies e atores da sociedade civil que se juntaram em torno de um projeto comum: a associao dos jovens, a Igreja Catlica, os grupos comunitrios e a rede de relaes existentes ento que pode ser vista, da perspectiva neo-institucionalista de rede, como uma instituio. Assim, no caso de Icapu a existncia de diversas instituies (redes sociais) na poca foi capaz de criar e mobilizar o capital social na busca da emancipao. Todo esse processo em torno da formao e acumulao do capital social, aliado identificao de um objetivo comum, lanou as bases para o desenvolvimento de um grande estoque de capital social na comunidade. Neste segundo momento histrico tambm podemos ver retomada a questo da rede social. Segundo Marques (2003: 156), de maneira geral as redes de relaes apresentam dinmicas marcadas por uma forte dependncia da trajetria percorrida. Assim, ela composta em um determinado momento por uma superposio da rede herdada de perodos anteriores com novos indivduos e vnculos, subtrados dos vnculos e indivduos que dela saram. Se, no caso de Icapu, ao longo dos anos de luta pela emancipao j se formava uma rede, neste momento essa rede estruturada e consolidada, agregando a ela os diversos atores de Icapu que buscavam a emancipao. A rede, portanto, se via agora composta de membros da oligarquia (grupo de jovens) e lideranas comunitrias, todos batalhando por um projeto comum. Ainda segundo Marques (2003), as polticas pblicas so definidas pela interao entre atores nos ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades. As dinmicas polticas so, portanto, resultado das interaes entre os componentes da rede. Isso pode ser facilmente comprovado no caso de Icapu. Na medida em que a rede foi estruturada e conseguiu criar laos fortes, as dinmicas polticas foram acontecendo. Como conseqncia temos, primeiramente, a eleio de Jos Airton para vereador em Aracati. A conquista seguinte foi o plebiscito que garantiu a autonomia formal ao municpio. E, em seguida, a eleio que levou Jos Airton prefeitura do recm criado municpio de Icapu. Em todas essas conquistas polticas, podemos ver presente a atuao da rede social que fortaleceu os projetos e garantiu que as dinmicas polticas caminhassem em direo aos projetos que seus componentes desejavam. c. A Administrao Democrtica Popular: de 1986 a 2004 A equipe de governo formada quando Jos Airton assumiu a prefeitura tinha como base o grupo de jovens que se mobilizara pela emancipao e tentava compensar sua inexperincia com uma grande disposio (ALMEIDA, 1993: 10). O momento poltico do Cear havia concentrado a grande maioria dos quadros capacitados da esquerda na administrao de Fortaleza, capital do Estado. Como analisado anteriormente, todas as mobilizaes e atividades desenvolvidas na regio durante o perodo anterior emancipao do municpio, seja por parte dos pioneiros na idia separatista, seja as aes da Igreja Catlica em algumas comunidades e mais recentemente na composio do grupo de jovens que estavam ocupando os quadros administrativos da nova prefeitura, construram redes sociais de cooperao slidas que foram essenciais para dar suporte s aes que foram desenvolvidas principalmente nos primeiros anos de mandato. J na primeira administrao, o municpio enfrentou diversas dificuldades buscando implementar uma gesto inovadora com novos modelos polticos e administrativos de enfrentamento aos problemas sociais e atendimento s demandas da populao. Alto ndice de mortalidade infantil, falta de leitos hospitalares, 70% de analfabetismo, elevado nmero de professores leigos e poucas escolas eram apenas alguns exemplos dos grandes desafios a serem enfrentados pelo recm-criado municpio. Para enfrent-los, as principais metas iniciais foram: participao popular, transparncia administrativa, democratizao e universalizao dos servios pblicos, principalmente de educao e sade. Desde ento, Icapu passou por quatro gestes municipais2 seguidas, todas conduzidas pelo grupo que liderara a

emancipao. A reverso do quadro social, a universalizao da educao e do acesso a direitos, transparncia e participao so apenas algumas das marcas da administrao municipal de Icapu. Procurando estabelecer uma alternativa metodolgica neo-institucionalista viso histrica-cultural de Putnam, Evans (1996a; 1996b) colocou o potencial do Estado, na forma de sua burocracia, na formao e mobilizao do capital social. O Estado passaria de uma funo ao reguladora da dinmica social para a de indutor e mobilizador do capital social, provocando sinergia entre Estado e sociedade civil, aumentando o desempenho institucional do conjunto das combinaes (ABU-EL-HAJ, 1999; COSTA, 2003). Para Evans, redes de engajamento cvico entre membros de uma comunidade podem ser induzidos por instituies pblicas. Em ambientes com laos fortes de confiana mtua, a sinergia entre Estado e sociedade provocaria uma onda de mudana institucional. O funcionamento da sinergia estaria vinculado a intensidade do engajamento das instituies pblicas no processo. A perspectiva de anlise de Peter Evans nos ajuda a entender este momento especfico do caso de Icapu, na medida em que o autor ressalta a importncia do Estado como agente indutor, dotado de forte engajamento poltico e capaz de mobilizar capital social em torno da melhora de desempenho das polticas pblicas. No estudo de caso, a movimentao em torno da luta pela emancipao levou o Estado a ter um papel indutor e mobilizador de capital social na comunidade. AES NA REA DE EDUCAO Com base na realidade social de Icapu, a nova administrao municipal decidiu ter, como prioridade, a garantia da universalizao do ensino. Para tanto, ainda em 1986 foi colocado como meta que, em um ano, fossem garantidas vagas nas escolas para todas as crianas do municpio. Primeiramente, foi feita uma ampla mobilizao popular, por meio de um processo de estmulo participao e ao envolvimento da comunidade, aproveitando a mobilizao social decorrente da emancipao para envolver a sociedade na administrao pblica e criar um espao de discusso sobre os rumos da educao municipal. Passando de casa em casa, conversando com cada cidado, foi-se criando uma rede de participantes no municpio, ao mesmo tempo em que se consolidava a idia de que o poder estava sendo distribudo e compartilhado com a sociedade. A partir desses fatores, o envolvimento e o estmulo da populao foram maiores, lutando pela implementao da universalizao, conseguindo professores locais para dar aulas e se conscientizando da necessidade de educao. O processo ocorreu sempre em paralelo a discusses com a sociedade em reunies nas quais eram decididas as prioridades para a educao. Dessa maneira, todo o processo se deu de forma democrtica e participativa, envolvendo diretamente a comunidade e os interessados. Aps garantir o envolvimento da populao, foram escaladas como professores aquelas pessoas que tivessem, pelo menos, o ensino fundamental, considerado o suficiente para alfabetizarem as crianas. Nesse momento, tambm foram chamados para dar aula os filhos de Icapu, pessoas que haviam nascido no municpio, mas que estavam morando em outras localidades. A estrutura das salas de aula foi improvisada. Assim, a populao cedeu espaos como Igrejas ou at mesmo um p de cajueiro, sob o qual as crianas passaram a serem alfabetizadas. Os resultados do primeiro ano j foram satisfatrios, conseguindo-se aumentar de 17 para 59 o nmero de salas de aula e de 690 para 3059 as vagas disponveis. Para as crianas que viviam na rea rural ou que no tinham escolas prximas, a educao foi garantida por meio do transporte escolar. Foram disponibilizados nibus que buscavam todas as crianas e as levavam para lugares onde poderiam ter aula. Paralelo a isso, os professores improvisados passaram a receber formao e capacitao. Uma das principais capacitaes foi feita com base na pedagogia de Paulo Freire, segundo a qual o homem o centro do processo de cultura e transformao e deve ter base crtica para poder participar e ser um agente ativo no processo. Assim, a pedagogia adotava a alfabetizao de jovens e adultos para poderem entrar e participar da sociedade e de sua transformao. Com base nisso, foram formados os chamados Crculos de Cultura e Aprendizagem, com o objetivo de diminuir os ndices de analfabetismo entre jovens e adultos. Aps o primeiro ano de mandato e implementao dos projetos, comeou a aparecer, por parte da sociedade mobilizada, a necessidade de ensino mdio. Assim, adotou-se, como meta, garantir o acesso ao ensino mdio ainda no segundo ano de mandato.

Dessa forma, houve dois processos de mutiro: um de alfabetizao, incluindo as escolas e os crculos de aprendizagem, e outro de formao de segundo grau e formao pedaggica para capacitar os professores. Ao longo do tempo, a educao foi se tornando uma poltica pblica reforada, para a qual se destinavam mais de 50% dos recursos municipais. Alm disso, esse processo estimulou a auto-estima da populao que passou a participar mais ativamente dos processos e da prpria administrao municipal. Se, no entanto, nesse primeiro momento o que interessava prefeitura era garantir o ensino a todos os estudantes, essa prioridade foi mudada na medida em que ndices satisfatrios foram alcanados. Assim, passados os primeiros anos e garantidas as condies de educao a todos os estudantes, a prioridade passou a ser a melhoria da qualidade do ensino. Para tanto, investiu-se na ampla capacitao dos professores e profissionais do ensino. O investimento veio, primeiramente, na formao de ensino mdio dos professores, passando ento para uma formao de magistrio que, em 1989 se consolidou por meio da criao do 2o grau cientfico. Na medida em que a maioria dos profissionais estava capacitada, foi elaborado um convnio com a Universidade Estadual do Cear (UECE), garantindo cursos de ps-graduao para seus professores j concludos por 90% dos professores no ano de 2003. Tambm foram oferecidos cursos de tcnicas em gerenciamento para os diretores escolares, bem como cursos de educao continuada. Na medida em que os alunos iam se formando no ensino mdio, passou a haver uma demanda pela universidade. Como no municpio no h cursos de ensino superior, os alunos se deslocaram para Aracati ou Mossor, no Rio Grande do Norte. A prefeitura, a fim de ajudar, tem concedido uma ajuda financeira a esses alunos, pagando parte do transporte para o deslocamento aos dois municpios. Para promover tambm maior acesso universidade, a prefeitura desenvolveu um convnio com um cursinho da regio que envia professores a Icapu para ministrar aulas aos alunos. Assim, aos poucos, tem se consolidado um grupo de estudantes universitrios no municpio. Situao Atual Ao longo dos quase 17 anos dos projetos educacionais, houve diversas alteraes no perfil do municpio. Consolidando-se os dados hoje encontrados, notam-se diversas evolues no que tange a alguns aspectos da educao municipal. O municpio conta atualmente com uma rede de 20 escolas e 2 creches. Os dados do censo de 2002 apontam a existncia de 4793 alunos matriculados nas escolas do municpio. Quanto taxa de analfabetismo, os dados do IBGE (2000) apresentam hoje uma taxa de 19% no censo de 2000 e no ano de 2002 a taxa de evaso escolar foi de 5,9%. No que se refere ao ndice de concluso de curso, neste mesmo ano, de 284 alunos matriculados na 8 srie, 87,32% conseguiu concluir. Existem no municpio vrias atividades ligadas cultura e ao desporto, havendo 116 ncleos culturais com atividades semanais, um centro de memria da cultura popular, uma biblioteca pblica, trs bibliotecas escolares e trs grupos de teatro de rua voltados cultura popular local. J com relao ao desporto, o municpio tem dois ginsios poliesportivos, cinco quadras esportivas e escolinhas de esporte. O municpio continua fornecendo transporte pblico e gratuito para as crianas de comunidades onde no h escolas, o que estimula as crianas a continuarem estudando. O convnio com o cursinho pr-vestibular atende atualmente 150 alunos por ano. Quanto aos universitrios, continuam recebendo a ajuda no transporte de alunos para as faculdades de Mossor e Aracati - existem hoje cerca de 90 alunos universitrios no municpio. A capacitao dos professores ainda um processo contnuo. Hoje existe no municpio o Programa de Estudo Dirigido para o Docente, que conta com uma srie de atividades para a capacitao dos professores, como a formao no ensino mdio, formao no magistrio, na universidade, em programas de ps-graduao e educao continuada. Em 2002 o municpio elaborou um Plano de Diretrizes na educao, bem como um Planejamento Estratgico que atualmente pauta as aes desenvolvidas pela prefeitura. CONCLUSO No presente trabalho buscamos delinear uma possvel forma de anlise de polticas pblicas locais, utilizando os conceitos de capital social, presentes na obra de Putnam (1993; 1996) e Evans (1996a; 1996b) e redes sociais (MARQUES 1999; 2003). Tomamos como estudo de caso a poltica pblica municipal de

universalizao do ensino fundamental do municpio de Icapu, municpio reconhecido e premiado por suas aes na rea de educao e sade. Observamos que, neste caso, a luta pela emancipao do municpio de Icapu, que teve incio ainda nos anos 30 e se intensificou nos comeo dos anos 80 com a liderana do grupo de jovens oriundos de uma oligarquia local, conseguiu no apenas conquistar a independncia formal do municpio, como tambm implementar uma gesto pblica inovadora e comprometida com a transformao social de uma realidade de descaso e abandono, com um projeto de atendimento s demandas sociais. Apropriando-se da atuao da Igreja Catlica, nas comunidades locais, bem como de remanescentes das lutas anteriores pela separao, este grupo conseguiu mobilizar o capital social acumulado ao longo dos anos e trazer para dentro da burocracia estatal redes sociais que haviam se fortalecido no processo de emancipao. Como apresentamos, cada um dos trs momentos histricos analisados fornecem elementos que foram fundamentais nas diferentes etapas de formao e mobilizao do capital social que influenciaram de maneira positiva na formulao e implementao da poltica pblica de educao. Num primeiro momento, o engajamento cvico se d em torno da mobilizao da sociedade em prol de um objetivo comum. J num segundo momento, quando as redes sociais assumem os quadros da prefeitura (1986), temos uma mudana e o Estado passa a exercer um papel fundamental no sentido de mobilizar e articular o capital social com um projeto de suprir as carncias bsicas da populao. A partir do histrico de Icapu, podemos observar que, mesmo em um quadro de adversidades (financeiras, sociais e econmicas), a estabilidade e a sustentao poltica decorreram de um forte engajamento cvico e redes sociais estruturadas que ocupavam os quadros de gesto dando solidez institucional para as aes polticas e administrativas. Em relao s diferentes abordagens de capital social, adotamos em nosso trabalho tanto a vertente culturalista, de Putnam, como a vertente neo-institucionalista, neste caso representada por Evans. Optamos por no tomar partido em nenhuma das correntes, embora tenhamos conhecimento do debate terico e metodolgico que tange as duas abordagens. O objetivo foi apresentar a anlise da poltica municipal de educao a partir de ambos os conceitos de capital social e redes sociais, demonstrando que tais abordagens compem um conjunto de alternativas metodolgicas possveis no campo da investigao de polticas pblicas locais. Acreditamos que ambos os conceitos so pertinentes de acordo com os momentos histricos aos quais elas fazem referncia. J que entendemos que um projeto poltico no est preso a um tempo determinado, mas se relaciona a um processo de construo poltica desde a formulao da agenda at sua implementao. No tocante s redes sociais, o objetivo do presente trabalho no foi de identificar as redes existentes no municpio, tampouco constru-las, mas sim ressaltar sua existncia e sua importncia para o desenvolvimento da administrao local que engloba a poltica pblica de educao. A utilizao de redes sociais pode servir como um instrumento de anlise importante no campo das cincias sociais. Esta pesquisa deve debruar-se sobre uma anlise mais profunda acerca das redes sociais, buscando identificar as diferentes redes, seus atores e as relaes entre elas, construindo os vnculos e traando as conexes entre elas e o desenvolvimento da poltica pblica de educao. BIBLIOGRAFIA ABU-EL-HAJ, J. O Debate em Torno do Capital Social: Uma Reviso Crtica. BIB, no. 47, pp. 65-79, Rio de Janeiro, 1999. ALMEIDA, M. A. Estudos de Gesto: Icapu x Jandus. Revista Plis no 11, So Paulo, 1993. BOURDIEU, P. Le Capital Social. Actes de La Recherche 3, 1980. BOURDIEU, P. The Forms of Capital. In Richardson, J (ed.). The Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education. Geernwood, New York, 1985. CAMAROTTI, I. e SPINK, P. Apresentao do Consenso (cap.5). In CAMAROTTI e SPINK (coord). Estratgias Locais para a Reduo da Pobreza: Construindo a Cidadania. FGV-EAESP, So Paulo, 2000. COLEMAN, J. The Foundations of Social Theory. Harvard University Press, Cambridge, 1990.

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1 Na medida em que os marxistas buscam o fim do Estado, isso os diferencia dos institucionalistas e de outros autores que pensam no poder das instituies para controlar o Estado.

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2 Icapu somente 2 prefeitos at hoje. O prefeito eleito foi Jos Airton ainda afiliado ao PMDB. No final de seu primeiro mandato, por conta de divergncias com o partido, afiliou-se ao PT apoiando a candidatura de Francisco Jos Teixeira (Ded) tambm integrante do grupo de jovens , eleito em 1988. Jos Airton voltou a ser eleito em 1992 enfrentando muitas dificuldades e crises, principalmente na rea da Sade. Em 1997, Ded Teixeira assume pela segunda vez a prefeitura, dando continuidade poltica de gerao de emprego e renda iniciada na gesto anterior e incentivando ainda mais a participao popular e democratizao do oramento pblico. Ded continuou seus projetos por mais um mandato, a partir de 2001, quando entrou em sua terceira e ltima administrao municipal de Icapu, e sob a qual est o municpio atualmente (LOTTA e MARTINS, 2003: 8)..

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