Sunteți pe pagina 1din 23

Politicile comune ale Uniunii Europene

Definiie - politicile comune reprezint un ansamblu de reguli, msuri, linii de conduit propuse i/sau adoptate de instituiile comunitare. Condiiile apariiei i dezvoltrii - politicile comune apar i se dezvolt n msura n care guvernele pri contractante ntr-un tratat - consider c interesele particulare ale statelor membre sunt ast el mai bine reprezentate dec!t prin politicile naionale. Politici comune sau comunitare" - #ei distincia nu este oarte uor de cut, ma$oritatea autorilor sunt de acord c politicile comune sunt cele care nlocuiesc un numr de elemente eseniale ale politicilor naionale, n vreme ce politicile comunitare sunt cele care susin i completeaz politicile naionale. Caracteristici - politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate ntre di eritele pri implicate n procesul de integrare %guvernele statelor membre, grupuri de interes, instituii comunitare etc.&. #eciziile privind politicile comune undamentale, care pun problema renunrii la anumite atribute ale suveranitii, sunt luate de guvernele participante i nscrise n tratatele semnate de iecare din statele membre, iar ulterior rati icate de parlamentele naionale. #eciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare i actele $uridice bazate pe tratate, sunt de regul luate de instituiile comune stabilite prin tratate, respect!ndu-se procedurile prevzute de acestea. 'ormularea politicilor comune de ctre instituiile comune trebuie s rspund n mod clar unor nevoi comune, s urmreasc atingerea unor obiective comune i s serveasc, n acelai timp, unor interese comune. (on orm Macmillan English Dictionary, o politic %polic)& reprezint un set de planuri i aciuni agreate de guverne, partide politice, oameni de a aceri sau alte grupuri, n vreme ce politica %politics& reprezint* %+& pro esia unui politician, %,& o sum de credine i atitudini n legtur cu modul n care trebuie s acioneze guvernele, %-& studierea modului n care oamenii c!tig i olosesc puterea politic %tiina politic&. Clasificare: . politici comune orizontale %numite uneori i politici /generale0& - care a ecteaz n mod egal condiiile generale ale economiei i societii statelor membre, ca de e1emplu, politica social, n domeniul concurenei, mediului etc. . politici comune sectoriale - care vizeaz numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, n special industria, agricultura, transporturile, energia etc. . politici comune e1terne - care vizeaz relaiile Uniunii Europene / statelor membre cu tere ri, precum politica comercial sau politica de a$utor n spri$inul dezvoltrii. 1. Politici publice vs. politici comune 2n situaia n care un candidat sau un partid particip la alegeri, ei vin n aa alegtorilor cu o list de idei i propuneri menite s rspund nevoilor i solicitrilor e1primate de electorat. #up alegeri, n mod ideal raion!nd, nvingtorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. (u alte cuvinte,

avem, pe de o parte, n perioada pre-electoral, dezbateri privind /platformele0 sau /programele0 electorale i, pe de alt parte, n perioada post-electoral, modalitile concrete prin care guvernele i e1prim i i pun n practic opiunile, prin intermediul legilor, regulamentelor, normelor etc. 2n cadrul oricrui sistem democratic, dezbaterile privind modul n care sunt concepute i implementate aceste politici publice la nivel naional ocup un spaiu larg, acest lucru iind vizibil c3iar i n cele mai stabile, predictibile i instituionalizate sisteme de guvernare. 4a nivelul Uniunii Europene, dezbaterile devin cu at!t mai complicate, cu c!t structura de guvernare a Uniunii Europene este di erit de cea speci ic statelor membre, iar Uniunea European este un organism n continu micare, balana puterii ntre instituiile comunitare i statele membre modi ic!ndu-se n timp. Politicile publice includ poziiile adoptate de guverne, precum i aciunile ntreprinse de ctre acestea n mod deliberat i/sau con$unctural, ca rspuns la problemele i nevoile societii guvernate. (a atare, ntr-un sistem democratic putem considera alegerile electorale i opinia public drept /input-uri0 ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate %/output-uri0&. (u toate acestea, c3iar dac sursele i parametrii puterii n Uniunea European s-au modi icat, nu e1ist ndoieli n privina aptului c tendina sesizabil este de cretere a autoritii Uniunii Europene. #e la domeniul crbunelui i a oelului, au ost trans erate treptat noi puteri Uniunii Europene %gradele de intensitate iind di erite n uncie de domeniu&, n momentul de a iind acoperite arii di erite, precum cele economice, sociale, de mediu etc. 2n anii 567, pe ondul deciziei de realizare a pieei unice, Uniunea a ost cuprins de o adevrat / renezie reglementar0 care a dus n cele din urm la discuii privind necesitatea unor intervenii considerate a i e1cesive. Pentru ca 8ru1elles-ul s nu mai intervin n domenii r semni icaie la nivel comunitar, 9ratatul de la :aastric3t aduce n prim-plan conceptul de /subsidiaritate0. 2n ciuda aa-numitului proces de /europenizare0 a procesului politic i n ciuda temerilor permanent e1primate de anumite ri privind pierderea suveranitii, Uniunea European nu are nc puteri directe n domeniul implementrii politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni e1trem de reduse. Evident, Uniunea nu poate interveni n mod legitim dec!t n domeniile prevzute prin tratate. 4imitarea ariei de aciune re lect opoziia ntre cele dou opiuni undamentale, interguvernamentalismul, care spri$in conservarea suveranitii statelor membre i aciunea concertat a statelor naiune, i ederalismul, care susine necesitatea apariiei i dezvoltrii de organisme supranaionale, ntr-un conte1t al suveranitilor n continu modi icare. 'ormele di erite pe care le mbrac aciunile Uniunii relev n apt e1istena a dou modaliti concrete de e1ercitare a competenelor Uniunii Europene, respectiv substituirea i armonizarea. Prima modalitate este asimilat noiunii de /politici comune0, prin intermediul crora competenele naionale sunt trans erate Uniunii, n vreme ce a doua modalitate are n vedere meninerea competenelor n plan naional, pe ondul apropierii legislative, n di erite domenii punctuale. 2n realitate ns lucrurile sunt mult mai complicate, n practic n legtur cu modul de e1ercitare al competenelor put!nd i identi icate i alte categorii de relaii care se stabilesc ntre Uniunea European i statele membre* de coordonare %situaie n care se menine dreptul naional, iar dreptul comunitar nu acioneaz dec!t n sensul reducerii

di erenelor de abordare&, de coe1isten %precum n cazul pieelor publice, n cazul crora dreptul naional i cel comunitar, dei acioneaz n aceeai direcie, ndeplinesc uncii di erite&, etc. 2n plus, n cadrul unei politici comune pot i identi icate i elemente care in de domeniul armonizrii legislative %de pild, n cazul P;(, circa o treime din cele ,6, de directive de armonizare prevzute n (artea alb, privind realizarea pieei unice, vizau sectorul agroalimentar directive privind controlul veterinar sau itosanitar, privind utilizarea coloranilor etc. i vizau n principal armonizarea legislativ&. 2n cei peste <7 de ani de e1isten, (omunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant i coerent= este vorba de ac>uis-ul comunitar, care ia orma te1telor decise n comun dar i a $urisprudenei %domeniu n care (urtea de ?ustiie are nu numai dreptul de a soluiona litigii dar i de a crea drept&. 1.2 Politicile comune ale Uniunii Europene Politicile comune susin at!t integrarea economic, c!t i pe cea politic, ad!ncirea procesului de integrare, care vizeaz n principal economiile statelor membre, depinz!nd ns n cele din urm de deciziile politice ale acestora. 2n mod progresiv, trec!nd prin uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i monetar, ad!ncirea procesului de integrare desc3ide economiile statelor participante ctre sc3imburile comerciale i concurena internaional. Pe msur ce economiile naionale se desc3id ctre e1terior, parametrii lor interni su er modi icri care necesit introducerea unor noi reglementri privind investiiile strine, regimul uziunilor i ac3iziiilor etc. 9oate aceste mutaii interne ating de o manier decisiv comportamentul actorilor economici, ie ele irme multinaionale, private sau de stat, actorii instituionali constituindu-se n grupuri de interes puternice ce vor interveni n procesul decizional pentru a-i apra i promova propriile interese. ;pare ast el cu eviden relaia puternic care se creeaz ntre elita politic i cea economic, cea dint!i iind important s mani este desc3idere i spirit vizionar, ast el nc!t s nu se trans orme ntr-o r!n pentru procesul de integrare. Presiunile economice venite dinspre statele membre, dei vor in luena deciziile i politicile comune ale Uniunii, reprezint condiia necesar, nu ns i su icient, elementul esenial, n cele din urm, iind reprezentat de acordul creat ntre elitele politice i cele economice, precum i de e1istena unei viziuni comune n ceea ce privete viitorul. @piunile privind modalitile concrete prin care pot i atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susin ntrirea cooperrii interguvernamentale %ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate& la cele privind integrarea supranaional %care implic e1istena unui numr important de politici comune i, deci, gestionarea n comun a suveranitii&. 2n +A<B, 9ratatul (EE se limita la a institui trei /politici comune0, care nsoeau unul dintre cele mai importante trans eruri de competene n pro itul (omunitii* politica agricol, politica n domeniul transporturilor i politica comercial. 9reizeci de ani mai t!rziu, ;ctul Unic adaug cinci noi domenii* politica monetar, social, a mediului, de coeziune economic i social i de cercetare-dezvoltare. 9ratatul de la :aastric3t %n special art. -;, actualul art. C& adaug noi competene Uniunii Europene, mrind numrul domeniilor de intervenie la ,< %ca, de e1emplu, politica de ntrire a competitivitii n industrie, reele transeuropene, educaie, ormare i cultur&. #ar, dincolo de consacrarea

principiului subsidiaritii, 9ratatul de la :aastric3t ace trimitere n termeni destul de ambigui la /msuri0, /contribuii0, prin /ntrire0, /promovare0, /ncura$are0 r a meniona ns i cali icativul de /politici comune0. ;mbiguitatea noiunii se re lect n practica comunitar prin diversitatea e1presiilor utilizate, de la /politici comunitare0, /politici0 ale (omunitii, la /aciuni0 sau /intervenii0 ale (omunitii. (onstrucia european reprezint, n cele din urm, rezultatul unor decizii de natur politic. (3iar dac marea ma$oritate a analitilor pare a i de acord cu acest lucru, riscul con uziei terminologice este ridicat i asta deoarece, pe de o parte, n limba rom!n %ca i n limba rancez, de e1emplu&, termenul /politic / politici0 este asociat cu $ocul partidelor politice %politica partidelor politice& n vreme ce, n limba englez, coninutul termenului este altul* o politic %polic)& reprezent!nd o strategie public. #incolo ns de aspectul semantic, rontiera apare ntre viziunile naionale i abordarea european. Pentru toate subiectele importante, 8ru1elles-ul are o anumit strategie, anumite orientri permanente, independente de abordrile naionale i de simplu $oc instituional. (u alte cuvinte, Uniunea dispune de politici speci ice anumitor domenii, a cror e icacitate depinde de aria respectiv i de procedurile utilizate. #ac pornim de la aptul c n ;rticolul - al 9D, prin care se instituiau cele trei politici comune %politica agricol comun, politica n domeniul transporturilor i politica comercial&, nu e1ist absolut nici o de iniie a /politicii comune0, putem considera c undamentele $uridice sunt aproape ine1istente. (a urmare a acestui apt, n timp, s-au mani estat numeroase ezitri terminologice. ;st el, n /rapoartele generale privind activitatea (omunitilor0, (omisia, pe ondul tendinei evidente de cretere Uniunea European ntre ederalism i interguvernamentalism. #incolo de aspectele terminologice, problema este, n cele din urm, cea a dezvoltrii competenelor comunitare %respectiv cele care revin (omisiei& n detrimentul competenelor care revin statelor membre %ceea ce e1plic de ce, n acest spaiu de inter eren, apar recvent dispute $uridice&. ;cest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite n cadrul (onsiliului %de e1emplu, pentru politica regional, monetar, industrial sau social&. #incolo de simpla /apropiere a legislaiilor naionale0, problema care se pune este cea a unui veritabil trans er de competene statale n bene iciul (omunitii, aceasta din urm iind autorizat s stabileasc reguli i s conduc o politic proprie. (a atare, anumii autori %P. E. 9eigen, (. :egret& ac distincia ntre cele trei politici iniiale, considerate /politici comune0 i /politicile comunitare0 sau cele /coordonate0. 9otui, dup cum am mai artat, n practica comunitar e1ist tendina de a nu ace distincia ntre cele dou categorii de politici %/comune0 i /comunitare0&. ;li autori %?. (. Fautron& consider c aceast ultim abordare nu reprezint dec!t o adaptare inteligent la realitile politice i economice, care reclam n special unitate i vitez de reacie n procesul de decizie sau de negociere. Este oare n acest caz posibil s se considere, din dorina de ec3ilibru ntre realismul i rigoarea analizei, c prin politici /ale (omunitii0 putem nelege, pe de o parte, /politicile comune0, caracterizate printr-un veritabil trans er de competene n pro itul (omunitii i, pe de alt parte, prin /politicile comunitare0 un simplu ancadrament al politicilor naionale" Este totui de neles c, ntr-un anumit numr de cazuri, n practic, (omunitatea acioneaz adesea dincolo de te1tele legale, micor!ndui sau ma1imiz!ndu-i competenele n uncie de situaia concret respectiv.

2ntr-adevr, urmare a principiului originar con orm cruia (omunitatea nu dispune dec!t de competene e1prese, generate de renunarea la suveranitate consimit de statele semnatare ale 9ratatelor de ;derare, politicile comune s-au limitat iniial %n 9ratatul (E& la cele trei politici consacrate prin art. - i con irmate prin articole speci ice %art. ++7 pentru politica comerciala actualul art. +-+, art. -6 pentru P;(, actualul art. -, i art. BC pentru politica transporturilor, actualul art. B7&. (a urmare a e ectului de spill-over, competenele comunitare s-au e1tins n noi domenii. ;st el, prin ;ctul Unic cinci noi domenii devin de competena Uniunii Europene* politica monetar, politica social, politica mediului, politica de coeziune economic i social i politica de cercetaredezvoltare. Prin 9ratatul de la :aastric3t, numrul de domenii crete la peste ,7, adug!ndu-se domenii noi, precum* creterea competitivitii industriale, reele transeuropene, educaie, ormare, cultur etc.&. 9ratatul (onstituional aduce un plus de claritate, grup!nd competenele Uniunii Europene n trei categorii mari, respectiv* G competene exclusive, pentru domeniile n care numai Uniunii Europene poate legi era i adopta acte obligatorii din punct de vedere $uridic, precum politica n domeniul concurenei, politica comercial comun, uniunea vamal sau politica monetar pentru zona euro= G competene partajate, pentru domeniile n care i Uniunii Europene i statele membre au dreptul de a legi era i adopta acte obligatorii din punct de vedere $uridic precum piaa intern, agricultur i pescuit, transport i reele transeuropene, energie, coeziune economic i social etc. G aciuni de sprijin, coordonare sau complementare precum politica industrial, educaie, ormare pro esional, cultur etc. ;cestor trei domenii li se adaug* G domeniul politicii e1terne i de securitate comun= G politicile coordonate care se nt!lnesc n domeniul economic i al ocuprii orei de munc. @ alt modalitate de clasi icare + are n vedere gradul de avans atins n domeniul integrrii, situaie n care, n capul listei se plaseaz politica comercial, politic care re lect competenele e1clusive ale (omunitii %cu posibilitatea nc3eierii de acorduri mi1te&. Politica agricol comun este i ea considerat a i una e1trem de integrat, cel puin n ceea ce privete politica pieelor %organizarea comun de pia&. Pe o poziie similar se plaseaz i politica monetar care, oricum ar i prezentat realitatea, prezint caracteristicile unei politici comune. Pe de alt parte pot i avute n vedere i aa numitele politici /coordonate0 care se caracterizeaz prin parta$area competenelor i prin complementaritate n de inirea aciunilor. :odalitatea de clasi icare propus de 9ratatul (onstituional - generat tocmai de nevoia de simpli icare i clari icare inclusiv n acest domeniu, separ competenele Uniunii n trei categorii mari* competene e1clusive, parta$ate i de spri$in %complementare&, la care adaug, pe de o parte, politica de coordonare n domeniul economic i al ocuprii orei de munc i, pe de alt parte, politica e1tern i de securitate comun i politica de aprare. 9oate aceste abordri de natur di erit demonstreaz totui caracterul e1trem de pragmatic al construciei europene i e1istena unei game diverse de intervenii
+

P. le :ire, ,77-, p ,+A

<

comunitare, care marc3eaz gradul de avans atins n procesul integrrii, de la simpla apropiere a legislaiilor, la veritabile politici comune, dup cum sublinia 4e :ire %Pierre le :ire, ,77-&. +.-. :ecanisme decizionale #in perspectiva mecanismelor decizionale, trstura speci ic politicilor comune o reprezint diversitatea. ;a de pild, 9ratatele prevd posibilitatea lurii deciziilor prin vot cu ma$oritate simpl, cali icat sau cu unanimitate, n cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe msur ce procesul de integrare a avansat %n special n ceea ce privete gradul de participare al Parlamentului European&. (ea mai important parte a $ocului instituional se poart ntre trei actori principali, (onsiliul, (omisia i Parlamentul, asistai de (urtea de ?ustiie, ca de un arbitru. 2ntre cei trei, puterile sunt repartizate relativ ec3ilibrat, iecare actor av!nd propria sa partitur. 2n uncie de domeniul n discuie, tratatele de inesc modaliti i proceduri decizionale di erite* G pentru luarea deciziei - variaia esenial rezid n modalitatea de vot= G n ceea ce privete procedurile, n ciuda variaiilor destul de numeroase %pot i identi icate peste ,7 de modaliti di erite&, dou elemente eseniale trebuie avute n vedere* . n anumite situaii, (omisia este delegat s decid singur= . deciziile care revin (onsiliului sunt precedate de una, dou sau trei consultri cu PE %procedura de codecizie, de pild, caut s asigure ec3ilibrul ntre cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE&. Principalele categorii de mecanisme decizionale sunt* +. Procedura de consultare ; ost speci ic manierei iniiale de adoptare a deciziilor, iind astzi pstrat pentru oarte puine domenii. Dolul Parlamentului European %PE& este doar consultativ* PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniiativelor legislative, pe care (onsiliul le poate lua sau nu n considerare. ;ceast procedur se aplic, de e1emplu, n cazul revizuirii preurilor agricole. ,. Procedura de cooperare Hntrodus prin ;ctul Unic, reprezint o orm mai evoluat de adoptare a deciziilor, o erind PE un rol mai important. Presupune e1istena a dou lecturi ale propunerilor cute de ctre (omisie, ceea ce o er PE posibilitatea s amendeze propunerile acesteia sau poziia iniial a (onsiliului. Pentru a putea ignora amendamentele PE, (onsiliul are nevoie de unanimitate. Ie aplic n numeroase domenii* onduri structurale, cercetare, mediu, relaii e1terne etc. 9ratatul de la Jisa propune renunarea la aceast procedur pe msura ad!ncirii procesului integrrii europene. -. Procedura de codecizie

Hntrodus prin 9ratatul de la :aastric3t, sporete semni icativ rolul PE n cadrul procesului decizional, o erind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu (onsiliul= a dus la creterea numrului de decizii adoptate cu ma$oritate cali icat. 9ratatul de la ;msterdam modi ic procedura de codecizie n sensul simpli icrii. 2n linii mari, procedura de codecizie este ast el structurat* - dac PE i (onsiliul cad de acord asupra propunerii (omisiei, aceasta este aprobat= - dac e1ist un dezacord, PE poate ie s accepte poziia comun a (onsiliului, ie s o resping sau s o amendeze, cu votul ma$oritii membrilor= - dac (onsiliul nu accept amendamentele, se convoac un comitet de conciliere ormat din reprezentanii celor trei instituii, dup care PE i (onsiliul voteaz acordul realizat/poziia comun= n caz de dezacord, propunerea nu este adoptat. Ie aplic n numeroase domenii* libera circulaie a lucrtorilor, protecia consumatorilor, educaie, cultur, sntate, reele trans-europene etc. Procedurile pot varia c3iar i n cadrul aceleiai politici, n uncie de obiectivele sau tipul de aciune prin care se intervine. ;st el, pentru politica n domeniul transporturilor, articolul B+ % ostul art. B<& al 9ratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. ,<, % ost art. +6A (&, dar aliniatul trei prevede o derogare, n principal prin cerina asigurrii unanimitii n cadrul (onsiliului atunci c!nd dispoziiile prevd c /a ecteaz grav nivelul de via i de ocupare a orei de munc n anumite regiuni ca i modul de utilizare al ec3ipamentelor0. Pentru multe dintre situaiile prevzute n tratate sunt menionate i derogri, ca de pild n cazul politicii de cooperare i dezvoltare, pentru care art. +BA % ost art. +-7 L& impune procedura de cooperare %art. ,<,& n cazul msurilor necesare atingerii obiectivelor, iind prevzute ns i e1cepii n ceea ce privete cooperarea cu rile ;(P %; rica, (araibe, Paci ic& sau cu rile tere i organizaiile internaionale %situaie n care intr n unciune mecanisme de cooperare speci ice, dezvoltate ntre statele membre i (omunitate&. #ei, de regul, ma$oritatea autorilor consider c e1ist dou categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitar i metoda interguvernamental, E. Lallace %,77C& ra ineaz analiza, descriind cinci modaliti de elaborare a politicilor, respectiv* metoda comunitar, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul. a. Metoda comunitar %regsit, de pild, n cazul P;(&, a ost de init n linii mari nc din anii 5K7 i const n urmtoarele* - rolul important care revine (omisiei Europene n elaborarea, intermedierea i punerea n aplicare a politicilor= - rolul important care revine (onsiliului de :initri n procesul de negociere i decizie= - Parlamentul European are posibilitatea de a interveni i a in luena procesul de decizie= - (urtea European de ?ustiie intervine pentru a impune autoritatea legal n respectarea deciziilor comunitare. b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politic alternativ n anii 5B7 567, pe ondul nevoii de eliminare a barierelor de orice el e1istente ntre economiile statelor membre n procesul de dezvoltare a pieei unice= - (omisia este cea care ace propuneri de armonizare te3nic i standardizare=

- (onsiliul intervine n calitate de orum de dezbatere %sensul discuiilor iind de regul orientat spre atingerea unor standarde c!t mai nalte& i adopt o poziie comun= - Parlamentul European are un rol important, intervenia sa iind decisiv= - (urtea European de ?ustiie garanteaz interpretarea i aplicarea corect a deciziilor= - posibiliti e1tinse pentru actorii economici i sociali de a in luna orma i coninutul reglementrilor %obligaia de a consulta (onsiliul Economic i Iocial&. #up cum se pronun i E. Lallace, /literatura re eritoare la acest model de reglementare a ost marcat de accentul pus pe grupurile de interese, de lobb), pe actorii corporatiti, pe abordrile bazate pe reele, coaliii i aliane0,. c. Guvernarea pe multiple nivele s-a impus ncep!nd cu mi$locul anilor 567, n special n legtur cu politica ondurilor structurale, pentru a marca desc3iderea spre contacte tot mai str!nse ntre nivelurile de guvernare comunitar, naional i regional. Hmplicaia direct era aptul c politicile interne ale statelor membre erau parial re ormulate, ca o consecin a procesului politic n Uniunii Europene, n care lu1urile inanciare puteau genera noi relaii politice* - (omisia, actor important n procesul de concepere al programelor, n parteneriat cu autoritile locale i regionale= - Fuvernele, membre n (onsiliul de :initri, negociaz bugetul i alocrile structurale, sub presiunea autoritilor locale i regionale= - Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie ntr-o surs suplimentar de presiune pe l!ng actorii politici regionali= - autoritile locale i regionale au posibilitatea s ie implicate n procesul decizional comunitar %ncep!nd cu anul +AA-& ca parte n (omitetul Degiunilor, dar i prin aptul c au posibilitatea de a avea propriile reprezentane la 8ru1elles= - bugetul Uniunii Europene include sume tot mai importante pentru susinerea coeziunii economice i sociale. d. Coordonarea politicilor - are trsturi comune cu aa-numita metod @(#EC<. ;cest mod de abordare are n vedere olosirea e1perilor i utilizarea de argumente te3nice n de initivarea unei poziii comune. 2ncep!nd cu anii 5B7, (omisia a promovat tot mai sistematic consultrile ntre guvernele statelor membre pe di erite subiecte, consultri care, n cele din urm, au permis elaborarea unei adevrate politici n cazul mediului. (omisia acioneaz n calitate de creator de reele de e1peri. E1perii independeni sunt implicai n calitate de promotori ai ideilor i te3nicilor. ;ceste grupri sunt adesea convocate la nivel nalt n (onsiliu, ntr-o atmos er de brainstorming n locul uneia de negocieri. (omisiile specializate din Parlamentul European pot susine di eritele abordri cu mai mult succes dec!t omoloagele lor naionale. Dolul principal al Uniunii Europene %ca de e1emplu n cazul politicii de ocupare a orei de munc& este de a permite compararea e1perienelor naionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite mprtirea de e1periene i promovarea celor mai bune practici %/best practices0&. e. Transguvernamentalismul intensiv - reprezint o orm mai slab i mai puin restrictiv de elaborare a politicilor= n privina termenului propus, trebuie amintit c, dei ma$oritatea analitilor pre er s utilizeze termenul de interguvernamentalism, E.
,

E. Lallace, ,77C, p. -C

Lallace %,77C& l consider pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitat dintre guverne, n cazul unei cooperri intense iind de pre erat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin* . Hmplicarea activ a (onsiliului European n stabilirea direciei generale. . Dolul predominat al (onsiliului de :initri n consolidarea cooperrii= . Dol limitat sau marginal al (omisiei= . E1cluderea PE i a (E? n aria de des urare a acestui tip de politici= . Hmplicarea unui cerc distinct de actori politici c3eie naionali= . 4ipsa de transparen a procesului pentru parlamentele naionale, dar i pentru public. 2n ciuda aptului c acest mod de abordare este considerat a reprezenta o orm slab de cooperare, el s-a dovedit relativ e icient n cazul unor organisme precum J;9@ sau ;genia European pentru Ipaiu. 2n cazul politicii e1terne i de aprare, nucleul l constituie (onsiliul European, alturi de reprezentanii ministerelor de e1terne i de aprare, cu un secretariat care i avea sediul n cadrul (onsiliului de :initri i nu n cadrul (omisiei %9ratatul (onstituional modi ic acest apt&. 2. Ciclul politic la nivelul Uniunii Europene Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metod e1trem de popular presupune divizarea acestui proces n etape succesive i analizarea ulterioar a iecrei componente. ;ceasta este n apt i cea mai recvent uzitat modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub orma unui ciclu, n care se succed, de regul, urmtoarele etape* G stabilirea prioritilor sau a agendei= G ormularea politicilor= G legitimarea politicilor= G implementarea politicilor= G evaluarea politicilor. #e reinut ns c aceast divizare este arti icial i, n acelai timp, neltoare, de vreme ce ea ar putea sugera c procesul de elaborare a unei politici se des oar raional i coerent, ca atunci c!nd /scrii o lucrare oarecare, cu nceput, cuprins i s !rit, cu pri componente legate ntre ele n mod logic. #e apt, oarte rar, elaborarea unei politici se des oar n acest mod. MNO Pasul numit implementare, ca i cel numit ntocmirea agendei se ntreptrund reciproc. #in aza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agend ntr-o succesiune r s !rit.0-. (u toate acestea, n continuare, din raiuni didactice vom prezenta pe r!nd, n mod succint i distinct, iecare moment al acestui ciclu politic, c!nd, de iecare dat trimitere direct la realitile Uniunii. 2.1 Identi icarea problemelor !i stabilirea agendei "a priorit#ilor$ 2nainte ca orice alegere politic s ie cut este necesar identi icarea problemei de rezolvat. Hdenti icarea problemei se va ace di erit n uncie de valorile economice,
-

(arles E. 4indblom, EdPard ?. Lood3ouse, ,77-, p. ,C

sociale i ideologice speci ice momentului respectiv, dar i n uncie de modul de implicare al guvernelor. #up identi icarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora n uncie de nivelul lor de interes public i politic. (um se realizeaz acest lucru la nivelul Uniunii Europene reprezint nc o problem desc3is, rspunsul iind dependent de modul n care stabilirea agendei reprezint un enomen reactiv sau proactiv. El este, pe de o parte, reactiv, n msura n care enomenul de e1tindere a competenelor n noi domenii %spillover&, precum i evenimentele e1terne genereaz noi probleme de rezolvat, care pot i trebuie incluse pe agend= pe de alt parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv n msura n care anumii lideri politici %e i de guvern, Preedintele (omisiei etc.& impun anumite subiecte pe agend. Evident, e1ist di erene semni icative ntre modul n care se stabilete agenda la nivel european i naional, di erene generate de* . Dolul $ucat de opinia public* G la nivel naional, partidul care a c!tigat alegerile va impune anumite subiecte ca rspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorina de a reprezenta voina public, ci i pentru c acioneaz n perspectiva unor alegeri viitoare= G la nivelul Uniunii Europene, singurii decideni care pot i in lunai de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar acetia au o in luen limitat asupra ntregului proces politic. (ele mai semni icative prerogative decizionale revin ns (omisiei i (onsiliului de :initri, dou instituii care nu sunt direct alese i deci nici direct responsabile n aa alegtorilor europeni= . (omple1itatea i e1trema ragmentare speci ic instituiilor Uniunii Europene, precum i absena unei coordonri e ective la nivelul politicilor Uniunii Europene= . 2n uncie de modul n care pot i identi icate di eritele soluii* - la nivel naional sau subnaional, identi icarea problemelor i ormularea soluiilor este ceva mai uor de realizat= - la nivelul Uniunii Europene, datorit comple1itii i diversitii nevoilor i prioritilor celor ,B de state membre, identi icarea cauzelor dar i a potenialelor e ecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai di icil. 2n cadrul Uniunii Europene, obiectivele politice ale Uniunii Europene sunt creionate de (onsiliul European, care are adesea iniiative politice n di erite domenii, iniiative determinate ns de actori di erii precum opinia public, obligaiile asumate prin tratate, deciziile (urii de ?ustiie, iniiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne i e1terne %de pild, nevoia de a rspunde unor probleme de securitate, precum cele din 8alcani etc.& sau e1istena unor procese speci ice globalizrii %criza din ;sia de Iud-Est din +AAB i Dusia din +AA6&. (a atare, n stabilirea agendei de lucru la nivelul Uniunii Europene pot interveni variabile speci ice, precum* - gradul n care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord s permit Uniunii Europene s e1ercite competenele n anumite domenii= - gradul n care di eritele presiuni politice, economice, te3nice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesit rspunsuri la nivelul Uniunii Europene= . (apacitatea de compromis mani estat de liderii politici n cazul unor nevoi adesea con lictuale ale statelor membre.

+7

2n plus, n de inirea agendei sunt permanent avute n vedere i obiectivele de baz ale Uniunii Europene, stipulate n 9ratatele ondatoare.

Modalit#i de stabilire a agendei la nivel na#ional (ele mai multe studii din domeniul politicilor publice consider c stabilirea agendei se poate realiza printr-una din urmtoarele trei modaliti* +. abordarea pluralist con orm creia, procesul decizional la nivelul guvernului este parta$at ntre mai multe zone de putere, in lUniunii Europenenate de di erite grupuri de interes, guvernul iind n apt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se mani est la un moment dat n societate= ,. abordarea elitist con orm creia procesul decizional este dominat de o elit a puterii, compus din indivizi care i e1ercit in lUniunii Europenena prin di erite mi$loace economice, inanciare, de status, carism etc.= -. abordarea centrat pe stat %state centric aproach& con orm creia principala surs a politicilor o reprezint mediul n care decidenii politici i des oar activitatea iar vectorul determinat n stabilirea agendei este c3iar guvernul i nu actorii e1terni. 4a nivelul Uniunii Europene, iecare din cele trei modaliti amintite anterior %abordarea pluralist, elitist i cea centrat pe stat& capt trsturi speci ice* +. stabilirea agendei se poate realiza con orm abordrii pluraliste n msura n care di eritele grupuri de interes $oac un rol important n determinarea prioritilor la nivelul Uniunii Europene. (ea mai important poziie n r!ndul acestora o ocup c3iar statele membre, dar abordarea pluralist are n vedere i e1istena unor grupuri de interes mult mai speci ice. ;st el, n cazul (E(@, interese aprate erau cele ale industriailor din ramurile crbunelui i oelului, n cazul P;(, in lUniunii Europenena ermierilor este considerabil, n cazul politicii n domeniul mediului e1ist di erite grupuri de interes care au olosit uneori Uniunii Europene pentru a ocoli c3iar guvernele naionale. ,. abordarea poate deveni elitist n msura n care prioritile sunt stabilite e1clusiv de ctre lideri ai statelor membre sau de ctre membri ai (onsiliului de :initri sau (omisiei Europene %instituii nealese n mod direct&. 2ntr-o asemenea situaie de icitul democratic deriv n mare parte din aptul c cea mai mare parte a nt!lnirilor nu sunt transparente, des ur!ndu-se departe de oc3ii publicului. Ie consider c, pe msur ce ora grupurilor de interes i a Parlamentului European va crete, procesul va deveni tot mai desc3is i democratic. -. abordarea poate i centrat pe stat n msura n care stabilirea agendei urmeaz i este rezultatul procesului de integrare decis de ctre guvernele statelor membre. ;st el, decizia de a semna ;ctul Unic a ost luat n mod contient de liderii europeni, apt care a permis Uniunii Europene s se implice n noi domenii politice, dar i s dob!ndeasc puteri sporite n altele. ;a de pild, asupra srciei e1ist abordri oarte di erite* sunt oamenii sraci pentru c nu au su icient voin, ambiie, imaginaie n a-i mbogi viaa sau pentru c sunt mpiedicai de mediul social" Iau poate pentru c nu sunt su icient educai, sau poate pentru c sunt lenei i nu vor s munceasc" Iau, poate pentru c e1ist di erite bariere economice i politice care i mpiedic s-i mbunteasc viaa" #ei nu e1ist o abordare unitar a acestui subiect, la nivelul Uniunii Europene au ost create aa-

++

numitele 'onduri Itructurale, menite s reduc disparitile economice dintre di eritele regiuni, prin alocarea de onduri menite s le spri$ine dezvoltarea, n ciuda aptului c este de domeniul evidenei %dar acest lucru a ost probat i prin di erite cercetri, studii& aptul c n sudul Htaliei, de e1emplu, cauzele srciei sunt altele dec!t n zonele industriale din Estul Fermaniei. 2.2. %ormularea politicilor @dat ce o nevoie sau o problem au ost identi icate, apare necesar a i ormulat un rspuns i gsit o soluie. ;cest lucru implic un plan, un program care s-i propun acest lucru, ceea ce implic e1istena unor legi noi i a unor resurse inanciare corespunztoare %a unor alocri bugetare distincte&. ;bordarea logic i cuprinztoare implic, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice i raionale prin care s ie studiate cauzele i dimensiunile problemei respective, precum i costurile i bene iciile implicate. 2n realitate ns, acest lucru se nt!mpl arareori, iar cele mai multe politici se aplic intuitiv, ie ca rezultat al con$uncturilor politice, ie ca rspuns la di eritele semnale transmise de ctre opinia public. Pot i identi icate di erite obstacole care se interpun n calea ormulrii raionale a unei politici, printre care* +. obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstana ei. Ju este oarte uor s identi ici actorii care ac ca la un anumit moment dat, un anumit grup s acioneze ntr-un anumit mod, i de ce. (eea ce poate prea logic, moral, rezonabil pentru o anumit persoan, poate i complet deplasat pentru o alta. (u at!t mai mult, ntr-o entitate at!t de comple1 precum Uniunii Europene, vom descoperi puine trsturi comune ntre un uncionar valon, un ermier irlandez sau un omer rancez. ,. obstacolele generate de lipsa in ormaiilor sau cantitatea insu icient a acestora. ;cest lucru ace ca decidenii s ie adesea incapabili s neleag problemele sau cauzele acestora. ;lteori, c3iar atunci c!nd asemenea in ormaii e1ist, se atinge oarte greu un punct comun n privina interpretrii acestora. -. obstacole legate de di icultatea alegerii rspunsurilor, a soluiilor la di eritele probleme. ;legerea celei mai bune alternative va i in lUniunii Europenenat de e1istena concepiilor personale, dar i de valorile sociale i ideologice pe care le mprtete respectivul decident. ;a de pild, un preedinte rancez conservator va avea o alt abordare dec!t un social-democrat sUniunii Europenedez sau un socialist danez, i asta nu numai datorit valorilor ideologice di erite dar i datorit nevoilor di erite ale alegtorilor din rile lor. C. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. (3iar i apel!nd la cele mai so isticate analize i cercetri, c3iar pornind de la premisa c decidenii sunt cuprini de cele mai bune intenii, este imposibil s ai certitudini totale n privina rezultatelor ateptate, politicile av!nd adesea rezultate neanticipate. <. obstacole legate de calitatea actorilor implicai. #istribuia puterii n orice sistem de guvernare este adesea ambigu, pe de o parte pentru c i (onstituiile pot i subiect de interpretri di erite dar i pentru c, pe de alt parte, calitatea procesului de guvernare este n mod decisiv in lUniunii Europenenat de calitatea actorilor implicai, de valorile lor personale, de concepiile acestora, de modul n care uncionarii

+,

administraiei centrale i olosesc puterea n cadrul ministerului respectiv. 4a nivelul Uniunii Europene, de pild, rolul (omisiei Europene va depinde mai puin de / ia postului0 preedintelui i mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategic ca i de capacitatea acestuia de a-i impune punctul de vedere n di erite situaii. 2n cadrul Uniunii Europene, rolul principal n ormularea politicilor revine (omisiei, care este singura abilitat s iniieze legi noi, s asigure respectarea 9ratatelor, i aptul c /spiritul0 acestora se regsete n reglementri i politicile adoptate. #e regul, propunerile venite din partea (omisiei su er modi icri ca urmare a interveniilor cute prin intermediul grupurilor de lobb), a guvernelor naionale, a presiunilor e1terne sau a dezbaterilor din cadrul (onsiliului de :initri i Parlamentului European. (omisia a ost descris ca iind nc n aza /adolescenei birocratice0, n sensul c relaiile ei cu grupurile de interes sunt nc luide iar ea tinde s ie mult mai desc3is input-urilor dec!t birocraiile naionale. 9ermenul ace trimitere i la resursele ei decizionale limitate i la modi icrile raporturilor de putere n raport cu celelalte instituii comunitare. 2.&. 'egitimarea Pentru a putea deveni uncionabile, politicile trebuie s se bazeze pe un suport legal, dar i pe recunoaterea public. (u certitudine, ntr-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizat pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate i a de care toi cetenii sunt n mod egal subieci, e1ist puine semne de ntrebare n ceea ce privete autoritatea guvernului de a ace sau de a implementa politici. 2n cadrul Uniunii Europene, evoluia procesului integrrii a ost $alonat de dezbateri privind autoritatea instituiilor comunitare, pe ondul temerilor e1primate privind pierderea suveranitii naionale. Un alt 3andicap semni icativ al Uniunii Europene este cel al /de icitului democratic0 precum i cel al /decala$ului de autoritate0, care e1prim di erena dintre ceea ce ar dori s ac instituiile comunitare i ceea ce cetenii i guvernele statelor membre permit acestora s ac. #ecala$ul este nc mare, dar se remarc tendina de reducere treptat a acestuia, datorit unor evenimente obiective %alegerile directe pentru PE&, dar i a unor percepii subiective* G PE este n acest moment singura instituie european direct responsabil n aa cetenilor, ca urmare a posibilitii de e1ercitate a votului= G 4egitimitatea Uniunii crete pe msur ce cetenii Uniunii Europene nva s triasc cu e ectele integrrii, iar Uniunii Europene devine tot mai real, tot mai palpabil, pe msura trecerii timpului. 2.(. Implementarea Politicile, oric!t de genial ar i concepute, rm!n simple vorbe dac nu sunt implementate corespunztor i apoi aplicate i respectate ca atare. #e regul, acest lucru nseamn nu numai legi i reglementri noi sau instruciuni pentru uncionarii publici care le vor aplica, dar i in ormarea cetenilor a ectai de noile politici. Elementele

+-

respective trans orm acest moment n cel mai di icil din ntreg ciclul politic. (u alte cuvinte, implementarea reprezint un proces de interaciune ntre momentul stabilirii obiectivelor i cel al adoptrii msurilor corespunztoare de transpunere n practic a acestora. Pentru c este ns iluzoriu s presupui c, odat ce un guvern a luat o decizie, ea va i i automat transpus i respectat e1act aa cum a ost conceput %politicile pot i reinterpretate i rede inite c3iar i n stadiul de implementare&, aciunile n sensul respectrii deciziilor luate sunt i ele e1trem de importante pentru reuita ntregului proces. 2n momentul implementrii pot interveni di erii actori care s mpiedice reuita acestei aze, precum* G lipsa ondurilor necesare transpunerii= G lipsa unui acord politic ntre partidele a late la guvernare sau ntre guvernani i sindicate / patronate= G lipsa unor obiective realiste i realizabile= G interpretri contradictorii= G rede inirea prioritilor ca rezultat al unor noi condiii sau a unor noi in ormaii= G lipsa suportului public= G interese contradictorii n r!ndul aparatului administrativ nsrcinat cu punerea n aplicare a politicii respective= G probleme structurale neanticipate sau e ecte colaterale. 2n cazul Uniunii Europene, (onsiliul de :initri reprezint autoritatea inal n procesul decizional, dei acest lucru re lect n apt rezultatul unei interaciuni comple1e dintre (onsiliu, (omisie, Parlament i statele membre, la care se adaug (urtea de ?ustiie %care o er interpretrile necesare reglementrilor comunitare&. Desponsabilitatea supraveg3erii implementrii revine (omisiei, dei, n apt, implementarea revine statelor membre %respectiv, administraiilor din aceste ri&. Desursele i personalul limitat de care dispune (omisia i impun acesteia ca, ntr-o oarecare msur, s se bazeze, de la caz la caz, i pe rapoartele realizate de statele membre sau de di erite grupuri de interes implicate n procesul de implementare. 2n asigurarea aptului c legile sunt uni orm interpretate i aplicate, rolul 3otr!tor revine (urii de ?ustiie, care are i rolul de a rezolva disputele aprute ntre statele membre. Pentru a uura procesul de implementare au ost create agenii specializate, precum 8anca (entral European sau Europolul. (u toate acestea, implementarea depinde de numeroi ali actori pe care Uniunii Europene i poate controla n mod di erit, precum* G e iciena instituiilor responsabile cu implementarea= G modul n care coopereaz subiecii unei politici %guvern, populaie, agenii publice&= G modul n care se poate impune autoritatea Uniunii Europene %aceasta nu are puteri directe n domeniul respectrii politicilor, deoarece procesul integrrii europene s-a bazat de la bun nceput pe cooperarea voluntar dintre statele membre&. Hniial, la nceputurile procesului de integrare, (omisia supunea propunerile (onsiliului= n cazul n care era prevzut de ctre tratate, PE putea i /consultat0= n inal, decizia iind adoptat de ctre (onsiliu. 9reptat, puterea i in lUniunii Europenena PE n procesul decizional a crescut, apt re lectat i de modi icrile su erite n timp de tratate.

+C

2.). Evaluarea Evaluarea reprezint momentul inal al ciclului politic, n care se determin modul n care o lege sau o politic a ost pus n aplicare. :omentul devine greu de transpus n practic n cazul n care nu au ost stabilite scopuri speci ice de la bun nceput sau dac nu au ost realizate raportri corecte privind rezultatele politicilor. ;st el, n multe situaii este aproape imposibil de tiut ce aciuni au ost realizate i cu ce consecine sau dac rezultatele au ost corect raportate. Evaluarea devine e1trem de util n cazul n care se pornete de la premisa c rezultatele politicilor pot i identi icate i msurate %integral sau parial&, ast el nc!t s ie cute a$ustri %pe parcurs sau la inalul perioadei& sau c3iar se poate renuna la o anumit politic n cazul n care nu se dovedete a i e icient. 2n cazul Uniunii Europene, evalurile sunt realizate at!t de ctre (omisie, (onsiliul de :initri, (onsiliul European, Parlamentul European, la care se adaug i rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanilor independeni.

&. Procesul de deci*ie la nivelul Uniunii Europene


Procesul decizional n Uniunii Europene, generator al /metodei comunitare0, nu a ncetat s evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a dou trsturi distincte, prima privind procedurile de vot n cadrul (onsiliului, a doua privind e1tinderea puterii acordate Parlamentului European, ambele evoluii in lUniunii Europenen!nd, direct i indirect, i rolul $ucat de (omisie. 9oate procedurile care vor i prezentate n continuare au un element comun, aptul c ntreg procesul este declanat de propunerea venit din partea (omisiei, dar i un element distinctiv ma$or, respectiv puterea care revine PE. 2n legtur cu originea propunerilor cute de (omisie, con orm datelor colectate i prelucrate c3iar de ctre (omisieC6, -<Q reprezint obligaii internaionale, ntre ,<--7Q sunt amendamente la legislaia e1istent, ,7Q reprezint rspunsul la solicitri venite din partea altor instituii ale Uniunii Europene, state membre sau grupuri de interes, +7Q sunt generate de prevederile incluse n tratate i numai <-+7Q reprezint iniiative pure, /spontane0 ale (omisiei. Hnstituiile Uniunii Europene . (onsiliul European reunete e ii de stat i de guverne, o er impulsurile necesare dezvoltrii Uniunii i i1eaz orientrile politice generale. . (onsiliul de :initri, principalul organ de decizie, reunete minitrii statelor membre, pentru iecare din ormaiunile sale %(onsiliul ; acerilor E1terne, (onsiliul ;griculturii etc.&= acest reprezentat este singurul competent s reprezinte statul membru respectiv i s-i e1ercite dreptul de vot= (onsiliul este a$utat n activitatea sa de (omitetul Deprezentanilor Permaneni %(@DEPED&. . (omisia European are iniiativa proiectelor legislative, pune n aplicare aceste decizii i veg3eaz la respectarea dreptului comunitar= i e1ercit atribuiile n deplin independen, n ndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicit i nu accept instruciuni din partea unui guvern sau organism.

+<

. Parlamentul European e1ercit, alturi de (onsiliul de :initri, unciile legislative i bugetare, precum i pe cele de control politic i consultative= parlamentarii sunt alei prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetenilor europeni iind asigurat n mod proporional degresiv, cu stabilirea unui prag minim. . (urtea de ?ustiie % ormat din (urtea European de ?ustiie, 9ribunalul de 2nalt Hnstan i tribunale specializate& traneaz litigiile privind dreptul comunitar i se pronun asupra interpretrii i aplicrii legislaiei europene. . 8anca (entral European alturi de bncile centrale naionale, ormeaz Iistemul European al 8ncilor (entrale, care conduce politica monetar a Uniunii pentru statele care au adoptat Euro= 8(E are personalitate $uridic i este singura abilitat s autorizeze emisiunea de Euro, iind independent n e1ercitarea prerogativelor sale. . (urtea de (onturi asigur controlul conturilor i buna gestiune inanciar privind veniturile i c3eltuielile Uniunii= este o instituie care acioneaz n deplin independen. . (omitetul Economic i Iocial e1ercit o uncie consultativ pe l!ng PE, (onsiliul de :initri i (omisie i este ormat din reprezentani ai organizaiilor patronale, sindicale, reprezentani ai societii civile, n special din domeniile socioeconomice, civice, pro esionale i culturale. . (omitetul Degiunilor e1ercit o uncie consultativ pe l!ng PE, (onsiliul de :initri i (omisie i este ormat din reprezentani ai colectivitilor regionale i locale, care sunt ie titulari ai unui mandat electoral n cadrul unei colectiviti regionale sau locale, ie sunt rspunztori din punct de vedere politic n aa unei adunri alese. PE reprezint interesele popoarelor din Uniune, (onsiliul de :initri, pe cele ale statelor membre, iar interesele generale ale Uniunii Europene sunt reprezentate de ctre (omisie. (aracterul de originalitate al Uniunii Europene rezid i n aptul c principiul separrii puterilor n stat nu se regsete n structura instituional a Uniunii Europene= cu e1cepia puterii $uridice %ncredinat (urii de ?ustiie&, celelalte puteri %e1ecutiv i legislativ& sunt parta$ate n cadrul aa-numitului /triung3i instituional0 ntre Parlamentul European, (onsiliul de :initri i (omisia European, iecare instituie reprezent!nd anumite interese speci ice. 2n con ormitate cu 9ratatele, iecare instituie va trebui s-i e1ercite puterile /n condiiile i pentru scopurile pentru care a ost creat0= n cazul n care prerogativele unei instituii sunt preluate de o alta, care i depete ast el competenele, instituia lezat poate veni n aa (E? pentru a cere prote$area principiului balanei instituionale sau al ec3ilibrului instituional. Ec3ilibrul instituional se re lect n procedura aleas n momentul n care se ia o decizie. 2n uncie de tipul de politic avut n vedere, care re lect nivelul de competene ale Uniunii Europene, se vor regsi proceduri care acord mai mult putere ie (onsiliului, ie PE, care permit (omisiei s aib o in lUniunii Europenen mai mare sau mai mic, care o er (E? $urisdicie, sau nu. (u toate acestea, trebuie spus c nu e1ist o clar diviziune a muncii ntre instituiile comunitare n cadrul ciclului politic, de vreme ce, n uncie de reglementrile aplicate ntr-un domeniu anume, deciziile se iau n mod di erit. (a atare, comple1itatea acestui sistem ace oarte di icil identi icarea unui singur decident %decision-maRer& n

+K

cazul ntregului sistem decizional al Uniunii Europene %decision maRing s)stem&. (u alte cuvinte, dup cum a irma cineva la un moment dat %F. Icappucci, +AA6&, este practic imposibil s identi ici persoana responsabil n cazul n care o politic este e icient sau ine icient. Elementele de originalitate i unicitate, privind melan$ul ntre concepii aparent opuse precum ederalismul i interguvernamentalismul se regsesc i n structura 3ibrid a instituiilor Uniunii Europene. :ic3el (lamen, c!nd trimitere la sistemul instituional al Uniunii Europene, a irm c avem de a ace cu o /organizaie de tip rancez uncion!nd dup model englez0, de vreme ce n esena sa, nc din anii 5<7, structura administraiei bru1elleze a ost inspirat de sistemul rancez %ntre cei ase, 'rana avea la vremea respectiv cea mai avansat structur administrativ&. 2n timp ns, pe msur ce numrul de membri a crescut, aceste instituii s-au dezvoltat ntr-o /ambian de ezitri perpetUniunii Europene, de balans ntre ederal i interguvernamental, de olosire 3ibrid a dreptului, balans!nd ntre dreptul roman, care i propune s de ineasc i s prevad toate situaiile posibile, i dreptul anglo-sa1on, care se bazeaz pe cutume, tradiii, obiceiuri - dar i controlului democratic0C. Daporturile n continu micare din cadrul /triung3iului instituional0 %(omisie, (onsiliu, Parlament& s-au organizat ntr-o structur complicat, considerat de unii autori ca reprezent!nd un /sistem n reea0. (aracterul de unicitate al procesului decizional comunitar deriv i din rolul care revine statelor membre, ale cror interese sunt aprate nu n cadrul Parlamentului, aa cum se nt!mpl n cazul statelor ederale, ci n cadrul (onsiliului de :initri. @ alt trstur speci ic este cea privind rolul activ $ucat de administraiile naionale n pregtirea i aplicarea deciziilor, administraii care, la r!ndul lor, se constituie n adevrate /sub-reele0. 9rebuie menionat totui aptul c numrul lor este relativ complicat de stabilit. :a$oritatea analitilor este ns de acord c numrul acestor proceduri variaz ntre ,7 i -7, un raport al (omisiei din +AA< identi ic!nd ,A asemenea proceduri, respectiv* ,, sub pilonul (E, C sub pilonul PEI( i - sub pilonul ?;H <. Jumrul lor ridicat este generat de particularitile procesului politic al Uniunii Europene, de lipsa de consens ntre elitele politice vis-S-vis de direcia i modul de evoluie al procesului de integrare european %opinii divergente apr!nd at!t n tabra interguvernamentalist, c!t i n cea ederalist&. #i erendele i controversele dintre statele membre, re lect!nd poziiile di erite n ceea ce privete ie direcia supranaional, ie interguvernamental, au ost relansate la mi$locul anilor 567 %cele mai multe iniiative au aparinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental dec!t celelalte&. 4ipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au cut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, n principal, n cadrul (on erinelor Hnterguvernamentale %(HF&, s produc un sistem decizional tot mai complicat. ;cest sistem a cut ca, n timp, s apar noi proceduri decizionale i variaii considerabile n cadrul procedurilor e1istente. J. Jugent propune clasi icarea procedurilor decizionale ale Uniunii Europene n dou mari categorii* - Decizii constituionale majore i decizii privind direcia procesului de integrare acest tip de decizii %acoperind aspecte precum modi icarea tratatelor, principii i etape ale Uniunii Europene:, aderarea de noi state membre& sunt luate, sau cel puin aprobate, de
C <

:. (lamen, +AAK, pp. ,7-,< (ommission, +AA<, pp. 67-6C

+B

(onsiliul European. #eoarece ei se nt!lnesc numai c!teva zile pe an, des urarea acestor nt!lniri este pregtit de (onsiliul de :initri n str!ns colaborare cu (omisia. #eciziile (onsiliului European se iau, cu rare e1cepii, cu unanimitate i sunt decizii politice care implic aciuni corespunztoare din partea (omisiei i (onsiliului pentru a produce e ecte legale. - Decizii legislative - e1ist patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia i avizul con orm. (ele patru categorii au o trstur comun care rezid n aptul c, n cazul iecreia, (onsiliul i PE solicit (omisiei s ac o propunere, (omisia iind singura care are dreptul ormal de iniiativ. Pe de alt parte, di erenele sunt ma$ore, i in, n principal, de rolul care revine PE n iecare din ele %de la dreptul de a i consultat, n cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, n cadrul procedurii de codecizie sau aviz&. Procesul decizional comunitar pare a i i c3iar este unul e1trem de laborios, urmare a comple1itii procedurilor, dar i a numrului ridicat de actori instituionali implicai. ;a de pild, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, (omisia are nevoie de cel puin un an, n care s realizeze studii prealabile, s consulte e1perii etc. Ulterior, ntre momentul prezentrii unui proiect n aa (onsiliului i adoptarea sa de initiv, ormalizat prin publicarea n ?urnalul @ icial al Uniunii Europene, se mai scurg c!iva ani %cel puin doi ani, adesea mult mai mult&, i asta deoarece procedura implic %cu di erene speci ice de la o procedur la alta& una sau mai multe dezbateri n (onsiliu % recvent precedate de reuniuni te3nice pregtite de (@DEPED&, una sau mai multe consultri n Parlament, n (EI sau n (omitetul Degiunilor i abia apoi votul inal. @dat ce o directiv este publicat, responsabilitatea principal revine statelor membre, care urmeaz s o transpun n dreptul naional, ceea ce mai implic nc cel puin doi ani. 2n continuare, n analiza procesului decizional comunitar vom avea n vedere at!t palierul politic, c!t i pe cel administrativ, o importan semni icativ prezent!nd ns i reeaua ormat din grupurile de interes.

&.1. Re#ele deci*ionale


&.1.1 Re#eaua politic Deeaua politic este mult mai vizibil, de vreme ce ea asociaz la e1erciiul puterii instituii precum (omisia, (onsiliul i Parlamentul European %PE&. 2n uncie de modul n care este implicat PE n procesul de decizie, pot i desc3ise urmtoarele categorii de proceduri legislative* . !rocedura de consultare ;ceasta a ost procedura utilizat iniial i care nc se mai olosete n unele domenii. (a orice procedur, ncepe cu propunerea cut de ctre (omisie. Proiectul (omisiei este transmis apoi PE, spre avizare. @pinia PE nu este obligatorie din punct de vedere $uridic dar, n con ormitate cu $urisprudena (E? reprezint o procedur n mod esenial necesar, r de care anumite acte pot deveni nule. (onsiliul este cel care va lua decizia inal, in!nd cont sau nu de observaiile cute de PE. 2n cazul n care ine cont de observaii, (omisia va modi ica propunerea cut iniial. 2n inal, (onsiliul se va pronuna, n uncie de problema n discuie, cu ma$oritate simpl, ma$oritate cali icat sau unanimitate. (onsiliul se va pronuna n

+6

unanimitate atunci c!nd dorete s amendeze propunerile (omisiei %la r!ndul lor, acestea pot i amendate n lumina opiniilor PE&. . !rocedura de cooperare ; ost instituit prin ;ctul Uniunii Europene, odat cu votul cu ma$oritate cali icat, pe ondul msurilor menite s permit crearea Pieei Unice. Procedura a ost e1tins prin 9ratatul de la :aastric3t, dei ulterior 9ratatele de la ;msterdam i Jisa i vor reduce semni icaia n mod cov!ritor, cea mai mare parte a domeniilor care ceau subiectul ei iind incluse sub procedura de codecizie. Ipre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectur, puterea de care dispune PE sporete, iar (onsiliu poate decide prin T:( %cu e1cepia situaiilor n care este n disput cu instituia (omisiei sau cu PE&. #up o prim lectur, PE i ace cunoscut /opinia0 asupra propunerii cute de ctre (omisie, opinie care trebuie luat n considerare de ctre (onsiliu atunci c!nd i elaboreaz /poziia comun0. 4a a doua lectur, PE are posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge poziia (onsiliului, ceea ce demonstreaz rolul important care-i revine PE ;viz consultativ (omisia Propunere (omisia Propunere modi icat (onsiliul #ecizie inal n elaborarea legislaiei comunitare. ;st el, PE are puterea de a respinge un act comunitar %cu ma$oritatea membrilor si&, dei respingerea nu are un caracter de initiv de vreme ce (onsiliul, n unanimitate, poate adopta actul respectiv c3iar i n aceast ipotez. Prin urmare, i n cazul acestei proceduri, (onsiliul are ultimul cuv!nt. Dolul (omisiei este i el sporit n aceast procedur, deoarece ea poate veni cu o nou propunere nainte de cea de a doua lectur realizat de (onsiliu. ;cest lucru nseamn c, n cazul n care (onsiliul dorete s resping propunerea modi icat, el are nevoie de unanimitate. Uansele (omisiei de a vedea acceptat propunerea modi icat cresc dac ea are n vedere i amendamentele propuse de PE. Procedura poate i considerat o etap tranzitorie ntre procedura de consultare i cea de codecizie. . !rocedura de codecizie #ei a ost solicitat cu mult timp n urm de ctre Parlament, a ost instituit abia prin 9ratatul de la :aastric3t n +AA-, pentru c!teva domenii importante precum cercetarea, mediul, reelele de transport trans-europene etc. 2ntr-o prim variant, procedura era oarte comple1, ea iind ulterior, prin 9ratatul de la ;msterdam i apoi Jisa, simpli icat. Prin 9ratatul de la Jisa aceast procedur a ost instituit ca procedura de drept comun n toate situaiile n care (onsiliul decide cu ma$oritate cali icat. 9ratatul de la ;msterdam a suprimat cea de a doua lectur a (onsiliului i a plasat Parlamentul pe o poziie de egalitate cu acesta. ;st el, odat ce o propunere a (omisiei a ost e1aminat o prim dat de ctre (onsiliu i Parlament* G sau Parlamentul aprob /poziia comun0 a (onsiliului, ceea ce inalizeaz procedura decizional n mod avorabil= sau PE respinge prin ma$oritatea membrilor si /poziia comun0 i te1tul nu mai poate i adoptat, ceea ce trans orm votul PE ntr-un drept de veto= ie PE adopt cu ma$oritate anumite modi icri, pe care dac, la r!ndul su i (onsiliul le aprob, procesul se poate nc3eia aici= G n cazul n care (onsiliul nu aprob toate amendamentele votate de PE, preedintele (onsiliului de comun acord cu preedintele PE convoac un /comitet de conciliere0, care reunete membri ai (onsiliului sau reprezentani ai lor, ca i membri ai

+A

PE. (omisia este i ea prezent la lucrrile acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente= G dac ntr-un interval de ase sptm!ni de la convocarea sa, comitetul aprob un nou proiect comun, PE i (onsiliul dispun iecare de un termen de ase sptm!ni pentru a aproba actul respectiv, n con ormitate cu proiectul comun= n absena aprobrii uneia din cele dou instituii, actul respectiv nu mai poate i adoptat. #ac respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, (onsiliul poate totui, cu unanimitate, s adopte propunerea dar PE, acion!nd cu ma$oritatea membrilor, are puterea s se opun prin veto adoptrii acesteia. . !rocedura avizului conform Este olosit numai pentru o gam limitat de domenii legislative, respectiv pentru anumite probleme constituionale i politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstituionale. ; ost instituit prin ;ctul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, iind ulterior e1tins prin 9ratatul de la :aastric3t la ase noi domenii. Ulterior, 9ratatul de la ;msterdam a trans erat dou din ele ctre procedura de codecizie. Procedura este n continuare obligatorie pentru adoptarea de sanciuni n cazul unei violri grave i persistente a drepturilor undamentale de ctre unul din statele membre. (on orm acestei proceduri, (onsiliul adopt o poziie cu unanimitate de voturi, de regul, dar nu ntotdeauna, ca urmare a unei propuneri cute de (omisie. Poziia (onsiliului este avizat de PE, care poate agrea poziia respectiv, n ma$oritatea cazurilor, cu ma$oritatea nominal a celor prezeni, nu a tuturor membrilor. PE nu are ora de a propune amendamente n cadrul acestei proceduri. #ac avizul este acordat, (onsiliul adopt propunerea. 2n domeniul inanciar, mai poate i amintit declaraia comun a (onsiliului i (omisiei, adoptat la C martie +AB<, prin care s-a instituit procedura de concertare. ;plicat de circa ,7 de ori n zece ani, ea nu a ost ntotdeauna ncununat de succes. Ea a desc3is ns calea procedurii de conciliere stabilit prin tratatul de la :aastric3t i acordurilor interinstituionale ntre cele trei instituii. . "oordonarea politicilor :etoda desc3is de coordonare ;ceast te3nic a ost olosit nc din anii de nceput ai procesului de integrare de ctre (omisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperri i coordonri le1ibile. #e pild, n anii 5B7, (omisia a promovat consultaii ntre statele membre n probleme de mediu, reuind ca ast el s conving statele membre s acorde Uniunii puteri legislative o iciale. ;cest tip de abordare se bazeaz pe urmtoarele caracteristici* - (omisia apare n calitate de creator de reele de e1peri /independeni0, care vor promova ideile i te3nicile= - n cadrul (onsiliului sunt convocate grupri de lucru la nivel nalt, ntr-o atmos er de brainstorming, nu de negociere= G n cadrul Parlamentului European se poart un dialog organizat cu di eritele comisii specializate care pot susine o anumit abordare. #e e1emplu, n domeniul politicii de ocupare a orei de munc, rolul Uniunii Europene este de a compara e1periene naionale, locale i sectoriale. @biectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a mprti aceleai e1periene i de a promova rsp!ndirea practicilor optime.

,7

;cest tip de abordare reprezint substana aa-numitei /metode desc3ise de coordonare0 %open met3od o coordination&, promovat prin intermediul Itrategiei 4isabona. -.K., Deeaua administrativ (omisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar i de a asigura transpunerea n practic a acestora i de a coordona modul n care sunt aplicate politicile comune. 2n acest scop, ea dispune de o administraie compus din servicii i agenii, iecare (omisar av!nd propria sa responsabilitate ntr-un anumit domeniu. Pe de alt parte, minitrii naionali care ormeaz (onsiliul de :initri, nu au un sediu permanent la 8ru1elles, ceea ce a impus crearea unei logistici care s compenseze activitatea sporadic a acestora. (a atare, paralel cu reeaua politic i n deplin sincronizare cu aceasta, uncioneaz o reea administrativ compus, n principal, din trei elemente* G serviciile propriu-zise ale (omisiei= G (@DEPED-ul, ca i Iecretariatul general al (onsiliului= G administraiile naionale ale statelor membre, care o er e1peri, precum i delegaii ale grupurilor socio-pro esionale, care, dincolo de activitatea propriu-zis de lobb), particip i la procesul de consultri organizat de (omisie i (onsiliu. Icp!nd de sub controlul democratic al PE i al parlamentelor naionale, aceast a doua reea este considerat n unele medii, ca reprezent!nd o /Eurocraie0 ocult i iresponsabil. Un asemenea punct de vedere trebuie ns nuanat, de vreme ce principalii actori ai reelei a$ung la 8ru1elles prin intermediul administraiei naionale i a gruprilor socio-pro esionale. ?. 4. VUniunii Europenermonne %,77,& constat c rolul acestei reele poate i urmrit la dou niveluri, la cel de pregtire a deciziilor i la cel de punere n aplicare a acestora. Jivelul de pregtire a deciziilor 2n acest stadiu, pentru a-i testa validitatea propunerilor, (omisia organizeaz, la 8ru1elles, nt!lniri ntre e1peri n domeniul care va ace obiectul viitoarei propuneri, aceti e1peri put!nd i uncionari naionali, reprezentani ai grupurilor sociopro esionale i/sau consultani independeni. ;ceste reuniuni permit (omisiei s-i completeze in ormaiile din domenii e1trem de specializate i s menin contactul cu viaa real. 2n plus, / recvena acestor reuniuni are ca scop ntrirea legturilor dintre uncionarii naionali i comunitari, contactele dintre acetia menin!ndu-se i ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin tele on, tele1, e-mail sau c3iar prin detaarea temporar a uncionarilor naionali la 8ru1elles0 %?. 4. VUniunii Europenermonne, ,77,, p. <+&. ;cestei prime sub-reele i se adaug cea ormat din grupele de lucru reunite n cadrul (onsiliului, ie cu titlu permanent, ie sub orm de grupuri ad-3oc. Jumrul lor a crescut permanent, ast el nc!t n +AAB a$unseser la -7B, a de +7 n +A<6 %Iid$ansRi #usan, +A6A, p. 67&. 2n ultimul timp se ncearc o reducere a activitii acestora, sub in lUniunii Europenena criticilor aduse aa-numitei /comitologii0. Ele se constituie nc ntr-o surs important de e1pertiz pentru (@DEPED. Deprezentanii permaneni ai statelor membre intervin n ultima az a acestui proces de pregtire a deciziilor, reunindu-se n cadrul (@DEPED. 'iecare Deprezentan

,+

Permanent este condus de un ambasador i este ormat din reprezentani ai :inisterului ; acerilor E1terne i ai principalelor ministere te3nice. Ea pstreaz legtura permanent cu guvernul su i ia n calcul toate avanta$ele i dezavanta$ele care deriv dintr-o propunere a (omisiei. Poziia sa este una strategic, n amonte de (onsiliul de :initri. (@DEPED-ul i e1ercit misiunea n cadrul a dou ormaiuni* G (@DEPED + reunete reprezentanii permaneni ad$unci i se ocup, n cadrul a dou reuniuni 3ebdomadare, de dosarele te3nice= G (@DEPED , reunete c3iar reprezentanii permaneni, se reunete o dat pe sptm!n i pregtete, n special, reuniunile (onsiliului /; acerilor Fenerale0. #osarele care necesit un acord n cadrul (@DEPED, i care reprezint circa B7B<Q din cazuri, sunt nscrise la punctul ; al ordinii de zi a (onsiliului, care le aprob la nceputul unei edine, de regul r discuii. Jumai ,7-,<Q din probleme, cele nscrise la punctul 8 al ordinii de zi, ac obiectul deliberrilor n cadrul (onsiliului. ;cest parcurs i-a permis lui (. 4e>Uniunii Europenessne s constate c /e de neles de ce anumii responsabili politici, n special cei din interiorul PE i a parlamentelor naionale, denun periodic de icitul democratic speci ic acestui proces decizional0 %(. 4e>Uniunii Europenessne, +AA-, n ?. 4. VUniunii Europenermonne, ,77,&. Jivelul de transpunere a deciziilor (on orm tratatelor, /(onsiliul con er (omisiei, n actele pe care le adopt, competene privind punerea n aplicare a acestora0 %;rt. +7 al ;U, ;rt. ,7, al 9(E&. 2n aplicarea acestei dispoziii, la +- iulie +A6B, (onsiliul a adoptat o decizie intitulat /(omitologie0, care, modi icat la ,6 iunie +AAA, trece n revist competenele (omisiei n acest domeniu, pe care i le e1ercit prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, ormate din uncionari naionali, respectiv* G comitete consultative, c3emate s o ere un aviz consultativ n legtur cu msurile anticipate de (omisie= G comitete de gestiune= G comitete de reglementare. Puterile (omisiei sunt mai puternice n cadrul procedurii viz!nd comitele consultative %comitetele consultative nu au din punct de vedere ormal ora s mpiedice (omisia s acioneze aa cum ea dorete& i mai reduse n cazul procedurii de reglementare %situaie n care aciunile (omisiei necesit spri$in din partea acestor comitete, care se pot pronuna prin T:(&. (omitetele amintite mai sus se pot pronuna i asupra dezacordurilor care se nregistreaz adesea ntre (onsiliu, (omisie i PE, atunci c!nd li se solicit acest lucru. -.B. Punerea n aplicare a politicilor comune Itructura (omisiei, concentrat pe e1istena unei /administraii centrale0 grupat pe direcii generale, este lipsit de aa-numitele /servicii e1terne0. 2n sc3imb, dei e1ist o (urte de (onturi, ormalizat prin 9ratatul de la :aastric3t, ea nu dispune dec!t de @ iciul European de 4upt ;nti raud %@4;'&, ca veritabil corp de inspecie. #esigur, au ost create anumite agenii comunitare care preiau o parte din atribuiile (omunitii n domeniu, precum cele stabilite n cadrul (onsiliului European

,,

din ,A octombrie +AA-, de la 8ru1elles, respectiv ;genia european de mediu, cu sediul la (open3aga, 'undaia european pentru ormare, cu sediul la 9orino, @ iciul de inspecie veterinar, n Hrlanda, @bservatorul european al drogurilor, la 4isabona, ;genia european de evaluare a medicamentelor, la 4ondra sau @ iciul de armonizare pentru piaa intern i ;genia pentru protecia muncii, cu sediul n Ipania. 4a r!ndul su, (onsiliul european de la Jisa a mai luat act de crearea unei noi agenii, respectiv ;utoritatea alimentar european, precum i a unor noi agenii orientate ctre domeniul securitii maritime sau al cilor aeriene. Dolul de /servicii e1terne ale (omunitii0 revine ns administraiilor publice din statele membre, care au sarcina s implementeze politicile comune.

,-