AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.

br/aurora

NEOLIBERALISMO, REFORMA DO ESTADO

E POLTICAS SOCIAIS NAS LTIMAS DCADAS DO SCULO XX NO BRASIL

PEDRO HENRIQUE CARINHATOi

Resumo: Este artigo analisa a articulao entre o Estado brasileiro e as polticas sociais nas ltimas dcadas do sculo XX. Buscamos salientar a reorientao aplicada ao aparelho social, consoante s transformaes polticas e econmicas ocorridas em mbito internacional, caracterizadas pelas crises econmicas que atingiu os pases perifricos e o prprio processo de globalizao neoliberal ou mundializao do capital, bem como as determinaes impostas pelos governantes brasileiros no marco do neoliberalismo. Palavras-chave: Poltica Social; Neoliberalismo; Reforma do Estado; Poltica focalizada; Poltica universal. Abstract: This article analyzes the articulation between the Brazilian State and social politics in the 1990's decade. We pointed out the applied reorientation to the social apparel, according to the political and economical transformations happened in international extent, characterized for the economic crises that the peripheral countries and the process of neoliberal globalization or mundialization of the capital as well as the determinations imposed by the Brazilian rulers in the mark of the neoliberalism. Key words: Social politics; Neoliberalism; Reform of the State; Focused politics; Universal politics.

INTRODUO

momento que o Brasil passava no incio da dcada de 1990 pode ser sintetizado em desafios e contradies centradas num regime de altssima inflao e incertezas quanto conduo poltica que seria tomada para uma nova tentativa de arrefecimento desse fenmeno econmico. Nessa acepo, buscou-se uma forma que equalizase a aporia econmica e, simultaneamente, abrisse espao para um novo caminho para a acumulao de capital, qual seja: a financeira. Diante desse novo espectro, o Brasil com um histrico de atrasos sugado para uma nova etapa do capitalismo mundial. Conformam-se novas concepes e idias acerca de como gerir um Estado e qual seu real papel ante a essa nova realidade que imposta. A viso de mundo vencedora solapou as antigas bases em que estavam compostas as reas governamentais. Partindo de um novo paradigma econmico, este se espraiou com intensidade abissal para as outras reas da gerncia pblica, de forma que lhes restou apenas a possibilidade de adaptar-se. Como reflexo das reformas aplicadas rea

econmica, buscaremos aferir acerca de como se concebeu a ideologia neoliberal, por quais razes ela se instalou no Brasil e em toda a Amrica Latina e por fim, pensar suas implicaes para o espao de ao das polticas sociais dos governos vigentes no transcurso dos anos 90, evidenciando os mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Este artigo apreende desde a conformao ideolgica do Neoliberalismo, passando para o contexto especfico mundial e latino-americano, at os aspectos mais pormenorizados, como a reforma administrativa, a participao dos setores no pblicos na rea social e, sobretudo, a conformao da poltica social inserta na disjuntiva polticas sociais universais e focalizadas. Utilizaremos essa opo metodolgica de conjugar poltica social e questes do campo poltico e econmico, porquanto segundo Armando Boito Jr: a pobreza no um dado natural com o qual se deparam os governos neoliberais; ela produzida pela prpria poltica econmica neoliberal, que reduz o emprego e os salrios e reconcentra a renda (BOITO JR, 1999, p. 77).

37

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E SUA ENTRADA NA AMRICA LATINA

Para realizar o estudo das polticas sociais dos anos 90, preciso perscrutar seu entorno. Em outros termos, deve-se fazer uma reconstituio dos processos polticos, econmicos e sociais mais recentes que levaram vitria poltica do neoliberalismo no Brasil. Para este empreendimento, destacaremos na anlise: i) a ideologia neoliberal e sua implementao no mundo, na Amrica Latina e no Brasil; ii) os ajustes macroeconmicos engendrados a partir de uma determinada concepo de estabilizao monetria; iii) a Reforma do Estado e suas determinaes, como parte constitutiva de um projeto ambicioso de realocar o poderio estatal para a promoo do desenvolvimento; iv) e as mudanas ocorridas na concepo da poltica social a partir e ao longo do perodo citado. A ideologia neoliberal contempornea , fundamentalmente, um liberalismo econmico, que exalta o mercado, a concorrncia e a liberdade de iniciativa privada, rejeitando veemente a interveno estatal na economia. Segundo Boito Jr:
Essa ideologia de exaltao do mercado se expressa atravs de um discurso polmico: ela assume, no mais das vezes, a forma de uma crtica agressiva a interveno do Estado na economia. O discurso neoliberal procurava mostrar a superioridade do mercado frente ao estatal (BOITO JR, 1999, p. 45).

Dentre essas superioridades, podemos distinguir quatro delas, as quais so normalmente propaladas pelos idelogos do neoliberalismo: Em primeiro lugar, a superioridade econmica, j que o livre jogo da oferta e procura e o sistema de preos a ele ligado permitiria uma alocao tima dos recursos disponveis. Dessa forma, cresceria a riqueza geral. Em segundo, a superioridade poltica e moral, j que a soberania do consumidor, num ambiente de concorrncia, possibilitaria o desenvolvimento moral e intelectual dos cidados. Poder-se-ia apontar certas similitudes nesta etapa com o liberalismo poltico de John Stuart Mill, no que tange liberdade de pensamento e o direito ao voto. A terceira propriamente uma constatao e crtica quanto ao econmica do Estado: diferentemente do mercado, a ao estatal, seja como produtor de bens e servios, seja como regulador das relaes entre os agentes econmicos, seria danosa. Economicamente, ela deformaria o sistema de preos o principal indicador das necessidades econmicas da sociedade criaria monoplios, eliminando a soberania do consumidor e, desse modo, deixaria de punir a ineficincia. No

plano poltico, a ao econmica do Estado criaria privilgio para alguns e dependncia para muitos. Os cidados acostumar-se-iam ao paternalismo do Estado, e assim deixariam de desenvolver sua capacidade de iniciativa para resolver seus prprios problemas. E quanto aos servios pblicos, eles no seriam valorizados por seus usurios, uma vez que no seriam eles que o pagariam (BOITO JR, 1999). Estes apontamentos defrontam-se com o Estado de Bem-Estar Social europeu. Os pensadores neoliberais argumentam que o igualitarismo (relativo) promovido por esse modelo, destruiria a liberdade dos cidados e a vitalidade da concorrncia, da qual dependia a prosperidade de todos. Ademais, a desigualdade seria um valor positivo, pois disso precisariam as sociedades ocidentais (ANDERSON, 1998). a partir da crise do modelo econmico do ps-guerra, em 1974, quando a economia mundial foi jogada numa recesso1, que as idias neoliberais passaram a ter espao. O receiturio liberal era duro: a manuteno do Estado forte na capacidade de romper com o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais e nas intervenes econmicas. Em sua aplicao prtica, a construo da hegemonia neoliberal iniciou-se ao final dos anos 70, quando foi eleita Margaret Tatcher2 em 1979 na Inglaterra e Ronald Reagan em 1981 nos EUA. pertinente salientar a capacidade da ideologia neoliberal tornarse hegemnica para boa parte dos pases que anteriormente tinham como paradigma o Estado de Bem-Estar Social. Uma das razes para a constituio de sua hegemonia pode ser explicada atravs da desregulamentao financeira. Fruto do processo de mundializao, trata-se de um mecanismo para a manuteno da acumulao de capital por parte das elites, como forma a substituir a pujana e a lucratividade da produo de mercadorias reais de outrora. Ademais, o prprio colapso da URSS contribuiu tangencialmente para o

Segundo Chesnais (1996), o capitalismo havia entrado em uma crise de superproduo a partir do incio dos anos 1970, que teria se tornado crnica. O forte incremento da produo e da capacidade produtiva mundial decorrente da entrada macia de produtos alemes e japoneses no mercado mundial acabou afetando a lucratividade das empresas e gerou capacidade ociosa acima da planejada. Apontamos tambm para a elevao dos juros norte-americanos pelo governo Reagan, que causaram a exploso do servio da dvida externa em diversos pases, inclusive no Brasil. 2 O modelo ingls foi, ao mesmo tempo, o pioneiro e o mais puro. O governo Tatcher contraiu a emisso monetria, elevou a taxa de juros, baixou os impostos, aboliu os controles sobre fluxos financeiros e cortou gastos sociais, dentre outras realizaes (ANDERSON, 1998).
1

38

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

triunfo do neoliberalismo liderado e simbolizado por Tatcher e Reagan. A Amrica Latina3 vem a ser a terceira grande cena de experimentaes neoliberais. De modo a adaptar a ideologia neoliberal para a Amrica Latina, segundo seus idelogos, nessa regio o adversrio da prosperidade econmica estaria no modelo de governo gerado pelas ideologias nacionalistas e desenvolvimentistas. A entrada destes pases se deu pela renegociao das dvidas externas, que obrigaram a pr em prtica um ajuste fiscal com o objetivo de saldar essas dvidas com seus pases credores. Concebeu-se uma insero eminentemente financeira para os pases dessa regio. H de se ressaltar o importante papel de chanceleres que as instituies financeiras multilaterais como FMI (Fundo Monetrio Internacional) e Banco Mundial tiveram. Para auferirem emprstimos e um prazo maior para o pagamento das dvidas, os pases foram obrigados a aquiescer ante as prescries.
A VIGNCIA NEOLIBERAL NO BRASIL

O Brasil, objeto de nosso interesse maior, foi apresentado s polticas neoliberais a partir do governo Collor, mas somente com eleio de Fernando Henrique Cardoso e o Plano Real constitudo na administrao Itamar Franco que o aplicou seus ditames no Estado Brasileiro. Segundo Fiori,
FHC que foi concebido para viabilizar no Brasil a coalizo de poder capaz de dar sustentao e permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e viabilidade poltica ao que falta ser feito das reformas preconizadas pelo Banco Mundial. (FIORI, 1997, p. 14).

Entretanto, o Brasil aderiu lgica neoliberal de forma retardatria. Acerca desse atraso, possvel aduzir um fator de suma importncia como forma de retardar o advento neoliberal em nosso pas. A ampliao da frente poltica de oposio ao regime militar no momento final da crise desse regime acordos para a eleio direta de Tancredo Neves e Jos Sarney. Tal estratgia estreitava as possibilidades de poltica econmica. Alm deste, temos a crescente mobilizao social durante os anos 70 e 80 representada no Novo Sindicalismo, no MST e
No obstante ocorrido um processo de privatizao em massa, o continente latino-americano foi testemunha da primeira experincia neoliberal sistemtica do mundo. Nessa regio, apenas o Chile dos tempos ditatoriais de Pinochet foi o primeiro pas a adotar, de forma austera, o neoliberalismo.
3

posteriormente no PT, que coadunaram para que o projeto neoliberal no fosse implementado de forma cabal, como foi tanto na Argentina quando no Chile (FILGUEIRAS, 2000). Aps longo perodo o povo brasileiro voltava s urnas, em 1989, para eleger pelo voto direto o presidente e o vice-presidente da Repblica. A eleio foi realizada num momento de profunda frustrao da sociedade brasileiro como o governo Sarney, que fracassara no cumprimento de promessas proclamadas amide: controle da inflao, equacionamento do problema da dvida externa, retomada do crescimento econmico e distribuio de renda. Aps uma disputa eleitoral bastante concorrida, o candidato at ento desconhecido da grande mdia pelo Partido de Renovao Nacional (PRN), Fernando Collor de Mello elegeu-se para a presidncia. Teve sua imagem construda pela mdia, tendo sua base de apoio eleitoral assentando-se principalmente no grande capital, nos setores mais atrasados do capitalismo brasileiro e em amplos contingentes das camadas mdias. Malogrado seu plano econmico Brasil Novo4 (Plano Collor), a viragem econmica estava embasada no pensamento neoliberal e consistia na reorientao do desenvolvimento brasileiro e na redefinio do papel do Estado. Seu discurso, que mais tarde seria apropriado pelos seus sucessores, dizia promover a passagem de um capitalismo tutelado pelo Estado para um capitalismo moderno, baseado na eficincia e competitividade. Numa frase, tratava-se de idias apregoadas por parte dos polticos e da burguesia, acerca da necessidade do pas de um choque de capitalismo (BRUM, 2002). Vendo seu plano econmico no apresentar o desempenho imaginado, o regime de alta inflao ser mantido, Collor ainda teve seu nome ligado corrupo, fato este que o levou a ser retirado da presidncia e assim ter postergado por algum tempo a entrada definitiva do Neoliberalismo no Brasil. Concludo o processo de impeachment , o vice-presidente Itamar Franco assumiu o posto para completar os dois ltimos anos restantes daquele mandato. Suas principais orientaes eram resgatar a tica na poltica e preparar o pas para implantao de um novo plano de estabilizao. Esta nova tentativa foi idealizada por um grupo de economistas comandados pelo ento Ministro da Fazendo, Fernando Henrique Cardoso. Sua tese era
Este plano se caracterizou por ser um programa de estabilizao articulado a um projeto de mudanas estruturais, de longo prazo. No seu conjunto, constituiu-se numa reforma monetria, um ajuste fiscal e uma poltica de renda associada a medidas de liberalizao do comrcio exterior e uma nova poltica cambial (FILGUEIRAS, 2000).
4

39

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

baseada na necessidade de uma liberalizao das travas corporativas, que bloqueavam o surgimento de um empresariado dinmico. O sucesso de sua estratgia, o Plano Real, o levou a vencer as eleies em 1994 e dar prosseguimento em seu projeto. Este plano faz parte de uma srie de medidas que visavam a estabilizao monetria e o fim de um duradouro regime de hiperinflao. Como sabido, todos os planos de estabilizao adotados nos ltimos anos no continente latino-americano so da mesma ordem do Consenso de Washington5. Este na realidade organizou um plano nico de ajustamento das economias periferias, chanceladas por rgos supranacionais como FMI E Banco Mundial (FIORI, 1997). Esta estratgia tinha o seguinte receiturio: combate inflao, atravs da dolarizao da economia e valorizao das moedas nacionais, associado a uma nfase na necessidade de ajuste fiscal. Junto dessas orientaes, ainda podemos citar a reforma do Estado mormente privatizaes e reforma administrativa desregulamentao dos mercados e liberalizao comercial e financeira. Aplicadas tais polticas reformistas, o pas estaria apto para o crescimento econmico.
REFORMA DO ESTADO

A temtica da Reforma do Estado tem dominado a agenda poltica internacional desde os primeiros anos da dcada de 80. De certa forma, a reformulao do aparelho estatal se tornou uma questo praticamente universal, enquanto resposta crise econmica que paralisou econmicopoliticamente os pases nos ltimos decnios do sculo XX. Tais reformas justificar-se-iam na medida em que o esgotamento fiscal do antigo modelo de desenvolvimento econmico-social montado no ps-guerra se mostrava cada vez mais patente. O Estado de Bem-Estar Social - paradigma econmico-social do ps-guerra - foi conformado a partir de trs principais caractersticas: a orientao econmica keynesiana; a forte capacidade redistributiva e compensatria, que ampliou o leque de polticas sociais e o nmero de pessoas atingidas; e por ltimo, no mbito administrativo, um modelo

burocrtico weberiano6, ao qual cabia tornar os setores pblicos eficazes, meritocrticos e impessoais. Aps ter seu momento ureo no psguerra, a crise do modelo est enraizada na crise estrutural da economia, potencializada pelos dois choques do petrleo que ocorreram no decurso dos anos 70. Utilizando polticas recessivas, como forma de combate crise, viram suas receitas diminurem e suas despesas continuarem altas, ou at mesmo aumentando, fato este que os levaram ao endividamento e conseqentemente, impossibilidade de desenvolver polticas e orientaes econmicas com a autonomia de outrora. Ademais, assinalamos outro ponto importante: o Estado teve parte de seu poder econmico dilapidado com as transformaes estruturais do sistema produtivo capitalista, sobretudo com a intensificao dos fluxos financeiros e comerciais em mbito global. Nesse sentindo, concomitantemente perda da capacidade de regular os fluxos de capitais e mercadorias que circulavam na economia internacional, em sua face interna a crise figurou-se na reduo da capacidade dos governos de regular o mercado interno, coordenar a alocao dos investimentos e arbitrar o conflito distributivo (Abrucio e Costa, 1998). Partindo desse cenrio, constitui-se um paradigma de reforma do Estado, que no Brasil foi balisada por quatro grandes problemas durante o processo de reformulao do Estado:
[...] (a) um problema econmico-poltico a delimitao do tamanho do Estado; (b) um outro tambm econmico-poltico, mas que merece tratamento especial a redefinio do papel regulador do Estado; (c) um econmicoadministrativo - a recuperao da governana ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo; e (d) um poltico o aumento da governabilidade ou capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar (BRESSER-PEREIRA, 1998, pp. 49-50).

A agenda de reformas no Brasil foi introduzida pelo ex-presidente Fernando Collor de Mello, embora seus primeiro resultados tenham sido tmidos, com apenas algumas privatizaes e muito alvoroo em relao aos servios pblico, considerado o principal responsvel pelos problemas do Estado. 7 Foi somente no governo de
6

Trata-se de uma reunio sem carter deliberativo, realizada ano de 1989, entre acadmicos e polticos norte-americanos e latino-americanos para buscar solues que findassem com a estagnao reinante por mais de vinte anos na Amrica Latina. Ao cabo do evento, conformou-se um paper composto por dez recomendaes, que posteriormente daria origem a um livro do economista John Williamson intitulado Washington Consensus.

No modelo burocrtico weberiano, a ao dever ser sempre referente a fins, havendo uma racionalidade pblica e uma privada em seu modelo. Este serviu de base formao da burocracia pblica brasileira e administrao para o desenvolvimento. 7 Para anlises do governo Collor no tocante s reformas, ver Diniz (1998).

40

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

Fernando Henrique que o tema foi tratado como conditio sine qua non para a volta do crescimento econmico e continuao da estabilizao econmica. Constituiu-se um Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE -, que teve como titular Bresser-Pereira, como carro chefe do processo de reformulao do Estado.8 A reforma foi, de certo modo, bem aceita tanto pela sociedade quanto pela coalizo poltica de sustentao do governo. Para isso, houve uma forte associao entre a reforma e a crise fiscal do Estado, uma substancial associao entre reforma e continuidade do sucesso do Plano Real e por fim, a promessa de que a reforma tornaria o servio pblico eficiente (Souza e Carvalho, 1999). Como parte constitutiva de um processo abrangente que buscava criar um novo modelo econmico fundamentado no neoliberalismo, estimulado a partir do Consenso de Washington, a reforma do Estado brasileiro seria, segundo seus defensores, uma alternativa capaz de liberar a economia para uma nova etapa do crescimento. Embora de alcance diferenciado em cada pas e condicionada s relaes centro/periferia, a reforma passou por dois momentos. O primeiro correspondeu ao perodo de retomada da ofensiva do neoliberalismo estendendo-se at o incio da dcada de 1990. O Estado foi fortemente criticado pelo seu carter intervencionista, exigindo-se a reduo do seu tamanho como uma condio ao livre funcionamento do mercado (Gomes Silva, 2001). O debate girou em torno da distino entre as funes exclusivas e no exclusivas do Estado. Como soluo primria foi enfatizada a racionalizao dos recursos fiscais, atravs de abertura dos mercados, privatizaes, etc, que foi iniciado e levado a cabo pelo governo federal. Num segundo momento, esboou-se uma suposta alternativa ao malogro das polticas neoliberais, figurando uma mudana parcial de orientao mediante o reconhecimento da situao scio-econmica reinante em alguns Estados Nacionais. Este segundo momento perseguiu outros objetivos adicionais: a eficincia dos servios pblicos, a ser alcanada pela otimizao dos recursos humanos e financeiros, efetividade e democratizao (Souza e Carvalho, 1999). Dessa forma, com o recrudescimento da carestia oriunda de dcadas de desempenho pfio tanto social quanto economicamente, a orientao das polticas neoliberais tuteladas por rgos como Banco
O MARE foi transformado em SEAP Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio em janeiro de 1999. Entretanto, a sada do ministro Bresser do MARE, assim como a perda de status de ministrio no significou que a proposta oficial de reforma havia sido abandonada.
8

Mundial e FMI, no sentindo de cortar os gastos pblicos, agravou ainda mais o histrico problema da pobreza no Brasil. Reforou-se a retrica da reforma como um caminho para a promoo das chamadas polticas sociais, voltando-se a ateno para o agravamento do problema do desemprego e da pobreza e para a necessidade de regular minimamente o movimento do capital. Assim, alguns projetos foram criados para o combate pobreza (Fiori, 2000; Santos, 1998). Entretanto, essa mudana de rota no significou uma crtica ao carter das polticas neoliberais. Pelo contrrio, avaliou-se que as polticas neoliberais foram insuficientes para abrir um novo ciclo de desenvolvimento econmico, sendo necessrio aprimor-las (Gomes Silva, 2001). De acordo com Souza, o Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado, concebido pelo governo FHC, est centrado na busca de melhoria da atuao burocrtica, pela via da valorizao do servidor que integra as chamadas funes exclusivas de Estado e na separao das atividades de regulao das de execuo, transferindo a execuo, principalmente, para as Organizaes Sociais (Souza e Carvalho, 1999). Na tica do governo Cardoso era preciso que o Estado no somente sustentasse a competitividade, mas tambm se reestruturasse, visando implementar uma administrao pblica gerencial que deveria se orientar pela eficincia e qualidade dos servios (Faleiros, 2004). Para justificar tal posio, o Plano Diretor da Reforma do Estado considerou a Constituio de 1988 um retrocesso burocrtico sem precedentes, propondo abolir a estabilidade dos servidores, reduzir os gastos (principalmente com os chamados inativos), avaliar o desempenho e diminuir a cultura burocrtica (Brasil, 1998). Em meados da dcada de 90, Cardoso inaugurou uma nova ofensiva neoliberal ao encaminhar o Projeto de Emenda Constitucional n 173 sobre a reforma do aparelho do Estado brasileiro. Com o suporte da popularidade conquistada pela estabilizao da economia refletido nas urnas, o novo presidente principiou sua administrao estruturando uma ampla reforma nas polticas e nos aparelhos de Estado, pretendendo reduzir o custo Brasil, solucionar a crise da economia brasileira e garantir as condies de insero do pas na economia globalizada (Cardoso, 1998). Entretanto, a entrada no mundo globalizado no se d nas mesmas condies para os diversos pases. Nas economias perifricas, como o Brasil, a transnacionalizao no elimina a relao de dominao centro/periferia (Gonalves, 2002). Nesse sentido, segundo Born (1996), o caminho

41

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

neoliberal para o primeiro mundo no seno um mito, habilmente manejado pelas classes e fraes que detinham a hegemonia no sistema capitalista internacional. O discurso implcito no documento oficial apresentava o modelo do Estado das ltimas dcadas como o agente responsvel pela emergncia da crise econmica mundial, devido forte interveno na economia e aos considerveis gastos sociais. O governo aduziu como nica alternativa para a resoluo dessa crise a reconstruo do Estado ou seja, reform-lo (Gomes Silva, 2001). Em agosto de 2002, Bresser Pereira concluiu:
A Reforma do Aparelho do Estado voltada para a gesto e busca de resultados, inclusive com indicadores, metas e avaliao de desempenho, um processo de mudanas da instrumentalidade da ao do Estado, dos meios da governana, no manejo ou gerenciamento de seus recursos econmicos e sociais, na busca da eficincia (BRESSER PEREIRA apud FALEIROS, 2004, p. 51).

controle (BRASIL, 1995). Na prtica, a terceirizao se estendeu a outros tipos de servio como a sade (GOMES SILVA, 2003). Segundo Bresser Pereira (1998), as organizaes sociais, executoras das atividades da rea social, seriam controladas no apenas atravs da administrao gerencial, mas tambm e principalmente atravs do controle social e da constituio de quase-mercados10. A Reforma do Estado no governo Cardoso articulou medidas legislativas, mudana regulatria e aes governamentais para uma reordenao estratgica do papel do Estado, que deveria passar de impulsionador do desenvolvimento para o de impulsionador da competitividade da economia. Para tanto, transferiu patrimnio pblico para o mercado, mudou a relao do Estado com o mercado e a sociedade, considerando o Estado como complementar ao mercado.
REFORMA E SOCIAL REORIENTAO DA POLTICA

O ento ministro do MARE reafirmou amide ser contrrio idia do Estado Mnimo neoliberal, dizia buscar com a reforma no enfraquecer o Estado, mas sim fortalec-lo. (Bresser-Pereira, 1998) E para isso seria atravs do modelo de Estado Social-liberal capaz de estimular e preparar as empresas e o pas para a competio generalizada. 9 Nesse sentido, o ministro BresserPereira a reapresentou num momento politicamente mais favorvel, obscurecendo os traos identificados como neoliberalismo e concedendo proeminncia ao chamado aspecto social. De acordo com seus formuladores, o Estado socialliberal no seria um Estado social-burocrtico, que contrata diretamente professores, mdicos e assistentes sociais para realizar de forma monopolista e ineficiente os servios sociais e cientficos, nem tampouco um Estado neoliberal que se pretende mnimo e renuncia a suas responsabilidades sociais. Outro mtodo de delimitao do espao de atuao do Estado a terceirizao, mediante a qual o governo transfere para o setor privado, atravs de licitao pblica e contratos, servios auxiliares ou de apoio, como a limpeza, o processamento de dados e o transporte. Por meio do Programa Nacional de Publicizao (PNP), o governo transferiu para o setor pblico no-estatal - o chamado terceiro setor -, a produo dos servios competitivos ou no, exclusivos do Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e
Faz-se importante ressaltar que tal proposta social-liberal j havia sido apresentada por Collor.
9

A poltica social uma dimenso necessria da democracia nas sociedades modernas e est estreitamente ligada aos valores da equidade. No quadro institucional, as polticas sociais integram um sistema de ao complexo resultante de inmeras causalidades e distintos atores e campos de ao social e pblica: proteo contra riscos, combate misria, desenvolvimento de capacidades que possibilitem a superao das desigualdades e o exerccio pleno da cidadania (IVO, 2004). Nesse sentido, elas so instrumentos institucionais forjados com o objetivo de assegurar a cada um as condies materiais de vida que permitam ao cidado exercer seus direitos sociais e cvicos. As polticas sociais brasileiras desenvolveram-se a partir do incio do sculo XX, por um perodo de 80 anos, configurando um modelo de proteo social somente alterado com a Constituio Federal de 1988. O sistema de proteo social brasileiro, at o final da dcada de 80, combinou um modelo de seguro social na rea da previdncia, incluindo a ateno sade, com um modelo assistencial para a populao sem vnculos trabalhistas formais (FLEURY, 2004).
Bresser tomou emprestado de Le Grand a expresso quasemercado, formulada com o objetivo de analisar as modificaes da poltica social na Inglaterra. De acordo com seu criador, os quase-mercados so mercados porque substituem aos provedores estatais monopolistas por provedores independentes que atuam com competncia. So quase porque se diferencia dos mercados convencionais em vrios aspectos, como a competio entre as instituies por recursos pblicos ou contratos, a compra dos benefcios, que ocorre utilizando-se os vales e no por meios monetrios.
10

42

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

Denominado por Draibe como primeiro ciclo de reformas, a Constituio Federal de 1988 foi um relevante marco institucional ao apresentar um novo modelo de seguridade social. Tal padro passou a estruturar a organizao e o formato da proteo social brasileira, em busca da universalizao da cidadania e da consagrao dos direitos sociais. No novo formato de seguridade social buscou-se romper com as noes de cobertura restrita a setores inseridos no mercado formal e abrandar os vnculos entre contribuies e benefcios, gerando mecanismos mais solidrios e redistributivos. Os benefcios passaram a ser visto a partir da tica das necessidades, com fundamento nos princpios da justia social, o que tornou compulsrio a extenso da cobertura da populao (FALEIROS, 2004). Segundo Fleury:
A incluso da previdncia, da sade e da assistncia no mbito da seguridade social introduziu a noo de direitos sociais universais como parte da condio de cidadania. Antes, esses direitos eram restritos populao beneficiria da previdncia. (FLEURY, 2004, p. 113).

de proteo social que se conformou no perodo posterior apresentou as mesmas caractersticas de tempos anteriores, ou seja, o mesmo sistema histrico construdo desde os anos de 1930, de base categorial e meritocrtico. Em boa medida, foi esta a retrica utilizada pelos idelogos do neoliberalismo que, ao assumirem o poder presidencial em meados dos anos 90, disseminaram a idia de ineficincia estatal e necessidade de reformas que colocassem o pas na rota do crescimento econmico que minoraria as desigualdades sociais. A retrica acima descrita ilustrada nas palavras de Srgio Tiezzi, acessor da rea social na Casa Civil do governo Cardoso:
O sistema de proteo social consolidado ao longo do tempo acabou se caracterizando por um esforo de gasto relativamente elevado (cerca de 18% do PIB), grande centralizao administrativa, escasso controle democrtico, grandes ineficincias operacionais e por uma estrutura de benefcios com baixo contedo distributivo. (...) Neste sentido, era absolutamente indispensvel assegura as condies de estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do Estado (TIEZZI, 2004, pp. 49-50).

De forma sinttica, o novo padro constitucional de poltica social caracterizou-se pela universalizao da cobertura, reconhecimento dos direitos sociais, afirmao do dever do Estado, subordinao das aes privadas regulao estatal, em funo da relevncia pblica das prticas e servios nessas reas. A nova formatao da seguridade social estava subordinada a dois outros componentes: a participao da sociedade e a descentralizao poltico-administrativa. Um aspecto do modelo de financiamento seria realizado com a criao do Oramento da Seguridade Social11, modalidade nunca implementada de todos os recursos vindos de diferentes fontes, a serem distribudos entre os componentes da sade, previdncia e assistncia. O arcabouo jurdico da Seguridade Social seria completado com a promulgao das Leis Orgnicas, em cada setor, que definiriam as condies concretas a partir das quais esses princpios constitucionais e as diretivas organizacionais materializar-se-iam (DELGADO E CASTRO, 2004; FLEURY, 2004). Segundo a cientista poltica Sonia Draibe, apesar do fortalecimento de algumas reas, como a sade e a assistncia social, o sistema
11

Este deveria primar pela diversidade das bases de financiamento, principalmente porque contava com uma srie de Contribuies Sociais. Alm disso, refletia o esprito descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e financeiro de estados e municpios, com a ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas (DELGADO E CASTRO, 2004).

No entanto, a correlao de foras que favorecera a promulgao do modelo constitucional havia mudado. As propostas neoliberais oriundas do bloco conservador que gravitava no entorno da candidatura de Collor de Mello - ganharam espao no cenrio poltico e econmico, de forma a minar os avanos propostos pela Constituio Cidad. A Seguridade Social, por exemplo, foi um dos focos privilegiados dessa nova investida conservadora. Assim, ao tempo em que, no Brasil, criavam-se dispositivos poltico-democrticos de regulao da dinmica capitalista, no mbito poltico e econmico mundial tais mecanismos perdiam vigncia e tendiam a serem substitudos, com a legitimao oferecida pela ideologia neoliberal, pela desregulao, pela flexibilizao e pela privatizao elementos inerentes a mundializao (globalizao) operada sob o comando do grande capital. Ao encetar o ano de 1995, com um governo controlado por uma coalizo de centrodireita, a reforma do sistema de proteo social voltou ordem do dia. Em outro ambiente intelectual e valorativo e em meio s restries fiscais que acompanhavam o programa de estabilizao e as reformas pr-mercado, um outro ciclo de mudanas veio alterar a fisionomia do sistema brasileiro de proteo social (DRAIBE, 2003). Explicitado em 1996, a estratgia de desenvolvimento social do Executivo federal desenhava um conjunto de mudanas alinhavadas por trs eixos:

43

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

- O reforo dos servios bsicos de carter universal; - A nfase nos programas de trabalho, emprego e renda; - O destaque a programas prioritrios, voltados para o combate pobreza, porm concebidos com a mescla entre polticas universais e polticas focalizadas (DRAIBE, 2003; TIEZZI, 2004). A definio das linhas-mestra apresentadas acima foi feita atravs da identificao dos obstculos e necessidades existentes, segundos os autores da estratgia de desenvolvimento social, naquele momento. O primeiro determinante para tal estratagema era a consecuo da estabilizao econmica e a Reforma do Estado esta compreendida como a reforma administrativa, fiscal e da previdncia. Alm desse, seria preciso concentrar esforos e atenes nos servios sociais bsicos de vocao universal: educao, sade e previdncia social. A reestruturao e a reforma profunda desses setores requeriam a eliminao de desperdcios, o aumento da eficincia desses setores, a promoo da descentralizao, a universalizao, sempre que necessrio e legtima, de sua cobertura, a melhoria da qualidade e, sobretudo, a reestruturao dos benefcios e servios para aumentar o seu impacto redistributivo. Em terceiro e ltimo lugar, programas de curto prazo, como aes e programas considerados relevantes para enfrentar pontos de estrangulamento mais dramticos, como a reduo da mortalidade infantil (TIEZZI, 2004). As orientaes das polticas sociais foram permeadas, segundo BOITO JR (1999), pela racionalizao dos recursos, pela descentralizao participativa e pela focalizao dos servios pblicos. Alm destas principais, devemos ressaltar a idia de publicizao, ou seja, a terceirizao de servios pblicos para a iniciativa privada. Reiteramos que tais propostas foram elaboradas e induzidas por agncias internacionais como o Banco Mundial e o FMI, segundo as quais, tais propostas poderiam fazer da poltica social neoliberal um verdadeiro instrumento de erradicao da pobreza na Amrica Latina. As orientaes esto imbricadas numa viso neoliberal de predomnio do perfil de polticas sociais focalizadas, de cunho compensatrio, isto , de polticas que supem, como ambiente prvio e dado, um outro projeto de sociedade definido em um campo oposto ao da deliberao coletiva e da planificao. Segundo Amlia Cohn (2003), o governo Cardoso, ao pautar suas polticas sociais nas premissas acima referidas, buscava questionar a amplitude das reas de responsabilidade de atuao

do Estado no campo social. No caso da publicizao, a defesa desse ponto de vista residiu numa constatao dos limites estruturais do prprio do Estado. Por conseguinte, concebeu-se a exigncia de se buscar novos modelos de solidariedade social que permitissem ao Estado verse aliviado de tamanha responsabilidade enquanto provedor dos direitos sociais bsicos dos cidados brasileiros. Ao se utilizar o mecanismo de terceirizao dos servios pblicos para empresas privadas ou ONGs visto que o governo via como necessrio o carter competitivo na rea social estes passaram a serem consideradas mercadorias. Assim, fatalmente o carter de direito social perdido, pois os servios ficaram disponveis queles que tiverem recursos financeiros ou outros equivalentes para adquiri-los. Transfigurasse a noo de direitos sociais para a noo de um mercado de polticas sociais (SILVA, 2003). Essa parceria institucional conferiria s chamadas organizaes sociais uma suposta modalidade que transitrio entre o privado e o estatal, constituindo a esfera do pblico no-estatal (BRESSER PEREIRA, 1998). O modelo das Organizaes Sociais12 surgiu com a proposta de reforma do Estado no governo Cardoso, cuja necessidade institucional e poltica foi apresentada como conseqncia da globalizao. Esse modelo tem elementos que colocam em questo o carter universalista das polticas sociais dos campos da sade e da educao. Na verdade, individualizam os direitos sociais e intensifica-se a mercantilizao dos servios, transferindo para o mercado a realizao dessas necessidades. Ao se compactuar de tal modelo, o cidado deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, a disponibilidade financeira determina o direito de ter acesso aos servios pblicos13 (FALEIROS, 2004; SILVA, 2003). Alm dos dispositivos j explicitados, destacamos as polticas sociais focalizadas. Ao se conceber a guinada de orientao, porquanto a
Sejam empresas privadas ou ONGs (Organizaes No Governamentais). 13 James Petras (1996) tece consideraes acerca da fuso entre o pblico e o privado na prestao de servios eminentemente pblicos. Segundo o autor, esse modelo debilita a democracia no momento em que o processo decisrio est nas mos dos financiadores; refora a ideologia da responsabilidade individual pela busca das condies de vida em contraposio responsabilidade do Estado em prover aos seus cidados do um sistema de proteo social; seus projetos setorizados, fragmentados e limitados resoluo de um problema especfico dificultam a identificao do problema de um ponto de vista estrutural; despolitiza a luta por melhores condies de vida no momento em que enfatizam as questes tcnicas e as apresentam como apolticas.
12

44

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

Constituio de 1988 preconizou as polticas sociais universalistas, o discurso da focalizao fez toda a discusso entorno das polticas sociais enveredar para o mbito da escolha pblica eficiente, em face de uma restrio absoluta, da desenvolvendo algumas premissas: que os recursos governamentais destinados para a poltica social eram suficientes, restando apenas serem bem direcionados; que, desse modo, essa poltica social deveria ser concebida como uma poltica de focalizao da pobreza; que a formatao um problema tcnico de ajuste; e que a poltica social deveria buscar atuar aps o mercado, como forma de oferecer paliativo para suas imprecises. Tais premissas retomam a idia da necessidade de se gastar menos e melhor, ou seja, a idia que o problema est na ineficincia do gerenciamento das polticas (TIEZZI, 2004). Assim, tal idia foi na realidade uma intencional sabotagem das polticas sociais pelo governo Cardoso. Quanto necessidade de focalizao, a utilizao destas num pas com tamanha desigualdade social, inevitavelmente consolida e engessa a desigualdade, pois tais polticas no buscaram enfrentar a pobreza numa tica estrutural, mas to somente aliviar a pobreza dos grupos socialmente mais vulnerveis, atravs da assistncia social. Desse modo, tal sistema acabou por estigmatizar os pobres e conformar um processe de naturalizao da pobreza (COHN, 1999). Em outras palavras, as polticas, nessa perspectiva, tiveram a funo da chamada gesto da pobreza e da misria.
CONCLUSES

inserida na lgica neoliberal de restrio dos gastos sociais. A escolha por polticas sociais focalizadas, pelo racionamento dos gastos, pela reduo da responsabilidade do Estado enquanto provedor de direitos sociais bsicos populao foram corolrios direitos da negao de uma poltica social inclusiva, a qual se mostra como nica resposta razovel em um pas de milhes de miserveis que, durante o governo FHC, passaram a depender uma ajuda monetria relevante enquanto forma de mant-los vivos, porm nfima em relao a um modelo que buscasse a emancipao da extrema pobreza que os acomete. Em outros termos, evidente a importncia de mecanismos de transferncia de renda para segmentos carentes. Entretanto, esse no pode ser o ncleo de polticas sociais ou de uma poltica de reduo da desigualdade, sob pena de engessar essas desigualdades e, por conseqncia, inviabilizar o projeto de desenvolvimento social.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ANDERSON, Perry. Balano do Neoliberalismo In: SADER, E. e GENTILI, P. Ps-Neoliberalismo: As polticas sociais e o Estado Democrtico. Ed. Paz e Terra, So Paulo, p. 09 23, 1995. BOITO JR, Armando. Poltica Neoliberal e Sindicalismo no Brasil. Ed. Xam, So Paulo, 1999. BRASIL. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995. BRESSER PEREIRA, Lus C. A Reforma do Estado nos anos 90: Lgica e mecanismos de controle. Rev. Lua Nova, n 45, p. 45 95, 1998. ______. A Reforma do Estado para a Cidadania. Ed. 34, So Paulo, 1999. BRUM, Argemiro. J. Desenvolvimento Econmico Brasileiro. Ed. Vozes, Petrpolis, 2002. CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. Ed. Xam: So Paulo, 1996. COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999. (editado em fev. 2000). DELGADO, Guilherme. C. e CASTRO, Jos. A. Direitos sociais no Brasil sob risco de desconstruo. IPEA, n 9, p. 146 151, 2004.

Como foi expresso na introduo deste artigo, empreendeu-se nesse estudo conjugar determinantes e concepes polticas e econmicas que, ao se equacionar tal formulao, a rea social figurou como subproduto da relao. Em outros termos, a poltica social do governo FHC foi fruto de uma opo de desenvolvimento econmico que no privilegiou as prescries da Constituio de 1988. Ao se buscar a insero do Brasil na economia mundial pela via da financeirizao, estreitou-se a priori as possibilidades do sistema de proteo social brasileiro se fortalecer e apresentarse capaz de dar respostas s demandas da populao. E isso se explica pela permuta de valores ocorridos no governo FHC. Ao trocar a idia de solidariedade, presente na Constituio de 88, pela competitividade, expressa a elevao das questes econmicas a um primeiro plano, de forma a relegar a questo social a um simples pano de fundo,

45

AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

DRAIBE, Snia. M. A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, So Paulo, 15(2) p. 64-101, nov. 2003. FALEIROS, V. P. A Reforma do Estado no perodo FHC e as propostas do governo Lula. INESC, p. 35 55, 2004. FILGUEIRAS, Lus. Histria do Plano Real. Ed. Boitempo, So Paulo, 2000. FIORI, Jos. L Ajustes e milagres latinoamericanos. In: Os Moedeiros Falsos: 65-78. Petrpolis, Ed. Vozes, 1997. FLEURY, Silvia. Seguridade Social. INESC, p. 110 119, 2004.

GOMES SILVA, Ilse. Democracia e participao na reforma do Estado. Ed. Cortez: So Paulo, 2003. IVO, Ana. B. L A Reconverso do social: dilemas da redistribuio no tratamento focalizado. Rev. So Paulo em Perspectiva, 18(2): 57-67, 2004. PETRAS, James. Armadilha neoliberal e alternativas para a Amrica Latina. Ed. Xam: So Paulo, 1999. SOUZA, C. & CARVALHO, I. M. M. Reforma do Estado, Descentralizao e Desigualdades: 187-212 Rev. Lua Nova 48, 1999. TIEZZI, S. A organizao da poltica social do governo Fernando Henrique. Rev. So Paulo em Perspectiva, 18(2): 49-56, 2004.

Bacharel e Licenciado em Cincias Sociais pela Unesp/Marlia. Mestrando em Cincia Poltica pela Unicamp.

46