Laura Aguerrevere*

Principios constitucionales relativos al ejercicio del poder pblico

Resumen Todo Estado de Derecho moderno tiene su fundamento en ciertos principios que rigen la manera en cmo se ejerce el Poder Pblico, y es el modo en que efectivamente se aplican, lo que ciertamente determinar la naturaleza y caracterstica de dicho Estado. En el caso venezolano, tales principios se encuentran expresamente plasmados en nuestra Carta Magna y son: El principio de competencia administrativa, el principio de legalidad, el principio de separacin y colaboracin entre los poderes y el principio de responsabilidad del Estado y sus funcionarios. La intencin es definir y desarrollar brevemente estos principios, a fin de poder establecer las caractersticas del Estado Venezolano, desde el punto de vista Constitucional (positivo) y desde el punto de vista real. Palabras clave: Principios constitucionales, Responsabilidad del Estado, Competencia, Legalidad, Separacin de poderes. Constitutional principles concerning the exercise of public power Abstract Every modern law-ruled State has its foundation on certain principles which govern the way Public Power is exercised. It is the manner in which those principles are in fact applied what will actually determine the nature and characteristics of such a State. In Venezuelas case such principles are explicitly presented in our Constitution. They are: the principle of administrative competence, the principle of legality, the principle of separation and cooperation between powers and the principle of responsibility of the State and its officials. The aim is to define and briefly unfold these principles, so as to establish the characteristics of the Venezuelan State, both from the Constitutional (positive) and reality standpoints. Keywords: Constitutional Principles, State Responsibility, Competence, Legality, Separation of Powers.

* Universidad Catlica Andrs Bello. Artculo recibido 31 Mayo de 2010 Arbitrado 15 de Junio de 2010 Apuntes Filosficos. Vol. 19. N 37 (2010): 15-26.

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I. Introduccin El Estado de derecho es un concepto dinmico, que desde el punto de vista histrico, presenta una retrospectiva y un proyecto futuro. Ni el concepto del Estado de derecho ni el mismo principio han sido o son ptreos. La idea de lo que es un Estado de derecho est sometida a una constante evolucin y, por ello, es de imposible definicin definitiva (Lsing, 2005: 57). No obstante, el contenido actual del referido concepto, se encuentra integrado por la conjuncin de elementos formales y materiales que son en trminos de Nikken (2006: 76) las ideas de base, los fundamentos y el origen, de un Estado cuya estructura no slo tiende al goce y a la salvaguarda de las libertades pblicas, sino que se encuentra sujeta al control plenario de sus actos, lo cual posibilita la vigencia del principio de interdiccin de la arbitrariedad del Poder Pblico. Con ello, la visin eminentemente formalista es insuficiente para identificar el concepto actual de Estado de derecho, antes bien, debemos enmarcarnos tal como seala Dromi (1980: 11), en una orientacin filosfico-poltica que incluya un sistema de garantas y una la finalidad personalista, por cuanto desde el punto de vista meramente formal, las tiranas, el nazismo y el fascismo constituyen Estados de derecho, pues de acuerdo al criterio del citado doctrinario, nada impide adjetivar la legalidad segn circunstancias socialista, liberal, etc. (Dromi, 1980: 11). Es en definitiva, un Estado cuya actuacin se debe realizar respetando el orden jerarquizado de normas objetivas, cuya cspide es la propia norma constitucional (Ayala, 1996,24) que se ve inspirada en valores de rango supraconstitucional (Figueruelo, 2003: 26), entre los cuales destacan el numerus apertus de los derechos fundamentales y de igual forma, los principios de igualdad, libertad, legalidad, responsabilidad del Poder Pblico, separacin de poderes y democracia, conforme a los cuales se establece el equilibrio fundamental entre el orden, el poder y la libertad (Hauriou, 1927: 8). En el caso venezolano, dichos principios han quedado expresamente plasmados en nuestra Carta Magna como inspiracin del desarrollo y ejercicio de todo el complejo aparataje que denominamos Estado, y es a esos principios, a lo cual dedicaremos las prximas lneas.

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II. El principio de competencia Este principio se encuentra consagrado expresamente en el artculo 137 de la Constitucin en los siguientes trminos:
Artculo 137. La Constitucin y la ley definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.

De lo anterior podemos concluir entonces que slo cuando la Constitucin o la Ley atribuyan una determinada competencia, es que los rganos y entes estatales pueden ejercer el Poder Pblico. As la competencia vendra a ser la aptitud legal de los rganos del Estado o en otras palabras, el conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que le han sido legalmente asignadas para actuar en sus relaciones con los otros rganos del Estado y con los particulares. Sin embargo, la competencia no solamente concede la facultad de actuar, sino que tambin constituye una obligacin y un lmite dentro del cual puede actuar el rgano. Por tanto, no slo es atributiva de facultades sino tambin limitativa; tiene esa doble caracterstica y por eso, la competencia, como concepto de Derecho Pblico, se distingue de la capacidad de Derecho Privado. En palabras de Dromi (1981), Las funciones atribuidas a los rganos deben ser definidas perfectamente en cuanto a su naturaleza y ejercicio, este contenido funcional recibe el nombre de competencia. Es la medida de la potestad de accin que corresponde a un determinado oficio administrativo y, por ello, al titular del mismo, es la aptitud legal de obrar. Por otra parte, en Derecho Pblico el principio es la incompetencia, la excepcin es la zona o rea que el derecho positivo permite actuar a la persona jurdica o al rgano segn los casos. Ello, porque la competencia requiere texto habilitante expreso y su interpretacin es estricta, tal y como se desprende del texto constitucional arriba transcrito. En efecto, la competencia requiere texto expreso, es decir, debe estar expresamente prevista en la Constitucin, en la Ley, en los reglamentos y dems fuentes de la legalidad o derivarse de alguno de los principios generales del derecho pblico. Por tanto, la competencia no se presume. Al contrario, la capacidad en derecho privado es la regla, siendo las incapacidades la excepcin, por lo que deben estar previstas expresamente en la Ley.

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La necesidad de que la competencia est expresamente prevista en la Ley implica, adems, que el ejercicio de la misma deba justificarse siempre. Por ello, el funcionario, al dictar un acto, debe comenzar por indicar la norma atributiva de competencia. Pero, si competencia en Derecho Pblico implica capacidad de obrar, entonces sta equivale a la capacidad en Derecho Privado? Si bien no tienen diferencia de naturaleza, constituyen un concepto nico referido a dos situaciones diferentes, que les imprimen caracteres especiales. La distincin entre capacidad y competencia est en que la capacidad es la cualidad que permite ser sujeto de derechos y obligaciones; la competencia, cantidad de tales derechos y obligaciones que entran en la esfera de accin de los rganos administrativos. Por otra parte, las leyes que regulan la competencia, son aquellas denominadas de orden pblico, lo que implica que no pueden relajarse ni derogarse por convenios entre los particulares, ni por voluntad del funcionario pblico a quien corresponde su ejercicio. En cambio, contractualmente puede renunciarse al ejercicio de determinados derechos derivados de la capacidad en el campo privado; por ejemplo, a ejercer el comercio en determinada zona para evitar una competencia desleal. En todo caso, es necesario tener en cuenta que las leyes que regulan la competencia sobre todo en el mbito administrativo, pueden establecer una mayor o menor libertad en la apreciacin de la oportunidad y conveniencia de la situacin administrativa, lo que da origen a la denominada administracin discrecional. Pero esta libertad en la forma de ejercer la competencia no elimina su carcter obligatorio, en cuanto a su ejercicio. La competencia, en efecto, no slo otorga facultades al funcionario, sino que le impone un deber del cual los funcionarios no pueden libremente liberarse. En el campo del derecho privado, en cambio, los derechos que le confiere la capacidad a los particulares, en general, son de ejercicio facultativo: nadie, por ejemplo, est obligado a comprar, a vender o a arrendar. Por otra parte, la obligatoriedad de ejercicio de la competencia implica que sta no puede libremente delegarse en un funcionario inferior; para ello es necesaria una autorizacin legal expresa. Por ltimo, es necesario sealar que la competencia es constitutiva del rgano que debe ejercitarla; forma parte integrante de l, por lo que ste no se

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concibe sin competencia. La competencia por tanto, es una nocin esencial en la organizacin del Estado, y como consecuencia, de la Administracin Pblica. Existen varias formas de determinar y clasificar las competencias del Poder Pblico, a saber: 1) Competencia por razn de la materia. Se refiere a que la organizacin ha de estar en relacin con los fines de la persona jurdica concreta; a cada fin debe corresponder un rgano. Cada uno tiene una competencia por razn de la materia. 2) Competencia por razn del lugar. Se refiere a la discriminacin en circunscripciones territoriales dentro del ordenamiento jurdico. 3) Competencia por razn del grado. La organizacin se integra verticalmente, ello da lugar a una competencia estructurada piramidalmente y diferenciada por el grado que se ocupe en la misma. 4) Competencia por razn del tiempo. Es la competencia sujeta a trmino. 5) Competencia casustica y genrica. Puede otorgarse competencia por el ordenamiento en dos formas: segn un principio de enumeracin o segn una clusula general. 6) Competencia concurrente. Supone que varias competencias coinciden y convergen sobre el mismo objeto. 7) Competencias superpuestas. Son aquellas que distintas normas atribuyen a diferentes rganos. 8) Competencia exclusiva o privativa. Est atribuida y puede ser ejercida solamente por un nico rgano. 9) Competencia compartida. Es aquella que para ejercerse requiere de la actuacin de dos o ms rganos. 10) Competencia alternativa. Es aquella en que varios rganos son competentes para manifestar su voluntad sobre una misma materia. Sin embargo, la intervencin o la actuacin de uno de los rganos competentes, impide la intervencin de los restantes. 11) Competencia originaria. Aquella que importa e implica la posibilidad legal de revisin o reexamen por otro rgano. 12) Competencia necesaria. Sera aquella que necesariamente debe ser ejercida por el rgano como tal, su nico titular.

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13) Competencia natural. Aquella que se inscribe en la propia naturaleza del rgano, haya sido o no expresamente considerada por la norma jurdica atributiva. 14) Competencia residual. Puede suceder que en la distribucin mediante texto expreso quede un residuo no atribuido a ningn rgano. Generalmente, la mxima autoridad la ejercera por competencia residual. 15) Competencia particular. Es aquella que por objeto tiene el orden y reglamentacin interna del rgano del cual es titular. 16) Competencia implcita. Cuando se asigna una potestad, dicha asignacin implica una ilimitacin de medios para obtener los resultados esperados. III. El principio de legalidad De acuerdo al mismo artculo 137 de la Constitucin, no slo la Constitucin y las leyes definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, sino que a ellas debe sujetarse su ejercicio. En esta norma se sita el fundamento constitucional del principio de la legalidad, soporte del Estado de Derecho. En efecto, histricamente, desde que el Estado dej de ser Estado-Polica para devenir en Estado de Derecho, el principio base de su actuacin es el principio de la legalidad. Pero legalidad, en el sentido etimolgico de la palabra, es lo que est conforme con la Ley. Sin embargo, en esta nocin, Ley debe ser entendida en un sentido amplio y como sinnimo de Derecho. Por tanto, aplicado este principio al Estado no es ms que la conformidad con el Derecho que debe acompaar a todos los actos de los rganos que ejercen las ramas del Poder Pblico. Es decir, el principio segn el cual toda actividad del Estado debe estar conforme con el Derecho del Estado. El principio de legalidad, por otra parte, no es ms que una forma de enunciacin de la teora de la jerarqua de las normas. En nuestro sistema constitucional, en efecto, toda norma o regla jurdica encuentra su fundamento en una norma superior, a la cual, para ser vlida, debe estar conforme tanto formal como materialmente; y en este sentido, la Constitucin es la norma jurdica superior del orden interno que forma la estructura bsica y fundamental de la Repblica.

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En todo caso, si bien es cierto que el ejercicio del Poder Pblico debe sujetarse a la legalidad, como se ha dicho, cada una de las ramas de ese Poder Pblico tiene sus propias funciones y, por tanto, el principio de legalidad en base a ellas tiene diverso alcance. Por otra parte, junto al principio de legalidad administrativa se encuentran una serie de conceptos como el de reserva de la ley, ley en sentido formal y ley en sentido material. En ese sentido, el conjunto de esas normas jurdicas que determinan qu acto estatal necesita la forma legal y que por tanto, slo podr ser emitido por va de legislacin formal, constituye en su totalidad lo que desde Mayer se ha venido denominando reserva de la Ley. En otras palabras, llamamos reserva de la ley a la exclusin del campo propio del poder ejecutivo de esas materias especialmente marcadas y que slo pueden regularse a travs de una ley formal (cuyo concepto acoge nuestra Carta Magna en el artculo 202 como el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador), de donde dimana entonces la premisa de que, aquello que ha sido establecido por una ley formal, vlida, slo podr ser modificado o derogado por otra ley formal, equiparndose as el concepto de primaca de la Ley con el de Reserva de Ley. El concepto de reserva de la ley fue creado en conclusin, para que, frente al poder ejecutivo, determinadas materias de la vida poltica fuesen reguladas de una manera abstracta y general por el Parlamento (el pueblo). Las materias en cuestin se expresan en la frmula libertad y propiedad, en amplio sentido, que corresponda a las pretensiones de la clase social dominante en el siglo XIX: La burguesa. La reserva de la ley, solamente rige en la relacin general de sujecin en la que se encuentra el ciudadano frente al Estado, no as en las conocidas relaciones especiales o particulares de sujecin. En conclusin, todos los rganos estatales tienen una competencia en virtud de proposiciones jurdicas, y todas las funciones estatales deben ser desempeadas conforme a derecho; con esto queda expuesto el principio de la legalidad de la administracin en sentido amplio. Por otra parte, el principio de la legalidad de la Administracin en sentido estricto consiste en que, para toda intervencin soberana de la Administracin en la esfera de derechos y libertad de los ciudadanos y de sus asociados es necesaria una autorizacin legal. Ahora bien, la consecuencia fundamental del principio de la legalidad y del sometimiento de los rganos del Estado al derecho es, por una parte, la

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nulidad o anulabilidad de los actos contrarios a la legalidad; y por la otra, la posibilidad de los particulares de solicitar al Tribunal Supremo de Justicia la declaratoria de la nulidad de los actos estatales contrarios a derecho, a travs de la jurisdiccin constitucional y contencioso-administrativa respectivamente consagradas en el artculo 259 de la Constitucin. IV.- Principio de separacin y de colaboracin entre los poderes Una de las principales consecuencias que trajo la Revolucin Francesa, fue el establecimiento del principio de separacin de poderes como pilar fundamental del Estado de Derecho moderno, en virtud del cual cada funcin del Estado deba ser ejercida por entes diferentes e independientes entre s. As, se ha entendido desde entonces que deben existir al menos tres poderes, los cuales tendrn a su cargo el ejercicio de una de esas funciones fundamentales del Estado, a saber: la legislativa, la ejecutiva y la judicial; pero adems, estos tres poderes tienen el deber de controlarse entre s, crendose as un sistema de funciones separadas y contrapesos. No obstante, la prctica ha ido demostrando que esta separacin absoluta de funciones, tal y como la propugna Montesquieu, no es posible; ya que siempre ser necesaria la colaboracin de estos poderes entre s para la efectiva consecucin de los fines del Estado, lo cual implica que los Poderes Pblicos eventualmente puedan y deban ejercer funciones que en principio corresponden a otro, con la finalidad de lograr una mayor eficacia y eficiencia en esa funcin que s les es propia. Surge as entonces, el principio de colaboracin de poderes, el cual ha sido recogido por el Derecho constitucional venezolano desde 1811, y que quedara plasmado en la Constitucin de 1961 en los siguientes trminos:
Artculo 118.- Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado. (Esta norma tiene su homloga en el primer aparte del artculo 136 de la Constitucin vigente).

Esta situacin de dualidad ha sido evidenciada tambin por nuestro Mximo Tribunal, en diversas ocasiones sealando que, en efecto, la divisin de la Potestad estatal en ramas y la distribucin de su ejercicio entre los distintos

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rganos, no coincide exactamente con la separacin de las funciones estatales; consecuencialmente, el hecho de que exista una separacin orgnica de poderes no significa que cada uno de los rganos que lo ejercen tengan necesariamente el ejercicio exclusivo y excluyente de ciertas funciones, toda vez que, paralelamente a las funciones que le son propias a cada rgano del Estado, stos ejercen funciones que por su naturaleza son similares a las que ejercen otros rganos estatales. Ello se patentiza con mayor nfasis en el sistema organizativo del Estado diseado por la actual Constitucin de 1999, en la cual se divide el Poder Pblico Nacional en cinco (5) rganos, pero las funciones del Estado siguen siendo las mismas, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro.
Legislativo Funcin legislativa Ejecutivo Funcin administrativa Nacional Judicial Funcin jurisdiccional Ciudadano Funcin administrativa Poder Pblico Electoral Funcin administrativa Ejecutivo Funcin administrativa Regional Legislativo Funcin legislativa Ejecutivo Funcin administrativa Municipal Legislativo (Concejo Municipal) Funcin legislativa

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De todo lo anterior podemos concluir que a pesar de que la organizacin constitucional del Estado est montada en un sistema de distribucin vertical del Poder Pblico, entre las ramas nacional, estadal y municipal; y en cada una de ellas, horizontalmente entre las ramas, legislativa, ejecutiva, judicial, etc., la Constitucin no establece este sistema de distribucin de poderes como un sistema absolutamente rgido, sino todo lo contrario, en el cual debe haber mecanismos permanentes de cooperacin entre ellas, en la realizacin de los fines del Estado. Estos son comunes a todas las ramas del poder Pblico, por lo cual todas deben colaborar entre s en su consecucin. De all que ms que un sistema de separacin de poderes, el nuestro es un sistema de colaboracin, no existiendo separacin funcional sino de carcter orgnica. V.- El principio de responsabilidad del Estado Todas las actuaciones desarrolladas por nosotros producen efectos en quienes nos rodean y acarrean consecuencias de distinta ndole. As, desde el punto de vista jurdico, todas las personas con capacidad plena pueden potencialmente incurrir en responsabilidad por las consecuencias de sus acciones. En efecto, desde el punto de vista jurdico terico, la responsabilidad derivada de las actuaciones de las personas puede ser clasificada de la siguiente manera: 1) Responsabilidad civil o patrimonial. Tiene su origen en daos y perjuicios causados y como consecuencia de esta responsabilidad, quien incurre en ella se encontrar en el deber de responder con su patrimonio a los daos y perjuicios causados con su actuacin. 2) Responsabilidad Penal. Es aquella derivada de la comisin delitos y principalmente trae como consecuencia, el establecimiento de sanciones en trmino de privacin de la libertad personal (penas). 3) Responsabilidad administrativa, la cual deriva de la comisin de ilcitos administrativos y trae como consecuencia la imposicin de sanciones administrativas que varan entre la amonestacin y la destitucin del cargo pblico, hasta la inhabilitacin para ejercer determinados cargos. As, se establece en el artculo 139 la responsabilidad individual de los funcionarios pblicos en el ejercicio del Poder Pblico, el cual guarda semejanza

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con el antiguo 121 de la Constitucin de 1961, pero agregando el concepto de desviacin de poder a los supuestos que generan responsabilidad del funcionario, as:
Artculo 139. El ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabilidad individual por abuso o desviacin de poder o por violacin de esta Constitucin o de la ley.

En tal sentido, se observa que la norma constitucional reafirma en primer trmino la posibilidad de que los funcionarios llamados a ejercer la funcin pblica, en nombre del Estado, son susceptibles de incurrir en responsabilidad personal, por el mal desempeo de sus funciones, la cual podr ser cualquiera de los tipos arriba descritos, bien de manera exclusiva o concurrente en cualquiera de sus combinaciones. Por otra parte, el artculo 140 establece la responsabilidad patrimonial del Estado por los daos y perjuicios que causen los funcionarios en el ejercicio de sus funciones; este artculo debe concatenarse con el artculo 259 de la Constitucin el cual establece la posibilidad de solicitar ante la jurisdiccin Contencioso administrativo ese resarcimiento de daos causados por el Estado, en los siguientes trminos:
Artculo 140. El Estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la administracin pblica.

As, nuestra Carta Magna no slo establece la responsabilidad de los funcionarios pblicos como una forma de garantizar la debida diligencia en ejercicio de la funcin pblica, sino que adems establece que el propio Estado responder por los daos causados a los particulares como consecuencia de ese mal funcionamiento de la Administracin Pblica. Adems, en cuanto a la responsabilidad del Estado como persona jurdica se refiere, sta siempre ser de tipo civil, es decir, patrimonial, ello primordialmente, por la imposibilidad de ejecutar los otros tipos de responsabilidad. Por otro lado, la expresin funcionamiento de la Administracin Pblica debe ser entendida en su sentido ms amplio, abarcando as, tanto el funcionamiento normal como el anormal.

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