Note du Cerfa 106

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Le paquet gouvernance Schengen :
Les quilibres subtils entre mthode communautaire et logique intergouvernementale

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Yves Pascouau
Dcembre 2013

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit des auteurs. Cette Note du Cerfa est publie en collaboration avec le European Policy Centre. Une version anglaise de cette contribution est disponible sur le site www.epc.eu

Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

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Auteur

Yves Pascouau est analyste senior au European Policy Centre et responsable du programme Migration europenne et diversit. Ses recherches et publications portent sur le dveloppement de la politique de lUE et des politiques nationales en matire dimmigration, dasile et dintgration. Avant de rejoindre le European Policy Centre, il a travaill comme chercheur en France (universit de Pau et des pays de lAdour) o il a obtenu un doctorat en droit public pour une thse portant sur La politique migratoire de lUnion europenne et en Belgique (Universit libre de Bruxelles) dans le cadre dune recherche postdoctorale portant sur les politiques dintgration des tats membres de lUnion europenne.

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Rsum

Aprs deux annes de ngociations, souvent tendues et parfois places sous le signe de la dramaturgie politicienne, le paquet gouvernance Schengen a finalement t adopt. Ouvert sur fond de crise politique et destin dans lesprit de la France et de lItalie renforcer la mainmise des tats membres sur le dispositif Schengen, le paquet lgislatif parvient un rsultat diffrent. Dune part, il a permis dacclrer ladoption dun nouveau mcanisme dvaluation de mise en uvre des rgles Schengen par les tats et den renforcer le fonctionnement et lefficacit. Dautre part, les modifications apportes au Code frontires Schengen dlimitent plus prcisment les conditions dans lesquelles les contrles aux frontires intrieures peuvent tre rtablis par les tats. Enfin, la modification des rgles Schengen a t accompagne par un renforcement du rle de la Commission europenne et du Parlement europen dans la gouvernance Schengen . En fin de compte, cet pisode illustre un phnomne dintgration o les confrontations entre mthode communautaire et logique intergouvernementale laissent le pas des quilibres plus subtils.

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Sommaire

INTRODUCTION ............................................................................................... 4 LES CONTROLES AUX FRONTIERES INTERIEURES DE LESPACE SCHENGEN .............................................................................. 7
L'encadrement des rgles existantes : la mise sous tutelle de la clause de souverainet ................................ 7 Conditions et critres pour la rintroduction des contrles aux frontires intrieures .............................................. 8 La procdure de rtablissement des contrles aux frontires intrieures .............................................. 9 Le nouveau mcanisme de rintroduction des contrles frontaliers ....................................................................... 11 Une dcision nationale prise selon une procdure spcifique au niveau de lUnion ................ 11 Des conditions strictes rendant la mise en uvre du mcanisme illusoire ? ........................ 14

LE MECANISME DEVALUATION SCHENGEN ............................................... 16

Une nouvelle rpartition des comptences ........................................ 16 Lorganisation des valuations ............................................................ 18 Le champ d'application des valuations ........................................... 18 Les types d'valuation ...................................................................... 20 Les effets de lvaluation .................................................................. 21

CONCLUSION ................................................................................................ 23 BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE ........................................................................ 25

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Introduction

En avril 2011, la suite du printemps arabe , plusieurs milliers de migrants tunisiens arrivent sur les ctes de lle italienne de Lampedusa. Face cette situation, quil estime difficile grer, le gouvernement italien rclame le soutien de ses partenaires europens. Ne partageant pas la mme analyse de la situation, ces derniers ne donnent pas de suite favorable la requte italienne. Piqu au vif, et sur fond de rhtorique catastrophiste1, le gouvernement italien dcide de dlivrer aux ressortissants tunisiens des titres de sjour assortis dune autorisation de voyage. Ces papiers sont destins permettre aux ressortissants tunisiens de voyager dans lespace Schengen, et plus prcisment de se rendre en France. Or, ces titres de sjour ont t dlivrs en violation des rgles de libre circulation dans lespace Schengen fixes dans le Code frontires Schengen. Dans ce contexte, la France rtorque de deux manires. Dune part, elle bloque pour des raisons dordre public la circulation de plusieurs trains en provenance de Vintimille et intensifie les contrles de police la frontire franco-italienne. Dautre part, elle saisit lopportunit de contraindre son voisin au comportement juridiquement contestable demander avec elle une rvision des rgles de Schengen. Le 26 avril 2011, Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi annoncent, lors dune confrence de presse commune, quils ont envoy une lettre au prsident de la Commission europenne demandant une rvision de la gouvernance Schengen . Cette rvision devrait comprendre une modification du mcanisme d'valuation et une modification des conditions permettant le rtablissement des contrles aux frontires intrieures. Le 29 avril 2011, le prsident de la Commission europenne accde avec une clrit inhabituelle la requte franco-italienne. Dans un courrier adress aux prsidents franais et italien, Jos Manuel Barroso prcise que le rtablissement temporaire des frontires est une possibilit parmi dautres qui, condition dtre soumise des critres spcifiques et bien dtermins, pourrait

Le prsident du Conseil italien, Silvio Berlusconi, avait en effet qualifi la situation de tsunami humain .

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constituer un lment pour renforcer la gouvernance de laccord Schengen2 . Dans un climat politique tendu, opposant les diffrents acteurs nationaux et europens sur lopportunit de modifier la gouvernance Schengen , le Conseil europen de juin 2011 dfinit le cadre des actions engager. Il souligne la ncessit de renforcer le systme dvaluation de Schengen et accde lhypothse de crer un nouveau mcanisme de rintroduction des contrles aux frontires intrieures. Si le Conseil europen accepte le principe dun tel mcanisme, sa mise en uvre est en revanche encadre de manire rigoureuse puisquelle doit notamment tre dclenche en dernier ressort et titre exceptionnel3 . Le cadre ainsi pos, les chefs dtat et de gouvernement invitent la Commission prsenter une proposition lgislative pour septembre 2011. Cest chose faite le 16 septembre avec une communication intitule Gouvernance de Schengen Renforcer lespace sans contrle aux frontires intrieures4 et deux propositions lgislatives portant, pour lune, sur le renforcement du mcanisme dvaluation de Schengen5 et, pour lautre, sur le mcanisme de rintroduction des contrles aux frontires intrieures6. Mme cadres par le Conseil europen, les propositions prsentes par la Commission refltent un contexte compliqu o les enjeux contradictoires saffrontent. Au plan matriel, tout dabord, dans la mesure o la Commission doit assurer le maintien de la libert de circulation tout en introduisant dans le droit driv un nouveau mcanisme de rtablissement des contrles aux frontires intrieures. Chacun conviendra du caractre paradoxal et dlicat de la tche. Au plan fonctionnel, ensuite, tant donn que la Commission va saisir lopportunit des propositions lgislatives pour chercher accrotre significativement ses pouvoirs. Or, dans un domaine o les rflexes intergouvernementaux demeurent encore puissants, les propositions de la Commission ont t vcues par les tats membres comme une provocation. En a tmoign du reste le
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Lettre du prsident de la Commission europenne, Jos Manuel Barroso, 29.04.2011,<http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/letters/pdf/20110502_fr.pdf>. 3 Voir les conclusions du Conseil europen des 23 et 24 juin 2011, doc. EUCO 23/1/11. 4 Communication de la Commission europenne au Parlement europen, au Conseil, au Comit Economique et Social Europen et au Comit des Rgions Gouvernance de Schengen Renforcer l'espace sans contrle aux frontires intrieures , COM(2011) 561 final, 16.09.2011. 5 Proposition modifie de rglement du Parlement europen et du Conseil portant cration d'un mcanisme d'valuation et de suivi destin contrler l'application de l'acquis de Schengen, COM(2011) 559 final, 16.09.2011. 6 Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil modifiant le rglement (CE) n 562/2006 afin d'tablir des rgles communes relatives la rintroduction temporaire du contrle aux frontires intrieures dans des circonstances exceptionnelles, COM(2011) 560 final, 16.09.2011.

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nombre lev dalertes de subsidiarit7 mises par plusieurs parlements nationaux contre les propositions de la Commission. Dans ce contexte, les propositions ambitieuses de cette dernire ont t neutralises par les tats membres. Aprs deux annes de ngociations, marques par des tensions fortes entre les diffrents acteurs et en particulier entre le Conseil et le Parlement europen8, la gouvernance Schengen fait peau neuve . Lanalyse des deux textes portant sur le mcanisme de rintroduction des contrles aux frontires intrieures9 (I) et le systme dvaluation de Schengen10 (II) dmontre que la coopration de Schengen est encore anime par de fortes tensions entre mthode intergouvernementale et communautaire. Cela tant dit, les nouveaux dispositifs encadrent de manire beaucoup plus importante les conditions dexercice des contrles aux frontires intrieures et extrieures par les tats membres. Aussi, la logique intergouvernementale samenuise sous leffet de lintgration europenne et cde le pas la mthode communautaire.

Conformment au protocole relatif au rle des parlements nationaux dans lUnion europenne, annex au Trait de Lisbonne, les parlements nationaux peuvent mettre des avis motivs, aussi appel mcanisme dalerte, lorsquils estiment quun projet dacte lgislatif nest pas conforme au principe de subsidiarit. 8 Le Parlement europen avait en effet violemment ragi contre la dcision du Conseil Justice et affaires intrieures de juin 2012 de modifier l'unanimit la base juridique du mcanisme d'valuation de Schengen. Cette modification avait eu pour effet d'exclure le Parlement europen de la procdure lgislative. Usant de mots trs durs l'endroit du Conseil, le Parlement europen avait mme menac d'introduire un recours devant la Cour de justice. 9 Rglement (UE) n 1051/2013 du Parlement europen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le rglement (CE) n 562/2006 afin d'tablir des rgles communes relatives la rintroduction temporaire du contrle aux frontires intrieures dans des circonstances exceptionnelles, JO L 295/1 du 06.11.2013. 10 Rglement (UE) n 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant cration dun mcanisme dvaluation et de contrle destin vrifier lapplication de lacquis de Schengen et abrogeant la dcision du comit excutif du 16 septembre 1998 concernant la cration dune commission permanente dvaluation et dapplication de Schengen, JO L 295 du 6.11.2013.

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Les contrles aux frontires intrieures de lespace Schengen

Les modifications du Code frontires Schengen11 portent sur deux aspects. Elles concernent tout dabord les rgles dj existantes de rtablissement des contrles aux frontires intrieures. La nouvelle mouture du Code introduit des exigences qui encadrent fortement laction des tats membres. En second lieu, les modifications consacrent la cration dun nouveau mcanisme de rintroduction des contrles frontaliers. La mise en uvre de ce dispositif semble toutefois illusoire tant les conditions remplir sont nombreuses et difficiles constituer. Dans les deux cas de figure, le nouveau dispositif procde un encadrement renforc de la clause de souverainet par le droit de lUE et par consquent une avance de la communautarisation.

L'encadrement des rgles existantes : la mise sous tutelle de la clause de souverainet

La possibilit ouverte aux tats membres de rtablir les contrles aux frontires intrieures est une condition sine qua non de leur engagement dans la coopration de Schengen. Conue comme une vritable clause de souverainet , cette possibilit tait organise en un paragraphe dans la convention d'application de laccord de Schengen adopte en 1990. Cette disposition posait les conditions de base du rtablissement des contrles frontaliers : lexigence dune menace lordre public ou la scurit nationale ; le caractre limit de la mesure (ft-elle planifie ou exerce dans lurgence) ; lobligation dinformation des autres parties la coopration. la suite de lintgration de lacquis de Schengen dans lUnion europenne (UE) par le trait d'Amsterdam, ladoption du Code frontires Schengen en 2006 a fourni loccasion au Parlement europen et au Conseil dencadrer les conditions de mise en uvre de la clause de souverainet dans le cadre du droit de lUE. En

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Rglement (CE) n 562/2006 du Parlement europen et du Conseil du 15 mars 2006 tablissant un code communautaire relatif au rgime de franchissement des frontires par les personnes (code frontires Schengen), JO L 105/1 du 13.04.2006.

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quatre articles, le Code frontires Schengen dfinit et prcise les conditions de mise en uvre des contrles frontaliers, la procdure observer notamment en cas durgence et enfin les conditions selon lesquelles les tats peuvent prolonger les contrles frontaliers. La nouvelle mouture du Code frontires Schengen12, adopte dans le cadre du paquet gouvernance Schengen , apporte de nouvelles prcisions relatives aux conditions et la procdure de rtablissement des contrles qui contribuent limiter la discrtion des tats membres dans la mise en uvre de la clause de souverainet .

Conditions et critres pour la rintroduction des contrles aux frontires intrieures

Le nouvel article 23 du Code frontires Schengen maintient les conditions essentielles de mise en uvre des contrles frontaliers, savoir la menace lordre public et le caractre exceptionnel dune telle mesure. Il introduit nanmoins plusieurs prcisions. La premire prcision concerne les modalits dexercice des contrles qui seffectuent sur tous les tronons ou sur certains tronons spcifiques des frontires intrieures. Cet ajout nest finalement que le reflet de la ralit dans la mesure o le rtablissement des contrles ne doit pas forcment tre opr sur lensemble des frontires mais simplement sur certains tronons13. En deuxime lieu, le Code frontires Schengen apporte des prcisions relatives la dure maximale du rtablissement des contrles frontaliers, quils soient planifis ou tablis en urgence. Si le rtablissement planifi est toujours autoris pour une priode initiale de 30 jours, le nouveau dispositif prcise que les prolongations sont possibles par priodes de 30 jours mais pour une dure totale nexcdant pas six mois. Ainsi, le nouveau rglement introduit une limite qui nexistait pas pralablement. Dans les situations durgence, les nouvelles rgles indiquent que les contrles peuvent tre rtablis pour une priode ne dpassant pas dix jours et que la prolongation ne doit pas dpasser deux mois. En pratique, de telles limitations ne sont pas dcisives dans la mesure o jusqu prsent les tats membres nont pas introduit de contrles pour des priodes suprieures. La troisime prcision est en revanche plus importante. Le rglement souligne dans une nouvelle disposition que les contrles ne peuvent tre introduits quen dernier ressort . Cette obligation

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Rglement (UE) n 1051/2013 du Parlement europen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le rglement (CE) n 562/2006 afin d'tablir des rgles communes relatives la rintroduction temporaire du contrle aux frontires intrieures dans des circonstances exceptionnelles, JO L 295/1 du 06.11.2013. 13 Voir ce titre les rapports semestriels de la Commission sur le fonctionnement de lespace Schengen.

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doit en outre tre lue en combinaison avec le nouvel article dfinissant les critres qui doivent tre respects en vue de la rintroduction des contrles frontaliers. Plus prcisment, afin de dcider du rtablissement des contrles frontaliers en dernier ressort , ltat membre doit exercer un contrle de ncessit et de proportionnalit. Aux termes de larticle, lorsque ltat membre dcide de rintroduire les contrles frontaliers, il doit valuer si cette mesure est, dune part, susceptible de remdier correctement la menace pour lordre public et, dautre part, proportionne par rapport la menace. Au cours de cette valuation, le Code frontires Schengen ajoute que ltat doit notamment prendre deux lments en considration. Dune part, il doit valuer lincidence probable de toute menace pour lordre public dcoulant de menaces terroristes ou de risques lis la criminalit organise. Dautre part, cette valuation doit tenir compte de lincidence de la rintroduction des contrles sur la libert de circulation. En ralit, cette disposition impose aux tats membres de procder une mise en balance des intrts entre libert et scurit. Le rtablissement des contrles aux frontires intrieures est-il ncessaire pour remdier la menace pour lordre public ? Cette mesure est-elle proportionne, autrement dit, existe-t-il une mesure susceptible de remdier la menace sans porter atteinte la libert de circulation ? ce titre, le prambule du rglement rappelle que conformment la jurisprudence de la Cour de justice, toute drogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes doit tre interprte de manire restrictive et la notion dordre public suppose lexistence d'une menace relle, actuelle et suffisamment grave pour un intrt fondamental de la socit14 . Les dispositions modifies du Code frontires Schengen imposent donc de nouvelles contraintes sur les tats membres, lesquels doivent tre en mesure de rapporter la preuve de la ncessit et de la proportionnalit de la mesure adopte. Le contrle du respect de cette obligation sexerce dans le cadre dune procdure qui a galement subi quelques modifications.

La procdure de rtablissement des contrles aux frontires intrieures

Depuis le dbut de la coopration Schengen, les tats qui dcident de rintroduire les contrles aux frontires intrieures, de manire planifie ou en urgence, doivent en informer leurs partenaires. Cette obligation formule en termes trs gnraux en 1990 a t encadre lors de ladoption du Code frontires Schengen. Ce dernier dfinissait la liste des informations fournir et prvoyait les conditions dans lesquelles des consultations devaient prendre place afin dorganiser des

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Point 6 du prambule du rglement (UE) n 1051/2013.

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cooprations et dexaminer la proportionnalit des mesures envisages. Les nouvelles rgles conservent cette structure et la compltent sur certains points prcis. Dans la version de 2006, le Code frontires Schengen indiquait que ltat membre qui prvoit de rtablir ou rtablit en urgence les contrles frontaliers doit informer les partenaires sur les motifs de la rintroduction envisage en prcisant les vnements qui constituent une menace grave pour lordre public . Le nouveau texte va plus loin. En effet, les tats doivent fournir toutes les donnes pertinentes dtaillant les vnements qui constituent une menace grave pour lordre public . Dsormais, la simple rfrence un vnement ne suffira plus rtablir les contrles aux frontires intrieures. Il appartiendra ltat membre concern de prsenter tous les lments pertinents relatifs lvnement et de justifier sur la base de lvaluation des intrts en prsence la dcision de rtablir les contrles frontaliers. Le rglement prcise en outre que la Commission peut le cas chant demander un complment d'information l'tat concern . Le renforcement de lobligation dinformation est accompagn par lorganisation dun processus de consultation tendu. Dune part, les informations fournies par ltat membre, y compris les informations classifies, sont prsentes au Parlement europen et au Conseil. Si cela tmoigne dune certaine forme de communautarisation de la procdure, cela permet galement un contrle politique notamment de la part du Parlement europen. Dautre part, la Commission et dsormais les tats membres peuvent mettre un avis sur les informations transmises. La Commission est en revanche tenue de produire un avis si elle estime que la mesure envisage ne satisfait pas au critre de ncessit et de proportionnalit. Enfin, la phase de consultation qui succde aux avis peut dsormais tre complte par des runions conjointes entre ltat prvoyant le rtablissement des contrles frontaliers et les autres tats, notamment ceux directement concerns par la mesure. Ainsi, lintervention des parties prenantes ne seffectuera plus seulement sous forme de consultations informelles mais pourra dans certaines circonstances prendre la forme de runions permettant chacun dvaluer la ncessit et la proportionnalit des mesures envisages. En rsum, chaque tat souhaitant rtablir les contrles frontaliers devra sen expliquer auprs de la Commission et de ses partenaires et au besoin les convaincre loccasion de runions conjointes. Ce processus dexplication emporte trois consquences majeures. Tout dabord, le nouveau dispositif procde un encadrement particulirement important du pouvoir discrtionnaire des tats membres. Ou, pris sous un autre angle, la clause de sauvegarde des tats membres est soumise un puissant phnomne de communautarisation . Ensuite, ce dispositif permettra la Commission ou un tat membre de saisir la Cour de justice dans

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lhypothse o un tat rtablit les contrles frontaliers sans avoir convaincu ses partenaires du caractre ncessaire et proportionn de la mesure. Enfin, dans un contexte politique tendu o la libert de circulation est instrumentalise, notamment des fins lectoralistes, ladoption d'un cadre juridique contraignant sauvegarde lespace de libre circulation. En dfinitive, la modification des dispositions existantes du Code frontires Schengen, par la mise sous tutelle de la clause de sauvegarde , est une tape majeure du processus d'intgration de Schengen. Cet encadrement de la souverainet des tats a toutefois t clips par le dbat relatif la cration d'un nouveau mcanisme de rtablissement des contrles aux frontires intrieures.

Le nouveau mcanisme de rintroduction des contrles frontaliers

Cest assurment le dispositif qui a attir toutes les attentions. Fruit des gesticulations politiques des prsidents Sarkozy et Berlusconi qui avaient fait du rtablissement des contrles aux frontires intrieures le symbole de lautorit des tats sur le fonctionnement de lespace Schengen, le rsultat atteint est loin de leurs esprances. En effet, le mcanisme institu est profondment europen dans sa logique interne et risque de ntre jamais mis en uvre.

Une dcision nationale prise selon une procdure spcifique au niveau de lUnion 15
Le nouvel article 26 du Code frontires Schengen prvoit la possibilit de rintroduire temporairement les contrles aux frontires intrieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en pril le fonctionnement global de lespace sans contrle aux frontires intrieures . Cette disposition est complexe et soulve de nombreuses questions dordre juridique. Rappelons, en premier lieu, que ce dispositif prserve la logique de la coopration Schengen. Dune part, le nouveau mcanisme est sans prjudice de la possibilit pour les tats de rtablir les contrles sur le fondement classique dune menace lordre public de l'tat membre concern16. Dautre part, le nouveau mcanisme ne modifie pas le principe selon lequel la dcision de rtablir les contrles frontaliers appartient aux tats membres.

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Voir point 9 du prambule. Comme lindique larticle 26 paragraphe 5 : Le prsent article est sans prjudice des mesures que les tats membres sont susceptibles d'adopter en cas de menace grave pour l'ordre public ou la scurit intrieure au titre des articles 23, 24 et 25 .

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Dans sa proposition lgislative, la Commission avait en effet propos de modifier ce dispositif en sattribuant le pouvoir de dcider du rtablissement des contrles aux frontires intrieures. Si cette proposition tait politiquement inacceptable pour les tats membres, elle tait galement difficile soutenir juridiquement. En effet, larticle 72 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) indique que la responsabilit du maintien de lordre public et la sauvegarde de la scurit intrieure incombent aux tats membres. Ds lors que le rtablissement des contrles frontaliers est fond sur une menace pour lordre public, comme le proposait la Commission, la dcision de rintroduire les contrles aux frontires intrieures relve des tats membres17. Cela tant dit, les nouvelles rgles situent cette prrogative nationale dans une procdure spcifique au niveau de l'Union europenne qui mrite d'tre claire et discute. En effet, la nouveaut rside dans le fait que la dcision nationale de rtablir les contrles frontaliers est adopte sur recommandation du Conseil, adopte elle-mme sur proposition de la Commission europenne. Ce sont donc deux institutions de lUE, le Conseil et la Commission (doffice ou sur demande des tats membres), qui sont l'initiative de la procdure. Si la recommandation na pas de porte juridique contraignante, elle revt nanmoins dans le cadre de cette procdure une dimension politique relle. Dune part, la recommandation est adopte par le Conseil, cest--dire par des pairs, et sur proposition de la Commission. Cette procdure organise a pour effet denjoindre politiquement ltat concern rtablir les contrles frontaliers. Dautre part, larticle 26, paragraphe 3, prvoit que ltat membre qui ne met pas en uvre la recommandation en communique sans tarder les motifs par crit la Commission . Larticle ajoute que la Commission fait ensuite un rapport au Parlement europen et au Conseil valuant les motifs prsents par ltat membre rcalcitrant et les consquences de cette inaction pour la protection des intrts communs au sein de lespace sans contrle aux frontires intrieures. En fin de compte, le processus est politiquement contraignant et sinscrit pleinement dans une dimension institutionnelle europenne. On constate galement un renforcement de la dimension europenne lorsquon analyse les conditions qui peuvent conduire le Conseil recommander le rtablissement des contrles frontaliers. Parmi les nombreuses conditions qui fondent ladoption dune recommandation, et sur lesquelles nous reviendrons en dtail plus loin, figure celle selon laquelle les circonstances exceptionnelles en cause reprsentent une menace grave pour lordre public ou la scurit intrieure dans lespace sans contrle aux frontires europennes ou

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Sans aborder ici lhypothse dune dcision simposant aux tats associs lespace Schengen sans quils aient pris part au vote.

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dans des parties de cet espace . Ce nest donc plus la menace lordre public national qui dclenche le mcanisme mais la menace lordre public dans lespace commun de libre circulation. Face une telle formulation, lobservateur peut opter pour deux interprtations radicalement opposes. La premire interprtation reviendrait considrer que cette condition qui fonde le rtablissement des contrles frontaliers ne trouve aucune base juridique dans le trait. En effet, et en application de larticle 72 du TFUE18, les drogations au principe de libert de circulation ne peuvent tre fondes que sur une menace lordre public de ltat membre. La seconde interprtation serait plus volutive et sappuierait sur la dynamique de lintgration europenne. Il sagirait de considrer que lUE et les tats membres ont franchi une tape dans la conception de lespace commun et en direction de la cration d'un ordre public europen . Nous avions dj soulign que la circonstance que l ordre public national fonde le rtablissement des contrles aux frontires intrieures, et par consquent le morcellement de lespace europen de libre circulation, posait la question de la dfinition d'un ordre public europen 19. La formulation consacre par le nouvel article 26 du Code frontires Schengen serait alors la manifestation de cette nouvelle approche. Ainsi, le rtablissement des contrles frontaliers se fonderait, dans des circonstances exceptionnelles, sur cette conception de lordre public leve au niveau de lUnion. Dans cette logique, et linstar de la citoyennet europenne, lordre public europen ne se substituerait pas aux ordres publics nationaux mais viendrait les complter. Il est difficile daffirmer la prvalence de lune ou lautre interprtation. Par optimisme naturel, on serait tent de pencher pour la seconde solution, mais seule la Cour de justice pourrait trancher cette question, si toutefois on lui en faisait la demande. Quoi quil en soit, et pour en revenir aux dispositions du Code frontires Schengen, la dcision nationale sinscrit effectivement dans une procdure spcifique au niveau de lUnion . Ce dispositif est en dfinitive bien loign des proccupations qui animaient MM. Sarkozy et Berlusconi aux premiers matins du printemps arabe , lesquels voyaient dans la gouvernance Schengen lopportunit dune reprise en main nationale.

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Le prsent titre ne porte pas atteinte l'exercice des responsabilits qui incombent aux tats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la scurit intrieure . 19 Y. Pascouau, Schengen et la solidarit : le fragile quilibre entre confiance et mfiance mutuelles , Policy Paper 55, Notre Europe/European Policy Centre, 2012, p. 19.

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Des conditions strictes rendant la mise en uvre du mcanisme illusoire ?

Linconnue entourant les critres de mise en uvre du nouveau mcanisme avait rapidement t leve par le Conseil europen de juin 2011. Ce dernier avait en effet dfini prcisment le cadre que les nouvelles rgles devaient respecter. Le lgislateur na pas drog aux directives manant du Conseil europen. Larticle 26 du Code frontires Schengen dfinit donc les conditions dans lesquelles le Conseil peut recommander le rtablissement des contrles aux frontires intrieures un ou plusieurs tats membres. Ainsi, dans des circonstances exceptionnelles mettant en pril le fonctionnement global de lespace sans contrle aux frontires intrieures du fait de graves manquements persistants lis au contrle aux frontires extrieures () et dans la mesure o ces circonstances reprsentent une menace grave pour lordre public ou la scurit intrieure dans lespace sans contrle aux frontires intrieures ou dans des parties de cet espace, le contrle aux frontires intrieures peut tre rintroduit () pour une priode nexcdant pas six mois . Le Code frontires Schengen ajoute que la recommandation du Conseil intervient en dernier recours et titre de mesure de protection des intrts communs . Plus simplement, le Conseil ne peut agir que si plusieurs lments sont runis, savoir des circonstances exceptionnelles qui mettent en pril lespace commun ; des manquements graves et persistants de la part dun tat membre dans sa mission de contrle des frontires extrieures ; une menace grave pour lordre public de lespace commun ; et, enfin, si aucune mesure de soutien spcifique recommande par la Commission lors de son valuation des manquements graves, telle que le dploiement dquipes europennes de gardes-frontires ou la prsentation de plans stratgiques, na permis de juguler la menace grave constate. Au surplus, les nouvelles rgles imposent au Conseil dvaluer la ncessit et la proportionnalit de la mesure recommande sur la base d'informations dtailles fournies par les diffrentes parties prenantes. Enfin, il faut souligner que la recommandation du Conseil ne peut tre prise que sur proposition de la Commission. Autrement dit, la Commission doit tre convaincue que les conditions sont remplies pour prsenter une proposition en ce sens. Il est donc particulirement difficile dimaginer dans quelles circonstances le Conseil sera conduit adopter une recommandation portant sur le rtablissement des contrles aux frontires intrieures dun ou de plusieurs tats membres. En effet, les conditions requises ne peuvent effectivement tre runies que dans des circonstances exceptionnelles. Le cas de la Grce, qui connat de grandes difficults dans la gestion de sa frontire extrieure, pourrait pour certains illustrer une situation o les circonstances exceptionnelles seraient runies. Rien nautorise aujourdhui de corroborer une telle hypothse. En effet,

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laide dont bnficie le pays produit des effets positifs sur sa capacit grer la frontire extrieure. En outre, aucune procdure portant sur une menace grave lordre public, national ou europen, na t engage. Enfin, labsence de continuit territoriale entre la Grce et les autres pays de lespace Schengen20 minimise lhypothse dune menace grave lordre public et la scurit intrieure de lespace sans contrle aux frontires intrieures. En fin de compte, il est permis de penser que la procdure spcifique dfinie larticle 26 du Code frontires Schengen ne soit jamais mise en uvre. Ce constat est renforc par lhypothse quavant mme que cette procdure soit engage, les tats membres auront dclench les procdures classiques de rtablissement des contrles frontaliers tablis sur la menace lordre public national. Au fond, la nouvelle procdure sapparente larme nuclaire, limportant nest pas de lutiliser mais de la possder. On peut toutefois douter de lutilit dune telle arme dans un domaine o la libert de circulation est le principe. moins que cette procdure ait pour objectif inavou de sanctionner les tats membres qui ne rempliraient pas ou plus leur mission de contrle aux frontires extrieures. Mais ici aussi, le procd est disproportionn dans la mesure o le droit de lUE dispose de mcanismes correctifs puissants tels que les mesures de soutien financier et oprationnel et en cas de besoin le recours en manquement. Si la modification du Code frontires Schengen contribue au renforcement du caractre communautaire de la procdure classique du rtablissement des contrles aux frontires intrieures, notamment par ladjonction de critres qui renforcent les obligations pesant sur les tats membres, le nouveau mcanisme de rintroduction des contrles frontaliers suit cette logique mais de manire moins prononce. Dune part, mme soumise une procdure faisant intervenir la Commission et le Conseil, la dcision de rtablir les contrles reste nationale. Dautre part, lorsque la Com mission value les manquements graves dans lexcution des contrles aux frontires extrieures, elle peut recommander ltat membre valu de prendre des mesures spcifiques mais ne peut lui recommander de fermer un point de passage frontalier. Si cette possibilit figure au point 8 du prambule, elle nest pas reprise dans larticle 19 bis, ce qui tmoigne de la rticence des tats reconnatre ce pouvoir la Commission. Malgr quelques rsistances marques, tenant au caractre souverain de la matire, la rvision du Code frontires Schengen procde un approfondissement de la communautarisation. Une logique similaire a aussi concern le second volet du paquet gouvernance Schengen relatif au mcanisme dvaluation de Schengen.

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Jusqu ladhsion de la Roumanie et de la Bulgarie lespace Schengen.

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Le mcanisme dvaluation Schengen

Dune importance cruciale pour le fonctionnement de Schengen, le mcanisme dvaluation est longtemps rest un domaine rserv un groupe dinitis . Il est sorti de lanonymat au cours des ngociations la faveur dun contentieux entre le Conseil et le Parlement europen portant sur la base juridique de la proposition de modification. vinc de la procdure lgislative la suite de la modification de la base juridique par le Conseil21, le Parlement europen a violemment ragi. Il a menac le Conseil dintroduire un recours en annulation contre le futur rglement modifiant le mcanisme dvaluation et, en violation du principe de coopration loyale22, de geler pendant un an les discussions avec le Conseil sur cinq propositions lgislatives relevant du domaine de la justice et des affaires intrieures. Les effets de manche et autres coups de menton passs, le Conseil a adopt en troite collaboration avec le Parlement europen le rglement portant cration dun mcanisme dvaluation de Schengen23. Ce nouveau dispositif dfinit des nouvelles modalits de lvaluation de lapplication de lacquis de Schengen et dtermine ce faisant le rle de la Commission et du Conseil.

Une nouvelle rpartition des comptences

Le mcanisme dvaluation de lacquis de Schengen a t labor en 1998 dans le cadre de la coopration intergouvernementale de

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La proposition visant modifier les modalits de lvaluation Schengen tait initialement fonde sur une base juridique impliquant une procdure de codcision (art. 77 TFUE). Le Conseil, sur avis de son service juridique, a dcid lunanimit en juin 2012 de modifier la base juridique du texte (art. 70 TFUE) transformant le Parlement europen en simple observateur. 22 Larticle 13, paragraphe 2, du TUE indique Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont confres dans les traits, conformment aux procdures, conditions et fins prvues par ceux-ci. Les institutions pratiquent entre elles une coopration loyale . 23 Rglement (UE) n 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant cration dun mcanisme dvaluation et de contrle destin vrifier lapplication de lacquis de Schengen et abrogeant la dcision du comit excutif du 16 septembre 1998 concernant la cration dune commission permanente dvaluation et dapplication de Schengen, JO L 295 du 6.11.2013.

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Schengen. Faisant logiquement la part belle aux autorits nationales, ce dispositif devait tre modifi. Lobjectif tait, dune part, den renforcer lefficacit et, dautre part, de lancrer dans le nouveau cadre juridique et institutionnel issu de la communautarisation de 1999 et de lentre en vigueur du trait de Lisbonne. Au-del des amliorations en termes de contrles, sur lesquelles nous reviendrons, une question centrale concernait la rpartition des comptences autrement dit, la part de pouvoir devant choir la Commission europenne. Sans surprise, et comme cela est de coutume dans le processus lgislatif europen, la Commission a prsent une proposition ambitieuse dans laquelle son rle tait galement dfini de manire large. Ainsi, et ds 201024, la Commission considrait quelle devait tre charge de la mise en uvre du mcanisme dvaluation et dpositaire dun pouvoir de recommandation vis--vis des tats membres valus25. Cette organisation des pouvoirs refltait le souci de la Commission de rtablir sa responsabilit dans le nouveau cadre institutionnel et dans son rle de gardienne des traits. Si lacquis de Schengen a bien t intgr dans lUE, les logiques prsidant au fonctionnement de la coopration relvent encore grandement des rflexes intergouvernementaux. Par consquent, ter aux tats membres le contrle et la matrise de lvaluation ntait pas acceptable. Le texte final rtablit donc la coopration de Schengen dans une logique plus quilibre . Tout dabord, ce sont les tats membres et la Commission qui ont la responsabilit commune de la mise en uvre du mcanisme dvaluation et de suivi26 . Ainsi, la Commission a droit de cit dans le nouveau dispositif mais de manire progressive. Elle assure la planification et la prparation des valuations, participe aux valuations et adopte les rapports dvaluation. Ensuite, le pouvoir de recommander des mesures correctives destines remdier aux manquements des tats valus relve du pouvoir du Conseil. La justification du maintien de cette comptence a donn lieu la rdaction dun des points, si ce nest le point de prambule le plus long de lhistoire lgislative27. Ainsi, le maintien de la comptence au profit du Conseil est justifi par trois lments. Dune part, la logique spcifique de larticle 70 du trait qui permet dinstituer un contrle par les pairs drogatoire au contrle normalement exerc par la Commission. Dautre part, cette

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Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil portant cration dun mcanisme dvaluation destin contrler lapplication de lacquis de Schengen, COM(2010) 624 final, 16.11.2010. 25 Proposition modifie de rglement du Parlement europen et du Conseil portant cration dun mcanisme dvaluation destin contrler lapplication de lacquis de Schengen, COM(2011) 559 final, 16.09.2011. 26 Article 3 du rglement n 1053/2013. 27 Point 11 du prambule du rglement n 1053/2011.

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procdure spcifique assure le maintien dun processus politique puisque les dfaillances doivent tout dabord tre discutes entre pairs, cest--dire au niveau ministriel. Cela correspond, enfin, au caractre sensible du domaine car les recommandations concernent souvent des comptences excutives des tats et () celles dont ils jouissent en matire dapplication de la loi . Pour simplifier, lvaluation de lapplication de Schengen est un domaine sensible pour les tats membres et ils entendent bien conserver la matrise de ce processus qui pourrait mettre en cause lun ou lautre dans son action aux frontires. Cette organisation constitue en tout tat de cause une communautarisation de lvaluation Schengen par rapport ce qui existait prcdemment. La Commission permanente dvaluation de Schengen, institue en 1998 et compose de reprsentants des tats, disparat au profit de la Commission et du Conseil. Ce sont donc deux institutions de l'UE, la Commission et le Conseil, qui remplacent une structure intergouvernementale. Ensuite, la prsence de la Commission tous les stades de lvaluation et en particulier au niveau de la planification et de la prparation aura en pratique pour effet de dplacer une grande partie de lvaluation dans son chef au dtriment des tats membres. Enfin, lensemble des actions menes dans le cadre de lvaluation sexerce sous le contrle juridique de la Cour de justice et politique du Parlement europen et des parlements nationaux. Au final, les mcanismes d'une coopration qui avaient t dvelopps en dehors du cadre juridique de lUnion, justement pour carter la Commission, la Cour et le Parlement basculent dans la logique communautaire. La question sensible des pouvoirs rgle, vient celle moins difficile de la dfinition des contrles mettre en uvre et de leur rgime.

Lorganisation des valuations

Le rglement dfinit le champ dapplication des valuations, le type dvaluations qui peuvent tre mises en uvre et les effets de ces valuations.

Le champ d'application des valuations

Conformment au nouveau rglement, lvaluation porte sur lapplication et les conditions ncessaires lapplication des rgles Schengen. Cette distinction concerne, dune part, lvaluation de lapplication des rgles par les tats qui sont membres de lespace Schengen et, dautre part, lvaluation des conditions de lapplication pour les tats candidats lentre dans cet espace. Le texte prcise toutefois que cette valuation aux fins de lentre dans lespace Schengen nest pas applicable aux tats membres dont lvaluation tait dj acheve au moment de lentre en vigueur du prsent rglement . Autrement dit, cela ne modifie pas les valuations dj

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effectues et termines pour la Roumanie et la Bulgarie28. En outre, tant donn que lvaluation concernant Chypre a dj dbut sur la base de lancien mcanisme, le nouveau ne pourra lui tre applicable avant janvier 201629. Comme lindique le prambule du rglement, le mcanisme dvaluation et de suivi devrait couvrir tous les aspects de lacquis de Schengen30. Si cela concerne au premier abord lvaluation des contrles effectus aux frontires extrieures et labsence des contrles aux frontires intrieures, larticle 4 du rglement souligne que le champ des valuations est beaucoup plus large. Les valuations peuvent en outre concerner lapplication effective et efficace des mesures daccompagnement dans les domaines de la politique des visas, du systme dinformation Schengen, de la protection des donnes, de la coopration policire et de la coopration judiciaire en matire pnale. Autrement dit, ce ne sont pas seulement les aspects frontaliers stricto sensu qui font lobjet dune valuation mais bien lensemble des mesures qui permettent lexistence et le maintien dun espace de libre circulation sans contrle aux frontires intrieures. Ltendue du champ justifie lutilisation de larticle 70 du trait comme base juridique. Enfin, le prambule procde plusieurs rappels dimportance. Il souligne tout dabord que lvaluation de lapplication de Schengen doit englober les actes lgislatifs pertinents et les activits oprationnelles31. Autrement dit, lvaluation concerne tant laction normative de mise en uvre que son versant oprationnel. Ensuite, le texte indique que lvaluation doit permettre de garantir que lapplication de Schengen seffectue dans le respect des principes et normes fondamentaux, cest--dire dans le respect des droits de lhomme. Le prambule ajoute que lors de lvaluation et du contrle, il convient daccorder une attention particulire au respect des droits fondamentaux lors de lapplication de l'acquis de Schengen32 . Laccent mis sur le respect des droits fondamentaux entrane un certain nombre de consquences. Il appartient en premier lieu la Commission de sassurer que le cadre de lvaluation, quil sagisse des questionnaires ou des programmes dtaills dinspections, soit effectivement ax sur le respect des droits fondamentaux. dfaut, et en deuxime lieu, labsence de rfrence satisfaisante cette obligation pourrait constituer un puissant levier de contrle et donc de pression pour le Parlement europen. Enfin, il est tout fait possible dimaginer une action devant la Cour de justice visant annuler un questionnaire pour une prise en compte insuffisante des droits fondamentaux dans lvaluation.
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Point 28 du prambule du rglement n 1053/2013. Point 27 du prambule du rglement n 1053/2013. 30 Point 13 du prambule du rglement n 1053/2013. 31 Point 15 du prambule du rglement n 1053/2013. 32 Point 14 du prambule du rglement n 1053/2013.

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Les types d'valuation

Larticle 4 indique que les valuations peuvent seffectuer au moyen de questionnaires ou dinspections sur places qui peuvent tre annonces ou, et cest une relle avance dans ce domaine, inopines. Ces inspections sont organises sur la base dun programme pluriannuel quinquennal tabli par la Commission. Ce programme indique lordre des tats membres qui doivent tre valus chaque anne, sachant que chaque tat doit tre valu au cours de cette priode de cinq ans. La Commission adopte galement des programmes dvaluation annuels tablis partir de lanalyse des risques fournie par lAgence Frontex33. Ces programmes comportent un calendrier provisoire des inspections sur place, numrent les tats membres devant tre valus et comprennent les propositions dvaluation de lapplication de lacquis de Schengen par un tat donn ou un groupe dtats lorsque lvaluation porte sur des parties spcifiques de lacquis de Schengen. Le programme dvaluation annuel contient galement une partie non communique fixant la liste des inspections inopines. Si lenvoi de questionnaires et lorganisation dinspections sur place taient dj utiliss dans le cadre de lancien mcanisme d'valuation, la possibilit de dployer des inspections sur place inopines doit permettre un renforcement significatif du mcanisme dvaluation et par consquent de la confiance mutuelle entre les tats membres. Cela ne sera toutefois possible que dans la mesure o le caractre inopin, et donc secret , de lopration est assur. Cette condition devrait tre remplie pour ce qui concerne les inspections aux frontires intrieures qui ne font lobjet daucune notification pralable. Cette prsomption nest pas garantie en ce qui concerne les inspections aux frontires extrieures. En effet, le rglement indique que le programme dtaill de ces inspections, tabli par la Commission, est transmis ltat intress au moins 24 heures avant . Cela signifie quil peut tre transmis plusieurs jours avant, ce qui rduit le caractre imprvu de la visite. En outre, une disposition du rglement ouvre la voie des fuites potentielles. En effet, les experts nationaux participants aux inspections inopines sont nomms au plus tard 11 jours avant le dbut de celles-ci34. Indpendamment des risques de fuite , lorganisation dinspections inopines constitue assurment un lment important du renforcement du mcanisme dvaluation. En effet, ce type
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Dans le cadre de ses missions, lagence Frontex publie un rapport annuel sur les flux migratoires aux frontires extrieure s de lUnion europenne. 34 Article 10, paragraphe 2, Lorsque l'inspection sur place est inopine, la Commission invite les tats membres nommer des experts au plus tard deux semaines avant la date prvue pour le dbut de l'inspection sur place. Les tats membres nomment des experts dans un dlai de soixante-douze heures compter de la rception de cette invitation .

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dinspections permet de mettre un terme un exercice dvaluation par les pairs particulirement inoprant puisque programm. Dautre part, le rle attribu la Commission dans la ralisation des questionnaires, la direction des inspections et ltablissement des programmes dtaills des inspections sur place est une garantie d objectivation de lvaluation. En fin de compte, le nouveau dispositif assure un quilibre intressant entre les diffrents acteurs invits prendre part dans tout le processus dvaluation. Ce dispositif devrait aussi assurer le maintien dun haut niveau de confiance mutuelle sans lequel la coopration de Schengen ne peut rellement fonctionner.

Les effets de lvaluation

Les valuations, questionnaires ou inspections sur place, donnent lieu ltablissement de rapports dvaluation dont la responsabilit incombe aux experts des tats membres et aux reprsentants de la Commission. Ces rapports dressent la liste de tous les manquements constats durant lvaluation et les classent selon trois catgories dfinies : conforme ; conforme mais amliorations ncessaires et non conforme . Le projet de rapport dvaluation est transmis ltat valu qui peut soumettre des observations en mesure dtre prises en compte dans le projet de rapport dvaluation. Ces documents sont transmis aux tats membres qui peuvent formuler des observations. lissue de ces changes, la Commission adopte le rapport dvaluation. Ce rapport peut tre accompagn de recommandations sur les mesures correctives adopter pour remdier au(x) manquement(s) constat(s), telles que le dploiement dune opration Frontex. Sur cette base, la Commission peut prsenter une proposition au Conseil pour quil adopte, la majorit qualifie, les recommandations. Ces recommandations obligent ltat vers lequel elles sont diriges prsenter dans des dlais variables, en fonction de la gravit de la situation, un plan daction destin remdier au(x) manquement(s) constat(s). Il est galement invit chances rgulires rendre compte de la mise en uvre effective du plan. En cas de manquements persistants, la Commission peut programmer de nouvelles inspections sur place. Si les manquements perdurent et mettent en pril le fonctionnement global de lespace sans contrle aux frontires intrieures, la procdure de rtablissement des contrles aux frontires intrieures peut tre engage. Le nouveau dispositif a pour principal objet dassortir lvaluation de mesures ayant pour objectif de corriger les manquements constats pouvant conduire, si ncessaire et en dernier ressort , au dclenchement dune procdure de rtablissement des contrles aux frontires intrieures. Si on a dj indiqu que la perspective de rtablissement de tels contrles semble en ltat actuel illusoire, le processus nest pas dpourvu de mcanismes de pression politique.

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En effet, le nouveau rglement impose la Commission de tenir le Parlement europen et les parlements nationaux informs de toutes les tapes et rsultats de lvaluation. Ces institutions peuvent jouer ici un puissant rle politique dans la rsolution des manquements. Attendu depuis plusieurs annes dj, le mcanisme dvaluation Schengen est dsormais en phase avec son temps. Il organise tout dabord la rpartition des comptences entre les institutions europennes dans un domaine dont elles taient jusqu prsent absentes. Il prvoit ensuite des mcanismes permettant de rpondre esprons efficacement aux manquements constats dans lapplication de lacquis de Schengen aux frontires intrieures et extrieures. Ces modifications sont cruciales dans la mesure o elles doivent assurer un haut degr de confiance mutuelle entre les tats membres et par consquent le maintien de la libre circulation dans lespace Schengen.

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Conclusion

Il aura donc fallu deux annes pour que le paquet gouvernance Schengen soit adopt. Trs fortement politise, la ngociation na pas t un long fleuve tranquille. Ds le dbut, la Commission europenne a prsent des propositions lgislatives qui ont, par les pouvoirs transfrs lexcutif communautaire, fortement crisp les tats membres. Ensuite, la dcision du Conseil de modifier la base juridique et dexclure le Parlement europen de la procdure dadoption du mcanisme dvaluation de Schengen a constitu un nouveau moment de tension politique. Ragissant de manire virulente aprs lannonce de la modification de la base juridique, le Parlement a tent pendant plusieurs semaines de rtablir vaille que vaille son rle. Ainsi, il a cherch lier le texte relatif au mcanisme dvaluation celui portant sur le Code frontires Schengen par le biais dune bridging clause . Celle-ci devait permettre en ralit de relier les deux textes, de sorte que toute modification de lun aurait entran celle de lautre et permis ce faisant au Parlement europen de prendre part la dcision dans les deux textes. Malgr des efforts rpts, le Parlement nest pas parvenu ses fins et a juste obtenu le droit dtre inform35. Les tats membres de leur ct ont manifest une vigilance de tous les instants afin de protger autant que faire se peut leurs prrogatives. Malgr un contexte politique particulirement lourd, obligeant les institutions concder, voire abdiquer certains pouvoirs, la ngociation a abouti un rsultat quilibr, bien quoppos aux objectifs initiaux de la France et de lItalie. Les tats membres sont parvenus faire respecter leurs prrogatives en matire dordre public, la Commission a obtenu un rle plus important dans tous les domaines, y compris celui de lvaluation, qui augmentera trs certainement dans la pratique et le Parlement europen est devenu un acteur part entire de la gouvernance Schengen. En fin de compte, le rsultat atteint dans la ngociation du paquet gouvernance Schengen est trs loign des gesticulations politiques qui ont prsid son lancement en avril 2011. Il est plus prcisment le reflet du phnomne dintgration europenne o les confron35

Le nouvel article 37 bis du Code frontires Schengen indique seulement Le Parlement europen est immdiatement et pleinement inform de toute proposition visant modifier ou remplacer les rgles nonces dans le rglement (UE) n 1053/2013 .

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tations entre mthode communautaire et logique intergouvernementale laissent le pas des quilibres plus subtils.

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Bibliographie indicative

P. Berthelet, La gouvernance Schengen , le sentier prilleux de la rforme. Commentaires et analyses sur les travaux en cours , Revue du droit de lUnion europenne, n 4, dcembre 2012. C. Blumann (dir.), Les frontires de lUnion europenne , Bruylant, 2013. H. Brady, Saving Schengen. How to protect passport-free travel Europe , Centre for European Reform, 20 janvier 2012. S. Carrera, E Guild, M. Merlino et J Parkin, A Race against Solidarity: The Schengen Regime and the Franco-Italian Affair , CEPS, avril 2011. S. Carrera, An assessment of the Commissions 2011 Schengen Governance Package. Preventing abuse by EU member states of freedom of movement ? , Paper n 47, Centre for European Policy Studies, 2012 A. Lazarowicz, A Dangerous UK Consensus on free movement of EU Citizens , Commentary, European Policy Centre, mars 2013. B. Nascimbene et A. Di Pascale, The Arab Spring and the Extraordinary Influx of People who Arrived in Italy from North Africa , European Journal of Migration and Law, 2011. Y. Pascouau and S. McLoughlin, Migratory flows from North Africa: challenges for the EU , Commentary, European Policy Centre, mars 2011. Y. Pascouau, Schengen area under pressure: controversial responses and worrying signs , Commentary, European Policy Centre, mai 2011. Y. Pascouau, Schengen area under pressure # 2: The Commission recalls the EU nature of the Schengen system , Commentary, European Policy Centre, mai 2011. Y. Pascouau, Internal border controls in the Schengen area: much ado about nothing? , Commentary, European Policy Centre, juin 2011. Y. Pascouau, The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem: breaking the deadlock, Policy Brief, European Policy Centre, 2012.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Henrik Uterwedde, La fin des divergences ? Perspectives des politiques conomiques franaises et allemandes, Visions francoallemandes , n 23, octobre 2013. Dorothe Schmid, Allemagne, France, Turquie : la triangulation des puissances, Note franco-turque, n 9 / Note du Cerfa n 105 , septembre 2013. Stormy-Annika Mildner, Henning Riecke et Claudia Schmucker, Vers un renouveau du partenariat transatlantique ? Les relations germano-amricaines sous Obama II, Note du Cerfa , n 104, juillet 2013. Georg Fahrenschon, Union bancaire : la position des caisses dpargne allemandes, Note du Cerfa , n 103, juillet 2013. Hubertus Bardt, La transition nergtique : un dfi pour lindustrie allemande, Note du Cerfa , n 102, juin 2013.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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