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MDULO 9 LOS BIENES PATRIMONIALES1

Jos Luis Pearanda Ramos Profesor asociado de la Universidad Carlos III de Madrid Letrado de las Cortes Generales

Sumario: 9.1. Rgimen jurdico de los bienes patrimoniales. 9.2. Adquisicin, explotacin y venta de los bienes patrimoniales. 9.3. Proteccin de los bienes patrimoniales.

9.1. RGIMEN JURDICO DE LOS BIENES PATRIMONIALES.


Aproximacin a los bienes patrimoniales

206. Una vez expuesto el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico se hace ahora referencia al de los bienes patrimoniales o de dominio privado de las Administraciones pblicas, que se corresponden con la otra gran categora en que se dividen los bienes o propiedades pblicas. Patrimonio y bienes patrimoniales no son expresiones coincidentes. Es preciso realizar dos distinciones sucesivas: distinguir entre Patrimonio y Hacienda, en primer lugar, y aludir a una nocin amplia y a otra ms estricta de patrimonio, en segundo trmino. En efecto, a diferencia del mbito jurdico privado, en el que el patrimonio de una persona est compuesto por la totalidad de sus derechos y obligaciones, el concepto de patrimonio de las Administraciones Pblicas es ms restringido, no comprende el dinero, los valores, los crditos y dems recursos financieros que forman parte de la Hacienda Pblica2. De modo que el patrimonio de las Administraciones est constituido por los derechos reales y excepcionalmente, algunos derechos de crdito (vgr. valores y ttulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades
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Revisado en marzo de 2013.

Conforme al artculo 3.2 de la LPAP No se entendern incluidos en el patrimonio de las Administraciones pblicas el dinero, los valores, los crditos y los dems recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de las Comunidades Autnomas o Corporaciones Locales, los recursos que constituyen su tesorera .

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mercantiles). Por eso, es tradicional estudiar el patrimonio de las Administraciones Pblicas a partir del concepto de propiedades pblicas. En segundo lugar, ha sido tradicional hablar del patrimonio de las Administraciones Pblicas, en sentido amplio y en sentido estricto. El patrimonio entendido en sentido amplio, est constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el ttulo de su adquisicin o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos (art. 3.1 LPAP). El patrimonio as entendido slo tiene como lmite el conjunto de bienes y derechos que forman parte de la Hacienda Pblica. Dentro de ese patrimonio en sentido amplio cabe distinguir, a su vez, entre los bienes de dominio pblico y los bienes de patrimonio privado, o patrimonio en sentido estricto. Por eso el artculo 4 de la LPAP dispone que por razn del rgimen jurdico al que estn sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas pueden ser de dominio pblico o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.
Definicin de los bienes patrimoniales

207. Como ya se expuso anteriormente, los bienes patrimoniales se definen de forma negativa o residual por relacin a los demaniales. Son bienes patrimoniales aquellos otros bienes pblicos que no estn afectados a un uso o servicio pblico o al fomento de la riqueza nacional (artculo 340 del Cdigo Civil), o ms simplemente, como dispone el artculo 7.1 LPAP son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Pblicas, no tengan el carcter de demaniales. La insuficiencia de este criterio de definicin de los bienes patrimoniales justifica que en el apartado 2 del artculo 7 LPAP realice una enumeracin ejemplificativa de tales bienes, conforme a la cual tendrn en todo caso la consideracin de patrimoniales, los siguientes bienes: a) Los derechos de arrendamiento, aunque la Ley no precise si se refiere solamente a los que ostenta la Administracin en cuanto arrendataria o tambin los que le corresponden como arrendadora; b) Los valores y ttulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por stas, as como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente est constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles. A ellos se refieren con detalle el Ttulo VII

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LPAP (artculos 166 a 182) bajo la denominacin genrica de patrimonio empresarial de la Administracin3; c) Los derechos de propiedad incorporal, como es la propiedad intelectual e industrial; d) Y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. Dado que el artculo 16 LPAP establece una presuncin a favor de la condicin patrimonial de todos los bienes adquiridos por las Administraciones Pblicas 4 , a la enumeracin anterior han de aadirse la totalidad de los bienes y derechos adquiridos por las Administraciones Pblicas, por cualquier medio admitido en Derecho, en tanto no se produzca la afectacin al dominio pblico, lo que significa tambin que, con tal cautela, son tambin bienes patrimoniales los inmuebles vacantes, los saldos y depsitos abandonados en entidades de crdito, los bienes recibidos por herencia, legado o donacin, los adquiridos por usucapin u ocupacin y los adquiridos en procedimientos de ejecucin judicial o administrativa (artculos 17 a 27 de la LPAP).
Rgimen jurdico de los bienes patrimoniales

208. La Constitucin Espaola de 1978 se ocupa no slo de los bienes demaniales, sino tambin de los bienes patrimoniales en rigor nicamente de los que forman parte del Patrimonio del Estado, al establecer en el artculo 132.3 la reserva de Ley para regular la administracin, defensa y conservacin de estos bienes. Con tal previsin, nuestro Texto Fundamental consagra la divisin fundamental de los bienes pblicos, entre bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado o patrimoniales. La legislacin estatal bsica de cabecera se contiene en la actualidad en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), que regula el rgimen jurdico patrimonial de la Administracin General del
Conforme al artculo 166 LPAP este patrimonio comprende las entidades pblicas empresariales, las entidades de derecho pblico vinculadas a la Administracin General del Estado o a sus organismos pblicos cuyos ingresos provengan, al menos en un 50 %, de operaciones realizadas en el mercado y las sociedades mercantiles de titularidad pblica mayoritaria (si bien stas ltimas ajustarn la gestin de su patrimonio al derecho privado, salvo en lo que le sea directamente de aplicacin la LPAP). La LPAP contiene disposiciones especficas sobre adquisicin, administracin y enajenacin de ttulos valores y contempla un rgimen especial de tutela funcional por parte de los Departamentos ministeriales respecto de las sociedades de capital de titularidad ntegra del Estado o de sus organismos pblicos (artculos 176 y ss). Conforme al artculo 16 LPAP, salvo disposicin legal en contrario, los bienes y derechos de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos se entienden adquiridos con el carcter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectacin al uso general o al servicio pblico. 3
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Estado y de los organismos pblicos vinculados a ella o dependientes de la misma, resultando tambin de aplicacin a las Comunidades Autnomas, Corporaciones Locales y entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de ellas, en los trminos enumerados en la disposicin final segunda5. El resultado de tales previsiones, dictadas en ejercicio de competencias estatales exclusivas plenas o bsicas es que, tanto la clasificacin de los bienes patrimoniales, como el rgimen jurdico sustancial de los mismos (adquisicin, enajenacin y proteccin de los bienes patrimoniales), establecido por la Ley resulta de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas. Ello explica que, aunque todas las Comunidades Autnomas hayan dictado sus propias Leyes de Patrimonio6, la legislacin autonmica ha mostrado un extraordinario mimetismo respecto de la normativa bsica estatal. Coherentemente con su naturaleza de legislacin bsica estatal, la LPAP dispone que las Administraciones pblicas ajustarn sus relaciones recprocas en materia patrimonial al principio de lealtad institucional, observando las obligaciones de informacin mutua, cooperacin, asistencia y respeto a las respectivas competencias, y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses pblicos implicados (artculo 183). A la finalidad de cooperacin interadministrativa responde la previsin de una Conferencia Sectorial de Poltica Patrimonial, como rgano de cooperacin y

coordinacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades


La Disposicin final segunda de la LPAP define un conjunto de preceptos de aplicacin general dictados al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislacin mercantil, civil, rgimen econmico de la Seguridad Social y expropiacin forzosa (arts. 149.1. 6, 8, 17 y 24 CE). Adems, el apartado tercero de esta disposicin precisa los preceptos de la LPAP que tienen el carcter de la legislacin bsica, de acuerdo con lo preceptuado en el artculo 149.1.18 de la Constitucin. En este mismo sentido, la Disposicin final tercera establece que las normas que se promulguen en desarrollo de esta Ley podrn tener carcter de bsicas cuando constituyan el complemento necesario de artculos que tengan atribuido dicho carcter conforme a lo establecido en la disposicin final segunda de esta Ley y as se seale en la propia norma de desarrollo (as ocurre con los artculos 46.1, 48 y 68, apartado 2 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, tal y como indica su disposicin final nica). Ley 6/1985, de 13 de noviembre, de Patrimonio de Castilla-La Mancha; Ley 4/1986, de 5 de mayo, de Patrimonio de Andaluca; Ley 1/1991, de 21 de febrero, de Patrimonio de Asturias; Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Regin de Murcia; Ley 6/2001, de 11 de abril, de Patrimonio de Illes Balears; Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid; Decreto Legislativo 1/2002, de 24 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Generalitat de Catalua; Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Comunidad Valenciana; Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de La Rioja; Ley 3/2006, de 18 de abril, de Patrimonio de Cantabria; Ley 6/2006, de 17 de julio, de Patrimonio de Canarias; Ley 11/2006, de 26 de octubre, de Patrimonio de Castilla y Len; Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, de Patrimonio de Navarra; Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi; Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Extremadura; Ley 5/2011, de 10 de marzo, de Patrimonio de Aragn; Ley 5/2011, de 30 de septiembre, de Patrimonio de Galicia. 4
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Autnomas en materia patrimonial, cuya convocatoria corresponde al Ministro de Hacienda (artculo 184). Con esa misma finalidad prev la LPAP la figura de los convenios patrimoniales y urbansticos a celebrar por la Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculados a ella o dependientes de la misma con otras Administraciones pblicas o con personas jurdicas de derecho pblico o de derecho privado pertenecientes al sector pblico, con el fin de ordenar las relaciones de carcter patrimonial y urbanstico entre ellas en un determinado mbito o realizar actuaciones comprendidas en relacin con los bienes y derechos de sus respectivos patrimonios (artculos 186 a 188). Entre las reglas establecidas con carcter bsico, el artculo 8 de la LPAP establece, adems, el principio de administracin operativa de estos bienes para evitar su condicin de bienes inertes: han de sujetarse a los principios de eficiencia y economa en su gestin y eficacia y rentabilidad en su explotacin, aunque se encuentren sometidos a reglas especiales de naturaleza jurdico pblica que no permiten equiparar tal disponibilidad a la propia del Derecho privado, y que someten la adquisicin, explotacin y gestin de los bienes patrimoniales a un rgimen de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad7.

Los bienes patrimoniales a nivel estatal

209. Conforme al artculo 9 de la LPAP, el Patrimonio del Estado est integrado por el patrimonio de la Administracin General del Estado y los patrimonios de los organismos pblicos que se encuentren en relacin de dependencia o vinculacin con la misma.

El artculo 8 de la LPAP, que lleva por rbrica Principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales, dispone lo siguiente: 1. La gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios: a. Eficiencia y economa en su gestin. b. Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos. c. Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y enajenacin de estos bienes. d. Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados. e. Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de optimizar la utilizacin y el rendimiento de sus bienes. 2. En todo caso, la gestin de los bienes patrimoniales deber coadyuvar al desarrollo y ejecucin de las distintas polticas pblicas en vigor y, en particular, al de la poltica de vivienda, en coordinacin con las Administraciones competentes. 5

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La gestin, administracin y explotacin de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que sean de titularidad de la Administracin General del Estado correspondern al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, a travs de la Direccin General del Patrimonio del Estado8. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde a los diferentes Departamentos ministeriales ejercer las funciones relativas a la vigilancia, proteccin jurdica, defensa, inventario, administracin, conservacin, y dems actuaciones que requiera el correcto uso de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que tengan afectados o cuya administracin y gestin les corresponda. Por su parte, la gestin, administracin y explotacin de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que sean de titularidad de los organismos pblicos correspondern a stos, de acuerdo con lo sealado en sus normas de creacin o de organizacin y funcionamiento o en sus estatutos, con sujecin en todo caso a lo establecido para dichos bienes y derechos en la LPAP, excepto en determinados casos sealados expresamente9.

Se puede acceder a ms informacin sobre la Direccin General de Patrimonio en su pgina web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas: http://www.minhap.gob.es/esES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Paginas/Default.aspx Las disposiciones adicionales segunda a octava de la LPAP contienen algunas reglas especiales. El rgimen patrimonial de los organismos pblicos a que hacen referencia las disposiciones adicionales novena y dcima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, del ente pblico Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, se sujetar a las previsiones de la LPAP, considerndose integrado en el Patrimonio del Estado el patrimonio de estos organismos. En relacin con del denominado Patrimonio sindical acumulado la LPAP resulta slo supletoria de lo dispuesto en la Ley 4/1986, de 8 de enero, y dems normas legales complementarias. Tambin se remite a su legislacin especial (resultando supletoria la LPAP) en lo relativo al rgimen patrimonial del Instituto Cervantes, del el Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa y de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Seguridad del Estado. El Patrimonio de la Seguridad Social se rige por su legislacin especfica, siendo de aplicacin supletoria lo establecido en la LPAP; sin perjuicio de ello, el inventario de los bienes y derechos que integran el Patrimonio de la Seguridad Social se llevar de forma que sea susceptible de consolidacin con el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Por otra parte, la disposicin adicional novena regula el rgimen jurdico de la Sociedad Estatal de Gestin Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Annima (SEGIPSA), cuyo capital social deber ser de titularidad pblica, y que tendr la consideracin de medio propio instrumental y servicio tcnico de la Administracin General del Estado y sus organismos y entidades de derecho pblico para la gestin, administracin, explotacin, mantenimiento y conservacin, vigilancia, investigacin, inventario, regularizacin, mejora y optimizacin, valoracin, tasacin, adquisicin y enajenacin de los bienes y derechos integrantes o susceptibles de integracin en el Patrimonio del Estado o en otros patrimonios pblicos, as como para la construccin y reforma de inmuebles patrimoniales o de uso administrativo. 6
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MDULO 9. LOS BIENES PATRIMONIALES Jos Luis Pearanda Ramos Caractersticas del rgimen jurdico de los bienes patrimoniales

210. En la actualidad, el reconocimiento de la titularidad de todos los bienes y derechos a favor de las Administraciones Pblicas se justifica, en todo caso, por su vinculacin a la satisfaccin de fines pblicos. Esa es la razn de ser en el moderno Estado de Derecho de que las Administraciones Pblicas sean titulares de propiedades pblicas. Ya se expuso con anterioridad que esa vinculacin o afectacin es ms cualificada en los bienes demaniales, pero ha de tenerse presente que todas las propiedades pblicas, incluidos los bienes puramente patrimoniales, justifican hoy su existencia por su vinculacin con los fines pblicos. Importa recordar ahora que esa vinculacin con los fines pblicos explica tambin que las propiedades pblicas, todas las propiedades pblicas bienes patrimoniales incluidos, estn sometidas a un especial rgimen jurdico de proteccin que garantice su adecuada utilizacin. De modo que, pese a la diferencia de rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y los de dominio privado de la Administracin decantada histricamente por razn de su diferente destino, la evolucin observada en nuestro Derecho positivo pone de manifiesto un proceso de confluencia en la regulacin de los bienes demaniales y de los patrimoniales. Eso explica que la previsin del Cdigo Civil de que los bienes patrimoniales de los entes pblicos deban regirse por sus preceptos, en trminos equivalentes a los jurdico privados, haya sido totalmente desmentida por la legislacin administrativa, que ha atribuido a la totalidad de los bienes de la Administracin un rgimen jurdico exorbitante del Derecho Civil, con lo que tanto los bienes de dominio pblico, como los de dominio privado de la Administracin, estn sometidos a normas de Derecho pblico. Los bienes patrimoniales pese a calificarse en el artculo 4 de la LPAP de dominio privado de la Administracin no se sujetan al rgimen jurdico civil comn, sino que se rigen por un conjunto de reglas exorbitantes del Derecho privado que imponen, de una parte, limitaciones de fondo y procedimentales para la gestin de estos bienes, y de otra, un conjunto de potestades propias de la autotutela administrativa, como son las de deslinde, reintegro posesorio o desahucio. Dado el proceso de confluencia de la regulacin de los bienes demaniales y patrimoniales operada en nuestro ordenamiento, este rgimen jurdico de los bienes patrimoniales se configura como un rgimen bsico de todos los bienes pblicos
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respecto del que los llamados bienes demaniales disfrutan de un plus de exorbitancia expresado en los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, as como por el ejercicio ilimitado de la potestad de recuperacin de oficio. De modo que las reglas que afectan al rgimen de adquisicin, administracin, defensa y enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales, as como las relativas a la competencia y procedimiento para adoptar los actos, son comunes a todos los bienes pblicos, con las excepciones derivadas de los principios anteriormente expuestos.

9.2.

ADQUISICIN,

EXPLOTACIN

VENTA

DE

LOS

BIENES

PATRIMONIALES.
La adquisicin de los bienes patrimoniales

211. Conforme al artculo 15 LPAP, estas pueden adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurdico y, en particular, por alguno de estos cinco: a) Por atribucin de la ley. b) A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiacin. c) Por herencia, legado o donacin. d) Por prescripcin. e) Por ocupacin. Adems, el artculo 16 LPAP sienta la presuncin del carcter patrimonial de los bienes y derechos adquiridos, salvo disposicin legal en contrario, y sin perjuicio de su posterior afectacin al uso general o al servicio pblico. De modo que, sin perjuicio de su eventual afectacin posterior al uso general o al servicio pblico, que determinara que pasaran a convertirse en bienes demaniales, este conjunto de reglas resultan de aplicacin a la totalidad de los bienes pblicos. a) La referencia a la adquisicin legal comprende todos los supuestos en que por disposicin expresa de la ley determinados bienes pasan a ser de titularidad pblica, ya lo sea con carcter de bienes demaniales (vgr. calificacin de demaniales de las aguas subterrneas operada por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas; o adquisicin de bienes por expropiacin en el que, conforme al artculo 24.2 de la LPAP se produce la afectacin implcita a los fines que justificaron al expropiacin), ya con carcter de bienes patrimoniales (vgr. cesiones urbansticas gratuitas y obligatorias de terrenos,

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salvo la parte que se destine a dominio pblico10; o determinados supuestos de bienes decomisados11). Singular aplicacin de este modo de adquisicin es el relativo a los bienes vacantes o sin dueo que, con precedentes en la Ley de Mostrencos de 1835, viene regulado en el artculo 17 de la LPAP, conforme al cual pertenecen a la Administracin General del Estado los inmuebles que carecieren de dueo12. Es el caso tambin, conforme al artculo 18 LPAP, de los valores, dinero y dems bienes muebles depositados en la Caja General de Depsitos y en entidades de crdito, sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades financieras, as como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos similares abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales no se haya practicado gestin alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de 20 aos13. Para dar cumplimiento a dicha regla dispone el artculo 18.3 que las entidades depositarias estarn obligadas a comunicar al Ministerio de Hacienda la existencia de tales depsitos y saldos en la forma dispuesta en la Orden EHA 3291/2008, de 7 de noviembre. b) La adquisicin de bienes a ttulo oneroso puede producirse, conforme al artculo 115 de la LPAP mediante cualquier contrato tpico o atpico incluidos los que produzcan la constitucin a su favor de un derecho de adquisicin de bienes o derechos (opcin de compra) y la entrega de la cosa o traditio. El rgimen jurdico de tales contratos es mixto: la preparacin y adjudicacin por la Administracin de dichos contratos se rige por la LPAP14 y supletoriamente por la legislacin de contratos; el

Cfr. artculo 16 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. 11 Cfr. artculo 5.6 de la Ley Orgnica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represin del Contrabando. La adquisicin de estos inmuebles sin dueo se produce por ministerio de la Ley, sin necesidad de que medie acto o declaracin alguna de la Administracin, pero si existiere poseedor en concepto de dueo habr de entablar la accin que corresponda en el orden jurisdiccional civil (artculo 17, apartados 2 y 4 de la LPAP). Pese al tenor legal, recuerda SANTAMARA PASTOR que la adquisicin por estos bienes de la condicin de patrimoniales slo suceder respecto de los objetos fsicos (p. ej. los depositados en cajas de seguridad, o los valores), pero no respecto de los saldos bancarios, los cuales habrn de ingresarse sin ms en el tesoro, dado que el dinero, como vimos anteriormente, no forma parte del patrimonio de las Administraciones Pblicas. Ob cit. p. 555. Conforme al artculo 116.4 de la LPAP el modo ordinario de adquisicin de bienes inmuebles es el concurso, aunque se admitan supuestos de adquisicin directa. Para la adquisicin de bienes muebles el artculo 120 LPAP se remite a la legislacin de contratos. 9
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contenido, efectos y extincin de los mismos se rige, adems de por las escasas previsiones de la LPAP, por la legislacin civil y mercantil. La adquisicin a ttulo oneroso puede realizarse tambin mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria, rigindose en tal caso por la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 o por la legislacin del Suelo en el caso de las expropiaciones urbansticas15. c) A ttulo gratuito slo podr adquirir bienes la Administracin previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen que tuviera el bien, caso de existir, no excede del valor de lo que se adquiere (artculo 19 LPAP), para evitar que se desvirte, por esta va, la regla de la gratuidad. Por la misma razn la aceptacin de herencias deber hacerse siempre a beneficio de inventario (artculo 20 LPAP). Tambin pueden las Administraciones Pblicas adquirir bienes en virtud de sucesin legtima o ab intestato, en el caso de que, habiendo fallecido una persona sin testar, no existan parientes con derecho a heredar y se realice la pertinente declaracin judicial de heredero16. Los derechos y obligaciones del Estado sern los mismos que los dems herederos, aunque la herencia se entender aceptada a beneficio de inventario, sin necesidad de realizar declaracin alguna sobre ello (art. 957 CC). d) Tambin pueden adquirirse bienes por la Administracin por resolucin judicial o administrativa por la que se adjudiquen bienes en pago de deudas,

En este supuesto se produce una adquisicin como bienes demaniales, pues como dispone el artculo 24.2 de la LPAP En estos casos, la afectacin del bien o derecho al uso general, al servicio pblico, o a fines y funciones de carcter pblico se entender implcita en la expropiacin. Conforme al artculo 956 del Cdigo Civil: A falta de personas que tengan derecho a heredar conforme a lo dispuesto en las precedentes Secciones, heredar el Estado, quien asignar una tercera parte de la herencia a Instituciones municipales del domicilio del difunto, de Beneficencia, Instruccin, Accin Social o profesionales, sean de carcter pblico o privado; y otra tercera parte, a Institutos provinciales de los mismos caracteres, de la provincia del finado, prefiriendo, tanto entre unas como entre otras, aquellas a las que el causante haya pertenecido por su profesin y haya consagrado su mxima actividad, aunque sean de carcter general. La otra tercera parte se destinar a la Caja de Amortizacin de la Deuda Pblica, salvo que, por la naturaleza de los bienes heredados, el Consejo de Ministros acuerde darles, total o parcialmente, otra aplicacin . El procedimiento de reparto a las instituciones municipales y provinciales se regula en el artculo 14 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. En este procedimiento, una vez aprobada la cuenta general de liquidacin de la herencia, ha de realizarse una convocatoria pblica para que las entidades que renan las caractersticas indicadas en artculo 956 del Cdigo Civil puedan presentar sus solicitudes a efectos de ser incluidas en el reparto del caudal. Se puede acceder a las convocatorias de reparto en la pgina de la Direccin General de Patrimonio del Estado: http://www.minhap.gob.es/esES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin as/Abintestatos.aspx
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rigindose tales supuestos por la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudacin17. Se trata, en realidad, de una modalidad de adquisicin a ttulo oneroso. e) Finalmente, la Administracin puede adquirir bienes por prescripcin adquisitiva o usucapin, conforme a las reglas del Cdigo Civil atendiendo a si la prescripcin opera entre personas presentes o ausentes, se hace con buena fe y justo ttulo. Tambin puede adquirir mediante ocupacin bienes muebles (la de los inmuebles se produce por atribucin legal) conforme prev el artculo 23 LPAP que se remite a las disposiciones del Cdigo Civil (artculos 609 y 610) y a las leyes especiales que se refieren a supuestos muy dispares (tesoros hallados en terrenos del Estado, bienes procedentes de naufragios...).
La explotacin de los bienes patrimoniales

212. Los bienes y derechos patrimoniales constituyen el soporte material del ejercicio de competencias administrativas y, en tal condicin, cumplen la finalidad bsica de obtener un rendimiento econmico que permita a las Administraciones Pblicas la consecucin de sus fines. De este modo, por lo que se refiere a su explotacin, los bienes patrimoniales pueden producir rentas y frutos, ser objeto de arrendamiento o entrar en el trfico jurdico como cualquier bien, pues a diferencia de los bienes demaniales no son inalienables. Dispone en este sentido el artculo 105 LPAP que la explotacin de los bienes y derechos patrimoniales de la Administracin General del Estado que no estn destinados a ser enajenados y sean susceptibles de aprovechamiento rentable ser acordada por el Ministro de Hacienda, a propuesta de la Direccin General del Patrimonio del Estado, cuando el plazo por el que se concede dicha explotacin sea

Conforme al artculo 172 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: 2. El procedimiento de apremio podr concluir con la adjudicacin de bienes a la Hacienda Pblica cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles cuya adjudicacin pueda interesar a la Hacienda Pblica y no se hubieran adjudicado en el procedimiento de enajenacin. La adjudicacin se acordar por el importe del dbito perseguido, sin que, en ningn caso, pueda rebasar el 75 % del tipo inicial fijado en el procedimiento de enajenacin. 3. La Administracin tributaria no podr proceder a la enajenacin de los bienes y derechos embargados en el curso del procedimiento de apremio hasta que el acto de liquidacin de la deuda tributaria ejecutada sea firme, salvo en los supuestos de fuerza mayor, bienes perecederos, bienes en los que exista un riesgo de prdida inminente de valor o cuando el obligado tributario solicite de forma expresa su enajenacin. 4. En cualquier momento anterior a la adjudicacin de bienes, la Administracin tributaria liberar los bienes embargados si el obligado extingue la deuda tributaria y las costas del procedimiento de apremio. 11

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superior a un ao. Si el plazo inicial de explotacin no excede de un ao, la referida competencia corresponder al Director General del Patrimonio del Estado. Y, conforme al artculo 108 LPAP , las rentas, frutos o percepciones de cualquier clase o naturaleza producidos por los bienes patrimoniales de la Administracin General del Estado se ingresarn en el Tesoro Pblico con aplicacin a los pertinentes conceptos del presupuesto de ingresos, hacindose efectivos con sujecin a las normas y procedimientos del derecho privado. Si la explotacin conllevase la entrega de otros bienes, derechos o servicios, stos se integrarn en el patrimonio de la Administracin General del Estado o del organismo pblico con el carcter de patrimoniales. Los bienes patrimoniales pueden ser explotados por la Administracin a travs de cualquier negocio jurdico admitido en Derecho, rigindose los contratos que se celebren a tal fin en cuanto a la preparacin y adjudicacin por lo previsto en la LPAP, y en su defecto por la legislacin de contratos del sector pblico. Los efectos y extincin de estos contratos se regirn por la LPAP y las normas de Derecho privado (artculos 110 y 111 de la LPAP).
Su transmisin o enajenacin

213. El negocio jurdico ms habitual es el relativo a su transmisin o enajenacin, pues los bienes patrimoniales, a diferencia de los demaniales, s son transmisibles. La competencia para enajenar estos bienes suele reservarse a los rganos superiores de las Administraciones pblicas. As en la Administracin del Estado es el Ministerio de Hacienda el competente para enajenar estos bienes, pero si su valor excede de 20 millones de euros la enajenacin debe ser autorizada por el Consejo de Ministros (artculo 135 LPAP). La venta de bienes patrimoniales puede hacerse por concurso, subasta o adjudicacin directa (artculo 137.1) y aunque parecera que el modo ordinario debera ser la subasta para obtener el mayor precio posible, la LPAP establece que el procedimiento ordinario ser el concurso para la enajenacin de inmuebles (artculo 137.2) y la subasta para los bienes muebles, por bienes individualizados o lotes (artculo 143)18.

Puede accederse a las subastas y concursos para la enajenacin de bienes y derechos de la AGE en la pgina de la Direccin General de Patrimonio del Estado: http://www.minhap.gob.es/es12

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La adjudicacin directa de los inmuebles slo procede en casos tasados, como cuando la enajenacin se produzca a favor de entes pblicos o entidades sin nimo de lucro declaradas de utilidad pblica o una iglesia -entidades a las que cabe realizar tambin una cesin gratuita de la propiedad o el uso, conforme al artculo 145- o haya quedado desierta la subasta o el concurso (artculo 137.4). La enajenacin directa de bienes muebles es procedente cuando se trate de bienes obsoletos o deteriorados, entendiendo por tales aqullos cuyo valor de tasacin sea menos de la cuarta parte del de adquisicin (artculo 143.2), supuesto en el que tambin cabe cederlas gratuitamente a otras Administraciones pblicas o a organismos o instituciones pblicas o privadas sin nimo de lucro19.

9.3. PROTECCIN DE LOS BIENES PATRIMONIALES.


La proteccin de los bienes patrimoniales

214. Los bienes patrimoniales se someten a un rgimen exorbitante de proteccin que, sin llegar a la plenitud de medios de proteccin establecida para los demaniales, impide asimilar el rgimen de esta propiedad pblica a la propiedad civil. Este rgimen de proteccin comprende deberes de inventario, catalogacin e investigacin de los bienes, y se concreta, adems, en las potestades de deslinde y recuperacin directa de bienes, que constituyen una verdadera manifestacin del principio de autotutela de la Administracin.

Los inventarios y catlogos administrativos

215. La proteccin de los bienes de la Administracin se asegura mediante su inscripcin en inventarios y catlogos administrativos que permiten tener un conocimiento exacto de los mismos, as como de su situacin. El artculo 12 de la LPAP impone este deber con carcter bsico para todos los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificacin y las que resulten precisas para reflejar su situacin jurdica y el destino o uso a que estn siendo dedicados.
ES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin as/subastasyconcursos.aspx La cesin gratuita de bienes muebles es tambin posible cuando no hubiera sido posible venderlos o entregarlos como parte del precio de otra adquisicin (artculo 143.3 de la LPAP).
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Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado y cada Corporacin Local ha de contener asimismo su correspondiente inventario (artculo 17 a 36 del RBEL). El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado est a cargo del Ministerio de Hacienda, y su llevanza corresponder a la Direccin General del Patrimonio del Estado y a las unidades con competencia en materia de gestin patrimonial de los departamentos ministeriales y organismos pblicos vinculados a la Administracin General del Estado o dependientes de ella, que actuarn como rganos auxiliares. Conforme al artculo 33 de la LPAP, el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado no tiene la consideracin de registro pblico y los datos reflejados en el mismo, as como los resultados de su agregacin o explotacin estadstica, constituyen informacin de apoyo para la gestin interna y la definicin de polticas de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos. Estos datos no surtirn efectos frente a terceros ni podrn ser utilizados para hacer valer derechos frente a la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos. La consulta por terceros de los datos del Inventario General slo ser procedente cuando formen parte de un expediente y de conformidad con las reglas generales de acceso a stos. De modo que estos inventarios, no son otra cosa que meras relaciones de bienes que realiza la Administracin para su conocimiento interno, sin perjuicio de constituir un principio de prueba escrita, dado el valor probatorio general atribuido a los documentos elaborados por los funcionarios pblicos (artculo 1216 CC).
Los registros

216. Sin perjuicio del deber de formar los inventarios, el artculo 36 de la LPAP impone a las Administraciones pblicas el deber de inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, tanto si son demaniales como si son patrimoniales, siempre que sean susceptibles de inscripcin, as como todos los actos y contratos referidos a los mismos que puedan tener acceso a dichos registros20. Se trata con ello de gozar del sistema de proteccin y dems ventajas que la inscripcin en el Registro de la Propiedad reporta a la propiedad privada (presuncin posesoria, condicin de tercero hipotecario, juicios sumarios en defensa de los bienes inscritos, etc).
La inscripcin ser potestativa en el caso de los arrendamientos inscribibles conforme a la legislacin hipotecaria. 14
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A tal efecto, se impone a los registradores de la propiedad, cuando tuvieren conocimiento de la existencia de bienes o derechos pertenecientes a las Administraciones Pblicas que no estuvieran inscritos debidamente, el deber de comunicarlo a los rganos a los que corresponda su administracin, para que por stos se inste lo que proceda (artculo 39 LPAP).
La investigacin de los bienes

217. Como cualquier otro propietario la Administracin tiene la facultad, y tambin el deber de investigar la situacin de los bienes que presuma de su propiedad, a fin de determinar su titularidad, siempre que la misma no conste de modo cierto (artculo 45)21. La Ley regula el procedimiento de investigacin, que se inicia siempre de oficio22, en el que se contempla incluso la posibilidad de reconocer un premio del 10 % del valor del bien a los denunciantes, como modo de fomentar su intervencin (artculo 48)23.
Se puede acceder a los procedimientos de investigacin en curso sobre bienes inmiebles desarrollados por la AGE en la pgina de la Direccin General de Patrimonio del Estado: http://www.minhap.gob.es/esES/Areas%20Tematicas/Patrimonio%20del%20Estado/Gestion%20Patrimonial%20del%20Estado/Pagin as/Investigacionesencursosobrebienesinmuebles.aspx Conforme al artculo 47 de la LPAP reglamentariamente se regular el procedimiento que ha de seguirse para la investigacin de los bienes y derechos, con sujecin a las siguientes normas: a. El procedimiento se iniciar de oficio, por iniciativa propia o por denuncia de particulares. En el caso de denuncia, la Direccin General del Patrimonio del Estado resolver sobre su admisibilidad y ordenar, en su caso, el inicio del procedimiento de investigacin. b. El acuerdo de incoacin del procedimiento de investigacin se publicar gratuitamente en el Boletn Oficial del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar adicionalmente otros medios de difusin. Una copia del acuerdo ser remitida al ayuntamiento en cuyo trmino radique el bien, para su exposicin al pblico en el tabln de edictos. c. La Abogaca del Estado o los rganos a los que corresponda el asesoramiento jurdico de las entidades pblicas dependientes de la Administracin General del Estado debern emitir informe sobre la admisibilidad de las pruebas propuestas por los interesados. d. Cuando se considere suficientemente acreditada la titularidad de la Administracin General del Estado sobre el bien o derecho, se declarar as en la resolucin que ponga fin al procedimiento y se proceder a su tasacin, a su inclusin en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado y a su inscripcin en el Registro de la Propiedad, as como a la adopcin, en su caso, de cuantas medidas sean procedentes para obtener su posesin. e. Si el expediente de investigacin no fuese resuelto en el plazo de dos aos contados desde el da siguiente al de la publicacin prevista en el prrafo b de este artculo, el rgano instructor acordar sin ms trmite el archivo de las actuaciones. Dispone el artculo 48 de la LPAP lo siguiente: 1. A las personas que, sin venir obligadas a ello por razn de su cargo o funciones promuevan el procedimiento de investigacin denunciando, con los requisitos reglamentariamente establecidos, la existencia de bienes y derechos que presumiblemente sean de titularidad pblica, se les abonar como premio el diez % del valor de los bienes o derechos denunciados, siempre que el procedimiento concluya con su incorporacin al Patrimonio del Estado y esta incorporacin no sea revocada posteriormente. 2. La resolucin que ponga fin al procedimiento de investigacin se pronunciar sobre si la denuncia rene los requisitos subjetivos y objetivos necesarios para la percepcin del premio. 15
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El deslinde

218. Especial relevancia tiene la potestad de deslinde. No se trata de la mera facultad de fijar los lmites fsicos de la propiedad con que cuenta cualquier propietario (y que si se hace contencioso o discutido ha de acudirse a un juicio declarativo civil), sino de la manifestacin del principio de autotutela, en virtud de la cual, como declara el artculo 50.1 de la LPAP las Administraciones pblicas podrn deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los lmites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpacin. Se trata de una potestad de ejercicio unilateral que no puede ser paralizada por los propietarios o poseedores colindantes y que bloquea la accin judicial de deslinde que stos puedan iniciar. De modo que slo una vez finalizado el procedimiento de deslinde ste podr ser impugnado, bien ante la jurisdiccin civil por razones de fondo, o ante la jurisdiccin contencioso-administrativa por el modo en que se haya practicado el deslinde alegando cuestiones fundamentalmente de competencia y procedimiento. Los efectos del deslinde practicado son limitados, por regla general. El deslinde no sustituye la accin reivindicatoria, ni declara la propiedad del inmueble. Slo declara y constituye la posesin sobre los bienes deslindados, salvo disposicin legal en contrario (como el artculo 13.1 de la Ley de Costas conforme al cual el deslinde aprobado declarar la posesin y la titularidad dominical a favor del Estado). El procedimiento de deslinde viene regulado con detalle en la LPAP y las leyes sectoriales. Se inicia de oficio, por iniciativa de la Administracin o peticin de los colindantes; el acuerdo de iniciacin se inscribe en el Registro, se publica en el BOE y en el tabln de edictos del Ayuntamiento, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar otros medios de difusin (artculo 52 LPAP). Las actuaciones materiales consisten en el apeo, del que se levanta un acta, frente al que pueden formularse alegaciones. Y slo una vez dictada la resolucin y adquirida la firmeza de la misma se procede al amojonamiento o

3. El premio se devengar una vez se hayan vendido los bienes investigados, calculndose sobre el importe lquido obtenido por su venta. 4. Si los bienes no se hubieran vendido, el denunciante podr reclamar el abono del premio una vez transcurrido un plazo de cinco aos desde la incorporacin de los bienes siempre que no se encuentre pendiente un procedimiento administrativo o judicial del que pueda derivarse la revocacin de la titularidad sobre el inmueble incorporado. En este supuesto, el importe del premio se calcular tomando como base el valor catastral de los bienes o derechos. 16

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delimitacin fsica de las lindes y a la inscripcin del deslinde en el Registro de la Propiedad24.


La recuperacin posesoria

219. La potestad de recuperacin de la posesin de los bienes constituye uno de los mayores ejemplos de la autotutela administrativa. Mientras que un particular solo puede instar judicialmente la recuperacin de la posesin perdida o inquietada, la Administracin puede rechazar el despojo recuperando por s misma la posesin de sus bienes sin necesidad de impetrar el auxilio judicial. As lo declara el artculo 55.1 LPAP: las Administraciones pblicas podrn recuperar por s mismas la posesin indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio. La diferencia entre los bienes demaniales y patrimoniales en este punto se encuentra en el plazo de ejercicio: mientras que respecto de los bienes de dominio pblico la potestad de recuperacin de oficio puede ser ejercitada en cualquier momento, pues no est sujeta a plazo alguno, en el caso de los patrimoniales dispone de un ao para su ejercicio contado desde el da siguiente al de su usurpacin. Y, al igual que con la potestad de deslinde, no cabe formular acciones judiciales de tutela sumaria de la posesin (artculo 43.1 de la LPAP). La similitud con el deslinde alcanza tambin a los efectos de la recuperacin posesoria: tampoco el ejercicio de la

24 Dispone el artculo 52 de la LPAP que reglamentariamente se regular el procedimiento que ha de seguirse para el ejercicio de la potestad de deslinde, con sujecin a las siguientes normas: a.El procedimiento se iniciar de oficio, por iniciativa propia o a peticin de los colindantes. En este caso, sern a su costa los gastos generados, debiendo constar en el expediente su conformidad expresa con ellos. Para el cobro de dichos gastos podr seguirse la va de apremio. b. El acuerdo de iniciacin del procedimiento se comunicar al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, por medio de nota al margen de la inscripcin de dominio, se tome razn de su incoacin. c.El inicio del procedimiento se publicar gratuitamente en el Boletn Oficial del Estado y en el tabln de edictos del ayuntamiento en cuyo trmino radique el inmueble a deslindar, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar adicionalmente otros medios de difusin. Igualmente, el acuerdo de iniciacin se notificar a cuantas personas se conozca ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde. d. La resolucin por la que se apruebe el deslinde se dictar previo informe de la Abogaca del Estado o del rgano al que corresponda el asesoramiento jurdico de las entidades pblicas vinculadas a la Administracin General del Estado, y deber notificarse a los afectados por el procedimiento de deslinde y publicarse en la forma prevista en el apartado anterior. Una vez el acuerdo resolutorio del deslinde sea firme, y si resulta necesario, se proceder al amojonamiento, con la intervencin de los interesados que lo soliciten, y se inscribir en el Registro de la Propiedad correspondiente. e. El plazo mximo para resolver el procedimiento de deslinde ser de 18 meses, contados desde la fecha del acuerdo de iniciacin. Transcurrido este plazo sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolucin, caducar el procedimiento y se acordar el archivo de las actuaciones.

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potestad determina una situacin irrevocable, puesto que su decisin es revisable jurisdiccionalmente. Una manifestacin particular de la potestad de recuperacin es el denominado desahucio administrativo que solo es aplicable, conforme al artculo 58 de la LPAP respecto de los bienes demaniales cuando hubiera expirado el ttulo que amparaba la tenencia de los mismos.
La inembargabilidad

220. Finalmente, la inembargabilidad no es un rasgo caracterstico de los bienes demaniales, sino un privilegio general y tradicional de la Hacienda Pblica, que resulta aplicable a la totalidad de los bienes y derechos que integran su patrimonio. As lo estableca el artculo 23.1 de la Ley General Presupuestaria y lo reiter, respecto de los bienes locales, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con una formulacin general que determin un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. La STC 166/1998 se pronunci en trminos algo ambiguos. Porque si bien declar la inconstitucionalidad de la regla en trminos generales, admitiendo el embargo de los bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio pblico (en cuyo caso seran demaniales), admiti la posibilidad de aplicar la regla de la inembargabilidad a los bienes patrimoniales con base en una justificacin objetiva y proporcionada a la finalidad pblica perseguida. Ello explica que el artculo 30.3 LPAP haya venido a reiterar el tradicional principio de inembargabilidad en unos trminos verdaderamente amplios: Ningn tribunal ni autoridad administrativa podr dictar providencia de apremio ni despachar mandamiento de ejecucin contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio pblico o a una funcin pblica, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenacin estn legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o ttulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten polticas pblicas o presten servicios de inters econmico general.

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
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Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 3 ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2012. (leccin 28 y 29). SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, Tomo I, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009 (captulo XXIII). BERMEJO VERA, Jos: Derecho Administrativo, Parte Especial, 7 ed. Thomson Civitas, 2009, Parte Tercera, Captulos II a IV. SINZ MORENO, Fernando: Comentario al artculo 132, en Oscar ALZAGA VILLAAMIL (dir.), Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Tomo X, EDERSA, 1998.

BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA: PAREJO ALFONSO, Luciano; PALOMAR OLMEDA, Alberto (dirs.) : Derecho de los bienes pblicos, 2 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.

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