LA CONCERTATION

10 QUESTIONS
MARIE-GABRIELLE SURAUD
LES CAHIERS
DE LA
SCURIT INDUSTRIELLE
2012-09
L
Institut pour une culture de scurit industrielle (Icsi) est une association loi 1901
dont la vocation est de faire progresser la culture de scurit en France. Il est n en
2003 de linitiative de huit partenaires fondateurs (Airbus, Arcelor, CNRS, Communaut
dagglomration du Grand Toulouse, EDF, Institut National Polytechnique de Toulouse,
Rgion Midi-Pyrnes et Total) qui ont t rapidement rejoints par dautres industriels
de branches diverses, des Instituts spcialiss, des coles et Universits, des acteurs de
la socit civile (associations de maires, organisations syndicales, organisations non
gouvernementales).
Cest donc lensemble des parties prenantes de la scurit industrielle que lIcsi fdre,
ce qui en fait son originalit.
Cet Institut poursuit trois objectifs principaux :
rechercher, pour une meilleure comprhension mutuelle et en vue de llaboration
dun compromis durable entre les entreprises risques et la socit civile, les
conditions et la pratique dun dbat ouvert prenant en compte les dinrentes
dimensions du risque ;
contribuer lamlioration de la scurit dans les entreprises industrielles de toute
taille, de tous secteurs dactivit, par la prise en compte du risque industriel sous
tous ses aspects ;
favoriser lacculturation de lensemble des acteurs de la socit aux problmes des
risques et de la scurit.
diteur : Institut pour une culture de scurit industrielle
Association de loi 1901
http://www.icsi-eu.org/
6 alle mile Monso - BP 34038
31029 Toulouse Cedex 4
France
Tlphone : +33 (0) 534 323 200
Fax : +33 (0) 534 323 201
Courriel : contact@icsi-eu.org
iii
Sur la concertation dans la mme collection
Les Cahiers de la scurit industrielle sont disponibles et librement tlchargeables sur le site internet de
lIcsi : www.icsi-eu.org et celui de la Foncsi www.foncsi.org
2012-08, Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement
Emmanuel Martinais, juin 2012
2012-02, La dmocratie pratique raisonnable, nouveau dispositif de concertation : guide daide la mise en
uvre
Odile Piriou et Pierre Lnel, mars 2012
2012-01, La Confrence Riveraine de Feyzin : valuation dun dispositif original de concertation sur les
risques industriels
Odile Piriou et Pierre Lnel, mars 2012
2011-05, Industries risques technologiques : un enjeu de socit ngocier ?
Groupe dchange Vers un contrat social ngoci de lIcsi, octobre 2011
2011-04, Les PPRT : o en sommes-nous ? Point de vue des lus
Amaris/ Icsi, octobre 2011
2010-08, La Confrence Riveraine de Feyzin : un modle pratique de dmocratie participative
Odile Piriou et Pierre Lnel, novembre 2010
2010-07, Les risques et pollutions industriels sur le territoire dunkerquois : des perceptions la concertation
Collectif Irne Zwarterook, juillet 2010
2010-04, La Confrence Riveraine de Feyzin : conception et mise en place
Odile Piriou et Pierre Lnel, mai 2010
2010-03, Le partage social du risque comme impratif de gestion ? Le cas de lindustrie risque aux portes
de Marseille
Stephan Castel, Pierrick Czanne-Bert et Mathieu Leborgne, mai 2010
2009-03, La concertation : changements et questions
Marie-Gabrielle Suraud, Franoise Lafaye, Mathieu Leborgne, avril 2009
2009-02, tudes de dangers et ouverture au public
Groupe dchange Ouverture et tudes de dangers de lIcsi, mai 2009
iv
Avant-propos
L
rs ui svosi 1i is de concertation sont des instances qui visent intgrer le public (reprsentants de la
socit civile) aux processus de dcision. Entrent dans ce champ les enqutes publiques, les dbats publics,
les confrences de citoyens, les dispositifs de dbat en ligne. . . Lintervention du public dans le domaine des
activits industrielles risques est incontournable pour dhnir les modalits de cohabitation entre les entre-
prises qui gnrent du risque et les populations riveraines. La concertation reprsente une opportunit pour
faire voluer les pratiques et les positions administratives, associatives, industrielles, politiques et syndicales.
La volont de modiher les formes de lintervention de ltat et de la participation publique sur la question des
risques industriels (dans le domaine de la chimie) sest traduite, ds les annes 1970, par la cration des SPPPI
(Secrtariat Permanent pour la Prvention des Pollutions Industrielles). Le premier SPPPI a t cr Fos/Mer,
en rponse la demande des populations inquites des enets de lactivit industrielle. Ces instances, non
contraignantes rglementairement et dont laccs nest pas rgul ou limit, sont composes de cinq collges :
lus, administration, industriels, experts, associations.
En application de la circulaire Mauroy de 1982 sur les installations nuclaires, ont t mises en place les CLI
(Commission Locale dInformation), dont lobjectif est le suivi de la sret nuclaire. Les CLI sont prsides de
droit par le prsident du Conseil Gnral du territoire dimplantation de lactivit nuclaire. Ce dplacement
du centre de gravit de ltat vers une collectivit territoriale est un cas unique et singulier.
Enhn, la crise survenue Toulouse aprs la catastrophe dAZF a conduit au vote de la loi Bachelot-Narquin
sur la prvention des risques industriels et naturels et la rparation des dommages (30 juillet 2003). Cette
loi vise, pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs installations classes Seveso seuil haut,
une rduction des risques la source et un renforcement de la matrise de lurbanisation par la mise en place
des PPRT (Plan de Prvention des Risques Technologiques). Les dcrets dapplication de cette loi crent, en
2005, les CLIC (Comit Local dInformation et de Concertation), obligatoires pour tout site Seveso seuil haut,
dont la mission principale est la mise en place des PPRT. Les CLIC sont des dispositifs rglementairement
contraignants. Ils sont limits trente participants maximum, nomms par le prfet et appartenant aux cinq
collges (administration, collectivits territoriales, exploitants, riverains et salaris). Ils sont gnralement
prsids par le prfet ou son reprsentant. Ils ont volu en 2012 vers les Commissions de Suivi de Site,
largissant leur champ dintervention dautres thmatiques.
Au-del de la notion dinformation, lintroduction de celle de concertation engendre des changements signih-
catifs, voire dcisifs dans les modes de participation du public en matire de risques industriels. Ces modes de
participation du public doivent tre interrogs du point de vue de leurs portes. Ce document, principalement
ax sur le fonctionnement des CLIC, aborde dix thmatiques reprsentatives des interrogations que soulve la
concertation sur les risques industriels. Il a pour objectif de faire un bref tat des lieux de la concertation sur
les risques industriels en France en questionnant, entre autres, les enets de la participation citoyenne sur la
prise en compte des risques industriels. Il voque galement les dimcults lies la divergence des points de
vue dans ce domaine, (notamment sur la question des PPRT), le rle de ltat et lmergence dinitiatives de
dmocratie participative au niveau local.
Toulouse, le 22 aot 2012
Marie-Gabrielle Suraud & Caroline Kamat
1
1
quipe Foncsi (Fondation pour une culture de scurit industrielle).
v
M
~vi rG~nvi riir SUv~Uu est professeur en sciences de la communication luniversit de
Toulouse et chercheur au CERTOP (Centre dtude et de Recherche Travail Organisation Pouvoir)
de luniversit de Toulouse. Ses travaux portent sur la dmocratie participative dans le domaine des risques
environnementaux. Elle a notamment travaill sur la mise en place des CLIC (risques industriels) et sur
les dbats publics lis au dveloppement des nanotechnologies. Elle est membre du conseil scientihque du
GIS
1
Dmocratie et participation et du conseil scientihque du programme CDE (Concertation, Dcision,
Environnement) du Ministre de lcologie.
propos de lauteur
Ce Cahier de la scurit industrielle est issu dun projet de recherche soutenu par lIcsi. Caroline Kamat
2
,
en accord avec lauteur, en a coordonn lorganisation rdactionnelle. Les propos tenus ici nengagent
cependant que leur auteur.
Pour citer ce document : Suraud M-G. (2012). La concertation : 10 questions. Numro 2012-09 des Cahiers de
la scurit industrielle, Institut pour une culture de scurit industrielle, Toulouse, France (ISSN 2100-3874).
Disponible lURL http://www.icsi-eu.org/francais/dev_cs/cahiers/
Ce document
1
Groupement dIntrt Scientihque.
2
quipe Foncsi (Fondation pour une culture de scurit industrielle).
vi
Table des matires
Avant-propos v
Q1. La concertation sur les risques industriels est-elle spcifque ? 1
Q2. Choix dun cadrage procdural contraignant : quelle porte ? 2
Q3. Adaptations locales dune loi : territorialisation de la prvention? 3
Q4. Enjeux de la concertation: communiquer ou ngocier ? 4
Q5. Les CLIC: espace de lgitimation des PPRT? 5
Q6. Les CLIC: frein lenjeu de rappropriation locale des risques ? 6
Q7. Multiplication des instances de concertation: dmocratie ou levier pour les dcideurs ? 7
Q8. Riverains/associations : tension ou solidarit ? 8
Q9. Participation des salaris la concertation publique : une rupture ? 9
Q10. Les CLIC: levier pour ltat ? 10
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La concertation sur les
risques industriels
est-elle spcique ?
D
r nombreux champs de laction pu-
blique sont concerns par lmer-
gence de nouveaux modles de gou-
vernance. Ceux-ci tendent la fois vers un
renouvellement des formes dintervention de
ltat et vers une transformation des modes
dimplication des citoyens. La contrainte par-
ticipative sest tendue. Cependant, les modes
darticulation entre les dcisions et les dbats
publics varient dun domaine lautre et ne
rpondent pas un cadre universellement
impos. Bien au contraire, malgr le renforce-
ment de la lgislation en matire dinforma-
tion et de participation du public, aucun cadre
rglementaire ou normatif ne dhnit les
modalits de fonctionnement ou les proc-
dures des dispositifs de dbat. Cette situa-
tion rvle labsence de convergence des dif-
frents points de vue sur le dveloppement de
ces dispositifs et les conditions de leur mise
en uvre. La concertation sur les risques in-
dustriels tient une place trs particulire dans
ce paysage participatif.
Deux aspects contribuent la spcihcit de
la concertation sur ce thme : lhistorique de
la concertation dans ce domaine et le poids
de la sphre industrielle.
Bien que directement relie la catastrophe
dAZF (septembre 2001) et prsente comme
lune des obligations de la loi du 30 juillet
2003 (loi Bachelot), linstitution des CLIC (Co-
mit Local dInformation et de Concertation)
est aussi le rsultat dune histoire longue de la
concertation sur les risques industriels, mar-
que par la cration des SPPPI (Secrtariat
Permanent pour la Prvention des Pollutions
Industrielles) dans les annes 1970. Ds leur
mise en place, ces derniers ont t des terrains
dexprimentation qui ont largement contri-
bu prhgurer les modalits dchange et
dinteraction entre les parties prenantes de la
prvention des risques industriels, modalits
dsormais imposes par la loi Bachelot. Par
exemple, laccs aux tudes de danger rali-
ses par les exploitants sappuie sur des an-
nes de revendication et dexprience civique
et reprsente une volution considrable. Les
contraintes lies au respect de la conhdentia-
lit des activits et des informations indus-
trielles se sont, en enet, longtemps heurtes
aux exigences de transparence et dinterven-
tion de la socit civile. De plus, le droit de
regard public sur les choix des produits et
sur les faons de produire des entreprises que
permet la concertation, reprsente une dis-
tinction majeure entre les risques industriels
et dautres types de risques dont la mise en
dbat public nimplique pas de faon directe
et formelle le fonctionnement interne des in-
dustries.
Ces caractristiques de la concertation sur les
risques industriels justihent la ncessit de
dplacer les cadres danalyse et denvisager
des procdures ad hoc.
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Choix dun cadrage
procdural
contraignant : quelle
porte ?
P
oUv neutraliser des enets non matri-
ss (issus, notamment, de lasymtrie
entre participants vis--vis de la dci-
sion), la ncessit dimposer des rgles de d-
bat contraignantes est une tendance qui sest
impose. Dans son principe, cette procdu-
ralisation vise inciter les participants la-
borer des solutions partages plutt que de
sen tenir des prises de position radicalises.
Dans la pratique cependant, cette position
trouve peu dcho et la lgislation rcente a
timidement relay et traduit cette perspective.
Les risques industriels font exception.
Parce quelle concerne directement le fonc-
tionnement et la production des industries
et remet ainsi en cause les prrogatives tra-
ditionnelles des dirigeants dentreprise, la
concertation dans ce domaine se dmarque
de la tendance gnrale. Les CLIC sont dh-
nis par des rgles de fonctionnement relati-
vement rigides dont lobjectif est de baliser
et de contenir les modalits dintervention
des parties prenantes. Quels sont les aspects
procduraux qui ont t dhnis pour la cra-
tion des CLIC? Quels sont les enets (limites
et porte) de ces cadres de dbat ?
En premier lieu, contrairement la situation
dautres domaines de laction publique o la
concertation nest souvent que temporaire,
les CLIC sont des instances prennes. De
nombreux travaux relvent limportance de
la variable temps qui conditionne notamment
les processus dapprentissage entre les din-
rentes parties prenantes. La possibilit dins-
crire les changes dans la dure est recon-
nue comme un lment essentiel de la porte
des concertations. La rgularit et la rp-
tition des changes reprsentent une condi-
tion, certes non sumsante, mais indispensable
pour faire merger des compromis et dpas-
ser lexpression de positions unilatrales ou
radicalises.
En second lieu, les CLIC sont des disposi-
tifs ferms qui limitent et contrlent la
fois la participation des reprsentants de
la socit civile. Ce choix va lencontre
des pratiques en vigueur dans dautres dispo-
sitifs, privilgiant une participation civique
largie. Les directives, lois, chartes, conven-
tions. . .convergent vers lide dune partici-
pation non restreinte et non rgule, qui r-
pond la dimcult, voire limpossibilit, de
donner un sens univoque la notion de repr-
sentation de la socit civile. Laccs rgul
au CLIC pose alors de faon pineuse la ques-
tion de la lgitimit reprsenter la socit
civile.
Ds lors, comment apprcier la porte et la
pertinence des cadres procduraux qui pr-
sident au fonctionnement des CLIC? La com-
paraison avec les SPPPI est souvent reprise
par les reprsentants associatifs qui remettent
en cause le choix de procdures rigides qui
ne facilitent pas les changes. Les obser-
vations de terrain, encore peu nombreuses,
pourront apporter des lments qui permet-
tront dvaluer la pertinence du choix de ces
procdures de concertation.
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Adaptations locales
dune loi :
territorialisation de la
prvention ?
M
~icv la loi Bachelot et la volont
dimposer un fonctionnement uni-
forme en tout point du territoire, t-
moignages et tudes de terrain rvlent une
large disparit dans la mise en uvre des
CLIC. Dans la pratique, ces derniers sont trs
fortement soumis aux contingences locales et
aux spcihcits de leur territoire dimplanta-
tion. Les dcrets dapplication de 2005 relatifs
leur cration nont pas restreint la gamme
des solutions envisages dans les dinrentes
localits pour appliquer la loi Bachelot. Plu-
sieurs facteurs peuvent expliquer ces din-
rences marques dun territoire lautre.
Ladaptation ou linterprtation des textes de
loi entreprise par les services dconcentrs
de ltat est un de ces facteurs. La mise en
pratique dune nouvelle mthodologie pour
rpondre une conception du risque devant
intgrer dsormais alas (technologiques) et
vulnrabilits (territoriales) a rendu la tche
de lAdministration considrablement plus
complexe. Celle-ci est confronte un dhcit
dinformation, dexpertise et de comptence
2
et se trouve dans lobligation de construire,
en situation, des outils et des mthodes n-
cessaires la ralisation de sa mission.
Un second facteur est celui de la varit des
positions civiques sur la question des risques
industriels, qui saccompagne de conceptions
divergentes de la participation au CLIC. La
prise en compte et le traitement des risques
sappuient sur une hirarchisation des prio-
rits : maintien des industries, conservation
du patrimoine, rduction des risques et des
pollutions, etc. Cette conception varie dun
groupe lautre et induit des dinrences sen-
sibles dans leur choix dintervention en CLIC
ainsi que dans la dhnition de leur place et
de leur rle.
Les caractristiques du tissu industriel re-
prsentent un troisime facteur de dinren-
ciation. Ainsi, limportance du site indus-
triel, lampleur de son impact sur le territoire,
lexistence dindustries process ou bien de
sites de simple stockage, les relations entre
les dinrentes industries. . .sont autant dl-
ments qui contribuent rendre, chaque fois
particulier, le traitement des risques dans les
dinrents territoires.
La position des lus, lie aux rapports quils
entretiennent avec les industries implantes
sur leur territoire ainsi qu leur conception
de la dmocratie locale et des missions dune
instance de concertation publique, joue ga-
lement un rle dterminant.
La mise en place de la loi est ainsi soumise
des adaptations locales en fonction des spci-
hcits des territoires concerns, ce qui exclut
de porter une valuation transversale ou g-
nrale sur les CLIC et leurs enets.
2
Voir le rapport de Galland et Martinais : La prvention des risques industriels en France, 2010.
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Enjeux de la
concertation :
communiquer ou
ngocier ?
L
rs rfexions sur la concertation et sur
ses enjeux se focalisent gnralement
sur les conditions de participation des
citoyens et sur les enets de cette participation
sur les dcisions. Est alors examine la capa-
cit de citoyens ordinaires prendre part
des dbats ncessitant des connaissances
scientihques ou techniques. Dans dautres
domaines que les risques, malgr les dimcul-
ts, les barrires ou les freins rgulirement
relevs, les travaux montrent que les dbats
contribuent toujours, dune faon ou dune
autre, faire voluer les contours des poli-
tiques publiques. Les tudes concordent sur
le fait que la participation du public repr-
sente un levier pour peser sur les politiques
tatiques et rfutent lide dun chec de la
concertation. On est cependant frapp par le
dcalage entre les observations relates dans
la littrature sur les CLIC et celles enectues
dans dautres champs de laction publique.
Pourquoi, dans le cas des risques industriels,
les dimcults sont souvent poses comme
tant insurmontables, rendant peu pertinent
le projet dintgration des citoyens dans les
politiques de prvention ?
Les raisons avances sont multiples, entre
autres : (a) ltat et les industriels gardent
la matrise des procdures, notamment celle
de llaboration des PPRT, tant le niveau dex-
pertise requis est lev ; (b) les reprsentants
de la socit civile sont peu engags dans ces
structures de concertation et ne les recon-
naissent pas comme capables de peser vrita-
blement sur les dcisions, prfrant, quand ils
en ont lopportunit, dautres espaces de d-
bat ; (c) le manque de temps et de moyens est
souvent la cause dune dimcult majeure ; (d)
les lus ont tendance rsister ces cadres et
remettent en cause la lgitimit des positions
qui manent des CLIC. Autant de barrires
annonces ou de dimcults repres sur le
terrain qui rendraient la loi Bachelot, malgr
les changements dont elle est porteuse dans
ses principes, peu apte rvolutionner lac-
tion publique en matire de prvention des
risques industriels.
Lenjeu est alors de dplacer la focale pour
analyser ces dispositifs de concertation sous
un angle nouveau. Le rle et la porte de
la concertation peuvent tre envisags, non
pas uniquement au regard du bilan comp-
table des actions des citoyens, mais comme
un perturbateur des ngociations entre les
dcideurs. La perspective consiste tablir
que les ngociations entre les dinrentes com-
posantes des sphres de dcision sont inf-
chies, transformes par le regard du public et
par la contrainte de justihcation publique des
projets.
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Les CLIC: espace de
lgitimation des
PPRT?
L
~ mise en uvre de la loi Bachelot a
engag les CLIC dans llaboration des
PPRT. On peut mme dire que, dans
cette phase dexprimentation des nouvelles
procdures de concertation, les CLIC ont t
mis au service des PPRT. Les services de
ltat ont largement relay cet enjeu et ont
contribu faire du CLIC linstance lgitime
pour discuter des PPRT et en concevoir les
grandes lignes. Ce cadre commun dchange
est aussi pour eux lopportunit de dinuser
linformation relative aux tudes de danger et,
corrlativement, de mener des actions dex-
plicitation des nouvelles rgles et des enjeux
lis la mise en uvre des PPRT.
Or, les premires expriences montrent que
les PPRT, vecteurs dune conception renouve-
le du risque industriel, engendrent des chan-
gements importants. La vulnrabilit des ter-
ritoires fait dsormais partie intgrante de
la dhnition des primtres risque. Bou-
leversant les modalits de prvention des
risques, la rglementation ne contraint plus
seulement les projets durbanisation mais in-
tgre en amont le territoire dans toute sa
complexit. Elle prvoit notamment la pos-
sibilit de modiher le bti existant, via la
prescription de travaux, le droit au dlaisse-
ment, voire mme lexpropriation. La prven-
tion des risques et leur rduction la source
consistent donc la fois peser sur les condi-
tions de production au sein de lentreprise et
transformer lhabitat situ autour des entre-
prises. Les PPRT dplacent ainsi les positions
des parties prenantes et reconhgurent les
rapports quelles entretenaient traditionnelle-
ment. Cette nouvelle conception des risques
visant la fois lentreprise et les territoires
rend caduque la hirarchisation des enjeux.
Elle interdit le maintien dune approche li-
naire du problme qui consistait dhnir en
amont, et de faon indpendante, les tudes
de danger dont tait issu, en deuxime phase,
le trac des primtres de danger.
LAdministration cherche faire du CLIC
un espace o les confits invitables pro-
pos des PPRT pourront tre, si ce nest r-
gls, tout au moins mis en dbat entre les
parties prenantes. En enet, les premiers re-
tours dexpriences dlaboration de PPRT
font apparatre des tensions entre acteurs por-
teurs denjeux dimcilement conciliables. Si
les PPRT contraignent lhabitat existant, les
caractristiques de lurbanisation locale vont
dsormais peser leur tour sur la concep-
tion des tudes de danger et engendrer de
nouvelles obligations pour les entreprises. La
mise en uvre des PPRT dpasse lapproche
essentiellement technocratique qui mettait
au centre des ngociations ltat et les indus-
triels. Il ne sagit plus uniquement de traiter la
tension entre scurit industrielle et maintien
de lemploi, mais aussi celle entre scurit et
maintien de lhabitat.
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Les CLIC: frein
lenjeu de
rappropriation locale
des risques ?
P
~vcr que lvolution de la rglementa-
tion en matire de risques industriels
anecte dsormais directement les terri-
toires dans lesquels les installations risque
sont implantes, on observe un engagement
renouvel de la part des reprsentants poli-
tiques locaux. Ce renouvellement des modes
dintervention des lus est susceptible de
transformer en profondeur la fois, les modes
de prise en compte de ces risques et les rap-
ports entre les dinrentes parties prenantes,
notamment au sein des sphres de dcision.
Il sagit alors de saisir dans quelle mesure
les pouvoirs locaux sadossent ou non aux
normes et aux cadres nationaux de matrise
et de rgulation des activits risques, y r-
sistent ou non, les contournent ou non ahn
de conserver le contrle du dveloppement
de leurs territoires. Dans ce contexte, com-
ment les lus apprhendent-ils les CLIC?
Ces dispositifs sont-ils perus comme une
contrainte susceptible de restreindre leurs
prrogatives territoriales ou, au contraire,
comme un moyen pour soutenir les orienta-
tions de la politique locale ? La concertation
publique est-elle envisage comme un levier
stratgique, comme une opportunit de d-
mocratie ?
Les observations des dinrentes expriences
mettent trs nettement en vidence de pro-
fondes disparits entre les communes, y com-
pris entre celles concernes par un mme
CLIC. Le clivage est essentiellement d la
faon dont la commune est touche par les
risques et donc limportance des contraintes
de r-amnagement urbain auxquelles elle est
confronte.
Pour les communes les moins impactes, le
CLIC reprsente avant tout lopportunit de
mieux apprhender une question souvent ju-
ge complexe par les lus eux-mmes, car
trop technique, et dapprofondir leur connais-
sance sur un sujet quils matrisent souvent
peu et sur lequel ils possdent des informa-
tions plutt restreintes. Pour les communes
susceptibles dtre fortement impactes, la po-
sition est tout autre. Dans ce cas, les lus ont
une exprience en matire de risque et une
vision plus aboutie de la cohabitation avec
les industries implantes sur leur territoire.
Le CLIC est alors peru comme un espace
public o se construisent des positions qui
leur chappent et qui peuvent reprsenter un
frein aux projets de la commune.
Les tensions entre les dcideurs locaux et
ltat visibles dans de nombreux secteurs de
laction publique peuvent tre particulire-
ment exacerbes quand il sagit de risques in-
dustriels dont la dimension territoriale est re-
vendique par les lus locaux. Dans ce cas, ces
derniers cherchent avant tout faire de ces
risques une question de cohabitation entre les
industries et les populations qui partagent un
mme territoire, et donc dhnir ces risques
essentiellement en termes denjeux locaux.
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Multiplication des
instances de
concertation :
dmocratie ou levier
pour les dcideurs ?
L
~ dmocratie participative est devenue
un enjeu politique et suscite un intrt
particulier chez les dcideurs. Dans la
mesure o les dispositifs participatifs sont
susceptibles de reprsenter un levier, non
seulement pour la socit civile, mais aussi
pour la sphre de dcision, leur matrise ou
leur contrle devient un enjeu en soi. Dans
cette perspective, la dmocratie locale consti-
tue une ressource pour la lgitimation poli-
tique des lus qui tendent lexploiter large-
ment. Lchelle locale tant prsente comme
la mieux adapte pour traiter des problmes
qui anectent les citoyens, la concertation pu-
blique sert dappui pour faire contrepoint
lextension des normes et des rglementa-
tions tatiques centralises.
Le renforcement de la rglementation et du
poids de ltat a conduit les lus dvelop-
per des dispositifs de concertation en de-
hors des cadres rglementaires nationaux.
Ces dispositifs de dbat ont des modalits
de fonctionnement qui chappent tout ca-
drage institutionnel. Dun territoire lautre,
les expriences sont dinrentes, mais tou-
jours laisses lapprciation des lus lo-
caux qui slectionnent les participants, d-
terminent les objectifs et dcident des moda-
lits dchange. Ces dbats publics, que lon
peut qualiher dalternatifs et qui chappent
au contrle des services de ltat, sont une
opportunit pour les lus locaux de se rap-
proprier la question des risques industriels.
Ils leur permettent galement dtre au centre
des tensions existant entre les industriels, les
citoyens et lAdministration dtat. Il sagit
alors de reprer si cette sorte de rappropria-
tion locale, cet engagement renouvel des
lus sur la question des risques industriels,
tend ou non anaiblir la capacit de ltat
et celle de la sphre civique peser sur le
fonctionnement des industries risques.
La concertation linitiative des lus est va-
riablement apprcie et qualihe. Elle est par-
fois juge concurrente des CLIC en contri-
buant, notamment, la confusion. Selon
dautres observations, elle est plutt perue
comme tant complmentaire, ne serait-ce
que parce quelle apporte une ouverture sup-
plmentaire. Il sagirait de poursuivre et dap-
profondir lvaluation de ces dmarches de
dmocratie locale : favorisent-elles une parti-
cipation plus active des populations en ren-
dant les changes moins formels ? Facilitent-
elles lappropriation des dossiers techniques ?
Contribuent-elles largir la participation en
intgrant des citoyens au-del des reprsen-
tants civiques admis siger dans les CLIC?
Favorisent-elles certaines alliances, notam-
ment entre riverains et lus ou entre riverains
et industriels ? Contribuent-elles au contraire
accentuer le clivage entre riverains et asso-
ciations ?
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Riverains/associations :
tension ou solidarit ?
L
~ question de la composition des col-
lges et donc de la slection des par-
ticipants sest pose de faon variable
selon les CLIC. Toutefois, cest le cas de la
constitution du collge riverains qui a pos
le plus de dimcults et a t le moins trans-
parent. Un premier cueil est li au fait que
le texte de loi et les dcrets dapplication
laissent une grande marge de manuvre et
ne prcisent pas si ce collge comprend des
reprsentants du monde associatif (ni si las-
sociation doit ou non tre locale), des habi-
tants dans la zone risque ou toute autre
personne quel que soit son statut ou sa fonc-
tion. Pour exemple, dans certains CLIC, des
lus municipaux font partie du collge rive-
rains ; dans dautres, des dirigeants dindus-
tries implantes dans le primtre risque
nayant pas dautres raisons dtre intgrs
dans le CLIC, font valoir un statut de riverain.
En dehors de ces situations, que lon peut qua-
liher dextrmes ou danormales puisque
des dcideurs politiques ou conomiques ont
t accepts en tant que reprsentants de la
socit civile, on peut relever une autre dim-
cult pour la constitution de ce collge : celle
lie la tension voire lopposition entre ri-
verains et associations environnementalistes.
Les tensions entre simples citoyens et as-
sociations ne sont pas nouvelles et sont vi-
sibles dans dautres espaces de concertation.
Les rapports hgmoniques au cur de la so-
cit civile ont fait lobjet de rfexions qui
ont largement montr le poids des ingalits
prsentes en son sein, pesant sur le fonction-
nement des dispositifs de dbat et sur leurs
enets. Ces ingalits ont plusieurs origines :
laccs aux ressources, lexprience des d-
bats politiques conditionnant la capacit
faire valoir ses points de vue ; la solidit
de revendications plus ou moins tayes. . .
Quand les groupes civiques sont faiblement
organiss et ne sappuient pas sur une posi-
tion structure, forte est la tendance de voir
la concertation favoriser les pouvoirs institu-
tionnels ou les dcideurs conomiques. Ces
dimcults traversent aussi la participation
sur les risques industriels mais sont ampli-
hes par la rglementation. Celle-ci, avec les
PPRT, introduit en enet un enjeu supplmen-
taire : celui du devenir du patrimoine immo-
bilier. Les riverains sont dsormais directe-
ment concerns par ces mesures puisque leur
habitat est en jeu (travaux, dlaissement, ex-
propriation). La participation civique dans les
dinrents dispositifs de concertation (CLIC
ou espaces crs linitiative des lus) est un
enjeu pour la hirarchisation des dinrentes
exigences civiques. Les dbats au sein de ces
instances mettent en vidence des tensions,
voire des oppositions marques, entre des as-
sociations de protection de lenvironnement
portes par des enjeux collectifs et des rive-
rains aux prises avec des dimcults lies au
devenir de leur logement.
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Participation des
salaris la
concertation publique :
une rupture ?
L
~ participation syndicale la concerta-
tion publique a largement volu, sur-
tout depuis le milieu des annes 2000.
Classiquement, le mouvement syndical a glo-
balement privilgi le lavage du linge sale
en famille, cest--dire avec les employeurs
et, le cas chant, linspection du travail. Par
consquent, pour revendiquer, les salaris ont
privilgi non les dispositifs de concertation
publique, mais les institutions reprsentatives
du personnel : comit dentreprise (CE) et co-
mit dhygine, de scurit et des conditions
de travail (CHSCT). La participation des sa-
laris aux SPPPI ou aux CLI du nuclaire a
ds lors t faible et a souvent repos sur
des initiatives individuelles, peu ancres dans
lorganisation dappartenance. De nombreux
exemples, du nuclaire mais aussi de la chi-
mie, montrent que les salaris se sont abs-
tenus de toute participation ces instances,
dsireux dviter de donner des arguments
la contestation par leurs critiques des condi-
tions de scurit des installations.
Les rapports aux industriels se sont toute-
fois fortement infchis aprs le scandale de
lamiante et, aussi, la catastrophe de lusine
AZF. Ces deux cas, emblmatiques en termes
de scurit industrielle, ont pouss les orga-
nisations syndicales prendre de la distance
vis--vis des employeurs et se rapprocher
des associations de riverains ou environne-
mentalistes, au moins viter tout confit
avec ces organisations. Cette situation de rap-
prochement est nettement visible lors du Gre-
nelle de lenvironnement (2007 et 2009), no-
tamment dans sa partie risques industriels.
Mme si, en tendance, la participation syndi-
cale aux concertations se dveloppe autour
des sites industriels, il existe toutefois des dif-
frences dans lengagement. Selon les cas, on
relve soit une expression publique ferme des
syndicats, mme devant lemployeur, soit une
rticence, plus traditionnelle, contredire ce
dernier en public. La premire tendance est
mieux installe dans des espaces sociaux o
le mouvement ouvrier a t historiquement
puissant. La seconde tendance est prpond-
rante quand le territoire a marqu son hosti-
lit lactivit (nuclaire) ou quand le site est
en dclin acclr et les emplois menacs.
Cette nouvelle donne modihe les rapports
entre les entreprises et la socit civile. En
enet, les premires pouvaient sappuyer for-
tement sur les organisations syndicales pour
lgitimer une activit en cas de contestation
lie aux des risques. Or, la formation dune
socit civile largie (syndicalisme et mouve-
ment associatif) constitue une contrainte re-
nouvele de lgitimation pour les dcideurs,
notamment dans les instances de concerta-
tion.
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Les CLIC: levier pour
ltat ?
D
~Ns le cadre de la loi Bachelot, lAd-
ministration dtat na plus comme
mission unique de mettre en uvre
une rglementation ou de faire respecter des
normes. Elle joue non seulement un rle de
mdiateur mais, au-del, celui darbitre entre
dinrents acteurs qui dfendent leurs intrts
ou leurs points de vue. Lintgration des en-
jeux locaux dans la rglementation engage
de nouveaux arbitrages. Ltat doit trancher
entre les contraintes du dveloppement co-
nomique, les exigences relevant de la sant et
de lenvironnement, les enjeux de patrimoine
et/ou de maintien de lhabitat et les enjeux
de politique locale et/ou de dveloppement
des territoires. Ltat ne sen tient plus alors
une dmarche technicienne mais doit prendre
en compte lensemble des dimensions qui
marquent les territoires. Or, comme on la
vu prcdemment, le traitement territorialis
de la question des risques industriels semble
favoriser les arrangements locaux par une
prise de distance avec lautorit administra-
tive tatique. Dans ce contexte, si les dispo-
sitifs participatifs reprsentent une avance
dmocratique puisquils impliquent des ci-
toyens non habilits dcider, ils constituent
aussi un levier pour laction administrative
confronte aux exigences de la comptitivit
et celles des enjeux de politique locale. Les
rapports entretenus entre lAdministration
dtat et les groupes civiques reprsentent
alors des lments cls.
Il sagit dsormais de reprer si, au-del des
spcihcits des expriences participatives
propres chacun des territoires, des lignes de
clivage communes se dessinent, des accords
stablissent. Le cas chant, cela permet-il
de caractriser de faon plus gnrale lvo-
lution des rapports entretenus entre lAdmi-
nistration dtat et les reprsentants de la
socit civile ainsi que le rle jou par les es-
paces de concertation de ce point de vue ? Les
premires observations laissent entrevoir une
transformation profonde des modes daction
et dintervention de lAdministration ainsi
quune volution de ses rapports avec les
autres composantes de la sphre de dcision,
mais aussi vis--vis des reprsentants de la
socit civile.
Il convient ds lors de savoir si, et dans quelle
mesure, le traitement public local des risques
industriels intgrant la mise en place des
CLIC conduit de nouveaux types de com-
promis entre productivit, scurit et amna-
gement du territoire.
Marie-Gabrielle Suraud La concertation : 10 questions Page 10
Dans la mme collection
Les Cahiers de la scurit industrielle sont disponibles et librement tlchargeables sur le site internet de
lIcsi : www.icsi-eu.org et celui de la Foncsi www.foncsi.org
2012-08, Lpreuve de la dcision. Le PPRT ou lart de concilier les enjeux de scurit et de dveloppement
Emmanuel Martinais, juin 2012
2012-07, Uncertainty characterization in risk analysis for decision-making practice
Enrico Zio, Nicola Pedroni, May 2012
2012-06, Lapport des thories du sensemaking la comprhension des risques et des crises
Herv Laroche, Vronique Steyer, mai 2012
2012-05, Decision-making in groups under uncertainty
Juliane Marold, Ruth Wagner, Markus Schbel and Dietrich Manzey, April 2012
2012-04, REX et donnes subjectives : quel systme dinformation pour la gestion des risques ?
Cline Tea, avril 2012
2012-03, Les facteurs humains et organisationnels de la scurit industrielle : des questions pour progresser
Franois Daniellou, avril 2012
2012-02, La dmocratie pratique raisonnable, nouveau dispositif de concertation : guide daide la mise en
uvre
Odile Piriou et Pierre Lnel, mars 2012
2012-01, La Confrence Riveraine de Feyzin : valuation dun dispositif original de concertation sur les
risques industriels
Odile Piriou et Pierre Lnel, mars 2012
2011-09, Control and accountability in highly automated systems
Eric Marsden and NeTWork2011 participants, novembre 2011
2011-08, Rsilience et management de la scurit : pistes pour linnovation en scurit industrielle
ric Rigaud, novembre 2011
2011-07, Leadership en scurit : pratiques industrielles
Groupe de travail Leadership In Safety de lIcsi, octobre 2011
2011-06, Approches de lincertitude et son impact sur la dcision
quipes du programme Pratiques de la dcision en situation dincertitude de la Foncsi, octobre 2011
2011-05, Industries risques technologiques : un enjeu de socit ngocier ?
Groupe dchange Vers un contrat social ngoci de lIcsi, octobre 2011
2011-04, Les PPRT : o en sommes-nous ? Point de vue des lus
Amaris/ Icsi, octobre 2011
2011-03, Louverture au public : vers un changement des pratiques du REX?
ric Chauvier, Irne Gaillard et Alain Garrigou, juillet 2011
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2011-02, Cots et bnfces de lusage des nanoparticules dargent dans les rfrigrateurs
Rmy Tello, ric Marsden, Nicolas Treich, juillet 2011
2011-01, Human and organizational factors of safety : state of the art
Franois Daniellou, Marcel Simard, Ivan Boissires, juin 2011
2010-09, Externalisation de la maintenance et scurit : une analyse bibliographique
Dounia Tazi, dcembre 2010
2010-08, La Confrence Riveraine de Feyzin : un modle pratique de dmocratie participative
Odile Piriou et Pierre Lnel, novembre 2010
2010-07, Les risques et pollutions industriels sur le territoire dunkerquois : des perceptions la concertation
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2010-06, Impact dune catastrophe sur lavenir dun site industriel urbain. Les cas de Lyon et Toulouse
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2010-05, Analyse compare des pratiques de REX entre lindustrie chimique et lindustrie nuclaire
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2010-04, La Confrence Riveraine de Feyzin : conception et mise en place
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2010-03, Le partage social du risque comme impratif de gestion ? Le cas de lindustrie risque aux portes
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2010-02, Les facteurs humains et organisationnels de la scurit industrielle : un tat de lart
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2009-10, Les relations professionnelles de la scurit industrielle : le REX comme outil de mdiation ?
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2009-09, Frquence des vnements initiateurs daccident
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2009-06, Analyse cot-bnfces : guide mthodologique
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2009-05, La norme ISO 31000 en 10 questions
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2009-01, valuation du juste besoin en matire de matrise du risque incendie
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2008-03, LAnalyse Cot-Bnfces en 10 questions
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2008-02, tat des pratiques industrielles de REX
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2008-01, Analyse bibliographique des facteurs socio-culturels de russite du retour dexprience
Irne Gaillard, fvrier 2008
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