POLITICA EXTERNA E MEIO AMBIENTE: a agenda brasileira na virada do sculo

SHIGUENOLI MIYAMOTO Departamento de Cincia Poltica - IFCH Universidade Estadual de Campinas Email: shiguenoli@gmail.com

GT 12: Globalizacin, Integracin Regional y Relaciones Internacionales

XXVII Encontro da Associao Latinoamericana de Sociologia/ALAS FACULDADE DE CIENCIAS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE DE BUENOS AIRES 31 de agosto a 4 de setembro de 2009

POLITICA EXTERNA E MEIO AMBIENTE: A AGENDA BRASILEIRA NA VIRADA DO SCULO Shiguenoli Miyamoto1 Resumo: O texto analisa a postura brasileira frente a questo ambiental. Esse tema tem ocupado parte significativa da agenda da poltica externa brasileira dos ltimos anos. Nas dcadas de 70 e 80 o governo brasileiro sofreu intensas crticas pelos descuidos nessa rea. Para ameniz-las o pas sediou a ECO 92 no Rio de Janeiro, tendo como um dos objetivos mostrar ao mundo que suas polticas pblicas eram adequadas naquele estgio de desenvolvimento. Mais recentemente, a participao brasileira nos foros internacionais sobre meio ambiente tem se multiplicado. Procuramos mostrar como o Brasil tem se comportado para a resoluo dos problemas globais. Palavras-chave: poltica externa brasileira; meio ambiente; Amaznia; naturais. Introduo O tema do meio ambiente tem adquirido importncia cada vez maior ao longo das ltimas dcadas. Na nsia de se desenvolver, tentando reduzir as diferenas que as separam das naes mais avanadas, os pases em desenvolvimento (PED) tm se lanado a polticas de utilizao massiva de seus recursos naturais. Fatos dessa natureza tm se verificado sobretudo porque no possuem as condies ideais, no que tange a existncia de um parque industrial competitivo, e de capacitao tecnolgica suficiente para alavancar seu desenvolvimento. Tendo chegado atrasado em relao queles que hoje ocupam o topo da pirmide de poder global, e sem maiores alternativas para enfrentar em nvel de igualdade uma competio cada vez mais feroz no sistema mundial, os PED vem como uma das poucas alternativas o uso cada vez mais intensivo de todos os recursos que possuem. Este quadro vem se agravando h pelo menos meio sculo, tendo sido motivo de grandes reunies e de relatrios alertando para o caminho seguido na busca do almejado desenvolvimento. Podem ser mencionadas, entre outras alternativas, a
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recursos

Livre-Docente e Professor Titular em Relaes Internacionais e Poltica Comparada. Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). A produo deste texto e a participao no evento contaram com recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), atravs de Bolsa de Produtividade em Pesquisa, nvel 1-B, concedida ao autor. Verso preliminar. Email: shiguenoli@gmail.com ou shigue@unicamp.br.

3 Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio Ambiente Humano, realizada em 1972 em Estocolmo, para discutir os vrios problemas que comeavam a preocupar a todos, e a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (PNUMA). Com o nome de Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) , realizou-se duas dcadas depois novo encontro mundial, a Eco 92, desta vez no Rio de Janeiro. Se a primeira reunio teve 113 pases participantes, o evento do Rio de Janeiro j contou com mais de 150 Estados, sendo alvo inclusive de disputas do local que seria a sede, alm da presena bastante grande de Organizaes No-Governamentais (ONGs). Esse segundo encontro j espelhava as preocupaes constantes em vrios relatrios produzidos desde 1972. Alguns anos depois do encontro de Estocolmo, o relatrio coordenado pelo ex-chanceler alemo Willy Brandt j batia na tecla e alertava para o uso desenfreado dos recursos naturais, com impacto nas cidades, no consumo energtico, etc. (BRANDT, 1980) Depois, por iniciativa da ONU, o relatrio encabeado pela exprimeira ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland aprofundava as discusses introduzindo conceitos como desenvolvimento sustentvel e soberania compartilhada. (CMMAD, 1988) Outros documentos como o Relatrio Sul fazem parte da bibliografia e das preocupaes que passaram a constar da agenda no apenas dos paises em desenvolvimento, mas igualmente daqueles mais avanados ( COMISSO SUL, 1990). O tempo se encarregou de mostrar que os dois blocos de pases dificilmente chegaram a acordos sobre as melhores formas de ocupar os recursos finitos do planeta. Uns, defendendo a necessidade de assim fazer porque no tem outra possibilidade; outros, desejando que os primeiros abram mo de suas polticas predatrias, mas sem reduzir seus consumos, ou ajudar os outros com repasses de recursos e tecnologias ambientalmente limpas. Esses ltimos, em franca competio no eixo Norte-Norte, tm jogado a culpa nos paises sobretudo do Hemisfrio Sul, mas no fazendo grandes esforos para resolver nem a situao dos primeiros, nem se sensibilizando para tomar providncias para solucionar o problema em seus prprios territrios.

4 O meio ambiente no Brasil Embora a histria do Brasil mostre que, desde o inicio, a ocupao do territrio se deu de maneira predatria, no precisamos recuar tanto para atender nossos objetivos. J nos anos 1960, assim que as Foras Armadas assumiram o poder, denncias eram feitas com relao a devastao do meio ambiente, sobretudo na regio amaznica. So inmeras as reportagens da grande imprensa denunciando a derrubada e queima das florestas, que cederam lugar a pastagens, para projetos agropecurios. Territrio ainda inexplorado, e com baixa densidade demogrfica, a Amaznia tida como o ltimo rinco foi motivo de ateno nos anos posteriores, para a integrao nacional e para o uso das demais riquezas que a se encontram. Com subsdios governamentais, financiamentos do Banco da Amaznia S.A. e de outras agncias a ocupao amaznica como um todo revelou-se pouco produtiva, alm dos desgastes que trouxeram com a destruio ambiental, pelas queimadas, criao de gado, contaminao dos rios com mercrio, contato desastroso com as populaes indgenas florestais. Motivo de crticas no plano interno e no mbito externo, entretanto, as mesmas foram insuficientes para sensibilizar as autoridades, sobretudo pelo fato de o pas estar vivendo momento de excepcional rigidez poltica, com instrumentos restritivos baixados pela ditadura militar. Numa conjugao de interesses de militares pela ocupao do territrio para integrar o pas, com os dos setores econmico/empresariais para apossar-se da regio, com fortes subsdios que muitos sequer pagaram, as prprias autoridades nacionais manifestavam-se de maneira pouco condizente com a questo ambiental. (COSTA, 1979) Em frase infeliz, creditada ao ento titular do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, Joo Paulo dos Reis Velloso, pode-se estimar a importncia concedida ao problema. Naquela ocasio, no inicio da dcada de 70, o ministro teria dito que se poluio progresso, ento vamos poluir. A questo ambiental at ento era restrita mais a problemas ecolgicos, a fauna e a flora, sem a dimenso que pouco tempo depois assumiria. No havia, tambm, problemas com as instncias que poderiam compartilhar tais temas, nem a presena de ONGs, ainda pouco atuantes numrica e qualitativamente. A preocupao maior era a integrao nacional, a ocupao do territrio, afastando-se do litoral e adentrando o hinterland brasileiro com populao restrita,

5 preenchendo os espaos ento semi-vazios, sem meios de comunicao virios e sociais. A questo ambiental era, portanto, relegada a plano secundrio. O aumento do peso da dimenso ambiental nos anos seguintes, contudo, fez com que o governo passasse a conceder importncia acentuada ao tema, convertendose inclusive em preocupao nas instancias estratgico-militares. Por isso, j ao final do governo Geisel, foi firmado o Tratado de Cooperao Amaznica que tinha finalidade mltipla: aumentar o nvel de cooperao entre os paises amaznicos, propiciar a entrada de produtos brasileiros nos paises andinos (mercado restrito pelo Pacto Andino de 1969) e dar conta da questo ambiental. (MRE, 1978) Dificuldades vrias como a baixa vontade poltica de seus membros, a falta de recursos financeiros e a entrada em uma dcada de problemas que afetaram a todos da regio, fizeram com que o TCA pouco pudesse produzir. Em face da ineficcia do TCA e com o aumento das presses sobre a devastao ambiental brasileira, ocorre o advento do Projeto Calha Norte levado a conhecimento pblico em 1986. J sob governo civil, com o fim do regime militar no ano anterior, esta iniciativa guerrilhas, contrabando, trfico de drogas (epadu), e a surgia igualmente com internacionalizao da finalidades diversas: proteger a regio fronteiria contra problemas como as Amaznia com a criao de um territrio autnomo Yanomami. (SG/CSN, 1986) Sob o governo de Jos Sarney, intensamente bombardeado pelas criticas internacionais, a questo ambiental definitivamente ganhou espao fixo na agenda governamental, com a morte de Chico Mendes em dezembro de 1988, ambientalista defensor das reservas extrativistas na cidade acreana de Xapuri. Acostumado a nunca dar justificativas a quem quer que fosse sobre problemas que considerava de sua exclusiva alada e de soberania nacional, o governo alterou sua forma de conduta a partir de ento. Isto j se verificava tambm atravs de outras iniciativas. A primeira, pela ampla discusso que ocorreu na poca da Constituintes, sobre a demarcao das terras indgenas e a posse dos recursos naturais da regio. Outro fato foi a elaborao do Programa Nossa Natureza, de caracterstica exclusivamente ambiental, mas com forte vis castrense.(SG/CSN, 1989) As posturas assumidas pelas autoridades brasileiras e dos demais paises amaznicos claramente defensivas eram percebidas ao responder as notcias veiculadas pela imprensa

6 internacional como The New York Times sobre venda de parte da Amaznia, ou criticando as declaraes do presidente francs Franois Mitterrand que se manifestava favoravelmente sobre a necessidade de compartilhar a Amaznia, entendendo esta como responsabilidade de todos (j dentro do contexto do relatrio Brundtland), das visitas de parlamentares norte-americanos e europeus, de artistas como Sting e de outros que participaram, por exemplo, do I Encontro dos Povos das Florestas realizado em Rio Branco/Acre em maro de 1989.2 A realizao da ECO 92 atende a esse quadro de presses internacionais, com o pas buscando mostrar-se maduro, portanto, defendendo o meio ambiente, em face das demandas que passa a fazer no sistema internacional, para ocupar maiores espaos junto as grandes potencias, como a prpria reivindicao de uma cadeira permanente como membro do Conselho de Segurana da ONU. Da mesma forma, os poucos resultados obtidos seja com o TCA seja com o Projeto Calha Norte impuseram ao governo a necessidade de adoo de polticas mais vigorosas ainda, de proteo do espao territrio amaznico. Da o surgimento do Sistema de Vigilncia da Amaznia/Sistema de Proteo da Amaznia (SIVAM/SIPAM). Definitivamente, a Amaznia se converteu em prioridade estratgica do governo, por isso fez parte como um dos elementos que mais necessitam ateno em documentos posteriores, como os dois que versam sobre a Poltica de Defesa Nacional de 1996 e 2005 e a Estratgia Nacional de Defesa de dezembro de 2008. (PR, 1996; MD, 2005; MD, 2008)

O Brasil e agenda global No plano domstico a preocupao bsica das autoridades foi a de se contrapor aos discursos crticos sobre sua falta de vontade e capacidade para tratar adequadamente o que se passava dentro de seu prprio territrio. Mas, ao mesmo tempo, passou a atuar de maneira intensa nos foros multilaterais defendendo o controle e a necessidade de preservar o meio ambiente como um todo, inclusive fazendo reivindicaes sobre financiamentos, repasses de recursos e ambientalmente limpas. Por tecnologias isso, na dcada de 90 deixou de lado a postura

defensiva, passando a operar mais agressivamente, inclusive denunciando os pases

A segunda edio desse evento s ocorrer muitos anos depois, em setembro de 2007. Ao II Encontro Nacional dos Povos das Florestas realizado em Braslia estiveram presentes a ministra do Meio Ambiente Marina Silva e o presidente Lula. <http://povosdasflorestas.org.br >. Acesso em 18 de maro de 2009.
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7 industrializados como os maiores poluidores, portanto responsveis pela degradao do planeta. Assim, munidos de indicadores sobre consumo de combustveis fosseis, de poluentes emitidos pelas indstrias e outros tipos de poluio, passaram a enfrentar os grandes pases nas arenas internacionais. Por outro lado, o pas sempre esteve na linha de frente para discutir o meio ambiente. Assim participou ativamente de criao de tratados nas duas ltimas dcadas: desde a Conveno da Basilia sobre o controle dos movimentos transfronteiricos de resduos em 1989, a conveno sobre a biodiversidade em 1992, a participao do Global Environmental Facility , a Conferncia de Kyoto em 1997, alem de propostas procurando fazer com que metas de reduo sejam estabelecidas e mecanismos para verificar o cumprimento dessas por parte dos paises contratantes. Uma das providncias tomadas pelo Itamaraty foi criar, ainda nos anos 80, uma secretaria especial voltada para o tema ambiental. (QUANDO?nome). A primeira grande dificuldade para enfrentar os debates internacionais e definir o posicionamento brasileiro refere-se a no uniformizao de pontos de vista e de instncia que fale em nome do pas. Assim, observam-se alm do MRE, vrios outros agentes como o Ministrio do Meio Ambiente e Desenvolvimento, Minas e Energia, Ministrio da Cincia e Tecnologia, a Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ministrio da Defesa, todos com atuao na rea e que emitem ou defendem posturas nem sempre coincidentes. Apenas a titulo de ilustrao vale lembrar em 2008 a queda da ministra do Meio Ambiente Marina da Silva pelas divergncias com setores econmicos sobre como implementar uma poltica nacional voltada para o setor. Essa multiplicidade de instancias se reflete nos debates no apenas internos, mas tambm internacionais sobre o tema ambiental, e dificulta o posicionamento do pas na arena mundial. Outro problema se refere a quantidade de frentes abertas. O Itamaraty, por exemplo, considera 9 tpicos como temas da agenda internacional. Dentre esses consta o meio ambiente, por sua vez desdobrado em outros 6 itens : biodiversidade, biossegurana, florestas, espcies ameaadas, trfico de animais silvestres, recursos

8 hdricos, desertificao.3 Certamente nem todos tm o mesmo peso ou merecem ateno igual. Sobre a biodiversidade, em sua pgina oficial eletrnica, diz o MRE que O Brasil tem sido um dos pases mais atuantes nas negociaes nos rgos estabelecidos pela Conveno, em razo da importncia estratgica dos recursos da diversidade biolgica para o desenvolvimento econmico e social do pas. Assunto importante na pauta mundial, a biosseguranca assim entendida pelas autoridades nacionais: O Brasil tem papel singular no contexto do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, uma vez que , ao mesmo tempo, pas megadiverso, usurio de OGMs e o maior exportador agrcola a aderir ao Protocolo. O Pas busca, assim, promover perspectiva ampla que equilibre desenvolvimento cientfico, proteo biodiversidade e sade humana e interesses de pases importadores e exportadores, levando em conta as necessidades dos pases em desenvolvimento. Sobre as florestas, alvo das discrdias maiores no cenrio global, a posio do governo leva em conta que o Pas ator protagnico em todos os foros internacionais sobre o assunto. do interesse do Pas que as discusses sejam sempre pautadas pelo princpio da soberania de cada Estado sobre os seus recursos naturais () de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel, com gerao de emprego, renda e preservao ambiental, sempre levando em conta as prioridades, capacidades e recursos disponveis no mbito local. Para o Brasil, fundamental reforar as capacidades internas com vistas a promover melhores condies de implementao de polticas e medidas nacionais. Outro dos grandes itens elencados pelo governo, os recursos hdricos so assim tratados pelo governo: Brasil detm 12% das reservas de gua doce do planeta, perfazendo 53% dos recursos hdricos da Amrica do Sul, posio que o coloca em situao de destaque no contexto internacional. Para o Pas, a gua recurso natural estratgico, cuja gesto integrada recai no mbito da soberania nacional e constitui responsabilidade do Estado perante seus cidados. A gesto dos recursos hdricos deve estar orientada pela Agenda 21 e referir-se aos princpios
Consultar a pgina eletrnica do Ministrio das Relaes Exteriores: <http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1187>. e <http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=980&Itemid=520>. Acesso em 20 de abril de 2009.
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9 contidos na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em particular o princpio 2, que consagra o direito soberano dos Estados de explorar seus recursos naturais segundo suas prprias polticas nacionais. Embora esse seja o discurso oficial brasileiro sobre a questo ambiental de forma ampla, nem sempre age nesse sentido. Ou seja, apresenta uma forte retrica, mas igualmente busca atender seus prprios interesses. Foi assim, por exemplo, em pelo menos duas oportunidades nos debates sobre a implementao do Protocolo de Kyoto de 1997. Um ano depois, no COP4 realizado em Buenos Aires cujo objetivo era a regulamentao e implementao dos mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL), o Brasil e outros paises emergentes como a ndia e China manifestaram-se contrrios a proposta argentina de assumir um compromisso unilateral de forma voluntria para reduzir a poluio por parte das naes menos industrializadas. J em outra oportunidade, em 2006, na reunio COP 12 realizada em Nairobi solicitou que os pases desenvolvidos devem ajudar os outros para que esses no devastem seu meio ambiente. Trata-se da mesma postura assumida em 1972 pelos paises pobres quando se referiam a barganha necessria entre os desenvolvidos e em desenvolvimento para que o meio ambiente fosse preservado j que de interesse geral. Caso contrrio no haveria progresso nas negociaes. (NASCIMENTO E SILVA, 1987:58). Por isso as autoridades brasileiras j defenderam inclusive que as metas estabelecidas em Kyoto no fossem exigidas dos paises em desenvolvimento. Ao mesmo tempo o pais igualmente procura dar a questo ambiental um tom mais poltico, procurando convencer os demais de que o tema ambiental deve escapar ao mbito do PNUMA e ser includo na agenda da Assemblia Geral das Naes Unidas. Nessas condies o debate poderia caminhar em outra direo, ganhando novas dimenses em virtude do maior nmero de paises em desenvolvimento nessa esfera.

Consideraes finais

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O que se pode observar pelos pargrafos anteriores que pases como o Brasil, com demandas fortes no sistema internacional, procurando melhorar sua insero, tem atuado em frentes mltiplas, em foros econmicos, polticos, estratgicos e de naturezas diversas. O meio ambiente, em face da importncia assumida nas duas ultimas dcadas passou a ser considerados estratgicos para o pas no apenas para auxiliar em suas demandas, como tambm para mostrar grau de maturidade necessrio para poder considerar-se apto a desempenhar papel de relevo em tpicos que dizem respeito a melhoria das condies sociais do mundo. Por isso, a amplitude de sua agenda nessa rea tem demonstrado preocupao em no ficar acuado como se sentiu nos anos 70 e 80. A atuao permanente nos grandes debates, em defesa do direito de uso de seus prprios recursos, entendida como crucial para favorecer seu prprio desenvolvimento de modo sustentvel, mesmo necessitando do auxilio dos paises industrializados para alcanar tal objetivo.

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11 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. <http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=980&Itemi d=520>. Acesso em 20 de abril de 2009. NASCIMENTO E SILVA, G.E. 1987 O meio ambiente e a poltica exterior. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Rio de Janeiro, IBRI, a.30, n. 117-118, p. 57-63. PR/PRESIDNCIA DA REPBLICA. 1996. Poltica de Defesa Nacional. Parcerias Estratgicas, Braslia, SAE/CEE, vol. 1, n. 2, p. 7-16. SG/CONSELHO DE SEGURANA NACIONAL. 1986. Projeto Calha Norte. Braslia: SG/CSN. __________. 1989. Programa Nossa Natureza. Braslia: SG/CSN.