DEVELOPPEMENT DES USAGES MOBILES

ET PRINCIPE DE SOBRIETE

RAPPORT A MONSIEUR LE PREMIER MINISTRE

Jean-Franois Girard Philippe Tourtelier Stphane Le Bouler, rapporteur

Novembre 2013

Rsum oprationnl
Le contexte
La proccupation des pouvoirs publics en ce qui concerne lexposition des populations et des usagers aux champs lectromagntiques nest pas nouvelle. La prise en charge erratique du problme dans la sphre publique rpond aux caractristiques habituelles de la mise sur agenda : la monte de la controverse sur le plan juridique avait ainsi largement suscit la table ronde Radiofrquences, sant, 1 environnement de 2009 , sur le fondement dune demande adresse par le Premier ministre de lpoque, Franois Fillon, aux ministres respectivement en charge de la sant, de lenvironnement et de lconomie numrique. En 2013, le contexte a chang : les technologies et les usages voluent ; une nouvelle gnration dquipements se met en place ; des clarifications ont t apportes sur le plan juridique, quant aux normes mobilisables, aux comptences des acteurs et la division du travail entre les juridictions ; les 2 travaux dexprimentation engags la suite de la table ronde de 2009 sont dsormais achevs : ils fournissent une matire trs intressante pour rnover les procdures en vigueur en ce qui concerne les antennes-relais. La proposition de loi dpose par Madame Laurence Abeille, dpute du Val-de-Marne, lautomne 2012 a opportunment remis lagenda du lgislateur les qu estions de rglementation en matire de tlphonie mobile. A la faveur dun renvoi en commission, le gouvernement a annonc la remise dun rapport sur le principe de sobrit , objet de discussions au sein de la Commission des affaires conomiques de lAssemble nationale. Le prsent rapport a t demand par le Premier ministre dans ce cadre. Il offre la possibilit de valoriser lensemble des travaux conduits dans la priode rcente en proposant des pistes nouvelles de rgulation. Il entend aussi clairer quelques-uns des enjeux du rcent projet de rglement europen tablissant des mesures relatives au march unique europen des communications lectroniques et visant faire 3 de l'Europe un continent connect .

Les conditions dune meilleure acceptabilit sociale

La controverse sur la tlphonie mobile fait assurment partie des sujets prgnants lorsquon interroge les populations sur les risques technologiques ou sur le degr de confiance accorde aux pouvoirs publics, aux experts et aux autorits s anitaires. Daucuns y verront peut tre le signe dun dfaut de hirarchisation des risques ou de la schizophrnie de la population, dans sa grande majorit adepte par ailleurs des technologies de la mobilit. Mais cest un fait : lacceptabilit des dveloppements ncessaires ces technologies est mdiocre quand bien mme celles-ci sont ardemment recherches. Les missions de champs lectromagntiques des stations de base seront volontiers considres comme une pollution subie, mal perue faible niveau et mal vcue, voire franchement inacceptable, des niveaux dexposition suprieurs la moyenne (quand bien mme celle-ci est trs faible et les travaux dexprimentation lont montr) ou lorsque des publics particuliers (enfants notamment) sont concerns. Dans le mme temps, quel que soit par ailleurs lentrain que mettent - ou ne mettent pas les oprateurs et les fabricants pour dployer des technologies protectrices sagissant des terminaux, les usages prcautionneux ne se dveloppent pas spontanment dans le public. Retrouver lacceptabilit sociale, rebtir la confiance nest pas seulement une affaire de hirarchisation des risques ou dinformation du public, quand bien mme ces lments sont importants, y compris pour susciter des comportements dusage plus protecteurs.
1 2

Cf.: http://www.radiofrequences.gouv.fr/ http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_COPIC_31_juillet_2013.pdf durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport-synthese_VF.pdf 3 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0627:FIN:fr:PDF

et

http://www.developpement-

Le rtablissement de la confiance a besoin de transparence, de concertation, de pdagogie. La population nest pas schizophrne : on lui vante les usages de la mobilit grand renfort de marketing ; elle sen saisit. Linformation sur les stations de base, la dlibration sur leur implantation doivent tre avant tout porteuses de sens : quels sont les besoins en infrastructures lis aux usages ? Quelles sont les options disponibles en termes de localisation, dquipements ? Quels sont les choix qui soffrent nous ? Il faut srement un effort de pdagogie au niveau national pour tout simplement clairer les choix collectifs. Il faut surtout une dlibration organise localement au plus prs des ralits de terrain non pas tant pour dbattre linfini des risques pour la sant de ces installations mais pour exercer concrtement des choix clairs.

Hirarchiser les sources dmission

Le Premier ministre a demand la mission de recenser les diffrentes sources dmission et de les hirarchiser au regard des niveaux dexposition de la population et des consquences connues de ces champs sur la sant telles quelles ressortent des travaux de lAnses . La mission a tenu avoir comptence lie en quelque sorte ; elle a tenu ce que ce travail de hirarchisation soit reconnu comme une prrogative de lAnses, dont la mthodologie dvaluation et louverture aux parties prenantes garantissent la qualit de lapproche et la contribution au dbat public. La mission na aucune plus-value sur ce plan par rapport ces travaux. Le fait que l'exposition des personnes aux champs lectromagntiques soit composite et ne fasse pas une place prpondrante aux antennes-relais, par rapport d'autres sources d'mission dans le domaine de la tlphonie et au-del, est en soi un lment de hirarchisation important. Cela appelle un effort de pdagogie pour bien expliquer les choses une population inquite ou interrogative. Cet effort de pdagogie doit tre organis ; il exige de la mthode ; rapidement se pose la question de l'institution qui doit en avoir la charge. Mais la place relativement modeste des antennes-relais dans la pollution lectromagntique dsigne aussi en creux une partie du problme : la question de l'exposition masque ou recouvre d'autres proccupations, d'autres inquitudes qu'il faut traiter pour elles-mmes, notamment au plan local. Dans la hirarchie de l'exposition individuelle des personnes, les missions lies aux terminaux individuels sont plus importantes que celles lies aux stations de base. Cette question est aujourdhui renouvele mais non pas bouleverse par l'volution des technologies et des usages, ct terminaux et ct infrastructures relais. L'volution des terminaux et de leur usage dans le passage de la 2G la 3G a reprsent un progrs en ce qui concerne l'exposition individuelle. La densification du rseau d'antennes-relais, avant mme le passage la LTE/4G, a galement modifi la donne, de faon ambivalente. D'un ct, la dissmination des dispositifs relais indoor (femtocells, picocells...) et outdoor multiplie les sources d'mission proches, donc la possibilit de "points chauds" de proximit. D'un autre ct, cette densification participe l'optimisation de l'mission des terminaux, d'o l'importance de travaux tels que ceux du projet Lexnet, financ par la Commission europenne, qui a bien compris tout lintrt quil y avait reprendre cette question de lexposition dans un contexte o les usages se dmultiplient et o lorganisation des rseaux se densifie et volue. Ce qui importe, en termes d'exposition, ce n'est pas tant de minimiser in abstracto l'exposition des populations aux champs mis par les antennes relais mais de travailler concrtement la meilleure configuration de rseau, qui permette de limiter l'exposition toutes sources.

Reprendre le problme au plan politique

Disons-le clairement : le problme, ce n'est pas dabord le niveau d'mission en tel ou tel point du territoire (mme s'il faut s'efforcer de limiter les "points chauds"), le problme, cest la confiance perdue au niveau local. Les oprateurs ont fabriqu les conditions de la dfiance et de la suspicion pendant des annes : ngocier des accords discrets avec les bailleurs, ne pas prvenir les riverains ou les rsidents, dans un contexte de controverse sur les risques pour la sant, a provoqu une raction de rejet. Les pouvoirs publics ont entretenu ce climat de dfiance en se montrant incapables de communiquer valablement en situation d'incertitude scientifique (beau cas d'cole pourtant), en laissant les autorits
4

locales en dehors de la rgulation (quel autre exemple local a-t-on de maires qui ne soient pas associs l'organisation de rseaux structurants?), en promouvant ses limites le dogme de la concurrence par les infrastructures (qui craque aujourd'hui sous le poids de la contrainte conomique). Les rapports n'ont pourtant pas manqu qui montraient la voie de l'apaisement et d'une dmarche enfin mature, la mesure des enjeux conomiques, socitaux et scientifiques de ce dossier. Ds 2002, le rapport de l'Office parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques 4 (OPECST) des snateurs Lorrain et Raoul disait lessentiel, les rapports successifs de l'Agence franaise de scurit sanitaire de lenvironnement (AFSSE) et de l'Agence franaise de scurit sanitaire de lenvironnement et du travail (AFSSET) ont fait des prconisations utiles, le "Grenelle des ondes" avait fix, dans la concertation un certain nombre de principes. En partant de ces travaux, en valorisant au mieux ceux du COPIC, en sinspirant aussi dexpriences trangres intressantes, il nous faut btir une rgulation plus cohrente et mieux fonde. La conviction de la mission est que le registre daction pertinent est la protection de lenvironnement, ce qui permet de prendre en compte la protection de la sant des populations mais ne rduit pas le sujet une problmatique sanitaire.

Que faire du principe de sobrit ?

Venons-en la commande quant linscription ventuelle dans la loi dun principe de sobrit en matire dondes lectromagntiques . Dveloppement des usages mobiles et principe de sobrit : le titre que nous avons choisi pour ce rapport rsonne comme une contradiction dans les termes. Le fantastique essor dune technologie dun ct, avec ses promesses multiples, dans la vie des gens et la marche de lconomie ; lide de la mesure, de la pondration, dun principe de rgulation quilibre, dun autre ct. En surplomb, en arrire-plan, le dbat de socit reste implicite, comme dj tranch : veut-on une socit du tout numrique? Quelle est l'utilit sociale de toutes les innovations dont il est question? Est-ce un progrs ? La raret de la ressource spectrale obligera affiner la rponse ces questions. La sobrit n'est pas considrer principalement au pied ou dans le faisceau de chaque antenne, mme si on lui donnera une traduction cette chelle. La sobrit dont il est question ne saurait tre un principe de rglementation classique, comme le sont les proccupations en matire de sant lorsqu'il est question de fixer des valeurs-limites. La formulation retenue sera naturellement un peu plus complexe quune conception binaire (au-del du seuil, linterdiction ; en-de, aucune prescription particulire). La commande du Premier ministre est naturellement soucieuse de scurit juridique. Il ne nous semble pas pertinent de faire figurer dans la loi un principe de sobrit en tant que tel, par rapport auquel les exgtes et les juristes se perdraient en conjectures et en contentieux sans que lexposition en soit diminue ou que le dbat public local y gagne. Il ne nous semble pas pertinent non plus de revenir sur les clarifications apportes par le Conseil dEtat et le Tribunal des conf lits sur respectivement lexercice des fonctions de police spciale nationale des tlcommunications et les comptences des juridictions judiciaire et administrative. En revanche, sans lui confrer de pouvoir dautorisation, il nous semble indispensable de mieux associer le maire au processus dimplantation des antennes.

Loptimisation
Ne nous payons pas de mots, la recherche de sobrit, cela consiste tout simplement forcer la concertation locale pour trouver les meilleures solutions dimplantation possibles, plutt que d'imposer des solutions de faon unilatrale. La sobrit est avant tout un principe de rgulation technique, socio-conomique et dmocratique, avec un matre-mot : l'optimisation. Ce mot, on le retrouve dans bien des principes voisins : ALARA,
4

Office parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques, Lincidence ventuelle de la tlphonie mobile sur la sant par M. Jean-Louis LORRAIN et Daniel RAOUL, Snateurs, 2002. 5

meilleures techniques disponibles, prcaution mme. Il est aussi au centre des proccupations du projet Lexnet voqu plus haut. Il y a considrer la demande d'une partie de la population d'tre pargne, sinon protge, des externalits de ces technologies, pour ne pas parler de pollutions ou de risques. Cette demande doit tre prise en charge, au niveau individuel comme au niveau collectif. Au niveau individuel, nous avons un double dfi relever : lexercice dune fonction tutlaire classique, proportionne, pour protger les consommateurs, en particulier le jeune public, des risques potentiels pour la sant dun usage intensif des terminaux mobiles ou dautres appareils (DECT). Lexigence premire est la pleine application des textes dj vots (dans la loi dite Grenelle 2 , dispositions discutes lors du Grenelle des ondes de 2009) ; une veille active technologique et sanitaire doit en outre permettre dajuster en permanence les dispositions prises ; il nous faut aussi mieux organiser la communication auprs du public. Une autre exigence individuelle concerne les personnes lectro-hypersensibles : cette souffrance doit tre mieux connue, mieux prise en charge. Et puis il y a un souci global d'optimisation, qui n'est pas propre aux missions de champs lectromagntiques et qui rvle la ncessit de concilier plusieurs ordres. Exprimons-le de la faon suivante : quand bien mme la socit semble montrer une apptence toujours plus grande pour les usages de la mobilit, il est de la responsabilit des pouvoirs publics d'en limiter les externalits. L'optimisation est la condition mme de dploiement des usages. Que l'on parle de gestion des interfrences, des cots de fonctionnement (nergtiques notamment), de capacit de faire face l'accroissement du trafic ou d'exposition des populations, la qualit de l'organisation du rseau est essentielle. Les questions ne sont en vrit pas spares et c'est la grande leon qu'il nous faut clairer sous le signe de la sobrit. Si l'on veut faire crotre les usages de la mobilit, il faut une utilisation raisonne du spectre : il faut largir le spectre utilis (ce qui ne va pas sans poser un certain nombre de questions lorsquon aborde des frquences et des types de signaux trs diffrents) ; il faut aussi que la place de chacun des affectataires soit collectivement arbitre et il faut amliorer techniquement l'usage du spectre. Cela n'y suffira pas cependant. Il faut aussi densifier le rseau. A l'vidence, une telle densification ne saurait passer par les seules macro-cellules sur les toits, ces fameuses antennes-relais qui focalisent les controverses depuis des annes. La densification du rseau passe par un dveloppement des relais 5 lintrieur des btiments et en extrieur . Cette dmultiplication impose de ne plus raisonner sur les seules antennes d'une part, les seuls terminaux d'autre part mais de considrer de plus en plus le couple terminal-rseau htrogne. C'est dans le fonctionnement de ce couple que se jouera demain l'optimisation. Au fond, la sobrit, ce sont deux choses diffrentes et complmentaires : une optimisation de l'exposition globale, compte tenu des choix sociaux et des choix individuels ; une optimisation sous contrainte au niveau individuel : si les individus veulent dvelopper leurs usages en mobilit, comment s'assurer de leur moindre exposition?

Quels principes pour laction publique ?

Il faut aujourd'hui revendiquer quelques principes simples de bonne gestion de ce dossier : Les pouvoirs publics doivent retrouver la matrise des problmatiques : cela suppose un effort d'anticipation en matire de recherche (la 5G est dans les cartons, des applications sont mme en cours de dploiement : quelle stratgie a-t-on en matire de recherche, sur les questions d'impact notamment, mais aussi sur les usages possibles, sur le modle conomique?) ; cela suppose qu'une veille soit exerce sur le plan technologique, conomique et sur le plan juridique ; il faut tre proactif au niveau europen et organis au plan national ; Les pouvoirs publics doivent construire un discours audible en situation d'incertitude scientifique. Le principe de prcaution, ce n'est pas seulement mettre des moyens pour la recherche ou btir une rponse proportionne, c'est aussi construire un discours, qui fasse partie de la solution plutt que du problme : discours d'interdit pour certains usages (ne serait-ce qu'en s'attachant ce que le lgislateur avait prescrit dans la loi Grenelle 2), discours de bonnes pratiques en ce qui concerne les tlphones portables et d'autres terminaux mobiles, discours revendiquant
Cest un des enjeux du projet de rglement europen cit plus haut. 6

l'optimisation ngocie quant au choix des sites en ce qui concerne les antennes relais, discours proactif en termes de prcaution l o l'incertitude est forte (pour ce qui est des types de signaux et des frquences de la 5G notamment). Autrement dit, faire application du principe de prcaution en ce qui concerne les champs lectromagntiques, cest rechercher en permanence la modration de lexposition ceteris paribus ; Les pouvoirs publics ont la responsabilit de refonder une rgulation adapte : il y a une responsabilit nationale (quant l'utilisation du spectre hertzien, aux conditions de la concurrence et au fonctionnement du march, quant la scurit des populations galement, cet ensemble d'exigences ayant besoin d'un discours commun) et il y a une responsabilit locale, seule faon d'arbitrer utilement les externalits positives et ngatives de la tlphonie mobile.

Orientations oprationnelles
En termes oprationnels, cela suppose de travailler :

Sur les conditions dinstallation des antennes-relais :

o Il convient de revoir le processus dautorisation des antennes relais, en impliquant les municipalits en amont ; il sagit donc de mettre en place un protocole garanti couvrant lensemble de la procdure dinstallation (de la prospection au branchement, et au -del mme, compte tenu des amnagements pouvant survenir dans lenvironnement) ; ce protocole doit permettre dattester de loptimisation compte tenu de l tat de lart (choix des sites, efforts de mutualisation, configuration des rseaux, orientation des antennes, niveaux dexposition compte tenu des contraintes de couverture et de qualit du service , protection des tablissements sensibles , etc.) et den rendre compte dans la concertation et linformation locales ; ce travail doptimisation doit tre conu de faon diffrencier les situations (zones denses / non denses, configuration du bti) et les procdures : des points de vigilance doivent tre labors permettant de graduer les procdures ; le protocole gradu nest pas un obstacle au dploiement des antennes : au contraire, en impliquant plus avant le maire et ses services dans les procdures, il permettra de faire valoir au mieux la connaissance que ceux-ci ont du terrain, de fournir des solutions nouvelles dimplantation et de limiter le contentieux entre oprateurs et municipalits, ressource inadquate dune absence de dialogue ; compte tenu des ressources diffrencies des municipalits, celles-ci doivent avoir la possibilit de recourir un bureau dtude accrdit par le Comit franais daccrditation (COFRAC) pour garantir la pleine application du protocole doptimisation, comme cela se fait dans nombre de domaines de la vie locale ; le financement de ce dispositif pourra tre au moins en partie gag sur les ressources dores -et-dj disponibles pour effectuer des mesures ; une instance de dialogue devrait tre mise en place au sein de lAgence nationale des frquences (ANFR) ; cette instance consultative, qui aurait notamment pour tche dexaminer les diffrends non rgls au niveau local entre les oprateurs et les municipalits, serait compose de lensemble des parties prenantes de la tlphonie mobile (reprsentants des associations, des lus locaux, des oprateurs et fabricants, des organisations reprsentatives de salaris et demployeurs) ; elle permettrait de concourir lvaluation de la mise en uvre de la nouvelle procdure dinstallation ; la procdure dautorisation doit en outre voluer pour prendre en compte les quipements outdoor actuellement non soumis autorisation COMSIS mais simple dclaration (petites cellules). Cela peut se faire en largissant le primtre dautorisation ou, plus utilement, en faisant voluer les procdures dune logique individuelle vers une logique plus systmique (prendre en compte le systme dantennes dans le travail doptimisation) et vers une logique de normalisation, ce quoi semploie le projet de rglement europen prcit ; la question des points atypiques doit tre reprise pour garantir une trajectoire de progrs en termes dexposition et leur traitement doit sinsrer dans la procdure de concertation locale dcrite ci-dessus ; les prrogatives de lAgence nationale des frquences doivent en outre
7

tre compltes pour lui permettre de remdier aux dysfonctionnements constats lors de ses procdures dinspection : travers les inspections et la gestion des points atypiques , la question des installations existantes sera progressivement rgle ;

Sagissant des terminaux :

o il convient dvaluer, plus compltement que na pu le faire la mission, la mise en uvre des dispositions Grenelle 2 en ce qui concerne les terminaux ; en fonction de cette valuation, des prescriptions seront faites et des complments pourront tre envisags sur le plan de la rglementation mais surtout en termes dlaboration des recommandations dusage ; les pouvoirs publics doivent en effet prendre bras le corps la question de la communication en situation de controverse : que dire ? (ce que lon sait exactement, ce quon recommande), Comment le dire ? (une approche un peu plus systmatique des risques permettrait de prendre en charge leur hirarchisation, ce quinterdit une approche cloisonne), Qui doit le dire ? (il faut assurment que la communication soit mieux articule avec lvaluation des risques) ; la question des vecteurs de la communication sur les usages apparat primordiale ; il conviendrait sans doute dexplorer deux modes daction nouveaux en matire de tl phonie mobile : insrer, en bonne place, dans le discours marketing des distributeurs ou des oprateurs, des recommandations de bon usage ou de modration ; mettre laccent, dans liconographie des campagnes marketing, sur les bons usages, plutt que sur l es usages problmatiques (tlphone loreille, usage dans les transports, etc.). Jusqu prsent, on a plutt exploit dautres vecteurs (fourniture de notices dutilisation lors de la vente de terminaux, campagnes dinformation spares, linitiative des pouvoirs publics) avec plus ou moins dintensit et de conviction. Il conviendrait sans doute dexplorer, en lien avec les distributeurs et les oprateurs dune part, les associations dautre part, la voie dun marketing du bon usage . En ces matires, il est a priori prfrable de sen remettre laccord des parties plutt qu la contrainte rglementaire ; o il convient aussi de mettre en uvre les recommandations de lANSES quant au primtre du dcret 2002-775 du 3 mai 2002 et lextension de lobligation daffichage du dbit dabsorption spcifique (DAS) lensemble des terminaux mobiles (rvision du dcret n 2010-1207 du 12 octobre 2010) ;

Sagissant de la veille et de la recherche :

o o les travaux doivent tre renforcs afin de mieux apprhender les syndromes dcrits par les personnes lectro-hypersensibles ; un travail de veille technologique doit tre conduit entre les autorits comptentes sur les volets industriel et sanitaire afin danticiper les dveloppements venir (en particulier la 5G), dexploiter au mieux les quipements et dclairer les usages valoriser ; une veille sur le contentieux doit tre mise en place sans dlai, quand bien mme lEtat nest pas partie aux procdures (ce qui pourrait dailleurs voluer si la nouvelle procdure dautorisation est mise en place) ; les travaux de recherche en vue de mesurer lexposition globale des populations en matire de CEM et de dcrire les conditions de loptimisation doivent tre rsolument encourags ; ces travaux devraient dboucher terme sur une nouvelle approche de la rglementation prenant en compte le rseau dans toute son htrognit ; les travaux de sciences sociales sur les comportements des usagers, les usages de la mobilit, les conditions de lacceptabilit sociale doivent continuer dtre encourags ; la mise en place du protocole voqu plus haut devra galement tre suivie par un dispositif de recherche adapt ;

Sagissant de la rgulation conomique,

La concurrence par les infrastructures a prescrit, jusqu prs ent, le dploiement des rseaux, concourant sans doute, pour une part, aux problmes dacceptabilit sociale ; les infrastructures changent, les rseaux voluent, la concurrence elle-mme change de nature et de support ; il convient dencourager rsolument les efforts de mutualisation au niveau national ; leffort dorganisation mutualise des rseaux doit aussi lvidence tre un des aspects du travail doptimisation ralis au plan local.

Quelles initiatives lgislatives ?

Il importe de s'assurer que l'objectif de modration de l'exposition de la population et des usagers soit tenu. Cet objectif est complexe. Il faut renouveler sans cesse les efforts de pdagogie pour ancrer les recommandations d'emploi des terminaux dans les usages. Il faut surtout travailler dans la concertation la question de l'organisation des rseaux. Il est donc propos que la loi consacre l'objectif de modration de l'exposition de la population et des usagers, que les prrogatives de l'ANFR soient raffirmes en la matire, que l'organisation des conditions d'exercice de cette mission soit renvoye un dcret en Conseil d'Etat, tout en affirmant d'emble le rle assign aux autorits locales en matire de concertation. Exemple de rdaction : "La modration de l'exposition de la population et des usagers aux champs lectromagntiques est un objectif de la politique des tlcommunications. L'Agence nationale des frquences est particulirement charge de cette mission. Un dcret en Conseil d'Etat dtermine les conditions de sa mise en uvre et en particulier l'organisation de la concertation locale en ce qui concerne l'installation des antennes relais et le traitement des points atypiques. Dans ce cadre, les ministres en charge des tlcommunications et de l'environnement dfinissent par arrt les protocoles d'installation des antennes-relais et de traitement des points atypiques. " Lexpos des motifs pourrait apporter les explications utiles et mentionner lobjectif de sobrit. Les parties prenantes (associations d'lus, associations environnementales, oprateurs, organisations reprsentatives des salaris et des employeurs) pourraient tre invites laborer elles-mmes les principes d'organisation dfinir par dcret et les protocoles dfinir par arrt. Elles auraient six mois pour le faire. De grands progrs en matire dinformation pourraient en outre tre raliss sans dlai, en suivant les prconisations du rapport du COPIC sur la concertation locale et en diffusant linformation dtenue par les autorits (information des maires par lANFR, publicit des dcisions, etc.). Il importe en effet d'assurer par la loi une information complte et transparente des parties intresses par l'implantation ou le fonctionnement des installations relais : riverains d'antennes, locataires et copropritaires, public frquentant les centres commerciaux ou les espaces couverts (gares, etc.), clients des oprateurs quips de dispositifs relais individuels. Ce droit l'information, courant partir du moment o lon est en prsence dexternalits environnementales, ne recle aucune espce de suspicion vis--vis de tel ou tel quipement. Il doit tre assur et ne relve pas du cadre contractuel ou de considrations locales, mme si une large consultation permettra d'optimiser le processus d'laboration des supports d'information. En rsum, il y a place pour une initiative lgislative immdiate sur le droit l'information et sur les principes que s'assigne la politique publique en matire d'exposition (modration de l'exposition et concertation, deux objets coupls, ne pas disjoindre). Aprs avoir cadr les choses, la main peut tre laisse temporairement aux acteurs, avant que les pouvoirs publics sanctionnent la russite de leurs travaux ou l'chec. Notre conviction est, en tout cas, quon ne peut pas plaider le dveloppement tout crin de la mobilit et laisser planer une hypothque sur ce dveloppement en termes dacceptabilit sociale ou de scurit des populations.

Quest-ce que les acteurs ont y gagner ?

Les oprateurs agiront dans un cadre nouveau, davantage rgul pour ce qui est des infrastructures, mais aussi plus confiant, plus serein du moins : sur le long terme, cest la seule manire de faire en sorte que les investissements jugs ncessaires soient effectivement raliss. Les lus locaux pourront retrouver sur ce sujet de la tlphonie mobile leur rle de rgulation ordinaire, gardiens des quilibres, parfois complexes, voulus par la population. Les associations seront davantage associes, aux plans national et local, cette rgulation. Les pouvoirs publics eux-mmes retrouveront davantage de matrise quant aux dveloppements de technologies juges majeures : cela suppose dexercer plus compltement les prrogatives tutlaires (avoir un discours clair sur les risques et se donner les moyens de communiquer), de complter le dispositif de rgulation (au plan local principalement) et de dvelopper les fonctions de veille et de prospective (sur les risques et sur les technologies). Ce supplment de rgulation a besoin de la loi : non pas dune loi tatillonne ou prolixe mais dun cadre qui fixe les obligations, qui soit le mme pour tous (car la dispersion des situations sur le territoire concourt linquitude) mais qui laisse aux acteurs le soin de dfinir localement les choix optimaux. Tout ceci nest pas coteux, tout ceci najoute pas du temps de procdure, ne retire pas des opportunits de sites (au contraire), ne freinera donc pas les dploiements jugs utiles. Il sagit juste de rgler diffremment le jeu collectif.

10

Table des matires

Introduction .......................................................................................................................................... 15 Chapitre 1 : Tlphonie mobile : quels enjeux ? ................................................................................. 17 1.Les technologies en cause .................................................................................................................. 18 2.Sagit-il dun problme de sant publique ? ...................................................................................... 35 3.Sagit-il dun problme dacceptabilit sociale et que recouvre cette notion ? ................................ 40 4.Les enjeux conomiques de la tlphonie mobile ............................................................................. 46 Chapitre 2 : Rgulation publique en situation de controverse...67 1.La scurit de la population ............................................................................................................... 68 2.Lencadrement juridique de linstallation des antennes .................................................................... 75 3.La prise en charge politique de la controverse .................................................................................. 79 Chapitre 3 : Quels principes pour l'action publique?...........................................................................87 1.La sobrit et les usages sociaux ........................................................................................................ 88 2.Les autres principes daction .............................................................................................................. 90 3.Vers un principe de sobrit ?...................................................................................................... 96 4.La sobrit en pratique : loptimisation raisonne ............................................................................ 98 Chapitre 4 : Quelles orientations pour l'action publique?.................................................................107 1.Une vigilance sanitaire hirarchise et plus cohrente ................................................................... 108 2.Les antennes-relais : vers un processus de rgulation profondment renouvel ........................... 114 Conclusion..125

11

Annexes Annexe 1 Lettres de mission ............................................................................................................... 129 Annexe 2 Liste des personnes auditionnes ....................................................................................... 133 Annexe 3 Notions sur les rseaux mobiles et les ondes radio ............................................................ 137 Annexe 4 Le projet METIS ................................................................................................................... 139 Annexe 5 Innovations et volution prvisible de lexposition : synthse des analyses de lANSES.... 140 Annexe 6 Rayonnement de stations mettrices et sant .................................................................. 142 Annexe 7 Hypersensibilit lectromagntique .................................................................................. 145 Annexe 8 Contribution de Boris BEAUDE (octobre 2013) ................................................................... 147 Annexe 9 Conclusion de lEurobaromtre spcial champs lectromagntiques de 2007 .................. 149 Annexe 10 Quelques extraits de ltude de lInpes............................................................................. 151 Annexe 11 A propos des lignes haute tension ................................................................................. 153 Annexe 12 A propos des LHT : Quel dialogue ? Pour quelle dfinition de lintrt gnral? ............ 155 Annexe 13 Le projet LEXNET ............................................................................................................... 156 Annexe 14 Utilisation du spectre par des dispositifs exempts de licence ......................................... 157 Annexe 15 Petit dtour par lanalyse conomique des formes de concurrence ................................ 158 Annexe 16 La problmatique des radiofrquences vue de lOMS ...................................................... 160 Annexe 17 Les rles respectifs de lANFR et de lARCEP (source ANFR) ............................................. 162 Annexe 18 Article L.32-1 du code des postes et des tlcommunications ......................................... 163 Annexe 19 Grille dvaluation des projets (Rapport Lorrain-Raoul pour lOPECST) ........................... 164 Annexe 20 Suivi des orientations arrtes la suite de la table ronde de 2009 ................................ 165 Annexe 21 Elments de rglementation en vigueur ........................................................................... 172 Annexe 22 Mao Pninou (PS) et Ren Dutrey (EELV), tribune JDD.fr du 19 octobre 2012.173 Annexe 23 Note sur le rle de lANFR en matire dexposition du public aux CEM (source ANFR) ... 174 Annexe 24 La procdure dautorisation des sites radiolectriques (source ANFR) ............................ 175 Annexe 25 Le principe ALARA ............................................................................................................. 178 Annexe 26 Note sur lapplication dun principe de sobrit aux antennes de tlphonie mobile 180 Annexe 27 Propositions de rdaction faites lors de lexamen de la PPL de Mme L. Abeille .............. 183
12

Annexe 28 Lexemple australien du Code dindustrie......................................................................... 184 Annexe 29 Appel projets ANSES (juillet 2013).................................................................................. 187 Annexe 30 Synthse du volet information et concertation du COPIC ................................................ 188 Annexe 31 Loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (1) ............... 189 Annexe 32 Dcret n 2011-1697 du 1er dcembre 2011 .................................................................... 191 Annexe 33 Perspectives dgages de la partie SHS du rapport de lANSES ....................................... 193

13

14

Introduction
La proccupation des pouvoirs publics en ce qui concerne lexposition des populations et des usagers aux champs lectromagntiques nest pas nouvelle. La prise en charge du problme dans la sphre publique rpond aux caractristiques habituelles de la mise sur agenda : la monte de la controverse sur le plan juridique avait ainsi largement suscit la table ronde Radiofrquences, sant, environnement de 2009, sur le fondement dune demande adresse par le Premier ministre de lpoque, Franois Fillon, aux ministres respectivement en charge de la sant, de lenvironnement et de lconomie numrique. En 2013, le contexte a chang : les technologies et les usages voluent ; des clarifications ont t apportes sur le plan juridique, quant aux normes mobilisables, aux comptences des acteurs et la division du travail entre les juridictions ; les travaux dexprimentation engags la suite de la table 6 ronde de 2009 sont dsormais disponibles : ils fournissent notamment une matire trs intressante pour rnover les procdures en vigueur en ce qui concerne les antennes-relais. La proposition de loi dpose par Madame la dpute Laurence Abeille lautomne 2012 a opportunment remis lagenda du lgislateur les questions de rglementation en matire de tlphonie mobile. A la faveur dun renvoi en commission, le gouvernement a annonc la remise dun rapport sur le principe de sobrit , objet de discussions au sein de la commission des affaires conomiques de lAssemble nationale. Le prsent rapport a t demand par le Premier ministre dans ce cadre (cf. lettres de mission en annexe 1). Il offre la possibilit de valoriser lensemble des travaux conduits dans la priode rcente en proposant des pistes nouvelles de rgulation. Il entend en particulier tirer le meilleur parti des travaux du COPIC en ce qui concerne la fois les exprimentations techniques et les exprimentations en matire de concertation et dinformation locales. L'analyse raisonne des risques pour la sant des champs lectromagntiques vient dtre actualise 7 par l'Anses . Des initiatives sont en cours galement l'OMS. Lvaluation sur le plan des risques pour la sant concerne opportunment les matriels et quipement de tlphonie mais aussi d'autres quipements. Si on s'en tient la tlphonie, voquer la sobrit invite bien entendu s'intresser tant aux missions qu'aux usages, l'vidence trs volutifs et dans certains cas dbrids, en particulier chez le jeune public. Il y a donc reprendre la question des terminaux pour s'assurer que les dispositions en vigueur prennent bien en compte les volutions rcentes des technologies et des usages, pour poursuivre par ailleurs le travail de pdagogie. Pour ce qui est des antennes-relais, les questions relatives l'interface technologies-usages se doublent de questions de rgulation, au sens fort du terme. Invoquer la sobrit, qui plus est rige, le cas chant, en principe, implique de considrer la rgulation d'ensemble en matire d'installation d'antennes de tlphonie mobile : quelles sont les comptences ? Le Conseil d'tat a rcemment apport un certain nombre d'claircissements ; il n'a pas pour autant dcrit un systme complet de rgulation, particulirement au niveau territorial ; quels sont les dispositifs pertinents? Faut-il s'en tenir un ensemble de rgles "classiques" (autorisations, seuils, dfinitions de pouvoirs de police) et s'en remettre aux acteurs - et aux juges (aprs avoir clarifi le partage entre les ordres judiciaire et administratif) - pour le fonctionnement concret ou btir un dispositif de rgulation plus complet?

http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_COPIC_31_juillet_2013.pdf durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport-synthese_VF.pdf 7 http://www.anses.fr/sites/default/files/documents/AP2011sa0150Ra.pdf

et

http://www.developpement-

15

si on envisage des volutions rglementaires, comment faire en sorte que le nouveau dispositif assure transparence, homognit, scurit juridique tout en mnageant les possibilits d'adaptation locales et sans alourdir inconsidrment les charges et rallonger les dlais? la sobrit en matire d'exposition n'est pas confine au domaine des antennes-relais : si l'on imagine un tel principe, y a-t-il des consquences en tirer dans d'autres domaines, en termes d'usages, d'exposition et de rgulation? la sobrit a aussi voir avec les conditions de la rgulation conomique : quid des relations entre sobrit et obligations faites aux oprateurs d'une part, entre sobrit et dynamique concurrentielle d'autre part?

Pour prendre en charge les termes de la commande du Premier ministre et r pondre lensemble des questions que la mission a t amene se poser, celle-ci a procd de faon trs classique laudition de lensemble des acteurs qui lui paraissaient susceptibles denrichir sa rflexion (cf. liste des personnes auditionnes en annexe 2). Elle la fait par cercles concentriques , sans objectif fig a priori et avant tout soucieuse de prolonger les questionnements suscits par telle ou telle audition, telle ou telle lecture, tel ou tel projet. La mission a aussi opportunment bnfici de la prescription du Premier ministre quant aux relations tablir avec le groupe de contact parlementaire dsign par Franois Brottes, prsident de la Commission des affaires conomiques de lAssemble nationale. Dans le cadre des comparaisons internationales qui lui taient demandes, la mission a souhait senqurir particulirement des situations bruxelloise et suisse. Des dplacements ont donc t organiss pour mieux apprhender ces expriences. La mission a aussi bnfici des travaux raliss sa demande par les services dexpansion conomique auprs des ambassades aux Etats -Unis, au 8 Canada, en Australie, en Core-du-Sud et au Japon .

Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 16

Chapitr 1 Tlphoni mobil : quls njux ?

Les nouveaux projets technologiques, quels quils s oient, sont devenus dans nos socits des sujets de dbat. Certains le regrettent, pointant du doigt qui lobscurantisme, qui limmixtion dignorants dans des questions par nature complexes et souvent difficiles matriser dans toutes leurs dimensions. Votre rapporteur est pourtant convaincu que cette volution majeure des socits occidentales est le fruit de leur mouvement de dmocratisation. L o nous connaissions une socit hirarchique, que cette hirarchie soit sociale, ecclsiale, entrepreneuriale, politique ou scientifique, nous vivons aujourdhui dans une socit o tous les acteurs, tous les citoyens, toutes les associations souhaitent participer la dcision. Toute action publique doit tre dbattue et doit tre capable de susciter un certain consensus pour voir le jour. Cest assurment une contrainte, mais cest galement une force. L o le progrs scientifique simposait par lui -mme comme une valeur suprieure, se pose aujourdhui la question dune science qui va peut -tre plus vite que la socit ou dans une direction quelle na pas souhaite. La remise en cause de la valeur de la science peut tre perue, vcue ou voulue comme une mise en cause de lide de progrs. Elle est plus certainement encore une demande de gouvernance, de matri se et de participation. Cest un enjeu considrable pour nos socits technologiques. Cette dynamique se nourrit et alimente deux proccupations, rcentes elles aussi : la prservation de lenvironnement et la protection de la sant. Comme la dmocratisati on, ces proccupations sont sources dimpratifs nouveaux mais galement dopportunits. Daniel Raoul, snateur, actuel prsident de la Commission des affaires conomiques du Snat
9

Nous reprenons volontiers en introduction de ce chapitre les mots de Daniel Raoul dans son rapport sur les lignes haute tension car ils situent trs bien le problme qui se pose aux politiques en situation de controverse. On cite dautant plus volontiers le snateur Raoul quil a t lauteur, avec Jean-Louis Lorrain, dun rapport sur la tlphonie mobile et son incidence ventuelle sur la 10 sant (2002), dans lequel lessentiel des principes de rgulation publique, toujours valables en 2013, taient poss. On partira dune question simple : quel est le problme de politique publique qui se pose nous dans ce dossier de la tlphonie mobile ? Cette question se dcline en plusieurs autres : sagit-il dun problme de sant publique ? Comment expliquer les tats de lopinion, autrement dit une image trs dgrade de la gestion publique des risques alors mme que les usages des technologies se diffusent de plus en plus largement ? Comment se fait-il que la controverse soit si prgnante dans lopinion alors mme que les recherches sont si peu affirmatives quant aux risques pour la sant ? Ne faut-il pas voir dans cette persistance un problme de rgulation politique du dossier beaucoup plus profond ? Quelles sont les consquences de cette situation sur les perspectives de dploiement des technologies de la mobilit ? Notre conviction profonde est bien quil y a l potentiellement une entrave majeure et que ce nest pas lexcs de rglementation qui freine aujourdhui les dploiements mais le dfaut de rgulation. Autrement dit, on ne peut pas fixer des objectifs de dploiement des rseaux ou discuter des conditions de la concurrence par les infrastructures sans sintresser concrtement aux modalits dimplantation des antennes.

Assemble nationale - Snat, Office parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques, Lignes haute et trs haute tension, sant et environnement, mai 2010. 10 Office parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques, Lincidence ventuelle de la tlphonie mobile sur la sant, par M. Jean-Louis LORRAIN et Daniel RAOUL, Snateurs, 2002. 17

1. Les technologies en cause

Le dveloppement des nouvelles technologies de communication sans fil saccompagne dune volution permanente des signaux radiolectriques utiliss pour vhiculer les informations transmises (voix, donnes, etc.). Les usages de ces technologies, ainsi que les caractristiques des signaux (modulations, bande de frquences, forme, niveaux de puissance) dterminent limpact des nouvelles technologies sur les niveaux dexposition des personnes. (ANSES 2013) LANSES situe demble lun des aspects essentiels de la mission : prendre en compte le rythme de linnovation technologique mais aussi lvolution des usages. Cette cadence est relativement inhabituelle, si on considre lindustrie en gnral, et assez indite. Mieux ou pire, cest selon, elle semble acclrer continment : les gnrations technologiques se succdent ou plutt sempilent un rythme toujours suprieur, les innovations techniques stimulant les applications qui, elles-mmes, dmultiplient les usages, obligeant de nouveaux efforts dinnovation pour apporter toujours plus de dbit. Cette course linnovation acclre aussi le rythme de la destruction cratrice pour reprendre lexpression de Schumpeter, les porteurs des technologies nouvelles ou des nouveaux usages changent, lquilibre entre les acteurs au sein des filires se modifie sans cesse. Quen est-il de la rgulation ? Si on resserre le propos sur la question de lexposition aux champs lectromagntiques, comment les pouvoirs publics prennent-ils en compte ces volutions ? Comment le dbat public lui-mme sorganise-t-il face ce mouvement continu ?

Quelques notions de base11

Dfinitions
Les radiofrquences font partie des champs lectromagntiques non ionisants (dont les frquences se situent entre 0 et 300 GHz), au mme titre que les champs statiques, les champs basses frquences, les rayonnements infrarouges ou la lumire visible, notamment. Parmi les systmes utilisant les radiofrquences, on peut citer : les rseaux de diffusion de contenu (radiodiffusion, tldiffusion) pour lesquels un metteur met pour couvrir une zone plus ou moins tendue et dans laquelle se trouvent des rcepteurs (radio, tlvision, etc.) ; les rseaux cellulaires (rseaux mobiles professionnels, TETRA20, tlphonie mobile GSM 900 et 1 800, 12 tlphonie mobile UMTS, etc.) pour lesquels des stations de base fixes (antennes-relais) sont rparties sur un territoire afin dassurer une continuit de service pour les quipements terminaux mobiles ; les systmes sans fil de moyenne et courte portes, de puissances variables selon les technologies : Wi-Fi (liaison internet entre la borne daccs et les ordinateurs), Bluetooth (liaison sans fil entre diffrents priphriques informatiques notamment), tlphones sans fil domestiques DECT, systmes sans fil pour la domotique (gestion dnergie) et la scurit (alarme), etc. Les metteurs associs lensemble de ces applications utilisant les radiofrquences contribuent au champ 13 lectromagntique prsent dans lenvironnement. (cf. tableau ci-dessous)

Cette dfinition emprunte au rapport de lANSES illustre bien des aspects du travail de recensement et de hirarchisation des sources dmission : On considrera la fois des technologies trs anciennes (mme si elles ont pu tre renouveles), par exemple les rseaux de radio et de tldiffusion et des technologies mergentes, autour de lInternet des objets par exemple ; Pour ce qui est des rseaux cellulaires, il faut traiter la fois de la succession des gnrations technologiques et de la dualit stations de base terminaux mobiles ; Cette liste nest videmment pas close et doit tre complte en continu, dans la mme gamme de frquences et avec les mmes caractristiques de signaux ou pas.

11 12

Cf. aussi annexe 3 LUnion internationale des tlcommunications (UIT) dfinit ainsi les stations : un ou plusieurs metteurs ou rcepteurs, ou un ensemble d'metteurs et de rcepteurs, y compris les appareils accessoires, ncessaires pour assurer un service de radiocommunication ou pour le service de radioastronomie, en un emplacement donn ; et la station de base : station terrestre du service mobile terrestre . Une station de base peut ainsi compter plusieurs antennes-relais . (ANSES 2013) 13 Rapport de lANSES 2013 18

Recensement
Les sources dmission de champs lectromagntiques sont nombreuses, diversifies quant leurs usages et leur visibilit en termes dacceptabilit sociale. Quel est lobjet dun recensement ? Il est pdagogique : il est important de situer les missions de champs lies la tlphonie mobile dans une gamme technologique plus large ; Il est aussi demble critique lorsquon raisonne en termes de mesure de lexposition ou de fabrique de la rglementation. Dun ct, la mission a la proccupation de contribuer rationaliser la mesure et la rglementation (et certains de ses interlocuteurs nont pas manqu de la rappeler ce rle de hirarchisation ). Dun autre ct, elle ne peut manquer de souligner loriginalit des problmatiques de la tlphonie mobile et la dynamique propre de la controverse dans ce domaine, qui appellent sans doute une approche spcifique en termes de traitement politique.

Autrement dit, recenser les sources dmission, les hirarchiser, cest en fait sintresser deux types de problme, ne pas confondre : dune part, dans un souci lgitime dapprciation de la pertinence de laction publique, on sintressera toutes les sources dmission, leur incidence en termes dexposition de la population et leur traitement par la rglementation ; dautre part, le propos peut tre circonscrit la problmatique de la tlphonie mobile, aux expositions respectivement lies aux terminaux et aux stations de base. Le premier exercice est intressant en soi mais na de sens que sil dbouche sur une rvision densemble du cadre rglementaire, adapte la hirarchie rvle, ce qui dpasse de bea ucoup le mandat de la mission. Le second exercice est en revanche directement au cur de ses proccupations.
Liste des services et applications utilisant / produisant des ondes lectromagntiques radiofrquences et les frquences associes ces applications / services, en France (Avril 2013) (Rapport ANSES 2013)
Bande de frquences 9 kHz 30 MHz Services / Applications Radiodiffusion Grandes Ondes, Ondes Moyennes et Ondes Courtes - Dtecteurs de victimes davalanches - Trafic radio amateur - Systmes de dtection antivol (RFID22) - Lecteurs de cartes sans contact (RFID) - Applications mdicales (*) Lampes fluorescentes compactes, LED Transformateurs de tension Plaques induction compteurs intelligents vhicules lectriques Rseaux professionnels (taxis, pompiers, gendarmerie nationale, rseaux radiolectriques indpendants, etc.) Radioamateurs - Microphones sans fil - Radiolocalisation aronautique - Radars - Applications mdicales (*) Tlvision bande I Radiodiffusion en modulation de frquences (bande FM) Trafic aronautique (balisage et bande air ) Rseaux professionnels (police, pompier, SAMU, etc.) - Frquences rserves au vol libre (talkies walkies) - Trafic amateur (bande des 2 mtres ) - Trafic maritime (bandes VHF marine) radiodiffusion numrique bande III Balise ARGOS - Rseaux professionnels (gendarmerie, SNCF, EDF, etc.) Trafic amateur (bande 432 ) Tlcommandes et tlmesure mdicale Systmes de commande (automobile (RFID) - Rseaux cellulaires TETRA, TETRAPOL etc. - Applications mdicales(*) Tldiffusion bandes IV et V Tlphonie mobile bande 800 MHz (LTE) : voies montantes et descendantes Appareils de faible puissance et de faible porte : applications sans fil, notamment de tlcommande et tlcontrle, tlmesure, transmission dalarmes, de donnes, et ventuellement de voix et de vido Tlphonie mobile bande 900 MHz (GSM et UMTS) : voies montantes et voies descendantes (y compris le GSM-R) Radars - Radiodiffusion numrique bande L - balises - Faisceaux Hertziens Tlphonie mobile bande 1800 MHz (GSM et LTE): voies montantes et voies descendantes Tlphones sans fil domestiques numriques DECT Tlphonie mobile bande 2 100 MHz (UMTS) : voies montantes et voies descendantes Wi-Fi 2,4 GHz- Bluetooth - Four micro-onde Tlphonie mobile bande 2 600 MHz (LTE) : voies montantes et voies descendantes Boucle locale radio de type WiMAX Radars - Boucle locale radio - Stations terriennes Faisceaux Hertziens Wi-Fi 5 GHz

30 MHz 87,5 MHz

87,5 108 MHz 108 136 MHz 136 400 MHz 400 470 MHz

470 790 MHz 791 862 MHz 862 876 MHz 876 960 MHz 960 1710 MHz 1710 1880 MHz 1880 1900 MHz 1920 2170 MHz 2 400 2 483,5 MHz 2 500 - 2 690 MHz 3400 3 600 MHz > 3 600 MHz 5 150 5 350 MHz / 5 470 5 725 MHz

* Les applications mdicales utilisant des champs lectromagntiques radiofrquences concernent les applications thermiques, limagerie et llectrochirurgie.

19

Exposition14
Bain dondes , lectrosmog Les expressions sont l pour expr imer une inquitude, lie la multiplication des sources dmission, lomniprsence des objets communicants (avant mme le dveloppement de lInternet des objets), aux possibles interactions entre les expositions. Pour certains, il est dailleurs curieux que cette inquitude nait pas davantage prospr dans la population, au dtriment dautres thmatiques. Sans doute est-ce le signe de contradictions diffuses quant aux aspirations de la population. A nouveau, nous dbuterons notre propos par quelques rappels issus du rapport de lANSES. Il est en effet important de bien situer les puissances de chaque source dmission, de considrer leur cumul et leur hirarchie dans lenvironnement des personnes, avant de focaliser lattention sur les questions propres la tlphonie mobile.

Puissances mises et exposition rsultant de quelques systmes de tlcommunications sans fil 1) Sources proches15
Application Tlphone mobile Talkie-Walkie Tlphone sans-fil DECT RFID Wi-Fi Interphone Bb Puissance mise 2 W max 0,5 W max 0,25 W max Entre 0,01 W et 2 W max 0,1 W max 0,01 W typique* Exposition (DAS) < 2 W/kg << 2 W/kg < 0,1 W/kg << 2 W/kg < 0,2 W/kg < 0,1 W/kg < 0,01 W/kg

Bluetooth Entre 0,001 et 0,025 W max * : valeur potentiellement suprieure en fonction des nouvelles technologies utilises.

2) Sources lointaines (dans lenvironnement)

Application Radars Emetteur Radio AM Emetteur tlvision Emetteur radio FM Antennes tlphonie mobile* WiMax Puissance mise Jusqu plusieurs fois 1 000 000 W 1 000 000 W Jusqu 780 000 W Jusqu 300 000 W Jusqu 40 W ** Jusqu 30 W *** Exposition (champ E) Extrmement forte 5 m Extrmement forte 5 m Trs forte 5 m Trs forte 5 m Faible ( 5 m : E < 10 V/m) Faible ( 5 m : E < 10 V/m) Trs faible ( 5 m : E < 0,1 V/m)

Wi-Fi Jusqu 1 W * : les puissances mises sont susceptibles dtre suprieures en LTE ** : jusqu' 2 kW (63 dBm) si l'on tient compte du gain d'antenne. *** : sans tenir compte du gain d'antenne.

La table ronde Radiofrquences, sant environnement de 2009 (cf. chapitre 2) avait propos de lancer des exprimentations afin de tester un certain nombre de scnarios quant aux possibilits dajuster la puissance des antennes de tlphonie mobile, sans prjuger en quoi que ce soit de la nocivit des missions en question. Les travaux du COMOP / COPIC ont permis daccumuler une
14

On trouvera en annexe 5 un tableau rcapitulatif des analyses de lANSES quant aux consquen ces des innovations en termes dexposition. 15 Pour caractriser lexposition du public aux champs lectromagntiques radiofrquences, la physique de la propagation des ondes permet de distinguer deux configurations : proximit dun metteur (en zone de champ proche ), notamment lorsque lexposition est localise, la rpartition du champ lectromagntique est complexe et ne peut pas tre dcrite par des mthodes simples. Lexposition doit tre quantifie par la caractrisation du DAS ou des courants induits, qui peuvent tre soit simuls par mthode numrique, soit mesurs en laboratoire sur des modles ; au-del dune certaine distance de lmetteur (en zone de champ lointain ), il est plus simple de caractriser lexposition au moyen de mthodes de simulation ou par la mesure in situ de lintensit du champ lectrique ou magntique dans lenvironnement. (ANSES 2013) 20

masse dinformations importante, commencer par un tat des lieux de lexposition dans lenvironnement extrieur et lintrieur du bti. Les travaux de dosimtrie individuelle raliss dans ce cadre rejoignent dautres tudes quant lapprciation de la contribution des antennes relais lexposition individuelle.

Extrait du rapport de synthses des exprimentations du COPIC en ce qui concerne ltude de lexposition individuelle Pendant 99% du temps, le niveau maximal dexposition des personnes volontaires, rsidant dans un PPE (points les plus exposs), ne dpasse pas 0,2-0,3 V/m dans les communes rurales de relief faible et en zone montagneuse, 0,5 1 V/m dans les communes priurbaines peu denses et urbaines modernes denses, et 1 2 V/m dans les centres villes anciens denses et la zone de haute densit. En comparaison, pendant 99% du temps, le niveau maximal dexposition de ces personnes aux autres sources dondes radio (radiodiffusion FM) ne dpasse pas 2 V/m dans les zones rurales, priurbaines peu denses et modernes denses, et 3 V/m dans les centres villes anciens denses et la zone haute densit. Concernant les antennes relais, les niveaux maximaux mesurs sont infrieurs 0,8 V/m dans les zones rurales (relief faible ou zone montagneuse), 2,5 V/m dans les communes priurbaines peu denses, et infrieurs 4 V/m dans les communes urbaines modernes denses, les centres villes anciens denses et les communes de haute densit. Pour les sources radio autres que celles issues des antennes de tlphonie mobile, 99% des expositions individuelles sont infrieures 2 V/m dans les communes rurales relief faible, dans les communes rurales en zone montagneuse, dans les communes priurbaines peu denses, et, une exception prs, dans les communes urbaines modernes denses (un point 99% 6 V/m). Elles sont infrieures 3 V/m dans les centres villes anciens denses et les communes de haute densit tudies dans le cadre du COMOP/COPIC. Quelques valeurs maximales isoles sont infrieures ou de l'ordre de 6 V/m dans les communes rurales relief faible ou en zone montagneuse, dans les communes pri-urbaines peu denses et les communes urbaines modernes denses (2 points 6,01 et 6,18), l'exception d'un point 8 V/m dans une commune rurale en zone montagneuse. Quelques valeurs maximum (10,1 V/m = saturation de lexposimtre) ont t atteintes dans les centres villes anciens denses et la commune de haute densit: il s'agit dans les deux cas d'expositions un tlphone sans fil (DECT).

Ainsi de ltude de Jean-Franois Viel, Elisabeth Cordis, Monika Moissonnier, Ren de Sze et Martine Hours, Radiofrequency exposure in the French general population : Band, time, location and activity variability , Environment International (2009) : Information on the exposure of individual persons to radiofrequency (RF) fields is scarce, although such data are crucial in order to develop a suitable exposure assessment method, and frame the hypothesis and design of future epidemiological studies. The main goal of this survey is to assess individual RF exposure on a population basis, while clarifying the relative contribution of different sources to the total exposure. A total of 377 randomly selected people were analyzed. Each participant was supplied with a personal exposure meter for 24hour measurements (weekday), and kept a time-location-activity diary. Electric field strengths were recorded in 12 different RF bands every 13s. Summary statistics were calculated with the robust regression on order statistics method. Most of the time, recorded field strengths were not detectable with the exposure meter. Total field, cordless phones, WiFi-microwave, and FM transmitters stood apart with a proportion above the detection threshold of 46.6%, 17.2%, 14.1%, and 11.0%,
21

respectively. The total field mean value was 0.201V/m, higher in urban areas, during daytime, among adults, and when moving. When focusing on specific channels, the highest mean exposure resulted from FM sources (0.044V/m), followed by WiFi-microwaves (0.038V/m), cordless phones (0.037V/m), and mobile phones (UMTS: 0.036V/m, UMTS: 0.037V/m). Various factors, however, contributed to a high variability in RF exposure assessment. These population-based estimates should therefore be confirmed by further surveys to better characterize the exposure situation in different microenvironments. Lvaluation de lexposition dune population est galement au cur des travaux dun certain nombre de projets de recherche, dont le projet LEXNET (cf. annexe 13). Ratio des expositions moyennes des mobiles et de stations de base (source LEXNET)

SAR (Specific absorption rate) max 10g est la valeur maximale du SAR moyenn sur une masse de 10g de tissus de la tte. C'est la valeur du DAS qui est utilise pour vrifier que les systmes sont conformes aux limites recommandes par l'ICNIRP. Le SAR max 1g cerveau est la valeur maximale du SAR moyenn sur une masse de 1g de tissus du cerveau. C'est une valeur qui n'est pas normalise car spcifique un tissu mais qui est utilise dans certaines tudes pidmiologiques (par exemple, Interphone)

L'hypothse est ici, pour l'exposition venant des antennes de 0,1 v/m, pour celle venant des mobiles de 50% du maximum pour le GSM et 1% pour la 3G et le Wifi, valeurs moyennes typiques (pour les mobiles, le SAR max dans ce cas est de 1w/kg dans les conditions de test normalises). Pour le cerveau, lexposition induite par un mobile prs de la tte est plus de 40.000 fois suprieure celle induite par les antennes-relais, en GSM 900. En 3G, lexposition est encore 10.000 fois suprieure. Puissance mise par le mobile pour une mme puissance reue (source LEXNET)

En ordonne : puissance reues par le mobile En abscisse : puissance mise par le mobile
22

Le contrle de puissance est plus efficace en 3G. Dans tous les cas, lloignement de la station de base saccompagne dune augmentation de la puissance mise par les mobiles connects. -10 -20

Tx

Rx

(dBm)

-30 -40 -50 -60 -70 -80 -90

Puissance reue (dBm)

~ 10 m (Source : LEXNET)

Diversit des sources, focalisation de la controverse

Au-del des travaux permettant de (re)situer la contribution de la tlphonie mobile et des diffrentes sources associes (terminaux, stations de base, wifi) lexposition individuelle, les travaux du COMOP COPIC ont permis de rvler lexposition dans diffrents contextes spatiaux, en fonction de la configuration de lenvironnement et, surtout, de la densit de population.
Extrait de la synthse des travaux du COMOP/COPIC sur lexposition Les modlisations rvlent un niveau globalement faible de lexposition du public aux ondes mises par les antennes relais. Un tat des lieux initial a dabord t ralis, en 2010 ou 2011 selon les zones dexprimentation, afin de servir de rfrence pour la suite des travaux. Il a consist modliser et mesurer lexposition, la couverture et la qualit de service. Cet tat des lieux inclut les rseaux 2G (deuxime gnration de tlphonie mobile) et 3G (troisime gnration) de Bouygues Tlcom, Orange et SFR. Il ninclut ni le rseau 3G de Free Mobile qui a t ouvert au public dbut 2012, ni les rseaux 4G (quatrime gnration) qui ont t ouverts au public fin 2012. Concernant lexposition aux ondes mises par les antennes -relais, la modlisation a calcul un niveau dexposition sur plusieurs centaines de millions de points, sur toutes les faades des btiments et toutes les surfaces au sol. Lexposition modlise est une exposition thorique et maximise qui fait lhypothse que tous les metteurs fonctionnent en mme temps puissance maximale. Cet tat des lieux a montr que sur ces seize zones dexprimentation, environ 90% des niveaux dexposition modliss sont infrieurs 0,7 V/m et 99% 2,7 V/m alors que les valeurs limites rglementaires sont comprises entre 40 V/m et 61 V/m pour les frquences utilises par la tlphonie mobile. Les principaux rsultats sont synthtiss dans le tableau suivant :

Le tableau se lit de la manire suivante : par exemple, 99% des niveaux dexposition dans les villes correspondant lenvironnement Priurbain peu dense sont infrieurs 1,2 V/m. Les enseignements tirs des mesures de lexposition Dans chacune des seize zones dexprimentation, diffrents types de mesures ont t effectus en une dizaine de points identifis partir des modlisations comme les plus exposs aux antennes-relais par rapport au reste
23

de leur zone. Ces points gographiquement isols, dits Points Plus Exposs (PPE), sont caractriss par une exposition sensiblement plus leve que la moyenne de la zone. Les mesures effectues sur les lieux les plus exposs ont montr que, dans environ 20% des cas, les antennes relais ne sont pas la source principale dexposition. Les autres sources sont notamment : bases de tlphone sans fil DECT, metteurs radio FM ou tlphones portables proximit, botiers multiservices Wifi. Par ailleurs, si les mesures au point le plus expos de lhabitation sont deux trois fois suprieures lexposition moyenne dans les autres pices de cette mme habitation, soulignant ainsi une forte variabilit spatiale de lexposition, on constate pour la tlphonie mobile une faible variation de lexposition lie au t rafic. En effet, avec les technologies actuellement dployes et les usages actuels, le niveau rel mesur dans la journe conformment la mthodologie de cette tude, et ceci quelle que soit lheure, est en gnral proche de celui que lon constaterait en faisant des mesures en continu moyennes sur six minutes. Lamplitude des variations dans la journe est en gnral faible, infrieure 30%.

A la lecture de ces travaux, les uns mettront en avant le faible niveau global dexposition et le peu de pertinence quil y aurait agir pour corriger une situation globalement matrise en termes dexposition de la population, trs en-de des seuils fixs par la rglementation (cf. chapitre 2). Les autres souligneront la situation particulire des points atypiques ou points particulirement exposs et pointeront le dcalage entre les valeurs-limites fixes par la rglementation et les situations vcues comme potentiellement insatisfaisantes par les populations.

Les diffrentes gnrations technologiques de la tlphonie : succession / stratification

La dynamique propre de linnovation dans le secteur de la tlphonie mobile ne permet pas forcment de clarifier les enjeux, en ce quelle autorise plusieurs discours, plusieurs apprciations en simultan : dun ct, on insistera sur les progrs technologiques permettant, de faon incidente, de rduire 16 lexposition ; dun autre ct, on soulignera, de faon tout aussi pertinente, la stratification des technologies et donc la persistance de situations moins satisfaisantes et les effets daccumulation.
Rappel des diffrentes gnrations de tlphones mobiles (source Anses)
Gnration 1G 2G 2.5 G 2.75 G 3G 3.5 G ou 3 G+ 3.75 G / H+ 3.9 G 4G Acronyme Radiocom 2000, Nordic Mobile Telephone GSM17 GPRS EDGE (bas sur rseau GPRS existant) UMTS HSDPA (driv de l'UMTS) HSUPA et HSPA+ / DC-HSDPA (drivs de l'UMTS) LTE LTE Advanced18 Universal Mobile Telecommunications System High Speed Downlink Packet Access High Speed Uplink Packet Access / High Speed Packet Acess + / Dual Carrier (ou dual cell) HSDPA Long Term Evolution Long Term Evolution-Advanced Intitul Radiocom 2000 France Telecom, Ligne SFR Analogique (NMT=Nordic Mobile Telephone) Global System for Mobile Communication General Packet Radio Service Enhanced Data Rate for GSM Evolution

16

LANSES rsume ainsi les enjeux : Par nouveaux signaux, on entend les signaux dont les caractristiques (modulations, bande de frquences, forme, niveaux de puissance) sont adaptes aux besoins des nouvelles technologies. Lvolution des systmes et des applications utilisant les technologies sans fil est permanente. On tend vers le tout IP , cest --dire que lensemble des communications mobiles (donnes, voix, etc.) transitera a priori, terme, au moyen dun protocole commun, lInternet Protocol (IP), et non plus selon des protocoles diffrents en fonction de la nature des informations transmettre , comme cest encore le cas actuellement avec la norme GSM par exemple pour la voix. Cependant, dautres applications sont en forte croissance (en dehors de la tlphonie mobile), notamment pour les rseaux de capteurs, les objets communicants et des techniques dveloppes pour des transmissions autres que celles de la voix, comme les signaux des rseaux de capteurs, par exemple. Les niveaux dexposition des nouvelles technologies pourraient tre plus faibles que pour les anciennes technologies comme l e GSM. Cependant, les nouveaux dispositifs utilisent par exemple des mthodes dmission multisources, pour lesquelles des calculs dexpositions cumules sont ncessaires. Les nouveaux usages des dispositifs de tlcommunications rendent galement trs complexe la comparaison avec lexposition engendre par les technologies prcdentes. Connatre limpact de ces nouveaux signaux sur lexposition ncessite, pour y rpondre, de redfinir les nouveaux paramtres dexposition des personnes ces champs lectromagntiques. 17 Le rseau GSM (Global System for Mobile Communications) a t conu initialement pour les communications de type voix dans les bandes 900 et 1 800 MHz. Permettant en outre lenvoi de SMS (Short Message Service), la norme GSM a ensuite t tendue pour supporter de plus hauts dbits et le transport de donnes en mode paquet par les extensions GPRS (General Packet Radio Services) puis EDGE (Enhanced Data rates for GSM Evolution). (ANSES 2013) 24

2G, 3G : antennes / terminaux

La controverse sur les effets pour la sant de la tlphonie est ne avec la technologie de deuxime gnration, qui a vu la fantastique diffusion de cette technologie dans la population. Il est donc important de considrer cette gamme technologique 2G en sachant quelle est toujours prsente mais en considrant aussi quelle ne dcrit plus les enjeux contemporains ou futurs, aussi bien en termes dusages, dorganisation des rseaux que deffets sur la sant ou sur lenvironnement. Le passage de la 2G la 3G a en effet t marqu par toute une srie dvolutions : Une meilleure gestion du changement de cellule (ou handover) et un gain defficacit (li en particulier un contrle de puissance plus fin) qui a permis de rduire lexposition lie aux 19 terminaux, toutes choses gales par ailleurs ; De fait, les terminaux 3G consomment moins dnergie : les fabricants y ont trouv un argument marketing intressant (besoin moindre en termes de recharge) ; la motivation ntait pas sanitaire ; Le temps de la 3G a aussi t marqu par lapparition et une diffusion exponentielle des smart phones et des tablettes, ce qui a acclr l volution des usages ; celle-ci a loign les terminaux de la tte : le reflux du trafic voix au profit des sms et des changes Internet a de fait modifi la problmatique de lexposition aux terminaux. On nen a pas forcment conscience mais la dispersion est grande en Europe quant au temps dusage du tlphone et aux par ts respectives 20 des lignes fixe et mobile :

Le taux de pntration des smartphones est encore trs disparate selon les pays. En France, le taux est de 42% en 2013. Le potentiel de croissance est donc trs important si on considre les chiffres atteints dans les pays les plus avancs dans ce domaine.

18

La prochaine volution de LTE sera un rseau mobile de 4e gnration (4G) faisant partie des technologies rseau retenues pour entrer dans lensemble IMT-Advanced (International Mobile Telecommunications-Advanced), avec le Gigabit WiMAX, reprsentant la vraie 4G. Premier vritable rseau 4G, LTE-Advanced devrait tre capable de fournir des dbits de 1 Gbps larrt et de 100 Mbps en mouvement grce des technologies rseau intelligentes qui permettront de maintenir les dbits en tout point de la cellule (alors quils baissent sensiblement en bordure de cellule actue llement). (ANSES 2013) 19 LUMTS utilise une technique de FDMA/CDMA. Chaque canal de 5 MHz est utilis par plusieurs personnes. Les signaux utilisant le mme canal sont spars au moyen dun code. Le tlphone met alors en continu pendant la communicat ion, contrairement au GSM. Le CDMA est une forme de partage de la puissance entre les utilisateurs : la capacit de transmission dune cellule UMTS est optimise en sassurant que le niveau de rception des terminaux au niveau de la station de base est l a plus basse possible, cest--dire que le rseau ajuste la puissance dmission des mobiles au minimum ncessaire. Ceci explique que le contrle de la puissance du terminal soit beaucoup plus fin que dans le cas du GSM. La puissance maximale dmission du mobile UMTS est de 250 mW. Ladaptation de la puissance a lieu toutes les 0,7 centimes de seconde. (ANSES 2013) 20 Chiffres cits dans le cadre de latelier de travail du projet LEXNET le 19 septembre 2013 Berlin. 25

(Source : Our Mobile Planet by Google, http://www.thinkwithgoogle.com/mobileplanet/en/ 21)

Autre lment intressant : les donnes dusage au cours dune journe varient considrablement en 22 fonction de lheure et du type dusage considr .

Du ct des antennes-relais, le dploiement de la 3G a amen les oprateurs densifier leurs rseaux sur la base de la configuration mise en place pour la 2G (pour ceux qui en disposaient dj) ; ils ont parfois recouru dautres matriels en extrieur (petites cellules) pour assurer une meilleure couverture rsiduelle en milieu dense (zones enclaves) ou, de faon plus rare, faire face laccroissement du trafic 3G ; des dispositifs intrieurs (picocellules et femtocellules) ont aussi t dploys.

De fait, le bilan de lexposition fait la faveur des travaux du COPIC, suite la Table ronde de 2009, me dresse ltat des lieux une fois lessentiel de linfrastructure 3G dploye (hors le 4 oprateur).

La 4 G et le dveloppement de linternet des objets : des enjeux renouvels ?

La 4 gnration de tlphonie mobile, cest un standard fix travers les travaux de normalisation 23 lchelle mondiale. La LTE permet de gagner en efficacit spectrale ; elle autorise des dbits 24 notoirement suprieurs ceux de la 3G .
me

21

Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 22 In rapport ANSES 2013 26

Par rapport la cible 4G, ladaptation progressive des rseaux et le remplacement plus ou moins lent des terminaux font quil sagit en fait dun processus graduel, en particulier en Europe : LTE, puis 4G, ce qui ne va pas dailleurs sans poser quelques questions quant aux promesses faites aux consommateurs. A quoi peut-on rsumer la 4G ? Plus de donnes changes, plus dinstantanit. Il sagit l darguments essentiels en faveur dune explosion du traf ic vido sur les terminaux mobiles (tlphones portables ou tablettes). Recevoir de linformation en mobilit sans entrave, avoir la capacit de lADSL sur son terminal pour ce qui est des consommateurs, dvelopper le streaming pour viter le piratage telles sont quelques-unes des attentes de la 4G. Le fait est quaujourdhui, quand la technologie le permet, la mobilit lemporte sur la fixit. Un certain nombre de grands domaines des services glissent de plus en plus vers la mobilit : le commerce, la banque, les activits de rservation dans les transports et lhtellerie, etc. Les chiffres sont la mesure de ces promesses : le trafic de donnes mobiles doublait tous les deux ans ces dernires annes ; la croissance est aujourdhui de 80% tous les deux ans ; le trafic de donnes est plus de 50% utilis par la vido, trafic descendant mais aussi de plus en plus montant avec la LTE-4G. CISCO prvoit ainsi que la vido reprsentera 80% de la bande passante dans 25 quelques annes. On sattend ce que le cap du milliard dutilisateurs de la LTE soit pass en 2017 (pour une technologie qui a commenc dtre diffuse en 2010). Le dploiement a dbut en Asie (Core-duSud et Japon) et aux Etats-Unis. Il est plus tardif en Europe : lexploitation commerciale a dbut en 26 Suisse en 2012 ; elle dmarre en France lautomne 2013. Lexplosion du trafic vue de Core-du-Sud, un pays prcurseur

Source : SK Telecom, juin 201327

23

La standardisation par le 3GPP (3rd Generation Partnership Project) a t acheve dbut 2008. Le dploiement a alors pu dmarrer dans un certain nombre de pays. 24 Performances cibles de la technologie LTE Cinq classes de terminaux ont t dfinies par la norme, elles supportent des dbits de 10 Mbps (catgorie 1), jusquau dbit maximal prvu par la norme, soit 300 Mbps (catgorie 5) et doivent tre compatibles avec les largeurs de bandes de frquences. - un dbit maximum instantan pour le sens descendant de 100 Mbps pour une bande utilise de 20 MHz (5 bps/Hz) et jusqu' 326 Mbps (300 Mbit/s utiles) en mode MIMO 4 X 4 ; soit une amlioration de lefficacit spectrale en Downlink cible (b/s/Hz) 3 4 fois suprieur la release 6 HSDPA (3g+) ; - un dbit maximum instantan montant de 50 Mbps pour une bande utilise de 20 MHz (2,5 bps/Hz) et jusqu' 86 Mbps max en mode MIMO 4 x 4; soit une amlioration de lefficacit spectrale en Uplink cible (b/s/Hz) 2 3 fois suprieur la release 6 HSDPA (3g+). (ANSES 2013) 25 Cf. aussi les chiffres de ltude pour la Commission europenne, DG Connect, ralise par J. Scott Marcus, John Burns et Werner Neu (cabinets WIK Consult et AEGIS), 2013 - Project number: 2013.5370 Contract number: 30-CE-0530064/00-25 SMART 2012/0015 26 Idem 27 In Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays, Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 27

Lvolution en cours, cest aussi lessor attendu, lexplosion mme de lInternet des obje ts, la faveur de la dmultiplication des capteurs connects, des flux de vido-surveillance CISCO voque 50 milliards dobjets connects en 2020. Autre faon de le dire : seuls 1% des objets connectables seraient aujourdhui connects. Pour ce qui est de la configuration des rseaux, la problmatique est simple : on veut du dbit, de la puissance, de la porte. En mme temps, selon les innovations, le besoin capacitaire est cependant tout diffrent : certains capteurs nont besoin que de flux de donnes limits quil sagit de diffuser 28 intervalles rguliers (selon certains, 80% des objets seraient connects bas dbit ), dautres dispositifs (la vidosurveillance en particulier) ont besoin de toute la capacit du trs haut dbit. Mme en matire de vido, il ne faut pas confondre diffusion des informations et explosion des donnes : un des dfis est prcisment de donner accs aux informations communes sans dmultiplier les flux de donnes. Derrire l Internet des objets , il y a donc aussi un p rocessus de diversification des usages, requrant des infrastructures elles aussi diversifies. Pour toute une gamme dobjets connects, le dfi sera damener de la connectivit trs faible cot, en limitant la consommation dnergie au minimum. Quand on voque par exemple les possibilits dchange de donnes en matire de sant, ce nest videmment pas du tout la mme chose (en termes de besoins en dbit) de raisonner sur lusage de capteurs permettant de contrler distance un certain nombre de donnes chez les patients et sur le potentiel du trs haut dbit en tlmdecine pour changer des vidos. Pour reprendre lexpression de Boris Beaude la Confrence Spectre et Innovation organise par lAgence nationale des frquences les 26 et 27 juin 2013, on na pas forcment besoin d autoroutes du spectre , cest--dire de calibrer tout le systme dinfrastructures en fonction de la vido, innovation relativement marginale au demeurant. Il ny aura donc pas un seul Internet des objets mais toute une gamme de technologies, qui emprunteront selon leurs caractristiques (dbit, protection des donnes) des rseaux dinfrastructures grand public ou des rseaux privatifs scuriss.
Prospective ANSES (rapport 2013) 30 Lusage de MIMO dans des rseaux comme le Wi-Fi, le WIMAX et la 4G, laisse imaginer que dans quelques annes les rseaux hauts dbits et les communications mobiles fusionneront en un seul et mme ensemble avec la gnralisation de la TOIP (Telephony over Internet Protocol) dans la tlphonie mobile et la disparition de rseaux actuels crs pour la voix. La mise en uvre de rseaux d'accs radio dbits variables et de plus en plus levs va permettre d'largir l'offre des services aux utilisateurs (tlphonie, vido, transmissions de donnes multimdias, Internet, etc.). Cette volution a conduit la recherche de nouvelles techniques pour optimiser l'utilisation du spectre radio qui est une ressource rare. La tendance est la baisse des niveaux de puissance, avec une optimisation du contrle selon les tches effectuer. Ceci se traduit par des champs EM plus faibles pour ces nouvelles technologies. Les applications non tlcoms se caractrisent quant elles par des besoins moins gourmands que la tlphonie. Les rseaux de capteurs sans fils ou les communications machine machine , oprent des niveaux de puissance faibles, ne ncessitant pas de sophistication technologique, notamment pour garantir une autonomie nergtique des lments du rseau la plus longue possible. Cette approche technologique rudimentaire se traduit aussi par un rayonnement EM plus faible. Enfin, les applications de tlcommunication sans fil deviennent de plus en plus limites par les solutions technologiques conventionnelles. De tels systmes pourraien t, lavenir (horizon 2025 selon certaines prospectives), faire appel la gamme trahertz (ondes dont les frquences stendent de 100 GHz 30 THz), mais de nombreux problmes restent rsoudre.
29

28

De nouveaux besoins voient le jour du ct dapplications qui ncessitent moins de ressources en bandes frquentielles, avec des technologies ad hoc moins sophistiques que celles des tlcommunications. Ces applications low cost vont chercher des niches frquentielles jusque-l inexploites ou dlaisses comme par exemple pour les rseaux de capteurs ou les objets communicants (cf. 3.2.1.5). Linternet des objets (M2M : machine machine) est bas sur une technologie radio dnomme UNB (Ultra Narrow Band). Cette technologie utilise des bandes de frquences libres (et gratuites) pour transmettre sur un spectre trs troit des donnes destines ou en provenance dobjets connects. Ncessitant peu de dbit, elle tire profit de la libration de bandes due labandon de la tlvision analogique notamment autour des 800 MHz. (ANSES 2013) 29 Voir la contribution de celui-ci en annexe 8. 30 Les technologies MIMO (Multiple-Input Multiple-Output) utilisent des rseaux d'antennes l'mission et/ou la rception afin d'amliorer la qualit du rapport signal sur bruit. Cela permet ensuite de pouvoir diminuer le niveau d'mission des signaux radio afin de limiter le rayonnement lectromagntique, mais aussi de prolonger la dure des batteries dans le cas d'un tlphone. 28

La 5 G demain : nouveaux questionnements ?

Il ny a pas aujourdhui de vision unifie de la 5G, de cette 5 gnration marque par lhyperconnexion des hommes et des machines. La structuration cible des rseaux nest pas vidente imaginer. Certains chercheurs voquent ainsi une collection de systmes htrognes. Des projets de recherche europens y sont consacrs : cf. le projet METIS rassemblant des oprateurs industriels (quipementiers tlcoms et autres, dont BMW par exemple), des oprateurs 31 tlphoniques, des universits et centres de recherche . Selon les interlocuteurs, les discours sont diffrents quant au calendrier de diffusion des innovations. Cela nest pas trs original mais on le vrifie en matire de tlphonie mobile : limplmentation est rapide ou lente selon les technologies. La 5G ouvre des problmatiques nouvelles bien des gards : on monte en frquence pour monter en dbit. Avec les ondes millimtriques (57-64 GHZ), on peut atteindre des dbits phnomnaux, trs courte distance. On a l affaire des types de signaux trs diffrents ; labsorption des ondes par les tissus vivants est elle-mme modifie ; les rfrentiels communs (DAS) sont revoir. Au-del des tlcoms, de nouveaux systmes sans fil vont apparatre : transmission dnergie sans fil, systme trs basses frquences de recharge dobjets communicants, etc. Ce changement de gnration, qui emporte des transformations beaucoup plus radicales que les volutions connues la faveur du passage la 3G ou la 4G, appelle de la part des pouvoirs publics un effort prospectif la hauteur des enjeux pour mieux apprhender les nouveaux usages et les 32 nouveaux types dexposition .
me

La configuration des rseaux

Si lon considre quau-del des externalits ngatives en termes dexposition globale, de pollution , ce qui compte, cest lexposition effectivement subie par les personnes, la question -clef est celle du fonctionnement du couple terminal-rseau et donc celle de la configuration de ce rseau.

Faire face laugmentation du trafic

Pour faire face laugmentation du trafic, du volume de donnes changes (aussi bien en flux descendants quen flux montants), il est possible de jouer sur trois composantes : les frquences disponibles, lefficacit spectrale, la densit du rseau. Un des dbats, selon les interlocuteurs et selon ltat du dploiement de la LTE/4G, consiste savoir sil y a alternative entre ces ressources ou sil ne faudra pas les mobiliser toutes pour faire face.

Source : tude sur la demande future de spectre radiolectrique au Canada 2011 2015 http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/EtudeDemandeSpectreRadio20112015.pdf/$FILE/EtudeDemandeSpectreRadio2011-2015.pdf

33

31 32

Voir en annexe 4 le dernier communiqu de presse relatant ltat davancement de ce projet. Voir par exemple Yves Le Dran, Yonis Soubere Mahamoud, Yann Le Page, Denis Habauzit, Catherine Le Qument, Maxim Zhadobov, Ronan Sauleau, State of knowledge on biological effects at 40 60 GHZ Comptes Rendus Physique, Volume 14, Issue 5, Pages 402-411 33 In Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 29

Distribution du trafic suivant les technologies de rseau (chelle logarithmique)

Source : tude sur la demande future de spectre radiolectrique au Canada 2011 2015 Du point-de-vue de lexposition et des effets de cette exposition, toutes les gammes de frquences ne se valent pas. Mais ce qui nous intresse avant tout ici, ce sont les qualits des frquences en termes de couverture, de pntration et de capacit. Cela emporte un certain nombre de consquences quant la configuration du rseau. Autrement dit, selon les caractristiques de lhabitat, la densit de population et ses usages et donc les besoins dcoulement du trafic, les frquences disposition de loprateur, celui-ci aura besoin dun rseau plus ou moins dense.

Quelle stratgie de densification des rseaux ?

Les rseaux mobiles Les rseaux mobiles sont tous bass sur ce concept de cellule, cest pourquoi ils sont aussi appels rseaux cellulaires. Une cellule est contrle par un metteur/rcepteur appel station de base, qui assure la liaison radio avec les terminaux mobiles sous sa zone de couverture. La couverture dune station de base est limite par plusieurs facteurs, notamment : la puissance dmission du terminal mobile et de la station de base ; la frquence utilise ; le type dantennes utilis la station de base et au terminal mobile ; lenvironnement de propagation (urbain, rural, etc.) ; la technologie radio employe. Une cellule est communment reprsente sous la forme dun hexagone ; en effet, lhexagone est le motif gomtrique le plus proche de la zone de couverture dune cellule qui assure un maillage rgulier de lespace. Dans la ralit, il existe bien entendu des zones de recouvrement entre cellules adjacentes, qui crent de linterfrence intercellulaire.
34

Cette densification peut tre obtenue partir dun renforcement des capacits des macro-cellules existantes, du dploiement de nouvelles macro-cellules ou dantennes plus petites, sur les faades des immeubles ou au niveau du mobilier urbain (micro cells ) ou lintrieur du bti (pico ou femto cells). Densifier le rseau permet duniformiser le rayonnement et de limiter lexposition individuelle de celui qui utilise son terminal. La densification ne va pas sans poser un certain nombre de problmes techniques : il faut matriser les interfrences ; il importe donc de grer lhtrognit. Compte tenu des besoins couvrir, les choix vont dpendre de larchitecture densemble du rseau, des proprits de ces dispositifs, des possibilits concrtes dimplantation et des contraintes techniques et financires.

34

Yannick Bouguen, Eric Hardouin, Franois-Xavier Wolff, LTE et les rseaux 4G, Eyrolles, 2012. 30

Les macrocellules sont essentielles en termes de couverture ; si leur faisceau ne croise pas un btiment proximit, cest--dire lorsquelles sont situes sur des points hauts sans vis--vis, elles sont intressantes en termes dexposition ; le problme est quelles focalisent la controverse depuis des annes et la densification limite des macrocellules est assez peu plausible. Ou du moins ne saurait permettre lcoulement du trafic envisag avec la LTE -4G, avec une bonne qualit de 35 service .
Une illustration des besoins de couverture en stations de base : le nombre de permis obtenus pour des 36 stations de base LTE par oprateur japonais et par bande de frquence (au 3 aot 2013)

Les microcells, au niveau des immeubles ou du mobilier urbain, ont dabord t dployes pour des besoins de couverture rsiduels (couvrir les zones enclaves difficiles atteindre partir des antennes sur les toits) ; elles ont commenc ltre pour faire face des problmes de capacit : cest le cas, de faon intermittente, en cas de rassemblements importants de population (vnements sportifs notamment) et, de faon prenne, dans des pays o la LTE a t dploye : ainsi, aux EtatsUnis, ATT, Verizon et Sprint ont recours ces dispositifs pour faire face la croissance du trafic. En termes dexposition environnementale (si on ne regarde que les antennes-relais), la dmultiplication des cellules augmente le nombre de points chauds de proximit mais en amliorant le fonctionnement du rseau, cette forme de densification permet une moindre exposition terminalantenne. En dehors du cot mme de ces matriels, une des questions essentielles qui se posent est le raccordement au rseau de ces microcells : cela peut gnrer des cots importants dinfrastructures. Une des voies dinnovation intressantes aujourdhui est la recherche de solutions de raccordement lgres, sans fil : tout un cosystme de start up travaille aujourdhui sur ce crneau. La question de lacceptabilit de ces micro-cells (par rapport aux macrocellules, objet de controverses) 37 est pose : si elles exigent un peu de gnie civil, cela na rien voir avec ce que requirent les macro-cellules ; en termes dintgration paysagre, elles offrent sans doute des solutions intressantes ; en termes dexposition, on la dit, si on raisonne au niveau du couple terminal -antenne, elles prsentent galement des atouts ; reste la question des conditions dimplantation et des autorisations : simplement soumises dclaration aujourdhui (et non pas autorisation), certains y voient une faon de sexempter des contraintes rglementaires ; lvidence, cependant, si on fait un
35

Cela ne signifie pas forcment la fin du dploiement des macrocellules : Malgr les difficults rencontres par les oprateurs mobiles, on constate que la densification de la couverture du territoire en sites est toujours positive. Ainsi, le modle de terminaison dappel mobile publi par lARCEP, modlise un rseau doprateur mobile gnrique dont le nombre de nouveaux sites installs crot dans les annes venir. Cette dynamique de densification de sites explicite dans la modlisation et approuve par les oprateurs a t conserve lors de lutilisation de cette modlisation. Celle -ci anticipe une augmentation du nombre de sites 3G denviron 4% par an entre 2011 et 2016. Son prolongement jusqu 2020 amne environ 19 000 sites dploys sur le territoire pour un oprateur. in Tera Consultants, Etude des besoins en frquences en France lhorizon 2020 - DGMIC, DGCIS Rf : 2011-28- AF-DGCIS-DGMIC-Besoins en frquences 2020 36 Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays, Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 37 Il existe cependant une possibilit de densification laide de microcellules discrtes, places en faades et sur du mob ilier urbain. Cette solution, qui permet en particulier de diminuer la puissance rayonne en mission, a le mrite dtre mieux accepte par les populations alentours. Toutefois, de nombreuses microcellules sont ncessaires afin dcouler le trafic dun e zone, ce qui en fait une solution coteuse rserve a priori des zones susceptibles daccueillir une densit exceptionnelle dusagers (quartiers daffaires, grandes avenues, lieux touristiques, centres commerciaux). in Tera Consultants, Etude des besoins en frquences en France lhorizon 2020 - DGMIC, DGCIS Rf : 2011-28- AF-DGCIS-DGMIC-Besoins en frquences 2020 31

effort de rgulation global en matire de dploiement des rseaux, ces matriels doivent tre pris en charge, non pas tant dans un rgime dautorisations bureaucratiques mais dans une approche systmique de modration de lexposition et de norm alisation.
Larchitecture des rseaux cellulaires et lmergence de la notion de rseau htrogne
38

On distingue plusieurs types de cellules en fonction de leur rayon de couverture, li la puissance dmission de la station de base, et de leur usage par les oprateurs. Les cellules macro sont des cellules larges, dont le rayon est compris entre quelques centaines de mtres et plusieurs kilomtres. Les cellules macro couvrent lensemble dun territoire de manire rgulire et forment ainsi lossature de la couverture dun rseau mobile. Elles sont contrles par des stations de base macro dont la puissance est typiquement de 40 W (46 dBm) pour une largeur de bande de 10 MHz. Leurs antennes sont places sur des points hauts, comme des toits dimmeubles ou des pylnes. Les cellules micro sont des cellules de quelques dizaines une centaine de mtres de rayon, destines complter la couverture des cellules macro dans des zones denses ou mal couvertes. Les stations de base associes sont appeles des stations de base micro et leur puissance est de lordre de 10 W (40 dBm). Leurs antennes sont typiquement places sous le niveau des toits, gnralement en faade de btiments. Les cellules pico poursuivent le mme but que les cellules micro, mais sont associes des puissances plus faibles, de lordre de 0,25 5 W (24 37 dBm). Elles peuvent notamment servir couvrir des hot spots, ou de grandes zones intrieures (indoor), tels que des aroports ou des centres commerciaux. Les antennes des stations de base pico peuvent tre places comme celles des stations de base micro, ou au plafond ou contre un mur lintrieur de btiments. Les cellules femto sont de petites cellules dune dizaine de mtres de rayon, principalement destines couvrir une habitation ou un tage de bureaux. Elles sont associes des puissances faibles, de lordre dune centaine de mW (20 dBm), et sont gnralement dployes lintrieur des btiments. Chaque station de base requiert un site radio, habituellement acquis ou lou par loprateur de rseaux mobiles, lexception des stations de base femto qui peuvent tre dployes par lutilisateur. On notera que seules les cellules macro sont gnralement dployes selon un motif cellulaire rgulier, les autres types de cellules venant dans la plupart des cas seulement complter localement la couverture, formant alors un rseau dit htrogne.

Illustration : lvolution du rseau coren SK Telecom

Source : SK Telecom, juin 2013

39

Dernire gamme de solutions de densification (ou, autre faon de voir les choses, de dlestage du trafic), les dispositifs lintrieur des immeubles, quil sagisse des pico -cellules ou des femto-cellules. Les premires sont destines aux immeubles de bureaux ou ddis au commerce ou encore aux
38 39

Yannick Bouguen, Eric Hardouin, Franois-Xavier Wolff, LTE et les rseaux 4G, Eyrolles, 2012. In Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 32

grandes plateformes dchanges (gares, aroports) : il sagit de fournir une population importante, dans un lieu confin, une bonne qualit de service, lment dattractivit de ces lieux ou defficacit. Les secondes sont destines assurer des relais intrieurs chez les particuliers. Compte tenu du fait quon considre que prs des trois quarts des usages des matriels mobiles sont en fait des usages sdentaires, on conoit facilement lintrt qui sattache ces solutions indoor, en termes dcoulement ou de dlestage du trafic. Pour autant, on ne btit pas un rseau essentiellement partir de tels dispositifs individualiss. Pour que le dlestage filaire se fasse, encore faut-il en outre que les connexions filaires restent comptitives par rapport la LTE/4G. Or de la mme faon que le mobile a vinc le fixe chez nombre dutilisateurs, la LTE/4G peut tre une solution de connexion plus efficace Internet que des connexions filaires peu performantes. Ces systmes propritaires posent enfin un certain nombre de questions relatives lusage communautaire, linteroprabilit, la gestion des interfrences A tout le moins, linformation des consommateurs sur le fait que certains matriels deviennent des relais doit encore progresser.

Quel rythme de diffusion de ces innovations ?

Si les chercheurs mettent volontiers en avant cette gamme de solutions, non pas tant pour y voir des alternatives que pour considrer un dispositif htrogne btir pour faire face aux besoins, si les quipementiers mettent logiquement en avant ces solutions de dveloppement et ont intrt 40 proposer une ligne de produits simple (femto, pico, small cells, macrocellules) , si les exemples trangers valident ces dveloppements, les oprateurs franais interrogs par la mission sont eux beaucoup plus circonspects. La diversification est sur leur feuille de route mais le terme nest pas prsent comme proche : les uns mettent en avant la densit de leur rseau actuel de macrocellules, la ressource que reprsentent les frquences nouvelles attribues, voire celles qui se profilent (la bande des 700 MHZ), pour dnier le besoin de diversifier le rseau. Les autres avouent concentrer leurs efforts sur le dploiement de la 3G pour faire face aux obligations rglementaires. A quoi ceux qui ont pu observer les expriences trangres rpondront que nulle part le besoin de diversifier les solutions ntait anticip et que de tels dveloppements, sils adviennent, seront sans doute assez brusques. En termes de rgulation publique de lexposition, la configuration des rseaux pose plusieurs questions : Elle appelle un besoin dexpertise prospective, au sein des pouvoirs publics : il faut conduire des travaux pour apprcier au mieux les dveloppements concrets des rseaux ; lexprience de nos partenaires est assurment riche denseignements ; Elle appelle aussi, comme la demand lANSES, une veille et une valuation quant aux aspects sanitaires : il ne faut pas y voir une quelconque suspicion mais simplement le souci de prendre en compte pleinement les innovations de rseau dans le cadre dun dispositif de surveillance organis ; On ne saurait btir un dispositif dautorisation nouveau sans tenir compte de cette htrognit croissante : sans brider les initiatives de faon bureaucratique, il importe dintgrer lensemble des dispositifs-relais dans les travaux sur loptimisation de lexposition ; Le dploiement dune gamme de matriels indoor et outdoor complmentaires des macrocells amne reposer la question de la mutualisation et de linter -oprabilit ; le dploiement dsordonn dautant de solutions de densification quil y a doprateurs a peu de chances de satisfaire aux objectifs defficience et de bien-tre conomique et pas davantage aux proccupations lies au bon exercice de la concurrence.

40

Les contrats passs par les oprateurs auprs des quipementiers pour dvelopper les small cells sont mme devenus lobjet dannonces, susceptibles dintresser les marchs financiers. 33

Nomadisme, mobilit et possibilits de dlestage Il existe une diffrence structurelle entre le modle conomique des rseaux mobiles et celui des rseaux fixes : les premiers doivent composer avec une part importante de leurs cots qui savre variable en fonction du trafic tandis que les cots des seconds savrent trs peu sensibles au trafic. Cette variabilit des cots en fonction du trafic se retrouve par exemple dans les caractristiques des rseaux mobiles actuels ; alors que quelques milliers de sites suffisent pour couvrir la France, chaque oprateur dispose de lordre de 15 000 sites pour couvrir le territoire et couler le trafic de ses abonns, trafic principalement voix jusqu aujourdhui. Avec lmergence de la donne mobile, le risque de lexplosion des cots des rseaux mobiles avec le trafic des abonns est rel. Dans ce contexte, un usage des rseaux fixes, et plus particulirement des accs fixes haut dbit, apparat comme particulirement intressant pour le modle conomique des oprateurs de services destins des terminaux mobiles. Si certains usages comme par exemple celui dun piton marchant dans la rue ou celui du passager dune voiture ne permettent aucune alternative lutilisation dun rseau mobile, cela nest pas le cas pour dautres usages des terminaux mobiles. Ainsi, au sein des usages des utilisateurs mobiles, il est important de distinguer les usages rellement effectus en situation de mobilit, des usages dit nomades , qui consistent utiliser des terminaux mobiles sans se dplacer physiquement. Ainsi, les usages mobiles domicile, chez des amis, ou sur son lieu de travail ne constituent pas proprement parler des usages en mobilit, mais en nomadisme qui reprsentent aujourdhui la majorit des usages des terminaux mobiles. Cisco indique par ailleurs que 40% des usages de donnes mobile sont effectus au domicile de lutilisateur, 25% sur son lieu de travail, et seulement 35% en situation relle de mobilit. Or ces lieux de nomadisme, que constituent le domicile ou le lieu de travail, sont de plus en plus raccords un rseau fixe haut dbit47, permettant laccs des services de forte capacit notamment laide dune connexion Wi-Fi. Ainsi, le trafic gnr par les utilisateurs mobiles durant ces usages nomades est potentiellement dlestable sur le rseau fixe, sous condition de pouvoir connecter son terminal mobile au rseau Wi- Fi. La part de trafic pouvant tre dleste sur des rseaux fixes dpend ainsi du dploiement de terminaux compatibles avec un tel dlestage (terminaux Dualmode , linstar des terminaux Smartphones). A la diffrence du Wi-fi, la technologie Femtocell permet de connecter automatiquement le terminal mobile aux rseaux fixes haut dbit via une couverture radio limite et souvent ddie un usage rsidentiel ou en entreprise. Le dlestage nest ainsi plus limit aux seuls terminaux dual -mode . Par ailleurs, lusage de Femtocell permet une amlioration de lautonomie des terminaux par rapport au WiFi. Cependant, cette technologie, annonce depuis plusieurs annes dj, na pas eu la croissance quon lui promettait son apparition. En effet, leur dploiement massif sest heurt la fois des contraintes techniques, et marketing. Si les contrainte techniques, telles que les interfrences entre les femtocell et les stations de base sur les toits, le basculement du terminal mobile du rseau macro la femtocell de manire transparente pour lutilisateur, ou encore la scurisation des donnes, ont t rsolues assez rapidement, il a fallu plus de temps pour produire des quipements attractifs pour le consommateur final : au-del de la mfiance des associations de consommateurs qui refusaient linstallation dantennes relais au sein des foyers, le modle conomique associ ces quipements a t long se dessiner. Lintgration de ces femtocells au sein des box des oprateurs, associe des offres multiplay, devrait se dvelopper trs prochainement en France.

41

41

Tera Consultants, Etude des besoins en frquences en France lhorizon 2020 - DGMIC, DGCIS Rf : 2011-28- AF-DGCISDGMIC-Besoins en frquences 2020 34

2. Sagit-il dun problme de sant publique ?

Le Premier ministre a demand la mission de recenser les diffrentes sources dmission et de les hirarchiser au regard des niveaux dexposition de la population et des consquences connues de ces champs sur la sant telles quelles ressortent des travaux de lAnses . La mission a tenu avoir comptence lie en quelque sorte ; elle a tenu ce que ce travail de hirarchisation soit reconnu comme une prrogative de lAnses, dont la mthodologie dvaluation et louverture aux parties prenantes garantissent la qualit de lapproche et la contribution au dbat public. La mission na aucune plus-value par rapport ces travaux. Tout au plus rappellera-t-elle lintrt de dvelopper les travaux sur lexposition individuelle, la mesure de cette exposition toutes sources e t lintrt de ne plus raisonner sur lexposition environnementale dun ct, lexposition lie aux terminaux dun autre ct mais sur lexposition lie au couple terminal -rseau. Elle insistera aussi, puisque le sujet a t plusieurs fois voqu par ses interlocuteurs, sur la question particulire de la sant au travail des personnels en charge de linstallation, de la mise en fonctionnement et de la 42 maintenance de ces installations .

Le cadre dvaluation des risques pour la sant

Par rapport la situation en vigueur il y a quelques annes, il faut tout dabord noter des progrs substantiels dans lorganisation institutionnelle de lvaluation des risques pour la sant lis aux CEM. Celle-ci se fait au sein de lANSES, qui en a fait un sujet dexpertise permanent, au sein dun groupe 43 de travail Radiofrquences et sant rapportant devant le comit dexperts spcialis (CES) Agents physiques, nouvelles technologies et grands amnagements . Les champs lectromagntiques sont donc pris en charge au mme titre et dans les mmes conditions que les autres risques. Suite la Table ronde de 2009, la Fondation Sant Radiofrquences a t dissoute et ses missions en partie reprises par lANSES, dont le financement de la recherche sur les radiofrquences (su r la base dune taxe prleve sur les oprateurs en lieu et place dun financement volontaire direct jusque l) et la concertation entre les parties prenantes : un programme de recherche est gr par lAnses (cf. annexe 29) et une instance de dialogue a t mise en place au sein de lagence. Reste la question de la communication sur les risques : cela faisait partie des missions de la Fondation Sant-radiofrquences ; dans le paysage institutionnel des agences, lANSES na pas en propre ce rle de communication auprs des populations sur le fondement de ses valuations et, de fait, cette mission dinformation nest pas pleinement assume (cf. infra lexemple suisse). Parmi les sujets gagnant en intensit, celui des lectro hypersensibles a t prcocement voqu par lANSES lors de ses entretiens avec la mission : ce sujet sera lgitimement repris spcifiquement en 2014. La question des CEM bnficie donc aujourdhui du cadre institutionnel et des moyens pour une approche approfondie et prenne des risques pour la sant. Cette situation nest pas propre la France mais il faut saluer cette situation, conforme une approche de prcaution.

42

Cf. la directive 2013/35/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de scurit et de sant relatives l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs lectromagntiques). 43 Dans son avis relatif la mise jour de lexpertise Radiofrquences et sant (2013), lAnses dfinit ainsi les missions de ce groupe de travail : Dans son dernier avis du 14 octobre 2009 concernant les radiofrquences, lAgence soulignait la ncessit de mettre en place une veille permanente sur les nouveaux travaux scientifiques produits dans un domaine en volution constante. Cest dans cet esprit que lAnses sest auto saisie le 14 juin 2011 (auto saisine n 2011 -SA-0150), afin de mettre en place un groupe de travail (GT) prenne sur la thmatique Radiofrquences et sant . Les missions confies ce groupe de travail sont les suivantes : mettre jour rgulirement lexpertise collective relative aux effets sanitaires potentiellement lis lexposition aux radiofrquences ; rpondre aux questions poses par le dveloppement de nouvelles technologies mettant en uvre des radiofrquences, ainsi quaux demandes dexpertises adresses lAgence sur ce sujet ; proposer annuellement des recommandations dorientations de recherche destines alimenter lappel projets de recherche de lAgence spcifique aux radiofrquences ; informer les parties prenantes des nouveaux rsultats de la recherche et contribuer ainsi au dbat public dans le domaine des radiofrquences. 35

Lanalyse de lANSES dans son actualisation 201344

Comme dans le prcdent rapport (Afsset, 2009), le groupe de travai l de lAnses a choisi de sintresser aux effets sanitaires potentiellement lis aux gammes de frquences utilises par les technologies nouvelles ou en dveloppement impliquant des radiofrquences comprises entre 8,3 kHz et 6 GHz (communications mobiles, TV, radio, etc.). La plupart des articles publis sintressent majoritairement aux effets des signaux caractristiques de la tlphonie mobile. Cest la raison pour laquelle il est essentiellement question de cette technologie dans la prsente expertise. Le groupe de travail sest donn pour but dvaluer lensemble des effets sanitaires potentiels des radiofrquences, quils soient non cancrognes (effets sur le cerveau, le dveloppement ftal ou le sommeil par exemple) ou cancrognes. Le travail de lANSES a consist tudier lensemble des effets potentiels des radiofrquences, cancrognes ou non, et classer les niveaux de preuve sur la base dune mthode dvaluation inspire des travaux du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

Les conclusions de lvaluation des risques peuvent tre rsumes de la faon suivante : Pas de mise en vidence deffets sanitaires avrs ; Evocation par certaines publications dune possible augmentation du risque de tumeur crbrale, sur le long terme, pour les utilisateurs intensifs de tlphones portables, ce qui est cohrent avec la classification des radiofrquences par lOMS comme cancrogne possible pour les utilisateurs intensifs de tlphones mobiles ; Mise en vidence de diffrents effets biologiques dans les tudes, sur lhomme ou sur lanimal, avec des niveaux de preuve limits : cela concerne le sommeil, la fertilit mle ou les performances cognitives ; Observation galement deffets biologiques, correspondant des changements g nralement rversibles dans le fonctionnement interne de lorganisme, sans que ces effets biologiques dcrits sur des modles cellulaires animaux ou chez lhomme puissent tre relis avec des effets sanitaires qui en rsulteraient.
Conclusions de lexpertise collective ANSES sur les effets sur la sant humaine
Lanalyse des rsultats de la prsente expertise et la prise en compte des donnes du prcdent rapport dexpertise (Afsset, 2009), permettent dmettre les conclusions ci-aprs. De nombreuses tudes, tant dans le domaine biologique quen pidmiologie, sont parues depuis le rapport de 2009. Parmi les tudes biologiques, de nombreuses tudes bien menes ne montrent pas deffet. Quelques tudes montrent des effets biologiques dans des voies peu tudies pour linstant et dont les rsultats doivent tre valids (ADN mitochondrial, co cancrognicit, signaux moduls, etc.). ce jour, la plupart des effets semblent transitoires ou correspondre une simple variation biologique dmontrant une capacit de rparation ou de rtablissement de lhomostasie des systmes biologiques. Il est donc impossible de conclure que les effets biologiques observs sont gnrateurs deffets sanitaires. Concernant ltude des effets non cancrognes, on distingue les tudes sur le systme nerveux central (SNC) et les autres. Sagissant des tudes sur les effets sur le SNC, dans les conditions exprimentales testes (sur modles cellulaires et animaux dune part et dans les tudes cliniques dautre part), le niveau de preuve est insuffisant pour conclure quune

44

Dans le mme registre, on trouvera en annexe 6 une actualisation rcente des travaux dvaluation sanitaire conduite par les autorits suisses. 36

exposition aux radiofrquences a un effet chez lHomme : - sur les fonctions cognitives ; - court terme sur le sommeil (aprs une exposition aigu) ; - sur les rythmes circadiens (sur la base dun nombre limit dtudes) ; - court terme sur les fonctions auditives (aprs une exposition aigu) ; - sur les maladies neurodgnratives (sclrose amyotrophique et maladie dAlzheimer notamment) et sur dautres maladies neurologiques (sclrose en plaque et pilepsie par exemple) (sur la base dun nombre limit dtudes). Les lments suivants mergent de la prsente expertise : o chez lHomme, un effet physiologique court terme a t observ sur le sommeil. Il sagit dune augmentation de la puissance spectrale de llectroencphalogramme (EEG) dans la frquence des fuseaux de sommeil, avec une modulation autour de 14 Hz. Cet effet est reproductible, mais le mcanisme explicatif nest pas connu et ncessite dtre investigu. De plus, des diminutions significatives de la dure du sommeil de stade 2 et des augmentations de la dure du sommeil paradoxal dans le 3me quart de la nuit ont t observes (une augmentation du nombre de priodes de sommeil paradoxal a galement t rapporte dans la seule tude disponible chez le rat). Pour ces deux effets, les modifications physiologiques ne saccompagnent ni de modifications subjectives du sommeil, ni de perturbations des tches cognitives associes aux enregistrements polysomnographiques. Ceci suggre quil sagit vraisemblablement dun effet sans consquences pathologiques court terme ; o chez lanimal, les 4 tudes du groupe Arendash et al. sur des souris normales et des souris transgniques modle de la maladie dAlzheimer ont fait lobjet de mesures du stress oxydant, de la f onction mitochondriale, du dbit sanguin crbral et des fonctions cognitives. Elles confirment des observations antrieures en mettant en vidence le fait quune exposition chronique aux radiofrquences pourrait induire une amlioration des performances cognitives et de la mmoire, notamment chez des populations de souris ges. Ces rsultats mritent dtre vrifis et explors chez lHomme ; Concernant les autres effets non cancrognes lexclusion de ceux sur le SNC, le niveau de preuve est insuffisan t pour conclure quune exposition aux radiofrquences aurait chez lHomme un effet sur : - la fertilit masculine ; - la taille, le poids et la viabilit de la descendance (sur la base dun nombre limit dtudes) ; - la tratognse ou le dveloppement in utero ; - le systme immunitaire ; - le systme endocrinien (sur la base dun nombre limit dtudes) ; - le systme cardio-vasculaire, en particulier les paramtres hmatologiques, la vaso-dilatation, le rythme cardiaque et la tension artrielle (sur la base dun nombre limit dtudes) ; - le bien-tre (en population gnrale) ; - la sant globale (mortalit toutes causes, sur la base de deux tudes) ; - le systme oculaire (sur la base dun nombre limit dtudes, toutes analyses dans le rapport Afsse t de 2009) ; noter quun seul article de qualit suffisante a cherch valuer un effet ventuel des radiofrquences sur la fertilit fminine. Deux observations se dgagent de lanalyse de la littrature parue depuis 2009 : - La plupart des donnes in vitro sur spermatozodes humains et in vivo chez le rat ne montrent pas deffet sur la fertilit mle. Un niveau de preuve limit est cependant attribu par les experts sur la base de deux tudes qui soulvent des questions. Des recherches complmentaires mritent dtre conduites dans ce domaine. Au final, les lments de preuve disponibles pour laisser penser qu'il existerait un effet sur la fertilit mle chez lanimal sont limits et ne permettent pas de faire une valuation dfinitive ; - Certaines tudes sur le bien-tre (en population gnrale) mettent en vidence une association entre les symptmes perus et la distance lantenne relais estime par les riverains, plutt que le niveau dexposition rel, conduisant penser lexistence dun possible effet nocebo. Concernant les effets cancrognes potentiels des radiofrquences, le niveau de preuve est insuffisant pour conclure quune exposition aux radiofrquences aurait un effet chez lHomme sur la survenue de : - gliomes en population gnrale ; - mningiomes ; - tumeurs des glandes salivaires ; - tumeurs (adnomes) de lhypophyse (sur la base de deux tudes analyses dans le rapport Afsset de 2009) ; - leucmies (sur la base dun nombre limit dtudes) ; - mlanomes cutans (sur la base dun nombre limit dtudes) et oculaires ; et sur lincidence et la mortalit par cancer (tous types confondus). Deux observations se dgagent de lanalyse de la littrature parue depuis 2009 : - Le niveau de preuve est limit pour conclure un risque de gliomes associ aux radiofrquences pour les utilisateurs intensifs du tlphone mobile, cest--dire ceux ayant cumul plus de 1 640 heures dexposition. Ne peut tre exclue une augmentation du risque de gliome : 1) faible (moins de 20 % daugmentation de lincidence des gliomes) ; 2) limite de petits sous-groupes dutilisateurs (utilisateurs trs intensifs par exemple) ; 3) associe uniquement un ou des types rares de tumeurs gliales ; 4) pour des dures dinduction suprieures 15 ans (aucune donne ntant disponible au-del) ; - Le niveau de preuve est limit pour conclure un risque de neurinome du nerf vestibulo-acoustique, sur la base dune tude rcente.

37

LANSES tire de cette analyse un certain nombre de recommandations proportionnes, dans la logique de la mise en uvre dune dmarche de prcaution :
-

compte tenu de ces lments, il napparat pas fond, sur une base sanitaire, de proposer de
nouvelles valeurs limites dexposition pour la population gnrale : le discours est rfrenc ( sur une base sanitaire ), dautres considrations pouvant amener des conclusions diffrentes (comme lont fait certains pays) ;

compte tenu, par ailleurs, de la hirarchie des expositions (les tlphones mobiles constituant une source bien plus importante que les stations de base), de la faiblesse du niveau dexposition environnementale (telle que dcrite par exemple par les travaux du COMOP-COPIC) mais de lexistence de points plus exposs, compte tenu aussi du dveloppement massif des usages et des limites de la connaissance des effets des nouvelles technologies et des nouveaux usages, il convient : o o o o o o dhomogniser le traitement rglementaire des sources proches et de favoriser les usages limitant lexposition ; de poursuivre les efforts de modration de lexposition concernant les publics fragiles ; de dvelopper les efforts quant la connaissance de lexposition du public ; de mieux apprhender, en termes dexposition les effets des nouvelles infrastructures de rseau ; de traiter les situations de plus forte exposition ; de poursuivre les travaux de recherche.

Ce type danalyse et de conclusions est parfois mal compris , mal reu ou mal interprt. Les uns veulent voir dans labsence de caractrisation de risques avrs une invitation relcher lattention des pouvoirs publics et les contraintes ventuelles en place ; dautres ne se satisfont pas de cette analyse rcusant des effets avrs et des initiatives en ce qui concerne les valeurs-limites dexposition. Ce nest pas le point de vue de la mission, qui entend insrer les prconisations de lANSES dans une vision plus large de la rgulation. Il est en tout cas un sujet sur lequel la mission entend relayer la proccupation des associations : cest la question de lhypersensibilit lectromagntique.
Lhypersensibilit lectromagntique est dfinie par trois critres : la perception par les sujets de symptmes fonctionnels divers non spcifiques (fatigue, maux de tte, symptmes cutans, etc.), lattribution, par les sujets eux-mmes, de ces symptmes une exposition des champs lectromagntiques, eux-mmes diversifis, labsence de constatation clinique et biologique permettant dexpliquer ces symptmes.

Depuis 2005, aucun auteur na contest la ralit du vcu des personnes qui attribuent leurs problmes de sant une exposition des ondes radiofrquences. Toutefois, il ny a pas, ce jour, de preuve exprimentale et reproductible dun lien de causalit entre ces expositions et ces symptmes fonctionnels. Les nombreuses recherches sur lEHS ont pti, jusqu il y a peu, dune approche inadapte de symptmes subjectifs (qui constituent lessentiel de cette situation clinique). Des progrs ont nanmoins t raliss avec la quantification de ces symptmes et leur regroupement en composantes. Lharmonisation des mthodes utilises laisse esprer un meilleur diagnostic. (ANSES 2013)

LANSES consacrera un rapport spcifique ce sujet en 2014. Elle nen a donc pratiquement pas trait dans celui doctobre 2013. Certains considreront les personnes lectro-hypersensibles comme des sentinelles dventuels effets sur la sant des radiofrquences ; dautres mettront plus volontiers en avant la sensibilit diffrencie des populations (comme on le voit aussi face aux produits chimiques). On a besoin en tout cas dinvestigations complmentaires. Celles-ci ne sont pas toujours valorises. Lors de son audition par la mission, Philippe Hubert, directeur des risques chroniques de lINERIS, voquait la difficult de conduire ce type de recherches : mettre jour des effets sur la rgulation thermique, le sommeil paradoxal ou lapptit ne permet pas forcment de dceler des mcanismes inte lligibles, ce qui pose problme pour la reconnaissance scientifique. La non reproductibilit, la non intelligibilit, les ttonnements sont souvent caractristiques des recherches qui peuvent tre conduites sous lempire

38

du principe de prcaution, recherches par devoir compte tenu de la demande sociale plutt que recherches forte reconnaissance potentielle. En termes de politique publique, la population lectro-hypersensible se caractrise par sa fragilit, au mme titre et peut tre bien plus que certains publics viss par les textes sur la protection des tablissements sensibles . Le principe dattention (cf. infra) voqu en son temps pour justifier de cette protection doit jouer plein en faveur de cette population.
Llectrohypersensibilit telle que dcrite dans un guide suisse lintention des communes
45

Si la science ne peut actuellement apporter de rponse dfinitive, lexprience personnelle lie au rayonnement de la tlphonie mobile peut peut-tre donner quelque indication. Certaines personnes disent tre particulirement sensibles au rayonnement de la tlphonie mobile ou au rayonnement lectromagntique en gnral. De telles personnes sont dites lectrosensibles et se plaignent, par exemple, dinsomnies, de maux de tte, de nervosit, de fatigue gnrale, de manque de concentration, dacouphnes (tintements doreille), de vertiges ou de douleurs dans les membres et le cou. Certains de ces symptmes sont galement caractristiques dautres syndromes, comme le MCS (Multiple Chemical Sensitivity), le SBS (Sick BuildingSyndrome), le syndrome de fatigue chronique, celui dimpatience des membr es infrieurs (restless legs, troubles sensitifs des jambes), les allergies ou lincompatibilit aux mtaux. Il est incontestable que les personnes touches par de tels symptmes souffrent et que leur mode de vie peut tre fortement perturb. Cependant, dun autre ct, il nest pas admissible que de telles ractions organiques soient imputes llectrosmog sans quune tude objective ait t faite. Il nexiste, lheure actuelle, aucun diagnostic mdical dlectrosensibilit. Dans certains cas passs, analyss plus en dtail, il na pas t possible dexclure une influence de champs lectromagntiques. Toutefois, dans la majorit des cas, lintervention dautres facteurs sest finalement avre bien plus dcisive que llectrosmog, pourtant principal suspect. Pour comprendre et allger les souffrances des personnes lectrosensibles, il faut une approche globale, intgrant aussi bien lenvironnement familial et professionnel que la constitution physique et psychologique du patient. Les mdecins en faveur de lenvironnement (AefU) proposent depuis peu des consultations et examens globaux de ce type. Les patients pensant souffrir dune maladie dorigine environnementale peuvent sadresser au rseau de conseils en mdecine environnementale de lAefU.

45

Tlphonie mobile: guide lintention des communes et des villes Editeurs : Office fdral de lenvironnement (OFEV), Office fdral de la communication (OFCOM), Office fdral du dveloppement territorial (ARE), Confrence suisse des directeurs des travaux publics, de lamnagement du territoire et de lenvironnement (DTAP), Union des Villes Suisses (UVS), Association des Communes Suisses, Berne, 2010. On trouvera en annexe 7 une expertise suisse sur le sujet des lectrohypersensibles. 39

3. Sagit-il dun problme dacceptabilit sociale et que recouvre cette notion ?

La controverse sur la tlphonie mobile fait assurment partie des sujets prgnants lorsquon interroge les populations sur les risques technologiques ou sur le degr de confiance accorde aux pouvoirs publics, aux experts et aux autorits sanitaires. Daucuns y verront peut tre le signe dun dfaut de hirarchisation des risques ou de la schizophrnie de la population, dans sa grande majorit adepte par ailleurs des technologies de la mobilit. Mais cest un fait : lacceptabilit des dveloppements ncessaires ces technologies est mdiocre quand bien mme celles-ci sont ardemment recherches. Ceci explique sans doute la diffrence de traitement des terminaux et des stations de base dans les comportements du public ou des usagers. Sil y a des demandes sociales contradictoires, il revient aux responsables politiques de raliser les arbitrages, au plan national comme au plan local. Les arbitrages en question ne reviennent pas taire les inquitudes ou occulter les controverses. Au contraire, plus une question est sujet polmiques, plus la transparence, lcoute et le soin port aux procdures conduites apparaissent primordiaux. Dtaillons un peu ce que rvlent les tudes dopinion.

Au niveau europen : les donnes de lEurobaromtre spcial sur Les champs lectromagntiques (juin 2007)
De longue date, la Commission europenne sest proccupe de la monte des inquitudes au sein de la population concernant les technologies sans fil. La question de leurs effets sur la sant a t prcocement insre dans les enqutes, pour comparer les rponses respectives des personnes interroges en ce qui concerne ces technologies et dautres risques pour la sant mais aussi pour comprendre les ressorts de lopinion sur les questions spcifiques de tlphonie. LEurobaromtre spcial sur Les champs lectromagntiques (juin 2007) a en particulier permis dtablir un certain nombre de constats intressants : o o o o o o Quant la hirarchie des risques perus par lopinion (cf. annexe 9 reprenant la conclusion de ltude) ; Quant au niveau de proccupation concernant les risques pour la sant des CEM (cf. graphique question QB2) ; Quant la qualit de linformation reue et lapprciation de cette qualit dans les diffrents pays de lUnion (cf. graphiques question QB3) ; Quant lefficacit de lintervention des pouvoirs publics (QB7) ; Quant au bon niveau de lintervention publique sur ce dossier (cf. graphique question QB8) ; Quant lapprciation respective des dangers des antennes relais et des terminaux (cf. encadr Antennes relais / terminaux).
Question QB3 : En gnral, dans quelle mesure tesvous satisfait(e)de linformation que vous recevez sur les possibles risques pour la sant lis aux champs lectromagntiques ? (primtre UE 25) Trs satisfait(e) : 2 % Plutt satisfait(e) : 26 % Plutt pas satisfait(e) : 42 % Pas du tout satisfait(e) : 23 % NSP : 7 % Question QB8 : Et, selon vous, quel niveau les autorits publiques devraient-elles intervenir principalement pour vous protger contre les possibles risques pour la sant des champs lectromagntiques ? (primtre : UE 25) Au niveau du pays (national, rgional ou local) : 54 % Au niveau mondial : 19 % Au niveau europen : 17 % En encourageant les initiatives individuelles : 3 % Autres : 7 %

Question QB2 : Etes-vous proccup(e)par les possibles risques pour la sant lis aux champs lectromagntiques ? (primtre UE 25) Trs proccup(e) : 13 % Plutt proccup(e) : 35 % Plutt pas proccup(e) : 35 % Pas du tout proccup(e) : 14 % NSP : 3% Question QB7 : Selon vous, est-ce que les institutions publiques agissent efficacement ou non pour vous protger des possibles risques pour la sant lis aux champs lectromagntiques ? (primtre : UE 25) Oui, trs efficacement : 2 % Oui, plutt efficacement : 23 % Non, pas trs efficacement : 44 % Non, pas du tout efficacement : 16 % NSP : 15 %

40

Antennes relais / terminaux : quelles apprciations ? Les citoyens europens se montrent davantage proccups par les risques possibles pour la sant des antennes de tlphonie mobile que par les tlphones mobiles eux-mmes. Si seulement 28% des citoyens de lUnion europenne sont fortement inquiets par les aspects sanitaires des tlphones mobiles, ce chiffre passe 36% lorsque l'tude porte sur les antennes de tlphonie mobile. A nouveau, les citoyens qui dclarent tre proccups par les CEM et ceux qui ne sont pas satisfaits des informations qu'ils reoivent sur les risques pour la sant manifestent une inquitude suprieure la moyenne, avec des rsultats de respectivement 51% et 41%. Il existe toutefois une diffrence notoire d'attitude entre les 10 nouveaux Etats membres o la moyenne est seulement de 28%, alors que dans lUE15, ce chiff re atteint 37%. Les Grecs et les Italiens se montrent particulirement inquiets cet gard et respectivement 71% et 68% des rpondants dans ces pays estiment que les antennes de tlphonie mobile ont un impact majeur sur la sant des personnes. Si 51% des Finlandais, 41% des Nerlandais et 38% des Estoniens pensent que les antennes de tlphonie mobile n'ont aucun effet sur la sant des personnes, 2% des Grecs et 6% des Italiens seulement partagent cette opinion. L'analyse des rsultats selon la profession montre que les indpendants sont ceux qui manifestent la plus vive inquitude quant aux effets sur la sant des antennes de tlphonie mobile et pratiquement la moiti (46%) d'entre eux pensent qu'elles ont un effet majeur, alors qu'un tiers ou moins des tudiants (29%), des chmeurs (31%), des retraits (33%) et des cadres directeurs (34%) partagent cet avis.

Au niveau franais
Le baromtre de lInstitut de radioprotection et de sret nuclaire est une ressource trs importante et rgulire pour suivre lvolution de lopinion dans la population franaise. En termes de hirarchie des risques pour la sant, on retrouve les donnes de l Eurobaromtre. En termes dexplication des perceptions, cette tude montre un niveau de dfiance relativement fort vis--vis des autorits (51,8%), qui sexplique notamment par limpression quon ne nous dit pas la vrit (impression partage par plus de 59% des personnes interroges). Logiquement, la volont de ne pas vivre ct des installations concernes est forte.
Baromtre IRSN 2012 La perception des risques et de la scurit par les Franais Dans chacun des domaines suivants, considrez-vous que les risques pour les Franais en gnral sont Antennes de rseau pour tlphones portables o Elevs : 37,4 % o Moyennement levs 33,4 % o Faibles : 27,2 % o Non rponse : 2 % Pour chacun des domaines suivants, estimez-vous que lon dit la vrit sur les dangers quils reprsentent pour la population ? Antennes de rseau pour tlphones portables o Oui : 12,6 % o Plus ou moins : 27,5 % o Non : 59,1 % o Ne sait pas : 0,8 % Avez-vous confiance dans les autorits franaises pour leurs actions de protection des personnes dans les domaines suivants ? Antennes de rseau pour tlphones portables o Oui : 16,6 % o Plus ou moins : 30,7 % o Non : 51,8 % o Ne sait pas : 1 % Accepteriez-vous de vivre prs Dune antenne de rseau pour tlphones portables o Oui : 35,6 % o Non : 63,4 % Pas de rponse : 1 %

LInstitut national de prvention et dducation pour la sant a, de son ct, conduit une tude entre avril et juin 2009 sur les connaissances, perceptions et comportements des Franais vis--vis des 46 risques lis aux ondes lectromagntiques, et en particulier celles mises par la tlphonie mobile .
46

Nguyen-Thanh V., Richard J.-B. Les connaissances, perceptions et comportements des Franais vis--vis des risques lis la tlphonie mobile. Saint-Denis : INPES, Novembre 2009 : 77 p. On retrouvera en annexe 10 quelques extraits complmentaires de cette tude. 41

En termes dutilit sociale, les scores du tlphone portable sont trs forts, conformes au dploiement des usages.
Valeur du tlphone portable pour la socit : De manire gnrale, considrez-vous le tlphone portable comme : Une trs bonne chose : 21,1 % Une assez bonne chose : 64 % Une assez mauvaise chose : 10,3 % Une trs mauvaise chose : 3,9 % NSP : 0,7 %

Si on sattache la qualit de linformation sur les risques pour la sant, les scores sont en revanche mdiocres pour les antennes-relais (sentiment dtre plutt bien inform : 40,9%), les ondes lectromagntiques (36%) et le wifi (23,8%) et suprieurs pour lutilisation des tlphones mobiles (58,8%). [Voir les dtails en annexe 10] En ce qui concerne la hirarchisation des risques, il ressort que les risques tabac, SIDA, monoxyde de carbone ont des scores beaucoup plus importants pour ce qui est de lapprciation risque trs lev mais le cumul risque trs lev risque plutt lev atteint 62% pour les ondes lectromagntiques, plus de 60% pour les an tennes relais et 58% pour lutilisation des tlphones mobiles. Sagissant des maux susceptibles dtre provoqus par la tlphonie mobile, la gamme est large. Et mme si les scores du cancer, des maladies neurologiques et des consquences sur la fertilit sont levs, les scores bien plus levs encore obtenus pour des maux plus bnins expliquent sans doute la fois un sentiment de crainte diffuse, la suspicion et lusage malgr tout. Soucieux de positionner au mieux une campagne dinformation auprs du public, lInpes sest aussi interrog sur la notorit des mesures protectrices dfendues par les pouvoirs publics : le niveau de notorit est excellent dans certains cas ( viter de tlphoner trop longtemps ou trop souvent , ne pas laisser les enfants utiliser un tlphone portable recueillent ainsi plus de 80% de rponse positive la question Je vais vous citer diffrentes mesures, vous allez me dire pour chacune delles si vous pensez que a limite lventuel danger li lutilisation du tl phone portable ou non. ), beaucoup plus mdiocre dans dautres cas : Utiliser une oreillettes, un kit mains libres (64%), Ne pas appeler dans un lieu o a capte mal (51%). Quant une mesure particulire telle que lutilisation de loreillette, ltude de lINPES met bien en exergue les motifs de non utilisation ( Je ne tlphone pas assez souvent ou assez longtemps ., Je nen ai pas. , a ne sert rien, je nen vois pas lintrt. , Cest trop contraignant, ce nest pas pratique.) et, linverse, ce qui pourrait amener les usagers y recourir (la scurit de la conduite en voiture, la libert de mouvements, protger sa sant, viter une contravention en voiture, etc.).
Conclusion de ltude de lINPES La tlphonie mobile est aujourdhui largement diffuse dans notre socit : 85% des 15-75 ans utilisent un tlphone portable. Si les bnfices relationnels et sociaux tirs de cet usage ne sont pas remis en cause, les inquitudes quant leur innocuit sanitaire semblent se renforcer, s ous leffet conjoint du relais par les mdias des polmiques sur le sujet, et dune parole insuffisamment forte des pouvoirs publics avant la mise en place de la table ronde radiofrquences, sant, environnement du printemps 2009 : dpliant diffus moins de 600 000 exemplaires via les services dconcentrs de lEtat, alors que lon peut estimer 40 millions le nombre dusagers de tlphones portables en 2009. Cette inquitude ne se traduit pourtant pas systmatiquement, loin de l, par un comportement prventif : prs de 6 utilisateurs de portables sur 10 nutilisent jamais doreillette, et plus gnralement, prs dun utilisateur de tlphone portable sur deux napplique aucune des consignes de protection recommandes depuis quelques annes par le mi nistre charg de la Sant. Les analyses montrent que ce comportement sexplique principalement par un dficit dinformation sur lefficacit de ces mesures, par une perception moindre des risques potentiels que peut engendrer la tlphonie mobile, par une faible exposition et par lge (les plus gs se protgeant moins que les plus jeunes). Lorsquon sintresse en particulier ceux qui dclarent utiliser le plus leur tlphone portable, cest dire ceux qui sont le plus exposs dventuels risques li s aux ondes lectromagntiques du portable, on se rend compte que labsence de comportement protecteur est lie principalement au fait de considrer loreillette comme non efficace pour protger la sant, un niveau de diplme moins lev, lge et au fait dtre une femme.

42

Lapplication du principe de prcaution la gestion du sujet tlphonie mobile et sant implique de fournir au grand public une information lui permettant de faire des choix clairs sur la question. Dans cette optique, les connaissances scientifiques actuelles et les rsultats de cette tude plaident en faveur dune information du public sur les possibles risques lis lutilisation du tlphone portable, et sur lefficacit des mesures qui permettent de les limiter. Notons quune telle communication ne sera pas aise au vu du caractre incertain et non chiffrable de la menace en question : il ne sera pas possible de sappuyer sur des chiffres concrets pour faire passer un message de prudence. Le sentiment de cacophonie laiss par les dbats sur le sujet ces derniers mois devra par ailleurs tre corrig, et une prise de parole soutenue par lensemble des acteurs du champ semble tre un des pralables indispensables la bonne rception dune campagne dinformation par le grand public .

Ce qui ressort de lanalyse bibliographique conduite par lANSES Plusieurs points critiques ressortent de cette analyse bibliographique :

47

De manire gnrale, les utilisateurs ont une faible connaissance technique de la tlphonie mobile et donc de leur exposition aux radiofrquences. Les informations disponibles sont soit trop denses, soit trop techniques, voire inquitantes dans leur faon dvoquer les risques sanitaires []. Lappropriation de ces informations savre ncessaire pour 1) une connaissance des interactions entre le tlphone et les antennes-relais, 2) permettre chacun dapprcier son exposition en relation avec son environnement (Wi - Fi, antennes-relais, etc.) et ses propres usages (tlphone mobile). Lhtrognit des messages et informations communiqus relatifs au risque est gnratrice de confusion. Cette diversit peut tre interprte comme une volont de dissimuler un manque de connaissances, voire des connaissances proccupantes concernant les consquences sanitaires des radiofrquences. Aussi, [certains auteurs] invitent une plus grande transparence des avis, pour que les citoyens soient en mesure de constituer le leur. Deux vecteurs sont souligns comme ncessaires cette dynamique : une information qui assumerait les incertitudes scientifiques et une clarification du discours reposant notamment, pour les auteurs, sur un exercice smantique, prcisant la dfinition des notions de risque et de danger. La responsabilisation face au risque est ncessaire du point de vue de la sant environnementale et de la gestion du risque. Elle reposerait notamment sur lappropriation de la problmatique de lexposition aux diffrentes sources dont certaines rendent possible un contrle individuel (cest le cas du tlphone mobile dont lexposition varie avec lusage) et une communication transparente du savoir relatif au risque. Il apparat que la reprsentation du risque sanitaire li aux radiofrquences doit tre davantage contextualise. Quil sagisse des variables lies la catgorie socioprofessionnelle, la composition de la famille, aux enjeux de dveloppement territorial, les risques lis aux radiofrquences sont apprhends en fonction des caractristiques situationnelles. Ces caractristiques doivent tre prises en compte dans la comprhension de situations de crise et dans la forme de linformation du public de ltat des connaissances scientifiques dans ce domaine. Cette piste encourage le dveloppement de recherches multifactorielles permettant dapprofondir le rle de certaines variables, ainsi que leurs interactions dans lexplication de comportements, quils soient individuels ou sociaux, voire socitaux.

Que faut-il retenir de ces tats de lopinion ?

Nous formulerons un certain nombre denseignements : le public ne confond pas tout : il a une hirarchie des risques levs qui ne place pas la tlphonie aux premires places ; de mme, si une partie de la population voque des risques de maladies graves, la grande majorit se range plutt lide de troubles diffus, de gnes, souvent associs des pollutions environnementales ; lexpertise nest pas forcment rcuse ou suspecte en elle -mme, elle est plutt associe une forme de confusion des messages quant aux risques pour la sant ; les autorits sont critiques pour les efforts modestes quelles font en vue dclairer les populations ou de rendre visibles les prconisations en matire de prvention ; il existe des diffrences nationales significatives de la suspicion ou de la crainte : la France est dans une situation intermdiaire ; si lon met de ct les nouveaux entrants dEurope de lEst, il semble que cette gradation recouvre assez bien les traditions de sant publique nationales ;

47

Cf. aussi en annexe 33 dautres dveloppements des analyses faites par les experts de lANSES dans le domaine des sciences humaines et sociales. 43

la gestion publique de ce dossier est volontiers revendique au plan national et local, compte tenu de la nature des risques incrimins ; lutilit sociale de la tlphonie est reconnue mais elle nest pas exagre ; toute une partie de la population juge le tlphone portable comme une assez bonne chose , ce qui justifie pleinement sa diffusion massive mais nexempte pas cette technologie de critiques : quil sagisse des risques ventuels pour la sant, de la qualit du service ou des cots ; les comportements individuels portent la trace de ces ambivalences : les messages non tranchs sur le plan sanitaire et une confiance rode par les crises multiples forment le terreau dune forte suspicion et du rejet des installations relais, renforcs par les controverses rcurrentes sur les processus dinstallation et le refus de subir soi-mme le voisinage de ces stations ; vis--vis du portable, la suspicion de fond est la mme mais se trouve contrebalance par la valeur dusage individuelle et lillisibilit du discours public sur la prvention, qui ne semble gure fournir dalternatives fonctionnelles aux usages les moins prcautionneux.

Dans ces conditions, les missions de champs lectromagntiques des stations de base seront volontiers considres comme une pollution subie, mal perue mme faible niveau et mal vcue, voire franchement inacceptable, des niveaux dexposition suprieurs la moyenne (quand bien mme celle-ci est trs faible) ou lorsque des publics particuliers (enfants ou personnes lectrohypersensibles notamment) sont concerns. Dans le mme temps, quel que soit par ailleurs lentrain que mettent ou ne mettent pas les oprateurs et les fabricants pour dployer des technologies protectrices sagissant des terminaux, les usages prcautionneux ne se dveloppent pas spontanment dans le public. Retrouver la confiance, rtablir lacceptabilit sociale de ces quipements ne saurait tre seulement une question de pdagogie. Ce nest pas seulement une affaire de hirarchisation des risques ou dinformation du public, quand bien mme ces lments sont im portants, y compris pour susciter des comportements dusage plus protecteurs. Le rtablissement de la confiance a besoin de transparence, de concertation, de pdagogie. La succession des crises sanitaires a jet le doute. Il faut un discours public sur les technologies 48 potentiellement porteuses de risques . Il faut acculturer le public aux pratiques de lexpertise face ces risques marqus par lincertitude ; il faut aussi expliquer les dispositions prises en pareille circonstance. Il y a une dimension locale dans cette affaire dantennes-relais. Ces installations sont situes dans un territoire. La controverse mle naturellement des considrations quant aux dangers intrinsques ventuels et des proccupations au plus prs du terrain. La rgulation sera donc forcment nationale et locale. La population nest pas schizophrne : on lui vante les usages de la mobilit grand renfort de marketing ; elle sen saisit. Linformation sur les stations de base, la dlibration sur leur implantation doivent tre avant tout porteuses de sens : quels sont les besoins en infrastructures lis aux usages ? Quelles sont les options disponibles en termes de localisation, dquipements ? Quels sont les choix qui soffrent nous ? Il faut srement un effort de pdagogie au niveau national pour tout simplement clairer les choix collectifs. Il faut surtout une dlibration organise localement au plus prs des ralits de terrain non pas tant pour dbattre linfini des risques pour la sant de ces installations mais pour exercer concrtement des choix clairs. Et puis il y a un conflit de valeur dusage pour ce qui est des portables. Lutilit pratique, la diffusion des usages en mobilit, la pression sociale ou professionnelle justifient de travailler la valeur dusage des solutions de prcaution (oreillette fonctionnelle, alternative filaire au wifi, etc.) et laccessibilit des messages (comment un consommateur non spcialiste peut -il comprendre la notion de dbit dabsorption spcifique ?). Le dploiement des technologies et des infrastructures de 4 gnration offre lopportunit de reprendre cet ensemble de sujets. La Commission europenne ne sy est pas trompe en suscitant 49 des initiatives de recherche, tel que le projet Lexnet , qui traite opportunment ce sujet en termes
48

me

Jean-Franois Girard (prsident), Stphane Le Bouler (rapporteur gnral), Rapport du Comit oprationnel 19 Veille sanitaire et risques mergents (Grenelle de lenvironnement), septembre 2008. 49 Cf. la description du projet LEXNET en annexe 13. 44

doptimisation de lexposition dans un contexte dvolution de lorganisation des rseaux (cf. infra). Lacceptabilit sociale, dans un contexte de dmultiplication des usages et des donnes changes, est une condition essentielle du dploiement de technologies juges utiles par ailleurs et fortement valorises en termes de potentiel de croissance conomique. Pour conclure, nous citerons volontiers le propos dOlivier Borraz, charg de recherche au CNRS (Centre de sociologie des organisations) et de Danile Salomon (Risques et Intelligence) qui ont conduit de nombreux travaux sur la controverse autour des antennes relais et des tlphones portables.
Olivier Borraz et Danile Salomon, intervention au Colloque organis par lAFTIM (Assoc iation Franaise 50 des Techniciens et Ingnieurs de Scurit et des Mdecins du travail) au Snat le 11 juin 2002 . Les diffrends autour des antennes-relais de tlphonie mobile constituent un cas parmi dautres de crise ou de mobilisation propos dune installation technique (une station de base), dune activit (un stockage de farines animales, une unit de traitement de dchets, un centre denfouissement technique) ou dune pratique (lpandage en agriculture de boues dpuration urbaines). Au -del de quelques diffrences intrinsques, ces cas prsentent des analogies et ont quelque chose nous apprendre sur le fonctionnement actuel de nos socits en particulier ds que la question des risques sanitaires ou environnementaux est mise en avant. [...] Toutes ces mobilisations prsentent un certain nombre de traits communs : les contestations sorganisent autour de nuisances, olfactives ou visuelles, de la dtrioration dun site ou de la dgradation dune valeur patrimoniale ; ces nuisances sont le produit dune dcision qui prend naissance dans le cadre de relations contractuelles conomiques apparemment exognes ceux qui subissent les nuisances, voire quelques fois entre des acteurs peu ou mal identifis ; lexistence de conflits latents ou avrs entre les producteurs de la nuisance et ceux qui en subissent les consquences est un terreau favorable la mobilisation ; les personnes confrontes la pratique nont pas de cadre dexplication immdiatement disponible permettant de comprendre les motivations dune dcision (pourquoi ce site est choisi), de se reprsenter les dangers (les ondes sont un sujet compliqu, peu enseign et controvers) et encore moins de participer la dcision ( quelles conditions et motivations elle intervient et avec quelles contreparties) ; ces cas ne prsentent en gnral pas de contaminations ou de pathologies avres mais seulement supposes ; il existe des connaissances scientifiques partielles et convergentes rassurantes (par opposition aux dbuts du sida ou de lESB) mais qui ne couvrent pas ltendue du champ et prsentent donc des incertitudes (par opposition la listeria) ; la caractrisation des incertitudes oppose les parties en prsence et devient un enjeu aigu dans la construction du problme et de son ins cription sur lagenda public : les incertitudes sont -elles rassurantes et grables dans le cadre habituel, ou leur caractre incomplet ou inquitant sur les effets potentiellement dangereux pour lenvironnement ou la sant humaine, animale ou vgtale f ait-il verser le sujet dans le champ de la prcaution, avec toutes les consquences conservatoires et drogatoires que cela suppose ?

Du ct public, la caractrisation de lincertitude est confie aux experts qui ont la charge dvaluer le risque en vue dune dcision. Ainsi, pour les boues dpuration comme pour les antennes -relais, un groupe dexpert a t runi et des recherches complmentaires lances. Pour les individus confronts cette incertitude, le manque de donnes nourrit des doutes et le manque de rponse satisfaisante aux interrogations peut aboutir gnrer des inquitudes ou des angoisses. En effet, en labsence de donnes, le comportement le plus simple pour un individu consiste construire son opposition sur le registre de la sant, quand largument est possible. Ce thme est en effet devenu irrductible tous les autres et il a acquis une forte lgitimit, en particulier depuis que laffaire du sang contamin a permis lnonciation du principe suivant lequel la sant na pas de prix . Si le raisonnement du rgulateur en matire de sant publique est de privilgier un raisonnement en termes de bnfice/risque collectif, les individus ont plutt tendance y substituer de faon plus ou moins consciente une valuation sommaire en cots/bnfice individuels et relguent les cots ou bnfices collectifs ou diffus. En outre, leur prfrence oppose facilement les champs dans lesquels le cot et le bnfice se calcule (conomique, sant, technique, confort, modernit, etc.). Les situations les plus controverses sont celles o sopposent un cot individuel port ou construit sur le plan sanitaire contre un bnfice dordre conomique ou technique collectif ou diffus, attribus des acteurs organiss, dont la logique la plus apparente est celle du profit (cas du sida, des farines animales, des boues dpuration, des antennes-relais, etc.). Les situations les plus acceptables sont celles o le bnfice individuel est dordre sanitaire tandis que le risque est quantifiable statistiquement (pilule, mdicament) ou relve dun autre registre.

50

Cit dans le rapport de Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul dj voqu. 45

4. Les enjeux conomiques de la tlphonie mobile

La mission sest vu confier le soin dvaluer les consquences conomiques de lintroduction ventuelle dun principe de sobrit en matire de champs lectromagntiques dans la lgislation. Cette tude dimpact est videmment situer dans le cadre plus large de lconomie dun secteur en mutation. Un certain nombre dinterlocuteurs de la mission ont pu stonner de ce que celle -ci tende ses investigations aux enjeux conomiques contemporains de la tlphonie. Il est pourtant vident : Que la question de lacceptabilit des infrastructures rseau conditionne en partie les perspectives de dploiement et donc la situation concurrentielle relle du secteur, pour ne pas parler de la qualit du service ; Que la situation conomique du secteur et les perspectives de croissance des revenus, en particulier la faveur du dploiement de la 4G, influent sur les conditions et les formes de renforcement des rseaux ; Que cette situation conomique et les perspectives en la matire ne sont pas sans lien avec lorganisation mme du secteur conomique de la tlphonie et avec les formes dorganisation de la concurrence : or lventuelle concentration et la mutualisation des infrastructures retentissent directement sur les conditions de la rgulation locale de ce secteur.

Les frquences ou le bon usage dun bien rare51

Le cadre lgal
La gestion des frquences au niveau national tient compte du cadre pos par le Rglement des radiocommunications (RR) et les dcisions dharmonisation europennes. Lorganisation franaise dfit onze affectataires de premier rang, constitus de neuf entits gouvernementales et de deux autorits administratives indpendantes, lARCEP et le CS A. Lintgralit du spectre exploitable est rpartie entre eux par le moyen de dcisions prises par le gouvernement. Les affectataires disposent ainsi de nombreux blocs de frquences pour des types dusage dfinis, parfois en jouissance exclusive mais de plus en plus souvent en partage. LAgence nationale des frquences (ANFR) instruit les dossiers de ces changements rguliers daffectation. Ntant pas elle-mme affectataire, elle est garante de la neutralit indispensable toute raffectation de frquences. La proposition de rpartition est adopte par son conseil dadministration. Laccs au domaine public hertzien peut alors tre alors dcid par le Premier ministre, qui arrte le tableau national de rpartition des bandes de frquences (TNRBF). Les affectataires autorisent ensuite les services quils encadrent. Les ad ministrations le font dans leur secteur dactivit et pour leurs usages propres, tandis que les deux autorits indpendantes lorganisent au profit de tiers, quil sagisse daudiovisuel (Conseil suprieur de laudiovisuel - CSA) ou de communications lectroniques (Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes - ARCEP). En contrepartie de lutilisation du domaine public, ces exploitants peuvent verser une redevance dutilisation des frquences. Le montant des redevances et des ventuelles enchres est vers par le bnficiaire au budget de lEtat.

51

Le spectre, bien rare, a une valeur conomique, qui fait lobjet de nombre dtudes. Voir, parmi les travaux rcents, ltude de David Lewin, Phillipa Marks and Stefano Nicoletti, Valuing the use of spectrum in the EU, An independant assessment for the GSMA, juin 2013 : http://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2013/06/Economic-Value-of-Spectrum-Use-inEurope_Junev4.1.pdf

46

Lallocation des frquences aux oprateurs de tlphonie mobile (source : ARCEP octobre 2013)

Les besoins de frquences de la tlphonie mobile

La disponibilit de nouvelles frquences est pour les oprateurs une des faons de faire face la croissance du trafic. Toutes les frquences ne se valent pas. Elles nont pas les mmes proprits en termes de couverture, de capacit, de pntration du bti. Lallocation de la ressource spectrale oblige considrer dune part les besoins, dautre part les usages actuels.

La prospective des besoins

Les besoins sont potentiellement infinis, compte tenu de la croissance attendue du trafic. La plupart des pays dvelopps se sont livrs lexercice de prospective des usages et de la disponibilit du spectre hertzien. Dans le cas de la France, ltude du cabinet Tera, pour le compte des ministres de lIndustrie et de la Culture, a ainsi dgag plusieurs scnarios de besoins pour la tlphonie (cf. encadr)
Scnarii cls pour les usages des communications lectroniques Les scnarii cls pour les usages des communications lectroniques reposent sur le dploiement de rseaux mobiles LTE offrant une efficacit spectrale 3,3 fois suprieure lefficacit spectrale de la 3G actuelle. Ils prvoient un maintien de bandes de frquences en 3G mais une disparition des rseaux 2G. Enfin, tous les scnarii incluent lutilisation de femtocells ou du wifi afin de migrer une partie du trafic mobile vers les rseaux fixes (de 20 40% du trafic). Par prcaution, les valuations ont t ralises sans prendre en compte les bandes de frquence au-del de 3 GHz car il n'existe pas ce jour d'quipements industriellement disponibles pour offrir un service mobile. o Continuit de la croissance actuelle des usages mobiles Les besoins en spectre pour les services utilisant les frquences de communications lectroniques sont compatibles, en cas de continuit avec la croissance actuelle des usages mobiles, avec les ressources attribues ou en cours dattribution aujourdhui aux oprateurs mobiles. o Emergence dune hyperconnectivit sans fil En cas de gnralisation de lhyperconnectivit sans fil, une att ribution de 450 MHz supplmentaires pour les services utilisant les frquences de communications lectroniques serait ncessaire. Dans un tel contexte, plus les oprateurs disposeront de bandes de frquences en dessous de 1 GHz, meilleure sera la qualit de service fournie aux consommateurs, en raison notamment de la qualit de pntration de ces frquences en indoor. La largeur de spectre supplmentaire ncessaire en cas de ralisation de ce scnario approche la quantit de
52

52

Tera Consultants, Etude des besoins en frquences en France lhorizon 2020 - DGMIC, DGCIS Rf : 2011-28- AF-DGCISDGMIC-Besoins en frquences 2020 47

spectre supplmentaire devant tre allou aux communications lectroniques dans le cadre du National Broadband Plan prsent dbut 2011 par les Etats-Unis et qui prvoit dallouer 500 MHz supplmentaires aux communications lectroniques lhorizon 2020. o Substitution fixe-mobile en zone rurale Lutilisation dun rseau mobile pour dlivrer un service fixe daccs THD en zone rurale ncessiterait lattribution de lordre de 100 MHz (si les frquences dj alloues contribuent au service daccs THD) 200 MHz supplmentaires (si les frquences pour le service daccs THD doivent tre dissocies des frquences attribues aux rseaux mobiles) en dessous de 1 GHz aux services utilisant les frquences de communications lectroniques lhorizon 2020.

Au-del des hypothses de dveloppement des usages, quelques donnes sont particulirement sensibles dans cette tude : les perspectives de la 2G, les possibilits de dlestage via les femtocells ou le wifi (qui permettent de dcharger le rseau mobile dans des proportions trs importantes). Industrie Canada sest livr au mme exercice . La conclusion revient sur les variables cls : Les prvisions de demande future de spectre l'appui des services mobiles commerciaux sont extrmement sensibles aux variations des hypothses sous-jacentes en matire de croissance du trafic, d'investissement dans les rseaux et d'amlioration de l'efficacit. La question des prvisions d'avenir est d'autant plus complexe que ces variables ne sont pas indpendantes ; elles interagissent les unes avec les autres en raction aux forces du march. Ltude fait aussi tat des prvisions 54 amricaine et australienne. La Commission europenne, dsireuse dassurer une meilleure coordination son niveau des processus dallocation des frquences, a aussi suscit des tudes en vue de mieux apprhender la demande de spectre et didentifier les obstacles au dlestage vers les femtocells et le wifi. Cest notamment lobjet de ltude Study on Impact of traffic off -loading and related technological trends on 55 the demand for wireless broadband spectrum. , dont le rsum est donn dans lencadr ci-dessous.
Lenjeu du dlestage How is traffic off-loading evolving over time, both in terms of technical and of market developments, and how does this evolution influence the need for spectrum? It is widely recognized that traffic on the macro cellular network is growing rapidly, largely as a result of impressive take-up of smartphones and tablets. The surprising and little recognized reality is that, according to credible data captured from a range of sources, the visible growth in macro cellular mobile network traffic appears to be only the tip of a much larger iceberg. The volume of traffic that is already being off-loaded, chiefly to Wi-Fi in the home, already exceeds that of the mobile network, and can be expected to grow even faster as well. This is largely a result of the considerable effort that equipment vendors and standards bodies have invested in developing both Wi-Fi and cellular standards to improve interworking between the two and to optimise use of the available spectrum. Traffic off-load generates surprisingly large socio-economic benefits by virtue of the cost that MNOs have saved, or can be expected to save, by building a smaller network thanks to data traffic off-load. Relatively little action is needed at European level; however, a few interventions should be considered in order to ensure that the momentum is maintained. Among these are (1) seeking to make spectrum from 5150 MHz to 5925 MHz available globally for Wi Fi; (2) continue seeking to make 2.6 GHz and 3.5 GHz fully available for mobile use; (3) consulting on future licensing options for 3.5 GHz and other potential new licensed mobile frequency bands; and (4) various measures to reduce administrative burden on the deployment of public off-load services and networks.
53

La Commission a fait de cet enjeu du dlestage un des points importants du projet de rglement europen prsent le 11 septembre 2013 : il lui importe de promouvoir le dploiement, la connexion et lexploitation de points daccs sans fil porte limite non gnants , en faisant en sorte que les Etats membres ne puissent mettre en place dobstacles en la matire, pour autant quun effort de normalisation aura t ralis.

53 Industrie Canada, Perspectives du spectre commercial, mars 2013 54 En octobre 2010, la Federal Communications Commission (FCC) des tats-Unis a publi une tude qui propose une analyse technique visant justifier le besoin en spectre additionnel pour soutenir les services mobiles commerciaux. L'analyse de la FCC conclut que la demande de spectre atteindra 822 MHz en 2014. Il s'agit d'une augmentation de 50 % par rapport aux donnes actuellement disponibles aux tats-Unis (547 MHz). Dans le mme ordre d'ides, en mai 2011, l'Australian Communications and Media Authority (ACMA) publiait le rapport Towards 2020 Future spectrum requirements for mobile broadband. Ce rapport prvoit que la demande de spectre mobile en Australie atteindra 760 MHz en 2014, 932 MHz en 2015 et 1 081 MHz en 2020. 55 Etude pour la Commission europenne, DG Connect, ralise par J. Scott Marcus, John Burns et Werner Neu (cabinets WIK Consult et AEGIS), 2013 - Project number: 2013.5370 Contract number: 30-CE-0530064/00-25 SMART 2012/0015 48

Cette proposition est bien videmment centrale pour la mission : comment aller au-del de lapproche habituelle en termes de conformit pour obtenir un gain en termes de minimisation de lexposition par un effort de normalisation ?
Disposition prvue par le projet de rglement europen prsent le 11 septembre 2013 Article 15 Dploiement et exploitation de points daccs sans fil porte limite 1. Les autorits nationales comptentes autorisent le dploiement, la connexion et lexploitation de points daccs sans fil porte limite non gnants sous le rgime de lautorisation gnrale et ne limitent pas indment ce dploiement, cette connexion ou cette exploitation en imposant lobtention de permis durbanisme individuels ou par dautres moyens lorsque cette utilisation est conforme aux mesures dexcution adoptes en vertu du paragraphe 2. Le prsent paragraphe est sans prjudice du rgime dautorisation applicable au spectre radiolectrique utilis pour exploiter les points daccs sans fil porte limite. 2. Aux fins de la mise en uvre uniforme du rgime de lautorisation gnrale applicable au dploiement, la connexion et lexploitation de points daccs sans fil porte limite conformment au paragraphe 1, la Commission peut, par voie dacte dexcution, dfi nir les caractristiques techniques auxquelles doivent rpondre la conception, le dploiement et lexploitation des points daccs sans fil porte limite pour garantir leur caractre non gnant lorsquils sont utiliss dans diffrents contextes locaux. La Commission dtermine ces caractristiques techniques en fonction de la taille maximale, de la puissance et des caractristiques lectromagntiques des points daccs sans fil porte limite qui sont dploys, ainsi quen fonction de leur impact visuel. Ces caractristiques techniques pour lutilisation de points daccs sans fil porte limite respectent au minimum les exigences de la directive 2013/35/UE et les seuils dfinis dans la recommandation n 1999/519/CE du Conseil. Les caractristiques auxquelles doivent rpondre le dploiement, la connexion et lexploitation des points daccs sans fil porte limite pour bnficier des dispositions du paragraphe 1 sont sans prjudice des exigences essentielles de la directive 1999/5/CE du Parlement europen et du Conseil relative la mise sur le march de ces produits. Ces actes dexcution sont adopts conformment la procdure dexamen vise larticle 33, paragraphe 2.

Les conflits dusage entre affectataires

Entre 400 MHZ et 1 GHZ, les frquences sont extrmement demandes ; les besoins croissants de la communication mobile et les perspectives de cession des frquences en question ont amen les pouvoirs publics dgager plus de ressources au profit des tlcoms en utilisant des parties du spectre jusque-l dvolues des affectataires particuliers (tels que les services de scurit) ou la diffusion de la tlvision ; si tout le monde saccorde sur lintrt quil y a rserver une ressource rare telle que le spectre hertzien des usages qui ne sauraient se dvelopper par dautres canaux, autrement dit rserver les ressources hertziennes pour les usages mobiles, les oprateurs de la tlphonie et de la tlvision ne sentendent pas aussi spontanment sur leurs besoins respectifs et sur leurs performances dans lutilisation de la ressource alloue (les dbats lors de la Confrence Spectre et Innovation de lANFR les 26 et 27 juin 2013 en ont abondamment port tmoignage ; dernire querelle en date : lusage terme de la bande des 700 MHZ).

Les diffrentes gnrations de la tlphonie et la rallocation des frquences

Le partage des frquences se fait aussi dans le temps travers la rcupration-rutilisation des bandes de frquences alloues au fil du temps, en particulier aujourdhui ce lles de la 2G. Cette rutilisation est possible en fonction des besoins propres des gnrations antrieures : une des questions qui se posent aujourdhui concerne les perspectives dextinction de la 2G (au -del des possibilits dutilisation dj offertes sur une partie du spectre allou au GSM) : dun ct, des expriences trangres (Core du Sud, Japon, etc.) sont alles dans ce sens ; dun autre ct, les oprateurs font valoir limportance du parc de terminaux 2G encore en circulation, lutilisation pa r ailleurs de la 2G pour les communications machine-to-machine M2M (en particulier en ce qui concerne les terminaux de paiement) et pour les communications voix (la LTE ne supportera pas la voix qui devra passer par la 2G ou la 3G) ; ils indiquent pour certains dentre eux que, si leur plan stratgique prvoyait cette extinction terme il y a quelques annes, celle-ci nest plus programme aujourdhui. Daucuns considrent cependant que la pression en vue de lutilisation de ces frquences (et les calculs des oprateurs quant aux possibilits offertes par ces frquences pour la 4G versus leur intrt rsiduel en 2G) et la crainte des fabricants de mettre sur le march des terminaux M2M risquant de se trouver frapps dobsolescence inciteront la mise en extinction de ces technologies. Dautant que la bande des 1800 MHZ utilise par la 2G est bien connue, bien tudie. Bouygues
49

Telecom a obtenu de pouvoir lutiliser sans dlai (au 1 plupart des observateurs.

er

octobre 2013) ; dautres suivront, selon la

Dautres soutiendront que la proximit des usages entre lUMTS et la LTE/4G (trafic de donnes et recul de la voix) entrainera une rallocation des frquences entre 3G et 4G. En termes dorganisation des rseaux, ces possibilits de rallocation sont vide mment excessivement importantes : pour les oprateurs qui en disposent, les sites 2G ou 3G sont reconvertis pour la LTE/4G et les oprateurs anticipent sur les dveloppements futurs en faisant en sorte de reconvertir les quipements pour leur permettre de fonctionner demain dans les nouvelles bandes de frquences qui seront alloues la 4G. Tout cela montre aussi limportance des stratgies de dploiement passes des oprateurs pour comprendre les choix qui sont les leurs au moment de dvelopper une nouvelle technologie : ces stratgies de dploiement influent massivement sur les possibilits techniques et les cots et donc sur les choix de configuration. Ceci est essentiel dans le dialogue avec les oprateurs.

La radio cognitive : une rallocation dynamique

Parmi les dveloppements intellectuellement les plus stimulants du domaine, la radio cognitive est voque depuis des annes. Il sagit de mieux utiliser le spectre en rendant flexible lallocation de la ressource. Par rapport un bien dont la raret va croissant, ces dveloppements font sens sur le plan scientifique. Mais cette gestion dynamique ne va pas sans poser des questions en ce qui concerne la gestion des interfrences, la rgulation, la surveillance lectromagntique du territoire pour utiliser au mieux les espaces disponibles. Evidemment, par rapport la situation actuelle o lon alloue pour une dure longue (15-20 ans) les frquences, de faon cloisonne, des oprateurs en petit nombre, les perspectives sont vertigineuses sur le plan de lorganisation conomique.
La problmatique des espaces blancs vue des Etats-Unis
56

Aux tats Unis, lallocation par la FCC des espaces blancs ( white spaces ) des usages hors -licence devrait impacter le march de la tlphonie mobile. Les espaces blancs sont des portions du spectre radiolectrique laisses vacantes dans certaines rgions : une partie des canaux attribus au niveau fdral la tlvision est par exemple inutilise dans les zones moins denses en population. La FCC a dcid de mettre en place un accs libre cest--dire sans attribution de licence aux espaces blancs. Ce nouveau mcanisme, qui permet de rallouer de manire dynamique les ressources hertziennes en fonction des frquences disponibles localement, a t expriment pour la premire fois en Caroline du Nord en janvier 2012 et est devenu oprationnel sur tout le territoire amricain le 1er mars 2013. Depuis le dploiement des premiers rseaux 4G en 2011, les grands oprateurs amricains (AT&T, Verizon, Sprint et T-Mobile) voquent une imminente spectrum crisis (Cf question 4). Le PCAST (President Council of Advisors on Science and Technology) estime pour sa part quune telle pnurie est peu probable dans la mesure o laccs libre et dynamique au spectre va sintensifier. En effet, le libre accs aux espaces blancs met disposition de tous des ressources spectrales jusque-l rserves aux seules entreprises qui en dtenaient sous-efficacement la licence, et pourrait donc profondment transformer le secteur de la communication sans fil. Ainsi, lorsque le gouvernement fdral a autoris en 1985 laccs libre aux frquences poubelles , initialement destines louverture des portes de garage ou aux microondes, des innovations telles que le Bluetooth ou le Wifi ont vu le jour. Lexploitation des espaces blancs issus des frquences TV, dont la porte et la capacit traverser des obstacles sont suprieures celles des frquences poubelles , permettrait notamment la mise en place de Super Wifi dont la couverture serait 16 fois plus tendue que celle des Wifi traditionnels. Si lexploitation des espaces blancs a donc vocation fortement rduire la fracture numrique, particulirement dans les zones rurales, les usages potentiels vont bien au-del : communication M2M (notamment pour les quipements mdicaux), smart grids ou encore hot spots permettant aux oprateurs mobiles de dcharger leurs rseaux. Le caractre local de la disponibilit des espaces blancs induit cependant un risque dinterfrences. E n consquence, la libert daccs ne sinscrit pas dans un mouvement de drgulation mais constitue au contraire une forme innovante de rgulation. Afin de protger les oprateurs historiques (TV, microphones), la FCC a conditionn laccs libre aux espaces blancs deux lments : i) lutilisation de terminaux cognitifs, capables dutiliser de manire flexible diffrentes frquences en fonction de leur localisation, ii) et la mise en place de

56

In Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du T rsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays, Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 50

bases de donnes recensant en temps rel les frquences disponibles dans chaque zone. Le terminal cognitif met un signal GPS vers la base de donnes qui, telle un contrleur arien, lui indique quelles frquences sont disponibles dans la zone o il se situe. Pour linstant, la FCC a approuv cinq terminaux et deux adm inistrateurs de bases de donnes : Spectrum Bridge et Telcordia Google et Microsoft sont galement en lice. Laccs libre et dynamique aux espaces blancs reprsente donc une alternative au rgime traditionnel de gestion des frquences, fond sur le parad igme de la raret et sur lattribution de licences exclusives. Particulirement enthousiaste, le PCAST estime que le partage dynamique du spectre constitue dsormais une forme de rgulation part entire et appelle le Prsident Obama autoriser le libre accs 1 000 MHz supplmentaires, issus cette fois des bandes alloues au gouvernement fdral.

La couverture du territoire : les principes et les conditions concrtes de dploiement des antennes
Les principes de couverture du territoire
Principes et acteurs de lamnagement numrique du territoire (source ARCEP ) Le large dveloppement des usages mobiles, depuis les annes 1990, sest accompagn dune attente accrue quant la disponibilit des services mobiles sur la plus vaste partie du territoire. Les autorisations des oprateurs mobiles, dlivres par lARCEP, prvoient des obligations en matire de dploiement des rseaux. Ces obligations consistent en particulier en des calendriers de dploiement, qui peuvent diffrer selon les technologies et les oprateurs, visant garantir une progression dans le temps du taux de population couverte par un rseau mobile donn. De telles obligations peuvent galement tre compltes par des dispositifs spcifiques, concernant par exemple la couverture de zones particulires ou la mutualisation de rseaux. Les obligations de couverture inscrites dans les licences des oprateurs reprsentent un levier essentiel contribuant soutenir les dploiements des rseaux sur le territoire. LARCEP assure donc un suivi ri goureux du respect de ces obligations par les oprateurs dans le cadre de leurs autorisations individuelles. Ces obligations revtent galement un caractre particulirement important du fait quelles sont parties intgrantes des conditions dans lesquelles les licences ont t attribues aux oprateurs dans le cadre dappels candidatures. Si laction de lARCEP en matire de couverture mobile sappuie principalement sur le contrle des obligations inscrites dans les licences des oprateurs, dautres acteu rs peuvent galement intervenir pour favoriser le dploiement des rseaux mobiles dans une perspective damnagement numrique du territoire. Cest notamment le cas du Gouvernement, qui a uvr la mise en place et au suivi de programmes spcifiques visant lextension de la couverture mobile en 2G : une convention signe en 2003 avec les oprateurs mobiles prvoit ainsi la couverture dune liste de centre -bourgs, situs jusque-l en zone blanche , cest--dire couverts par aucun oprateur mobile. Le Parlement a galement t linitiative de dispositifs favorisant la couverture mobile du territoire. En particulier, larticle 119 de la loi de modernisation de lconomie (LME) du 4 aot 2008 instituait un cadre pour le partage des rseaux 3G, qui a conduit la couverture en 3G des zones du programme zones blanches prcit. Cest par ailleurs le cas des collectivits territoriales, qui peuvent mettre en place une stratgie damnagement numrique du territoire, notamment au travers des schmas directeurs territoriaux damnagement numrique (SDTAN). En effet, mesure de lextension des dploiements mobiles, les besoins de couverture complmentaires et les ventuelles difficults rencontres par les oprateurs dans les dploiements se constatent dsormais un niveau local. Il est donc pertinent que les collectivits territoriales puissent laborer une stratgie concerte damnagement numrique du territoire en matire de rseaux mobiles, tenant compte des besoins et difficults constats localement.
57

Le calendrier ci-dessous rsume les obligations de dploiement prvues par les licences des oprateurs 4G dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz. Il sagit des obligations imposes aux oprateurs mais ceux-ci peuvent dployer plus vite, ce quils feront vraisemblablement.

57

ARCEP, Rapport sur la couverture et la qualit des services mobiles en France mtropolitaine, novembre 2012 51

Les objectifs de couverture 4G en chiffres (source ARCEP)

En pourcentage de la population Dans la zone de dploiement prioritaire (18% de la population et 63% du territoire) Dans chaque dpartement Sur lensemble du territoire mtropolitain 25% (2,6 GHZ) 60% (2,6 GHZ) 75% (2,6 GHZ) 11 octobre 2015 17 janvier 2017 40% (800 MHZ) 11 octobre 2019 17 janvier 2022 90% (800 MHZ) 11 octobre 2023 17 janvier 2024 17 janvier 2027

90% (800 MHZ) 98% (800 MHZ)

95% (800 MHZ) 99,6% (800 MHZ)

La bande 800 MHz a t attribue Bouygues Telecom, Orange France et SFR58. La bande 2,6 GHz a t attribue Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange France et SFR. Les objectifs de couverture 4G en dtails (source : ARCEP59) En premier lieu, des objectifs ambitieux de couverture du territoire ont t fixs au plan national et, pour la premire fois, au plan dpartemental. [] En deuxime lieu, il a t dfini une zone de dploiement prioritaire dans les territoires peu denses (18% de la population et 63% de la surface), laquelle est associ un calendrier de dploiement spcifique. Les obligations fixes dans cette zone doivent tre satisfaites par les oprateurs titulaires en utilisant les frquences qui leur ont t attribues dans la bande 800 MHz (les dispositifs mis en uvre avec dautres oprateurs dans le cadre dune mutualisation des rseaux ou de frquences contribuent galement satisfaire lobligation de couverture). Carte de la zone de dploiement prioritaire (en noir)

En troisime lieu, ces objectifs de couverture sont complts par des dispositions relatives la mutualisation des rseaux et de frquences entre titulaires de la bande 800 MHz, visant faciliter lextension de la couverture 4G dans les zones les plu s difficiles couvrir. En particulier, les oprateurs doivent mettre en uvre, conjointement, une mutualisation de frquences dans la bande 800 MHz afin de couvrir, dans un dlai maximum de 15 ans compter de la dlivrance des autorisations, les centre-bourgs des communes correspondant celles identifies dans le cadre du plan national dextension de la couverture en zones blanches. En dernier lieu, les oprateurs titulaires de frquences dans la bande 800 MHz sont galement tenus de couvrir T1 + 15 ans les axes routiers prioritaires, savoir les autoroutes, les axes routiers principaux reliant au sein de chaque dpartement le chef-lieu de dpartement (prfecture) aux chefs-lieux darrondissements (sous-prfectures), et les tronons de routes sur lesquels circulent en moyenne annuelle au moins cinq mille vhicules par jour.

La situation actuelle pour ce qui est des dploiements

La situation au 1 octobre 2013 tait la suivante (source ANFR) :
er

58

Trois oprateurs (Orange France, SFR et Bouygues Telecom) ont t retenus lissue de la procdure dappel candidatures dans la bande 800 MHz. Comme le prvoient les conditions de lappel candidatures, la socit Free mobile, qui a obtenu des frquences dans la bande 2,6 GHz et qui a dpos une candidature recevable et qualifie mais na pas obtenu de frquences 800 MHz, bnficie dun droit litinrance dans la zone de dploiem ent prioritaire sur le rseau dploy dans la bande 800 MHz par la socit SFR, qui est celle cumulant deux blocs de frquences dans la bande 800 MHz. (Source : ARCEP) 59 ARCEP, Rapport sur la couverture et la qualit des services mobiles en France mtropolitaine, novembre 2012 52

9 572 sites ont t autoriss pour la tlphonie mobile trs haut dbit (4G), tous oprateurs confondus. Ce chiffre est en hausse de plus de 21% sur un mois. 1 805 sites sont autoriss pour la 4G dans la bande 800 MHz (+42% sur un mois). Avec 1 085 autorisations pour la 4G dans cette bande de frquences, SFR dtient lui seul 60% des 1 805 autorisations. 4 689 sites sont autoriss pour la 4G dans la bande 1 800 MHz (+40% sur un mois). Seul loprateur Bouygues Telecom est autoris utiliser cette bande pour fournir des services 4G. Il dclare 3 379 sites en service dans cette bande de frquences, la date de louverture commerciale de son service. 6 072 sites sont autoriss pour la 4G dans la bande 2,6 GHz (+12% sur un mois). Loprateur Orange lui seul a obtenu 2 592 autorisations pour des sites dans cette bande, soit 43% des 6 072 autorisations.

Tableau de synthse 4G
Au 1er octobre 2013 800 MHZ Accords ANFR Orange SFR Bouygues Telecom Free Mobile Total thorique Nombre de supports 675 1085 86 0 1846 1805 En service* 250 315 44 0 609 603 2,6 GHZ Accords ANFR 2592 973 2061 1218 6844 6072 En service* 2349 549 487 14 3399 3231 1800 MHZ Accords ANFR 0 0 4869 0 4689 4689 En service* 0 0 3379 0 0 3379 Supports 4G Accords ANFR 2825 1431 5349 1218 10823 9572 En service* 2469 620 3804 14 6907 6483

Support : infrastructure supportant une ou plusieurs antenne(s) * Source : dclaration des oprateurs lANFR

Le nombre total dautorisations pour des sites de diffusion de service 3G stablit 37 806 au 1 er octobre 2013, et apparat ainsi globalement stable. Il slevait 37 814 au 1 septembre 2013 ( 0,02% sur un mois). Tableau de synthse 3G
Au 1er octobre 2013 UMTS 900 Accords ANFR Orange SFR Bouygues Telecom Free Mobile Total thorique Nombre de supports 2536 6844 5332 2685 17397 14394 En service* 1934 5103 1817 2314 11168 9722 UMTS 2100 Accords ANFR 16299 11924 10246 2685 41154 31284 En service* 15321 11149 8857 2314 37641 28950 Supports 3G Accords ANFR 18719 16777 13344 2685 51525 37806 En service* 17247 15513 10650 2314 45724 34323

er

Le nombre total dautorisations pour des sites de diffusion de service 2G stablit 38 602 au 1 octobre 2013 contre 38 650 un mois plus tt, soit une variation de 0,12%. Tableau de synthse 2G
Au 1er octobre 2013 GSM 900 Accords ANFR 19376 15964 10469 45809 36509 En service* 18612 14216 9835 42663 34295 GSM 1800 Accords ANFR 9187 3501 8150 20838 19205 En service* 8247 3239 7590 19076 17801 Supports 2G Accords ANFR 20536 16753 14165 51454 38602 En service* 19613 15172 13494 48279 36577

er

Orange SFR Bouygues Telecom Total thorique Nombre de supports

53

Les conditions concrtes de dploiement des antennes Le cot de linfrastructure pour les oprateurs
Les oprateurs ont naturellement intrt limiter le nombre de sites : ce nombre va tre la rsultante des obligations de couverture dune part, de lvaluation conomique dautre part. La question du raccordement lectrique est ainsi particulirement sensible : elle peut engendrer des cots importants linstallation ; la consommation lectrique reprsente, selon les configurations, de 10 30% du cot dexploitation du rseau : les oprateurs ont donc intrt ne pas dissminer les sites pour ne pas dmultiplier les cots de raccordement ; ils seront par ailleurs particulirement soucieux de la performance nergtique des sites et donc prts raliser les investissements affrents. Les oprateurs ont galement intrt optimiser la dure damortissement des qui pements : le rseau a commenc dtre dploy dans les annes 1990, certaines installations sont trs anciennes et chaque vague dinnovations est loccasion de modifier le parc par des oprations plus ou moins substantielles : changement des antennes, des connexions au rseau, du btiCes transformations sont elles aussi dcides en fonction dune pondration des arguments techniques et financiers.

Le dveloppement de nouveaux sites ou la transformation de sites existants

Limplantation sur un nouveau site a videmment un cot pour les oprateurs : cot de prospection, cot des matriels et du gnie civil, cot nergtique, cot de location du site, cots de 60 maintenance . Une telle dcision est donc motive conomiquement : elle est guide par les besoins de couverture ou de capacit et par le souci dassurer un service de qualit dans un univers concurrentiel. Cette activit est planifie globalement pour franchir de nouvelles tapes (telle quaujourdhui louverture de la LTE/4G) et gre localement pour r soudre des problmes rvls par les services techniques des oprateurs et pour utiliser concrtement les opportunits dimplantation. Ces proccupations defficience expliquent que, bien entendu, la rutilisation des sites existants sera prfre la recherche de nouveaux sites chaque fois que cela savre possible. Cela vaut en particulier pour le dploiement de la LTE/4G aujourdhui : les oprateurs utilisent les sites existants ou les sites prospects en vue dimplanter la 2G ou la 3G ; laffichage de taux de couverture importants est un argument marketing intressant en phase de lancement et les oprateurs sont naturellement soucieux de valoriser au mieux leur potentiel existant. Il se peut que lutilisation dun site existant require une extension de la zone technique, ce qui peut imposer de demander des autorisations complmentaires ou de prvoir une intgration paysagre. Ceci pour dire que l utilisation dun site existant ne dlivre pas forcment les oprateurs des contraintes et que cette interve ntion ne sera pas forcment discrte (au risque de soulever linquitude voire lopposition des riverains). Cela explique aussi que les oprateurs sont prts partager les mmes sites, pour autant que cela soit conforme leur intrt concurrentiel : ils ne seront pas enclins au partage des sites si cela offre un avantage un concurrent jusque-l mal positionn ou si le loyer pratiqu est trop lev ; lintrt bien compris des parties peut en revanche conduire des accords globaux (cf. infra les perspectives daccord entre SFR et Bouygues Telecom). En ce qui concerne les petites cellules, la question de lalimentation lectrique et de la connexion au rseau apparat cruciale, en particulier en ce qui concerne les cots de dploiement. Des travaux de voirie pour amener la fibre peuvent en effet tre trs coteux. Aux Etats-Unis, des start up sont aujourdhui positionnes sur ce crneau, on la dit : fournir un accs sans fil des dispositifs dissmins au niveau du mobilier urbain. Verizon et Sprint grent de fait ces dispositifs en sans-fil, partir de frquences prises sur la bande LTE.

Lorganisation concrte de ces dploiements

Dans certains cas, en particulier dans les phases de dploiement intense, les prestations dinstallation peuvent tre sous-traites, de la phase de prospection la phase de gnie civil. Cette sous-traitance de capacit est souvent opre par des grands oprateurs du BTP. Ces installations sont gres dans le long terme. Il faut donc sassurer de l a qualit dans la dure. Certains oprateurs ont mis en place des dmarches qualit : ainsi dOrange qui utilise une procdure
60

Hors maintenance, certains oprateurs voquent un cot moyen de 150.000 euros, le cot pouvant aller de quelques milliers deuros plus dun million deuros (on voque l des installations sur les tours de La Dfense). Le cot du raccordement lectrique pse particulirement. 54

ISO14001 pour grer les aspects environnementaux des sites et a un temps utilis la procdure ISO9001 damlioration de la qualit pour linstallation.

Les obstacles
Les obstacles au dploiement (hors gestion de la procdure dautorisation COMSIS : cf. infra) peuvent tre techniques (sols). Certains sites peuvent tre perdus galement la faveur de destructions dimmeubles ou de rhabilitations lourdes. Mais les principales difficults ont trait lacceptabilit des installations : le bailleur peut se montrer rticent (de sa propre initiative ou la suite des locataires, des riverains, des associations ou des lus locaux) ; il peut aussi se montrer gourmand (en termes de loyer) ; les procdures durbanisme peuvent tre plus ou moins rapides, plus ou moins contraignantes : cela est li la plus ou moins grande facilit dintgr ation paysagre et la bonne volont des acteurs locaux. Aux dires mmes des oprateurs, le contentieux est finalement dassez peu dimportance par rapport aux obstacles et aux dlais que peut engendrer un climat de dfiance. Les oprateurs voquent une situation plus difficile que par le pass en termes de rsultats de la prospection : auparavant, plusieurs choix de sites taient rapports ; il arrive bien souvent dsormais que le site propos soit unique. Cela tient aux exigences techniques croissantes (il est plus simple de trouver des sites au dmarrage dun rseau quau mo ment de rpondre des exigences spcifiques de couverture de telle ou telle zone) mais aussi la bonne volont des interlocuteurs. Les sites issus de la prospection ne sont pas forcment les plus intressants qui soient : lorsque le patrimoine communal ou social chappe aux oprateurs, ce sont autant de sites intressants pour la couverture (points hauts bien souvent) qui font dfaut.

Les dlais
La situation est contraste selon les territoires. La dure moyenne pour le dploiement dune antenne voque par certains oprateurs est de lordre de 18 24 mois, hors contentieux (4 ans contentieux compris). Le plus long est la recherche dun bailleur acceptant de louer le site vis.

Quelques questions quant la rgulation conomique

Le systme de rgulation des tlcoms dcrit par le rapport dinformation de Corinne Erhel et Laure 61 de la Raudire a t bti pour faire face louverture la concurrence du march des tlcommunications dans les annes 1990 et, mme si ce ntait pas sa seule fonction, loin s en faut, ce systme a accompagn les diffrentes gnrations de la tlphonie mobile. Aujourdhui, un certain nombre dvolutions majeures viennent bousculer cette rgulation nationale : larchitecture nationale de la rgulation en Europe apparat en dc alage avec les pratiques des autres grandes aires rgionales : rgulateurs nationaux et acteurs nationaux multiples, quand aux Etats-Unis quatre oprateurs se partagent lessentiel du march ; lallocation des frquences de la tlphonie mobile a t prat ique travers un systme denchres nationales, non sans provoquer quelque incohrence au niveau europen ; des efforts de concertation ont lieu pour lallocation de nouvelles bandes de frquences (rcupres sur laudiovisuel notamment) mais lchelle pe ut l aussi tre discute ; la question des frquences libres de droits et celle de la flexibilit de lallocation renouve llent par ailleurs les dbats (cf. la proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil dj voque) ; la concurrence par les infrastructures a t rige au rang de principe en matire de tlphonie mobile, pour ne pas parler de dogme : le poids des investissements et la dperdition de moyens font que ce principe est de plus en plus discut ; il craque mme de toutes parts : concurrence sur les prix, mutualisation encourage en zone non dense et accords de partage des cots entre oprateurs modifient la donne ; la presse financire ne laisse pas passer une semaine sans que des oprations importantes soient annonces en ce qui concerne les oprateurs ou les quipementiers ; de ce point de vue, la mise en place de la 4G semble un moteur puissant des recompositions.

61

Assemble nationale, Rapport dinformation sur limpact de la rgulation des tlcoms sur la filire tlcom, par Mmes Corinne Erhel et Laure de la Raudire, fvrier 2013 55

En termes de lisibilit de la rgulation, dorganisation du march et des rseaux et donc dacceptabilit sociale, les volutions en cours ne sont pas sans importance. Il est donc utile de reprendre un certain nombre de questions pour voir dans quelle mesure elles modifient la problmatique de linstallation dantennes et sa rgulation.
La dynamique dinternet Prospective 2030 (extrait) L'oprateur de rseau de 2012 n'a plus grand-chose voir avec celui de 1992 : il a abandonn des parties entires de son rseau d'autres acteurs ( des oprateurs de backbone, des "tower compagnies", des oprateurs de rseaux de distribution de cuivre ou optique, etc.), il se transforme de plus en plus en oprateur virtuel contrlant les fonctions qui lui apparaissent cls pour la matrise de son produit. Cette tendance semble lourde et gnrale. On ne peut ds lors exclure une recomposition sensible de la structure concurrentielle, les exploitants de ces infrastructures, passives dans un premier temps, actives ensuite, se concentrant pour faire face aux dfis conomiques poss par des investissements lourds dans des systmes forts rendements croissants. 2030 verrait alors des rseaux infrastructurels reconcentrs dans un trs petit oligopole, avec des oprateurs quasi virtuels mobilisant ces infrastructures autant que de besoin, conservant le contrle des quipements-cls de l'acheminement et de la qualit, notamment dans le contexte de l'apparition d'architectures SDN, induisant une refonte sensible des mcanismes de rgulation des rseaux. [] La rgulation des secteurs complexes s'appuie frquemment sur une organisation conceptuelle, si possible fonctionnelle, en niveaux ou couches, ou strates d'activits. La distinction rseau/service a longtemps relev de ce type d'analyse. [] Les mcanismes de rgulation, en matire de rgulation ex ante des rseaux, touchent principalement deux domaines : les conditions d'entre sur le march et les interactions entre acteurs. La granularit de la rglementation est fonction d'une nomenclature des marchs principalement assise sur l'apprhension de couches de nature technologique. C'est donc tout un pan de la rgulation sectorielle des tlcommunications qui pourrait tre rapidement remise en cause. La prise en compte de couches dfinies de manire statique apparat donc compltement dcale lheure dune convergence dynamique et dinnovations naissant dans un cadre multicouches (cf. les moteurs de recherche), o les couches se concurrencent, se recouvrent entre elles ou disparaissent. Elle appelle donc une remise en cause des perspectives traditionnelles par lesquelles les tlcoms sont apprhendes et leur hirarchie implicite envisage (linfrastructure tant habituellement vue comme plus structurante que les applications et appelant des investissements plus importants alors que les schmas dinnovation montrent que les applications sont souvent plus importantes que les oprateurs). En attestent plusieurs dbats rcents autour de la Net Neutrality, de lattribution des licences 4G, des DPI et des standards dinteroprabilit.
62

La situation conomique du secteur

Lconomie du secteur des tlcommunications en France connat depuis quelque temps ce que lon qualifiera volontiers d effet de ciseaux : dun ct, les marges saffaissent sous linfluence dune concurrence plus forte sur les prix, marque notamment par lapparition doffres low cost ; dun autre ct, les impratifs dinvestissement se font plus pressants, quil sagisse de souscrire aux ventes de frquences pour la 4G ou de raliser les investissements sur le rseau inhrents au dploiement de ces nouvelles offres commerciales. Dune gnration lautre, les oprateurs disposant dun rseau ou destins en disposer sont passs de deux trois, puis de trois quatre. Les enchres pour les frquences de la 3G ont t conduites dans lambiance de la toute fin des annes 1990 dbut des annes 2000 (les rflexions taient nombreuses chez les conomistes la fin des annes 1990 sur les meilleures faons de valoriser le spectre ; le premier appel candidatures pour lUMTS date de juillet 2000), priode marque par la croissance puis lclatement de la bulle spculative sur les valeurs tlcoms. Dbute sur des chiffres de croissance impressionnants, la premire dcennie des annes 2000 sest acheve sur des perspectives beaucoup plus moroses.

62

Etude ralise sous la direction de Laurent Gille et Jacques-Franois Marchandise, pour le Commissariat gnral la stratgie et la prospective, mai 2013. 56

Les investissements des oprateurs ont eux progress fortement depuis 2009 alors mme que les revenus se dgradaient. Il sagissait pour les oprateurs damorcer ou de complter le dploiement de leur rseau 3G et de prparer le dploiement de la 4G.

Certaines tudes rsument de faon abrupte le retard europen : mobile wireless markets in the EU are characterized by lower prices, lower intensity of use, lower revenues, lower quality (at least along some significant dimensions), less product differentiation and consumer choice, a slower pace of 63 innovation, and lower rates of capital investment than the mobile wireless market in the U.S. Le retard dans le dploiement de la 4G est videmment significatif.

En termes de revenus par souscription, le diffrentiel est trs important selon les pays. Si lon sattache la comparaison Europe-Etats-Unis, la diffrence (38 vs 69 $) est un mix prix-volume : des prix unitaires bas aux Etats-Unis mais de forts volumes pour les donnes et pour la voix et linverse,

63

Erik Bohlin, Kevin W. Caves and Jeffrey A. Eisenach, Mobile Wireless Performance in the EU & the US, etude pour le GSMA, mai 2013 57

en Europe, des prix unitaires plus levs mais une consommation bien moindre, tant pour la voix que pour les donnes.

Alors que la LTE-4G dbute sa vie commerciale , les dploiements se poursuivent, sans que la question du modle conomique viable ait t traite : les perspectives de valorisation de la 4G sont aujourdhui incertaines quand les investissements sont eux plus que jamais indispensa bles (un oprateur a mme voqu le mur dinvestissement 4G , lors de la confrence Spectre et innovation organise par lANFR). Cette situation a plusieurs consquences : Elle rend bien entendu les entreprises, places sous le regard vigilant des marchs financiers, plus circonspectes en matire de programmation dinvestissements : toutes considrations techniques mises part, cela explique sans doute leur refus dvoquer de nouveaux besoins de densification, du moins moyen terme (jusquen 2016-2018 selon les oprateurs) ; Elle incite btir de nouvelles stratgies commerciales : dveloppement des offres groupes (fixe, portable, Internet) qui permettent de fidliser la clientle en offrant des paquets de services et des tarifs performants ; innovations tarifaires (exemple : plusieurs terminaux sur un abonnement pour faire augmenter la facture moyenne) ; au-del, cest le modle mme de valorisation de la 4G quil sagit de btir : le dveloppement des offres en illimit a install lide de gratuit pour les flux de donnes ; lexacerbation de la concurrence a prcipit la chute des prix unitaires des abonnements ; autrement dit, comment retrouver aujourdhui une base facturable ? En faisant payer le service ? Elle rend les oprateurs encore plus rticents qu laccoutume devant toute contrainte complmentaire qui serait impose par les pouvoirs publics : ces rgles nouvelles sont vues comme porteuses de cots supplmentaires dans une situation dj fragile (ce nest pas le point de vue de la mission) ; elles sont aussi perues comme susceptibles de fausser les rgles de concurrence ou lquilibre l encore dlicat entre les oprateurs ; A contrario, ncessit faisant loi, la contrainte conomique renouvelle aussi le jeu des acteurs et pousse au dveloppement de solutions de partage des investissements, linstar de ce qui se fait dans les autres pays.
Le poids des investissements vus de Core-du-Sud
64

Depuis le lancement de la tlphonie LTE en 2011, plusieurs facteurs sont venus gonfler les cots des oprateurs, et donc les tarifs pratiqus : Amortissement des investissements (achat de bandes de frquence, investissements en infrastructures, etc.) ; Subventionnement des tlphones ayant tendance tre de plus en plus chers et perfectionns (crans plus grands, plus lumineux, processeurs plus rapides, mmoire plus consquente, etc.). Le montant des subventions ont parfois dpass les 500 USD pour les modles les plus couteux, occasionnant des amendes pour les oprateurs ;

64

Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 58

Amortissement de dpenses en marketing et communication croissantes du fait de la saturation du march et de la forte concurrence. On estime que ce type de dpenses se chiffre 5,3 Mds USD annuels pour les trois oprateurs cumuls. Sur le second trimestre 2013 seul, les dpenses marketing des trois oprateurs se sont leves 1,8 Mds USD (environ 16% de leur chiffre daffaire), SK ayant t le plus dpensier des trois, 870 M USD.

Il est par consquent lheure actuelle difficile disoler limpact seul des investissements technologiques dans les volutions des tarifs pratiques par les oprateurs sur la seule base des donnes disponibles publiquement, les oprateurs ne souhaitant pas dvoiler ce type dinformation. Les investissements pour le renouvellement des stations de base seraient nanmoins marginaux par rapport aux autres cots numrs plus haut. Lessentiel des dpenses pour le seul dploiement des infrastructures a en ralit t ralis lors des prcdentes gnrations de tlphonie mobile, lorsque les oprateurs ont d ngocier et acheter des emplacements pour leurs antennes relais et stations de base. Le dploiement de la LTE/LTE-A ne ncessite que le remplacement des boitiers des stations de base, les ngociations et achats demplacement ayant t raliss il y a longtemps.

Lorganisation du march
On a coutume de dire que lEurope tait en pointe sur la 2G, quelle a perdu son avantage compara tif sur la 3G et quelle est la trane sur la LTE/4G (il y a ainsi moins dabonns au sein de lUnion europenne que dans la seule Core-du-Sud, o la technologie nouvelle a atteint des taux de couverture de la population de 100% en moins dun an). Ce q ui fait dire la Commission europenne quil lui faut tre lavant-garde de la 5G En attendant, lide de march unique des tlcoms semble progresser nouveau comme rponse ce dcrochage europen. Cette ide part dun certain nombre de constats : La fragmentation du march considr lchelle europenne : si, pays par pays, on a une organisation oligopolistique (autour de 3 ou 4 oprateurs), lchelle europ enne, le march parat atomis, loppos de la situation aux Etats -Unis par exemple, o 3 ou 4 oprateurs assurent lessentiel du march mobile ; leur capacit peser face aux quipementiers et, surtout, face aux oprateurs daval, les oprateurs Internet (les fameux GAFA pour Google, Amazon, Facebook et Apple), apparat limite, les capitalisations boursires compares en tmoignent ; Partout, l o la 4G a t dploye ou est en train d'tre dploye, le paysage concurrentiel volue ; les oprations de croissance externe se multiplient ; Les oprateurs transfrontires sont aujourdhui relativement peu nombreux en Europe, mme si des oprations se dveloppent ces derniers temps ; Les enchres de frquences continuent dtre organises dans un cadre national et ce plus souvent dans une perspective de valorisation immdiate pour les finances publiques que dans un souci de performance conomique globale ; sil est peu probable que la Commission europenne obtienne de grer son niveau lallocation de la bande des 700 MHZ, au moins espre -t-elle peser dans le sens dune plus grande coordination des process dallocation.

The fragmentation of EU national wireless markets, including the divergent regulatory policies and distinct spectrum regimes of 27 national regulatory authorities, creates, at a minimum, a prima facie concern that market performance in the EU is being hampered by the inability of carriers and other firms in the mobile wireless ecosystem to exploit economies of scale and scope, thereby slowing 65 network deployment, impeding innovation, and harming consumer welfare.

65

Erik Bohlin, Kevin W. Caves and Jeffrey A. Eisenach, Mobile Wireless Performance in the EU & the US, etude pour le GSMA, mai 2013 59

La dynamique dinternet Prospective 2030 (extrait)

Sur le plan industriel, la confrontation entre les oprateurs traditionnels de rseaux, vraisemblablement de plus en plus virtuels dans le contexte de rseaux commands par une couche logicielle, les prestataires actuels de la couche dite OTT, celle des services, et enfin, les constructeurs de terminaux pouvant former de plus en plus souvent nuds de rseau, va devenir de plus en plus vive. Le couplage des prestataires OTT avec les constructeurs de terminaux (Apple, Google-Motorola, Microsoft-Nokia ) constitue une menace pour les oprateurs de rseaux traditionnels, particulirement lourde en Europe. Reconqurir des positions dans ce jeu tripartite ncessite de reconqurir un certain contrle sur les futures plateformes qui domineront le jeu des deux prochaines dcennies : le robot, la voiture sans chauffeur, le pilote d'un systme d'assistance, etc. et sur les nouveaux services de la couche OTT, savoir, dans un premier temps, les architectures cloud et le big data dans son sens le plus gnrique. Les prestataires interstitiels de ce jeu trois ples, par exemple les CDN, risquent d'tre engloutis dans cette tectonique des plaques. On ne peut exclure qu' chance de 20 ans, ceux qui furent les oprateurs-cls des tlcommunications, les historiques tels que BT, DT, Orange, Telefonica, etc., peu peu dlests de leurs rseaux physiques, soient ingrs par un oligopole mondial de l'internet, qui se formerait autour des trs grands acteurs de cette industrie ne juste avant la fin du 20ime sicle, les Amazon, eBay, Google, Apple, Microsoft, sans doute un grand du tourisme (Liberty Interactive ?), un grand de la finance (Visa ?), Facebook et quelques rescaps darwiniens de l'innovation porte par le web. L'Europe y placera-t-elle, comme la Chine ou ses grands voisins asiatiques, un ou deux acteurs de poids ? Rien n'est moins sr.

Concurrence par les infrastructures, mutualisation et service public

La concurrence par les infrastructures a prescrit, jusqu prsent, le dploiement des rseaux, concourant sans doute, pour une part, aux problmes dacceptabilit sociale, dans la mesure o cette organisation dmultipliait les interlocuteurs et les initiatives sur le territoire au lieu de prsenter aux acteurs locaux une situation organise (comme cest le cas pour dautres rseaux, en particulier pour les monopoles naturels ). Les infrastructures changent, les rseaux voluent, la concurrence ellemme change de nature et de support. Essayons de clarifier les lments du dbat : les conditions d'une concurrence rgule, garante de l'intrt gnral, ne sont pas aujourd'hui pleinement satisfaites. On est pass d'une situation oligopolistique de prix hauts une
Cf. en annexe 15 une note du rapporteur sur les diffrentes formes de concurrence dans le domaine des tlcommunications. 60
66

66

concurrence par les prix qui a dgrad les marges et les capacits d'investissement des oprateurs tenus, jusqu rcemment du moins (en dehors des zones blanches ), de dployer chacun leur rseau. De fait, aujourd'hui, les investissements ne sont pas la hauteur, si on considre part le cot des licences ; d'un certain point de vue, les difficults d'implantation masquent en partie ce phnomne ; quand bien mme la structure de march serait stable, les conditions concrtes d'implantation, c'est--dire les difficults de trouver de nouveaux sites ou de maintenir ceux qui existent, perturbent les conditions effectives de la concurrence,... moins de ne pas s'attacher particulirement la qualit du service ; par rapport certains changes que nous avons pu avoir avec l'Autorit de la concurrence, notre conviction est que ce n'est pas une ventuelle rglementation nouvelle qui perturbera le jeu concurrentiel ; les conditions objectives actuelles d'implantation sont un facteur profondment perturbant.

C'est par rapport ces difficults qu'il faut reprendre aujourd'hui, en termes concrets, la question de la mutualisation et dire qu'aujourd'hui la mutualisation est la condition de la concurrence. La question de la mutualisation, du partage des infrastructures illustre un certain nombre de difficults de la rgulation locale : les autorits locales n'ont gure l'habitude de ctoyer plusieurs interlocuteurs pour ce qui est de la gestion des grands rseaux structurants ; la concurrence, quand elle existe pour ces rseaux, se matrialise dans des procdures d'appel d'offres, en amont des projets ; les oprateurs de leur ct sont soumis une injonction de couverture des territoires ; les dploiements sont organiss partir de l et des perspectives commerciales, non en fonction des desiderata locaux ; en phase d'expansion, la prospection et un certain nombre de tches de dploiement sont d'ailleurs sous-traites, ce qui montre bien que la dimension de rgulation locale n'est pas toujours juge primordiale ; ces circonstances font que les autorits locales ont t mises en situation de subir les projets d'oprateurs disperss alors qu'elles taient tout aussi intresses que pour d'autres infrastructures jouer un rle actif dans la rgulation (couverture, qualit du service et proccupations ventuelles des riverains) ; la mutualisation renouvelle aujourd'hui la donne en tant que principe d'organisation nouveau ou complmentaire : en termes d'exposition, la mutualisation passive ou le partage des rseaux ne modifient gure les choses ; en revanche, ces initiatives sont susceptibles de redonner du sens une rgulation territorialise : si deux oprateurs se partagent le territoire en termes de prospection, d'exploitation ou de maintenance de leurs installations, le nombre d'interlocuteurs et l'impression de dispersion reculent, un certain nombre d'infrastructures pourront tre dmanteles, ce qui sera incontestablement un bnfice pour le public ; la mutualisation passive, le partage des sites est elle-mme perue favorablement en termes de rgulation territoriale : plus de cohrence, plus de dialogue entre les oprateurs... La revendication porte par certains d'un rseau unique mrite d'tre considre pour ce qu'elle rvle : un souci de meilleure organisation territoriale, un quilibre trouver entre les vertus de la concurrence et la dperdition de moyens.

La question de la mutualisation vue par Corinne Erhel et Laure de la Raudire

67

Sagissant du fixe, le rseau en cuivre dOrange -France-Tlcom la boucle locale dont la finalisation date des annes 1970, accueille les autres oprateurs grce au dgroupage. De plus, le cadre rglementaire fix par lARCEP pour le dploiement de la fibre optique vise atteindre un trs haut niveau de mutualisation. Comme lont rappel vos Rapporteures dans un pr cdent rapport le niveau de mutualisation de la boucle locale doit atteindre, selon lARCEP, 60 % en zones trs denses et 80 90 % en zones moins denses. La question de la mutualisation des rseaux se pose donc avec plus particulirement sur les rseaux mobiles. Pour les rseaux mobiles, la question est plus complexe, dans la mesure o les oprateurs ont jusqu prsent dploy leur propre rseau. De ce point de vue, le fait davoir encourag, sous linfluence du droit communautaire, la concurrence par les infrastructures ne doit pas tre incompatible avec la mise en uvre

67

Assemble nationale, Rapport dinformation sur limpact de la rgulation des tlcoms sur la filire tlcom, par Mmes Corinne Erhel et Laure de la Raudire, fvrier 2013 61

dune mutualisation lorsque cela est ncessaire. Depuis quelques annes, lARCEP encourage ce titre la mutualisation, comme lillustrent notamment ses dcisions et les dispositions relatives la mutualisation des rseaux et la mutualisation des frquences qui figurent dans les licences 4G, notamment celles de la bande 800 MHz : obligation de mutualisation des rseaux et de frquences entre lensemble des titulaires en vue de la couverture des communes du programme zones blanches . La mutualisation des frquences peut galement permettre, en augmentant la quantit de spectre utilise, damliorer la qualit du service 4G. disposition plus souple sappliquant certains titulaires (Bouygues Telecom et SFR), consistant en une obligation rciproque de faire droit aux demandes raisonnables de mutualisation dans une zone de dploiement prioritaire, correspondant 18% de la population mtropolitaine et 63% de la surface du territoire dans les zones les moins denses du territoire. Vos Rapporteures attendent la publication de lavis de lAutorit de la concurrence, saisie le 5 novembre 2012 par le Gouvernement sur les conditions de mutualisation ou le recours l'itinrance dans la bande des 800 MHz pour les zones les moins denses du territoire et sur la mutualisation des rseaux entre les oprateurs dans les zones les plus denses du territoire.

La mutualisation passive n'apporte pas grand-chose en termes d'exposition aux ondes , on la dit. Le fait de concentrer les antennes peut mme augmenter les "points chauds". Du point de vue des amnits, des considrations esthtiques et paysagres, la mutualisation est assurment une faon de mieux grer les choses. Elle permet aussi de limiter les cots dinfrastructures et dalimentation lectrique. Ceci explique quelle se soit largement dveloppe en zone non dense : les pylnes y sont souvent partags, de mme que les autres installations passives. De fait, on compte aujourdhui environ 51000 sites rpertoris chez les oprateurs, pour 37000 supports : il y a bien une partie des infrastructures qui sont partages, mme si lorganisation respective des rseaux des oprateurs freine ces rapprochements. Du point de vue des possibilits de dployer les antennes utiles pour faire face au besoin de densification, aussi bien en termes de disponibilit des sites qu'en termes de volume d'investissements, la mutualisation est assurment un argument important. Particulirement si on considre la dmultiplication des antennes dans un rseau htrogne. La mutualisation correspond tout simplement un effort d'organisation, par rapport une situation de plus en plus difficilement tenable de chacun pour soi. Cet effort d'organisation ncessaire rvle les caractristiques du rseau d'infrastructures mobiles : il s'agit bien d'un service public. Il n'est pas indispensable de considrer la proprit publique de ce rseau mais il doit correspondre au cahier des charges d'un service organis au service de l'intrt 68 gnral . La mise en uvre de cette rgulation suppose une organisation articule entre le niveau national et le niveau local. Il faut bien entendu envisager diffremment les stocks et les flux : on ne peut pas passer facilement dune configuration de rseau une autre, dune situation non mutualise une situation mutualise. Ceci dit, et le projet daccord SFR Bouygues Telecom le montre (cf. infra), les contraintes changent, les problmatiques defficience se font plus pressantes, les cots dinvestissements sont importants, les configurations mmes de rseaux voluent. Les oprateurs ont intgr cette tendance lourde, qui se dveloppe chez nos partenaires. Lors de la Confrence Spectre et innovation, organise par lANFR les 26 et 27 juin 2013, leurs reprsentants faisaient valoir : la dimension territoriale, qui impose des solutions diffrencies pour les 80% de la population concentrs sur 30% de lespace et pour les 2% dissmins en zone moins dense : pour ces derniers, la mutualisation est luvre de longue date ; en zone relativement plus dense, elle progressera pour des contraintes de cots croissants ; les zones trs denses ne sauraient chapper des efforts de mutualisation ( travers les infrastructures et le ran sharing), pour des raisons de cots et pour grer mieux lacceptabilit sociale et lintgration paysagre et patrimoniale des besoins de densification ;

68

Voir en annexe 22 la tribune de Mao Peninou et Ren Dutrey. Voir aussi lannexe 12 sur la dfinition de lintrt gnral. 62

le fonctionnement des autres segments : pour ce qui est de la tlphonie fixe, la mutualisation passive est la rgle ; pour ce qui est de la fibre, linfrastructure passive est mutualise en zone dense.

Tout cela doit conduire les pouvoirs publics inciter fortement la mutualisation. Cest le cas de lARCEP (cf. encadr ci-dessous) qui, selon les mots de son prsident, non seulement accepte de 69 droger au principe de concurrence par les infrastructures mais y incite .
Le partage des installations 3G tel que dcrit par lARCEP (communiqu de presse du 14 avril 2009) Larticle 119 de la Loi de Modernisation de lconomie (LME), dispose que : " dans le respect des objectifs viss au II de larticle L. 32-1 du code des postes et des communications lectroniques et afin de faciliter la progression de la couverture du territoire en radiocommunications mobiles de troisime gn ration, lARCEP dtermine, aprs consultation publique (), les conditions et la mesure dans lesquelles sera mis en uvre, en mtropole, un partage des installations de rseau de troisime gnration () ". LAutorit a prcis ds la fin de lanne 2001 les modalits de partage dinstallations 3G compatibles avec les conditions de dlivrance des autorisations 3G. Les oprateurs peuvent mettre en uvre ces modalits de partage dinstallations, qui relvent de deux grands types de solutions. Le premier type de solutions, largement mis en uvre en France, avec 20 40% de sites partags selon les oprateurs et selon les zones considres, est le partage dinstallations passives (partage des sites, btiments, pylnes/mats). Il contribue la protection de lenvironnement en minimisant limpact visuel du dploiement des rseaux radiolectriques. LAutorit estime que le partage dinstallations passives doit tre activement poursuivi et dvelopp par les oprateurs partout o cela est possible pour le dploiement des rseaux mobiles 3G. Le second type de solutions, beaucoup moins rpandu, plus rcent et prsentant des enjeux notamment concurrentiels complexes, est le partage dinstallations actives (partage des quipements lectroniques). Il convient de distinguer deux grandes solutions de partage actif entre oprateurs : Le partage de rseau daccs radiolectrique (" RAN sharing ") consiste en lutilisation commune par les oprateurs dquipements actifs et de leurs frquences assignes. [] Litinrance 3G est une solution o un unique rseau est construit et o loprateur hte accueille les clients des autres oprateurs sur ses frquences dans une zone donne. A cet gard, il faut noter quune solution ditinrance locale, prsentant des inconvnients spcifiques, a t mise en uvre dans le cadre du programme de couverture 2G des " zones blanches ".

La mutualisation vue du Canada

70

Au Canada, il existe une forte tradition de partage de rseau et daccords de rseau commun (joint networks agreements) qui sinscrit dans la volont de minimiser les trs important cots de dveloppement de rseau (notamment dus aux spcificits de la gographie canadienne : territoire vingt fois plus grand que la France, population deux fois moins importante, densit de population de 3,7 hab./km2 au Canada contre 115 hab./km2 en France). Les compagnies Bell et Telus sont entres la premire fois dans un accord d'accs rciproque en 2001, et ont dcid de construire conjointement un rseau HSPA + en 2008. Avec lintroduction de la 4G/LTE en 2011, elles ont dcid dtendre leur accord pour couvrir ce type de technologie. L'entente permet aux deux compagnies de baisser les cots de mise en place et d'acclrer le dploiement du rseau national HSPA+ et 4G/LTE. Cette entente couvre seulement les cots d'infrastructures (pas la bande passante). En Saskatchewan, loprateur local SaskTel, Bell et Telus ont conclu une entente de partage de rseau. Vidotron et Rogers ont annonc en mai 2013 quils btiront ensemble leur rseau sans -fil 4G/LTE au Qubec. Les deux compagnies partageront les infrastructures et la bande passante de leurs rseaux sans-fil 4G/LTE. Rogers a t le premier distributeur sans-fil offrir un rseau LTE au Qubec, en septembre 2011. Avant cette annonce dun partenariat avec Rogers, Vidotron n'avait pas accs un rseau LTE. Cette alliance va permettre aux deux compagnies de raliser dimportantes conomies d'chelle. En vertu de leur entente de 20 ans, Rogers et Vidotron se partagent les cots d'infrastructures et de bande passante au Qubec (chacun est responsable de certaines rgions), mais garde chacune leur propre systme de facturation et leur portefeuille de produits. Au Manitoba, loprateur local MTS partage un rseau HSPA + avec Rogers et les deux compagnie s dveloppent conjointement un rseau LTE.
69 70

Audition de lARCEP le 10 juillet 2013. Ministre de lconomie et des finances, Ministre du commerce extrieur, Direction gnrale du Trsor, Dploiement de la tlphonie mobile de 4me gnration, Analyse comparative dans cinq pays , Contributions des Services conomiques des pays suivants : Australie, Canada, Core, tats-Unis, Japon, octobre 2013. 63

LAutorit de la concurrence a eu lopportunit de faire part en mars 2013 de son avis en matire ditinrance et de mutualisation. Elle livre ainsi une grille danalyse des solutions pouvant tre mises en uvre par les oprateurs pour limiter les charges de linvestissement tout en prservant la concurrence. Ces solutions sont, de faon caractristique, prsentes comme une alternative la reconsolidation du secteur par rachat ou fusion, qui signerait en grande partie lchec du modle concurrentiel construit depuis plusieurs annes . LAutorit analyse un continuum de dispositifs, depuis la mutualisation passive jusquau partage de frquences, en passant par la mise en commun des infrastructures actives ou ran sharing. Lacceptabilit de ces solutions dpend de trois donnes : lintensit de la coopration entre les parties aux accords, le pouvoir de march acquis par les partenaires en question, la densit des zones gographiques dans lesquelles la coopration est mise en place.
Le point de vue de lAutorit de la concurrence sur la mutualisation Extrait de la conclusion de son avis n 13-A-08 du 11 mars 2013 relatif aux conditions de mutualisation et 71 ditinrance sur les rseaux mobiles Sur la mutualisation des infrastructures, lAutorit, consciente que la reconsolidation du secteur, par rachat ou fusion entre oprateurs, signerait en grande partie lchec du modle concurrentiel construit depuis plusieurs annes, ouvre des pistes et dfinit le champ du pos sible entre, dune part, le partage de linvestissement, qui peut tre source dconomies de cots et de gains defficacit dont les consommateurs peuvent aussi bnficier et, dautre part, le maintien de la concurrence, que la coopration en amont ne saur ait dgrader ou affaiblir. Elle livre sa grille de lecture, inspire des lignes directrices europennes sur la coopration horizontale, et annonce les critres laune desquels elle jugera les projets qui pourraient lui tre prsents. Les critres conver gent autour dun continuum de solutions, du plus acceptable au plus difficile, en fonction de trois donnes : en premier lieu, lintensit de la coopration entre les parties laccord (mutualisation des quipements passifs, mise en commun des infrastructures actives, ou RAN Sharing, partage des frquences) ; en deuxime lieu, le pouvoir de march acquis conjointement par les partenaires, qui dpend de la taille, de la puissance et de la complmentarit de ces derniers, ainsi que de la possibilit de rplique offerte individuellement ou collectivement aux autres acteurs du march ; en troisime lieu, la nature des zones gographiques dans lesquelles la mutualisation est mise en place : zones peu denses ou zones de dploiement prioritaire, dans lesquelles lensemble des modalits de partage de rseaux est envisageable parce quelles peuvent toutes favoriser un dploiement plus rapide et plus tendu des rseaux dans les territoires (autour dune logique de mieux -disant territorial ), avec une attention particulire au partage des frquences qui ncessite des prcautions spcifiques ; zones denses, qui peuvent elles-mmes tre segmentes en deux catgories : zones semi-denses , dans lesquelles le dploiement des infrastructures est moins conditionn par les hypothses lies la clientle et la consommation que par la gographie et les proprits physiques des frquences ou des quipements (problmatique de couverture) ; zones denses ou trs denses, dans lesquelles le dploiement rend ncessaire une information plus riche et plus frquente sur la consommation des abonns (problmatique de capacit). Lavis explore les possibilits de mutualisation qui pourraient souvrir ou non dans ces diffrents types de zones et recommande, dans toutes les hypoths es, de strictes prcautions pour viter des changes dinformations techniques ou commerciales sensibles entre partenaires : la cration dune entreprise commune est, cet gard, prfrable.

Du point-de-vue de la concurrence, la mutualisation passive est une solution non problmatique, quel que soit le contexte territorial. Dans quelle mesure les procdures dautorisation en vigueur concourent -elles favoriser cette option ? Aujourdhui, si les bailleurs sopposent au partage des installations, celui-ci ne se fait pas. Sil y a blocage entre les oprateurs pour le partage de site, chacun ira chercher des solutions de son ct. Une organisation mieux rgule au plan local peut en revanche tre un atout en faveur du partage des installations : les oprateurs gagneront des relations moins concurrentielles vis--vis des bailleurs ; il convient par ailleurs que ceux-ci soient mieux associs au processus densemble de gestion des installations (de faon ne pas perdre des solutions mutualises par dfaut de dialogue). Rciproquement, les lus locaux apprcieront davoir un peu moins dinterlocuteurs en face deux et de navoir pas grer dventuels conflits entre les oprateurs.

71

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/pdf/avis/13a08.pdf 64

Un cas dcole : laccord Bouygues Telecom SFR pour partager une partie de leur rseau mobile La mission a t particulirement intresse par lannonce, en juillet 2013, de louverture de ngociations exclusives entre Bouygues Telecom et SFR en vue de partager une partie de leurs rseaux mobiles. Au moment dachever ce rapport, la mission ne dispose pas dlments prcis quant aux modalits de ce partage et lanalyse que sera amene porter lAutorit de la concurrence (dans la droite ligne vraisemblablement de son avis de mars 2013 voqu ci-dessus). La mission se bornera souligner : Que ce mouvement est conforme ce qui se passe chez nombre de nos partenaires ; Que la Commission europenne, interroge ce sujet, a fait part de son intrt pour les initiatives qui pourraient tre conduites aux fins de renforcer linvestissement dans les rseaux mobiles ; Quune telle consolidation ne pourrait que concourir la qualit perue de la rgulation et limage des oprateurs, en limitant la dispersion des initiatives et en permettant un usage plus efficient des ressources, susceptible de bnficier aux usagers.
Bouygues Telecom et SFR entrent en ngociations exclusives 72 pour partager une partie de leurs rseaux mobiles (Communiqu de presse du 22 juillet 2013) Bouygues Telecom et SFR annoncent qu lissue de discussions prliminaires, elles sont convenues dentamer des ngociations exclusives dont lobjet est daboutir un accord de mutualisation dune partie de leurs rseaux mobiles. Lambition des deux oprateurs est doffrir leurs clients respectifs la meilleure couve rture gographique et la meilleure qualit de service. Bouygues Telecom et SFR se donneraient ainsi les moyens de figurer parmi les acteurs incontournables de la modernisation de lconomie numrique en France. Si le secteur des tlcommunications est affect par des mutations profondes, lexplosion de nouveaux usages et du trafic de donnes offre aux oprateurs une opportunit de recrer de la valeur. Dans ce contexte, Bouygues Telecom et SFR souhaitent relever le dfi que reprsente linvestissement dans les rseaux trs haut dbit. La mutualisation envisage par Bouygues Telecom et SFR dune partie de leurs rseaux mobiles, serait comparable des dispositifs du mme type dj mis en uvre dans dautres pays europens. Chaque oprateur conserverait une capacit dinnovation autonome et une indpendance commerciale totale. Bouygues Telecom et SFR souhaitent conclure avant la fin de lanne cet accord stratgique qui sera pralablement soumis lavis des instances reprsentatives du personnel des deux socits et lexamen de lAutorit de la concurrence et de lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes.

72

Les ministres en charge ont comment en ces termes linitiative : Cette initiative s'inscrit dans la stratgie du Gouvernement de crer les conditions d'investissement pour l'ensemble des oprateurs dans les nouveaux rseaux. Arnaud MONTEBOURG et Fleur PELLERIN rappellent que la mise en uvre d'accords de mutualisation s'inscrit dans cette stratgie et apparat particulirement adapte lorsque les niveaux de marge sont plus contraints, comme c'est le cas l'heure actuelle. la demande des ministres, l'Autorit de la Concurrence avait prcis dans un avis rendu en fvrier les conditions dans lesquelles cette mutualisation pouvait tre envisage et les modalits de sa mise en uvre. Le Gouvernement restera vigilant sur la poursuite de ces discussions et leur mise en uvre, afin que chaque acteur continue de prendre sa part d'investissement dans le dploiement dans les nouveaux rseaux. (Communiqu de presse des ministres du 12 juillet 2013) 65

66

Chapitr 2 Rgulation publiqu n situation d controvrs

Le dficit de connaissances va continuer crotre. La c apacit de la science poser des questions quelle ne peut rsoudre va augmenter. Nous nen sommes quaux dbuts. [] Le risque va donc exploser et le mythe de la science qui sait doit tre abandonn. Dans ce contexte, il convient de rinterroger les pili ers de lanalyse des risques et dapprendre se passer de la fameuse notion de dose minimale sans effet . En labsence de systmes alternatifs, la fixation sociale des normes pourrait devoir tre utilise car dfaut de garantir le risque zro, il faut au moins garantir le mpris zro, c'est--dire prsenter les donnes et tenter de construire un systme danalyse des risques qui prenne en compte lensemble des protagonistes. En conclusion, il ne sagit pas de rvolutionner le systme formel existant, mais dtre capable de jouer de diffrents instruments, c'est -dire de prparer des systmes danalyse et de comportements alternatifs et de prparer de nouveaux outils pour diversifier la panoplie danalyse du risque. Bernard Chevassus-au-Louis, en conclusion du colloque Sciences Po ANSES Systmes alimentaires internationaliss : nouveaux risques, nouvelles rgulations , 25 juin 2012.

Bernard Chevassus-au-Louis, ancien Directeur gnral de lINRA et ancien prsident du Conseil dadministration de lAgence franaise de scurit sanitaire des aliments ( sa cration), nous parle dalimentation mais le propos est gnrique, il traite des relations entre connaissance et action, entre science et socit. Certaines tutelles ministrielles le reconnaissent : la parole de lEtat a perdu de son crdit ; dans ces conditions, certifier quil ny a pas de risques ne rsout rien. Il faut plus de transparence pour plus de scurit juridique, plus de stabilit dans les processus de concertation, tant au plan loc al quau plan national. Comment ces technologies de la mobilit ont-elles t introduites ? Comment a-t-on pris en charge les interrogations qui ont merg en matire dvaluation des risques et de gestion publique ? A-t-on tir les leons du pass pour la 4G aujourdhui, la 5G demain ? Lencadrement juridique est-il adapt ? Contribue-t-il la rgulation ou ajoute-t-il aux problmes ? Comment le politique a-t-il fait face la controverse ?

67

1. La scurit de la population
Les initiatives internationales73
LICNIRP labore en 1998, partir de ses travaux en collaboration avec lOMS, des valeurs guides fonds sur les effets thermiques des champs lectromagntiques (CEM). Leur objectif est de limiter lexposition aux CEM pour assurer une protection contr e leurs effets sanitaires connus . La Commission europenne les reprend dans le cadre dune recommandation en 1999. La France, comme beaucoup dautres pays, les transpose en 2002 tels quels, tandis que dautres (lItalie, la Suisse) choisissent de les diminuer pour des motifs politiques et sociaux. Danielle Salomon et 74 William Dab expliquent que se sont ainsi mis en place les arguments dune triple bataille : le fait de ne considrer que les effets sanitaires connus, le fait que les autorits europennes et la France insistent sur les donnes valides scientifiquement pour viter dautres surenchres et le fait quintroduire un chiffre soulve immdiatement la question de sa mesure. Au total, comme le disent les auteurs, les valeurs guides, censes clarifier la situation, lont passablement obscurcie. En mai 2011, le Centre international de Recherche sur le Cancer (CIRC) de lOMS a class les champs lectromagntiques de radiofrquences comme peuttre cancrognes pour lhomme (Groupe 2B), sur la base dun risque accru de gliome, un type de cancer malin du cerveau, associ lutilisation du tlphone sans fil. Le Dr Jonathan Samet (Universit de Californie du Sud, EtatsUnis), Prsident du Groupe de Travail, a indiqu que les donnes, qui ne cessent de saccumuler, sont suffisantes pour conclure la classification en 2B. Cette classification signifie quil pourrait y avoir un risque, et quil faut donc surveiller de prs le lien possible entre les tlphones portables et le risque de cancer. Etant donn les implications de cette classification et de ces rsultats pour la sant publique, il est crucial que des recherches supplmentaires soient menes sur lutilisation intensive long terme des tlphones portables, a dclar le Directeur du CIRC, Christopher Wild. En attendant quune telle information soit disponible, il est important de prendre des mesures pratiques afin de rduire lexposition, comme lutilisation de kits mains libres ou des textos. LOMS a en outre repris depuis quelques mois un travail sur les politiques publiques en ce qui concerne les champs lectromagntiques. A l'instar de la Commission europenne, l'Organisation mondiale de la sant (OMS) est en effet soucieuse d'actualiser rgulirement les donnes d'valuation des risques pour la sant, de mieux apprhender les proccupations des populations - et leur dispersion, d'analyser enfin les politiques conduites dans les diffrents pays et l'valuation qui peut en tre faite.
Extrait du document de travail de lOMS prsentant lenqute sur les politiques en matire de 76 radiofrquences There has been growing concern about the possibility of adverse health effects resulting from exposure to radiofrequency (RF) electromagnetic fields, such as those emitted by wireless communication devices and networks. In response to such concern, the World Health Organization is assessing health risks that may be associated with exposure to RF fields in the frequency range of 100 kHz to 300 GHz. To that end, it is in the process of preparing an Environmental Health Criteria monograph on radiofrequency (RF) fields. The monograph will include a scientific review of all studied health outcomes and it will provide an overview of risk management policies and practices around the world. To assess the status of national policies and regulations, WHO conducted a survey to gather information on current risk management policies on RF fields at national level from relevant governmental bodies (e.g. Ministry of Health, Ministry of Environment, Ministry of Telecommunications, Ministry of Labor, Radiation Protection Agency). This report details the responses from this survey and categorizes policies reflecting personal, environmental and occupational exposures to RF fields.
75

Le champ de l'tude lance l't 2012 est en soi intressant. Il s'agit de conduire une enqute quant aux politiques menes face trois formes d'exposition aux radiofrquences : 73 74

les expositions personnelles associes l'utilisation de terminaux mobiles ;

Cf. aussi en annexe 16 la prsentation faite par lOMS de ces initiatives. W.Dab, D.Salomon, Agir face aux risques sanitaires, Paris, PUF, 2013 75 Cf. le communiqu de presse du CIRC du 31 mai 2011 : http://www.iarc.fr/fr/media-centre/pr/2011/pdfs/pr208_F.pdf 76 Summary Analysis of the 2012 Survey on Risk Management Policies regarding Radiofrequency Electromagnetic Fields Background Paper Submitted for discussion at the WHO International Stakeholder Seminar on Radiofrequency Policies 5 June 2013, Paris, France May 2013 (sous la direction de Denis Zmirou) 68

les expositions environnementales associes des antennes transmettant les signaux de la radio, de la tlvision et des rseaux de tlphonie mobile ; les expositions professionnelles dans les tlcommunications, l'industrie et le secteur mdical.

A partir des rponses fournies par les pays, un essai de typologie a t ralis autour de quatre catgories, quatre profils : "evidence based", "precautionary", ALARA, "volontary" et, se retrouvant dans lune ou lautre des catgories prcdentes, accent mis sur la concertation et linformation L'tude de l'OMS traite galement d'une question souvent entendue : une approche davantage prcautionneuse diminue-t-elle l'inquitude des populations? Il s'agit d'une question lgitime en matire d'valuation de politique publique. Le sous-entendu est parfois explicite : en substance, quoi bon des dispositifs bass sur la prcaution si ceux-ci ne parviennent mme pas rassurer ? Cette vision des choses qui nest pas celle de ltude de lOMS est biaise : la transparence revendique, les tudes et recherches, les efforts de rgulation ne sont pas l pour rassurer mais pour permettre de faire des choix clairs, tous les niveaux : on ne cherche pas rassurer l'utilisateur de portables, il s'agit de l'informer des apprciations portes par les autorits sur les technologies et leurs usages et de valoriser telle ou telle pratique ; la veille, la surveillance, la recherche doivent tre proactives, anticiper les risques nouveaux, elles ne sont pas l pour fermer le dossier de la tlphonie.
La problmatique des usages professionnels vue par lOMS
77

In Europe, Directive 2004/40/EC [European Parliament 2004]9 deals with limitation of exposure of workers to the risk associated with EMF. The aim of the directive is to oblige the employers t o evaluate workers exposure. This evaluation is to be performed either by calculation or by measurements. Directly measurable values are averaged in time and space. Usually, exposure is determined in the worst-case scenario [Hansson Mild 2009]. The Directive was to be implemented in 2008, but due to some problems (exposure near Magnetic Resonance Imaging scanners for example), the deadline was postponed twice, first to 2012 and now to the end of October 2013. Exposure to RF-EMF in the office is mainly due to mobile phones, cordless phones, Bluetooth and WLAN (Wireless Local Area Network) emissions. Levels of occupational exposure to base stations vary considerably. The exposure levels of workers are in compliance with the EU Directive at a distance greater than 4.5-6 m from mobile phones base stations. Calculations and spot measurements show that non-compliance is observed in the immediate vicinity of the cellular base station antennas at peak traffic. Even if official interpretations of standards are provided by authorities, implementation of the provisions of the Directive brought up some questions related to the legal interpretation of guidelines and technical aspects of EMF exposure assessment. The main problems encountered are that: - one measurement session cannot always cover all types of situations ; - it is sometimes difficult to ensure that the situation is the worst-case scenario ; - spatial averaging over the body often has to be done, but this issue is not precisely described in the Directive. The 2004 Directive was revised after health professionals, among others, claimed that the proposed limits were too strict, for medical imaging and some industrial sectors.

Le cadre franais et les acteurs en prsence

La source du droit est europenne : le Conseil de lUnion europenne a en effet adopt en 1999 une recommandation relative la limitation de lexposition du public aux champs lectromagntiques, de 0Hz 300 GHz (1999/519/CE du Conseil du 12 juillet 1999). Lobjectif global de cette recommandation, qui reprend les valeurs fixes par lICNIRP, est de dfinir un cadre europen pour
77 78

78

Idem William Dab et Danile Salomon rappellent les proccupations europennes : A lorigine, la promotion de la tlphonie mobile rsulte dune politique europenne qui vise plusieurs objectifs : promouvoir les nouvelles technologies, obtenir des industriels la convergence des standards industriels contrairement ce qui stait produit pour les rseaux de radiocommunication prcdents aux Etats-Unis et en Europe, et engager une politique concurrentielle qui sera suivie de la drgulation de la tlphonie fixe, jusque-l entre les mains doprateurs publics bnficiant dun monopole. La tlphonie mobile est donc tout la fois une politique sinscrivant dans le cadre concurrentiel au cur de la construction europenne, une politique de croissance et une politique de coopration a minima pour gnrer une industrie forte au niveau europen et mondial. [] Les produits doivent [] rpondre aux exigences essentielles de scurit des produits mis sur le march ou mis en service dans lespace europen. Ces exigences essentielles ne sont pas obligatoires et rsultent de la mise en au point du Comit europen de normalisation compos dindustriels et supposent la reconnaissance par to us les pays de la reconnaissance donne par lun dentre eux. Elles sont censes donc remplir plusieurs fonctions au cur de la construction europenne : garantir la libre circulation des produits, viter les distorsions de concurrence, assurer la scurit des consommateurs et viter les contrles a priori. in Agir face aux risques sanitaires, Paris, PUF, 2013 69

les mesures et les politiques nationales en matire de protection de la population contre les risques sanitaires lis aux champs lectromagntiques.
La recommandation du Conseil de lUnion europenne telle que prsente dans le rapport des snateurs Lorrain et Raoul La recommandation du Conseil de lUnion europenne du 12 juillet 1999 relative la limitation de lexposition du public aux champs lectromagntiques de 0 Hz 300 GHz (1999/519/CE) dfinit les restrictions de base et les niveaux de rfrence qui assurent un niveau lev de protection de la sant contre lexposition aux champs lectromagntiques . Elle fixe galement les critres qui doivent tre appl iqus en cas dexposition des sources de frquences diffrentes. Cette recommandation fait notamment suite une rsolution du Parlement europen du 5 mai 1994 sur la lutte contre les nuisances provoques par les rayonnements non ionisants, par laquelle le Parlement avait invit la Commission proposer des mesures normatives visant limiter lexposition des travailleurs et du public aux rayonnements lectromagntiques non ionisants. Les valeurs limites sappuient sur la recommandation de lICNIRP, conformment lavis du comit de pilotage scientifique (Scientific Steering Committee, SSC) du 25 26 juin 1998. La recommandation invite galement la Commission prendre plusieurs dispositions, notamment : tablir les normes relatives au respect des restrictions de base ; encourager les recherches portant sur les effets court terme et long terme de lexposition des champs lectromagntiques ; mettre jour les dispositions de la recommandation, dans un dlai de 5 ans, en fonction des avis des tats membres et des experts.

Comme le prcisent Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul dans leur rapport de 2002, les tats membres ont, conformment au trait, la facult de prvoir un niveau de protection suprieur celui prvu par la prsente recommandation. Si la recommandation du Conseil de 1999 est largement suivie, les rglementations ne sont pas de fait uniformes lchelle de lUnion. (cf. infra) En France, cest le dcret n2002-775 du 3 mai 2002 qui dfinit les valeurs que ne doivent pas dpasser les champs lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de communications lectroniques ou par les installations mentionns larticle L. 33 -3, lorsque le public y est expos. En ce qui concerne les antennes-relais de tlphonie mobile, les valeurs limites dexposition du public sont de : 38 V/m pour la LTE 800 ; 41 V/m pour le GSM 900 ; 58 V/m pour le GSM 1800 ; 61 V/m pour l'UMTS ; 61 V/m pour la LTE 2600 ;

70

Le respect de ces valeurs limites par les oprateurs de communications lectroniques est contrl par lAgence nationale des frquences, dans le cadre de ses missions prvues par les dispositions du 5me alina du I de larticle L 43 et 5 de larticle R20-44-11 du Code des postes et communications lectroniques, et leur non-respect peut tre sanctionn par lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes.
Article L43 du code des postes et communications lectroniques I.- Il est cr, compter du 1er janvier 1997, une Agence nationale des frquences, tablissement public de l'Etat caractre administratif. L'agence a pour mission d'assurer la planification, la gestion et le contrle de l'utilisation, y compris privative, du domaine public des frquences radiolectriques sous rserve de l'application de l'article L. 41 ainsi que des comptences des administrations et autorits affectataires de frquences radiolectriques. Elle prpare la position franaise et coordonne l'action de la reprsentation franaise dans les ngociations internationales dans le domaine des frquences radiolectriques. Elle coordonne l'implantation sur le territoire national des stations radiolectriques de toute nature afin d'assurer la meilleure utilisation des sites disponibles et veille au respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs lectromagntiques prvues l'article L. 34-9-1. A cet effet, les dcisions d'implantation ne peuvent tre prises qu'avec son accord ou, lorsqu'elles relvent de la comptence du Conseil suprieur de l'audiovisuel, qu'aprs son avis. Le conseil est tenu par cet avis lorsqu'il est fond sur un motif tir du respect des valeurs limites d'exposition. Elle instruit pour le compte de l'Etat les demandes d'autorisation prsentes en application de l'article L. 97-2. Un dcret en Conseil d'Etat fixe le dlai l'issue duquel cet avis ou cet accord sont rputs acquis ainsi que, le cas chant, les catgories d'installations pour lesquelles, en raison de leurs caractristiques techniques, ils ne sont pas requis.

Quelles initiatives sur le plan sanitaire face la controverse ?

La mission tient aussi ici rappeler les termes de la loi quant au sens donner la notion de sant publique :
Art. L. 1411-1. du code de la sant publique La Nation dfinit sa politique de sant selon des objectifs pluriannuels. La dtermination de ces objectifs, la conception des plans, des actions et des programmes de sant mis en uvre pour les atteindre ainsi que l'valuation de cette politique relvent de la responsabilit de l'Etat. La politique de sant publique concerne : 1 La surveillance et l'observation de l'tat de sant de la population et de ses dterminants ; 2 La lutte contre les pidmies ; 3 La prvention des maladies, des traumatismes et des incapacits ; 4 L'amlioration de l'tat de sant de la population et de la qualit de vie des personnes malades, handicapes et des personnes dpendantes ; 5 L'information et l'ducation la sant de la population et l'organisation de dbats publics sur les questions de sant et de risques sanitaires ; 6 L'identification et la rduction des risques ventuels pour la sant lis des facteurs d'environnement et des conditions de travail, de transport, d'alimentation ou de consommation de produits et de services susceptibles de l'altrer ; 7 La rduction des ingalits de sant, par la promotion de la sant, par le dveloppement de l'accs aux soins et aux diagnostics sur l'ensemble du territoire ; 8 La qualit et la scurit des soins et des produits de sant ; 9 L'organisation du systme de sant et sa capacit rpondre aux besoins de prvention et de prise en charge des maladies et handicaps ; 10 La dmographie des professions de sant.

71

Traiter de la question des radiofrquences sous langle de la sant publique consiste bien entendu raliser un effort de connaissance des risques, hirarchiser ceux-ci, prioriser laction publique en fonction de ces lments dapprciation mais, et on touche l un aspect essentiel de ce type de problmatique, en situation dincertitude, la politique de sant publique a aussi la charge de lducation la sant, dune communication adapte sur les risques, de lorganisation du dbat public. Il ne sagit pas seulement, il ne sagit pas dabord dautoriser ou dinterdire mais de fonder la rgulation en situation de controverse y compris sur le plan sanitaire. Les articles 183 et 184 de la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement, dite Grenelle 2 , prvoient des dispositions qui concernent lexposition aux champs lectromagntiques (cf. annexe 31), notamment : lobligation de fournir un accessoire limitant lexposition de la tte (type kit mains -libres ) lors de la vente dun tlphone mobile ; linterdiction de faire de la publicit pour la vente ou lusage dun tlphone mobile par des enfants de moins de quatorze ans ; linterdiction de lutilisation dun tlphone mobile par un lve durant toute activit denseignement et dans les lieux prvus par le rglement intrieur ; la possibilit dinterdire certains quipements radiolectriques spcifiquement ddis aux enfants de moins de six ans ; laffichage du DAS des tlphones mobiles ; le recensement des points atypiques du territoire pour lesquels les niveaux dexposition du public dpassent la moyenne nationale, tablir avant le 31 dcembre 2012 ; la dfinition de rgles de prvention des risques pour la sant et la scurit des travailleurs exposs aux champs lectromagntiques.

Ce train de mesures nouvelles est pour lessentiel issu des travaux de la table ronde de 2009. Le rapport de lANSES les rappelle en octobre 2013, sans que soit disponible une valuation argumente de ces initiatives. Que peut-on en dire ? Sagissant de la fourniture daccessoires limitant lexposition de la tte, lobligation est certes importante et a priori respecte mais tout dpend videmment de la qualit des matriels en question, de leur usage et de la pdagogie labore autour de cet usage privilgier ; en croire les enqutes dopinion (cf. supra les analyses de lINPES), la marge de progrs est importante ; Le respect de linterdiction de la publicit vantant lusage par des enfants de moins de 14 ans est facile vrifier a priori : il sagit de ne pas mettre en scne des enfants de moins de 14 ans ; mais suggrer un usage adolescent de faon privilgie revient contourner cette interdiction : cela est particulirement sensible lorsquil est question de lusage des rseaux sociaux ou des possibilits de la 4G, le public jeune tant une cible privilgie ; La mission na pas eu connaissance dvaluations ralises par le ministre de lEducation nationale quant au respect de linterdiction de lutilisation dun tlphone mobile durant les activits denseignement et dans les lieux prvus par le rglement intrieu r ; La possibilit dinterdire certains quipements tait offerte au ministre de la Sant, sous rserve de ne pas entraver de faon abusive la libert du commerce, sous rserve donc de justifier cette interdiction ; une saisine conjointe de lANSES par l a Direction gnrale de la sant, la Direction gnrale de la prvention des risques et la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes a t lance quant la pertinence dagir en la matire ; elle aboutira dbut 2014 ; Pour ce qui est de laffichage du DAS, la DGCCRF a bien voulu communiquer la mission les rsultats de lenqute ralise par ses soins en 2013 (aprs une premire enqute en 2011). La conclusion est la suivante : Globalement, les enquteurs ont constat des progrs concernant lapplication de la rglementation du DAS (ex : les tablissements de tlphonie mobile sont passs de 55% 37% de taux dinfraction entre 2011 et 2013 et les grandes surfaces alimentaires de 83% 50%). Les grandes surfaces alimentaires et les oprateurs de tlphonie mobile ont t sensibiliss la rglementation relative au DAS dans le cadre de la prcdente

72

enqute et adoptent les mesures ncessaires pour viter dventuelles discordances DAS entre la notice papier fournie avec lappareil et la valeur du DAS indique sur leurs sites de vente. Cela sest traduit par une baisse du taux global dinfraction au regard du nombre dtablissements contrls qui est pass de 60% moins de 50% entre les deux enqutes. Cette baisse limite sexplique en partie par un ciblage plus important des magasins doccasion qui ont rvl de nombreux manquements, et le contrle dtablissements pour lesquels la vente des tlphones est accessoire, voire anecdotique (banque, tabac-presse, etc.). La question de la comprhension de linformation sur le DAS demeure en revanche un point quil conviendrait daborder. La DGCCRF prendra contact en ce sens avec la Direction gnrale de la 79 sant et lANFR. Le recensement des points atypiques t r alis par lANFR ; il na pas t publi ce jour ; Les initiatives pour la scurit des professionnels sont envisager dans le cadre de la transposition de la directive 2013/35/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013, concernant les prescriptions minimales de scurit et de sant relatives lexposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs lectromagntiques). (Cf. chapitre 4)

Au total, le bilan est mitig. Il conduit sinterroger sur lquilibre trouver entre des dispositions dordre lgislatif ou rglementaire (des prescriptions et des interdictions) et une plus large diffusion des recommandations dusage. En tout tat de cause, il est vident que si lon entend poursuivre dans la voie rglementaire, il faut rendre accessibles les notions-cls.

Reconsidrer lapproche normative

Les termes du dbat sur les normes sanitaires en vigueur en matire de tlphonie mobile nont sans doute pas manqu de contribuer la suspicion ou lincrdulit du public, renvoy en retour sa propre irrationalit . Rsumons-nous : les risques ventuels pour la sant des terminaux ont rgulirement t prsents comme de loin suprieurs ceux des antennes relais mais cette hirarchie na pas toujours transparu dans lattitude et les initiatives des parties prenantes : les pouvoirs publics nont pas toujours fait preuve dun zle excessif en ce qui concerne les terminaux et les dbats dans les arnes politiques nationales ou locales ont bien plus souvent port sur les antennes-relais que sur lusage raisonn des terminaux ; les associations sont elles-mmes partages quant la priorit donner lune ou lautre de ces problmatiques ; quant aux fabricants de portables ou aux oprateurs, ils nont jamais fait de la sobrit des terminaux un argument marketing ; Le fait que l'exposition des personnes aux champs lectromagntiques soit composite et ne fasse pas une place prpondrante aux antennes-relais, par rapport d'autres sources d'mission dans le domaine de la tlphonie et au-del, est un lment de hirarchisation important. Cela appelle un effort de pdagogie pour bien expliquer les choses une population inquite ou interrogative. Cet effort de pdagogie doit tre organis ; il exige de la mthode ; rapidement se pose la question de l'institution qui doit en avoir la charge ; Mais la place relativement modeste des antennes-relais dans la pollution lectromagntique dsigne aussi en creux une partie du problme : la question de l'exposition masque ou recouvre d'autres proccupations, d'autres inquitudes qu'il faut traiter pour elles-mmes, notamment au plan local ; Ce dbat ancien quant aux risques ventuels relatifs des antennes et des terminaux est aujourdhui renouvel par lvolution des technologies et des usages : les terminaux 3G et 4G dsormais mettent moins de CEM que leurs prdcesseurs (mme si les performances sont disparates et sil peut y avoir quelque injustice ce que lexposition individuelle aux terminaux dpende de la sophistication et donc du prix de ceux-ci et mme si lapparition doffres dabonnement low cost sans mobile associ a prolong la vie des terminaux 2G en frei nant le renouvellement du parc cette situation nest que transitoire) ; par ailleurs, les usages voluent, le dveloppement continu de lusage des SMS au dtriment de la voix et celui de lInternet et de la vido modifient la donne en termes dexposition en loignant le terminal de

79

Note d'information n 2013-141 du 5 aot 2013. 73

la tte : mme si les usages sont globalement beaucoup plus intenses, ceux potentiellement plus problmatiques refluent ; Le dbat sur la norme relative aux antennes na sans doute pas fini de dcontenancer la population, ce qui ne manque pas dtre source dinquitude : 41 V/m ou 61 V/m quand des associations ont pu populariser une norme 0,6 V/m, il y a dans cette distance mme un ferment puissant de la controverse. Paradoxalement, les donnes rassurantes quant au niveau dexposition courant de la population (en particulier les donnes recueillies travers les travaux du COPIC) risquent daugmenter encore le trouble, sauf dvelopper une pdagogie robuste sur le sens de la norme ; La densification du rseau d'antennes-relais, avant mme le passage la LTE/4G, a galement renouvel la donne, de faon ambivalente. D'un ct, la dissmination des dispositifs relais indoor (femtocells, picocells...) et outdoor multiplie les sources d'mission de proximit, donc la possibilit de "points chauds" de proximit. D'un autre ct, cette densification participe l'optimisation de l'mission des terminaux, d'o l'importance de travaux tels que ceux du projet Lexnet, financ par la Commission europenne, qui a bien compris tout lintrt quil y avait reprendre cette question de lexposition dans un contexte o les usages se dmultiplient et o lorganisation des rseaux se densifie et volue ; Ce qui importe, en termes d'exposition, ce n'est pas tant de minimiser in abstracto l'exposition des populations aux champs mis par les antennes relais mais de travailler concrtement la meilleure configuration de rseau, qui permette de limiter l'exposition toutes sources ; Plus gnralement, il apparat quune norme ddie une installation, un quipement est adapte une analyse de conformit bien plus qu une analyse de lexposition in situ. La densification du rseau fait baisser lexposition individuelle de lusager quand on considre le couple antenne-terminal. Un tel message nest videmment pas audible tant quon raisonne de faon dichotomique antennes versus terminaux. Cela suppose de passer dune analyse de conformit en pire cas une analyse statistique en situation ; il faut pour cela dfinir une mthodologie qui permette de mesurer lexposition dune population et imaginer lorganisation du rseau susceptible de minimiser lexposition. Au demeurant, les travaux destins dvelopper la mesure de lexposition dune population permettront de prendre en compte lexposition toutes sources et la dmultiplication de celles -ci.

Le projet LEXNET dcrit sous forme darbre les donnes cls de lexposition de la population : cela permet de recenser les lments prendre en compte dans la construction dun index dexposition mais cela amne aussi considrer ce sur quoi il est possible dagir en termes dingnierie de rseau et le sens donner la rglementation.

74

2. Lencadrement juridique de linstallation des antennes

Avertis par des grues au petit matin, par des perceuses creusant des trous pour les fils dalimentation des relais, par des ouvriers apportant du matriel, certains habitants dimmeubles ou de quartier cherchent se renseigner sur ces prsences. Qui contacter ne simpose pas dvidence. La mairie lorsquelle reoit un courrier au tout dbut des manifestations, ne rpond pas ou signifie que lopration est conforme et lautorisation donne dans le cadre rglementaire de lurbanisme. Les DDASS nont aucune comptence au dpart sur le sujet. LEquipement non plus, puisque ces dcisions durbanisme sont dlgues aux municipalits. La colre des habitants nest pas sans lien avec ces absences de rponse. Depuis, beaucoup de municipalits ont mis en place des procdures sophistiques dinformation, de consultation, de recours, voire des dcisions ngatives en cas de craintes ou dopposition. Dautres continuent de privilgier lapplic ation stricte du droit de 80 lurbanisme . La petite saynte dcrite par William Dab et Danielle Salomon renvoie, nen pas douter, beaucoup dexpriences dacteurs. Les auteurs voquent tout la fois une situation concrte, ce quelle rvle de la position dlicate des institutions et des tentatives de remdiation, le tout sur fond de dispersion des situations territoriales. Pas besoin dtre grand clerc pour se dire quil y a l bien des ressorts de la controverse.

Les pouvoirs de police spciale de lEtat et le processus dautorisation

Le lgislateur a organis une police spciale en matire dinstallation dantennes, ce que la jurisprudence a rcemment rappel (cf. infra). Cette police spciale est organise autour de lAgence nationale des frquenc es (ANFR), dont le directeur gnral dispose des prrogatives dautorisation (cf. annexe 23 pour ce qui est des comptences de lANFR). Pour instruire les dcisions en matire de stations lectriques, lANFR a mis en place de longue date une Commission des sites et servitudes (COMSIS), qui runit tous les affectataires de frquences et 81 les administrations et/ou oprateurs dsigns par les affectataires . La procdure en question, selon les mots des acteurs, est assimilable une publication de bans , puisquil sagit de faire connatre tous les affectataires et oprateurs lintention dajouter ou de modifier une installation, en tant que celle-ci pourrait gnrer des interfrences. A partir du moment o les valeurs limites dexposition sont respectes (ce dont lANFR sassure travers lanalyse du dossier qui lui est transmis par loprateur), partir du moment o les affectataires et oprateurs prsents la COMSIS nont pas mis dobjections (au seul motif dassurer la compatibilit radiolectrique), partir du moment o lANFR sest assure du respect de lalina 5 du dcret de mai 2002 relatif la protection des tablissements sensibles (cf. infra), lautorisation est dlivre. En labsence de rponse de lANFR, laccord est mme rput acquis d ans un dlai de 2 mois aprs la saisine de lAgence. Autrement dit, le processus dautorisation en tant que tel, au titre de la police spciale des communications lectroniques confies lEtat, est conclu dans de nombreux cas dans des dlais trs serrs, part minime de la dure globale des procdures voque par les oprateurs pour la conduite du processus dinstallation. Cette situation est aussi source dincomprhensions : Si lautorisation est acquise au terme de la procdure COMSIS, quoi correspo ndent les procdures conduites au plan local ? ; Autre faon de le dire : si lEtat a le pouvoir de police spciale des communications lectroniques, quelles sont les prrogatives des lus locaux ?

Ces interrogations sont, notre sens, au cur du dossier confi la mission et, partant, ce quoi elle sefforce de rpondre en priorit. Pour retrouver la confiance, il importe de clarifier les rles de chacun.

80 81

W.Dab, D.Salomon, Agir face aux risques sanitaires, Paris, PUF, 2013 Le dtail de la procdure et la composition de la COMSIS sont donns en annexe 24. 75

Les prrogatives des maires

Les pouvoirs des maires en matire dimplantation dantennes -relais se limitent essentiellement leurs pouvoirs en matire durbanisme, pour autant que les installations en question y soient soumises. Les installations dantennes qui ne modifient pas laspect extrieur dun immeuble existant (sous rserve de lapplication d es dispositions applicables aux monuments historiques classs), les poteaux et pylnes dont la hauteur au-dessus du sol est infrieure 12 mtres et qui nont pas pour 2 effet de crer une surface de plancher suprieure 2 m ne sont pas ainsi soumis permis de construire ou dclaration pralable. Les installations en question doivent nanmoins respecter les rgles gnrales durbanisme et, le cas chant, les rgles du Plan local durbanisme. Aux termes des articles R.111-2 et R.111-15 du code de lurbanisme, le maire dispose certes de prrogatives gnrales en termes de protection de la sant et de lenvironnement. Le projet peut tre refus ou n'tre accept que sous rserve de l'observation de prescriptions spciales s'il est de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publique du fait de sa situation, de ses caractristiques, de son importance ou de son implantation proximit d'autres installations. Le permis ou la dcision prise sur la dclaration pralable doit respecter les proccupations d'environnement dfinies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'tre accept que sous rserve de l'observation de prescriptions spciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature avoir des consquences dommageables pour l'environnement. Ceci ne vaut bien entendu que pour autant que la motivation agir soit reconnue (cf. infra). Cette difficult de positionnement des lus locaux sur la question des antennes (presss dagir par la population dans certains cas et sans prrogatives relles en termes dautorisation sur le registre de la sant) avait t largement souligne lors de la table ronde de 2009. Larticle 42 de la loi de programmation du 3 aot 2009 relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement, dite Grenelle 1 nest pas revenu sur le partage des comptences entre lEtat et les maires. Il sen tient la question de la concertation locale, en prvoyant notamment lassociation des communes aux dcisions dimplantation dantennes des oprateurs de tlphonie mobile dans le cadre de la mise en place de chartes locales ou de nouvelles procdures de concertation communales ou intercommunales.

Lvolution de la jurisprudence : une victoire la Pyrrhus des oprateurs ?

Lvolution de la jurisprudence, en particulier depuis la Table ronde de 2009, est sans conteste un lment important pour la rgulation publique du dossier des antennes. Le professeur Didier Truchet a bien voulu faire part la mission des analyses qui sont les siennes. On trouvera cette analyse in extenso en annexe 26.

La comptence des autorits administratives

Le Conseil dEtat a affirm dans sa formation la plus solennelle la comptence exclusive des autorits charges de la police nationale spciale (ministre charg des communications lectroniques, ARCEP, ANFR) pour dterminer, de manire complte, les modalits dimplantation des stations radiolectriques sur lensemble du territoire ainsi que les mesures de protection d u public contre les effets des ondes quelle mettent . Il en rsulte une incomptence absolue du maire pour rglementer les antennes au titre de ses pouvoirs de police gnrale municipale : il ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spciale confrs aux autorits de lEtat, adopter sur le territoire de la commune, une rglementation portant sur limplantation des antennes de tlphonie mobile et destines protger le public contre les effets des ondes mises par ces antennes (Voir notamment, CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, req. n 326492). Larrt nvoque que la rglementation et ne prend pas position sur des mesures individuelles de police gnrale que pourrait prendre le maire en cas de pril imminent ou de mise en danger de la scurit ou de la sant publique, mais ces circonstances (drglement dune antenne, chute dun pylne) ne sont pas de celles vises par la rglementation en matire de communications lectroniques ou par un ventuel principe de sobrit .

76

Du recours au principe de prcaution

La jurisprudence du Conseil constitutionnel (dcision IVG n 2001-446 DC du 27 juin 2001), celle du Conseil dEtat comme la lecture littrale de larticle 5 de la Charte de lenvironnement) limitaient le champ dapplication du principe de prcaution lenvironnement ; il ne pouvait en particulier sappliquer ni la sant, ni lurbanisme. Ce nest plus le cas pour ce dernier du moins, depuis la dcision du Conseil dEtat, 19 juillet 2010, Association du qu artier les Hauts de Choiseul (req. n328687). Si, dans ses dcisions, le Conseil dEtat a considr que les risques sanitaires invoqus ne faisaient pas obstacle linstallation des antennes dans la mesure o les garanties apportes par la rglementation lui paraissaient suffisantes, il nen a pas moins reconnu le recours possible au principe de prcaution pour autant que cela se fasse dans le cadre des attributions du maire en matire durbanisme. Cette dcision nest donc pas contradictoire avec celle prcdemment cite sur les comptences des autorits administratives et lexclusivit de la police spciale nationale des communications lectroniques.

Le rle des juridictions

Troisime volution majeure dcrite par le Professeur Truchet : la rpartition des comptences contentieuses entre les juridictions administrative et judiciaire. Dans ses dcisions du 14 mai 2012, Soc. Orange France (aff. C3844), le Tribunal des conflits a jug que le juge judiciaire est incomptent pour connatre dune action quel quen soit le fondement, aux fins dobtenir linterruption de lmission, linterdiction de limplantation, lenlvement ou le dplacement dune station radiolectrique rgulirement autorise et implante sur une proprit privs ou sur le domaine public, au motif que son fonctionnement serait susceptible de compromettre la sant des personnes vivant dans le voisinage ou de provoquer des brouillages . Seule la juridiction administrative est ici comptente. Cependant, le juge judiciaire reste comptent [] pour connatre des litiges opposant un oprateur de communications lectroniques des usagers ou des tiers, dune part, aux fins dindemnisation des dommages causs par limplantation ou le fonctionnement dune station radiolectrique qui na pas le caractre dun ouvrage public , dautre part, aux fins de faire cesser les troubles anormaux de voisinage lis une implantation irrgulire ou un fonctionnement non-conforme aux prescriptions administratives ou la preuve de nuisances et inconvnients anormaux autres que ceux affrents la protection de la sant publique et aux brouillages prjudiciables [] . Cette dcision du Tribunal des conflits met un terme aux initiatives des tribunaux et cours dappel judiciaires en vue dempcher linstallation des antennes pour des motifs de sant publique mais ne fait pas obstacle linvocation dautres moyens devant ces juridictions, tels que lindemnisation de dommages ou de troubles anormaux de voisinage. Il est bien videmment crucial de pouvoir suivre en temps rel les consquences de cette jurisprudence sur les flux contentieux. Il apparat cet gard particulirement dommageable aux yeux de la mission quune fonction de veille ne soit pas organise au niveau des pouvoirs publics sur lvolution des contentieux et ceci au motif que lEtat nest pas partie aux procdures. Quen est -il des initiatives en la matire des maires, des oprateurs, des associations ou des riverains ? Quels sont les motifs invoqus ? Le trouble anormal de voisinage lest-il en particulier, mme dtach de limpact en matire de sant ? La scurit juridique quil est demand la mission de contribuer conforter commence l, par ce travail de veille. Nous avons voqu une victoire la Pyrrhus . Quest-ce dire ? Le Conseil dEtat a clarifi les prrogatives des acteurs ou, plus exactement, il a rappel les prrogatives de lEtat et dni aux dcideurs locaux un certain nombre de motifs agir parfois utiliss. Les lus locaux les moins enclins assumer un rle en matire dinstallation, voire contester les projets, ont sans doute t soulags de voir se relcher la pression de leurs administrs ou des associations leur intimant dagir pour des motifs sanitaires. Ne dtenant pas la comptence, leur responsabilit ne saurait tre engage. La rgulation a-t-elle progress pour autant ? Oui au sens o lexercice du droit est plus clair. Non si lon considre la ncessit imprieuse darticuler les chelons national et local. Non si lon considre les autres ressources des lus et en particulier la main quils ont sur le patrimoine bti communal et, dans une large mesure, sur le patrimoine social.
77

A lvidence, et les oprateurs lont bien compris (cela explique dailleurs les freins aux contentieux de leur part), sans ladhsion des lus locaux aux projets de dploiement, les oprateurs se privent dune ressource essentielle pour la connaissance et laccs aux sites dintrt. Cette dimension est dailleurs de plus en plus prsente dans le discours actuel des oprateurs : en substance, Oui la concertation mais, en contrepartie, il importe de bnficier du concours des lus. Le chemin a t long pour en arriver l, ce en quoi le dossier de la tlphonie mobile apparat quelque peu extravagant si lon considre les trad itions de coopration entre les collectivits et les oprateurs de rseaux.
A propos de larticulation national/local : une exprience italienne voque par lenqute de lOMS
82

In the Marche region, different zones of potential installation were chosen. Simulation software and models helped choosing the best location (lowest emissions ensuring good coverage). The technique (simulation software for closer area and simple modeling for distant area) that was used was described as quite effective, taking into account the positive impact achieved. The conclusion the authors draw from this experiment is that it is crucial to establish collaboration between local authorities and operators to implement effective policies. The final goal of this Italian project is to devise at a national level the methods and techniques that may minimize EMF RF emissions for the same quality of service. This can be technical intervention (to change beam directions for example), miniaturization, delocalization, co-siting, adoption of constraints for new implantations (in terms of distance, maximum of emission), substitution of old antennas with new systems, etc. Authors state that should this protocol be adopted, it is indispensable to assess its applicability on a large scale and, if needed, optimize it in order to make it a national reference.

82

Summary Analysis of the 2012 Survey on Risk Management Policies regarding Radiofrequency Electromagnetic Fields Background Paper Submitted for discussion at the WHO International Stakeholder Seminar on Radiofrequency Policies 5 June 2013, Paris, France May 2013 (sous la direction de Denis Zmirou) dj cit. 78

3. La prise en charge politique de la controverse

Un dispositif de rgulation performant suppose un corps de rgles (plus diversifies que la seule norme quantitative, lautorisation, linterdiction ou la sanction), des responsabilits assignes et assures (aujourdhui, on a des lus sollicits mais non comptents littralement et des autorits tatiques ambivalentes, disperses ou absentes), des procdures rgles organises localement (alors quaujourdhui les oprateurs dposent des dossiers auprs dune agence nationale en vue dun nihil obstat et nassurent aucune communication transparente sur leurs schmas dimplantation). Il nous parat juste de prsenter les initiatives de prise en charge de la controverse de la tlphonie mobile en partant expriences territoriales. Ce sont en effet des acteurs locaux et des collectivits disperses qui ont les premiers bti un cadre de rgulation nouveau, une gouvernance plus quilibre. Ces initiatives ont t reprises dans un cadre national, notamment travers les initiatives de lAssociation des maires de France et de lAssociation franaise des oprateurs de mobiles. En dehors des clairages apports par les travaux parlementaires, les premires initiatives nationales structurantes sont intervenues bien plus tard.

Les initiatives des acteurs locaux

Des dmarches de concertation locales, parfois traduites dans des engagements contractuels avec les oprateurs, ont anticip, reproduit ou relay les objectifs poursuivis par le pouvoir rglementaire autour des objectifs de limitation de lexposition, de traitement des points atypiques et de protection des publics sensibles ; elles ont gnralement ajout des engagements relatifs linformation et la concertation locales.
Divers lus, soit concerns par [les] contestations, soit eux-mmes inquiets, soit heurts par lapproche autoritaire des oprateurs, soit membres dun parti tt impliqu sur ce thme, sinterrogent [ la fin des annes 90] et engagent des discussions pour laborer une charte. Celles-ci peuvent se limiter une ngociation avec les oprateurs, dautres incluent les reprsentants associatifs. [] Plusieurs grandes villes dcident dlaborer un texte permettant de dfinir les rgles dimplantation des antennes, de dpasser ainsi le seul cadre rglementaire de lurbanisme et ce faisant de donner plus de contraintes aux oprateurs. Le point de dpart exige un rapport de force impos par les lus pour forcer les oprateurs ngocier. Les chartes prvoient les dossiers constituer les informations communiquer, les schmas et mesures raliser afin de concrtiser la nature et lorientation les rayonnements, les contraintes spcifiques, par exemple en cas de prsence sur le territoire dune cole ou dun tablissement recevant un public sensible. Elles dsignent des responsables, favorisent les questions des habitants, les informations qui leur sont communiques, les modalits des dbats ventuels en cas de dsaccord, etc. Chaque charte est singulire. La Charte de la Ville de Paris a introduit la possibilit, semble-t-il unique : un habitant de Paris a le droit de refuser un quipement dans son quartier. Plusieurs quartiers ou arrondissements de Paris, capitale de la France, offrent une moins bonne couverture que dautres. Cette prolifration de chartes a conduit lAssociation des maires de France semparer du sujet. Un texte commun lAMF et lAssociation franaise des oprateurs de tlphonie mobile (AFOM) a t labor. 83 (William Dab, Danile Salomon )

Hormis ces expriences locales dissmines - qui reposent largement sur le pouvoir de ngociation, dimposition des lus par rapport aux oprateurs et qui ne sont pas forcment stables, il n y a pas aujourdhui de dispositifs de rgulation territorialise de linstallation des antennes. Une des questions qui se posent est bien entendu de savoir si la voie contractuelle (celle des chartes) est suffisante. Les oprateurs le font valoir, bien entendu, et pointent le risque dune normalisation bureaucratique pour le dploiement en cours des rseaux. Ils soulignent aussi la richesse des ngociations contractuelles. Ceci dit, en dehors mme de la lourdeur des procdures contractuelles, de leur couverture trs partielle du territoire, lhtrognit des situations, des normes issues de la ngociation contractuelle ou des rapports de forces cre en soi de linquitude : selon lendroit o vous habitez, vous pouvez avoir limpression dtre mis en danger. Le fait mme que les situations locales dpendent du pouvoir de ngociation des acteurs est nen pas douter anxiogne. Nous reprendrons ce dbat essentiel au chapitre 4.

83

W.Dab, D.Salomon, Agir face aux risques sanitaires, Paris, PUF, 2013 79

Lexprience angevine
Nous avons voqu plus haut le rapport des snateurs Lorrain et Raoul pour lOPECST. Lexprience angevine, porte par Daniel Raoul, permet de mettre en pratique les prconisations de ce rapport. La charte dtaille les lments devant figurer dans le dossier remis la mairie et un systme de cotation des projets est mis en place afin de graduer la procdure en fonction de quelques donnes cls. (cf. annexe 19)
Extrait de la Charte pour limplantation et le suivi des stations de base de radiotlphonie mobile sur le territoire de la ville dAngers (conclue en dcembre 2004) Comme propos par la charte prsente dans le ra pport de lOffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques Lincidence ventuelle de la tlphonie mobile sur la sant , les oprateurs fourniront, en prcisant le classement A, B ou C du dossier (annexe 1) la Ville dAngers, Direction de lurbanisme, un dossier dinformation comportant : La localisation de limplantation de la station de base avec les coordonnes gographiques dans le systme Lambert II tendu, me Le plan de situation habituel (1/25000 ), ainsi quune planche cadastrale lchelle adapte au site dimplantation, Les plans de lensemble de linstallation (antennes, schmas de localisation des quipements techniques), Les azimuts du lobe principal de chacune des antennes dmission, La distance de louvrant le plus proche (fentre, porte-fentre, balcon) sur le linaire de faade concern lorsque la configuration des lieux le justifie, La prsence de stations de base dautres oprateurs sur le mme site, Le plan des primtres de scurit et des diffrents supports de communication utiliss pour les personnes ayant accs la zone technique occupe par les oprateurs, Les photos montages : tat actuel, tat futur permettant de se rendre compte de limpact visuel des installations, Laccord de principe du propritaire ou de la coproprit, Lexistence dun tablissement particulier vis par larticle 5 du dcret 2002 -775 du 3 mai 2002 moins de 100 mtres de lantenne relais. Les azimuts des antennes seront alors fournis. La liste et la situation des tablissements sont mises disposition par la Ville dAngers, Le contenu de la fiche sant du dossier COMSIS (Commission des Sites et Servitudes), incluant les estimations du niveau de champ dans les ventuels tablissements particuliers viss lalina ci -dessus, La qualification de lenvironnement proche : urbain (habitat dense avec des habitations proximit du site), pri urbain (habitat peu dense), industriel et rural (zone dgage de tout habitat).

Cette exprience est lvidence une source dinspiration importante pour le protocole dont la mise en uvre est recommande par la mission. (cf. chapitre 4)

Lexprience parisienne
La Charte de la ville de Paris a t rcemment rengocie (signature en dcembre 2012), lissue dun long processus de concertation avec les oprateurs. La prcdente datait de 2003. La situation parisienne est bien entendu emblmatique : compte tenu de limportance dassurer un service de qualit dans la capitale (pour les habitants, particuliers ou entreprises, et pour les visiteurs), compte tenu des rapports de forces entre les oprateurs et les lus, compte tenu de lexemplarit potentielle des orientations parisiennes. La charte parisienne affiche une valeur limite cible 5 V/m (augmente 7 V/m pour tenir compte de larrive de la 4G) et des objectifs gnraux de sobrit (faon, comme laffirme ladjoint au maire de Paris en charge du dossier, Mao Pninou, de prendre des mesures provisoires et proportionnes ) ; elle prescrit une procdure prcise et des dlais, pour perm ettre linformation et la concertation sans entraver outre mesure les dploiements. Elle fait droit enfin une proccupation des oprateurs en mettant en avant leffort de la municipalit pour faciliter laccs aux btiments du patrimoine de la ville. On ne rsistera pas au plaisir de citer la Fdration franaise des tlcoms (qui a pris la succession de lAFOM) dans son ode (un peu tronque) aux chartes et singulirement la Charte de la Ville de 84 Paris .

84

On trouvera en annexe une tribune de Mao Pninou et Ren Dutrey au sujet de la Charte signe en dcembre 2012 80

 Aprs avoir expos les raisons scientifiques, socitales, techniques et conomiques dcarter les demandes de nouveaux seuils dexposition, il est important dindiquer en quoi la charte parisienne, dj cite au titre des engagements des communes visant favoriser le dploiement (cf. 3.6) est radicalement diffrente de ladoption dun nouveau seuil rglementaire : La charte parisienne est un accord volontaire entre deux parties avec des relations donnant-donnant et dont lobjectif est de favoriser Paris le dploiement des rseaux mobiles et en particulier de la 4G. La Ville de Paris et les oprateurs se rfrent la position des autorits sanitaires franaises sur les antennes-relais. Cette position est indique dans le prambule de la charte. La charte se rfre aux seuils rglementaires qui sont recommands par lOMS pour la protection de la sant du public. Elle ne remet en cause ni ces seuils, ni leur fondement scientifique qui vaut pour toutes les sources dondes radio. Elle na ni motivation sanitaire, ni rfrence au principe de prcaution. Dans le cadre de relations donnant-donnant, les oprateurs ont accept de prendre un engagement sur le niveau mesur dexposition dans les lieux de vie ferms, en contrepartie dengagements pris par la Ville : o Respecter un dlai maximal de 4 mois pour l instruction des projets dantenne-relais, compter de la remise du dossier dinformation par loprateur et jusqu lavis de la Ville sur le projet o Emettre un avis motiv sur chaque projet prsent et donc donner un avis favorable sur tous les projets respectant les dispositions de la charte o Faciliter limplantation ou le dplacement de toute antenne tant dans les dispositifs dinformation et de concertation que dans laccs aux emplacements ncessaires pour ces dploiements (cf. titre 4) o Faciliter laccs des oprateurs lensemble des btiments de son patrimoine , notamment en indiquant les btiments et quipements municipaux, o des emplacements pourront, si un oprateur le souhaite, accueillir des antennes-relais dans des conditions techniques, juridiques et financires conformes aux pratiques en vigueur dans la capitale (cf. titre 4) o Sensibiliser les socits dconomie mixte o la ville de Paris est reprsente, ses partenaires privs et, plus largement, tout propritaire de btiment pouvant recevoir une ou des installations, aux objectifs et dispositions de la prsente charte, de faon faciliter galement les installations dantenne-relais sur ces btiments (cf. titre 4). Concernant lengagement pris par les oprateurs sur le niveau mesur dexposition, la charte indique pour seul objectif : prendre en compte les proccupations des Parisiennes et des Parisiens en conciliant lamnagement numrique de la capitale en technologies mobiles avec la volont de la Ville de matriser lexposition [] sans dgradation de la couverture ou de la qualit de service lextrieur et lintrieur des btiments (cf. prambule du titre 3). Enfin, la charte est un partenariat conclu pour une dure de 4 ans et prvoyant la ralisation dun bil an chaque anne. La Ville de Paris et les oprateurs sont vigilants sur la bonne mise en uvre de la charte et sur la bonne ralisation de ses objectifs, en particulier dans lventualit o un maire darrondissement ou des riverains sopposeraient un projet dantenne-relais, en dpit de laccord sur la Ville sur ce projet.

La citation exacte du dernier paragraphe du prambule de la Charte signe le 13 dcembre 2012 est la suivante : Limplantation de nouvelles antennes relais pour rpondre aux besoins des usagers, le dploiement des antennes du 4me oprateur, le dploiement de la 4G pour le trs haut dbit ou la modification dantennes existantes doivent faire lobjet dune gestion concerte rpondant des critres de transparence et dinformation, contenant lexposition un niveau aussi bas que possible, tout en maintenant la couverture et la qualit de service lextrieur et lintrieur des btiments. Pour permettre la ralisation de ces deux objectifs, la Ville de Paris sinscrit dans des relations donnant-donnant avec les oprateurs et mettra en uvre une concertation renforce chaque fois que ncessaire ; elle facilitera alors la recherche de solutions dimplantations dantennes dans la capitale, notamment par laccs son patrimoine. Elle sengage sensibiliser les socits dconomie mixte aux objectifs et dispositions de la prsente charte. [] Evidemment, lomission de ce petit membre de phrase ( contenant lexposition un niveau aussi bas que possible ) nest pas anodine dans un argumentaire tout entier consacr dnoncer lide doptimisation.

Les outils expriments dans les travaux du COMOP-COPIC

Les travaux conduits dans le cadre des exprimentations dcides aprs la table ronde de 2009 (cf. infra) ont permis dvaluer les outils de linformation locale.

81

Les principaux outils expriments par les communes [] Les exprimentations sur linformation et la concertation ont eu lieu dans neuf collectivits pilotes illustrant la diversit des typologies denvironnement : Amiens ( Somme), Bayonne (Pyrnes Atlantiques), Boult (Haute Sane), Bourges (Cher), La Bresse (Vosges), Lille Mtropole Communaut Urbaine (Nord), Orlans (Loiret), Pessac (Gironde) et Tours/Tours Plus (Indre-et-Loire). Ces exprimentations se sont droules en deux phases. Dans un premier temps un groupe de travail rassemblant des lus locaux, des associations, des oprateurs de tlphonie mobile et des reprsentants de l'Etat et pilot par la Compagnie Nationale des Commissaires Enquteurs (CNCE) a t charg d laborer une bote outils lusage des maires ainsi quun dossier dinformation rnov remis par loprateur au maire pour chaque projet de nouvelle antenne-relais. Les principaux outils dont le test tait soumis au choix des collectivits pilotes comprenaient des documents labors par lEtat (plaquettes dinformation gnrale, panneaux dexposition), un cahier dacteurs reprenant la position des autres parties prenantes sur le sujet, des sites internet communaux, des runions publiques Sagissant de ces outils, les principaux enseignements sont les suivants : le cahier dacteurs constitue un outil apprci mais son usage est rest relativement limit ; les plaquettes dinformation de lEtat ont t juges trs utiles par les villes pilotes et ncessite raient en cas de gnralisation de leur diffusion lensemble des villes la mise en place par lEtat dun circuit de distribution adapt ; le dossier fourni par les oprateurs constitue un outil central dont le contenu enrichi propos par le groupe de travail est considr comme indispensable linformation des maires et du public. Cet outil rpond une double finalit : la fois support dinstruction du projet pour les lus et les services techniques de la commune et vecteur dinformation des riverains et des citoyens par les oprateurs ; les sites internet des mairies ont t largement utiliss mais restent difficiles daccs pour les petites communes ; - les runions publiques nont t organises que dans quelques villes. Dautres villes nont pas souh ait utiliser ce mode de concertation notamment en raison des moyens quil ncessite, de labsence de reprsentants de lEtat certaines de ces runions ou de lagressivit de certains participants. Cet outil ne sest pas avr indispensable pour mener un e concertation de qualit et ncessite de mettre en uvre un socle de bonnes pratiques (diffusion dinformation en amont). Une majorit des membres du COPIC estime ncessaire la participation de reprsentants de lEtat ces runions.

En mme temps, la m ission a la conviction quau-del de la bote outils dcrite ci-dessus, il importe de travailler sur le fond la question de la rgulation locale des processus dinstallation (cf. infra chapitre 4).

Les initiatives nationales

La table ronde de 2009 et ses suites
La table ronde Radiofrquences, sant, environnement a t mise en place la demande du Premier ministre de lpoque, Franois Fillon, par les ministres en charge de la sant, de lenvironnement et de lconomie numrique. Il sagissait de runir pour la premire fois lensemble des interlocuteurs de ce dossier, autour dune table et en reprenant la logique des cinq collges du Grenelle de lenvironnement. Cette initiative se situait dans un contexte critique, marqu notamment par des dcisions des tribunaux ou cours dappel de lordre judiciaire imposant le dmontage dantennes de tlphonie mobile. Elle fut loccasion de balayer plus largement tout un ensemble de problmes de rgulation de ce dossier. Plusieurs principes avaient t affirms cette occasion et traduits en termes oprationnels. (voir en annexe 20 le suivi des dcisions prises lors de la conclusion de ces travaux). Ces principes continuent de guider la rponse la commande du Premier ministre, objet du prsent 85 rapport . Ce que souligne dailleurs lAnses dans son rapport de 2013 : Concernant la gouvernance du risque, il faut noter que si les articles retenus se basent sur des approches diverses, tous plaident pour un renforcement de la participation du public lvaluation du risque et la dcision publique. Laccent est souvent mis sur le principe de prcaution, mais les quatre autres principes mis en avant
85

Deux des auteurs du prsent rapport, animateurs de cette table ronde, ont eu loccasion de retracer cette exprience dans plusieurs articles : Jean-Franois Girard, Stphane Le Bouler, Porter le dbat sur les innovations technologiques : le cas de la tlphonie mobile, Environnement Risques Sant, 2010, Volume 9, Numro 6 ; Jean-Franois Girard, Stphane Le Bouler, Impressions de Grenelle , Revue dpidmiologie et de sant publique, n57, 2009 ; Jean-Franois Girard, Stphane Le Bouler, Radiofrquences-Sant-Environnement : un processus en qute de mthode , Actualit et dossier de sant publique, n68, 2009 82

au cours de la table ronde Radiofrquences, sant, environnement de 2009 (transparence, attention, dlibration dmocratique et cohrence de laction publique) semblent aussi importants 86 dans le traitement du risque li aux radiofrquences.
Les principes affichs par la Table ronde Radiofrquences, sant, environnement de 2009 Le premier principe est la transparence. Cela concerne les informations donner aux consommateurs et aux riverains, mais aussi au grand public et aux parties prenantes en premire ligne, notamment les lus et les personnels de sant. Cela concerne aussi le financement des dispositifs de contrle et de recherche. Le deuxime principe est lattention. Toutes les plaintes doivent tre entendues et prises en charge. Cest la noblesse de lart mdical. La diffusion gnralise des technologies de la mobilit a largement boulevers nos vies en lespace dune dcennie. Dans ce contexte, lattention aux populations fragiles est une exigence politique. Le troisime principe est la prcaution. Nous avons dfinir, la faveur de cette crise, une pratique rnove de la gestion des risques en situation dincertitude : dialogue, pluralisme de lexpertise, recherche, action proportionne et volutive en sont les matres mots. Compte tenu de ltat des connaissances, le principe de prcaution justifie des restrictions dusage du tlphone mobile, en particulier pour les enfants et les femmes enceintes ; en revanche, pour ce qui est des antennes, dautres logiques daction permettent de limiter lexposition des populations au mieux des possibilits technologiques et de renforcer leffort de constitution de connaissances. Le quatrime principe revendique limportance de la dlibration dmocratique. Le dbat public ne participe pas du problme, comme certains pourraient le penser, mais de la solution. Au nom de la transparence, tout doit tre mis sur la table et dlibr, tous les chelons. Linformation, la concertation ne suffisent pas cependant. Les lus doivent disposer dun pouvoir de ngociation pour grer non pas la scurit sanitaire mais la rgulation territoriale des installations. Le cinquime principe est la cohrence de laction publique . Le pilotage de laction publique au niveau central doit progresser pour assumer une gouvernance densemble de qualit : cela concerne la prospective, lexpertise, lorganisation de la recherche, lexercice des m issions de contrle et la qualit de la rglementation.

Les exprimentations (2009 2013)

Le dcret du 3 mai 2002, on la dit, transcrit dans la rglementation franaise les normes largement adoptes chez nos partenaires, suite aux recommandations de l'OMS et aux orientations dfinies au niveau europen. Cette norme, sous forme de valeur limite, est prise sur le fondement des effets sanitaires connus des champs lectromagntiques. Il s'agit de limiter l'effet thermique de l'exposition des populations avec une marge de scurit importante. Tout un dbat s'est donc dvelopp sur la lgitimit de ces normes, les uns les revendiquant fortement au nom de l'absence d'effets sanitaires avrs en-de de ces chiffres (et pour ne pas ouvrir la voie une surenchre en termes d'abaissement des valeurs-limites), les autres plaidant pour un abaissement drastique sur le fondement d'autres travaux scientifiques et d'expriences locales, plus ou moins prennes. Les exprimentations dcides la faveur de la table ronde Radiofrquences, Sant, Environnement l'ont t pour tenter de dpasser un double blocage : le refus des oprateurs d'indiquer clairement les possibilits techniques d'optimisation des expositions (pour ne pas risquer un abaissement des valeurs-limites cette aune) ; la revendication unique de certaines associations autour du 0,6 V/m. Le point de sortie de ces travaux n'tait, par construction, pas prdtermin mais il ne s'agissait pas de valider telle valeur-limite plutt quune autre ; il ne s'agissait pas davantage de n'en tirer aucun compte en termes de rgulation. Le protocole d'exprimentation devait permettre d'enrichir la rgulation sur le volet technique et sur le volet dlibratif. Les travaux ont t conduits sous la prsidence de Franois Brottes, dput de lIsre, dans le cadre dun comit oprationnel (COMOP).

86

Cf. annexe 33 83

Principales recommandations du rapport Brottes Recommandations relatives au volet concertation et information locale Le Prsident du Comit Oprationnel (COMOP) formule les propositions suivant es lintention du Gouvernement : mettre disposition des villes pilotes la bote outils labore par le COMOP destine favoriser linformation du public et amliorer la concertation autour des projets dimplantation dantennes relais, notamment les supports dinformation prvus par lEtat (fiches pdagogiques, documents questions rponses, exposition itinrante) et les cahiers dacteurs ; organiser des prsentations dtailles aux communes pilotes, du contexte, des objectifs, des travaux et des rsultats des deux volets du COMOP (concertation et exposition), ces prsentations pouvant tre tendues toute autre commune ; lachvement des exprimentations prvues, tudier lopportunit de nouvelles dispositions lgislatives ou rglementaires visant : o rendre obligatoire le contact crit des oprateurs avec le maire ds la phase de recherche dun projet ; o rendre obligatoire la transmission dun dossier dinformation sur tout projet dantenne relais par loprateur la mairie, un mois avant le dpt de la demande dautorisation durbanisme, dlai pouvant tre port deux mois la demande crite du maire ; o gnraliser les instances de concertation dpartementales prsides par le prfet de dpartement, qui deviendront des instances de mdiation ; o informer systmatiquement les occupants du btiment lors dune implantation dantenne relais de tlphonie mobile, dans un dlai maximum de quinze jours avant linstallation de lantenne ; o tendre les donnes obligatoirement fournies par loprateur dans le cadre du dossier Comsis remis lANFR et du dossier dinformation remis au maire (puissance, diagramme dantenne, tilt, azimut...) ; subventionner toutes les collectivits pilotes qui le souhaiteront afin quelles puissent acqurir des dosimtres permettant une mesure simple des champs.

Recommandations relatives au volet exposition Le Prsident du COMOP formule les propositions suivantes lintention du Gouvernement pour tenir lengagement par rapport toutes les collectivits slectionnes : poursuivre la ralisation des tats des lieux, des simulations numriques de labaissement de puissance des antennes relais et de plusieurs exprimentations terrain de la baisse du niveau dexposition assortie dun contrle des points les plus exposs sur l'ensemble des villes pilotes, propositions de quelques solutions de reconfiguration ; consolider lensemble des rsultats des travaux techniques dans un document synthtique et pdagogique lattention des lus locaux et du grand public ; prsenter les rsultats des travaux techniques aux communes pilotes ; dfinir les zones concernes par lexistence de potentiels points atypiques ; sur la base de cette dfinition et des mesures de champs rcentes disponibles sur le site Cartoradio, recenser dici fin 2012 les points atypiques du territoire national en application de la loi Grenelle 2 et sengager vers une rduction effective du nombre de points atypiques ; mettre effectivement en place, ds 2012, le dispositif de surveillance des champs lectromagntiques instaur par les lois Grenelle permettant notamment toute personne souhaitant connatre le niveau des champs lectromagntiques dans son logement proximit dune antenne relais de le faire mesurer gratuitement par un organisme accrdit indpendant ; publier un guide didentification et de rsorption des configurations atypiques destination des oprateurs et des collectivits, dune part pour viter la cration de nouveaux points atypiques, et dautre part pour permettre une seconde voie de recensement des points atypiques plus complexe mais plus prcise, en vue de rsorber lexistant ; raliser progressivement des campagnes de mesures annuelles linitiative de lEtat cibles sur des configurations potentiellement atypiques ; mener une rflexion pour prvenir la cration de points atypiques dans le cas de limplantation dun nouveau btiment proximit dune antenne (en lien avec les services en charge de lurbanisme) ; maintenir niveau loutil de simulation et engager des travaux de simulation de limpact dantennes 4G ; envisager, sur la base des mesures constates, de faire un tat des lieux compar au niveau europen de la situation relle au regard de la pertinence des normes en vigueur ; confier lanimation et le suivi de lensemble de ces travaux un e instance technique, ouverte toutes les parties prenantes et pilote par lANFR et ladministration.

Aprs la remise de son rapport par Franois Brottes, le 30 aot 2011, ces travaux se sont poursuivis dans le cadre dun Comit de pilotage (COPIC), coprsid par lAgence nationale des frquences et la Direction gnrale de la prvention des risques. Les travaux ont t achevs lt 2013. La synthse en est donne ci -dessous pour le volet exposition.
84

Synthse du volet exposition du COPIC [] Le comit a cherch clairer les dbats sur lexposition aux ondes radio par des rsultats fiables, obtenus de faon rigoureuse et consensuelle. Les rsultats obtenus apportent de nombreux enseignements en matire dexposition. [] Des possibilits de traitements des points localement plus exposs existent Les travaux mettent en vidence des possibilits de traitement des PPE. 128 PPE ont t identifis lors de ltat des lieux dont le niveau dexposition varie entre des valeurs infrieures 0,3 V/m et jusqu' 10 V/m aprs extrapolation puissance maximale des metteurs. Parmi ces points, sept ont t slectionns, parce que les niveaux mesurs y taient parmi les plus levs, en vue de simuler des modifications dingnierie (tilt, azimut, hauteur) ou demplacement, de nature rduire leur exposition. Trois de ces PPE (un par oprateur) ont par la suite fait lobjet de mesures complmentaires et un dentre eux a t effectivement trait. Les autres PPE nont pas t traits car leur niveau dexposition ne justifiait pas une intervention de ce type. Les simulations de modifications dingnierie ou demplacement montrent quune rduction de lexposition est possible sans dgradation significative de la couverture. Il convient dtre particulirement vigilant lors de ce type de traitements afin de ne pas entraner une redistribution de lexposition trop importante sur dautres points situs proximit du PPE. Ces traitements constituent lun des volets de la rduction de lexposition, celle -ci pouvant tre galement aborde par le biais dune rduction globale de la puissance des antennes. Les consquences sur la couverture et la qualit de service dun abaissement global de lexposition Ainsi, des simulations numriques visant rduire lexposition sur lensemble de la zone dexprimentation ont t menes sur les rseaux 2G et 3G. Ces simulations ralises puissance maximale des metteurs et confortes par des exprimentations terrain, ont montr quun abaissement de lexposition en faade et au sol 0,6 V/m, saccompagnerait dune forte dtrioration de la couverture du rseau, en particulier lintrieur des btiments (pertes en moyenne de 82 % de la couverture intrieure Paris 14me, de 44 % Grenoble et de 37 % Grand-Champ) et donc de la qualit du service de tlphonie mobile. Des valeurs cibles dexposition plus leves ont t testes (1V/m sur Paris 14me et 1,5 V/m sur Plaine Commune) faisant apparatre une dgradation moindre de la couverture lintrieur des btiments (pertes de 60 80% Paris 14me et pertes de 30 40% Plaine-Commune). Une ncessaire augmentation du nombre dantennes pour concilier faible exposition et couverture satisfaisante Pour complter ces rsultats, des simulations de reconfiguration du rseau dantennes ont t men es sur sept villes illustrant les diffrentes typologies observes en France. Elles ont consist valuer le nombre de sites dimplantation dantennes quil serait ncessaire dajouter afin de restaurer la couverture initiale tout en maintenant un niveau dexposition infrieur 0,6 V/m en faade et au sol. La conclusion est que le nombre de sites devrait tre multipli par un facteur au minimum gal trois. Les hypothses sur lesquelles sappuient les reconfigurations invitent considrer le nombre da ntennes ajouter comme un minimum puisque les calculs ne prennent pas en compte un certain nombre de paramtres (volume de communications, dgradation de la qualit de service, coulement du trafic, accessibilit aux sites). Le dploiement de la 4G (LTE) devrait saccompagner dune augmentation de lexposition du public Les rseaux de tlphonie mobile dploys tant 2G et 3G au dbut des tudes, la 4G a t prise en compte lors dune dernire tape en 2012, en engageant des travaux de simulation de limpact du dploiement dantennes 4G (LTE) thoriques sur lexposition du public. Les simulations dans sept villes illustrant les diffrentes typologies ont permis de confirmer que lajout dmetteurs 4G cre une augmentation de lexposition. En effet, en cons idrant des metteurs 4G thoriques avec des hypothses de dploiement en principe majorantes, on obtiendrait sur lensemble de ces villes, une augmentation moyenne de lexposition en faade et au sol de 50 % environ. A titre dexemple, au sol sur la zone dexprimentation de Paris 14me, lexposition moyenne passerait de 0,6 V/m 0,9 V/m environ.

87

Les travaux conduits ne permettent pas aujourd'hui d'indiquer l'effet sur la puissance des terminaux d'une modration de la puissance des antennes. Des travaux complmentaires doivent donc tre raliss pour disposer de l'ensemble des donnes techniques d'un choix raisonn. Le projet LEXNET, maintes fois cit, y contribuera. Ceci s'impose d'autant plus qu'il n'y a aucune raison de cantonner la proccupation de sobrit au domaine des antennes. La sobrit concerne l'vidence les usages et l'exposition aux terminaux. Les travaux dexprimentation ont t conduits dans une logique dexploration des possibilits techniques doptimisation. Diffrentes solutions ont t testes. Il ne sagit pas aujourdhui de fermer le dossier mais au contraire dexploiter au mieux ces rsultats pour enrichir la dfinition des points atypiques et lapproche de leur traitement, pour mieux apprhender les consquences dune diversification des infrastructures, pour reprer les donnes cls des projets dinstallation (en termes dexposition) et adapter en consquence les demandes dinformation faites aux oprateurs. Les recommandations faites par la mission (cf. chapitre 4) entendent valoriser ces travaux et leur donner un dbouch en termes de rglementation.
87

Ltat des lieux de lexposition a t restitu au chapitre 1. 85

86

Chapitr 3 Quls princips pour laction publiqu ?

La mise en uvre effective du rgime de prcaution , et des mesures de prcaution proprement dites, par les autorits publiques est structure par trois squences, dont lorganisation en France nest pas aujourdhui systmatique et varie parfois selon le domaine concern : en premier lieu, les autorits publiques devraient pouvoir disposer dune revue des tudes scientifiques les plus rcentes et de toutes informations susceptibles de la complter, afin dtre en mesure didentifier un risque dtermin et hypothtique en matire environnementale ou sanitaire. En deuxime lieu, les autorits publiques devraient pouvoir pas ser commande dtudes scientifiques, tout le moins les susciter, valuant le risque ainsi identifi, afin de mesurer la pertinence des mesures de prcaution mises en uvre et, le cas chant, de les rviser. En troisime lieu, les autorits publiques devraient pouvoir valuer le rapport entre les bnfices et les risques des mesures de prcaution envisageables, en envisageant ce rapport sous un angle socital global, cest --dire en replaant la gestion du risque dans lensemble de laction publique. Au-del de ces considrations organisationnelles, il apparat que le pilotage du rgime de prcaution sinscrit ncessairement dans un contexte motionnel collectif sensible, fond sur la reprsentation dune menace naissante aux contours indfinis, qui, au total, peut conduire des inquitudes plus intenses que les craintes relatives des risques bien identifis et avrs, fussent-ils graves. Dans ce contexte, prendre une mesure de prcaution tend mcaniquement lgitimer lhypothse du risque et rend plus difficile dexpliquer au public que lon gre un risque qui demeure malgr tout hypothtique. Dans le mme ordre dide, il est difficile de revenir sur une dcision prsente et donc apprhende comme susceptible davoir empch la survenue dun risqu e, mme si lactualisation de lvaluation de ce risque pourrait ne plus justifier cette dcision. Alain Gest, Philippe Tourtelier, Rapport dinformation sur lvaluation de la mise en uvre de larticle 5 de la 88 Charte de lenvironnement relatif lapplication du principe de prcaution

La rgulation du dossier de la tlphonie mobile suppose de prendre en compte le nouveau paradigme de gestion des technologies potentiellement porteuses de risques , pour reprendre 89 lexpression dAlfred Spira et de Franoise Weber . Elle suppose aussi darticuler les chelons de gestion national et local. Elle requiert enfin un effort de cohrence dans la rgulation conomique. Plusieurs principes de gestion ont t voqus au fil des rapports consacrs cette problmatique de lexposition aux ondes. Lide de sobrit a t rcemment promue. Elle fait cho une notion qui a fait flors dans le domaine de lnergie ou, plus globalement, reflte un certain nombre denjeux du dveloppement durable. La commande du Premier ministre porte sur linscription ventuelle dans la loi dun principe de sobrit en matire dondes lectromagntiques . Elle est naturellement soucieuse de scurit juridique. Faut-il faire figurer dans la loi un principe de sobrit en tant que tel ? Ne faut-il pas plutt rvler les modes opratoires sous-jacents, o lon retrouve lide de fixation sociale des normes voque plus haut par Bernard Chevassus-au-Louis?

88 89

http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i3970.pdf In Jean-Franois Girard (prsident), Stphane Le Bouler (rapporteur gnral), Rapport du Comit oprationnel 19 Veille sanitaire et risques mergents (Grenelle de lenvironnement), septembre 2008. Cf. infra le processus propos pour la prise en charge de ces sujets dans lespace public. 87

1. La sobrit et les usages sociaux

Disons-le demble : la sobrit dont il est question ne saurait tre un principe de rglementation classique, comme le sont les proccupations en matire de sant lorsqu'il sagit de fixer des valeurslimites. La formulation retenue sera naturellement un peu plus complexe quune conception binaire : au-del du seuil, linterdiction ; en-de, aucune prescription particulire.

Une notion premire vue contre-intuitive par rapport des usages dbrids
Dveloppement des usages mobiles et principe de sobrit : le titre que nous avons choisi pour ce rapport rsonne comme une contradiction dans les termes : le fantastique essor dune technologie dun ct, avec ses promesses multiples, dans la vie des gens et la marche de lconomie ; lide de la mesure, de la pondration, dun principe de rgulation quilibre, dun autre ct. En surplomb, en arrire-plan, le dbat de socit reste implicite, comme dj tranch : veut-on une socit du tout numrique? Quelle est l'utilit sociale de toutes les innovations dont il est question? Est-ce un progrs ? La raret croissante de la ressource spectrale obligera affiner la rponse ces questions. Boris Beaude, professeur Lausanne, a bien voulu rsumer pour la mission sa lecture de la sobrit . On trouvera sa contribution complte en annexe 8. Les enjeux, en termes de valorisation et de stimulation des pratiques, devraient porter plus activement sur la qualit de la connexion plutt que sur des dbits thoriques rarement effectifs, qui encouragent de surcroit la consultation et lenvoi de vidos au dtriment de prati ques plus innovantes et plus adaptes la mobilit. En effet, la calibration de lensemble des dispositifs de transmission numrique dans le cadre de la mobilit ne peut pas se rsumer lusage le plus exigeant en donnes, alors que lessentiel des pratiques exige relativement peu de donnes, bien quelles profiteraient pleinement dune plus grande continuit de la qualit de transmission.
La dynamique dinternet Prospective 2030 (extrait)
90

[Notre] exprience dinternet ne se limite et ne se limitera pas notre exprience dinternaute ou de mobinaute : ce sont aussi nos environnements physiques qui seront, plus ou moins, connects et peupls dobjets, daffichages, de compteurs et de robots. Nous avons tendance imaginer cette ralit de 2030 comme tant celle dun "toujours plus", dun dveloppement sans frein des dispositifs numriques qui nous environnent, des plus visibles aux plus invisibles. Quil soit permis de suggrer une part dincertitude : il nest pas certain que les usagers domestiques souhaitent un domicile toujours plus connect, comme le montrent les checs rpts de la domotique, mme si lon suppose que les impratifs de lenvironnement et du maintien domicile des personnes dpendantes sont dimportants leviers1. Il nest pas certain quils parviennent utiliser et tirer parti du foisonnement des dispositifs, certains arrivant dj aujourdhui saturation, dautres pouvant connatre au fil des annes une certaine lassitude face aux technologies. Il nest pas non plus certain quils soient disposs payer pour lacquisition de ces dispositifs, ni mme pour leurs formes servicielles : confronts la complexit, aux pannes, aux contraintes nouvelles, lobsolescence rapide, certains choisiront, quand ils le peuvent, de se tenir distance de la surcharge technologique. Les motivations des usagers dpendront de leurs trajectoires personnelles et professionnelles, mais aussi des formes de socialisation des dispositifs qui leur seront proposs. Enfin, il est plausible quune part significative de lopinion publique, des consommateurs et des citoyens finisse par prendre en compte lacuit des enjeux environnementaux et opre ses choix en fonction de ce qui lui paratra le plus acceptable pour la plante, privilgiant une certaine sobrit en matire dquipements et dusages.

Une sobrit dusage et de bon sens

On met parfois en avant le choix des personnes pour expliquer le distinguo en termes dacceptabilit sociale entre les terminaux et les antennes-relais. Cela ne vaut que si le choix en question est le fait des personnes. Il nen va pas ainsi pour les enfants, et a fortiori les tout-petits : quel besoin a-t-on par exemple de dployer des dispositifs sans fil dans les crches ? Il y a des alternatives filaires au wifi dans les coles.

90

Etude ralise sous la direction de Laurent Gille et Jacques-Franois Marchandise, pour le Commissariat gnral la stratgie et la prospective, mai 2013 (dj cite). 88

Au nom de la prcaution, au nom du bon sens aussi, il y a lieu de ne pas prcipiter lentre dans le tout numrique (ds le plus jeune ge) ou, tout le moins, de ne pas exacerber lcole les 91 tendances de (sur)consommation prive . Le rapport de lANSES revient sur la loi n 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'cole de la Rpublique qui prvoit lentre de lcole dans lre du numrique, en quipant les tablissements de matriel et de logiciels performants adapts. Le texte de loi prcise, dans son annexe, que Les inquitudes dveloppes ces dernires annes au sein de la socit civile en matire de sant publique, notamment lgard des enfants les plus jeunes, doivent pousser ltat et les collectivits territoriales privilgier les connexions filaires lorsque cela est compatible avec les usages pdagogiques et les contraintes locales . Promotion des usages numriques dun ct, proccupations socitales dun autre ct, contraintes conomiques enfin, produisent un discours incertain, comme non assum. Pas sr que cela contribue la rgulation. La loi Grenelle 2 avait prvu un certain nombre de dispositions dans le sens dune action tutlaire renforce, on la dit. Pas sr l encore que le bon dosage ait t trouv entre la voie rglementaire (interdire ou, plus rarement, promouvoir) et la voie de la promotion des comportements valoriser.

La sobrit et le verdissement de la technologie

Les infrastructures macrocellulaires dployes aux premiers temps de de la tlphonie mobile sont une technologie ancienne. Elles ont certes t rgulirement renouveles depuis pour gagner en efficacit. La tendance globale est la diversification des systmes dantennes (tendance la diversification plus ou moins intense selon les interlocuteurs) pour utiliser au mieux la ressource spectrale et traiter un autre dfi majeur de la tlphonie : la consommation dlectricit. Il importe aujourdhui aux fabricants et aux oprateurs de fournir et dutiliser des systmes dantennes conomes en nergie, aussi bien pour les terminaux que pour les stations de base.
Un projet europen veut rduire de moiti la consommation dnergie des rseaux mobiles 4G
92

Le CEA-Leti, partie prenante dun nouveau projet europen qui se propose de diviser par deux la consommation nergtique des rseaux mobiles de quatrime gnration (4G), a annonc aujourdhui que les quinze partenaires sattacheront principalement dvelopper une mthodologie holistique de conception de systme faisant appel des techniques de transmission radiolectrique innovantes, et une gestion des ressources radio et des composants matriels conomes en nergie. Laugmentation rapide et continue des utilisateurs de tlphones mobiles, qui fait exploser la demande sur la capacit en volume de donnes, et le besoin de nouvelles stations de base pour les rseaux mobiles de prochaine gnration feront grimper les missions de CO2 et exigeront des oprateurs une matrise des cots. A lui seul, le volume des donnes transmises est multipli par 10 tous les cinq ans, tandis que la consommation dnergie des TIC (technologies de linformation et de la communication) augmente actuellement de 16 20 % par an. Le projet EARTH (Energy Aware Radio and neTwork tecHnologies), lanc cette anne par la Commission europenne, vise une rduction de 50 % de la consommation nergtique des rseaux 4G en deux ans et demi. Il adoptera une approche unifie destine amliorer l'efficacit de l'ensemble du systme de communication, en capitalisant sur la promesse d'optimisations conjointes. Parmi celles-ci, on citera les optimisations multicouches qui prennent en compte larchitecture des composants et des nuds, ainsi que les technologies dinterface radio et larchitecture rseau.

91 92

En cet automne 2013, de nombreuses publicits vantent les tablettes destines aux enfants en bas ge Extrait du communiqu de presse du CEA-Leti du 11 janvier 2011 89

2. Les autres principes daction

Afin dclairer au mieux lide de sobrit applique au domaine de la tlphonie, il importe de parcourir les autres principes couramment voqus.

Le principe dattention
Si les connaissances acquises ne mettent pas en lumire deffets sanitaires avrs concernant les antennes-relais, la manifestation de fortes inquitudes du public doit tre prise en considration. Cela se traduit notamment par la mise disposition dune large pdagogie ce sujet, la mise en uvre de la concertation, la fourniture aux intresss des informations qui les concernent. La protection des tablissements sensibles prvue aux termes du dcret de mai 2002 a t organise dans ce registre de rponse aux inquitudes des populations : mme si la fragilit des publics en question s'exprime en termes sanitaires, il s'agit avant tout d'une attitude implicite 93 d'attention , les tudes au fondement de la rglementation n'ayant pas attest d'effets particuliers sur ces populations ; cette attitude dattention est curieusement concrtise par un recours implicite au vocabulaire du principe ALARA, ordinairement utilis en matire de gestion du risque radiologique (cf. infra). Quand bien mme lenfant est chez lui plus souvent qu lcole, lieu au demeurant moins expos que les autres lorsquil est construit de plain-pied, les tablissements scolaires focalisent souvent les efforts de mobilisation : un public vulnrable, des acteurs mobiliss (parents ou associations de parents), un lieu emblmatique, La protection des tablissements sensibles est dailleurs largement prsente dans les pratiques locales de concertation. A Paris, elle fait ainsi lobjet dun plan de mesures triennal en ce qui concerne les coles. Ce nest dailleurs pas propre la France : la protection des tablissements accueillant des publics fragiles est une revendication forte des milieux associatifs. Le principe dattention concerne aussi les personnes lectro-hypersensibles. Comme cela tait voqu dans le rapport de synthse de la table ronde de 2009 : Si le systme de prise en charge mdicale doit qualifier les pathologies qui lui sont adresses, son premier devoir est de reconnatre et de traiter la souffrance, quelle quen soit la cause. La dfinition dun protocole de prise en charge par la mdecine, en ville comme lhpital, des plaintes lies aux champs lectromagntiques cela vaut pour les installations de la tlphonie mobile comme pour dautres quipements est un devoir. Le systme de soins doit se donner les moyens daccueillir ces patients d ans les meilleures conditions. Assurment, la proccupation et la mobilisation collective ont progress sur cette question de llectro hypersensibilit. Le principe dattention peine cependant se concrtiser pour les populations concernes : faut-il des zones protges, indemnes, y compris dans les lieux publics ? Faut-il mettre laccent sur la pollution environnementale globale ou sur les situations de plus forte exposition ? Il est en tout cas un sujet rgulirement point : linutilit des dispositifs de protection anti-ondes, sur laquelle revient le dernier rapport de lANSES, question lgitimement souleve par certaines associations, en particulier la fdration Familles rurales.

93

Zmirou D, Aubineau P, Bardou A, Goldberg M, de Sze R, Veyret B et Dixsaut G. Les tlphones mobiles, leurs stations de base et la sant. Etat des connaissances et recommandations. Rapport au Directeur gnral de la sant, 2001. Lobjectif de rduire au minimum possible le niveau dexposition du public concerne en particulier des personnes potentiellement sensibles tels que les enfants ou certaines personnes malades. A cet effet, le groupe dexperts recommande que les btiments sensibles (hpitaux, crches et coles) situs moins de 100 mtres dune station de base macrocellul aire, ne soient pas atteints directement par le faisceau de lantenne. Cette recommandation nest pas incompatible avec linstallation dune antenne de station de base sur le toit de tels btiments, car le faisceau incident naffecte pas, ou de manire tout fait marginale, laire situe au-dessous (effet jet deau). Le groupe dexperts pense que le respect de ces mesures par les oprateurs est de nature attnuer les craintes du public, tout spcialement de parents proccups par lexposition de leurs enfants dans les tablissements scolaires, dautant que le groupe dexperts ne retient pas lhypothse dun risque pour la sant des populatio ns vivant proximit des stations de base compte tenu des niveaux dexposition constats. http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_Zmirou_-_2001.pdf 90

Le principe de prcaution
Agir dans un monde incertain, grer les risques en situation dincertitude : la tlphonie mobile est lun des derniers avatars en date de la revendication du principe de prcaution. Il ne sagit pas de se drober la premire occasion. Dans certains cas, lexpression publique autour de la prcaution semble sopposer aux logiques daction de long terme auxquelles invite la dmarche de prcaution, dmarche active et ouverte, 94 contingente et rvisable. Elle est exactement linverse dune dcision tranche une fois pour toutes . Lors de la Table ronde de 2009, le sociologue Michel Setbon soulignait quatre critres pour lapplication du principe de prcaution, tels quils ressortent dans les nombreux travaux qui ont pu tre conduits sur le sujet, en particulier au niveau des institutions europennes : 1) limpratif dune valuation du risque identifiant chaque tape le degr dincertitude scientifique, 2) la ncessit, quand des mesures sont dcides en rfrence au principe, dtre proportionnes au risque quil sagit de limiter ou de supprimer, 3) la prise en compte de lvaluation du bnfice/risque entran par les mesures, tant en termes davantages/inconvnients quen termes de transfert de risque (risk tradeoffs), 4) la nature provisoire des mesures prises au titre du principe qui devraient tre rvisables la lumire de nouvelles connaissances scientifiques. Faire application du principe de prcaution revient mobiliser un ensemble de dispositions cohrentes avec ltat des connaissances et des incertitudes : la norme ALARA ou dautres normes (par exemple, celle des meilleures techniques disponibles, voir ci-dessous), la constitution de connaissances nouvelles, non contestables en procdure, une veille scientifique active, des dispositifs de vigilance et de contrle efficaces, une information assume sur les connaissances disponibles, une gouvernance rationalise. Cela suppose aussi une rvision rgulire des dispositifs publics en fonction de lacquisition de connaissances nouvelles, de faon conserver en permanence la proportionnalit de la rponse. Les exprimentations conduites dans le cadre du COMOP-COPIC ont montr la voie dune collaboration active entre oprateurs, chercheurs, tutelles et associations pour explorer les possibilits de rduction de la puissance des antennes. On a besoin de faire cooprer les scientifiques et les fabricants pour dvelopper des outils individuels de mesure de lexposition. On a besoin dune coopration scientifique de haut niveau entre oprateurs, scientifiques et pidmiologistes pour approfondir les initiatives de recherche
Face aux technologies potentiellement porteuses de risques Les tapes dune procdure de prise en charge
95

1) exercice dune veille scientifique permanente e t prise en compte des alertes et inquitudes formules par le corps social, pour identifier les TEPPR sur lesquelles le processus pourra tre mis en uvre. Il conviendra de dfinir le processus selon lequel la technologie serait soumise la procdure : signaux reconnus comme suffisamment forts manant de la recherche, demande solidement argumente du gouvernement, du parlement, dun nombre suffisant de citoyens, etc. ; 2) dtermination des questions qui devront tre traites par lexpertise, que ce soit po ur raliser un tat des lieux ou engager des recherches complmentaires ; ces questions seront enrichies par le dbat public ; 3) ralisation par les experts dun tat des connaissances scientifiques sur le sujet ; 4) soumission de cet tat des lieux et de propositions de projets de veille, surveillance et recherches au dbat public. Les organismes de recherche et les agences de veille sanitaire, runies dans un projet collaboratif, apporteraient chacune leur contribution ces propositions ; 5) dcision politique sur la base des recommandations des experts et du dbat public puis mise en uvre des moyens de recherche, de veille et de surveillance suffisants, avec allocation de ressources ; 6) suivi des engagements et, le cas chant, retour au dbat public aux diffrentes tapes de la recherche. Le cadre de cette procdure pourrait, au mme titre que celui du dbat public sur les grandes infrastructures, 96 tre pos dans la loi.

94 95

Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain, Le Seuil, 2001. Processus dcrit par Franoise Weber et Alfred Spira, In Jean-Franois Girard (prsident), Stphane Le Bouler (rapporteur gnral), Rapport du Comit oprationnel 19 Veille sanitaire et risques mergents (Grenelle de lenvironnement), septembr e 2008. 91

Le principe ALARA
Le principe Alara (pour as low as reasonably achievable ) est n dans le domaine nuclaire, en considrant les risques lis aux rayonnements ionisants, compte tenu des choix stratgiques oprs en faveur du nuclaire dans certains pays ou dusages mdicaux justifiant de considrer une balance bnfices-risques spcifique ; hors le cas des usages mdicaux, sa philosophie est celle de la modration-minimisation des expositions et de loptimisation socio-conomique. La formulation de ce principe est issue des travaux de la Commission internationale de protection radiologique (CIPR) qui, ds 1977, recommandait de limiter les doses dexpositi on aux rayonnements ionisants aussi bas que raisonnablement possible compte tenu des facteurs conomiques et sociaux. Son introduction dans un texte contraignant date de 1996, dans la Directive 96/29/EURATOM du 13 mai 1996. Le cheminement a donc t long entre la formulation du principe et linscription dans les textes juridiques. Dans le droit national, il figure depuis 2001 larticle L. 1333 1 du code de la sant publique relatif lexposition des personnes aux rayonnements ionisants et larticle R. 231-75 du code du travail pour ce qui est des expositions professionnelles. Il sagit de maintenir lexposition des personnes aux rayonnements ionisants au niveau le plus faible quil est raisonnablement possible datteindre compte tenu de diffrents paramtres (tat des techniques, facteurs conomiques et sociaux et, dans le cas des utilisations mdicales, lobjectif mdical recherch).
Article L1333-1 du Code de la sant publique Rayonnements ionisants, ALARA et autres principes Les activits comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants et ci-aprs dnommes activits nuclaires, manant soit d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, soit d'une source naturelle lorsque les radionuclides naturels sont traits ou l'ont t en raison de leurs proprits radioactives, fissiles ou fertiles, ainsi que les interventions destines prvenir ou rduire un risque radiologique conscutif un accident ou une contamination de l'environnement, doivent satisfaire aux principes suivants : 1 Une activit nuclaire ou une intervention ne peut tre entreprise ou exerce que si elle est justifie par les avantages qu'elle procure, notamment en matire sanitaire, sociale, conomique ou scientifique, rapports aux risques inhrents l'exposition aux rayonnements ionisants auxquels elle est susceptible de soumettre les personnes ; 2 L'exposition des personnes aux rayonnements ionisants rsultant d'une de ces activits ou interventions doit tre maintenue au niveau le plus faible qu'il est raisonnablement possible d'atteindre, compte tenu de l'tat des techniques, des facteurs conomiques et sociaux et, le cas chant, de l'objectif mdical recherch ; 3 L'exposition d'une personne aux rayonnements ionisants rsultant d'une de ces activits ne peut porter la somme des doses reues au-del des limites fixes par voie rglementaire, sauf lorsque cette personne est l'objet d'une exposition des fins mdicales ou de recherche biomdicale.

Une dose acceptable est une dose infrieure aux limites et qui a t rduite aussi bas que raisonnablement possible. (Philippe Hubert, actuel directeur des risques chroniques de lIneris ; cf. 97 aussi lencadr ci-dessous .
La gestion du risque radiologique Rsum dune note technique de Philippe Hubert, IRSN Septembre 1997 Les dangers des rayonnements ionisants vont de latteinte immdiate des tissus ou cellules la possibilit dinduction de cancers des dcennies aprs lexposition, voire deffets sur la descendance. Les sources des expositions sont trs varies, des situations post accidentelles la vie dans une maison traditionnelle o saccumule le radon, des industries lourdes comme lindustrie nuclaire aux professions librales comme les radiologues ou les dentistes. Progressivement, en un sicle, un systme de protection radiologique sest mis en place, avec pour objectif de fournir un cadre commun la matrise de tous ces risques, dans tou tes ces situations. On dispose aujourdhui dun systme complet o des valeurs limites dexposition coexistent avec une approche dacceptabilit et des impratifs en matire de rgles de gestion des risques. Les valeurs limites dexposition, pour les trav ailleurs et pour le public, sont bien sr un lment-cl. Elles ont un
96

Voir aussi, dans le mme esprit, les propositions en termes de procdures dAlain Gest et Philippe Tourtelier in Rapport dinformation sur lvaluation de la mise en uvre de larticle 5 de la Charte de lenvironnement relatif lapplication du principe de prcaution, dj cit. 97 On trouvera en annexe 25 dautres lments sur lorigine et les dveloppements de ce principe. 92

double objectif : garantir un risque nul par rapport aux dangers dterministes (dcs, brlures, cataractes), garantir que le risque nest pas inacceptable au regard des autres dangers (cancers, effets hrditaires). Elles ne sont pas cependant loutil principal de la protection. En effet, une exposition nest dite acceptable que si elle est un niveau aussi bas que raisonnablement possible compte tenu des considrations conomiques et sociales . Autrement dit, la protection radiologique doit avoir t optimise . Ce dernier point est une des originalits du systme de protection radiologique. En fait, lappel loptimisation est frquent pour la gestion de nuisances de toutes sortes, et la relle originalit vient de ce que les outils ncessaires un tel exercice ont t dvelopps et mis la disposition des praticiens : notion de dose efficace , relation dose-effet par exemple. De plus des recommandations ou des prescriptions oprationnelles ont t dictes pour que cette dmarche ne soit pas seulement une obligation de principe mais une relle pratique de terrain. [] Le systme dcrit ci-dessus peut sappliquer lensemble des risques rputs sans seuil (par exemple, cancrognes). Les principes de gestion du risque radiologique y sont bien adapts mais lexprience a montr que la pertinence des principes ne suffit pas. La rigueur des pratiques des diffrents acteurs est essentielle. Lattention croissante porte au fonctionnement concret du systme de matrise du risque par les instances de radioprotection tmoigne de ce que ces aspects oprationnels doivent de plus en plus tre pris en compte dans les propositions en matire de matrise du risque.

Ce principe a t bti autour de risques avrs. La connaissance du risque doit permettre de limiter objectivement lexposition la radioactivit en prenant les mesures appropries. La situation est diffrente dans le cas des champs lectromagntiques de la tlphonie mobile. Cela ninvalide pas la philosophie sous-jacente ou lintrt de recourir ce registre rglementaire mais empche une transposition telle quelle de ce qui figure dans le code de la sant publique. La Table ronde de 2009 voquait la m ise en uvre du principe ALARA en ces termes : Afin den assurer une mise en uvre effective, contrlable et donc accepte par la population, un tel principe supposerait de dfinir une valeur cible de qualit correspondant une exposition moyenne atteindre dans les lieux de vie, ainsi que des modalits de contrle, tant entendu que lexposition maximale ne doit jamais dpasser les valeurs limites rglementaires. Il ne faut pas mconnatre limportance du travail dexploration technique, conomique, vo ire juridique sous-jacent. LAFSSET, dans son avis de 2009, soulignait que ds lors quune exposition environnementale peut tre rduite, cette rduction doit tre envisage, en particulier par la mise en uvre des meilleures technologies disponibles des cots conomiquement acceptables. Etaient notamment viss, pour ce qui est des antennes, labaissement des niveaux dexposition dans les zones prsentant les intensits les plus fortes, la mutualisation des metteurs . Le vocabulaire du principe ALARA a dj t transcrit dans le code des postes et communications lectroniques : le dcret du 3 mai 2002, en mme temps quil transpose les valeurs seui ls dfinies au niveau europen, introduit une innovation travers la limitation de lexposition au voisinage de lieux collectifs accueillant des publics "fragiles" (nourrissons, jeunes enfants, personnes ges, personnes hospitalises) : Le dossier mentionn l'alina prcdent prcise galement les actions engages pour assurer qu'au sein des tablissements scolaires, crches ou tablissements de soins qui sont situs dans un rayon de cent mtres de l'quipement ou de l'installation, l'exposition du public au champ lectromagntique mis par l'quipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en prservant la qualit du service rendu. Le recours au principe ne serait donc pas une innovation radicale mais son extension, sa gnralisation ne vont pas sans poser de problmes dans la mesure o larticle 5 du dcret de 2002 repose sur un protocole un peu fruste et o la question de lconomiquement acceptable na jamais t traite au fond.
La procdure de mesure de champ dans les tablissements sensibles
98

La procdure COMSIS (COMmission des SItes et Servitudes) est active lors dune implantation ou modification dinstallations radiolectriques non militaires de plus de 5 Watt de puissance rayonne. Elle comporte deux volets :

98

Radiolectrique : limitation des puissances et des diagrammes dantennes au strict ncessaire, cohabitation sur un mme support ou sur un mme site. EXPACE (EXposition du Public Aux Champs Electromagntiques) : respect des valeurs limites

Note transmise par lANFR la mission sur sa demande 93

dexposition du public aux champs lectromagntiques selon le dcret 2002 -775 du 3 mai 2002. Pour le volet Expace, le dcret dans son article 5 mentionne notamment que, sur demande, le dossier prcise les actions engages pour assurer qu'au sein des tablissements scolaires, crches ou tablissements de soins qui sont situs dans un rayon de cent mtres de l'quipement ou de l'installation, l'exposition du public au champ lectromagntique mis par l'quipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en prservant la qualit du service rendu. La procdure COMSIS prvoit une fiche EXPACE remplir par le ptitionnaire qui doit indiquer notamment lexistence des tablissements particuliers dans un rayon de 100 m autour du projet, et, le cas chant, estimer dans leur enceinte le niveau de champ exprim en pourcent par rapport au seuil rglementaire. Les tablissements particuliers sont dtermins partir dune liste issue de plusieurs sources (fichier FINESS du ministre de la sant, fichiers de lducation nationale et base de donnes SIRENE des entreprises et des tablissements). Le contrle effectu par lAgence consiste en :

la confrontation de la liste des tablissements fournie avec celle tablie par lAgence ; une vrification du niveau dexposition dclar : si lestimation du niveau de champ est suprieure 10% de la valeur rglementaire limite (ce qui fait par exemple environ 4 V/m pour le GSM 900), il est demand loprateur le dossier prvu larticle 5 du dcret n2002 -775 du 3 mai 2002. En pratique, le dossier est rarement demand.

En cas de problme, le dossier est mis en attente et les alertes sont communiques au ptitionnaire qui doit vrifier sa dclaration.

La logique ALARA est dailleurs prsente dans certaines chartes signes entre les oprateurs et les municipalits, mais ce dans un cadre contractuel volontaire. Comme le dit Denis Zmirou , le principe ALARA est intellectuellement satisfaisant mais juridiquement trs instable, du moins dans sa formulation littrale autour de lconomiquement acceptable. Dans le domaine nuclaire, lapproche cot-bnfice (complique ct cots et ct bnfices) a dailleurs rapidement t relgue au second plan au profit des tudes de cas destines tracer la frontire defficience Les procdures qui ont pu en tre tires pour fonder une dmarche de gestion du risque peuvent tre source dinspiration en ce qui concerne les champs lectromagntiques. Il faudrait commencer par considrer lensemble des doses reues par un individu. Dans le nuclaire, on a ainsi bti la notion de dose quivalente pour prendre en compte les diffrents organes soumis des types dexposition et des rayonnements diffrents. Le travail est plus compliqu pour les CEM, pour lesquels on manque de donnes et de concepts. Le projet LEXNET dj voqu permettra des avances intressantes en la matire.
99

Le principe des meilleures techniques disponibles

Dautres principes ont t labors dans le domaine de lenviron nement, autour de la notion de meilleures technologies disponibles , valable pour les installations classes (Installation classes pour la protection de lenvironnement - ICPE). Cette notion de meilleure technique disponible (BAT Best Available Techniques) a t introduite 100 en France par la directive IPPC sur la prvention et le contrle des pollutions industrielles. Elle donne lieu des BREF (Best Available Techniques Reference Document), guides de rfrence qui dcrivent les technologies mettre en uvre pour atteindre le meilleur rsultat raliste en termes de protection de lenvironnement. La notion de BAT part du principe que, face un danger qui ne peut tre supprim, ou mme une incertitude sur ce danger, la logique veut quon rduise lexposition des personnes autant que faire se peut. La BAT dcrit alors la meilleure technologie raisonnablement accessible (pas un pilote de laboratoire, mais des technologies prouves, dployables un cot raisonnable). Elle repose donc sur une logique de progrs et non sur une logique purement sanitaire.

99

Auditionn par la mission Directive europenne 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 (codifie par la directive 2008/01/CE du 29 janvier 2008) relative la prvention et la rduction intgres de la pollution, dite IPPC.
100

94

La mise en uvre de ce principe a donn de bons rsultats dans le domaine des installations classes o elle a permis des rductions drastiques dmissions polluantes anne aprs anne, en popularisant les innovations favorables lenvironnement. La gestion du niveau de champs lectromagntiques auquel les antennes de tlphonie soumettent le public est a priori ligible au principe des meilleures technologies disponibles . A partir des travaux du COPIC technique en particulier, il pourrait sans doute tre envisag de rdiger un document guide sur linstallation des antennes qui dcrive toutes les solutions pour rduire un niveau dondes, tout en conservant la qualit du service et en restant dans des chelles de cots raisonnables. Une autre solution pour forcer le progrs a t dveloppe par le droit amricain. Elle consiste obliger toute nouvelle installation se situer au niveau des [10%] meilleures installations. Ce principe permettrait dviter de crer des situations dexposition importante en installant de nouvelles antennes. Il pourrait aussi permettre de traiter le dcile le plus lev de niveau dondes dans les milieux de vie. La dfinition, le recensement par lANFR (prvu pour le 31 dcembre 2012 par la loi Grenelle 2), le traitement des points atypiques relvent de cette logique de limitation de lexposition en rfrence une moyenne : la logique est celle de loptimisation technologique et de lquit. Ici encore, il est question de proportionnalit et de "risques ngocis" ; sagissant de dfinir un optimum technologique, on conoit limportance du rfrentiel ; l encore, une transposition directe apparat dlicate mais lide est intressante : effort technologique doptimisation d es risques, procduralisation, etc.

95

3. Vers un principe de sobrit ?

Comme le dit le Professeur Didier Truchet, la rgle ALARA est depuis toujours la rgle fondamentale de la police administrative : lautorit de police doit prendre les mesures adaptes pour parer les menaces pour lordre public dont elle a connaissance. Insuffisantes, ces mesures seraient illgales et fautives ; excessives, elles ne le seraient pas moins. Mme si le mot sobrit est selon lui excrable pour un juriste , lide sous-jacente nonce un principe de rgulation non extravagant (par rfrence des principes connus, tels que mentionns ci-dessus) ; elle peut amener contre-balancer une ralit rglementaire dcale (des seuils de rfrence rglementaires trs suprieurs aux niveaux pratiqus et utiles) et inciter leur abaissement raisonn, de facto ou de jure (sans dogmatisme excessif de part et dautre) ; elle invite, au nom de lquit, considrer les points atypiques et rgler les procdures dans un cadre protocolis strictement. Faut-il pour autant riger cette ide de bon sens en principe ? Peut-on en lespce tenter de rconcilier laffichage politique dun principe de rgulation avec lefficacit juridique ? Y a-t-il ncessit tout dabord ? La nouveaut rside sans doute dans le fait de considrer la norme pour chaque station mettrice, compte tenu des fonctions quelle doit remplir ou, mieux demain, pour chaque cosystme dantennes (compte tenu de lhtrognit croissante). Il sagit ds lors de substituer une valuation au cas par cas un rgime uniforme de normes nationales. Le mcanisme est assurment plus complexe mais il permet en mme temps de rendre compte dune exigence largement formule dinformation et de concertation locales, en articulant la fourniture de donnes techniques de modlisation et de mesures et les procdures de dbat local. La question se pose cependant de la ncessit dnoncer un principe nouveau pour fonder un tel amnagement de procdure. Quelles seraient les consquences dune telle proclamation ? Le principe de sobrit serait naturellement utilis par les requrants potentiels contre les dcisions qui leur dplaisent. Ceux-ci le testeront. La pression contentieuse ne se relchera qu la condition que la norme nouvelle ait atteint son but (en convaincant les populations de la ralit de la protection qui leur est offerte) ou que le flux de contentieux rejets ait rendu manifestement vain le moyen en question. Les volutions de la jurisprudence ont fix un cadre plus clair de rgulation du dossier des antennesrelais. Linvocation dun nouveau principe ne manquerait pas de susciter nouveau un trouble juridique, quant aux prrogatives des maires (lesquels ne sont pas collectivement demandeurs dexercer un pouvoir de police, ft-ce au titre dun nouveau principe, qui les replacerait en premire ligne mais les laisserait toujours aussi dmunis, notamment quant aux compte nces techniques quils peuvent mobiliser), voire quant aux comptences des juridictions. Lnonciation dun principe nouveau ne saurait non plus compromettre la ralisation des objectifs de couverture du territoire, au risque dexposer la France une action en manquement dEtat de la part de la Commission europenne ou, par lapparition dun surcot, de rendre plus difficile le respect par les oprateurs de leurs obligations lgales, rglementaires et contractuelles, au risque de voir ceux-ci solliciter une indemnisation ou une compensation de ce surcot. Si lon sattache aux amendements proposs suite au dpt de la proposition de loi de Laurence Abeille, les formulations en taient plus ou moins ambitieuses (cf. annexe 27). Ainsi de cette rdaction : Tout exploitant dune installation radiolectrique communique lagence nationale des frquences, sa demande, les mesures quil a prises pour que, sous rserve que les cots correspondants demeurent conomiquement acceptables, le niveau dexposition aux champs lectromagntiques mis par cette installation soit aussi faible que possible dans les lieux dhabitation, tout en prservant la qualit du service rendu et la couverture et en permettant le dveloppement de nouveaux services. Lobligation faite aux oprateurs est limite une information de lANFR quant aux mesures prises pour assurer la minimisation des expositions. Faute de sanction expressment dfinie, le
101

101

Tellement flou que certaines associations ont dit clairement la mission leur prfrence pour la notion ALARA. 96

manquement cette obligation est sanctionnable dans les conditions dfinies par larti cle L36-11 du 102 code des postes et communications lectroniques . Lamendement repris dans lencadr ci-dessous quant lui apparat quilibr, balanant minimisation de lexposition, cots acceptables et qualit du service et de la couverture. Il nexpose p as moins bien des difficults potentielles faute de dfinir les conditions dans lesquelles pourraient tre garantis et opposs tout la fois la minimisation de lexposition dans les lieux o sjourne le public : chacun des termes de cet nonc, pourtant simple, suscitera la dispute ; un consensus sur lconomiquement acceptable ; une apprciation commune de la qualit du service et de la couverture.
Amendement prsent par M. Brottes, M. Pupponi, Mme Massat, Mme Marcel et Mme Tallard Article additionnel Aprs larticle 1er, insrer l'article suivant: Larticle L. 3491 du code des postes et des communications lectroniques est ainsi modifi : 1 Aprs le premier alina est insr un alina ainsi rdig : Tout exploitant dune installation radiolectrique veille, sous rserve que les cots correspondants demeurent conomiquement acceptables, ce que le niveau dexposition aux champs lectromagntiques mis par cette installation soit aussi faible que possible dans les lieux o sjourne le public, tout en prservant la qualit du service rendu et la couverture.

Dun point de vue juridique, les oprateurs apparaissent ici comme seuls dbiteurs dune obligation de moyens. La qualification de lobligation est lvidence essentielle dans cette affaire ; elle a pour effet de dterminer la charge de la preuve en cas de litige : sagissant dune obligation de moyens, il appartiendra aux requrants de dmontrer que loprateur na pas mis en uvre tous les moyens sa disposition pour assurer une exposition aussi faible que possible. Compte tenu des difficults dinterprtation mentionnes ci-dessus, cela promet des dbats sans fin et une intense activit contentieuse, ne serait-ce que pour parvenir stabiliser un discours juridique sur la question. Au total, il ne nous semble pas pertinent de faire figurer dans la loi un principe de sobrit en tant 103 que tel , par rapport auquel les exgtes et les juristes se perdraient en conjectures et en contentieux sans que lexposition en soit diminue ou que le dbat public local y gagne. Il ne nous semble pas pertinent non plus de revenir sur les clarifications apportes par le Conseil dEtat et le Tribunal des conflits sur respectivement lexercice des fonctions de police spciale nationale des tlcommunications et les comptences des juridictions judiciaire et administrative. En revanche, sans lui confrer de pouvoir de police, il nous semble indispensable de mieux associer le maire au processus dimplantation des antennes. Ceci pour dire quil ne sagit pas seulement de fixer dans la loi un objectif de sobrit ou de minimisation de lexposition, il importe avant tout, pour sassurer de sa mise en uvre et garantir la plus grande scurit juridique possible, de dcrire lorganisation dans laquelle sinsre cette exigence et les procdures qui la concrtiseront sur le terrain. Lorsquon complte la norme gnrale par une norme ngocie, dans le cadre dune rgulation mixte, il importe avant tout de dcrire le cadre procdural dans lequel vont oprer les acteurs. Cf. infra

102

L'Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes peut, soit d'office, soit la demande du ministre charg des communications lectroniques, d'une organisation professionnelle, d'une association agre d'utilisateurs ou d'une personne physique ou morale concerne, sanctionner les manquements qu'elle constate, de la part des exploitants de rseaux ou des fournisseurs de services de communications lectroniques, aux dispositions lgislatives et rglementaires affrentes leur activit ou aux dcisions prises pour en assurer la mise en uvre. 103 Le 24 avril 2013, Jean-David CIOT, dput socialiste, a dpos une proposition de loi rgissant linstallation des antennes relais de tlphonie mobile, qui sarticule selon les points suivants : 1) rduire lexposition des populations par la mise en place dun principe de sobrit dmission ; 2) renforcer linformation des populations ; 3) associer les pouvoirs locaux la rgulation ; 4) mutualiser les quipements pour protger les populations des habitats collectifs. 97

4. La sobrit en pratique : loptimisation raisonne

La sobrit que nous voquons est avant tout un principe de rgulation technique, socio-conomique et dmocratique, avec un matre-mot : l'optimisation. Ce mot on le retrouve dans bien des principes voisins : Alara, meilleures techniques disponibles, prcaution mme. Il est aussi au centre des proccupations de projets de recherche, tels que LEXNET souvent voqu plus haut. Il y a considrer la demande d'une partie de la population d'tre pargne, sinon protge, des externalits de ces technologies, pour ne pas parler de pollutions ou de risques. Cette demande doit tre prise en charge, au niveau individuel comme au niveau collectif. Au niveau individuel, nous avons un double dfi relever : lexercice dune fonction tutlaire classique, proportionne, pour protger les consommateurs, en particulier le jeune public, des risques potentiels pour la sant dun usage intensif des terminaux mobiles ou dautres appareils (DECT). Lexigence premire est la pleine application des textes dj vots (dans la loi dite Grenelle 2 , dispositions discutes lors du Grenelle des ondes de 2009) ; une veille active technologique et sanitaire doit en outre permettre dajuster en permanence les dispositions prises ; lautre exigence individuelle concerne les personnes lectro-hypersensibles : cette souffrance doit tre mieux prise en charge.

Et puis il y a un principe global d'optimisation, qui n'est pas propre aux missions de champs lectromagntiques et qui rvle la ncessit de concilier plusieurs ordres. Exprimons-le de la faon suivante : quand bien mme la socit semble montrer une apptence toujours plus grande pour les usages de la mobilit, il est de la responsabilit des pouvoirs publics d'en limiter les externalits. Les arbitrages ne sont pas forcment simples : un certain nombre de questions se posent, en termes dquit notamment. Par exemple, traiter les points atypiques conduit par construction diffuser lexposition sur une population plus large. Comment prendre en charge la dose collective ? Quelle pdagogie autour de ces travaux doptimisation ? Faut -il taire les questions qui fchent pour avancer, en se disant classiquement quliminer les pics permet damliorer la situation densemble ? L'optimisation est par ailleurs la condition mme de dploiement des usages. Que l'on parle de gestion des interfrences, des cots de fonctionnement (nergtiques notamment), de capacit de faire face l'accroissement du trafic ou d'exposition des populations, la qualit de l'organisation du rseau est essentielle. Les questions ne sont en vrit pas spares et c'est la grande leon qu'il nous faut clairer sous le signe de la sobrit. Au fond, la sobrit, ce sont deux choses diffrentes et complmentaires : une minimisation de l'exposition globale, compte tenu des technologies disponibles et des choix sociaux et individuels ; une optimisation sous contrainte au niveau individuel : si les individus veulent dvelopper leurs usages en mobilit, comment s'assurer de leur moindre exposition?

Droit de la sant / droit de lenvironnement

Sant versus environnement : on touche l un aspect essentiel des dbats sur la tlphonie mobile et, partant, de la construction dune politique publique plus cohrente. La controverse se nourrit depuis des annes des querelles sur les effets sanitaires, allgus par les uns, rejets par les autres. La rglementation a t btie sur ces mmes fondements : des normes de conformit fondes sur les effets sanitaires avrs, contestes par les opposants, eux-mmes dfenseurs de normes rvlatrices dautres effets. Pire, le dbat local lui-mme reproduit la controverse impossible trancher et la communication publique est tout aussi embarrasse. Contrairement ce quaffirment certains, ce nest pas le principe de prcaution qui fige les comportements ou bloque linnovation. Au contraire, la dmarche de prcaution a inspir un certain nombre de dmarches utiles en matire de recherches. On la dit, la dmarche ALARA est difficilement transposable aux champs lectromagntiques, faute de connaissances sur les effets et faute de notions sur la base desquelles dfinir l acceptable . Le principe dattention est lui-mme un leurre si on le lit mal : lattention dont il sagit de tmoigner pour les publics dits sensibles est un principe gnral, qui ne postule pas deffets sur la sant lis
98

aux antennes mais entend protger les publics considrs de toutes sortes dexternalits, travers des primtres de scurit particuliers. Notre conviction est quon na pas besoin de considrer les effets sur la sant pour revendiquer un principe gnral de protection de lenvironnement, de diminution des externalits, y compris sagissant de risques mergents . Dans la logique de la protection de lenvironnement, on na pas troubler lenvironnement sans raisons si cela ne relve pas dun besoin conomique. Si on accepte cette ide de rduction des externalits autant que faire se peut, on conoit que le dbat doit tre tranch politiquement et clair par des considrations scientifiques (sassu rer des effets long terme et assurer la veille sur les technologies), techniques (btir les configurations les moins polluantes, dans la logique des meilleures techniques disponibles) et conomiques (trouver la frontire defficience en ce qui concerne la configuration des rseaux). Le dbat doit tre tranch politiquement au niveau national pour ce qui est des principes gnraux et au niveau territorial appropri pour ce qui est de lorganisation concrte des rseaux.

Lexemple de la rglementation suisse

Le rapport de synthse de la Table ronde de 2009 voquait en ces termes la rglementation suisse : La Suisse, dans son Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) distingue les notions dmission (en provenance dune installation) et dimmission (ensemble des rayonnements en un lieu de mesure). Elle dfinit des lieux utilisation sensible comme les places de jeux publiques et prives, les locaux dans lesquels des personnes sjournent rgulirement, par exemple. Les oprateurs sengagent ce que les missions dune nouvelle installation ne dpassent pas, dans les lieux utilisation sensible la valeur dite valeur limite dinstallation . Cest donc une valeur cible qui concerne linstallation seule, et non une valeur dimmission. A 900 MHz, cette valeur limite est de 4 V/m et 6 V/m 1800 MH z. Pour les valeurs dimmission, donc lorsque lon considre toutes les sources en un point donn, et y compris pour les lieux utilisation sensible , les valeurs-limites de lICNIRP sappliquent. La situation suisse serait en quelque sorte similaire la rglementation franaise, laquelle serait superpos un quivalent de la Charte de la Ville de Paris tendu au territoire national. La mission a tenu analyser sur place cette rglementation la faveur dun dplacement Berne o il lui a t donn de rencontrer les reprsentants des offices fdraux de la sant, de lenvironnement et des communications. Lencadr ci-dessous rsume les principaux traits de cette rglementation. Nous aimerions insister demble sur quelques constats et enseignements : un discours construit commun aux trois offices fdraux et des arguments convergents ; une distinction claire entre terminaux et antennes, la rgulation des premiers dpendant de loffice fdral de la sant, dans le cadre de prrogatives limites (mais avec un fort accent mis sur linformation : cf. infra), les secondes tant clairement du ressort du ministre de lenvironnement, garant de lapplication des textes concerns ; cette rgulation environnementale est btie de longue date : elle a un socle commun tous les secteurs susceptibles davoir un impact sur lenvironnement (la Loi de protection de lenvironnement de 1983) et une application spcifique aux dispositifs tels que les antennes de tlphonie mobile (mais aussi les lignes haute tension) travers une ordonnance de 1999 (lOrdonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant ORNI) ; les principes et les modalits dapplication ne sont donc pas spcifiques au dossier des antennes de tlphonie mobile ; ils ressortissent dune approche beaucoup plus large, ce qui videmment ancre et lgitime les rgles de fonctionnement poses ; la rglementation suisse ajoute aux normes prises sur le fondement de ffets sur la sant des valeurs limites dinstallation , labores en fonction de ltat de lart, des possibilits 104 techniques constates ; il sagit dune norme ngocie politiquement, construite sur le

104

Les valeurs limites de linstallation limitent le rayonnement dune seule installation. Elles doivent tre respectes partout o des personnes sjournent pendant une priode prolonge. Elles visent maintenir une charge en lectrosmog faible dans les lieux utilisation sensible, ce qui diminue galement le risque datteintes potentielles la sant. Les valeurs limites de linstallation ne reposent pas sur des connaissances mdicales ou biologiques mais elles ont t fixes en fonction de critr es techniques, conomiques et dexploitation. Il ne sagit donc pas de valeurs garantissant une innocuit et leur respect ne permet 99

fondement dun certain nombre de principes explic itement revendiqus par la loi de protection de lenvironnement (principe de prvention, principe de prcaution, principe des meilleures techniques disponibles, principe de diminution la source des externalits) et partir dune analyse technique ; la question cl, le principe gnrique est la soutenabilit : toute mission qui modifie lenvironnement doit tre diminue sur la base de ce qui est techniquement faisable et conomiquement supportable ; dans la logique de la loi de protection de lenvironnement, cest la premire chose quil sagit de rgler, sans considrer les risques ; ces valeurs dinstallation ont t dfinies nationalement et leur respect est assur localement dans le cadre des prrogatives dtenues par les cantons ou les communes : la concertation locale, fortement revendique et reconnue de longue date dans la loi comme un droit de la 105 population, ne porte pas sur la valeur cible en question, dfinie nationalement , mais sur les conditions de son respect, les modalits de mesure, les ventuels prjudices tiers (esthtiques notamment) ; les autorits locales sont aussi attentives au respect de la valeur dinstallation dans la dure, particulirement lorsque linstallation concerne approche la limite ; une dcision du Tribunal fdral a dailleurs renforc les modalits de ce contrle dans la dure en obligeant les oprateurs souscrire un dispositif dassurance qualit (il ne suffit pas que loprateur dclare telle ou telle donne de fonctionnement de son installation, il faut que ces donnes soient enregistres et contrles) ; aux dires des interlocuteurs de la mission, cette rglementation assure une bonne scurit 106 juridique et na pas mis dentraves majeures au dveloppement de la tlphonie mobi le , la Suisse tant dailleurs en avance sur les pays de lUnion europenne pour ce qui est du dploiement de la 4G (la rglementation en matire dinstallation nest videmment pas la seule explication) ; limpact conomique de cette rglementation nest pas apprci compltement mais de s cots de documentation sont allgus et il arrive que la rglementation implique la recherche de sites supplmentaires, ce qui gnre des cots mais ces charges sont mettre en balance avec le bon fonctionnement du rseau permis par un dploiement finalement assez satisfaisant ; lexistence de cette rglementation na pas teint la contestation mais - cause ou consquence ? il apparat que la crdibilit des institutions en charge ne soit pas entame ; un gros effort de pdagogie est dailleurs ralis auprs de lensemble des acteurs : cela passe par un guide trs complet lattention des dcideurs locaux, un discours assum sur 107 les risques pour la sant et leur hirarchie et un certain systmatisme dans lapproche : cela vaut en particulier pour tous les appareils mettant des champs lectromagntiques, pour lesquels un mme site dispense de faon pdagogique mais exigeante et non triviale lensemble des informations disponibles sur les risques, les sources auprs desquelles sinformer, les recommandations et ce systmatiquement, matriel par matriel. (cf. infra)

La rglementation suisse de linstallation des antennes repose donc sur des principes assums (ceux de la loi de protection de lenvironnement), gnriques (valables pour tous les polluants) , dclins de longue date dans des textes dapplication, articuls entre les plans national et local , sans rfrence des dbats quant aux effets sur la sant, ceux-ci tant grs classiquement travers des normes inspires des normes ICNIRP. Ce dispositif semble assurer une bonne scurit juridique et navoir pas entrav le dploiement des rseaux dantennes-relais, tout en autorisant un dbat local nourri.

pas dexclure toute consquence nfaste pour la sant. A linverse, cela ne signifie pas non plus que des atteintes la sant se manifesteraient au cas o ces valeurs seraient dpasses. 105 Les tribunaux ne font pas droit aux collectivits lorsque celles-ci contestent la norme dfinie nationalement, situation rare de fait. 106 Notre interlocuteur de lOFCOM a fait tat de dlais dinstallation de 3 6 mois lorsque les choses se pass aient bien. 107 Cette pdagogie est notamment rendue ncessaire par le fait que la population peut entendre la valeur limite dinstallation comme une limite de danger, ce qui nest pas du tout le cas. 100

Valeurs limites dimmissions et valeurs limites de linstallation

109

108

Le principe de prvention inscrit dans le droit de lenvironnement exige de limiter les missions dans la mesure que permettent ltat de la technique et les conditions dexploitation, et pour autant que cela soit conomiquement supportable. Le Conseil fdral a fix des valeurs limites de linstallation dans lORNI qui concrtisent ces critres gnraux. Elles sont nettement en dessous des valeurs limites dimmissions et, par consquent, en dessous des limites de dangerosit gnralement reconnues. Contrairement aux valeurs limites dimmissions plus leves, les valeurs limites de linstallation sont fondes, non pas sur des dcouvertes mdicales ou biologiques, mais sur des critres relevant de la technique, de lexploitation et de lconomie. En tlphonie mobile, les valeurs limites de linstallation pour lintensit de champ lectrique sont environ 10 fois infrieures aux valeurs limites dimmissions. Aucune valeur limite de linstallation na t fixe pour les antennes microcellulaires et les installations de radiocommunication faisceaux hertziens. Des exigences particulires, figurant dans la recommandation dexcution de lOFEV, sappliquent ces installations. Valeurs limites dimmissions pour le rayonnement de tlphonie mobile Frquence 400 MHz 900 MHz 1800 MHz 2100 MHz Valeur limite dimmissions 28 V/m 42 V/m 58 V/m 61 V/m Services de radiocommunication Polycom GSM900, GSM-R, UMTS900 GSM1800 UMTS2100

Valeurs limites de linstallation pour les stations mettrices de tlphonie mobile Gamme de frquences 900 MHz 1800 MHz Combinaison des deux gammes de frquence Valeur limite de linstallation 4 V/m 6 V/m 5 V/m Services de radiocommunication Polycom, GSM900, GSM-R, UMTS900 GSM1800, UMTS2100

La protection grce aux valeurs limites de linstallation, pour rpondre au principe de prcaution, ne concerne que les endroits dans lesquels des personnes sjournent rgulirement pendant une priode prolonge. Dans ces lieux, lexposition de longue dure doit tre maintenue des niveaux aussi bas que possible. Sont considrs comme des lieux utilisation sensible notamment les logements, les coles, les hpitaux, les bureaux et les places de jeu. En revanche, nentrent pas dans cette catgorie les balcons et les terrasses en toiture, les escaliers, les garages, les dpts et les locaux darchives, les postes de travail non permanents, les glises, les salles de concert et de thtre, les terrains de camping, les installations sportives et de loisirs, les compartiments de train et les terrasses panoramiques.

Lexemple de Bruxelles
La situation bruxelloise cristallise les passions, ou tout le moins entretient la controverse entre les acteurs. Il y a cela tout une srie de raisons : Comme le revendique Bruxelles-Environnement, organisme en charge de la mise en uvre er de lOrdonnance du 1 mars 2007 relative la protection de lenvironnement contre les ventuels effets nocifs et nuisances provoqus par les radiations non ionisantes, la rglementation bruxelloise nouvelle est 200 fois plus stricte que celle recommande par lOrganisation mondiale de la sant et 50 fois plus stricte que lancienne norme fdrale belge ; elle a donc quelque raison de soulever les passions : les uns mettront en avant les possibilits dagir en matire dexposition, les autres stigmatiseront la mdiocre qualit du service sur place quand bien mme la norme nest pas aujourdhui pleinement entre en vigueur, puisque les oprateurs avaient un dlai pour se mettre en conformit ;

108

Tlphonie mobile : guide lintention des communes et des villes Editeurs : Office fdral de lenvironnement (OFEV), Office fdral de la communication (OFCOM), Office fdral du dveloppement territorial (ARE), Confrence suisse des directeurs des travaux publics, de lamnagement du territoire et de l environnement (DTAP), Union des Villes Suisses (UVS), Association des Communes Suisses, Berne, 2010 109 La notion de prvention telle que lentend la Loi de protection de lenvironnement doit tre comprise au sens large de prvention et prcaution . En matire de protection contre les rayonnements non ionisants, la priorit est la prcaution (viter les risques, mme sils ne sont que potentiels, cest --dire non prouvs) . 101

Cette rglementation considre les antennes non pas isolment mais de faon cumulative ; autrement dit, elle a modifi la construction de la norme en considrant les effets en termes dexposition reue et non plus dabord dmission ; Cette lgislation nouvelle sest impose la faveur dune dispute quant aux comptences des chelons fdral et rgional : considrant quil sagissait l dun problme de protection de lenvironnement, la Cour constitutionnelle, par un arrt 2/2009 du 15 janvier 2009, a confirm la comptence rgionale, la circonstance que ces mesures contribuent la protection de la sant publique ne fait pas obstacle la comptence rgionale. En effet, la Cour a dclar que la politique environnementale visait protger les divers lments de lenvironnement de 110 lhomme, en premier lieu afin de prserver ainsi sa sant. ; Les autorits bruxelloises revendiquent clairement le principe de prcaution : elles sont circonspectes quant aux effets sur la sant (quelles ne mettent pas en avant en jugeant les valuations rassurantes) mais soulignent limportance de protger les publics fragiles ; Lordonnance nest pas seule en cause aux yeux des oprateurs : pour les antennes, comme pour dautres matriels, linstallation passe par un permis denvironnement et est soumise enqute publique ; La mise en uvre de ces dispositions a c onduit Bruxelles-Environnement dvelopper des outils de modlisation importants, dmarche en soi susceptible elle aussi dentraner un certain nombre de diffrends.
Extraits de linformation dlivre aux usagers sur le site de Bruxelles -Environnement

Cest le Parlement et le Gouvernement de la Rgion de Bruxelles -Capitale qui ont fix la norme de 3 V/m, dans une ordonnance entre en vigueur le 14 mars 2009. Celle-ci tient compte de lavis du Conseil suprieur de la sant (CSS) et du principe de prcaution. Avant cette date, la matire tait fdrale et dpendait de la Sant publique. On considre aujourdhui que les ondes lectromagntiques relvent de la protection de lenvironnement, cest la Rgion qui est ds lors comptente. Quel que soit le nombre dantennes dans votre quartier, vous ne pouvez pas tre expos un champ lectromagntique plus intense que 3 V/m, lextrieur comme lintrieur des btiments. La norme porte sur leffet de toutes les antennes mettrices combines, dans nimporte quel lieu accessible au public. Les diffrents oprateurs doivent donc se partager le champ lectromagntique , pour ne pas dpasser au total le seuil dexposition fix par la norme. Pour viter un dpassement de la norme dexposition et permettre nanmoins tous les oprateurs dinstaller leurs propres antennes, la loi a [donc] fix une rpartition entre les oprateurs. En pratique, chaque oprateur de tlphonie a droit un quart de la norme, soit 1,5 V/m. En baissant lancienne norme fdrale de 20,6 V/m 3 V/m, la Rgion bruxelloise a adopt une des politiques les plus ambitieuses en matire de protection de lenvironnement et de la sant. Si la rglementation fixe une norme, elle se donne aussi les moyens de la faire respecter. Cest le rle de Bruxelles Environnement dautoriser ou non les antennes et de contrler rgulirement celles qui ont obtenu un permis denvironnement. Lordonnance du gouvernement de la Rgion de Bruxelles -Capitale fixe la norme pour les antennes mettant des radiations non ionisantes des frquences entre 0.1MHz et 300 GHz, cest --dire principalement pour : les antennes de tlphonie (GSM, UMTS, 4G) ou dinternet mobile (Wimax, Wifi) ; les antennes servant la communication des services de secours ; de la police ; des rseaux SNCB et STIB ; du trafic arien ; de la dfense nationale ; les antennes de radio et de tl qui mettent des ondes pulses. Ces antennes sont soumises un permis denvironnement, sauf exceptions prvues dans larrt du 12 janvier 2012. Les antennes implantes en intrieur (par ex. lintrieur de btiments, de mtros, de gares ou de tunnels) sont quant elles soumises dclaration environnementale, qui est une procdure plus simple que celle relative aux permis denvironnement.

La mission, qui a tenu se rendre sur p lace, navait pas pour objectif de trancher le diffrend entre les parties. LInstitut belge des services postaux et des tlcommunications (IBPT) met par exemple en exergue un certain nombre de consquences pour les oprateurs : modifications substantielles apporter aux rseaux, nouvelle dgradation de la couverture, diminution de la qualit des communications du fait de la rduction importante de la capacit du rseau, ncessit de trouver plus de sites dans une situation rendue complique par les problmes dacceptabilit sociale, par la
110

Institut belge des services postaux et des tlcommunications, Communication du conseil de lIBPT du 15 fvrier 2013 concernant les normes de de rayonnement dans la rgion de Bruxelles-capitale . 102

densification urbaine et par la lourdeur des procdures mises en place. Il salue la situation parisienne : La nouvelle charte et les nouvelles normes de rayonnement de Paris montrent quune politique en matire de normes de rayonnement peut cependant tre gage dharmonie et savrer pratique dans une mtropole. Comme dans le cas de la Suisse, la mission prfre mettre en vidence un certain nombre de sujets : Limportance du registre daction : protection de lenvironnement versus protection de la sant ; de ce point de vue, linterprtation de la Cour constitu tionnelle est intressante : dans une situation o les nuisances sont diverses et les effets sur la sant contests, prendre en charge les problmes dans un registre de protection de lenvironnement peut tre une solution intressante ; Le rle des diffrents chelons doit tre justement apprci. Un certain nombre de chercheurs ont tudi cette exprience bruxelloise et sefforcent de donner du sens cette rgulation en construction.
Le sens de la rgulation en matire de tlphonie mobile
111

Une rgulation publique comme celle des tlphones mobiles constitue, par excellence, une politique publique du risque suscitant la controverse ; elle accentue donc la visibilit dacteurs multiples (dcideurs politiques, experts, citoyens isols ou regroups en associations), la dynamique des jeux dchelles (dlibrer et dcider diffrents niveaux de pouvoir, a fortiori dans un Etat fdral comme la Belgique), limportance des dbats et des concertations pour dpasser les conflits et parvenir rguler de lincertain sur de limmatriel . Une telle politique constitue de facto une politique de proximit. Mais cette dmocratie du risque prsente des interactions plus complexes entre les acteurs quil ny parat au dpart. La proximit est exprimente comme la prise en compte du savoir dusage au niveau local. Celui-ci est articul au savoir expert pour (in)former la dcision politique. Le schma reprsentatif classique prvaut dans larticulation entre participation citoyenne et dcision politique. [] Pour sinsc rire dans la durabilit, une dcision contemporaine sur le risque articule les jeux dchelles (international, europen, national, local et sectoriel) avec la logique de gouvernance par une multiplicit dacteurs et la ncessit dun processus dmocratique : accepter la controverse comme marqueur de la lgitimit de la dcision dont la responsabilit incombe certes aux dcideurs publics, mais dont le contenu est pralablement dbattu avec les citoyens. A partir de positions antagonistes, et le risque vhicule de manire inhrente un potentiel conflictuel, la dmocratie contemporaine du risque implique de trouver un consensus sur les limites acceptables de linnovation technologique. Elle est place par les acteurs lintersection des bnfices avrs de l innovation, des cots potentiels de celle-ci et de lincertitude tolre. Dans un contexte de dveloppement durable, ces trois marqueurs du dbat dmocratique autour de la gestion du risque sont entendus. A terme, il reste dterminer si les processus dcisionnels doivent impliquer une autre division du travail entre dcideurs, experts et citoyens. La lgitimit de la dcision dmocratique en dpend et la rponse est loin dtre univoque.

Enfin, les autorits bruxelloises ont dvelopp des outils de simulation et des procdures de traitement des dossiers et de consultation qui mritent dtre considrs, quelle que soit lapprciation porte par ailleurs sur la rglementation en vigueur.

Autres exemples trangers

On a repris en annexe 28 un certain nombre de dveloppements du Code dindustrie australien dont les objectifs sont noncs dans lencadr ci-dessous.
Lexemple australien : Industry code C564/2011 Mobile phone base station deployment The objectives of this Code are: (a) to apply a Precautionary Approach to the deployment of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure ; (b) to provide best practice processes for demonstrating compliance with relevant exposure limits and the protection of the public; (c) to ensure that the exposure of the community to EMR is minimised; (d) to ensure relevant stakeholders are informed, consulted and engaged with before Mobile

111

Nathalie Schiffino, Caroline Deblander et Jrmy Dagnies, Entre gouvernance, dmocratie et changement dchelles : la rgulation publique de la tlphonie mobile en Belgique , Vertigo Volume 9 n1, mai 2009. 103

Phone Radiocommunications Infrastructure is constructed; (e) to specify standards for consultation, information availability and presentation; (f) to consider the impact on the wellbeing of the community, physical or otherwise, of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure; and (g) to ensure Council and community views are incorporated into the Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure site selection.

Dans le mme registre, ltude de lOMS dj cite voque les 10 engagements en vue damliorer les pratiques dinstallation publis, ds aot 2001, par lAssociation des oprateurs de mobiles du Royaume-Uni et les oprateurs de rseau. This voluntary code was aimed to improve transparency of the process of building mobile networks, to increase the role of public in the siting of base station and to provide more information to the public.

Autres exemples sectoriels

Si on sintresse la dynamique de la controverse, deux exemples sont assez emblmatiques : laudiovisuel et les lignes haute et trs haute tension. Les oprateurs de tlphonie expliquent de longue date quil nest pas logique de focaliser le dbat sur la tlphonie mobile alors que celle-ci utilise les mmes frquences que laudiovisuel et que ce secteur na jamais connu de controverse quant aux risques pour la sant. Techniquement, la remarque est juste et dailleurs le dbat sur le dividende numrique, qui reprend aujourdhui au sujet de la bande des 700 MHZ utilise jusque-l par les chanes de tlvision hertzienne en atteste. Pour autant, on ne peut pas faire fi des changements socitaux et de la sensibilit toujours plus grande aux problmatiques de diffusion des innovations. Insrer la tlphonie dans un ensemble technologique plus large, non polmique en termes de risques pour la sant, peut certes amener relativiser le problme des antennes mais rvle aussi, en creux, que la difficult est sans doute a illeurs, une demande de gouvernance, de matrise et de participation , comme le dit le snateur Daniel Raoul. En dehors de la tlphonie mobile, parmi lensemble des controverses possibles en matire dondes, celle sur les effets des lignes haute et trs haute tension est sans doute la plus intressante : elle mle une difficult classique attester de linnocuit en situation dincertitude scientifique, qui justifie de renforcer les travaux de recherche, un entremlement des interrogations (sur la sant animale dune part, sur la sant humaine dautre part) et des considrations (sanitaires et conomiques), une exigence dexplication et de participation, le tout sur un fond de dbat quant lorganisation de la production lectrique. Sant, conomie, gouvernance : les mots cls du dbat sont les mmes quen matire de tlphonie. Une diffrence cependant, et elle est de taille : un rseau unifi dun ct (rle du Rseau de transport dlectricit RTE), des rseaux concurrents dun autre ct. Un certain nombre de questions seront communes (le besoin dexplications, voire de lgitimation) ; dautres seront ncessairement traites diffremment (la relation avec les acteurs locaux, la dfinition de lintrt gnral). Dun ct, il sagit de concilier un objectif dapprovisionnement lectrique avec la protection de riverains (qui ne sont pas les bnficiaires de leffort fait sur le renforcement de linfrastructure). Dun autre ct, il sagit de grer la nature double de la population : en grande partie adepte des technologies et largement rfractaire en subir les externalits. Quelles que soient les diffrences, les expriences conduites en matire de gouvernance dans le domaine des lignes haute tension mritent dtre examines. On retrouvera en annexes 11 et 12 quelques analyses extraites du rapport du Snateur Raoul pour lOPECST et en annexe 32 le dcret er n 2011-1697 du 1 dcembre 2011 relatif aux ouvrages des rseaux publics d'lectricit et des autres rseaux d'lectricit et au dispositif de surveillance et de contrle des ondes lectromagntiques.

Enseignements
La crdibilit intrinsque des autorits sanitaires, leur faon de grer les controverses technologiques, le souvenir des crises, l'ancrage du dossier de la tlphonie dans un corps de doctrine plus large - ou au contraire son isolement, l'apptence de la population pour les dbats et la concertation, l'organisation mme des pouvoirs publics..., tout cela participe de la perception du public. Il ne s'agit pas d'vincer les problmes mais de les grer mieux.

104

Une question cependant nous parat essentielle et de nature influer fortement sur la perception du public : dans quel registre gre-t-on les problmes lis aux champs lectromagntiques? Par une sorte de consensus tacite, les oprateurs et une partie des associations ont situ le dbat sur les questions de sant, dans un registre traditionnel (avec des outils de rglementation classiques), binaire (dangereux / pas dangereux), impossible trancher au plan national, comme au plan local. Il nous parat beaucoup plus pertinent de situer le dbat dans un registre de protection de l'environnement, au sens o il s'agit de ne pas gnrer plus d'effets externes que ncessaire, en limitant les missions la source, sans besoin de considrer d'ventuels effets sur la sant. On s'interrogera naturellement sur la pertinence de traiter le problme des antennes comme une atteinte l'environnement : les sources d'mission sont multiples et pas limites aux besoins de la tlphonie ; ce n'est pas une raison pour ne pas limiter les missions, dans la mesure du possible ; au contraire, plus les sources sont nombreuses, plus il importe de tenir cet objectif de modration ; quoi bon limiter l'exposition des personnes s'il n'y a pas d'effets dltres sur la sant ? Il y a des personnes plus sensibles que d'autres ; la modration est en soi une condition de soutenabilit compte tenu de la dmultiplication des usages ; la norme ngocie est beaucoup moins coteuse que la norme impose par des considrations sanitaires : se mettre d'accord sur le choix d'un site au plan local en expliquant le travail d'optimisation ne cote rien...

105

106

Chapitr 4 Qulls orintations pour laction publiqu?

La gouvernance peut tre dfinie comme une mthode ou un mcanisme de rsolution dune vaste srie de problmes ou conflits, par laquelle/lequel les acteurs parviennent rgulirement des dcisions mutuellement satisfaisantes ou contraignantes, travers la ngociation et la coopration lors de la mise en uvre de ces 112 dcisions . Cette conception, qui assimile la gouvernance une mthode consensuelle et rgulire de rsolution de conflits, est particulirement adapte lanalyse de politiques publiques portant sur des objets me risque tels que les tlphones portables et les antennes mettrices. En effet, au 21 sicle, le risque ne se dfinit plus seulement comme un ala quil est possible danticiper et de matriser, mais galement comme une 113 construction sociale produite par des acteurs aux identits diffrentes . Nathalie Schiffino, Caroline Deblander 114 et Jrmy Dagnies

Si nous voulons faire uvre de pdagogie, il nous faut tre trs clair sur les orientations oprationnelles. Nous avons retenu deux axes principaux : Il nous faut en permanence actualiser les initiatives relevant de la vigilance sanitaire ; trois champs daction sont privilgis : lusage raisonn des terminaux, la situation des lectro hypersensibles et la prospective quant aux effets des innovations (en particulier la 5G) ; Il nous faut renouveler profondment les procdures dinstallation des an tennes-relais pour tirer le meilleur parti des exprimentations conduites entre 2009 et 2013 et remettre la rgulation sur ses deux jambes (nationale et locale) ; les proccupations relatives la rgulation conomique et celles relatives aux externalits de ces technologies doivent pour cela tre mieux articules, dmarche de mise en cohrence au demeurant assez banale mais qui mrite dtre ardemment conduite, comme la bien compris la Commission europenne.

Ces deux axes correspondent aux deux registres de prise en charge du problme de la tlphonie mobile : la protection de la sant, dans une logique de prcaution, dune part, la protection de lenvironnement, dans une logique de rduction des externalits et dans le respect des principes dinformation et de concertation, dautre part.

112

Schmitter, P., 2000, Rflexions liminaires propos du concept de gouvernance , in Gobin C. et Rihoux B., La dmocratie dans tous ses tats. Systmes politiques entre crise et renouveau, Acadmia Bruylant, Louvain-la-Neuve, pp. 51-59. 113 Cf. Lemieux, C. et Y. Barthe, 1998, Les risques collectifs sous le regard des sciences du politique. Nouveaux chantiers, vieilles questions , Politix, 11 (44), pp. 7-28 114 Nathalie Schiffino, Caroline Deblander et Jrmy Dagnies, Entre gouvernance, dmocratie et changement dchelles : la rgulation publique de la tlphonie mobile en Belgique , Vertigo Volume 9 n1, mai 2009. 107

1. Une vigilance sanitaire hirarchise et plus cohrente

Face la controverse
La controverse sur les effets sanitaires a videmment un retentissement sur la faon de communiquer. Il y a incontestablement btir une faon de communiquer en situation de controverse. La revendication des oprateurs est en substance de faire en sorte que les autorits portent une parole officielle, une parole de vrit scientifique, destine clore les dbats. Les acteurs rgionaux du dispositif de sant, en particulier les personnels des Agences rgionales de sant, sont ainsi rgulirement sollicits. Outre le fait quil ne se trouve pas forcment dans chaque rgion des spcialistes des effets sanitaires des champs lectromagntiques, les personnels en question ne considrent pas spontanment quil entre dans leur mission de porter une parole de vrit scientifique officielle, au risque de se trouver prisonniers des affrontements en question. Cest au demeurant une erreur dapprciation quant aux formes lgitimes de la dlibration sur les risques en situation dincertitude. Il importe de largement diffuser et dexpliquer les travaux dvaluation des effets sur la sant des technologies mergentes (et en particulier ceux de lAnses, dans le cas franais) mais il ne sagit pas par-l de clore les discussions mais au contraire de permettre que le dbat, sur ces fondements, puisse se situer sur ce quil est possible de faire localement ou individuellement pour limiter les expositions.

Vis--vis des terminaux mobiles : reprendre linitiative

Il convient tout dabord de tenir compte de lvaluation des dispositions de la loi Grenelle 2 en ce qui concerne les terminaux. La mission a fait part (cf. supra) des informations sa disposition. Il convient vraisemblablement de poursuivre lanalyse. Il convient surtout de sinterroger sur la stratgie suivre entre prescriptions, interdictions et recommandations.

Renforcer les efforts de pdagogie

La pratique suisse de mise disposition des informations est assez exemplaire. Sur le site de lOffice fdral de la sant publique , on trouve ainsi tout un ensemble de fiches dinformations CEM , construites de la mme faon : une synthse des connaissances suivie des recommandations et des informations dtailles (1. Donnes techniques, 2. Mesures de lexposition, 3. Effets sur la sant, 4. Rglementation, 5. Bibliographie) Liste des fiches dinformation CEM de lOffice fdral de la sant suisse
Mnage Lampes conomie dnergie Cuisinire induction Four micro-ondes Lits eau Tlcommunication Tlphones mobiles Tlphones sans fil (tlphone DECT) WLAN Bluetooth Interphone bb (babyphone) Trafic Automobiles, automobiles hybrides Jouet Aimants Chauffage Chauffages au sol lectriques Chauffe-eau lectriques Radiateurs lectriques Chauffages accumulation individuelle Mdecine / Bien-tre Matelas magntiques
115

Cette approche systmatique et exigeante est essentielle dans un souci de promotion de la sant et de hirarchisation. Le souci de donner du sens et laccessibilit du discours sont galement essentiels en termes de pdagogie. On retrouve ces proccupations dans les Conseils donns aux utilisateurs de tlphones portables .

115

http://www.bag.admin.ch/themen/strahlung/00053/00673/index.html?lang=fr 108

Conseils destins aux utilisateurs de tlphones portables Les utilisateurs de tlphones portables peuvent diminuer lexposition aux rayonnements laquelle ils sont soumis en suivant les recommandations ci-aprs : Tlphones faible rayonnement : utiliser si possible des appareils faible rayonnement. Plus le taux dabsorption spcifique cest--dire la valeur TAS dun tlphone mobile est bas, plus le rayonnement absorb par la tte pendant une communication sera faible. Les valeurs TAS sont indiques dans le mode demploi des tlphones mobiles ou sur Internet [] Dispositifs mains libres : ils permettent daugmenter la distance qui spare lantenne du tlphone mobile de la tte de manire rduire le rayonnement absorb par le cerveau. Afin de protger galement dautres parties sensibles du corps, il est recommand, lorsquon tlphone avec un dispositif mains libres, de ne pas placer le tlphone dans une poche proximit du cur ou dans la poche avant du pantalon ; Qualit de rception : lorsque la liaison avec la station de base est bonne, le tlphone portable met faible puissance. On peut donc diminuer lexposition au rayonnement en choisissant des endroits ou la rception est bonne et en vitant de tlphoner depuis des lieux ferms ou souterrains ; Ne pas tlphoner en voiture : dans la voiture, la rception est mauvaise car la carrosserie mtallique attnue fortement le rayonnement. Et si lon utilise malgr tout le tlphone lintrieur dune voiture, il faut le faire uniquement avec une antenne extrieure. Diffrentes tudes montrent que les conversations tlphoniques au volant augmentent le risque daccident parce quelles sont source de distraction. [] Etablissement de la communication : lors de ltablissement de la communication, le rayonnement mis par le tlphone est le plus lev. Il ne faut donc pas placer lappareil prs de loreille juste aprs avoir compos le numro mais le tenir une certaine distance de la tte jusqu ce que la communication soit tablie afin de diminuer lexposition ; Communication brve : plus la communication avec un portable est faible, plus la dose de rayonnement absorbe par le corps est faible.

116

La brochure dite par la Ville de Paris apparat galement bien adapte la diffusion efficace de recommandations dusage :
Brochure Tlphonie mobile Paris Pour un usage responsable de son tlphone portable (http://www.paris.fr/pratique/sante-environnementale/ondes/recommandations-sur-l-usage-du-telephonemobile/rub_10171_stand_122909_port_25573) Les prcautions prendre pour limiter l'exposition aux ondes Les ondes mises directement par les tlphones portables produisent un rchauffement des tissus au niveau de loreille et du crne, il est donc ncessaire de prendre des prcautions, particulirement chez les jeunes dont la croissance n est pas acheve. 1) Utilisez un kit mains-libres ou le haut-parleur afin dloigner le tlphone mobile de votre tte 2) Evitez les conversations trop longues ou privilgiez en intrieur lutilisation dun tlphone fixe Ce sont vos temps de communication, appareil loreille (appels entrant et sortant) qui augmentent votre exposition. 3) Ne dormez pas avec votre tlphone proximit (table de chevet, sous loreiller ...). Si vous lutilisez comme rveil, activez le mode avion 4) Privilgiez les SMS/MMS et tout particulirement dans les transports en commun Pour ne pas dranger votre entourage ; Pour vous exposer moins. De plus, dans des zones de mauvaise rception (tunnel, souterrain, campagne), votre appareil augmente sa puissance dmission, et par consquent votre niveau dexposition. 5) Evitez de tlphoner en vous dplaant Votre portable doit alors entrer en relation avec diffrentes stations de base successives, selon votre trajet. A chaque change de relais il met sa puissance maximale, ce qui augmente aussi ponctuellement votre niveau dexposition. 6) Si vous prtez votre tlphone mobile vos enfants pour une utilisation ludique (jeu, livre, film) activez son mode a vion 7) Nquipez pas vos enfants avant lge de 12 ans 8) Informez vos enfants sur les moyens qui leur permettent de rduire leur exposition et veillez un usage modr 9) Ne tlphonez pas en conduisant Tlphoner au volant augmente le risque d'accidents, mme lusage du kit "main libre". Il est en effet difficile dtre attentif plusieurs activits simultanment. Larticle R412-6-1 du code de la route indique que l'usage d'un tlphone tenu en main par le conducteur d'un vhicule en circulation est interdit et sanctionn par une amende.

116

In Office fdral de lenvironnement, des forts et du paysage, Llectrosmog dans lenvironnement, Berne 2005 109

Trouver le bon vecteur

Quel est le bon vecteur pour diffuser ces conseils dutilisation ? Ltude de lINPES (cf. chapitre 1) a montr limportance de donner du sens aux recommandations dusage, notamment en ce qui concerne lutilisation de loreillette ou du kit mains libres. Faire obligation aux distributeurs de fournir les quipements en question ne suffit pas. Il convient de vhiculer en mme temps un discours porteur de sens. Il est possible pour cela : Dimposer la fourniture de notices dutilisation lors de la vente de terminaux ; De conduire des campagnes dinformation spares, linitiative des pouvoirs publics ; Dinsrer, en bonne place, dans le discours marketing des distributeurs ou des oprateurs des recommandations de bon usage ou de modration ; De mettre laccent, dans liconographie des campagnes marketing, sur les bons usages, plutt que sur les usages problmatiques (tlphone loreille, usage dans les transports, etc.).

Jusqu prsent, les deux premires mthodes ont t exploites , avec plus ou moins dintensit et de conviction. Il conviendrait sans doute dexplorer, en lien avec les distributeurs et les oprateurs dune part, les associations dautre part, les autres possibilits. En ces matires, il est a priori prfrable de sen remettre laccord des parties plutt qu la contrainte rglementaire Mme si celle-ci peut tre utile pour stimuler les initiatives. Les oprateurs sont rticents lide dvoquer les risques pour la sant des terminaux, ft -ce sous la forme dune ventualit. Il nest cependant pas ncessaire de vhiculer une information (ngative) sur les risques pour transmettre des recommandations dusage ou sabstenir de promouvoir des usages problmatiques. Evoquer lexposition et lintrt quil y a limiter lexposit ion suffit. Il pourrait ainsi tre intressant de travailler au sein de lA utorit de rgulation professionnelle de la 117 publicit (ex Bureau de vrification de la publicit) afin de complter ses recommandations en matire de dontologie . Les associations prsentes au sein du Conseil Paritaire de la Publicit 118 pourraient prendre linitiative cette fin. Les innovations offrent aussi des ressources en matire de pdagogie. Ainsi un amendement er larticle 47-2-1 de la Radio Regulation Law entr en vigueur au 1 aot 2013 en Core-du-Sud impose dsormais que les nouveaux modles de tlphones portables permettent lutilisateur de sinformer en temps rel du niveau dexposition aux champs lectromagntiques auquel il est soumis. Les oprateurs sont galement tenus dindiquer le niveau de rayonnement des stations de base et autres antennes relais laide de panneaux. Cette mesure rcente a fait lobjet de peu de communication de la part des pouvoirs publics et des mdias corens.

Assurer la cohrence de la rglementation

LAnses recommande, sans prjudice du respect des rfrentiels en vigueur concernant la compatibilit lectromagntique : que la rglementation actuelle concernant lexposition de la population gnrale aux champs lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de tlcommunications ou par les installations radiolectriques (dcret n 2002-775 du 3 mai 2002) soit tendue aux autres sources dmissions artificielles de rayonnements radiofrquences pour lesquelles la conformit aux valeurs limites dexposition ne peut tre tablie a priori ; que les dispositifs metteurs de champs lectromagntiques destins tre utiliss prs du corps (tlphones DECT, tablettes tactiles, veille-bb, etc.) fassent lobjet de laffichage du niveau dexposition maximal engendr (DAS par exemple), comme cela est dj le cas pour les tlphones portables. (ANSES 2013)

Il sagit de mettre en cohrence la rglementation en reprenant le dcret n 2002-775 du 3 mai 2002 et le dcret n 2010-1207 du 12 octobre 2010 relatif l'affichage du dbit d'absorption spcifique des quipements terminaux radiolectriques.

117 118

http://www.arpp-pub.org/ A noter que Les dispositions labores dans ce contexte sont nanmoins toujours inspires dun texte rglementaire ou dontologique existant. 110

Une recommandation en ce sens avait dj t formule par lANSES en rponse une saisine sur 119 les risques lis aux champs mis par les lampes fluorescentes compactes . Plusieurs lments sont 120 invoqus par lANSES pour clairer cette nouvelle recommandation :
Mme si les tlphones mobiles sont a priori aujourdhui les contributeurs les plus intenses en matire dexposition aux radiofrquences des personnes (en population gnrale), ce ne sont pas les seules sources de champ lectromagntique dans lenvironnement quotidien. Il ny a donc pas de raison a priori de chercher limiter lexposition des personnes dans le cadre du se ul usage des tlphones mobiles ; Dans les considrants qui prcdent la recommandation de lAnses, il est prcis que la recommandation europenne 1999/519/CE ne fait pas, contrairement au dcret franais du 3 mai 2002, de distinction entre les diffrents metteurs de champs lectromagntiques ; Le dcret du 3 mai 2002 ne prcise pas en dtail quelles sont les sources de champs lectromagntiques concernes par son application. Linterprtation du dcret du 3 mai 2002 est complexe, car il fait rfrence aux dispositifs terminaux de tlcommunication et quipements radiolectriques, dont on trouve une dfinition et des exemples dans le code des postes et tlcommunications, au chapitre des rseaux . Ainsi, ne sont en pratique concerns par le dcret que les quipements terminaux dun rseau ouvert, cest--dire les tlphones mobiles, a priori aussi les tlphones DECT, mais pas les talkie-walkie par exemple (ils ne sont pas intgrs un rseau ), les veille-bbs, les lampes fluorescentes compactes, les tabl es induction, les blocs dalimentation dordinateur et autres appareils lectroniques, les commandes dautomatismes etc. ; Il est donc aujourdhui compliqu de cerner avec prcision les appareils tombant dans l e cadre du dcret du 2 mai 2002 ; En consquence, on notera que les dcrets postrieurs traitant par exemple de laffichage du DAS (12 octobre 2010) reprennent la terminologie terminaux radiolectriques et ne sappliquent dans les faits quaux tlphones mobiles. En pratique, les tablettes tacti les 3G et/ou Wi-Fi ne font pas lobjet dun affichage du DAS, alors mme que lexposition due aux tablettes tactiles devrait tre mieux caractrise De mme, il semble bien que tous les tlphones sans fil DECT ne mentionnent pas le DAS dans leur notice. Mme remarque pour les box internet et routeurs Wi-Fi : leur DAS est-il mesur ? Mme si lusage nest videmment pas de placer ces objets prs du corps, on ne peut carter lhypothse de msusages ; Les objets communicants ou connects font leur apparition (lunettes, montres, vtements etc.). Si a priori les puissances dmission sont faibles, la proximit avec le corps rend importante la caractrisation de lexposition engendre, et le respect de la recommandation europenne logique ; La normalisation prvoit dailleurs dj, pour les appareils les plus conomes en puissance dmission, une exemption de test dexposition, partir dun calcul simple qui consiste dire quen dessous dun certain niveau de puissance mise (20 mW), on ne peut produire, mme dans la pire des configurations, un DAS suprieur la rglementation actuelle (2 W/kg). Cela permet de se dispenser dvaluer tout un ensemble de dispositifs (kit bluetooth etc.), pour se concentrer sur les plus importants contributeurs.

Cette recherche de cohrence semble parfaitement lgitime la mission et conforme au souci de hirarchisation des contributions en matire dexposition aux champs lectromagntiques. Elle participe leffort de pdagogie quil convient de conduire. La mission recommande galement de rendre plus directement accessible au public la signification du DAS : il conviendrait sans doute de situer la valeur en question dans une chelle gradue (comme on le fait en ce qui concerne la consommation nergtique) pour clairer le choix du consommateur.

La question des terminaux 2G

Disons-le clairement : ouvrir le dossier de la mise en extinction de la 2G participe des progrs que la mission entend promouvoir afin de favoriser une solution durable. Les infrastructures 2G illustrent les premiers temps du dploiement, pas toujours respectueux des riverains. Mme si les sites originels sont rgulirement rhabilits pour faire face aux volutions technologiques, une partie des installations est ancienne et ne prsente pas forcment tous les gages de la "sobrit". Surtout, on le sait, la problmatique de l'exposition aux terminaux est particulirement sensible dans le cas de la 2G. Il y a assurment quelque incohrence traiter la question de l'exposition environnementale si on nglige celle des terminaux 2G. Autre faon de le dire, en termes d'exposition

119 120

http://www.anses.fr/fr/content/les-lampes-fluorescentes-compactes Note communique la mission sa demande. 111

des populations, la contribution des terminaux 2G est significative quand celle des terminaux 3 ou 4G ou celle des antennes le sont beaucoup moins. Pour ce qui est des terminaux, une des questions qui se posent concerne aussi lquit : si la sophistication des terminaux permet de limiter lexposition des utilisateurs, le prix risque de devenir discriminant.

Une analyse prospective des risques pour la sant

La mise en uvre de travaux de recherche complmentaires fait partie de la feuille de route logique des autorits pour une application raisonne du principe de prcaution : leffort en matire de recherche apparat comme une action proportionne, compte tenu dun certain nombre dincertitudes 121 scientifiques . LANSES fait tat des difficults rencontres dans lvaluation des risques pour la sant et entend donc y remdier. Sont particulirement attendus des efforts : en matire de caractrisation des expositions ; en ce qui concerne les nouveaux usages, les nouvelles infrastructures ou la nouvelle gnration mergente (5G) ; en ce qui concerne lorganisation des travaux de recherche et leur harmonisat ion, de la surveillance pidmiologique, laccs aux donnes utiles ; certains publics sensibles.

Considrant les lacunes mthodologiques relatives la caractrisation de lexposition ou dans les protocoles exprimentaux observes dans de nombreuses tudes, lAgence recommande dengager une rflexion visant produire un guide mthodologique pour la ralisation dtudes exprimentales sur les effets potentiels des radiofrquences, en sappuyant sur lexprience des nombreux rapports dexpertise publis dans diffrents pays. Considrant lvolution des technologies de communications sans fil, lAgence recommande de renforcer ltude des effets des champs lectromagntiques sur le vivant dans les bandes de frquences aujourdhui peu tudies, notamment au-dessus de 6 GHz, potentiellement associes aux usages mergents concernant les objets communicants. Considrant les incertitudes persistantes dans les rsultats de la recherche deffets sanitaires ventuels des radiofrquences long terme, lAgence reprend les recommandations du groupe de travail afin : de faciliter laccs des quipes de recherche aux donnes des oprateurs de tlphonie mobile , afin de mieux caractriser lexposition des personnes, et dune manire gnrale de veiller, dans les tudes pidmiologiques, quantifier lexposition relle des populations le plus prcisment possible ; dentreprendre de nouvelles tudes et de poursuivre celles en cours sur les effets possibles long terme dexpositions aux radiofrquences et notamment au tl phone mobile ; de privilgier les tudes de cohorte de grande ampleur en population gnrale, si possible internationales, recueillant des donnes valides sur lexposition pour tudier les effets possibles long terme des radiofrquences ; de surveiller les tendances temporelles de pathologies et linvestigation de lagrgation spatio -temporelle en utilisant les donnes de registres valids (registres de cancer notamment).

Par ailleurs, lAgence recommande de renforcer lidentification de populations pot entiellement plus sensibles aux champs lectromagntiques radiofrquences (enfants, femmes enceintes, etc.), ainsi que dapprofondir la connaissance sur les effets de leur exposition. Considrant la grande disparit des recherches menes pour explorer les effets biologiques et sanitaires des radiofrquences (en matire de modles exprimentaux tests, de systmes et niveaux dexposition, de types de signaux utiliss, etc.), lAgence recommande de favoriser la cohrence des tudes conduire, via une rflexion au niveau international visant dfinir les lignes directrices dune recherche coordonne, en tenant compte des acquis, des incertitudes et des lacunes de connaissance. (ANSES 2013)

Llectro-hypersensibilit
LANSES a dcid de raliser un rapport spcifique sur llectro-hypersensibilit en 2014. Cette option, qui la conduite ne gure voquer le sujet dans son rapport de lautomne 2013 est justifie par :

121

Voir lappel projets de lANSES en annexe 29. 112

la quantit de publications relatives au sujet (plusieurs dizaines darticles identifis pour la priode 2009-2012) ; la ralisation dtudes importantes actuellement en cours, dont les prochains rsultats pourront apporter un clairage nouveau sur lhypersensibilit lectromagntique ; limportance du dbat mdiatique sur ce sujet.

Il ne sagit donc pas de minorer la problmatique ou de la renvoyer plus tard mais de prendre le temps dune approche complte, comme sur les autres aspects du dossier de la tlphonie. A lissue de ce travail, lANSES sera amene faire un certain nombre de re commandations, elles aussi spcifiques. Sans attendre ces conclusions, la mission entend souligner que les efforts de modration de lexposition quelle revendique (cf. infra) sont notamment destins soulager la situation des personnes lectro-hypersensibles. Si lexposition est minimise (toutes choses gales par ailleurs), si les points particulirement exposs sont traits, sil existe un lieu stable de dialogue au plan local, les progrs pourront tre sensibles pour ces personnes. En revanche, les dispositifs anti-ondes , dont il est fait commerce la faveur de ces situations danxit ou de souffrance, ne paraissent pas des rponses appropries dans la plupart des cas. Il parat lgitime dexercer une vigilance particulire des pouvoirs publics s ur ces produits et les proprits quils allguent, comme le rclament, raison, depuis des annes, certaines associations, dont Familles rurales.

La protection des travailleurs

Il conviendra dtre attentif la transposition avant le 1 juillet 2016 de la directive n2013/35/UE du parlement et du conseil du 26 juin 2013. Cela concerne au premier chef la Direction gnrale de la sant et la Direction gnrale du travail. Evaluation des risques lis aux expositions, mesures de prvention la source, choix des meilleures techniques et matriels disponibles dans une logique de minimisation de lexposition, dispositifs de protection sont les matres -mots de ces dispositions.
Directive n 2013/35/UE du parlement europen et du conseil du 26 juin 2013 concernant les prescriptions minimales de scurit et de sant relatives lexposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs lectromagntiques) (vingtime directive particulire au sens de larticle 122 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) et abrogeant la directive 2004/40/CE Les prescriptions minimales de scurit et de sant applicables aux travailleurs exposs des champs lectromagntiques ont t fixes par une nouvelle directive. Elle a t publie au Journal officiel de l'UE le 29 er juin 2013 et devra tre transpose par les Etats membres avant le 1 juillet 2016. Elle concerne l'ensemble des effets biophysiques connus, directs (chauffement des tissus, stimulation des muscles, des nerfs, des organismes sensoriels) et indirects (interfrence avec des dispositifs mdicaux lectroniques tels que les stimulateurs cardiaques), produits par des champs lectromagntiques . Les valeurs limites d'exposition (VLE) qu'elle pose ne couvrent que les liens scientifiquement bien tablis entre ces effets biophysiques et l'exposition aux champs lectromagntiques. La Commission sengage suivre les progrs scientifiques et proposer les mesures adaptes pour remdier aux effets long terme sur la sant. La nouvelle directive sapplique tous les secteurs dactivit, mais plus particulirement aux entreprises exposant de faon leve (industries sidrurgiques) ou prolonge (installation de tldiffusion ou de radiodiffusion et dinstallations radar). Toutefois, elle prvoit des exce ptions pour le secteur militaire et celui de limagerie mdicale. Comme pour tous les risques professionnels, il incombera lemployeur dvaluer les risques dexposition aux champs lectromagntiques et de prendre les mesures ncessaires pour les rduire voire les supprimer. Ces mesures peuvent porter sur le matriel en optant pour des quipements limitant les missions ou prendre la forme dquipements de protection individuelle ou encore par le recours des mcanismes de verrouillage ou de blindage. Les employeurs exposant des salaris aux champs magntiques peuvent se baser sur ces recommandations pour mettre en uvre ds maintenant des mesures de protection.
122

er

http://www.editions-tissot.fr/actualite/droit-du-travailarticle.aspx?secteur=ST&id_art=4907&titre=Protection+des+travailleurs+expos%C3%A9s+aux+champs+%C3%A9lectromagn %C3%A9tiques 113

2. Les antennes-relais : vers un processus de rgulation profondment renouvel

Organiser la veille technologique, sanitaire et juridique
Un travail de veille technologique doit tre conduit entre les autorits comptentes sur les volets industriels afin dexploiter au mieux les quipements et dclairer les usages valoriser ou les initiatives rglementaires. Les travaux du COMOP COPIC ont montr la voie de ce point de vue en apportant quantit dclairages nouveaux aux autorits. Sur le plan sanitaire, lAnses conclut ainsi son avis 2013 :
Considrant le dploiement en cours ou venir de nouvelles technologies de communications mobiles (LTE, 4G, etc.), qui se juxtaposent des services dj existants, et les incertitudes sur les effets long terme de lexposition aux radiofrquences, lAgence souligne la ncessit que ces dveloppements technologiques saccompagnent dune matrise de lexposition des personnes (quil sagisse de lexposition environnementale ou lie aux terminaux). LAnses recommande : [] que les consquences dune ventuelle multiplication du nombre dantennes relais d ans le but de rduire les niveaux dexposition environnementaux fasse lobjet dun examen approfondi ; que le dveloppement des nouvelles infrastructures de rseaux fasse lobjet dtudes pralables en matire de caractrisation des expositions, en tenant compte du cumul des niveaux existants et de ceux qui rsulteraient des nouvelles installations, de manire favoriser la concertation autour des nouvelles implantations ou modifications dmetteurs ; de documenter les situations des installations existantes conduisant aux expositions du public les plus fortes et dtudier dans quelles mesures ces expositions peuvent tre techniquement rduites.

Dans la droite ligne des constats de la mission, il importe en effet de prendre en compte lhtrognit croissante des rseaux dans les travaux sur lexposition et le traitement des points atypiques. Sur le plan juridique, une veille sur le contentieux doit tre mise en place sans dlai, quand bien mme lEtat nest pas partie aux procdures, situation au demeurant pas forcment durable compte tenu de lvolution des procdures recommande par la mission. Il est apparu assez invraisemblable celle-ci que seuls les oprateurs soient en situation de fournir des lments en la matire.

Quelles initiatives lgislatives ou rglementaires?

La question de l'opportunit d'une initiative lgislative ou rglementaire en ce qui concerne 123 l'organisation de la rgulation locale des installations d'antennes est souvent revenue dans les discussions entre la mission et les oprateurs, qui mettent spontanment en avant l'existence de chartes, en particulier celles de dernire gnration, qui prendraient en compte les avances rcentes, y compris celles du COPIC sur la concertation. Cette question mrite d'tre analyse attentivement : en termes d'tude d'impact, il est en effet essentiel de balancer les intrts respectifs de la voie rglementaire et de la voie contractuelle ; dans le rle de conseil qui est le sien, la mission entend faire valoir ses convictions sur ce volet majeur. Quelques lments mritent d'tre souligns : Les initiatives prcoces des collectivits locales, celles des associations d'lus en partenariat avec les oprateurs, montrent l'vidence le besoin d'une rgulation locale sur ce dossier des antennes de tlphonie mobile ; La couverture du territoire par le biais des chartes est loin d'tre ngligeable, particulirement pour ce qui est des grandes agglomrations ; elle n'est pas pour autant gnrale en milieu dense et trs limite sur les territoires moins denses ;

123

On trouvera en annexe 30 la synthse des recommandations du COPIC sur le volet concertation. 114

Les oprateurs ne sont pas unanimes sur l'apprciation des chartes ; tout le moins, leur discours peut varier, singulirement en ce qui concerne la charte avec la Ville de Paris... Comme si les chartes taient surtout valorises en ce qu'elles permettraient d'viter la voie lgislative ou rglementaire ; Cette voie lgislative ou rglementaire est critique pour sa lourdeur, son caractre bureaucratique ou son manque de flexibilit ; en mme temps, les dlais de ngociation des chartes ont parfois t trs longs, marqus par des temps d'arrt et de confrontation ; dans la gestion des procdures prvues, il ne semble pas non plus que les dlais soient toujours tenus ; Les "cots de transaction" individuels de l'laboration des chartes (pour reprendre le vocabulaire des conomistes) apparaissent donc importants ; penser qu'il serait possible ou pertinent de les envisager l'chelle de toutes les communes - ou regroupement de communes - n'apparat pas srieux ; les guides ou accords-cadres labors au niveau des fdrations (lus d'une part, oprateurs d'autre part) permettent d'encadrer les procdures, de les discriminer et de limiter leur dispersion ; ils n'liminent pas une grande part de ces "cots de transaction" ; Qu'est-ce dire sinon? Qu'il y aurait deux rgimes en France : l'un o la rgulation locale serait assure - de faon plus ou moins pertinente - sur le fondement des chartes et l'autre la merci des rapports de forces et des initiatives ponctuelles des acteurs.

La mission est ici en plein accord avec les analyses du rapport de synthse du COPIC sur la concertation et l'information tabli par Bernard Flury-Hrard. (Cf. encadr ci-dessous)
En second lieu, il est clair que la multiplication de politiques locales trop loignes les unes des autres prsente des inconvnients, tant pour les citoyens que pour les oprateurs. Pour les citoyens, il est incomprhensible que des politiques vises sanitaires (entendre par l : politiques instituant de faon implicite des niveaux de champs) diffrentes soient pratiques selon les communes. Le citoyen est alors logiquement port se demander pourquoi tel niveau de champs est acceptable dans telle commune, mais non tolr dans telle autre. Serait-on moins bien protg dans telle commune ? Par ailleurs, le retard apport l'ouverture de nouveaux services est pnalisant, dans le cas d'une politique de concertation ayant pour effet d'allonger les dlais d'installation, car ces nouveaux services sont facteurs de progrs pour l'conomie en gnral. Il est galement pnalisant pour un oprateur devant rpondre ses obligations rglementaires. Pour les oprateurs, devoir s'adapter de multiples politiques de concertation indpendantes ne permet pas de dvelopper des savoir-faire gnralisables. In fine, des arbitrages dnus de sens devraient tre faits : l'oprateur croisera l'intrt du march communal avec la facilit d'implantation des antennes-relais. Et au total le citoyen sera pnalis pour la perte d'efficacit du service de tlphonie mobile. Enfin, dans l'hypothse o une concertation pralable serait rendue ncessaire par une modification lgislative, lorsque, par exception, la situation aboutirait une contestation juridique devant les tribunaux administratifs, il serait impossible d'tablir une jurisprudence solide, car les juges ne pourraient comparer des situations de concertation fondamentalement diffrentes, quasi propres chaque commune. En d'autres termes, une uniformisation des pratiques peut s'avrer ncessaire un cadre juridique clair, donc la scurit juridique des installations. La rgle de concertation doit tre claire, et permettre l'tablissement de jurisprudences au fil des jugements, permettant au juge de dire si la concertation a t du niveau adquat.

Une fois dit lintrt d'une initiative lgislative et rglementaire en ce qui concerne l'organisation de la rgulation locale, la mission entend raffirmer un certain nombre de rgles : La dfinition d'un cadre nouveau de rgulation au plan local ne saurait tre interprte comme une volont d'entraver le dploiement des infrastructures de tlphonie mobile. Quand on voque la perspective d'une rglementation nouvelle, le discours des oprateurs se fait souvent beaucoup plus positif sur la situation prsente. Or cette situation n'est pas satisfaisante en bien des points du territoire ; il s'agit d'amliorer le dialogue entre les acteurs par plus de transparence, d'anticipation, de "grain moudre" dans les discussions ; Les dlais actuels d'implantation des antennes ne sont pas satisfaisants. La mission est convaincue qu'en prescrivant des dlais dans les procdures qu'elle propose et en impliquant mieux et plus tt les autorits locales, les associations et les riverains, il est possible de gagner du temps, notamment dans les ngociations avec les bailleurs ;
115

L'accs aux sites est un vrai problme aujourd'hui pour l'installation de nouvelles antennes, la mutualisation ou, demain, le traitement des points atypiques ; une rgulation renforce n'est pas susceptible de limiter le potentiel de sites mais, au contraire, doit permettre de l'augmenter, en particulier grce la mobilisation des autorits locales ; Il n'est pas question de prescrire un protocole uniforme d'installation des antennes, quel que soit le territoire et quelle que soit la configuration de celui-ci : le protocole doit tre bti de telle faon qu'il permette de discriminer les situations. Les lois de la physique, compltes par les travaux de modlisation et de mesures, permettent de reprer les zones, les configurations du bti, les volutions de l'environnement problmatiques et donc de mettre en place une rponse gradue ; Le premier lment de cette rponse gradue est le dossier adress aux mairies. On suivra ici aussi les recommandations du rapport Flury-Hrard ;
Le dossier dinformation aux maires (DIM) a une finalit double : c'est l'outil d'instruction du projet pour les techniciens communaux. A ce titre il doit fournir une information technique prcise, permettant aux instructeurs de disposer des rponses aux questions poses par l'implantation, quitte utiliser un langage prcis, donc technique, c'est un outil d'information important pour les riverains et les citoyens. A ce titre, il doit tre d'un abord moins technique, et apporter des rponses aux questions sanitaires et environnementales, dans un langage comprhensible par tous. Tout en saluant les progrs rcents du DIM, il serait sans doute souhaitable de disposer d'une prsentation qui permette cette lecture aux deux niveaux prcits. Plus prcisment, le DIM serait d'un abord plus facile s'il tait structur en deux parties : les questions qui intressent les riverains et le grand public seraient prsentes dans une premire partie : motivation, emplacement, aspect visuel, champs lectromagntique actuel et futur champ gnr dans les cas, prciser, o ces lments auraient tre fournis, emplacements des autres antennes dj prsentes, effet des simulations ventuelles, le reste des caractristiques techniques, qui intressent plus particulirement l'instruction, figurerait dans une deuxime partie ou une annexe : puissance d'mission, caractristiques radio de l'installation, tilt, sectorisation des lobes d'mission, etc.

La concertation locale n'a pas davantage tre uniforme ; cela n'aurait aucun sens de surdimensionner les dispositifs de participation de la population ou de rendre les procdures systmatiques. Il faut s'inspirer du rapport du COPIC : l'insertion des procdures de concertation lies la tlphonie mobile dans des procdures ordinaires au plan local est un ancrage intressant (quand bien mme la collectivit n'est pas ici dcisionnaire, hors autorisations en matire d'urbanisme) ; adosser la communication aux canaux existants est un plus (site internet de la commune par exemple) ; il importe enfin de ne pas se tromper d'arne : l'information sur le plan sanitaire peut tre fournie au plan local mais ce n'est pas le lieu de trancher un dbat sanitaire (d'o la difficult, dj voque plus haut, de positionnement des reprsentants des Agences rgionales de sant, appels la rescousse mais peu dsireux - lgitimement - de se substituer aux agences d'valuation des risques ou de porter une "vrit officielle") ; De faon trs pragmatique, puisque les oprateurs rptent l'envi que les chartes contemporaines marquent un progrs substantiel, la mission suggre qu'un examen attentif des chartes les plus rcentes value les avances en question de faon fonder un cadre de rfrence pour la concertation locale qui compltera les travaux du COPIC (cf. Infra).

116

Vu de Suisse - Un modle de coopration possible

124

Une collaboration constructive entre communes et oprateurs a vraiment tout son sens. Elle peut tre informelle, mais il est aussi possible aux parties de prendre des engagements formels. [] Typiquement, le s oprateurs peuvent sengager informer la commune assez tt. En outre, ils peuvent accepter de se replier sur un emplacement alternatif propos par la commune si celui-ci est susceptible dautorisation et quils disposent des droits ncessaires ou peuvent les acqurir. Inversement, la commune peut sengager mettre disposition des emplacements appropris lui appartenant et aider les oprateurs acqurir des droits ncessaires pour lutilisation demplacements appropris appartenant des tiers. Les oprateurs ont eux aussi pris acte des changements intervenus dans le processus de planification et dacquisition des stations de tlphonie mobile et se montrent ouverts la conclusion daccords. Ils ont dvelopp un modle de coopration et de dialogue pour lvaluation des emplacements destins des stations de tlphonie mobile fond sur les lments suivants : information rgulire et transparente sur le dveloppement du rseau ; information prcoce sur les projets concrets dans les communes; consultation des communes lors de lvaluation dun emplacement.

Planification
On a depuis des annes lide dun cadastre hertzien, dun plan doccupation des toits . Cette ide recle plusieurs aspects : Une meilleure prvisibilit pour les interlocuteurs locaux : connatre par anticipation les besoins de dploiement est un argument utile en matire damnagement ; Une lgitimation plus aise, la possibilit de rapporter un projet individuel une organisation globale ; Une faon de pallier le dsordre dune approche clate, oprateur par oprateur.

La Table ronde de 2009 avait elle-mme conclu lintrt de mettre en place un schma prvisionnel de dploiement des antennes , proposition dailleurs reprise par le gouvernement. Sans lendemain. Cette approche est conteste de longue date par les oprateurs en tant quelle contrevient au besoin de confidentialit affrent la logique de concurrence par les infrastructures. Lincitation la mutualisation, une meilleure organisation locale de limplantation des antennes, une discussion claire sur les possibilits doptimisation globale des installations requirent daller dans le sens de cette planification concerte. La situation de la tlphonie mobile est naturellement plus complexe que celle de laudiovisuel : les pouvoirs publics planifient limplantation des quelque 700 sites ncessaires la d iffusion de la tlvision. Les 70.000 sites de la tlphonie mobile ne sauraient tre planifis de la mme faon mais il est possible, il est souhaitable, dorganiser mieux lapproche territoriale de ces besoins de dploiement.

Vers une rgulation mixte

Le recours une norme ngocie n'est nullement original en matire de protection de l'environnement ; le principe de ne pas mettre plus que ncessaire y est courant. En cela, la "sobrit" revendique n'est pas trs originale non plus en ce qui concerne les formes de rgulation locale, y compris celle exerce par les autorits locales sur le fondement de principes de droit trs anciens. Revendiquer la sobrit la faveur de la construction d'une rgulation mixte n'est pas une innovation radicale, dans la mesure o le dcret de mai 2002 a, nou s lavons dit, ouvert la voie l'usage simultan de deux types de normes : des normes classiques, en termes de valeur-limite, prises sur le fondement d'effets sanitaires avrs ;

124

Tlphonie mobile : guide lintention des communes et des villes, dj cit. 117

des normes "ngocies", construites au cas par cas, au plus prs du terrain.

Certaines lgislations trangres ont introduit de longue date une telle rgulation : il en est ainsi de la rglementation suisse.

La gestion des points atypiques

Le rapport dtape tabli lissue des travaux du comit oprationnel (COMOP), issu de la table ronde Radiofrquences, sant, environnement avait privilgi, plutt que la mise en uvre dun principe ALARA, le traitement des points dits atypiques , c'est--dire des lieux dans lesquels les niveaux dexposition sont suprieurs la moyenne observe sur lensemble du territoire. Il proposait notamment de publier un guide didentification et de rsorption des configurations atypiques destination des oprateurs et des collectivits, dune part pour viter la cration de nouveaux points atypiques, et dautre part pour permettre une seconde voie de recensement des points atypiques plus complexe mais plus prcise, en vue de rsorber lexistant et de mener une rflexion pour prvenir la cration de points atypiques dans le cas de limplantation dun nouveau btiment proximit dune antenne (en lien avec les services en charge de lurbanisme ). La localisation des points atypiques a fait lobjet des dispositions introduites en 2010 larticle L.34-91 du code des postes et des communications lectroniques, selon lesquelles Un recensement national des points atypiques du territoire dans lesquels les taux d'exposition dpassent sensiblement la moyenne observe l'chelle nationale est tabli en vue de sa publication au plus tard le 31 dcembre 2012 . Le gouvernement avait propos, dans le cadre de lexamen de la proposition de loi de Madame Laurence Abeille, un amendement (cf. encadr).
Amendement du Gouvernement sur les points atypiques (complment de lart. L. 34-9-1 du code des postes et des communications lectroniques) Lorsque les rsultats des mesures transmis lAgence nationale des frquences font apparatre un niveau dexposition dpassant sensiblement la moyenne observe lchelle nationale, elle en informe les exploitants des installations radiolectriques en cause afin quils prennent des dispositions de nature rduire le niveau de champs mis. Les exploitants rendent compte lAgence nationale des frquences des dispositions prises cet effet. En labsence de rponse de lexploitant dans un dlai de , lAgence nationale des frquences saisit lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes du manquement observ. Un recensement national des points atypiques du territoire dans lesquels les niveaux d'exposition dpassent sensiblement la moyenne observe l'chelle nationale, est tabli annuelleme nt par lAgence nationale des frquences en vue de sa publication au plus tard le 31 dcembre de lanne courante.

Par rapport aux dispositions existantes, cette rdaction visait une obligation de rsultat et largissait le champ des dbiteurs de lobligation. Dans un tel schma, le manquement lobligation pesant sur loprateur pourrait faire lobjet de sanctions par lARCEP mais un riverain pourrait aussi saisir le juge administratif pour manquement une obligation de rsultat de minimisation de lex position en rfrence la moyenne nationale observe. LANFR se verrait de son ct imposer de nouvelles obligations : recenser les points atypiques sur une base annuelle et en informer les oprateurs ; surveiller les mesures prises par les oprateurs pour traiter les points atypiques ; saisir lARCEP le cas chant. Les manquements pourraient l aussi tre recherchs. Une faon pour lANFR de limiter les risques lis ces obligations est de retenir un seuil haut pour la dfinition des points atypiques (le chiffre de 6V/m a t avanc), ce qui ne correspond pas forcment lide de minimisation de lexposition. Il convient donc de prvoir une trajectoire de progrs en termes dexposition-limite. Par ailleurs, le traitement des points atypiques ne peut laisser de ct la question de lquit et la pdagogie ncessaire pour expliquer la dmarche : limiter les points chauds revient diffuser lexposition, ce quil faut expliquer la population concerne. Par ailleurs, ce traitement s e fait rendements dcroissants : il faut donc une dmarche de concertation pour dfinir la frontire defficience. Tout cela plaide pour insrer pleinement cette question du traitement des points atypiques dans une dmarche plus globale de concertation locale. Les prrogatives de lAgence nationale des frquences doivent en outre tre compltes pour lui permettre de traiter les dysfonctionnements constats lors de ses procdures dinspection : travers
118

les inspections et la gestion des points atypiques , la question des installations existantes sera progressivement traite.

Revoir les procdures dinstallation des antennes et conforter les acteurs de la rgulation
Une procdure mieux encadre Rappel des arguments
Lorganisation d'une police spciale nationale en matire de tlcommunications, en l'espce travers les prrogatives respectives de l'ANFR et de l'ARCEP, fixe une division du travail claire entre ces organismes et les autorits locales, comme l'ont prcis rcemment le Conseil d'Etat et le Tribunal des conflits ; elle ne fait pas obstacle une participation des lus la rgulation, travers la ngociation de la norme localise. Les maires ne sont pas demandeurs de prrogatives dautorisation nouvelles, via les dispositions en matire durbanisme ou via des dispositions spcifiques. Ils sont en revanche soucieux dexercer pleinement leur rle damnagement local (y compris sur la desserte numrique de leur territoire) et de garant auprs des populations. La mission a t tonne de constater que les oprateurs taient bien plus souvent demandeurs que dfenseurs dans leurs contentieux avec les municipalits. Cela tient au fait que les lus, faute dautres ressources, vont parfois utiliser le rgime dautorisations en matire durbanisme pour forcer le dialogue et montrer aux riverains quils ont t entendus quitte tre dbouts par les tribunaux. Les oprateurs, de leur ct, ont compris quil ny avait pas de solution durable sans relations de confiance avec les lus. Ceux-ci ont la main sur un certain nombre de sites ; ils savent gnralement o il est possible dimplanter une antenne et o cela sera trs compliqu. Ils sont dsireux dune information rgulire sur les aspects sanitaires pour actualiser linformation la population. Ils sont surtout demandeurs de possibilits dchanges sur les volets techniques, do limportance de linformation prcoce, do le soin apporter aux dossiers techniques, aux simulations Il convient dsormais de mieux articuler le pouvoir dautorisation dtenu par lANFR en ce qui concerne les installations avec la connaissance du terrain que dtiennent les lus. LANFR na pas les moyens de prendre en charge la planification directe de quelque 70.000 installations. Il faut donc prvoir un mcanisme souple, proportionn, relay sur le terrain.

La nouvelle procdure propose

Il est propos de mettre en place un protocole garanti prenant en charge lensemble de la procdure dinstallation (de la prospection au branchement, et au-del mme, compte tenu des amnagements pouvant survenir dans lenvironnement) ; ce protocole doit permettre dattester de loptimisation (choix des quipements et des sites, configuration du rseau, efforts de mutualisation, orientation des antennes, niveaux dexposition compte tenu des contrain tes de couverture et de qualit du service, protection des tablissements sensible, etc.) et den rendre compte dans la concertation et linformation locale. Le travail doptimisation doit tre conu de faon diffrencier les situations (zones denses / n on denses, configurations du bti) et les procdures : des points de vigilance doivent tre labors permettant de graduer celles-ci. Il importe de faire en sorte que la procdure prenne en charge les modifications de lenvironnement postrieures linstallation de lantenne, par exemple la construction dun nouvel immeuble, situation trs frquemment lorigine des points atypiques. Il est donc important danticiper par rapport aux dveloppements de lamnagement urbain (les dispositifs de planification en matire durbanisme, de type plan local durbanisme ou, sur un primtre plus resserr, zone damnagement concert, permettent dclairer ce travail danticipation) et de prvoir des dispositifs de remdiation. La procdure dautorisation doit enfin voluer pour prendre en compte les quipements outdoor actuellement non soumis autorisation COMSIS mais simple dclaration (petites cellules). Cela peut se faire en largissant le primtre dautorisation ou plus utilement en faisant voluer les procdures dune logique individuelle vers une logique plus systmique (prendre en compte le

119

systme dantennes dans le travail doptimisation) et dans une logique de normalisation, ce quoi semploie le projet de rglement europen.

Organisation locale et nationale

Compte tenu des ressources diffrencies des municipalits, celles-ci doivent avoir la possibilit de recourir un bureau dtude accrdit COFRAC pour garantir la pleine application du protocole doptimisation, comme cela se fait dans nombre de domaines de la vie locale. Le financement de ce dispositif pourrait tre au moins en partie gag sur les ressources dores -et-dj disponibles pour effectuer des mesures. Une instance de dialogue sur les diffrends non rgls au niveau local entre les oprateurs et les municipalits devrait tre mise en place au sein de lANFR ; cette instance consultative (qui pourrait tre prvue par voie rglementaire), pourrait tre compose de lensemble des parties prenantes de la tlphonie mobile (oprateurs, reprsentants des maires, reprsentants des associations, reprsentants des employeurs et des salaris) ; elle clairerait la dcision dautorisation du directeur gnral de lANFR et permettrait de concourir lvaluation de la mise en uvre des nouvelles dispositions. Une telle instance symboliserait en outre le rle croissant de lANFR sur ces problmatiques dexposition. Le protocole gradu nest pas un obstacle au dploiement des antennes : au contraire, en impliquant plus avant le maire et ses services dans les procdures, il permettra de faire valoir au mieux la connaissance que ceux-ci ont du terrain et de limiter le contentieux entre oprateurs et municipalits, palliatif inadquat dune absence de dialogue.

Les tapes du protocole

Par rapport la situation actuelle o la publication des bans pour les nouvelles installations ou les ramnagements se fait avant concertation avec les autorits locales (sauf dispositions contraires expressment prvues dans les chartes), o donc lautorisation e st acquise sans que les lus aient eu leur mot dire ou aient pu faire valoir leurs suggestions ou leurs conseils, le droulement de la procdure serait le suivant : Etape 1 : prospection de site ou dclaration en vue dun ramnagement substantiel Un dossier est adress simultanment lANFR et la mairie concerne. Il fait tat du besoin de loprateur, du primtre dimplantation envisag, de lorganisation existante de son rseau, des 125 perspectives en la matire , etc. Etape 2 : instruction du dossier Un contact est tabli sans dlais entre loprateur ou son reprsentant et la mairie pour engager linstruction conjointe du dossier. Il sagit ce stade de Saccorder sur les conditions dexamen, en fonction des caractristiques du projet ; Analyser de faon contradictoire les implantations envisages et recevoir les propositions alternatives ventuelles de la municipalit ; Procder aux travaux de simulation jugs ncessaires.

Cette phase doit tre limite dans le temps (3 mois par exemple, avec possibilit de prolongation motive). La municipalit peut demander le concours dun bureau dtude accrdit COFRAC. Etape 2 bis : la concertation auprs de la population Il sagit, dans cette phase, de conduire les procdures de concertation juges utiles par la municipalit. Il ny a pas lieu de prescrire les formes de la consultation. Les informations dlivres la population peuvent en revanche tre prescrites par la loi ou le dcret (cf. infra). Larticulation avec ltape 2 doit tre bien pense. En fonction de la nature du projet, la consultation des rsidents, des riverains et de lensemble des parties prenantes sera plus ou moins prcoce. Les dlais de consultation peuvent tre encadrs. Ils ne sajoutent pas ceux de la phase 2.
125

Etape 3 : lacquisition du site

Certaines de ces informations peuvent tre destination exclusive des services municipaux. 120

Il sagit dans cette phase, pour les oprateurs ou leurs reprsentants, de conduire les procdures en vue de disposer des droits sur le site choisi : contact avec les bailleurs et autorisations durbanisme. La municipalit accompagne, en tant que de besoin, la procdure auprs des bailleurs. Il est difficile de prescrire des dlais pour cette phase, qui dpend pour une bonne part des ngociations avec les bailleurs. Mais celles-ci ont toutes les chances dtre facilites (par rapport la situation actuelle) si les lus locaux sont aux cts des oprateurs. Etape 4 : demande dautorisation auprs de lANFR

Une fois le site choisi, la procdure COMSIS habituelle se met en place pour ce qui est des autres affectataires (qui ont eu lopportunit, dans les phases pralables, de faire part de leurs observations par rapport au primtre indiqu ltape 1). Le dossier technique est complt par un document norm faisant tat du droulement de la procdure, tabli conjointement par loprateur et la municipalit. Les diffrends sont examins par linstance de concertation mise en place lANFR. Celle-ci peut tre saisie en amont, ds quapparat un dsaccord substantiel entre les parties.

Esquisse de rdaction de larticle de loi

Il est donc propos que la loi consacre l'objectif de modration de l'exposition de la population et des usagers, que les prrogatives de l'Anfr soient raffirmes en la matire, que l'organisation des conditions d'exercice de cette mission soit renvoye un dcret en Conseil d'Etat, tout en affirmant d'emble le rle assign aux autorits locales en matire de concertation. Exemple de rdaction : La modration de l'exposition de la population et des usagers aux champs lectromagntiques est un objectif de la politique des tlcommunications. L'Agence nationale des frquences est particulirement charge de cette mission. Un dcret en Conseil d'Etat dtermine les conditions de sa mise en uvre et en particulier l'organisation de la concertation locale en ce qui concerne l'installation des antennes relais et le traitement des points atypiques. Dans ce cadre, les ministres en charge des tlcommunications et de l'environnement dfinissent par arrt les protocoles d'installation des antennes-relais et de traitement des points atypiques. Lexpos des motifs pourrait apporter les explications utiles et mentionner lobjectif de sobrit.
Rdaction actuelle Veiller un niveau lev de protection de lenvironnement et de la sant de la population, conjointement avec les ministres chargs de la sant et de lenvironnement (L.32-1 CPCE) veille au respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs lectromagntiques prvues l'article L. 34-9-1 (L.43 CPCE) Rdaction propose La modration de l'exposition de la population et des usagers aux champs lectromagntiques est un objectif de la politique des tlcommunications.

Sagissant des missions de lEtat

Sagissant des missions de lANFR

L'Agence nationale des frquences est particulirement charge de cette mission [de limitation de lexposition de la population et des usagers aux champs lectromagntiques.] Pas de comptence dautorisation. Le principe de la concertation locale est raffirm dans la loi, les conditions dorganisation renvoyes un dcret en Conseil dEtat.

Pas de comptence dautorisation. Sagissant des comptences des maires Les communes seront associes aux dcisions d'implantation d'antennes des oprateurs dans le cadre de la mise en place de chartes locales ou de nouvelles procdures de concertation communales ou intercommunales. (Loi n 2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de l'environnement (1)

121

Esquisses de contenu : dcret / arrt

Le Dcret n2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12 de l'article L. 32 du code des postes et tlcommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de tlcommunication ou par les installations radiolectriques est aujourdhui le texte de rfrence : cest ce texte qui fixe en annexe les valeurs-limites dexposition et prvoit larticle 5 la protection des tablissements sensibles. La mission ntait pas saisie de la question de labaissement des valeurs -limites dexposition. Ceci dit, elle se range assez volontiers lavis de lANSES sur le sujet. Dautres motifs que les motifs sanitaires peuvent cependant tre invoqus pour faire voluer la situation, lexemple suisse la montr. Il semble pourtant plus pertinent la mission de considrer le processus doptimisation, leffort raliser au niveau local plutt que de sattacher cette question des seuils . Cette procdure doit conduire rechercher un objectif de modration de lexposition compte tenu de la configuration des rseaux. Vu lhtrognit croissante de ceux-ci et les multiples facettes de la densification, il apparat plus utile de viser un objectif gnral de modration de lexposition articul une rflexion sur la liaison terminal-antennes plutt que la dfinition dun seuil nouveau. La procdure nouvelle dinstallation des antennes propose par la mission , la question des points atypiques mais aussi les modifications proposes par lANSES en termes de primtre dautorisation doivent conduire une refonte globale du dcret de 2002. Il conviendrait que ce texte, en dehors de la question des valeurs-limites : Dfinisse de faon prcise lobjectif de modration de lexposition des populations ; Dcrive lorganisation relative lexercice de cette mission : o o o o o Comptences de lANFR ; Droulement de la procdure dautorisation des antennes : description des diffrentes tapes (avec des dlais prescrits), dont la saisine prcoce des maires ; Droulement de la procdure de recensement et de traitement des points atypiques (aprs dfinition prcise de cette notion) ; Modalits de prise en compte des tablissements sensibles ; Organisation de lANFR (avec notamment le rle de la COMSIS et lexistence dune nouvelle instance de dialogue dont la composition pourrait tre fixe) ;

Recense les obligations dinformation la charge des oprateurs avec une gradation en fonction des situations ; Prcise les droits linformation des parties prenantes (riverains, usagers, associations, habitants, etc.) ; Affirme le principe de la concertation mais soit trs flexible quant aux modalits de mise en uvre ; Prvoie le financement.

Le protocole dcrit dans un arrt des ministres sattacherait quant lui une description fine, tape par tape, de la procdure, des travaux conduire, des livrables fournir

Une plus grande scurit juridique

L'ensemble lgislatif et rglementaire btir est en quelque sorte triple : une norme obligatoire en termes de plafond ne pas dpasser (qui existe dj), une norme ngocie au plan local en fonction des possibilits techniques, mais aussi des populations affectes (dites "fragiles"), un cadre procdural destin renforcer l'information et les capacits dlibratives. LAnfr et l'Arcep voient respectivement leurs prrogatives d'autorisation, de contrle et de sanction s'enrichir la faveur de la consolidation du dispositif de rgulation, matrialise par les valeurs limites classiques, l'existence d'un protocole opposable et garanti, couvrant la fois les dispositions techniques prises et les procdures d'information et de concertation mises en uvre.

122

L'obligation impose aux oprateurs dans ce cadre est, d'une part, une obligation de rsultats, sanctionnable (cela vaut pour les seuils rglementaires mais aussi, dans une large mesure, pour ce qui concerne la catgorie des "points atypiques"), d'autre part, une obligation de moyens (tre en situation de prouver qu'ils ont fait leurs meilleurs efforts pour modrer l'exposition dans un cadre procdural donn) ; ils devront par ailleurs satisfaire aux obligations nouvelles en matire d'information du public et des autorits locales. Le juge administratif pourra tre saisi des manquements en ce qui concerne la mise en uvre du protocole et des procdures d'information et de concertation. Une telle procdure simplifierait les choses pour les oprateurs, dans le cadre dun partenariat renouvel avec les municipalits, conforme ce qui se pratique dans les autres domaines. Sans leur confrer de prrogatives dautorisation, elle clarifierait la situation pour les lus, prcocement associs plutt que dtre mis devant le fait accompli et placs de la pire des manires dans lobligation darbitrer les demandes potentiellement contradictoires de leurs administrs. Les associations seraient reconnues comme parties prenantes aux plans national et local. A linstar de celui des autorits locales, leur travail dinstruction des dossiers serait facilit par lexistence dun protocole harmonis.

La mise en place de la nouvelle procdure

En termes de conditions et de dlais de mise en uvre de la nouvelle procdure, plusieurs options sont envisageables : la prvoir dans la loi demble et laisser aux parties prenantes (oprateurs de lEtat, oprateurs tlphoniques, associations dlus locaux et associations de protection de lenvironnement et de consommateurs, organisations reprsentatives des salaris et des employeurs notamment) le soin den ngocier la rdaction prcise ( traduire en dcret et arrts), avec une date butoir pour er une mise en uvre, par exemple au 1 janvier 2015 ; le prvoir dans la loi et engager immdiatement la rdaction des textes rglementaires affrents, en concertation avec les parties prenantes ; ne pas le prvoir dans la loi, laisser aux parties prenantes le soin dlaborer (dans un dlai convenu lavance) un dispositif, dont lextension serait assure par la loi dans un second temps ou auquel la loi se substituerait en cas de carence.

La premire option semble prfrable la mission : aprs des annes de tergiversations sur ce dossier de la rgulation locale, il importe de fixer le cadre lgislatif de la rgulation locale des installations dantennes. Pour autant, la diversit des situations sur le te rrain impose de prvoir une grande plasticit du dispositif, pour sassurer en particulier dune rponse chaque fois proportionne en termes de procdures. Il faut prvoir ainsi une grille dapprciation a priori des projets qui permette de graduer les procdures de simulation, de modlisation de lexposition, de mesure (cf. la grille figurant dans le rapport Lorrain-Raoul pour lOPECST, rappele en annexe 19). Il faut aussi adapter au mieux les dispositifs de concertation la nature des projets et aux pratiques locales en la matire. La flexibilit des modalits prvues par les textes devrait permettre dassurer une continuit entre les chartes existantes et le nouveau dispositif : ladoption du dispositif lgislatif et rglementaire doit constituer un progrs, y compris par rapport aux chartes exigeantes actuelles ; en mme temps, il sagit aussi, par la loi, de proscrire les formes de surenchre. Pour toutes ces raisons, un travail entre lensemble des parties prenantes (oprateurs, lus locaux, associations, organisations reprsentatives des salaris et des employeurs, experts techniques et juridiques de lEtat) mrite dtre conduit pour proposer les termes du dcret et btir le protocole. Le processus est courant dans dautres domaines de la vie conomique et sociale ; il a dj t expriment la faveur de la concertation en vue de la fus ion entre lAfssa et lAfsset ; les acteurs ont pris lhabitude de travailler ensemble dans les travaux du COMOP COPIC. Une dure raisonnable de six mois pourrait tre laisse aux parties prenantes pour aboutir. De grands progrs en matire dinformation pourraient en outre tre raliss sans dlai, en suivant les prconisations du rapport du COPIC sur la concertation : diffuser linformation dtenue par les autorits (information des maires par lANFR, publicit des dcisions, etc.) et assurer une information complte et transparente des parties intresses par l'implantation ou le fonctionnement des installations relais (riverains d'antennes, locataires et copropritaires, public frquentant les centres
123

commerciaux ou les espaces couverts gares, etc. , clients des oprateurs quips de dispositifs relais individuels. Ce droit l'information, courant partir du moment o lon est en prsence dexternalits environnementales, ne recle aucune espce de suspicion vis --vis de tel ou tel quipement. Il doit tre assur et ne relve pas du cadre contractuel ou de considrations locales, mme si une large consultation permettra d'optimiser le processus d'laboration des supports d'information.

124

Conclusion
Disons-le clairement : le problme de politique publique pos par la tlphonie mobile, ce n'est pas dabord le niveau d'mission en tel ou tel point du territoire (mme s'il faut s'efforcer de limiter les externalits et de traiter les "points chauds"), le problme, ce sont les conditions invraisemblables dans lesquelles on a longtemps install les antennes-relais - et on continue parfois de le faire lorsque le rapport de force est dfavorable aux acteurs locaux. Ne nous payons pas de mots, la recherche de sobrit, l'optimisation, cela consiste tout simplement forcer la concertation locale pour trouver les meilleures solutions techniques possibles, plutt que d'imposer des solutions de faon unilatrale. Les oprateurs ont fabriqu les conditions de la dfiance et de la suspicion pendant des annes : ngocier des accords discrets avec les bailleurs, ne pas prvenir les riverains ou les rsidents, dans un contexte de controverse sur les risques pour la sant, a provoqu une raction de rejet. Les pouvoirs publics ont entretenu ce climat de dfiance en se montrant incapables de communiquer valablement en situation d'incertitude scientifique (beau cas d'cole pourtant), en laissant les autorits locales en dehors de la rgulation (quel autre exemple local a-t-on de maires qui ne soient pas associs l'organisation de rseaux structurants?), en promouvant ses limites le dogme de la concurrence par les infrastructures (qui craque aujourd'hui sous le poids de la contrainte conomique). Les rapports n'ont pourtant pas manqu qui montraient la voie de l'apaisement et d'une dmarche enfin mature, la mesure des enjeux conomiques, socitaux et scientifiques. Ds 2002, le rapport de l'OPECST Lorrain-Raoul disait lessentiel, les rapports successifs de l'Afsse et de l'Afsset ont fait des prconisations utiles, le "Grenelle des ondes" avait fix, dans la concertation un certain nombre de principes. Il faut aujourd'hui revendiquer, nouveau, quelques principes simples de gestion de ce dossier : Les pouvoirs publics doivent retrouver la matrise des problmatiques : cela suppose un effort d'anticipation en matire de recherche (la 5G est dans les cartons : quelle stratgie a-t-on en matire de recherche, sur les questions d'impact notamment, mais aussi sur les usages possibles, sur le modle conomique?) ; cela suppose qu'une veille soit exerce sur le plan technologique, conomique et sur le plan juridique ; il faut tre proactif au niveau europen et davantage organis au plan national ; Les pouvoirs publics doivent construire un discours audible en situation d'incertitude scientifique. Le principe de prcaution, ce n'est pas seulement mettre des moyens pour la recherche ou btir une rponse proportionne, c'est aussi construire un discours, qui fasse partie de la solution plutt que du problme : discours d'interdit pour certains usages (ne serait-ce qu'en s'attachant ce que le lgislateur avait prescrit dans la loi Grenelle 2), discours de bonnes pratiques en ce qui concerne les tlphones portables et d'autres terminaux mobiles, discours revendiquant l'optimisation ngocie quant au choix des sites en ce qui concerne les antennes relais, discours proactif en termes de prcaution l o l'incertitude est forte (pour ce qui est des types de signaux et des frquences de la 5G notamment) ; Les pouvoirs publics ont la responsabilit de refonder une rgulation adapte : il y a une responsabilit nationale (quant l'utilisation du spectre hertzien, aux conditions de la concurrence et au fonctionnement du march, quant la scurit des populations galement, cet ensemble d'exigences ayant besoin d'un discours commun) et il y a une responsabilit locale, seule faon d'arbitrer utilement les externalits positives et ngatives de la tlphonie mobile.

Puisque lorigine de la commande de ce rapport tait une initia tive parlementaire, nous aimerions conclure sur le plan lgislatif. Il importe de s'assurer que l'objectif de modration de l'exposition de la population et des usagers soit tenu. Cet objectif est complexe. Il faut renouveler sans cesse les efforts de pdagogie pour ancrer les recommandations d'emploi des terminaux dans les usages. Cela ne relve pas de la loi mais cest essentiel. Il faut surtout travailler dans la concertation la question de l'organisation des rseaux.
125

Il est donc propos que la loi consacre l'objectif de modration de l'exposition de la population et des usagers, que les prrogatives de l'Agence nationale des frquences soient raffirmes en la matire, que l'organisation des conditions d'exercice de cette mission soit renvoye un dcret en Conseil d'Etat, tout en affirmant d'emble le rle assign aux autorits locales en matire de concertation. Lexpos des motifs de la loi pourrait apporter les explications utiles et mentionner lobjectif de sobrit. Il y a donc place pour une initiative lgislative immdiate sur le droit l'information et sur les principes que s'assigne la politique publique en matire d'exposition (modration de l'exposition et concertation, deux objets coupls, ne pas disjoindre). Aprs avoir cadr les choses, la main peut tre laisse temporairement aux acteurs, avant que les pouvoirs publics sanctionnent la russite de leurs travaux ou l'chec. Notre conviction est, en tout cas, quon ne peut pas plaider le dveloppement tout crin de la mobilit et laisser planer une hypothque sur ce dveloppement en termes dacceptabilit sociale ou de scurit des populations.

126

Annxs

127

128

Annexe 1 Lettres de mission

129

130

131

132

Annexe 2 Liste des personnes auditionnes

Prsidence de la Rpublique Jean-Yves Mrindol, conseiller enseignement suprieur et recherche Premier ministre Fabrice Bakhouche, conseiller technique Ccile Courrges, conseillre technique Amlie Coantic, conseillre technique Ministre des affaires sociales et de la sant Cabinet Professeur Jrme Salomon, conseiller technique Direction gnrale de la sant Franoise Tuchman, sous-directrice Prvention des risques lis l'environnement et l'alimentation Jean-Luc Richon, bureau Environnement extrieur et produits chimiques Alice Kopel, charge du dossier Champs lectromagntiques

Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie Cabinet Diane Szynkier, conseillre technique Direction gnrale de la prvention des risques Patricia Blanc, directrice gnrale Pascal Valentin, chef de la mission Bruit et agents physiques Lory Waks, charg de mission Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable Bernard Flury-Hrard, Inspecteur gnral, rapporteur gnral du COPIC Concertation Ministre dlgu charg des PME, de linnovation et de lconomie numrique Cabinet Sbastien Soriano, directeur de cabinet Judith Herpe, chef de cabinet Mathieu Agogu, conseiller technique Nicolas Vignolles, chef de cabinet adjoint, conseiller parlementaire Direction gnrale de la comptitivit, de lindustrie et des services Xavier Merlin, sous-directeur Ministre de lconomie et des finances DGCCRF Pierre Chambu, sous-directeur des services et des rseaux Paul-Emmanuel Piel, chef du bureau des mdias, des tlcommunications, des biens et services culturels Axel Thonier, sous-directeur Industrie, sant et logement Loic Buffard, chef du bureau produits industriels Elisabeth Zanelli, bureau des produits industriels

Assemble nationale Franois Brottes, prsident de la Commission des affaires conomiques Pierre-Nicolas Guesdon, administrateur de la Commission des affaires conomiques Emilie Hersant, attache parlementaire de F.Brottes Groupe de contact Laurence Abeille, dpute (groupe EELV)
133

 Snat

Andr Chassaigne, dput, prsident du groupe Gauche dmocrate et rpublicaine Jeannine Dubi, dpute (groupe radical, rpublicain, dmocrate et progressiste...) Corinne Erhel, dpute (groupe socialiste) Franck Reynier, dput (groupe UDI) Lionel Tardy, dput (groupe UMP) Suzanne Tallard, dpute (groupe socialiste) Daniel Raoul, snateur, prsident de la Commission des affaires conomiques Pierre Hrisson, snateur (groupe UMP) Chantal Jouanno, snatrice (groupe UDI) Yves Rome, snateur (groupe socialiste)

Parlement europen Michle Rivasi, dpute (Europe Ecologie) Commission europenne DG Connect (Mission Bruxelles du 19 septembre 2013) Roberto Viola, directeur gnral adjoint Anthony Whelan, chef dunit politique des radiofrquences Martin Bailey, assistant du directeur gnral adjoint Jiri Pilar, policy officer Mise en uvre du cadre rglementaire Jrg Baumann, dpartement fdral de lenvironnement Urs von Arx, dpartement fdral des communications Mirjana Moser, dpartement fdral de la sant publique

Confdration helvtique (Mission Berne le 4 septembre 2013)

Mairie de Paris Mao Pninou, adjoint au maire charg de la propret et du traitement des dchets Thomas Perez-Victoria, directeur de cabinet de Mao Pninou Bruxelles Environnement Institut bruxellois pour la gestion de lenvironnement (Mission Bruxelles du 19 septembre 2013) Benoit Willocx, conseiller stratgique de la Divisions Autorisations et Partenariats Jean-Bernard Cuvelier, chef du dpartement Technologies et rayonnements

Agence nationale des frquences Gilles Brgant, directeur gnral Jean-Marc Salmon, directeur gnral adjoint Bernard Celli, directeur de la stratgie Eddie Tadej, chef du service juridique Jean-Benot Agnani, responsable du dpartement Etudes sur lexposition du public Yann Maigron, directeur de la gestion nationale des frquences Agence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail Marc Mortureux, directeur gnral Grard Lasfargues, directeur gnral adjoint Dominique Gombert, directeur de lvaluation des risques Olivier Merckel, chef d'unit "Agents physiques, nouvelles technologies et grands amnagements" Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes Jean-Ludovic Silicani, prsident de lARCEP Benot Loutrel, directeur gnral de lARCEP Christian Guenod, conseiller du Prsident Jrme Rousseau, directeur auprs du Directeur gnral Rmy Stephani, directeur de laccs mobile et des relations avec les quipementiers Thomas Gouzenes, chef dunit Antonin Agier, direction des affaires juridiques

Autorit de la concurrence Elisabeth Flury-Hrard, vice-prsidente

134

Nicolas Duffieux, rapporteur gnral adjoint

Associations Agir pour lenvironnement Stephen Kerckhove, dlgu gnral

Association des maires de France Jacques Bouvard, conseiller municipal dlgu la cohsion sociale, la scurit et aux nouvelles technologies de linformation et de la communication de Rosny-sous-Bois Vronique Picard, services de lAMF Confdration syndicale des familles Elsa Cohen, secrtaire confdrale charge du secteur Consommation Lena Morvan, charge de mission au secteur Consommation Familles rurales Jean-Yves Martin, directeur Nadia Ziane, juriste France Nature Environnement Jos Cambou, secrtaire nationale de la Fdration et pilote de son rseau Sant Environnement Mouvement pour le droit et le respect des gnrations futures Laurent Le Guyader, membre du Conseil dadministration LIEN (infections nosocomiales, scurit des soins, accompagnement des victimes) Collectif interassociatif sur la sant (CISS) Madeleine Madore, prsidente du LIEN

Priartem Jeanine Le Calvez, prsidente Sophie Pelletier, rfrente EHS au sein du bureau Robin des Toits Etienne Cendrier, porte-parole Sant Environnement France Docteur Pierre Souvet, prsident

Oprateurs - fabricants Fdration franaise des tlcoms Jean-Marie Danjou, dlgu gnral GITEPS TICS Catherine Le Bec, Alcatel Lucent et Gitep Stphane Elkon, Gitep Sabine Lobnig, Mobile Manufacturer Forum (MMF) Christophe Grangeat, Alcatel Lucent et Gitep

Bouygues Telecom Didier Casas, secrtaire gnral Jean-Philippe Desreumaux Cdric Levasseur Philippe Rouli Free Iliad Maxime Lombardini, directeur gnral dIliad Laurent Laganier Catherine Gabay Olivier de Baillenx
135

Orange Pierre Louette, directeur gnral adjoint, secrtaire gnral Michal Trabbia Jean-Franois Leclercq Manuel Corza Albert Cortel Carrasco Arnaud Mary SFR Olivier Henrard, directeur excutif, secrtaire gnral Vincent Talvas Catherine Moulin Michal Pincas Fabrice Lacroux Vincent Munire

Rseau de transport dlectricit (RTE) Stphane Coss, directeur des relations institutionnelles Anne-Sophie Zambeaux, charge des relations avec les collectivits territoriales Franois Deschamps, ingnieur environnement et lectromagntisme

Chercheurs Marouane Debbah, professeur Suplec et titulaire de la Chaire densei gnement et de recherche sur la Radio flexible dAlcatel-Lucent Philippe Hubert, directeur des risques chroniques, Inris Dominique Lesselier, directeur de recherche CNRS, SUPELEC Anne Perrin, docteur en biologie Grard Pogorel, professeur mrite Tlcom ParisTech Danile Salomon, sociologue Ronan Sauleau, chercheur, universit Rennes 1 Alain Sibille, professeur, Tlcom ParisTech Didier Truchet, professeur Paris 2 Pantheon-Assas Joe Viart, Institut Telecom / Orange Lab Denis Zmirou, professeur lUniversit Henri Poincar Nancy, prsident de la Commission spcialise des risques lis lenvironnement du Haut conseil de la sant publique Autres personnalits qualifies Martin Guespereau, directeur gnral de lAgence de leau Rhne Mditerrane Cor se, ancien directeur gnral de lAfsset Jean-Franois Lacronique, ancien prsident de lInstitut de radioprotection et de sret nuclaire (IRSN), ancien prsident de la Fondation Sant Radiofrquences Frdric Pujol, Responsable Practice Technologies Radio et Spectre, IDATE Personnalits trangres Luis Lucatero, COFETEL, Mexique Stphane Le Bouler a particip le 24 juin au Comit de dialogue Radiofrquences et sant de lAnses. Philippe Tourtelier et Stphane Le Bouler ont particip au colloque de lANFR Spectre et innovation les 26 et 27 juin.

136

Annexe 3 Notions sur les rseaux mobiles et les ondes radio126

Rayonnement lectromagntique Le rayonnement lectromagntique est une propagation dnergie. Ce rayonnement peut tre dcrit sous forme ondulatoire ou sous forme particulaire. La lumire est un exemple de rayonnement lectromagntique. La propagation dune onde peut par exemple tre visualise la surface dun lac dans lequel on jette un caillou. Le niveau de l'eau en un point donn monte et descend un certain nombre de fois par seconde. Ce nombre est la frquence de londe, dont lunit est le Hertz not Hz.

Le terme rayonnement lectromagntique se rfre au mode selon lequel lnergie est transporte par le champ lectrique (E) et le champ magntique (B) qui varient en ondes formes dans des plans perpendiculaires entre eux ainsi qu la direction de propagation. Le champ lectrique est exprim en Volt par mtre (ce qui reprsente une tension de 1V entre deux plaques spares dune distance de 1 m). Le champ magntique sexprime, quant lui, en Tesla ou en Ampres par mtre. Ces deux ondes se propagent la vitesse de la lumire (c) dans le vide, cest --dire environ 300 000 000 m/s. Ondes radiofrquences et tlphonie mobile Diffrentes catgories dondes lectromagntiques sont distingues en fonction des frquences. Chaque catgorie dondes possde des proprits, des usages et un mode dinteraction avec la matire qui lui sont spcifiques. Figure 2 : les diffrents domaines des ondes lectromagntiques

126

Source : rapport du COPIC 137

Le domaine des ondes radiofrquences stend de 9 kHz (9000 Hz) 3000 GHz (3 000 000 000 000 Hz) mais lessentiel des usages se concentrent entre 100 kHz et 6 GHz. Les radiofrquences sont des rayonnements non ionisants: elles ne dgagent pas suffisamment dnergie pour ajouter ou retirer des charges lectriques des atomes ou des molcules dans la matire quelles traversent. Historiquement la bande des radiofrquences a t utilise pour la radiodiffusion, la tldiffusion, les rseaux de communications propres aux services publics (police, gendarmerie, pompiers, samu) et des entreprises (taxis, EDF, SNCF). A la fin du XXme sicle, ces frquences ont servi au dveloppement de la tlphonie mobile. Actuellement de nombreuses applications utilisent galement cette partie du spectre lectromagntique : RFID, Wi-Fi. Il existe bien entendu des quipements et appareils qui produisent des ondes radiofrquences dans dautres domaines que les communications sans fil : appareils domestiques, appareils mdicaux, quipements industriels Les radiocommunications, incluant la tlphonie mobile, utilisent les ondes lectromagntiques de la manire suivante : les informations sont transportes sous forme de modulation, par modification des caractristiques des ondes, telles que leur amplitude ou leur frquence. Le signal occupe alors un canal caractris par une bande de frquence. Plus la bande de frquences utilise par un service est large, plus la quantit dinformations susceptible dtre transmise par ce service est grande (ex : capacit et dbit pour linternet mobile). Antennes relais et rseaux Dans le domaine des communications radio ou sans fil, les ondes radiofrquences sont mises partir dune antenne dont la finalit est de permettre une mise en relation entre le rseau et lutilisateur. On peut comparer l'antenne en mission une ampoule lectrique nue qui rayonnerait l'nergie que lui communique le courant qui la traverse. Il existe plusieurs types dantennes qui se diff rencient notamment par leur gain (leur facult de diriger londe dans une direction comme un phare de voiture), leur hauteur, leur direction (azimut) et leur inclinaison par rapport la verticale (tilt). En tlphonie mobile, les stations des rseaux de communication ainsi que les quipements terminaux (tlphones mobiles, tablettes, cls internet pour ordinateur) sont des metteurs -rcepteurs. Un rseau de tlphonie mobile a pour objectif de permettre ses utilisateurs de communiquer, en statique et en mobilit, de la voix et des donnes (Internet, e-mail, tlchargement) en tout lieu (domicile, travail, rue, transports) avec une qualit de service satisfaisante. Ce rseau se compose dun ensemble de cellules de tailles diffrentes et de technologies diffrentes (2G, 3G, 4G), qui assurent la couverture dune zone gographique. A chaque cellule est associe une antenne relais qui peut avoir des antennes dans chacune des technologies et qui met, le plus souvent, dans trois directions ou azimuts. Lquipement terminal de chaque utilisateur est capable de distinguer et dmoduler les missions qui lui sont destines et dmettre en retour, vers lantenne de son oprateur qui couvre la cellule dans laquelle il se trouve. Ce fonctionnement dans les deux sens ncessite que le signal mis par lantenne ait un niveau et une qualit suffisante pour assurer la qualit de service requise. Loprateur dfinit la taille de chaque cellule en fonction de la densit du trafic y couler et de lexistence ou non dobstacles (relief, btiments) la propagation des ondes radio. La taille de chaque cellule doit permettre une liaison radio quilibre dans les deux sens, cest --dire la bonne qualit des missions de lantenne relais vers le tlphone mobile, mais galement la bonne qualit des missions du tlphone mobile vers lantenne relais. Loprateur rpartit les frquences qui lui ont t alloues et rgle les puissances sur lensemble des cellules de son rseau, de faon viter de brouiller les missions de ses autres metteurs utilisant les mmes frquences. Lintensit du champ lectromagntique des ondes radio dcrot en fonction de la distance parcourue et des matriaux traverss (btiments). La mme puissance dmission sera ainsi utilise en zone rurale pour couvrir plusieurs kilomtres avec peu dutilisateurs et peu dobstacles et en zone urbaine pour couvrir quelques centaines de mtres avec beaucoup dutilisateurs et de nombreux murs de btiments traverser. En outre, un systme de rgulation de puissance , aussi bien de la puissance dmission des antennes relais que de celle des tlphones mobiles, ralise un ajustement en permanence de lensemble au niveau le plus bas compatible avec la qualit du service ncessaire et des communications.

138

Annexe 4 - Le projet METIS

Communiqu de presse du 5 septembre 2013
METIS, Mobile and wireless communications Enablers for the Twenty-twenty (2020) Information Society, has identified the 5G future scenarios. The launch of the METIS project last year, as the first international and large-scale research activity on 5G, has triggered extraordinary global interest on the topic of 5G. Moreover, in 2013 the EU announced research grants worth up to 50 million to develop '5G' technology. That the interest is so high is not surprising as societal development has been leading to changes in the way mobile and wireless communication systems are used. In fact, it is predicted that smartphone subscriptions will grow from 1.2 billion in 2012 to 4.5 billion by 2018. This in turn means an equally astonishing increase in mobile data traffic, which doubled between Q1 2012 and Q1 2013, and by the end of 2018 it is expected to be 12 times as large as it was at the end of 2012. The surge in mobile data consumption is driven not only by growth in subscriptions, but also by people generating more and more data. The future information society users will demand and rely on a wide variety of applications and services, ranging from infotainment services, through increased safe and efficient usage of transportation, to completely new industrial applications. Based on these user demands and on the already known challenges such as very high data rates, dense crowds of users, low latency, low energy, low cost and a massive number of devices, METIS has outlined the following 5G scenarios that reflect the future challenges and will serve as guidance for further work: 1. Amazingly fast, focusing on high data-rates for future mobile broadband users, 2. Great service in a crowd, focusing on mobile broadband access even in very crowded areas and conditions, 3. Ubiquitous things communicating, focusing on efficient handling of a very large number of devices with widely varying requirements, 4. Best experience follows you, focusing on delivering high leve ls of user experience to mobile end users, and 5. Super real-time and reliable connections, focusing on new applications and use cases with stringent requirements on latency and reliability. METIS has derived a challenging set of requirements from these scenarios, which can be summarized as: Ten to one hundred times higher typical user data rate where in a dense urban environment the typical user data rate will range from one to ten Gbps, One thousand times more mobile data per area (per user) where the volume per area (per user) will be over 100 Gbps/km2 (resp. 500 Gbyte/user/month), Ten to one hundred times more connected devices, Ten times longer battery life for low-power massive machine communications where machines such as sensors or pagers will have a battery life of a decade, Support of ultra-fast application response times (e.g. for tactile internet) where the end-to-end latency will be less than 5 ms with high reliability, and A key challenge will be to fulfill the previous requirements under a similar cost and energy dissipation per area as in todays cellular systems.

In the coming months, METIS will continue to lay the foundation of the 5G mobile and wireless communications system. In particular, METIS is developing and evaluating the key technology components of 5G systems, and will integrate the technical components that address the requirements of this system.

139

Annexe 5 - Innovations et volution prvisible de lexposition : rcapitulatif des analyses de lANSES (2013)
Matriels Terminaux Innovations considres LTE Consquences en termes dexposition Exposition long terme Bien que lon constate une augmentation de lexposition du public dans le domaine radiolectrique, en particulier depuis les annes 90, les nouvelles technologies saccompagnent dune meilleure gestion de la ressource en puissance. Ainsi, par exemple, la technologie de chang ement de cellule (handover) est logicielle pour lUMTS alors quelle est matrielle avec le GSM, ce qui se tra duit pour ce dernier, chaque changement de cellule, par une mission maximale du mobile. De mme, les futures technologies MIMO avec plusieurs antennes en mission et en rception pourraient optimiser a priori la ressource. Rseaux de tlphonie mobile Il est difficile de prvoir lvolution long terme de lexposition lie aux rseaux de tlphonie mobile, car le nombre dmetteurs, que lon peut prdire en augmentation significative ces prochaines annes pour le transport des donnes, ne se traduirait pas ncessairement par une augmentation long terme de lexposition moyenne. En effet, dune part les cellules du rseau seront plus petites et ncessiteront des puissances dmission plus faibles pour les antennes-relais, et dautre part les mcanismes de rduction de puissance des tlphones mobiles sont devenus plus efficaces. Pour les reconfigurations de rseau, les travaux du Copic ont dailleurs montr que pour diminuer lexposition en conservant la mme c ouverture, il fallait augmenter le nombre dmetteurs. missions radiolectriques de proximit Lvolution des missions radiolectriques de proximit va beaucoup dpendre des usages. Ainsi, par exemple, des lunettes con nectes pourraient voir le jour et tre utilises massivement en fonction de lintrt du public et des services rendus. Il existe ds aujourdhui des dispositifs pour rduire lexposition, par exemple le kit oreillette pour tlphone mobile grce auquel lexposition la tte peut tre rduite. Les exprimentations montrent dailleurs un gain suprieur dans la rduction de lexposition avec le kit oreillette Bluetooth par rapport au kit main libre (le rappor t des puissances maximales mises entre un tlphone mobile et un metteur bluetooth est de 1 pour 2 000). La rduction de lexposition moyenne du public aux ondes radiolectriques pourrait donc intervenir long terme avec larrive des nouvelles technologies, moyennant : des tudes spcifiques pour une meilleure connaissance de lenvironnement radiolectrique. Les travaux du Copic devraient apporter une contribution importante pour les stations radiolectriques fixes, en particulier celles de la tlphonie mobile. Il semble n cessaire que lexposition soit considre de faon globale en incluant toutes les sources ainsi que le tlphone mobile avec une analyse selon les technologies, les bandes de frquences et sous langle des usages avec des paramtres statistiques. Concernant les nouveaux usages par exemple, on peu t remarquer quavec la transmission des donnes, le mobile est tenu naturellement dport de la tte, notamment trs probablement le plus souvent la main pour des transmissions de courtes dures. Les deux types dexposition en phonie et en donnes ne sont donc pas directement co mparables, dautant par exemple que dans le cas de consultation de donnes en tlchargement, lmission du mobile est trs faible. Il sera galement ncessaire de prendre en compte, par des modlisations fines, par exemple de la main, les nouvelles configurations dexpositi on rsultant de ces nouveaux usages, pour lesquelles les modles homognes du corps humain montrent des limites ; une information sur les niveaux dexposition et les moyens de la rduire ; des contrles des points atypiques pouvant tre gnrs par les stations radiolectriques fixes dans les lieux de vie. Ces contrles doivent tre bass sur des estimations de niveau de champ ddies, prenant en compte lenvironnement immdiat des antennes. Pour ce qui concerne le futur court terme des nouvelles technologies, la radiodiffusion numrique devrait voir le jour avec des premires exprimentations. Il nexiste pas dinformation prcise disponible pour linstant, mais lexpos ition engendre par une radio numrique devrait tre plus importante que celle dune radio analogique ( porte identique), en raison notamment de laugmentation du dbit li la qualit des signaux. Le passage de la tlvision analogique la tlvision numrique sest fait avec une diminution des puissances des metteurs, notamment car il existe un gain de couverture apport avec le numrique. Il na pas t not daugmentation de lexposition avec la tlvision numrique . En Assemble plnire, le CSA a dcid, le 14 fvrier 2012, de retirer les autorisations quil avait dlivres pour la tlvision mobile personnelle (TMP). Cette dcision marque larrt des projets lis la TMP en France. 140

Antennes relais

Evolution rseaux

des

Radio - TV

Passage au tout numrique (radio et tlvision numrique terrestre) Tlvision mobile personnelle

Rseaux wifi

Dploiements innovations

et

Boucle locale radio et systme wimax

DECT

Nouvelle gnration : DECT

co-

Identification par radiofrquences

Smart grids ou compteurs intelligents Vhicules lectriques

Les installations Wi-Fi sont libres en ce qui concerne leur dploiement. Le nombre de points daccs prsents sur le territoire franais nest don c pas connu. Au niveau mondial, selon une tude du Strategy Analytics Connected Home Devices service, 439 millions de foyers auraient une connexion Wi-Fi fin 2011, ce qui quivaut 25 % des foyers. Cette tude indique aussi que le nombre de foyers raccords au Wi-Fi devrait atteindre environ 800 millions en 2016, soit une pntration de 42 % des foyers. En France, toujours selon cette tude, le pourcentage de foyers quips de Wi-Fi tait estim 71,6 % fin 2011 (soit de lordre de 20 millions dquipements). Lobjectif du WiMAX est de fournir une connexion internet haut dbit sur une zone de couverture de plusieurs kilomtres de rayon. Les dbits thoriques du WiMAX sont de 70 Mbits/s avec une porte de 50 kilomtres. En pratique, le dbit atteint au minimum 12 Mbits/s jusqu 4,5 kilomtres. L'exposition des personnes cette technologie est comparable celle gnre par les systmes de tlphonie mobile, pour les stations de bases WiMAX en sens descendant (Downlink). Pour le sens montant (Uplink), deux cas peuvent apparaitre : toit par exemple et les communications se font en Wi-Fi entre les appareils et la box. L'exposition provient essentiellement du Wi-Fi ; Wi-Fi quivalent, car la puissance de lmetteur, proche, est plus forte. Initialement, la nouvelle gnration de tlphones domestiques sans fil (co-DECT Digital Enhanced Cordless Telecommunications) a t conue par les constructeurs dans le but de prserver la dure de vie des batteries des combins, en rduisant la puissance mise et donc la consommation dnergie. Ils sont souvent marqus par une pastille verte et portent des mentions de type : green ou c o . La nouvelle gnration de DECT permet de rduire les missions de champs lectromagntiques ainsi que lexposition des personnes, jusqu un facteur 10 (donnes fournies par les fabricants). La puissance mise est variable en fonction de la distance ou des pertes de propagation entre la base et le combin (plus le combin est proche de la base, plus la puissance mise est faible). Les bases des tlphones DECT rduisent leurs missions lorsqu'elles ne sont pas sollicites (elles n'mettent plus en permanence) LANSES a publi, en janvier 2009, un avis et un rapport dexpertise consacrs lvaluation des risques sanitaires lis aux systmes didentification par radiofrquences (RFID Radiofrequency Identification). Les technologies RFID sont destines reconnatre ou identifier distance une tiquette place sur un objet, un animal ou une personne. Cette tiquette met des donnes en utilisant des ondes radio. La multiplication des applications RFID dans la bande des ultra hautes frquences (UHF : 860 MHz 960 MHz)36 pose la question de lexposition des personnes aux champs lectromagntiques (par exemple les travailleurs comme les caissires ; le public comme les clients en attente prs dune caisse). Si pour les compteurs lectriques les niveaux rayonns restent trs faibles (en comparaison avec un tlphone mobile par exemple ; en France, la technologie CPL met quelques dizaines de W/m2 1 mtre de la source), leur conception devrait voluer vers des niveaux encore plus rduits pour de simples raisons de normes de compatibilit lectromagntique et dimmunit de llectronique associe aux dispositifs smart grid . En 2012, on recensait environ 13 000 vhicules lectriques (particuliers et utilitaires), en France, dans lesquels plusieurs milliers de mtres de cbles (4 000 m dans un vhicule thermique) peuvent rayonner des champs la fois statiques et variables dans le temps. Loptimisation de la dpense dnergie des vhicules lectriques est assure par des dispositifs intelligents de gestion dnergie. Les champs lectromagntiques lintrieur dune voiture lectrique, par exemple, varient en frquences et en niveaux selon les diffrentes fonctions et selon les constructeurs, de sorte quune synthse de ces paramtres sera ncessaire lorsque les technologies seront standardises. Pour les voitures lectriques, il convient de distinguer entre les hybrides et les tout lectrique . De nombreux travaux sont en cours pour identifier la cartographie de la distribution des champs rayonns par les cbles lectriques quelles contiennent. Les niveaux de champs statiques sont galement analyser par rapport aux positions du conducteur et des passagers. Ces tudes en cours devraient apporter des lments danalyse plus pousss court terme. Ces applications non tlcoms se caractrisent par des besoins moins gourmands en bande passante et en puissance que la tlphonie (les capteurs sans fils sont conus pour consommer le moins dnergie possible). Les rseaux de capteurs sans fils ou les communications machine machine oprent des niveaux de puissance faibles, ne ncessitant pas de sophistication technologique, notamment pour garantir une autonomie nergtique des lments du rseau la plus longue possible. Cette approche technologique rudimentaire se traduit aussi par un rayonnement lectromagntique plus faible. Il est donc raisonnable de penser que lexposition de ces objets communicants est trs faible. Il faut citer comme application trs particulire dobjets communicants les capteurs Bluetooth placs dans des couches pour bb, permettant ainsi de prvenir les parents en cas de fuites. Bien que le niveau dexposition soit faible, elle peut tre assez longue. 141

Objets communicants

Annexe 6 - Rayonnement de stations mettrices et sant127 (Office fdral de lenvironnement suisse, dcembre 2012)
Rsum Ltat des connaissances scientifiques dans le domaine des risques s anitaires potentiels engendrs par le rayonnement non ionisant de haute frquence (de 100 kHz 300 GHz) de faible intensit a t prsent et valu par lOffice fdral de lenvironnement (OFEV) dans deux rapports de synthse approfondis au cours des dernires annes. A ce titre, sont considres comme faibles les intensits infrieures aux valeurs limites dimmission de lordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Les effets thermiques du rayonnement de haute frquence survenant des intensits plus leves sont suffisamment connus et nont pas t traits dans ces rapports. La premire valuation de ltat des connaissances scientifiques a t prsente dans le rapport Effets sanitaires du rayonnement de haute frquence (Documents environnement no 162), qui tient compte des tudes menes jusqu fin 2002 (OFEFP 2003). Cette valuation a t actualise en juin 2007 sur la base des tudes publies de 2003 septembre 2006 (Connaissances de lenvironnement no 0722, OFEV 2007). Ces deux rapports de synthse sappuient sur quelque 350 tudes exprimentales et pidmiologiques sur lhomme. Le prsent rapport expose et value de faon rsume les rsultats des tudes sur lhomme parues entre octobre 2006 et dcembre 2012. Contrairement aux deux travaux prcdents, qui ont galement pris en compte les tudes avec les tlphones mobiles pour source de rayonnement, il se limite, conformment au mandat confi, aux tudes concernant lexposition au rayonnement de haute frquence dinstal lations fixes telles que les metteurs radio et les stations de base de tlphonie mobile. Les six dernires annes, quelque 50 tudes ont t publies dans ce domaine. Il sagit dtudes exprimentales de terrain, dtudes pidmiologiques de populations dans leur environnement quotidien et dtudes exprimentales avec une exposition de courte dure dans des conditions contrles en laboratoire. A linstar des rapports prcdents, tous les rsultats dtudes sont valus globalement pour dterminer lexistence ou labsence dun effet. Les tudes ont t systmatiquement rassembles et values par le service de documentation ELMAR de lInstitut tropical et de sant publique suisse de Ble. Les dtails des tudes se trouvent dans la banque de donnes ELMAR, publiquement accessible sur Internet (http://elmar.swisstph.ch). Rsultats concernant les impacts dune exposition au rayonnement de haute frquence dinstallations mettrices fixes Les tudes pidmiologiques ne fournissent que depuis 2007 environ des donnes satisfaisantes concernant lexposition individuelle au quotidien de personnes vivant proximit dmetteurs radio ou de stations de base de tlphonie mobile, car aucun instrument de mesure ou modle de propagation adquat nexistait auparavant. Depuis lors, la qualit des tudes sest en partie nettement amliore. Toutefois, dimportants carts subsistent en ce qui concerne la qualit mthodique des tudes. De plus, certains sujets nont encore gure t abords ce jour. La majeure partie des nouvelles tudes sur lexposition aux installations mettrices fixes se sont intresses aux troubles du sommeil et aux symptmes non spcifiques comme les maux de tte, les vertiges ou les nauses. En ce qui concerne les troubles du sommeil, plusieurs enqutes menes autour dun metteur radio ondes courtes avaient indiqu que de telles missions pouvaient dtriorer la qualit du sommeil des personnes habitant proximit. Partant, cette causalit a t value comme possible dans le dernier rapport. Depuis lors, deux tudes dintervention de terrain menes en Autriche et en Allemagne ont t publies, de mme que les observations de ltude suisse Qualifex. Cette dernire tait jusqu prsent la seule enqute fournir tant une analyse transversale quun suivi aprs un an, et lexposition individuelle au rayonnement de haute frquence a t non seulement mesure mais aussi calcule au moyen dun modle de propagation. De plus, des informations sur les participants et des donnes de mesure objectives de leurs mouvements durant le sommeil taient disponibles pour lvaluation de la qualit du sommeil. Les conclusions des trois nouvelles tudes sont plus pertinentes que celles des prcdentes tudes, car les chercheurs ont veill ce que les participants ne connaissent pas leur niveau dexposition, ce qui na pas t le cas dans ltude mene autour dun grand metteur ondes courtes. Les nouvelles tudes ne trouvent aucune dtrioration de la qualit du sommeil associe aux champs de haute frquence dus aux installations mettrices. Par ailleurs, elles nont pas trouv dindice permettant daffirmer que les personnes avec hypersensibilit lectromagntique aux champs lectromagntiques ragissent diffremment cette exposition. Toutefois, cette question ne peut tre value de manire dfinitive en raison du nombre insuffisant de personnes tudies sur une longue dure. En outre, les diffrences de niveaux dexposition dans les nouvelles tudes sont sensiblement infrieures celles de ltude autour de lmetteur ondes courtes, et il ne peut tre exclu que les ondes courtes provoquent des effets

127

http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01739/index.html?lang=fr 142

diffrents de ceux engendrs par les champs lectromagntiques de haute frquence actuels, qui proviennent pour lessentiel de la tlphonie mobile, des tlphones sans fil et des rseaux locaux sans fil WLAN. Pour le dernier rapport, seul un nombre restreint dtudes concernait les effets du rayonnement de haute frquence dinstallations mettrices sur le bien -tre et les troubles non spcifiques. Ces dernires annes, les chercheurs se sont penchs sur ce sujet et ont ralis six tudes exprimentales et onze tudes pidmiologiques. Seules quelques tudes exprimentales sur le bien-tre ont trouv des effets, de plus pars, dune exposition du corps entier de courte dure. Dans les tudes pidmiologiques intgrant une estimation plus prcise de lexposition, aucun effet d au rayonnement de haute frquence sur le bien -tre na t constat. Les tudes ayant utilis une estimation simple de lexposition, par contre , ont eu tendance trouver davantage de relations. En particulier, les tudes menes proximit de grandes installations mettrices isoles taient limites dans leur pertinence, car les participants connaissent gnralement leur exposition. Les tudes exprimentales ont montr que le fait de savoir si on est expos ou non avait une influence sur la perception et la description de troubles non spcifiques. A linverse, les tudes en aveugle dans lesquelles lexposition individuelle au rayonnement de haute frquence est mesure ou modele sont plus fiables. Cependant, dans toutes les tudes menes jusqu prsent, le niveau dexposition tait bas, les diffrences entre les groupes tudis taient petites, et la priode dobservation tait limite un an au maximum. Il en ressort que de tels niveaux dexposition nont pas deffet sur le bien -tre des personnes. Toutefois, il nest pas possible de fournir une valuation dfinitive puisque les observations sur le long terme font encore dfaut. Cinq nouvelles tudes exprimentales ont analys la question de savoir si des champs de haute frquence de faible intensit dinstallations mettrices fixes taient perceptibles. Comme dans les tudes prcdentes, les sujets nont en moyenne pas t en mesure de dceler l a prsence ou labsence de tels champs. Quatre nouvelles tudes sur des enfants et six nouvelles tudes sur des adultes sont dsormais disponibles en ce qui concerne le risque daffections cancreuses chez les personnes habitant proximit dmetteurs rad io ou de stations de base de tlphonie mobile. Les nouvelles tudes sur le risque de leucmie chez les enfants portent sur des collectifs plus importants et ont recours de meilleures mthodes destimation de lexposition que les tudes prcdentes. Contrairement certaines tudes plus anciennes, elles ne trouvent pas dassociation entre lexposition aux installations mettrices et le risque de leucmie chez les enfants. En raison de la grande pertinence des conclusions de ces nouvelles tudes, lvidence dune telle relation, considre comme possible dans le dernier rapport, a t affaiblie. Toutefois, dans ces tudes le niveau dexposition tait bas et la modlisation des immissions de stations de base de tlphonie mobile comportait des incertitudes. Par consquent, les rsultats ne permettent pas de tirer de conclusions sur les risques potentiels inhrents aux expositions suprieures 3 V/m. Sagissant du risque de tumeurs du cerveau chez les enfants, les nouvelles tudes nont fourni aucun indice concernant une relation avec lexposition aux installations mettrices fixes de haute frquence. La quantit de donnes disponibles est infrieure celle pour le risque de leucmie, si bien que lvaluation de lvidence est moins taye. Parmi les nouvelles tudes sur le risque de cancer chez les adultes, quatre sintressaient lexposition aux stations de base de tlphonie mobile et deux lexposition aux metteurs militaires ou de radio. Contrairement aux tudes effectues sur des enfants, les nouvelles tudes sur des adultes prsentent des problmes mthodiques importants tels que le flou concernant la slection de la rgion tudie, le petit nombre de cas, la caractrisation insuffisante du niveau dexposition et les facteurs de confusion non pris en compte. De plus, les populations de la plupart des tudes taient trs htrognes et comprenaient parfois des enfants et des adultes, ce qui nest pas judicieux vu que lge constitue le facteur de risque le plus important en matire daffections cancreuses. En raison de ces dfauts mthodiques, aucun des nouveaux travaux ne satisfait aux exigences fondamentales dune tude scientifique. Il nest donc toujours pas possible dvaluer de manire fonde sil y a oui ou non une relation entre lexposition et le risque de cancer chez les adultes. Les effets des champs de haute frquence sur des paramtres physiologiques ont jusqu prsent t tudis majoritairement dans le cadre de lutilisation de tlphones mobiles. S'agissant de lexposition du corps enti er des installations mettrices fixes, qui est plus faible, seules quelques tudes isoles sont disponibles. En ce qui concerne les effets sur lactivit lectrique du cerveau, notamment, il nexiste quune tude peu rcente. Il semble que la plupart des groupes de chercheurs accordent la priorit ltude des modifications de lactivit lectrique du cerveau lors dune forte exposition locale de la tte un tlphone mobile. Au vu du peu de donnes concernant lexposition du corps entier, il nest pas possible pour lheure dvaluer les ventuels impacts lis aux missions des installations fixes. Les fonctions cognitives telles que les processus dapprentissage ou les temps de raction ont elles aussi t analyses essentiellement dans le contexte de l exposition au tlphone mobile. Les quelques tudes antrieures sur lexposition du corps entier avaient abouti des rsultats contradictoires. De plus, les quatre nouvelles expriences nont pas relev deffet sur le court terme sur les fonctions cognit ives, ce qui tend rduire lvidence. Cependant, il nexiste aucune tude ce jour sur les effets dune exposition sur le long terme.

143

Le systme circulatoire a fait lobjet de trois nouvelles tudes exprimentales, dont aucune na trouv de relation entre lexposition du corps entier de courte dure et la frquence cardiaque ou la circulation sanguine. Elles confirment ainsi les rsultats dtudes antrieures. Les effets dune exposition de courte dure sont donc improbables. Ici aussi, aucune tude relative lexposition sur le long terme nest encore disponible. Linfluence de lexposition sur la fertilit, les taux de fausses couches ou daccouchements prmaturs ainsi que les malformations des nouveau-ns na elle aussi t tudie que trs rarement. La seule tude rcente mene proximit dune antenne militaire nest pas informative en raison de problmes mthodologiques. De mme, les modifications de lquilibre hormonal ne peuvent pas tre values, car les tudes disponibles prsentent une petite quantit de donnes ainsi que des faiblesses mthodologique. Conclusions Bien que la situation concernant les donnes relatives aux effets de lexposition du corps entier des installations mettrices fixes de radio ou de tlphonie mobile se soit amliore depuis le dernier rapport, surtout grce lintroduction de modles de propagation et dinstruments pour mesurer lexposition individuelle, les incertitudes au niveau de linterprtation des rsultats et les connaissances toujours lacunaires ne perme ttent pas de prsenter une valuation concluante. Les tudes pidmiologiques montrent que lexposition globale du corps des champs de haute frquence dus aux installations mettrices fixes est de faible intensit dans lenvironnement actuel. Dans ces t udes, des expositions suprieures 0,5 V/m nont t mesures que de manire sporadique. Les rsultats des tudes menes jusqu prsent sur lhomme jusqu ce niveau dexposition nindiquent pas de modification des paramtres physiologiques ni deffets sur le bien-tre ou la sant. Il nest cependant pas possible den faire des dductions pour des expositions dpassant ce niveau, par exemple pour le niveau des valeurs limites de linstallation ou dimmission de lORNI. Des tudes exprimentales analysant des expositions jusqu 10 V/m nont pas trouv deffets aigus. Lavantage des tudes exprimentales rside dans le fait que les facteurs de confusion peuvent tre contrls en grande partie grce la randomisation et la ralisation des tudes en double aveugle. Toutefois, la dure dexposition tait infrieure une heure dans la plupart des cas, si bien que ces rsultats ne permettent de tirer aucune conclusion sur les expositions sur le long terme. En rsum, aucun nouvel effet sanitaire na pu tre prouv pour lexposition aux installations mettrices de haute frquence dont lintensit est infrieure aux valeurs limites recommandes par lICNIRP et, donc, aux valeurs limites dimmissions de lORNI. Par consquent, la protection contre des effets aigu s reste assure du point de vue scientifique. Cependant, les tudes pidmiologiques prsentent des faiblesses mthodiques parfois importantes, notamment concernant les effets cancrognes, et il nexiste ce jour aucune tude de longue dure sur les effe ts sur le sommeil et le bien-tre. Compte tenu des donnes lacunaires, labsence de preuves pour des risques sanitaires nest pas synonyme dabsence deffets. Du point de vue scientifique, il convient donc de maintenir lapplication du principe de prcaution en matire de rayonnement non ionisant. Concernant les effets chroniques ventuels, en particulier, le besoin de recherche est encore important. Par ailleurs, on peut prsumer que lexposition voluera et que son niveau augmentera lavenir en raison d u dveloppement rapide de la technologie de communication sans fil.

144

Annexe 7 - Hypersensibilit lectromagntique128 (Office fdral de lenvironnement suisse, 2012)

Rsum Contexte Le concept dhypersensibilit lectromagntique (EHS) remonte aux annes 1980 : cette poque, en Scandinavie notamment, des employs de bureau ont commenc se plaindre de troubles quils attribuaient au travail sur cran. Selon lOrganisation mondiale de la sant (OMS), il nexiste lheure actuelle aucun critre de diagnostic valable de manire gnrale en ce qui concerne lEHS, qui est par consquent considre comme une perception subjective et une dclaration personnelle des individus concerns. En 2004, en Suisse, environ 5 % des personnes interroges se dclaraient lectrosensibles. Objectif et mthode Lobjectif du prsent rapport est dvaluer ltat actuel des connaissances scientifiques concernant lEHS. Les analyses ont tent dtablir de manire systmatique si les champs lectromagntiques de haute ou basse frquence (CEM) ont une influence court ou long terme sur ltat de sant ou sur certains paramtres physiologiques des personnes lectrosensibles et seraient par consquent lorigine des symptmes quelles prsentent. Il sagissait galement de dterminer sil existe des diffrences constitutionnelles entre les personnes lectrosensibles et le reste de la population et quelles sont les thrapies possibles pour ces personnes. Une recherche systmatique a tout dabord t mene dans des banques de donnes pour slectionner toutes les publications pertinentes. Dans le rapport, des tudes portant sur au moins un groupe de sujets lectrosensibles ont t retenues. Lvaluation des preuves scientifiques confirmant ou infirmant lexistence dun lien de cause effet entre une exposition aux CEM et lapparition de symptmes types chez les personnes lectrosensibles a t fait sur la base du systme GRADE (Grading of Recommendations Assessment, Development and Evaluation). Ce dernier permet de classer la qualit des preuves en 4 catgories: leve, modre, faible ou trs faible. Dans ce cadre, le risque derreur pour chaque tude est tout dabord valu sparment. Les tudes en double aveugle randomises avec contrle placebo sont considres a priori comme le type dtude dont le degr de preuve est le plus lev. Les tudes pidmiologiques dobservation viennent en deuxime position. La totalit des preuves est ensuite value au cas par cas pour chaque effet analys en se basant sur toutes les tudes disposition. Ces preuves sont par la suite renforces ou dvalues. Lors de cette tape, la qualit mthodique de chaque tude, la concordance des rsultats et la qualit des donnes observes jouent un rle important. Daprs ce systme de classification, la mention trs faible indique quil est scientifiquement impossible dinfirmer ou de confirmer lexistence dun lien de cause effet. Rsultats et discussion Selon les tudes en double aveugle randomises avec contrle placebo publies jusquen dcembre 20 11, il existe un grand nombre de preuves permettant dinfirmer que lapparition de symptmes non spcifiques est due une exposition quotidienne court terme des champs lectromagntiques de haute ou de basse frquence. Le mme constat simpose concernant laptitude des personnes lectrosensibles percevoir la prsence de ces champs et reconnatre avec certitude diffrentes situations dexposition (lectrosensitivit). Plusieurs publications montrent que, lors de la participation des tudes dans un environnement inhabituel (p. ex. en laboratoire), le simple fait danticiper lexposition peut provoquer lapparition de symptmes, mme lorsque le sujet ne subit aucune exposition. Ce phnomne correspond ce que lon nomme leffet nocebo, qui est le pendant de leffet placebo. Nocebo , du latin je nuirai, correspond lapparition deffets ngatifs induits par la conviction ou lattente de ceux-ci. Les nombreuses preuves dmontrant la prsence dun effet nocebo ne permettent pas daffirmer que les symptmes ressentis par les personnes lectrosensibles sont dus exclusivement cet effet, mais elles montrent que les tudes durant lesquelles les sujets connaissaient lexposition laquelle ils taient soumis sont susceptibles de ne pas tre totalement o bjectives. Il nest pas possible dobserver les effets long terme dune exposition aux CEM sur la sant lors dtudes en double aveugle randomises et il nexiste pas assez dtudes pidmiologiques dobservation sur le sujet. Ces tudes ne laissent pas entendre lexistence dun lien de cause effet. Les mthodes danalyse des effets dune exposition sur ltat de sant subjectif des personnes lectrosensibles sont limites pour diffrentes raisons. La qualit des preuves confirmant ou infirmant un lien de cause effet et fondes uniquement sur des donnes empiriques est considre comme trs faible et ne permet par consquent aucune affirmation. Rien ne prouve non plus que seules les personnes lectrosensibles seraient touches en cas dventuels effets nfastes long terme. Quant aux rapports de cas publis qui satisfont aux exigences qualitatives dune casuistique de la mdecine environnementale, ils ne permettent pas non plus daider savoir si les troubles ressentis par les personnes lectrosensibles sont causs par les expositions aux CEM.
128

http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01669/index.html?lang=fr 145

Quelques tudes ont cherch tablir sil existait galement des diffrences physiologiques entre les personnes lectrosensibles et les autres. Il semble que les premires prsentent un tonus sympathique lev et, de manire gnrale, une irritabilit accrue. Il nest pas certain que ces diffrences existent rellement et quelles se manifestent encore en dehors du cadre exprimental. Pour cette raison, la qualit des preuves relatives ces diffrences est considre comme modre seulement. Les ventuelles diffrences sont trs lgres et ne dbordent pas le cadre des normes physiologiques, cest pourquoi aucun critre diagnostique objectif ne peut tre tabli sur cette base. Aujourdhui, il ny a que peu dinformations sur les possibilits de thrapie pour les personnes lectrosensibles. La qualit des preuves dmontrant que des thrapies cognitives peuvent amliorer la situation de ces personnes et quune rduction de lexposition est utile si elles en sont in formes est considre dans les deux cas comme modre. Cela indique que cest surtout leffet nocebo qui peut tre rduit par de telles mesures. Lefficacit de toutes les autres possibilits thrapeutiques ne peut pas tre garantie lheure actuelle. Conclusion A lheure actuelle, les mthodes scientifiques nont pas permis de prouver que les troubles ressentis par les personnes lectrosensibles dcoulent dune exposition quotidienne aux CEM. En ce qui concerne les troubles aigus, il est possible daffirmer que lexposition aux CEM nest pas en cause pour la grande majorit de ces personnes au moins. Les quelques tudes existantes nont pas permis de dterminer si lexposition aux CEM a rellement un effet nfaste chez certains sujets. Pour pouvoir exclure tout lien entre les CEM et les troubles ressentis, il faudrait raliser des tudes rptes en double aveugle sur la mme personne. Il est difficile de prouver que lexposition aux CEM peut entraner des effets long terme sur ltat de sant et le bien-tre des personnes lectrosensibles. Lors des tudes dobservation, leffet nocebo est difficilement vitable, car il est souvent impossible que les participants ne connaissent pas lexposition laquelle ils sont soumis. Rien ne prouve que les personnes lectrosensibles ragissent de manire plus sensible aux CEM que le reste de la population, cest pourquoi il convient de prendre en considration tous les groupes de personnes lors de futures tudes. Du point de vue scientifique, on peut considrer que la population, y compris les personnes lectrosensibles, est protge des effets directs de lexposition aux CEM sur la sant. Nanmoins, tant donn le manque danalyses cibles, il nest pas possible de rejeter totalement lhypothse quil existe des perso nnes vritablement gnes dans leur bien-tre par les CEM autoriss.

146

Annexe 8 - Contribution de Boris BEAUDE129(octobre 2013)

Lexposition du public aux missions de champs lectromagntiques connait une dynamique importante depuis le dveloppement des terminaux mobiles qui permettent daccder simplement Internet. Le lancement de liPhone en 2007 a en effet initi un changement important des pratiques numriques que les oprateurs avaient sous-estimes. Depuis, une proccupation croissante se dveloppe avec la multiplication des antennes et des tlphones, dont les puissances dmission et de rception suscitent de linquitude. 1. Pas de risque avr Malgr les proccupations et la mobilisation de nombreuses associations, les rcentes tudes ne permettent pas de conclure que les antennes relais et les tlphones ont des effets sanitaires significatifs. Ils nauraient pas deffet durable sur les fonctions cognitives, le sommeil, la fertilit masculine, le bien-tre ou la sant globale. Les preuves sont aussi insuffisantes pour conclure un effet cancrogne. Le dernier rapport de lANSES, remis en septembre 2013, recommande nanmoins un prolongement des tudes tant donn limportance des enjeux considrs, le peu de recul dont nous disposons et la difficult valuer limpact de telles technologies sur la sant. 2. Une exposition croissante Cest pourquoi il reste important de considrer lenvironnement des pratiques numriques et les prcautions qui peuvent tre mises en uvre ds prsent, sans quell es ne soient trop contraignantes pour les oprateurs et les usagers. En particulier, des mesures distinctes peuvent tre prises pour les antennes, les terminaux mobiles, mais aussi les pratiques numriques. En loccurrence, les constructeurs font beaucoup defforts pour rduire les missions et amliorer lefficacit des terminaux, mais la demande de donnes croit tellement vite que ces mesures sont insuffisantes. Elles ont surtout vocation viter des expositions ponctuellement trop importantes, sans rduire les risques de lexposition prolonge. La puissance des antennes, en revanche, peut tre rduite significativement sans remettre en cause lintensification des pratiques. 3. Des ondes, pour quoi faire? Pour identifier les mesures les plus pertinentes, il convient de contextualiser les pratiques numriques lorigine de lexposition aux champs lectromagntiques provenant des antennes relais de tlphonie mobile et des tlphones portables. Ces pratiques se concentrent essentiellement en ville ou sur les axes de transport. Elles concernent principalement les messageries synchrones ou asynchrones, les rseaux sociaux, les services de cartographie dynamique et de golocalisation, la consultation dactualits et de sites internet. Par ailleurs, lcoute de musique est significative. Elle sollicite une quantit importante de donnes, mais elle exige moins de connexion. Bien que les services de streaming imposent un usage de donnes de plus en plus important, ces derniers permettent le stockage pralable des morceaux sur les terminaux, afin de limiter la transmission de donnes pendant les dplacements. De nombreuses vidos sont aussi consultes. Nanmoins, les fournisseurs tels que YouTube, le principal pourvoyeur de contenus audiovisuels, encouragent aussi le stockage pralable des contenus sur le terminal. Les vidos constituent un usage intressant, mais ce type de contenu a tendance accaparer lessentiel des moyens de transmission alors que leur intrt est relativement faible lors des dplacements. Les enjeux, en terme de valorisation et de stimulation des pratiques, devraient porter plus activement sur la qualit de la connexion plutt que sur des dbits thoriques rarement effectifs, qui encouragent de surcroit la consultation et lenvoi de vidos au d triment de pratiques plus innovantes et plus adaptes la mobilit. En effet, la calibration de lensemble des dispositifs de transmission numrique dans le cadre de la mobilit ne peut pas se rsumer lusage le plus exigeant en donnes, alors que lessentiel des pratiques exige relativement peu de donnes, bien quelles profiteraient pleinement dune plus grande continuit de la qualit de transmission. 4. Adapter le rseau aux pratiques Lun des moyens les plus efficaces damliorer loffre existante tout en rduisant lexposition est probablement dencourager plus radicalement la multiplication des antennes de relativement faible mission. Un tel dispositif prsenterait de multiples avantages. Dune part, il rduirait lmission
129

Chercheur au Laboratoire Chros de lcole Polytechnique Fdrale de Lausanne 147

maximale par antenne, qui pose particulirement problme pour les riverains les plus directement exposs. Dautre part, il assurerait une meilleure rsilience du dispositif en vitant la concentration des connexions sur un nombre limit de ressources qui peuvent tre plus facilement satures. En complment de cette mesure, la mutualisation des infrastructures devrait aussi tre encourage dans les zones les plus sollicites et non seulement dans les zones les moins denses. Une telle mesure permettrait doptimiser lusage des antennes dont le potentiel serait ainsi mieux exploit. En simplifiant limplantation des antennes de basse mission et en encourageant la mutualisation des infrastructures, la qualit globale de connexion serait augmente tout en rduisant lexposition aux ondes les plus puissantes. En revanche, les antennes les plus puissantes devraient tre rserves aux espaces les moins denses, qui profiteraient pleinement de ce potentiel tout en exposant peu la population. 5. Simplifier et encourager la valorisation des champs lectromagntiques alternatifs. Les terminaux mobiles tant largement utiliss dans des situations immobiles, les rseaux alternatifs existants devraient tre beaucoup plus largement utiliss. Le WiFi, en particulier, constitue un vaste rseau particulirement dense dans les espaces les plus exigeants en donnes numriques. La puissance de tels dispositifs tant nettement plus faible que celle des antennes relais et la quasitotalit des terminaux tant quipe de puces pouvant exploiter de tels rseaux, leur usage devrait tre encourag et simplifi. L aussi, des dispositifs de mutualisation devraient tre mis en place, puisque la majeure partie des usagers de terminaux mobiles exigeant une quantit importante de donnes lors de leurs dplacements dispose par ailleurs dun quipement WiFi leur domicile. Les offres actuelles restent trop contraignantes et nencouragent pas lusage systmatique de ce potentiel, qui est par ailleurs encore trop partitionn par oprateur. tant donn labsence de preuve quant lincidence des champs lectromagntiques provenant des antennes relais de tlphonie mobile et des tlphones portables, les mesures mettre en uvre doivent idalement accompagner les pratiques actuelles tout en limitant lexposition qui acco mpagne le dveloppement rapide des pratiques numriques mobiles. La multiplication et la mutualisation des antennes, lexploitation plus active des rseaux WiFi, la limitation des dbits maximums et laugmentation de la qualit des connexions, constituent probablement moyen terme les meilleures options pour rpondre la demande croissante de donnes numriques et aux proccupations inhrentes au dploiement des dispositifs techniques qui en assurent la transmission.

148

Annexe 9 - Conclusion de lEurobaromtre spcial champs lectromagntiques de 2007

Lorsque l'on demande aux citoyens quels sont les facteurs qui affectent selon eux leur sant, les lments lis aux CEM sont moins perus comme ayant un impact ventuel sur la sant que d'autres sources de risques tels que les produits chimiques (64%) ou la qualit des produits alimentaires (59%). En ce qui concerne les sources de CEM, les lignes haute tension sont les plus frquemment cites (37%). 81% des Chypriotes partagent cette opinion et des pourcentages levs (65%) sont galement observs en Grce et en Italie. Les antennes de tlphonie mobile suivent de prs avec 36%. Les tlphones mobiles sont moins perus comme source de CEM avec 28% seulement, alors que les ordinateurs (18%) et les quipements lectromnagers (14%) suscitent le moins de proccupations quant aux effets possibles sur la sant. La perception des objets qui sont sources de CEM varie substantiellement dans l'Union europenne. Les deuxtiers ou plus des sonds indiquent toutefois que les champs lectromagntiques sont gnrs par les tlphones mobiles (71%) et les antennes de communication mobile (66%). Plus de 90% des Grecs mentionnent ces sources, ils sont suivis de prs par les Sudois. Il existe une diffrence entre les sources de CEM perues par les anciens et les nouveaux Etats membres. Nous constatons par exemple une diffrence substantielle de dix points de pourcentage entre les 58% de citoyens des nouveaux Etats membres et les 68% des citoyens de lUE15 qui estiment que le s antennes de communication mobile gnrent des CEM. Lorsque l'on demande aux citoyens de l'Union europenne s'ils sont proccups par les risques possibles pour la sant lis aux champs lectromagntiques, lopinion est divise de manire gale entre ceux qui sont proccups (48%) et ceux qui ne le sont pas (49%). Cette large division masque nanmoins des disparits qui varient d'un quart des rpondants seulement dans les trois pays nordiques (Sude, Finlande et Danemark) plus de 80% des rpondants dans les deux pays d'Europe du sud (la Grce et Chypre) qui se sentent proccups par les risques possibles pour la sant lis aux CEM. Dans l'ensemble de l'Union europenne, la vaste majorit (80%) des citoyens considrent qu'ils ne sont pas informs sur le cadre juridique de protection contre les risques possibles pour la sant lis aux champs lectromagntiques. En fait, 33% pensent qu'ils ne sont pas du tout informs ce sujet. Ce sentiment de manque d'information est associ 65% des citoyens affirmant ne pas tre satisfaits des informations qu'ils reoivent sur les risques possibles pour la sant lis aux champs lectromagntiques. La principale raison pour laquelle les citoyens de l'Union europenne ne sont pas satisfaits des informations qu'ils reoivent est qu'ils les considrent insuffisantes (50%). 11% dclarent que c'est parce que les informations qu'ils reoivent ne sont pas objectives. Lorsqu'on leur demande par quel mdia ils souhaiteraient recevoir des informations sur les risques possibles pour la sant lis aux CEM, la tlvision est de loin le choix le plus populaire (suivie par les journaux et les magazines, puis par la radio). Une insatisfaction gnrale rgne parmi les rpondants en ce qui concerne l'efficacit avec laquelle les institutions publiques protgent les citoyens contre les risques possibles pour la sant lis aux champs lectromagntiques. 60% des citoyens de lUE25 ont une opinion ngative de l'action des autorits publiques dans ce domaine et 15% rpondent ne sait pas. Cela signifie que seul un citoyen de lUnion europenne sur quatre est satisfait de la situation actuelle. Ces rsultats moyens masquent de grandes diffrences d'attitude entre les citoyens de l'Union europenne qui se disent proccups par les CEM et ceux qui ne le sont pas. Dans le groupe des inquiets, plus des deux-tiers (69%) pensent que les institutions publiques n'agissent pas efficacement dans ce domaine, contre la moiti seulement (52%) des citoyens qui ne sont pas inquiets. Le sentiment de satisfaction l'gard des informations sur les risques possibles pour la sant affecte galement la perception de l'efficacit des institutions publiques. 48% des rpondants qui sont satisfaits des informations pensent que les autorits publiques agissent efficacement, alors que 16% seulement des rpondants qui ne s'estiment pas informs partagent cette opinion. Troisimement, nous constatons que les citoyens qui se disent informs sur le cadre juridique de protection ont galement une opinion plus positive de l'efficacit des actions des institutions publiques (47%) que ceux qui disent ne pas tre informs (17%). Enfin, plus de la moiti des citoyens europens pensent que les autorits publiques de niveau national devraient principalement tre impliques (54%) dans la protection des citoyens contre les risques possibles pour la sant lis aux CEM, par opposition au niveau supranational (36%). Environ un quart (24%) des citoyens optent pour le niveau national, suivis par 18% qui donnent la priorit au niveau local et 12% au niveau rgional. Le niveau mondial est mentionn par 19% des rpondants et le niveau europen par 17%.

149

150

Annexe 10 - Quelques extraits de ltude de lInpes130

Approche des diffrentes problmatiques sant en termes dinformation

Hirarchisation

Perception potentielle des problmes lis la tlphonie mobile

130

http://www.inpes.sante.fr/10000/themes/sante_environnement/pdf/perception-risques-telephonie-mobile.pdf 151

Cas particulier : utiliser ou ne pas utiliser loreillette

152

Annexe 11 - A propos des lignes haute tension

Extrait du rapport de Daniel Raoul pour lOPECST
a) La peur de la technologie, une explication insuffisante Votre rapporteur sappuiera sur louvrage de M. Daniel Boy Pourquoi avons-nous peur de la technologie ? publi aux Presses de la FNSP en 2007. Trois points peuvent tre souligns : la modification de la hirarchie traditi onnelle entre le savant et lignorant et lhistoire de la parabole de la peur du chemin de fer, la remise en cause de la rationalit de la perception du risque et, enfin, la contestation du paradigme de Paracelse. Le traitement traditionnel de la question repose sur lide selon laquelle le public est ignorant, ce qui le conduirait avoir des peurs irrationnelles de ce quil ne connat pas. Il faudrait donc permettre aux sachant et disant dexercer leur supriorit rationnelle pour prendre la dcision de mettre en uvre un progrs technique, dont les bnfices apparatront tous comme vidents plus long terme. A lappui de cette posture vient la parabole de la peur du chemin de fer et limpact ngatif que cette peur aurait eu sur le dveloppement des villes dOrlans (gare Les-Aubrais) et de Tours (Saint-Pierre-Des-Corps). Viennent aussi en appui cette thse certains dbats parlementaires (13 juin 1836 et 28 avril 1838) o lastronome et snateur Franois Arago serait intervenu pour dnoncer les dangers des chemins de fer. Ces rfrences sont en fait des vocations anecdotiques au mieux simplifies, voire falsifies, dautant plus que cette parabole est apparue comme un outil dans les annes 1970 pour les dfenseurs de certaines volutions technologiques, notamment lnergie nuclaire. Plus gnralement, cette supriorit classique se fonde sur le paradoxe de perception des risques, c'est--dire sur le fait selon lequel on est plus effray par un risque inconnu et faible que par un risque connu mais ventuellement plus lev (conduire, fumer). Mais cette approche a t remise en cause par lcole amricaine de lanalyse de la perception du risque fonde dans la ligne de Chauncey Starr et de son article Social benefit versus technological risk : what is our society willing to pay for safety (Science, 1969). Il y posait notamment la question fondamentale How safe is safe enough ? . Cette cole, dont le principal reprsentant vivant est Paul Slovic (The perception of risk, Londres, Earthscan, 2000), est issue des probabilits subjectives (annes 1960), recherches quil mettra en application propos des catastrophes naturelles, et, surtout, partir des annes 1970, propos de la perception du risque industriel la suite de la lecture de Chauncey Starr et des dbats politiques relatifs aux pesticides, lnergie nuclaire et la pollution industrielle. Ce sont dailleurs ces protestations qui conduiront le Congrs amricain financer dimportants programmes de recherche sur ce sujet. Paul Slovic va ainsi dfinir un paradigme psychomtrique compos de trois lments : - les quilibres perus entre risques et bnfices ; - les facteurs psychologiques de perception du risque ; - lcart dvaluation entre les profanes et les experts. Cest ce dernier lment qui nous intresse ici. Pour lessentiel, les tudes montrent que les profanes ont plutt une bonne connaissance des risques objectifs et rcurrents risques raliss (la morbidit - x nombre de morts chaque anne) et que les divergences avec les experts sont peu significatives. En revanche, la diffrence est forte sur les risques ne provoquant quasiment aucun dcs constat mais susceptible, en cas de catastrophe, den causer un grand nombre risques non raliss - (accident nuclaire par exemple), alors que les experts jugent le risque faible. Mais pour les risques de ce type les plus rcents il devient difficile de distinguer entre la rationalit des experts et celle des profanes. Il y a donc un risque rel et un risque peru qui sont tous les deux rationnels et qui ne dpartagent pas experts et profanes. Le troisime aspect est la mise en cause du paradigme de Paracelse. Ce paradigme, qui date du XVIe sicle, veut que ce soit la dose qui fasse le poison , c'est--dire quil ny ait aucune substance qui soit nocive par nature, mais que toutes le sont en fonction de la quantit ingre. Il sagit dun des fondements majeurs de la dmarche scientifique et administrative de la gestion du risque.
131

131

http://www.senat.fr/rap/r08-307/r08-3071.pdf 153

Le zro absolu en la matire nexis te pas, il nest dailleurs pas contrlable mais il faut dfinir une norme en dessous de laquelle il ny a aucun danger, mme la suite de contacts rpts ou continus. Il y a donc une dfinition administrative partir dune base scientifique du zro et de labsence de poison. Cependant, cette ide de dose limite est de plus en plus conteste par le public dont la toxicologie intuitive (Paul Slovic) est fonde sur le tout ou rien. Les travaux du psychologue Paul Rozin (1998) ont montr que la perception du risque alimentaire tait largement exprime par les lois de la contagion : il y a transfert dfinitif de proprit et de souillure entre deux lments, lun sain, lautre malsain et provoquant une contamination complte (exemple du cafard). On assiste galement une contestation plus large autour du refus des taux limites et des normes dexposition, des faibles doses et de la pollution diffuse. Pour certains auteurs, tel Ulrich Beck dans La socit du risque, sur la voie dune autre modernit (Paris, Aubier, 2001), les taux limites lgitiment en fait la pollution de lenvironnement. On retrouve ces dbats notamment propos du seuil dtiquetage des produits susceptibles de contenir des OGM. Scientifiquement parlant, on fait la distinction entre les effets dterministes , par exemple ceux lis des rayonnements ionisants au-del dune certaine dose, effets certains et mesurables, et les effets dits stochastiques , en de de cette dose limite, qui sont indtermins c'est--dire qui ne sont pas forcment inexistants mais quon est incapable de mesurer et mme den prouver la ralit. Au final, Daniel Boy montre que cest cette rationalit diffrente qui peut simposer la gestion des risques, quils soient chimiques ou technologiques. Elle rend difficile, voire impossible, la comprhension dune absence de risque zro, alors que les risques scientifiquement apprcis sont modliss sous forme de probabilit exprims en 10-x et sont vits par des systmes de scurit redondants (industrie nuclaire). b) Dvelopper les dmarches participatives Les recherches de Yannick Barthe ouvrent, quant elles, des voies pour sortir de cette impasse potentielle. Ces risques sont lis une incertitude compose dun faisceau dindices. Il nest parfois pas possible den sortir car apporter la preuve scientifique dune non causalit peut tre trs complexe. De plus, on doit souvent faire face des groupes sociaux qui nont pas le mme standard de preuve, c'est --dire que ce qui peut convaincre les uns nemportera pas la conviction des autres cause de phnomnes de prsomption de culpabilit ou dinnocence vis--vis de certains acteurs. Ds lors, lune des meilleures faons de grer ce type de risque est de tenter dy associer le public. Celui -ci produit des connaissances par ses observations.

154

Annexe 12 - A propos des lignes haute tension : Quel dialogue pour quelle dfinition de lintrt gnral?
Extrait du rapport de Daniel Raoul pour lOPECST
Votre rapporteur estime que le mode actuel de concertation autour des lignes haute et trs haute tension focalise trop lopposition entre loprateur, RTE, et les autres acteurs. Le caractre de bien public des lignes sest un peu perdu et il convient de le restaurer en amliorant le dialogue et en faisant participer les citoyens. 1. Dialoguer mieux a) Des riverains inquiets mais un dbat portant sur lintrt gnral La cration ou les travaux de rnovation ou de modification de lignes ariennes de transport dlectricit suscitent une demande dinformation de la part des lus et des riverains. Cette demande dinformation saccompagne de la manifestation dune inquitude. Elle conduit souvent, au moins pour les lignes nouvelles, lorganisation dune opposition la construction de louvrage. Les rticences, les inquitudes ou les oppositions ont de nombreuses raisons. Les plus frquentes sont : - le prjudice esthtique et paysager de la ligne arienne, - le prjudice pour la sant humaine, - le prjudice pour la sant animale, - le prjudice financier li la perte de valeur patrimonial dun bien immobilier ou de revenus dune exploitation. Les ractions des riverains des ouvrages peuvent sinterprter travers le syndrome NIMBY , soit pas chez moi . Cette raction nest pas illgitime, comme Mme Christine Lombard, concertante RTE Nordest, lindiquait rcemment dans la lettre de RTE : Lune des principales particularits de notre mtier est que nous construisons notre infrastructure chez les autres . Ds lors, il est normal que la construction des ouvrages suscite rserves, rticences et oppositions. Les ractions des riverains ne peuvent cependant pas sy rsumer. Votre rapporteur constate, la suite dune visite en Mayenne et de laudition de plusieurs chercheurs en sciences sociales, que les ci toyens font preuve de responsabilit. Le dbat porte plus sur la dfinition de lintrt gnral que nillustre une opposition entre lintrt gnral et des intrts particuliers. Or, lintrt gnral nest pas une donne transcendante mais rsulte de la dlibration dmocratique. Les citoyens, en portant le dbat, posent la question des diffrents intrts gnraux possibles que lon peut formuler en quelques alternatives schmatiques : - fourniture croissante dlectricit ou matrise de la demande, - production centralise et distribution ou production dcentralise de lnergie, - cration dun ouvrage dintrt gnral par rapport un questionnement sur la sant publique, - diffrence entre des projets de dveloppement au sein dun territoire ou entre plusieurs territoires dune mme rgion ou dun mme pays : industrialisation et urbanisation v/ tourisme et prservation de lenvironnement par exemple. [] b) Replacer les lus locaux au centre du dispositif Par rapport ces inquitudes ou ces oppositions, les lus se font plus souvent le relais de leurs concitoyens, ce qui est pleinement leur mission, que les porteurs du projet collectif. Cette situation sexplique par le dficit dinformation et de participation la dfinition dune infrastructure qui prend pourtant son sens dans le projet de dveloppement conomique et social dun territoire. Au cours dune visite de terrain, votre rapporteur a t frapp par linsuffisance des informations dont disposaient les maires sur les consquences sur la sant et lenvironnement des lignes. []

155

Annexe 13 - Le projet LEXNET

Les normes techniques actuelles IEC 62209-1, IEC 62209-2, EN 50400, EN 50492 grent la conformit des systmes aux limites sanitaires. Ces normes sont ddies un quipement ou une localisation et considrent sparment mobiles et station de base. Elles sont trs adaptes la conformit une limite mais en difficult pour lvaluation de lexposition dune pop ulation un rseau de tlcom. Lappel projets de la Commission europenne est li au fait que la perception du risque et le niveau de proccupation dpendent du pays mais sont importants et induisent parfois des contraintes techniques ayant parfois des consquences contraires aux objectifs initiaux. Lexposition ne peut tre rduite au lien descendant. Lexposition est induite par le lien montant et le lien descendant (mobile et station de base). Des rseaux minimisant lexposition doivent tre considrs. Le projet LEXNET (coordonn par Joe Wiart, Orange), ce sont 17 partenaires, venant de 9 pays. La dure du projet est de trois ans, entre novembre 2012 et novembre 2015. Le cot total du projet est de 10,536,666 (avec une contribution de lUnion europennes de 7,319,934 ). Les objectifs du projet Etudier les mthodes, les technologies et les architectures capables daider au dveloppement de rseaux qui minimisent lexposition induite par les missions des antennes relais et des mobiles Pour cela Dfinir un indice d'exposition compos des expositions induites par les liens montants et descendants reprsentant l'exposition relle ; Discuter au sein du groupe de discussion de son acceptabilit ; Etudier et proposer des architectures et des mcanismes efficaces de rduction EMF exposition humaine sans pour autant compromettre la qualit des services ; valuer exprimentalement les solutions proposes.

Objectif 1 : Evaluer lexposition Dfinir un indice d'exposition dune population alliant exposition induite par des points daccs et exposition induite par l es systmes utiliss prs du corps (portables, ordinateurs portables) ; Dfinir des scnarios de rfrence en tenant compte : o de lutilisation (Voix, transmission de fichiers, surf) o des conditions dutilisation ( la maison, au travail, les voyages ... prs de la tte, mode conversation, ...) Analyser la reprsentation mentale, la perception du risque et les attitudes envers l'acceptation de lexposition aux EMF Objectif 2 : Technologies et architectures minimisant lexposition Explorer de nouvelles technologies capables de rduire l'indice de l'exposition Analyser les architectures permettant de rduire lexposition sans compromettre la qualit de service. o Impact de la densification, complexit o Apport des rseaux htrognes. Analyser les technologies permettant de rduire lexposition : par exemple, d'augmenter la sensibilit, les canaux de diffusion des actions, des romans de sommeil / rveil, DTX, la formation de faisceau, nouveau RRM, contrle de puissance etc. Valider par la mesure (Santander) Valider par les simulations Website : http://www.lexnet-project.eu

156

Annexe 14 - Utilisation du spectre par des dispositifs exempts de licence132

Les fournisseurs de services mobiles commerciaux comptent de plus en plus sur des structures de rseau htrognes, une combinaison de grandes et petites stations cellulaires, pour rpondre la croissance fulgurante du trafic. Ces petites stations cellulaires, qui exploitent un spectre sous licence, permettent aux fournisseurs de services d'accrotre la capacit de leurs rseaux en rutilisant le spectre, en dlestant le trafic de leurs macrorseaux, en tendant leur zone de couverture l'intrieur et l'extrieur et en offrant un service de meilleure qualit leurs clients. Le cot lev, la raret et les contraintes de capacit du spectre mobile exploits sous licence poussent cependant de plus en plus les fournisseurs de services se tourner vers des spectres exempts de licence pour rpondre aux besoins en bande passante des donnes mobiles. Aux tats-Unis, par exemple, AT&T chapeaute environ 45 000 points d'accs sans fil qui offrent un accs Wi-Fi aux clients du service sans fil de l'entreprise. An Canada, Shaw Communications a annonc en septembre 2011 qu'elle avait choisi d'abandonner une stratgie cellulaire traditionnelle au profit de dploiements de points d'accs sans fil. Selon une tude rcente, le nombre de points d'accs sans fil devrait augmenter de 350 % au cours des quatre annes (2011-2015) tant donn que de plus en plus d'exploitants partout dans le monde dploient de tels points pour dlester le trafic de leurs rseaux mobiles. En fait, malgr le fait que les ordinateurs portatifs taient traditionnellement les principaux moyens de connexion aux points d'accs sans fil, les tlphones intelligents dots de la technologie Wi-Fi sont appels dpasser les ordinateurs portatifs au titre de la mthode de prdilection pour se connecter aux points d'accs sans fil. Afin d'encourager les utilisateurs du service mobile utiliser davantage les points d'accs sans fil, l'industrie s'affaire dvelopper des normes visant permettre l'itinrance intgre entre les rseaux mobiles et les points d'accs sans fil. Dans la mme veine, l'industrie du sans-fil s'efforce de faire grimper les taux d'adoption de la technologie chez les consommateurs et au sein des entreprises en permettant l'itinrance intgre entre les points d'accs sans fil. Linitiative Point daccs de prochaine gnration de la Wi -Fi Alliance et de la Wireless Broadband Alliance permettra aux utilisateurs de passer dun point daccs lautre sans avoir s'identifier chaque fois. D'ici 2015, on prvoit que les dispositifs dots de la technologie Wi-Fi achemineront 46 % du trafic Internet, soit une augmentation de 36 % par rapport aujourd'hui. Le recours croissant la technologie Wi-Fi exerce une pression sur le spectre utilis par les dispositifs exempts de licence. Jusqu' maintenant, ce sont les bandes ISM de 2,4 GHz et de 5,8 GHz qui ont soutenu l'adoption rapide de la capacit Wi-Fi par des millions d'appareils grand public au Canada. Cependant, les frquences de 2,4 GHz sont de plus en plus encombres en raison de la prsence de dispositifs dots de la technologie Wi-Fi (tels les appareils-photo, les consoles de jeux, les ordinateurs portatifs, les tablettes et les tlphones) ainsi que de nombreux autres dispositifs de radiocommunication (tels les moniteurs pour bb, les ouvre-portes de garage, les oreillettes Bluetooth et les tlphones sans fil) qui utilisent tous les mmes bandes de frquences. Jusqu' maintenant, les dispositifs dots de la technologie Wi-Fi n'utilisent pas aussi massivement la bande de 5,8 GHz en raison de ses conditions de propagation moins favorables. Plus rcemment, des frquences supplmentaires ont t retenues l'chelle mondiale pour les rseaux locaux hertziens (RLAN), tels les points d'accs sans fil dans la bande de 5 GHz. Ces frquences ont t trs peu utilises jusqu'ici, mais les donnes canadiennes et tatsuniennes sur la certification indiquent une tendance d'utilisation la hausse de ces frquences par du matriel RLAN au cours des dernires annes. Des normes Wi-Fi plus rcentes (IEEE 802.11) permettent aux points d'accs sans fil d'utiliser les bandes 2,4 GHz et 5 GHz. La nouvelle norme Wi-Fi permettra des largeurs de bande de canal de 20 MHz, 40 MHz, 80 MHz et de 160 MHz qui assurent aux applications forte concentration de donnes une capacit et un dbit de traitement largement suprieurs. Par ailleurs, la quantit totale de spectre disponible dans la gamme de 5 GHz est de 530 MHz (comparativement 83,5 MHz dans la gamme de 2,4 GHz). L'utilisation de la gamme de 5 GHz est appele tre de plus en plus intense puisque les exploitants cherchent accrotre le dlestage de trafic vers les points d'accs sans fil. L'tude de RedMobile conclut que le fonctionnement trs local des dispositifs Wi-Fi (trs petite zone de couverture) et la possibilit de les adapter pour le fonctionnement d'un grand nombre de dispositifs en coexistence dans le mme espace spectral devraient assurer la suffisance du spectre au cours des cinq prochaines annes. l'instar des dispositifs Wi-Fi, les dispositifs exempts de licence appels TVWS qui exploitent des parties inutilises du spectre de tlvision peuvent largir les possibilits de dlestage des services mobiles commerciaux. En se fondant sur l'emplacement gographique et sur la disponibilit du canal, les dispositifs TVWS pourront fonctionner en cherchant le spectre disponible dans des bases de donnes en temps rel. Par ailleurs, les dispositifs TVWS pourront tirer profit des caractristiques de propagation intrinsques de ce spectre, entre 54 et 698 MHz, en amliorant la gamme et la pntration, et ainsi complter le rseau cellulaire. Industrie Canada a publi sa premire dcision sur les dispositifs TVWS le 30 octobre 2012, encourageant les fabricants et les fournisseurs de services dployer une telle technologie.
132

Source : Industrie Canada http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/Outlook-2013-fr.pdf/$FILE/Outlook-2013-fr.pdf 157

Annexe 15 - Petit dtour par lanalyse conomique des formes de concurrence

Trois mthodes ont pu tre utilises dans le domaine des tlcommunications pour introduire de la concurrence : La concurrence sur la base des installations ; La dissociation des lments du rseau ; La revente.

Par ailleurs, la neutralit technologique , autrement dit une politique ne privilgiant aucune technologie particulire encourage linnovation et les rponses adaptes aux besoins du march. La concurrence sur la base des installations dcrit la situation o une entreprise construit un rseau en utilisant ses propres installations pour atteindre ses clients (sans recourir celles de lentreprise en place). De ce fait, lentreprise entrante nest pas contrainte par les quipements existants ; elle peut installer les technologies les plus performantes et offrir de nouveaux services ses clients. Ce faisant, elle stimule aussi lentreprise ou les entreprises en place et l(les) incite faire voluer ses (leurs) propres infrastructures. Pour que la concurrence joue son rle, linterconnexion des rseaux est ncessaire pour permettre aux cl ients des diffrents rseaux de communiquer entre eux. Le revers de la mdaille est bien entendu que la construction dun rseau propre prend du temps et peut savrer financirement lourd. Le temps et le cot de dploiement constituent des barrires l entre, une entrave lexercice de la concurrence. La pertinence de la duplication des rseaux est par ailleurs fonction de lvaluation financire qui en est faite : celle-ci dpend des perspectives de gains et des cots, eux-mmes fonction en particulier des caractristiques des territoires desservis. Lutilisation dlments ventils du rseau permet de pallier certaines de ces difficults : le nouveau venu sur le march construit certaines parties du rseau et achte les quipements essentiels auprs d e lentreprise en place (par exemple les boucles locales). Cette formule abaisse la barrire financire lentre et empche les entreprises en place dexploiter durablement et seules les conomies dchelles ralises ou de tirer parti des obstacles ren contrs par les nouveaux entrants (typiquement la disponibilit des sites pour y installer des antennes relais). Cette formule ne fait pas obstacle aux innovations que peuvent apporter les nouveaux venus sur le march. Une intervention du pouvoir rglementaire est gnralement ncessaire pour que laccs aux lments du rseau de lentreprise en place se fasse dans des conditions non discriminantes. La troisime forme de concurrence est la revente. Dans le domaine des tlcommunications, il sagit pour de nouveaux entrants dobtenir un service de la part de lentreprise en place un prix de gros, charge pour eux de le revendre leurs propres clients. Cette formule permet une entre sur le march dintervenants dpourvus du capital ncessaire la constitution dun rseau ou de parties dun rseau. Elle concourt une plus forte utilisation du rseau de lentreprise en place et peut stimuler la concurrence par les prix au bnfice des consommateurs. Lintervention de la rgulation pourra tre ncessaire po ur dvelopper cette formule, sauf dans le cas o lentreprise en place, disposant de capacits excdentaires, verra un intrt immdiat cder en gros des parts de services. Cette formule nest cependant pas la panace : le revendeur est plus ou moins limit par les caractristiques techniques du rseau quil utilise et se trouve bien souvent frein dans sa capacit dinnovation. On le voit, les ferments de la concurrence sont diversifis dans le secteur des tlcommunications. Dans de nombreux pays dvelopps cependant, la concurrence sur la base des installations - ou concurrence par les infrastructures a t privilgie pour plusieurs raisons : Elle permet de grer le pouvoir de march de loprateur en place de faon plus efficace que ne peut le faire seule une instance de rgulation ; Cela permet dallger progressivement les contrles rglementaires, ce qui autorise une vritable drgulation du secteur ; Les innovations de services ont des chances dtre plus nombreuses si les oprateurs ont le cont rle de leur infrastructure.

Si la barrire lentre de linvestissement dans les rseaux est reconnue, si lintrt des effets dapprentissage permis aux nouveaux entrants par la formule de la revente nest pas ngliger (il peut tre intressant pour ceuxci de tester les technologies et la demande des consommateurs avant de btir leur propre infrastructure), il nempche que la concurrence par les services a pu tre critique au motif quelle ne fournissait pas dincitations fortes linvestissement de la part des oprateurs en place, laccs rglement cette infrastructure limitant les bnfices a priori, et pas davantage de la part des nouveaux entrants, dispenser dinnover dans des infrastructures concurrentes.

158

Dans ces conditions, et compte tenu de cette ensemble dlments, la ralit nest pas dichotomique, les rgulateurs doivent arbitrer entre dvelopper plutt une concurrence par les services, plus rapide mettre en uvre, et favoriser plutt une concurrence par les infrastructures, plus mme de produire les effets attendus de la concurrence. Cet arbitrage qui aboutit non pas un choix exclusif entre lune ou lautre de ces deux formes de concurrence, mais plutt un quilibre entre elles sexerce au travers des conditions daccs aux infrastructures de loprateur historique, en particulier les conditions tarifaires, et au travers de la politique doctroi 133 de licences pour les infrastructures concurrentes.

133

Marc Bourreau et Pinar Doan, Concurrence par les services ou concurrence par les infrastructures dans les tlcommunications ? , conomie publique/Public economics [En ligne], 12 | 2003/1, mis en ligne le 03 janvier 2006. URL : http://economiepublique.revues.org/338 159

Annexe 16 - La problmatique des radiofrquences vue de lOMS

Short introduction about RF-EMF
134

Radio frequency electromagnetic fields (RF-EMF) belong to the electromagnetic spectrum. They span between low frequencies and the optical part of the spectrum, in the frequency range of 9 kHz to 300 GHz [ICNIRP 2009], and are called radio frequencies (RF) because they are used for telecommunication and broadcasting. However, there are many other applications of RF waves, such as medical applications, microwave oven or dielectric welding, and their utilization has become ubiquitous. Electromagnetic fields in this frequency range have different sources. They may come from terrestrial and extraterrestrial natural sources (such as radiation from the sun and space) or from man-made sources (produced intentionally or as by-products of the use of electronic devices). In the RF area, the intensity of natural fields, produced by lightning discharges during thunderstorms for example, is extremely low compared to man-made fields [HPA 2012]. Humans are exposed to two different man-made types of RF-EMF: environmental sources which cause relatively continuous whole body exposure (such as telecommunication antennas, mobile phones base stations or Wi-Fi stations) and personal sources which are applied close to the body and can cause high and periodic short-term exposure (such as cell phones). On the other hand, occupational exposure to RF can arise from usage of RF in a variety of processes, such as RF induction heaters, plasma discharge equipment, wireless power transmission or dielectric heating. Medical (imaging techniques) and security applications (RFID, full-body scanners) can also be sources of RF, but it is not the topic of this literature survey. Thus, people may be exposed to RF-RMF in the outdoor environment, and both at home and at work. The most dramatic change in population exposure to RF fields is associated with the steady increase of mobile phones use. While in 2006, 2 billion people were using mobile phones worldwide (about 450 million in Europe) [Neubauer 2007], in 2013 the number of mobile-cellular subscriptions (6.8 billion), almost the world population (7.1 billion). Mobile phone penetration rates stand at 128% in developed countries and 89% in developing countries (global rate 96%) [ITU 47 2013]. All these cell phones require towers, masts or building locations for installing antennas. They are ubiquitous in populated and many rural areas to maintain service quality avoid traffic congestion. For example there were 80 million mobile phones and 53.000 base stations in the UK in 2012 [HPA 2012]. International recommendations on risk management Presented here are short summaries the rationale of the Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) and the International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) recommendations and exposure/emission limits related to emitters/antennas (far field exposures), for near field exposures related to devices, and for exposures in the occupational setting. The World Health Organization recommends following the limits set by ICNIRP and IEEE, but there is no legal obligation to follow these limits. Countries are free to adopt their own standards, following ICNIRP or IEEE guidelines or other ones. When they have guidelines not following ICNIRP nor IEEE, they adopt stricter limits. The International Commission on Non-Ionizing radiation Protection (ICNIRP) developed guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic and electromagnetic fields (up to 300 GHz) in 1998 to provide protection against known adverse health effects for both public and occupational exposures [ICNIRP 1998]. Two classes of guidance were presented in the ICNIRP document: - basic restrictions (current density J, specific absorption rate SAR or power density S, depending upon the frequency of the field); - reference levels (electric field strength E, magnetic field strength H, magnetic flux density B, power density S or currents flowing through the limbs). Compliance with the reference level ensures compliance with the relevant basic restriction. ICNIRP reviewed its guidelines for limiting exposure to time-varying electric and magnetic fields for the frequency range between 1 Hz and 100 kHz in 2010 [ICNIRP 2010] (annex 4). The Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) published its own standards for safety levels with respect to human exposure to RF electromagnetic fields 3 kHz to 300 GHz which were last modified in 1999 [IEEE 1999] and 2005 [IEEE 2005]. These standards were established to prevent harmful effects in human beings exposed to electromagnetic fields in the frequency range from 3 kHz to 300 GHz, in controlled and uncontrolled environments. Maximum permissible exposure limits or the external magnetic and electric fields are detailed in annex 5.

134

Summary Analysis of the 2012 Survey on Risk Management Policies regarding Radiofrequency Electromagnetic Fields Background Paper Submitted for discussion at the WHO International Stakeholder Seminar on Radiofrequency Policies 5 June 2013, Paris, France May 2013 (sous la direction de Denis Zmirou) 160

EMF standards are not the same around the world, that is why the WHO commenced a harmonization process2. c. Concerns of population from different type of RF-EMF For many years concerns about the possible health effects of RF fields exposure have been expressed all over the world. Over the last decade, public exposure to RF fields has increased and its impact on human health has become a topic of concern for the general public and politicians. It became a area of research for scientists. According to the Eurobarometer, 36% of European citizens were very concerned for their health by mobile phone masts, and 28% by mobile phone handsets [European Commission 2010]. In particular, populations living close to antennas raised concerns about possible cancer risks and wellbeing. A French study [INPES 2009] showed that respondents were less concerned about Wi-Fi than about base stations and mobile phones. Radiofrequency electromagnetic fields were classified in 2011 by the International Agency for Research on Cancer (IARC) as Possibly carcinogenic to humans, mainly on the basis of results from epidemiological studies among users of mobile phones, a conclusion extensively publicized in the mass media.

161

Annexe 17 - Les rles respectifs de lANFR et de lARCEP (source ANFR)

La gestion des frquences au niveau national tient compte du cadre pos par le Rglement des radiocommunications (RR) et les dcisions dharmonisation europennes. Lorganisation franaise dfit onze 135 affectataires de premier rang, constitus de neuf entits gouvernementales et de deux autorits administratives indpendantes, lARCEP et le CSA. Lintgralit du spectre exploitable est rpartie entre eux par le moyen de dcisions prises par le Gouvernement. Les affectataires disposent ainsi de nombreux blocs de frquences pour des types dusage dfinis, parfois en jouissance exclusive mais de plus en plus souvent en partage. LAgence instruit les dossiers de ces changements rguliers daffectation. Ntant pas elle -mme affectataire, elle est garante de la neutralit indispensable toute raffectation de frquences. La proposition de rpartition est adopte par le conseil dadministration de lAgence nationale des frquences. Laccs au domaine public hertzien peut alors tre alors dcid par le Premier ministre, qui arrte le tableau national de rpartition des bandes de frquences (TNRBF). Les affectataires autorisent ensuite les services quils encadrent. Les neuf administrations le font dans leurs secteurs dactivit et pour leurs usages propres, tandis que les deux autorits indpendantes lorganisent au profit de tiers, quil sagisse doprateurs audiovisuels (CSA) ou de communications lectroniques (ARCEP). En contrepartie de lutilisation du domaine public, ces exploitants peuvent verser une redevance d utilisation des frquences. Le montant des redevances et des ventuelles enchres est vers par le bnficiaire au budget de lEtat. Les comptences de lARCEP en matire de frquences radiolectriques sont prcises dune part par le code des postes et communications lectroniques (CPCE) et dautre part par le tableau national de rpartition des bandes de frquences (TNRBF). Le TNRBF confie lARCEP la gestion de frquences utilises pour des usages trs varis : les radiocommunications mobiles grand public (GSM, UMTS) ou professionnelles (PMR), les liaisons de vido-reportage, les faisceaux hertziens (utiliss notamment pour le transport des services de radiodiffusion, pour les rseaux dinfrastructure des oprateurs mobiles), la boucle locale radio, l es communications par satellite, les communications ferroviaires (GSM-R), les radioamateurs, les appareils de faible puissance et faible porte (microphones sans-fil, rseaux locaux radiolectriques, RFID, implants mdicaux, tlcommandes, radars de courte porte pour lautomobile, systme de relev de compteurs, etc.). Conformment larticle L-42 du CPCE, lARCEP fixe pour lensemble des frquences ou bandes de frquences qui lui ont t attribues : - 1 Le type d'quipement, de rseau ou de service auquel l'utilisation de la frquence ou de la bande de frquences est rserve ; - 2 Les conditions techniques d'utilisation de la frquence ou de la bande de frquences ; - 3 Les cas dans lesquels l'autorisation d'utilisation est subordonne la dclaration prvue l'article L. 33-1. Ces dcisions sont homologues par le ministre charg des communications lectroniques avant publication au Journal officiel. LAutorit est charge de dlivrer les autorisations dusage des frquences aux utilisateurs da ns les bandes de frquences qui lui ont t affectes. Trois modes dautorisation sont distinguer :

Lautorisation gnrale : lARCEP peut prciser pour les bandes de frquences qui lui sont affectes, celles dont lusage nest pas soumis loctroi dune autorisation individuelle dusage des frquences ; La dlivrance dautorisations individuelles dusage des frquences au fil de leau : dans les bandes qui ne peuvent pas faire lobjet dune autorisation gnrale (notamment lorsque le risque de broui llage est important) et o il napparait pas ncessaire de limiter le nombre dautorisations dutilisation (notamment lorsque la demande de frquences nexcde pas la ressource disponible), les autorisations sont dlivres au fur et mesure des demandes des utilisateurs dans les conditions fixes par le CPCE ; La dlivrance dautorisations individuelles dusage des frquences aprs appel candidatures. Le CPCE prvoit que lARCEP dcide du nombre d'autorisations dlivrer et effectue la slection des tit ulaires de ces autorisations par appel candidatures.

LAutorit assure le suivi des autorisations dutilisation de frquences quelle dlivre. Elle assure ainsi la facturation des redevances dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de frquences dlivres par lARCEP. LARCEP est galement charge du contrle des cessions des autorisations dutilisation de frquences dans les conditions fixes par larticle L42-3 du CPCE. Enfin, lARCEP sassure du respect des dispositions des autorisations relatives notamment la qualit de service, au calendrier de dploiement, la zone de couverture ainsi quaux ventuels engagements pris par le titulaire dans le cadre de l'appel candidatures.

135

Administration de laviation civile, ARCEP, CSA, Ministre de la dfense, Centre national des tudes spatiales, Haut Commissaire de la Rpublique ou administrateur suprieur dans les collectivits doutre-mer (pour les besoins de la scurit publique et au profit des radioamateurs), Ministre de lintrieur, Administration de la mtorologie, Administration des por ts et de la navigation maritime, Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, Tlcommunications sur les territoires franais outre-mer. 162

Annexe 18 Missions de lEtat et de lARCEP

Article L.32-1 du code des postes et des tlcommunications136
II.- Dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre charg des communications lectroniques et lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes prennent, dans des conditio ns objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnes aux objectifs poursuivis et veillent : 1 la fourniture et au financement de lensemble des composantes du service public des communications lectroniques ; 2 lexercice au bnfice des utilisateurs dune concurrence effective et loyale entre les exploitants de rseau et les fournisseurs de services de communications lectroniques. ce titre, ils veillent lexercice de la concurrence relative la transmission des contenus et , lorsque cela est appropri, la promotion dune concurrence fonde sur les infrastructures ; 3 Au dveloppement de lemploi, de linvestissement efficace notamment dans les infrastructures amliores et de nouvelle gnration, de linnovation et de la comptitivit dans le secteur des communications lectroniques ; 3 bis tenir compte, lorsquils fixent des obligations en matire daccs, du risque assum par les entreprises qui investissent et autoriser des modalits de coopration entre les investisseurs et les personnes recherchant un accs, afin de diversifier le risque dinvestissement dans le respect de la concurrence sur le march et du principe de non-discrimination ; 3 ter tenir compte de la diversit des situations en matire de concurrence et de consommation dans les diffrentes zones gographiques du territoire national ; 4 la dfinition de conditions daccs aux rseaux ouverts au public et dinterconnexion de ces rseaux qui garantissent la possibilit pour tous les utilisateurs d e communiquer librement et lgalit des conditions de la concurrence ; 4 bis labsence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans les relations entre oprateurs et fournisseurs de services de communications au public en ligne pour lacheminement du trafic et laccs ces services ; 5 Au respect par les oprateurs de communications lectroniques du secret des correspondances et du principe de neutralit au regard du contenu des messages transmis, ainsi que de la protection des donnes caractre personnel ; 6 Au respect, par les exploitants de rseau et les fournisseurs de services de communications lectroniques de lordre public et des obligations de dfense et de scurit publique ; 7 la prise en compte de lintrt de lensemble des territoires et des utilisateurs, notamment handicaps, gs ou ayant des besoins sociaux spcifiques, dans laccs aux services et aux quipements ; 8 Au dveloppement de lutilisation partage entre oprateurs des installations mentionnes aux articl es L. 47 et L. 48 ; 9 labsence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des oprateurs ; 10 la mise en place et au dveloppement de rseaux et de services et linteroprabilit des services au niveau europen ; 11 lutilisation et la gestion efficaces des frquences radiolectriques et des ressources de numrotation ; 12 un niveau lev de protection des consommateurs, grce notamment la fourniture dinformations claires, notamment par la transparence des tarifs et des conditions dutilisation des services de communications lectroniques accessibles au public ; 12 bis. # un niveau lev de protection de lenvironnement et de la sant de la population, conjointement avec les ministres chargs de la sant et de lenvironnement ; 13 Au respect de la plus grande neutralit possible, dun point de vue technologique, des mesures quils prennent ; 14 lintgrit et la scurit des rseaux de communications lectroniques ouverts au public ; 15 favoriser la capacit des utilisateurs finals accder linformation et en diffuser ainsi qu accder aux applications et services de leur choix ; 16 promouvoir les numros europens harmoniss pour des services objet social et contribuer linformation des utilisateurs finals lorsque des services sont fournis ; 17 ce que tous les types de technologies et tous les types de services de communications lectroniques puissent tre utiliss dans les bandes de frquences disponibles pour ces services lorsque cela est possible ; Ils assurent ladaptation du cadre rglementaire des chances appropries et de manire prvisible pour les diffrents acteurs du secteur.

136

Cit par Assemble nationale, Rapport dinformation sur limpact de la rgulation des tlcoms sur la filire tlcom, par Mmes Corinne Erhel et Laure de la Raudire, fvrier 2013 163

Annexe 19 - Grille dvaluation des projets (extrait du rapport Raoul-Lorrain)

164

Annexe 20 - Suivi de la mise en uvre des 10 orientations arrtes la suite de la table ronde de 2009
01 - Une information accessible pour le grand public

Ouvrir un site internet sur les radiofrquences

Le site internet interministriel www.radiofrequences.gouv.fr, entirement ralis et financ par les ministres en charge de la sant, du travail, de lcologie et de lconomie numrique, a t mis en ligne le 25 juin 2010 destination du grand public, des lus et des professionnels de sant. Llaboration dun guide grand public est assujettie laccomplissement de lensemble des actions prvues par les 10 orientations du Gouvernement. Lensemble des informations mises jour sont toutefois dj disponibles sur le site internet www.radiofrequences.gouv.fr. Une restitution publique du rapport de lANSES (ex AFSSET) relatif aux effets sanitaires des radiofrquences a eu lieu le 15/10/2009. LInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) a ralis en dcembre 2010 une campagne dinformation portant sur lusage des tlphones mobiles. Par cette campagne, lINPES recommande, titre de prcaution, ladoption de gestes simples permettant de rduire son exposition, en particulier par lusage dune oreillette. La campagne a donn lieu la cration dun site internet ddi : www.lesondesmobiles.fr.

Elaborer un guide dinformation

Raliser une campagne dinformation

02 - Une information cible en direction des lus et des professionnels de sant

Informer les lus

Le site interministriel www.radiofrequences.gouv.fr permet dinformer les lus locaux, notamment sur les dispositions rglementaires en matire durbanisme encadrant limplantation des antennes -relais de tlphonie mobile. De plus, le ministre en charge de lcologie finance un service national dassistance sur les champs lectromagntiques ddi aux collectivits locales, accessible sur internet ladresse suivante : http://www.ineris.fr/ondes-info/. La gestion de ce site, et en particulier la rponse aux questions des collectivits, est assure par lInstitut national de lenvironnement industriel et des risques (INERIS). Par ailleurs, les conclusions des exprimentations sur la concertation (cf. orientation n8) viendront galement enrichir les informations mises disposition des lus locaux.

165

Informer les professionnels de sant

Le site interministriel www.radiofrequences.gouv.fr permet dinformer les professionnels de sant, notamment de ltat des connaissances sur les effets sanitaires des radiofrquences ainsi que des recommandations du ministre en charge de la sant concernant lusage des tlphones mobiles. Le rendu en 2013 de la saisine de lANSES compatibilit lectromagntique des dispositifs mdicaux et la publication en 2015 des rsultats de ltude sur la prise en charge des personnes se disant hypersensibles aux champs lectromagntiques (cf. orientation n 3) conduiront la diffusion dinformations plus spcialises.

03 - Une prise en charge adaptes pour les personnes hypersensibles

Elaborer un protocole daccueil et de prise en charge

Le terme dhypersensibilit aux champs lectromagntiques est utilis pour dfinir un ensemble de symptmes varis et non spcifiques une pathologie particulire que certaines personnes attribuent spontanment une exposition aux champs lectromagntiques. LANSES indique dans son avis doctobre 2009 portant sur les effets sanitaires des radiofrquences qu aucune preuve scientifique dune relation de causalit entre lexposition aux radiofrquences et lhypersensibilit lectromagntique na pu tre apporte jusqu prsent . Nanmoins, les souffrances rapportes par ces personnes ne peuvent tre ignores. La mise en place dune prise en charge adapte pour les personnes se dclarant hypersensibles aux champs lectromagntiques a donc t engage. Un protocole daccueil et de prise en charge de ces personnes a ainsi t labor par les quipes de lhpital Cochin. Celui-ci sera valu par une tude finance par le programme hospitalier de recherche clinique (PHRC). Les premires consultations ont t organises par le rseau national des centres de pathologie professionnelle en 2012. En mai 2013 on dnombrait 46 inclusions sur un objectif de 110 horizon de mars 2014. La fin de ltude devrait intervenir en novembre 2015.

Soutenir la recherche

La recherche sur les causes de ces symptmes est soutenue par lANSES dans le cadre des appels projet de recherche qui sont lancs. Dbut 2013 a t lanc un appel projet incluant la question des radiofrquences et, en particulier, llectro-hypersensibilit.

04 - Une dmarche de prcaution pour les citoyens

Distribuer une notice lors de lachat dun tlphone mobile

Un dpliant intitul Tlphones mobiles : sant et scurit , actualis par le Ministre en charge de la sant en juillet 2012, a t mis disposition du public. Les oprateurs de tlphonie mobile sont encourags assurer une large distribution de ce dpliant dans leurs points de vente. Laffichage du dbit dabsorption spcifique (DAS) des tlphones mobiles est rendu obligatoire depuis le 12 avril 2011 par le dcret n2010-1207 du 12 octobre 2010 relatif laffichage du dbit dabsorption spcifique des quipements terminaux radiolectriques. Les modalits daffichage sur les lieux de vente et dans les publicits
166

Afficher le DAS des tlphones mobiles

sont prcises par arrt du 12 octobre 2010 Obtenir un engagement des oprateurs proposer une offre SMS exclusive Les oprateurs de tlphonie mobile ont indiqu quil ny a pas actuellement de march pour une offre ne comportant que des SMS car un canal vocal est systmatiquement rclam. Des offres SMS exclusives existent toutefois destination des personnes ayant un handicap auditif. Le Gitep TICS (syndicat professionnel des constructeurs tlcoms prsents en France) a apport la rponse suivante : Lintgration dun kit oreillette dans un tlphone mobile pose certains problmes techniques (notamment en termes de prennit de fonctionnement) Les tlphones mobiles doivent pouvoir passer des appels durgence, mme quand loreillette ne fonctionne plus Interdire lusage des tlphones mobiles par les enfants dans les coles primaires Cration de larticle L. 511-5 du code de lducation : Dans les coles maternelles, les coles lmentaires et les collges, lutilisation durant toute activit denseignement et dans les lieux prvus par le rglement intrieur, par un lve, dun tlphone mobile est interdite. . Cration de larticle L. 4453-1 du code du travail : Les rgles de prvention des risques pour la sant et la scurit des travailleurs exposs aux champs lectromagntiques sont dtermins par dcret en Conseil dEtat pris en application de larticle L. 4111 -6. Ce dcret se conforme aux principes de prvention fixs aux articles L. 4121 -1 et L. 4121-2. . Cration de larticle L. 5231-3 du code de la sant publique : Toute publicit, quel quen soit le moyen ou le support, ayant pour but direct de promouvoir la vente, la mise disposition, lutilisation ou lusage dun tlphone mobile par des enfants de moins de quatorze ans est interdite. . Modification de larticle L. 34-9 du code des postes et des communications lectroniques par linsertion dun alina : Les terminaux radiolectriques destins tre connects un rseau ouvert au public pour la fourniture du service de tlphonie ne peuvent tre commercialiss sans un accessoire permettant de limiter lexposition de la tte aux missions radiolectriques lors des communications. . Cration de larticle L. 5231-4 du code de la sant publique : La distribution titre onreux ou gratuit dobjets contenant un quipement radiolectrique dont lusage est spcifiquement ddi aux enfants de moins de six ans peut tre interdite par arrt du ministre charg de la sant, afin de limiter lexposition excessive des enfants. . Llaboration de critres techniques permettant de justifier une ventuelle interdiction de tels quipements fait actuellement lobjet dune saisine de lANSES dont lavis devrait tre rendu public courant
167

Encourager la production de tlphones mobiles avec oreillette intgre

Informer les utilisateurs intensifs en milieu professionnel et fournir une oreillette

Interdire la publicit en direction des enfants de moins de 14 ans

Rendre obligatoire la fourniture dune oreillette

Possibilit dinterdire tout terminal radiolectrique destin aux enfants de moins de 6 ans

2013. 05 - Un suivi raisonn des niveaux dexposition

Evaluer les impacts dune diminution des niveaux dexposition dus aux antennes

Un comit oprationnel (COMOP) exprimentations , dont la prsidence a t confie au dput Franois Brottes et rassemblant lensemble des parties prenantes, a t mis en place en juillet 2009 afin dvaluer notamment la faisabilit technique dune diminution des niveaux dexposition du public aux radiofrquences mises par les antennes-relais de tlphonie mobile. 16 communes pilotes reprsentatives de la diversit des situations rencontres sur le terrain ont t slectionnes la suite dun appel candidature : Brest, Cannes, Chassieu, Coufouleux, Courbevoie - La Dfense, GrandChamp, Grenoble, Kruth, La Rochelle, Lavelanet, Paris 14, Paris 15, Plaine Commune Saint Denis, Saint-Denis de la Runion, Saint Mand et Thiers. Ce travail sest ralis dans un cadre de gouvernance original rassemblant lensemble des parties prenantes (Etat, collectivits locales, oprateurs de tlphonie mobile et industriels du secteur, associations de dfense des consommateurs et de protection de lenvironnement, organismes publics), marqu par le souci davancer collectivement et en sappuyant non seulement sur le soutien administratif et financier du MEDDE mais aussi sur des comptences scientifiques et techniques fortes (Agence nationale des frquences, CSTB, INERIS, experts). Initialement prsid par Franois Brottes, dput de la 5me circonscription de lIsre et maire de Crolles, les travaux du COMOP se sont poursuivis partir du 30 aot 2011 sous la co -prsidence de lANFR et de la DGPR, la suite de la remise par Franois Brottes dun rapport dtape au Gouvernement rendant compte des principaux rsultats issus de la premire phase de travail et formulant des recommandations quant la suite des tudes mener. Depuis cette date le COMOP a t rebaptis COPIC : Comit de pilotage issu du COMOP. Un rapport de synthse des travaux du COPIC sera publi la fin du mois de juin 2013.

Encourager la mise en uvre des meilleures techniques disponibles et dune valeur cible

Le Gouvernement a lanc plusieurs travaux afin dclairer lventuelle prise de dcision lie cette action. Cette dcision prendra ainsi en compte les rsultats dfinitifs des exprimentations sur lexposition, les conclusions de la mission relative au principe de sobrit en matire dondes lectromagntiques, ainsi que les conclusions de la mise jour de lexpertise de lAnses de 2009 sur les effets sanitaires des radiofrquences, qui doit intervenir en 2013.

06 - Un dispositif de contrle des expositions rnov

Elaborer et mettre en place un nouveau protocole de mesure

Conformment aux exigences de la norme NF EN 50492 publie le 7 janvier 2009, un nouveau protocole de mesure visant vrifier pour les stations mettrices fixes, le respect des limitations, en termes de niveaux de rfrence, de lexposition du public aux champs lectromagntiques prvues par le dcret n 2002 -775 du 3 mai 2002, a t labor par lAgence nationale des frquences et finalis le 31
168

mai 2011, aprs avoir t propos en consultation dans le cadre dune enqute publique. Les rfrences du protocole (ANFR/DR 15 -3) ont t publies par arrt du ministre charg des communications lectroniques le 26 aot 2011. Modifier les modalits de financement des mesures Depuis le 1 janvier 2011, un fonds public aliment par la contribution additionnelle l'imposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) applicable aux stations radiolectriques (loi de finances pour 2011), et dans un premier temps, affecte lAgence de services et de paiement (ASP), avant dtre affecte par la loi de finances pour 2013 lAgence nationale des frquences, est destin financer des mesures de champs lectromagntiques ralises par les organismes indpendants et accrdits, utilisant le protocole de mesure rglementaire. Ce nouveau dispositif devrait tre oprationnel courant 2013. Le nouveau protocole de mesure labor par lAgence nationale des frquences prvoit deux types de mesures : le cas A fournit un rsultat couvrant lensemble des sources de frquences par une mesure large bande (valuation globale) et le cas B dtaille chaque contribution de sources de radiofrquences en utilisant une analyse slective en frquence (valuation dtaille). Une valuation dtaille est systmatiquement ralise si le rsultat de la mesure large bande est suprieur 6 V/m. Les organismes de contrle pourront terme tre accrdits pour effectuer des mesures selon le seul cas A (ncessitant moins de comptences techniques) ou les cas A et B, ce qui permettra dlargir le march des organismes de contrle accrdits. Renforcer les missions de lANFR Modification de larticle L. 34-9-1 du code des postes et des communications lectroniques par lajout de deux alinas : Le rsultat des mesures est transmis [] lAgence nationale des frquences, qui en assure la mise disposition du public []. Un recensement national des points atypiques du territoire dans lesquels les taux dexposition dpassent sensiblement la moyenne observe lchelle nationale est tabli en vue de sa publication au plus tard le 31 dcembre 2012. [] Tout occupant dun logement peut avoir accs, auprs de lAgence nationale des frquences, lensemble des mesures ralises dans le logement. . Toutefois, la publication du recensement national des points atypiques mentionn ci-dessus nest pas encore intervenue ce jour. 07 - Une possibilit de contrle individuel des expositions
er

Ouvrir le march des organismes de contrle

Faciliter laccs aux contrles

Les modalits de gestion du fonds public par lAgence nationale des frquences (ANFr), ainsi que les personnes morales ayant la capacit de solliciter les mesures de champs lectromagntiques ligibles ce fonds seront dfinies par un dcret actuellement en cours dexamen au Conseil dEtat. Ce nouveau dispositif devrait tre oprationnel courant 2013.

169

08 - Une triple exprimentation sur la concertation et linformation locales

Elaborer un nouveau dossiertype destination des maires

Le COPIC (cf. orientation n05) a poursuivi les travaux du COMOP, qui tait galement charg de mener des exprimentations visant identifier de nouvelles procdures de concertation et dinformation locales pour accompagner les projets dimplantation dantennes relais. Neuf villes pilotes ont t slectionnes en janvier 2010 la suite dun appel candidature : Amiens, Bayonne, Boult, Bourges, La Bresse, Lille, Orlans, Pessac et Tours. Un groupe de travail rassemblant des reprsentants de l'Etat, des lus locaux, des associations et des oprateurs de tlphonie mobile, a mis au point une bote outils. Il sagit dun ensemble de moyens que les communes pilotes choisissent dexprimenter en fonction de leurs besoins et de leur sensibilit permettant ainsi damliorer la concertation et linformation locale. Parmi ces outils figurait le dossier transmis aux collectivits locales par les oprateurs de tlphonie mobile dont le contenu a t renforc par les lments suivants : Des fiches dinformation ralises par lEtat sur : les connaissances sur les effets sanitaires, les conditions dimplantation des antennes-relais et les obligations rglementaires fixes aux oprateurs. Une note de synthse en langage non technique. Des lments de motivation du projet Un calendrier indicatif dinstallation de lantenne-relais Les modalits dinformation du maire sur la dcision de ralisation des travaux dimplantation et sur la date de ces travaux (le maire devant imprativement tre inform de la dcision ds quelle est prise) Une indication des ouvrants les plus proches.

Exprimenter de nouvelles modalits de concertation locale

Constituer une bote outils de bonnes pratiques de concertation locale

dans le cadre cette exprimentation, il est galement possible, lorsque le maire en fait la demande, dintgrer dans le dossier dinformation des estimations du niveau de champ lectromagntique maximum mis par lantenne relais projete en certains lieux selon les modalits dfinies dans la fiche du MEDDE et de lANFR Lexprimentation de ces propositions sest acheve en dcembre 2012 et a fait lobjet dune valuation par le Conseil Gnral de lEnvironnement et du Dveloppement Durable donnant lieu la publication dun rapport.

09 - Un financement de la recherche rnov

Financer la recherche par un prlvement obligatoire

La poursuite de la recherche relative aux radiofrquences est maintenant encourage et finance en France par lANSES, en liaison avec lAlliance nationale pour les sciences de la vie et de la sant (Aviesan), qui a cr un programme de recherche radiofrquences er et sant . LANSES dispose cet effet depuis le 1 janvier 2011 dun fonds public de 2 millions deuros par an issu de la contribution additionnelle forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) applicable aux stations radiolectriques (loi de finances pour 2011). LAnses a de plus mis en place un comit de dialogue
170

 radiofrquences et sant qui runit lensemble des parties prenantes afin dtre un lieu dchange, de rflexion et dinformation sur les orientations de la recherche. 10 - Un prolongement de la table ronde

Mettre en place un comit afin dassurer le suivi de la mise en uvre de ces actions

Cinq runions du comit de suivi de la table ronde radiofrquences, sant, environnement ont t organises aux dates suivantes : le 16/10/2009, le 05/01/2010, le 09/07/2010, le 23/03/2011 et le 21/07/2011. Un tat davancement des mesures mises en uvre par le Gouvernement a t prsent, lors de ces runions, aux parties prenantes, qui ont alors fait part de leurs observations et propositions.

171

Annexe 21 - Elments de rglementation en vigueur

172

Annexe 22 - Mao Pninou (PS) et Ren Dutrey (EELV), tribune JDD.fr du 19 octobre 2012
A lissue dune trs longue et difficile ngociation avec les quatre oprateurs de tlphonie mobile (Bouygues Tlcom, Free, Orange, et SFR), la Ville de Paris est sur le point de signer avec eux la 3me charte parisienne de tlphonie mobile. L'exprience acquise en NEUF ans de relations avec les oprateurs de tlphonie mobile, les associations et nos concitoyens, nous montre la ncessit d'une profonde mutation dans la gouvernance du dploiement de ces technologies sur nos territoires. La nouvelle charte prsente des avances indniables en termes de transparence et de garantie de niveau d'exposition aux ondes lectromagntiques. Toutefois et en dpit de ces avances, il nous semble que la formule de "charte de bonnes pratiques" a atteint les limites de ce quune collectivit locale peut faire, compte tenu du cadre rglementaire et lgislatif au niveau national et europen. Par ailleurs, avec larrive du quatrime oprateur (free) et dune quatrime gnration de tlcommunication, il est urgent de s'interroger sur la faon dont ces technologies peuvent trouver harmonieusement place dans nos villes. La tlphonie mobile et maintenant lInternet mobile connaissent une croissance exponentielle et offrent des services utiles, voire indispensables nombre de nos concitoyens. L'enjeu stratgique du dveloppement de ces technologies est tout autant conomique que socital : travers les rseaux d'antenne relais, ce sont les bases des technologies du quotidien au 21me sicle qui se mettent en place. Depuis l'origine de son dveloppement, la tlphonie mobile rencontre deux cueils majeurs sans qu'aucune solution ne soit rellement mise en uvre pour les viter. Le premier concerne les proccupations sur limpact sanitaire de l'exposition aux ondes lectromagntiques. L'incertitude scientifique sur la question et l'inadaptation de la rglementation en termes de seuil d'exposition n'en finit pas de brouiller les riverains d'antennes-relais, lgitimement inquiets, avec la tlphonie mobile. Le second tient au modle concurrentiel de dploiement des antennes relais. En matire d'installation d'antennes relais, le pouvoir des Maires est extrmement limit. Contrairement au sous-sol qui, comme l'espace public, est proprit des villes (les rseaux de l'eau, de l'lectricit, de gaz, de fibre optique sont des concessions municipales), l'espace hertzien est proprit de l'Etat. Pour dvelopper la tlphonie mobile, ce dernier a fait le choix, contraint par la rglementation europenne en matire de concurrence, de laisser chacun des oprateurs le soin de constituer son propre rseau d'antennes. La concurrence, ainsi instaure pour raliser les objectifs de couverture du territoire et de qualit de ser vice, a entran la multiplication inutile dantennes, trop souvent installes sur des sites inappropris. Dautre part, la logique visant couvrir les intrieurs dimmeubles (logements ou bureaux) partir dantennes situes sur les toits, nous semble impossible tenir terme, compte tenu de la croissance exponentielle du flux de donnes. Elle oblige en effet chaque oprateur mettre le plus fort possible pour assurer la couverture derrire un, deux, voire trois murs. En outre, on observe que le dveloppement de la couverture en intrieur (wifi, antenne Femto,), qui correspond pour chaque foyer ou bureau une exposition choisie et non subie, est aujourdhui fortement limite du fait de la non interoprabilit entre les rseaux privs. Ce phnomne n'est pas nouveau et son remde a t maintes fois voqu : la mutualisation des sites et des antennes confie un oprateur public et linteroprabilit entre les rseaux. Rcemment, deux vnements en ont dmontr la faisabilit. Premirement, la mutualisation de rseaux entre oprateurs dans le cadre d"accords d'itinrance", pour rsorber les zones dnues de couverture, a montr sa pertinence et son efficacit. Ensuite, l'accord liant orange free parachve la dmonstration. Avec un rseau couvrant 25% de la population, Free est disponible partout. Preuve qu'un rseau d'antennes peut supporter l'activit de plusieurs oprateurs. Enfin, force est de constater que la concurrence entre les 4 oprateurs porte de moins en moins sur la couverture quils assurent mais de plus en plus sur les prix des communications, les contenus et les services offerts. Les avantages dun rseau unique et inter oprable d'antennes relais sont multiples : Il rpond pleinement l'objectif de rationalisation et d'optimisation des rseaux existants. Ce rseau unique pourrait exploiter les frquences laisses vacantes par les diffrents oprateurs sans risque d'interfrence. Il pourrait galement prioriser linstallation dantennes sur les sites les plus appropris (toits hauts, sans vis--vis) et rduire le besoin dmission, contribuant ainsi minimiser l'exposition subie par les riverains. Pour avancer dans ce sens, des rformes sont ncessaires au niveau national mais surtout europen, pour rompre avec une logique de concurrence tout prix, en particulier dans un domaine (la couverture) o elle na pas de sens et lui substituer une logique de coopration. Pour nous, la logique voudrait que ce rseau soit territorial et guid par des schmas d'implantation d'antennes dmocratiquement labor. Cest pourquoi, nous interpellons aujourdhui les parlementaires et les excutifs nationaux et europens afin quils se saisissent de cette question fondamentale pour notre avenir et notre dveloppement commun.

173

Annexe 23 - Rle de lANFR en matire dexposition du public aux champs lectromagntiques (source ANFR)
Les proccupations relatives au domaine des frquences ne sont plus uniquement dordre technique. Depuis plusieurs annes une partie des franais sinquite des consquences sur leur sant de lexposition aux ondes lectromagntiques. Avec le lancement de la 4G et du quatrime oprateur mobile, les problmatiques relatives lexposition du public deviennent de nouveau dactualit, notamment avec le dploiement de nouvelles infras tructures. Ce sujet, li aux proccupations croissantes de sant publique et aux volutions technologiques, constitue une activit importante, ancre dans le long terme. LAgence, consciente de ces proccupations, a mis en place un dpartement qui veille a u respect des obligations de lAgence en matire dexposition aux ondes radiolectriques et la bonne information du public. Le rle de lAgence en matire dexposition du public est triple : (i) veiller au respect des valeurs limites dexposition, (ii) contrler la conformit des quipements radios et des terminaux mis sur le march, (iii) informer le public. LAgence na pas de comptences sanitaires, contrairement lANSES . 1. Contrle du respect des valeurs limites dexposition

Conformment au code des postes et des communications lectroniques (CPCE), lAgence veille au respect des valeurs limites dexposition du public (art. L43 I et L34-9-1). Le dcret 2002-775 fixe les valeurs [1] maximales dexposition respecter de 28 87 V/m pour lensemble du spectre radio. Ces valeurs ont t conues pour viter lchauffement du corps. Dans le cadre de sa mission de contrle du respect des valeurs limites, lAgence tablit des documents de rfrence. Le protocole DR-15 dcrit une mthode de mesure fiable et rep roductible du niveau dexposition du public aux champs mis par les stations radiolectriques. Le guide DR-17 permet la dtermination du primtre de scurit autour des installations fixes. Ces documents sont mis jour rgulirement avec les oprateurs qui reconnaissent la comptence de lAgence en la matire, celle -ci tant aussi la garante de lintrt public. LAgence autorise linstallation des stations radiolectriques de plus de 5 watts et contrle les dclarations dinstallations de plus faible puissance. Cette activit participe la mise jour de la base de donnes des metteurs, ncessaire toutes les missions de gestion et de contrle de lAgence. Pour lactivit lie lexposition du public, le contrle est effectu par ses services rgion aux et un centre accrdit Cofrac, permettant une expertise nationale et internationale. Linterface avec le grand public se fait au travers de laboratoires privs accrdits Cofrac. LAgence met disposition du public les rsultats sur le site Cartoradio. En 2011, plus de 2000 mesures de champs lectromagntiques ont t ralises, permettant lAgence didentifier les points dits atypiques dont le recensement est en cours dtablissement, conformment la loi Grenelle 2. LAgence analyse aussi les donnes grce des modlisations grande chelle qui permettent de mieux comprendre lenvironnement radiolectrique lextrieur et lintrieur des btiments et rflchit aux nouvelles [2] manires de mesurer ces valeurs. LAgence pilote le comit technique du COPIC qui a t mis en place la suite du rapport remis par le dput Franois Brottes. Le rle du COMOP-COPIC est dtudier la faisabilit dune rduction de lexposition du public aux champs lectromagntiques par des simulations et des exprimen tations, et mesurer limpact sur la couverture et la qualit de service. 2. Contrle de la conformit des lments LAgence effectue aussi un contrle des terminaux la fois administratif, notamment afin que le consommateur soit bien inform, et technique, e n veillant au respect des valeurs limites dexposition du public du champ lectromagntique gnr par les terminaux (art. L43 I du CPCE) caractris par le Dbit dAbsorption Spcifique (DAS). Dans ce cadre, lAgence prlve une centaine de terminaux pa r an. 3. Information du public

LAgence joue un rle important dexpert technique neutre. Elle est prsente aussi bien au niveau international que dans le cadre des instances dpartementales de concertation, ou de runions au niveau local (ex : lors de er llaboration de chartes, en prfecture, en mairie). En 2012 et au 1 semestre 2013, lAgence a rpondu positivement toutes les sollicitations dlus. Lexpertise de lAgence facilite la comprhension des enjeux techniques (du protocole, des rsultats et des points atypiques). Elle a vocation tisser des relations avec tous les acteurs, y compris avec les associations, dans le but de rendre les dbats plus sereins. LAgence met enfin son expertise et sa pdagogie au service des lus et du grand public. Elle a dvelopp et continue damliorer son site Cartoradio qui permet au public de localiser les stations radiolectriques ainsi que de visualiser les mesures existantes dans un souci de transparence et de pdagogie.
[1] [2]

DAS : dbit dabsorption spcifique en W/Kg (valeur maximale dicte par lICNIRP) Comit de Pilotage issu du Comop (Comit Oprationnel cr en juillet 2009 la suite des travaux de la table ronde Radiofrquences, Sant, Environnement du Grenelle de lenvironnement). 174

Annexe 24 - La procdure dautorisation des sites radiolectriques (source ANFR)

137

Le Code des postes et communications lectroniques Larticle L.43 du code des postes et des communications lectroniques prvoit que : l'Agence nationale des frquences coordonne limplantation sur le territoire n ational des stations lectriques de toute nature et veille au respect des valeurs limites dexposition du public aux champs lectromagntiques prvues larticle L34 -9-1. A cet effet, les dcisions dimplantations ne peuvent tre prises quavec son accord . La procdure COMSIS Pour mener bien cette mission, lANFR travaille en relation troite avec la commission des sites et servitudes (COMSIS) qui runit tous les affectataires de frquences et les administrations et/ou oprateurs dsigns par les affectataires. Cette instance dfinit les procdures de gestion des projets dimplantation avec ou sans servitudes qui sont soumis lANFR. La procdure COMSIS est active lors dune implantation ou modification dinstallations radiolectriques non militaires mentionnes l'article L. 33-3 du code des postes et des communications lectroniques de plus de 5 Watt de puissance rayonne. Elle est dcrite dans un rfrentiel interne Agence (DR-05 : procdures dutilisation optimale des sites radiolectriques) sans valeur juridique mais reconnu par les affectataires. La procdure mise en uvre ncessite un change dinformation rgulier entre les diffrents acteurs impliqus. Ainsi, les demandes dimplantations ou de modifications, les recueils des avis des intervena nts, les missions des dcisions de lAgence, seffectuent par change lectronique de donnes via une application informatique dnomme STATIONS . Cette application est accessible uniquement aux membres autoriss. Les changes y sont scuriss de manire garder un niveau de confidentialit adapt lutilisateur concern. La procdure retenue pour linstruction des projets dimplantation de stations radiolectriques repose sur la concertation. Lensemble des membres de la COMSIS est donc consult sur chaque projet. Le dossier de demande dimplantation ou de modification contient les lments administratifs, gographiques et techniques qui caractrisent le projet soumis. En outre, une fiche dengagement la prise en compte et au respect de la problmatique dexposition aux champs lectromagntiques est systmatiquement fournie. Cette fiche indique galement la prsence ventuelle dtablissements particuliers (tablissements scolaires, crches ou tablissements de soins) dans un rayon de 100 m autour du projet et le niveau estim de champ sur ces tablissements. Les dlais Conformment larticle R.20-44-11 du code des postes et des communications lectroniques, en labsence de rponse de lAgence, l'avis ou l'accord est rput acquis au terme d'un dl ai de deux mois aprs la saisine de l'Agence. En pratique, le dlai de consultation des membres COMSIS est infrieur cinq semaines. Les stations autorises bnficient du principe dantriorit. La dclaration lANFR, outre son caractre obligatoire, constitue une protection pour les stations dclares par rapport aux stations dsirant simplanter. En cas davis dfavorable dun ou de plusieurs membres, lAgence tudie le dossier et rend sa dcision sous forme daccord, avis diffr ou refus. Si aucune solution ne peut tre trouve localement, les projets sont tudis lors de sances techniques de la COMSIS. Laccord ANFR dcrit ci-dessus ne concerne que la compatibilit radiolectrique et le respect des valeurs limites dexposition aux champs lectromagntiques, il ne prjuge pas des autres autorisations administratives ncessaires la mise en uvre dune station radiolectrique - rgles durbanisme et autorisation de frquence en particulier.

137

Note transmise par lAgence nationale des frquences la demande de la mission. Cf. en annexe ; les attributions et la composition de la COMSIS. 175

ATTRIBUTIONS ET COMPOSITION DE LA COMSIS (COMmission consultative des SItes et Servitudes), mandat tel que dfini par le Conseil dAdministration de lANFR
A. Contexte rglementaire

Conformment larticle L.43 du code des postes et des communications lectroniques (CPCE), lANFR nationale des frquences (ANFR) coordonne l'implantation sur le territoire national des stations radiolectriques de toute nature afin d'assurer la meilleure utilisation des sites disponibles et veille au respect des valeurs limites d'exposition du public aux champs lectromagntiques prvues l'article L. 34-9-1. LANFR est consulte sur les projets de servitudes radiolectriques dans les conditions prvues par le CPCE. Elle constitue, tient jour et diffuse la documentation relative aux servitudes tablies en ce domaine au titre des diffrents ministres et autorits affectataires. En liaison avec les services et organismes comptents, elle tablit et diffuse les documents, rpertoires et fichiers relatifs aux stations radiolectriques et aux zones de groupement des stations radiolectriques. La Commission des Sites et Servitudes contribue la ralisation de la mission confie lANFR en ce qui concerne : Lutilisation optimale des sites disponibles, Le respect des valeurs limites dexposition du public aux champs lectromagntiqu es, Lavis sur les projets de servitudes ainsi que la gestion de la documentation correspondante, Ltablissement et la diffusion des documents, rpertoires et fichiers relatifs aux stations et installations radiolectriques et aux zones de groupement des stations radiolectriques.

Lactivit de la COMSIS sinscrit dans le processus de ralisation Gestion des sites et des assignations (R2 activits A3 et A4 (Implantation des stations, Servitudes et information du public)) de lANFR. Elle contribue aux objectifs stratgiques de lANFR, notamment lassurance dun environnement technique et rglementaire fiable et prvisible protgeant et favorisant les investissements, et le contrle du respect des valeurs limites dexposition du public aux champs lectromagntiques.

B.

Mandat

B.1. La COMSIS est charge de donner des avis au Directeur gnral de lANFR et de prparer les actions suivantes : dfinir les procdures de gestion des dossiers relatifs aux stations et quipements radiolectriques enregistres dans le rpertoire de lANFR ; donner son avis sur la cration et la modification des zones de groupement des stations et quipements radiolectriques enregistrs dans le rpertoire de lANFR ; prparer les accords sur lenregistrement des stations et quipem ents radiolectriques dans le rpertoire de lANFR ; contribuer au bon fonctionnement du processus de gestion des accords et avis viss ci-dessus ; rpondre aux consultations sur tous les problmes pouvant survenir dans la ralisation des missions de lANFR relative lenregistrement des stations et quipements radiolectriques ; donner un avis sur les cas de brouillage qui lui sont signals et sur la conformit des stations et quipements radiolectriques contrls par rapport aux dclarations.

B.2. Le prsident de la COMSIS est dsign par le Directeur gnral de lANFR. La COMSIS est place auprs du Directeur gnral, et travaille en liaison avec les autres commissions consultatives de lANFR. B.3. La COMSIS comprend des membres reprsentant les ministres et autorits administratives participant au Conseil d'Administration de l'ANFR et les entits ayant bnfici dautorisations de frquences, sous la responsabilit des affectataires dont ils dpendent. Le Prsident de la COMSIS peut galement demander la participation des experts qu'il juge ncessaire au bon droulement des travaux de la Commission. B.4. La teneur des dbats au sein de la COMSIS est confidentielle. Les documents de travail examins en COMSIS et les conclusions ne sont utilisables quen interne des organismes et instances auxquels appartiennent les membres de la Commission, les reprsentants des entits mentionnes au 2.3 et les experts invits par le prsident de la COMSIS. B.5. La COMSIS se runit en sessions plnire et en sessions techniques.

176

B.5.1. Les sessions plnires se runissent au moins deux fois par an et examinent les questions de principe, de procdures et les volutions des outils informatiques ds lors que celles-ci peuvent avoir un impact sur les systmes dinformation des affectataires. B.5.2. Les sessions techniques se runissent au moins quatre fois par an, et ont pour missions essentielles dexaminer les dossiers en litige et le fonctionnement courant des modalits pratiques et outils informatiques mis en uvre dans le cadre de ce mandat. B.5.3. Des runions restreintes certains membres de la COMSIS et des thmes particuliers, peuvent tre programmes. B.6. B.7. LANFR tient jour les listes de diffusion pour les sessions mentionnes ci -dessus. LANFR tient disposition des participants les documents pertinents pour chaque runion.

B.8. Le Prsident de la COMSIS tablit priodiquement lattention du Directeur gnral un rapport faisant le point sur lavancement des travaux en cours, au minimum une fois par a n, et prsente la CPF, chacune de ses runions, un tat davancement des travaux en cours.

LISTE DES MEMBRES DE LA COMSIS TECHNIQUE

SERVICES FORCES ARMEES AFFECTATAIRE : DIRISI MEMBRES AUTORISES : Etat - major des armes B.T.D.N DIV.TECH Direction gnrale de la gendarmerie nationale ST(SI) Dlgation Gnrale pour lArmement- DET/SCET/CEP/ST/Frquences

MINISTERE DE LINTERIEUR AFFECTATAIRE : DTI / SDIEE / BEER/REG ESPACE - AFFECTATAIRE : CNES AUTORIT DE RGULATION DES COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES ET DES POSTES AFFECTATAIRE : ARCEP / Bureau frquences MEMBRES AUTORISES : -ORANGE -SFR -BOUYGUES TELECOM - FREE -FT DIDR -TDF - Rseaux privs - Towercast AVIATION CIVILE AFFECTATAIRE : STNA PORTS ET NAVIGATION MARITIME AFFECTATAIRE : CETMEF METEOROLOGIE AFFECTATAIRE : Mto France CONSEIL SUPRIEUR DE LAUDIOVISUEL AFFECTATAIRE : CSA MEMBRES AUTORISES : - TDF - TOWERCAST -ITAS TIM MINISTRE ENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE AFFECTATAIRE : Radioastronomie AGENCE NATIONALE DES FRQUENCES -DGNF -DGNF / SIS -DGNF / ASC -DTCS -DTCS/BCN -DS -DTCS / Tous Services Rgionaux

177

Annexe 25 - Le principe ALARA138

I Au niveau Europen Le principe ALARA (as low as reasonably achievable) a t labor dans le domaine de la protection contre les rayonnements ionisants. Il est issu des travaux de la Commission internationale de protection radiologique (CIPR) qui, ds 1977 recommandait de limiter les doses dexposition aux rayonnements ionisants aussi bas que raisonnablement possible compte tenu des facteurs conomiques et sociaux . Le principe a t introduit en 1996 dans la Directive 96/29/EURATOM du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers rsultant des rayonnements ionisants. Larticle 6 de la directive dispose que : 1. Les tats membres veillent ce que toute nouvelle catgorie ou tout nouveau type de pratique entranant une exposition des rayonnements ionisants soient, avant leur premire adoption ou leur premire approbation, justifis par leurs avantages conomiques, sociaux ou autres par rapport au dtriment sanitaire qu'ils sont susceptibles de provoquer. 3. Chaque tat membre veille, en outre, ce que: a) dans le contexte de l'optimisation, toutes les expositions soient maintenues au niveau le plus faible raisonnablement possible, compte tenu des facteurs conomiques et sociaux; b) sans prjudice de l'article 12, la somme des doses reues du fait des diffrentes pratiques ne dpasse pas les limites de dose fixes au prsent titre pour les travailleurs exposs, les apprentis, les tudiants et le public.. De mme, la Directive 97/43/Euratom du 30 juin 1997 relative la protection sanitaire des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants lors d'expositions des fins mdicales, remplaant la directive 84/466/Euratom, prcise son article 4 Optimisation : Toute dose conscutive des expositions mdicales des fins radiologiques, l'exception des procdures radiothrapeutiques, est maintenue au niveau le plus faible raisonnablement possible pour permettre d'obtenir l'information diagnostique requise, compte tenu des facteurs conomiques et sociaux. Pour toutes les expositions mdicales de personnes des fins thrapeutiques, les expositions des volumes cibles sont programmes cas par cas, en tenant compte du fait que les doses pour les volumes et tissus autres que ceux de la cible sont maintenues au niveau le plus faible raisonnablement possible. II Au niveau national En droit national, le systme de radioprotection repose sur trois grands principes, inscrits dans le code de la sant publique : Ces principes et leur mise en uvre sont ainsi dcrits par lAutorit de sret nuclaire
139

la justification des activits comportant un risque dexposition des rayonnements ionisants ; loptimisation des expositions ces rayonnements au niveau le plus faible possible ; la limitation des doses dexposition individuelle ces rayonnements. Ces trois principes fondamentaux dcoulent dun principe gnral de prcaution: le principe ALARA (pour As Low As Reasonably Achievable , aussi bas que raisonnablement possible). Les procdures techniques et organisationnelles mises en uvre pour respecter lensemble de ces prin cipes font lobjet de contrles de la part des autorits publiques dont lAutorit de sret nuclaire. La rglementation de la radioprotection prcise les dispositions particulires applicables chacune des trois catgories de populations suivantes : public, patients et travailleurs. Ainsi, larticle L.1333-1 du code de la sant publique, issu de lordonnance no 2001-270 du 28 mars 2001 relative la transposition de directives communautaires dans le domaine de la protection contre les rayonnements ionisants prcise que :

138 139

Fiche communique par la DGCIS http://www.mesure-radioactivite.fr/public/IMG/pdf/plq_asn_radioprotection.pdf 178

 Les activits comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants doivent satisfaire aux principes suivants : 1 Une activit nuclaire ou une intervention ne peut tre entreprise ou exerce que si elle est justifie par les avantages qu'elle procure, notamment en matire sanitaire, sociale, conomique ou scientifique, rapports aux risques inhrents l'exposition aux rayonnements ionisants auxquels elle est susceptible de soumettre les personnes ; 2 L'exposition des personnes aux rayonnements ionisants rsultant d'une de ces activits ou interventions doit tre maintenue au niveau le plus faible qu'il est raisonnablement possible d'atteindre, compte tenu de l'tat des techniques, des facteurs conomiques et sociaux et, le cas chant, de l'objectif mdical recherch ; 3 L'exposition d'une personne aux rayonnements ionisants rsultant d'une de ces activits ne peut porter la somme des doses reues au-del des limites fixes par voie rglementaire, sauf lorsque cette personne est l'objet d'une exposition des fins mdicales ou de recherche biomdicale. De mme, le dcret n2003-296 du 31 mars 2003 relatif la protection des travailleurs contre les dangers des rayonnements ionisants a modifi le code du travail dont le I de larticle R. 231-75. prvoit dsormais que : Les expositions professionnelles individuelles et collectives aux rayonnements ionisants doivent tre maintenues en de des limites prescrites par les dispositions de la prsente section au niveau le plus faible qu'il est raisonnablement possible d'atteindre . Cet article prescrit galement aux chefs dtablissements de faire dfinir lors de dune opration dans une zone contrle, la dose collective et les doses individuelles que les travailleurs sont susceptibles de recevoir. Ces objectifs sont fixs au niveau le plus bas possible compte tenu de l'tat des techniques et de la nature de l'opration effectuer et, en tout tat de cause, un niveau ne dpassant pas les valeurs limites annuelles . Enfin, il est noter quune disposition assez proche du principe ALARA figure dans un texte relatif lexposition aux champs lectromagntiques. En effet, larticle 5 du dcret 2002 -775 du 3 mai 2002, pris en application du 12 de larticle L.32 du code des postes et des tlcommunications et relatif aux valeurs limites dexposition du public aux champs lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de tlcommunication ou par les installations radiolectriques prvoit que le dossier communiqu aux administrations ou aux autorits affectataires des frquences concernes : prcise galement les actions engages pour assurer quau sein des tablissements scolaires, crches ou tablissements de soins qui sont situs dans un ra yon de cent mtres de lquipement ou de linstallation, lexposition du public au champ lectromagntique mis par lquipement ou linstallation est aussi faible que possible tout en prservant la qualit du service rendu .

179

Annexe 26 - Note sur lapplication dun principe de sobrit aux antennes de tlphonie mobile

Didier Truchet Professeur lUniversit Panthon-Assas Le 18 mai 2013

Cette note sen tient strictement aux aspects juridiques de la question. Elle ne prend parti ni sur ses aspects techniques (en particulier, sur lventuelle dangerosit des ondes), ni sur ses aspects politiques (son aut eur nignore pas quils peuvent lgitiment conduire adopter des mesures que la rationalit juridique ne commande pas, voire conduit dconseiller). NB : cette note est rdige au dbut de la rflexion demande par le gouvernement. Elle na donc quun caractre exploratoire. Elle ne saurait tre considre comme un commentaire ou une critique de ce qui pourrait tre propos. I -Les volutions rcentes de la jurisprudence Depuis la fin du Grenelle des ondes , la jurisprudence a volu de manire significative dans trois directions importantes I-1 La comptence des autorits administratives Le Conseil dEtat a affirm dans sa formation la plus solennelle la comptence exclusive des autorits charges de la police nationale spciale (ministre charg des communications lectroniques, ARCEP, ANFR) pour dterminer, de manire complte, les modalits dimplantation des stations radiolectriques sur lensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes quelle mettent . Il en rsulte une incomptence absolue du maire pour rglementer les antennes au titre de ses pouvoirs de police gnrale municipale : il ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spciale confrs aux autorits de lEtat, adopter sur le territoire de la commune, une rglementation portant sur limplantation des antennes de tlphonie mobile et destines protger le public contre les effets des ondes mises par ces antennes (Voir notamment, CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, req. n 326492). Nvoquant que la rglementation, larrt ne prend pas position sur les mesures individuelles de police gnrale que pourrait prendre le maire. Ce silence (qui contraste avec les prcisions parfois apportes par la jurisprudence rcente, sur des questions identiques mais dans des domaines diffrents) a fait lobjet dapprciations divergentes de la part des commentateurs. Mon sentiment personnel est le suivant : en prsence dun danger imminent et particulirement grave pour la scurit ou la sant publiques suscit localement par une antenne, le maire pourrait en tant quautorit de police gnrale, prendre envers elle, les mesures durgence que la situation imposerait ; mais de telles circonstances paraissent concrtement trs difficiles imaginer (drglement dune installation ? Risque de chute dun pylne ?). I-2 Lapplication du principe de prcaution La jurisprudence du Conseil constitutionnel (dcision IVG n 2001-446 DC du 27 juin 2001), celle du Conseil dEtat comme la lecture littrale de larticle 5 de la Charte de lenvironnement) limitaient le champ dapplication du principe de prcaution lenvironnement ; il ne pouvait en particulier sappliquer ni la sant, ni lurbanisme. Ce nest plus le cas pour ce dernier du moins, depuis la dcision du Conseil dEtat, 19 juillet 2010, Association du quartier les Hauts de Choiseul (req. n328687). Elle censure le TA dOrlans qui avait estim le principe de prcaution inapplicable un permis de construire dlivr par le maire dAmboise pour ldification dun pylne destin supporter une antenne. Mais au fond, le Conseil dEtat a considr quen lespce, le maire navait pas commis derreur manifeste dapprciation dans lapplication du principe, en dlivrant le permis (Voir dans le mme sens, annulation de lopposition du maire de Noisy -le-Grand la dclaration pralable dinstallation dune antenne : CE, 39 janv. 2012, Soc. Orange France, req. n 344992 ; et sur un autre type dopration, lgalit de la dclaration dutilit publique dune ligne trs haute tension, le principe de prcaution ayant t correctement appliqu en lespce : CE, Ass., 12 avril 2013, Association Coordination interrgionale Stop THT, req. n 342409). Prcision importante : le principe de prcaution na pas pour effet dtendre la comptence des autorits administrative ; elles doivent seulement le prendre en considration dans lexercice de leur comptence. Cela signifie que la jurisprudence qui vient dtre prsente nautorise le maire appliquer le principe que dans le cadre de ses attributions en matire durbanisme : elle ne contredit pas lexclusivit de la police spciale nationale des antennes. Au demeurant, les dcisions de 2010 et 2012 ont considr que les risques sanitaires invoqus

180

ne faisaient pas obstacle linstallation des antennes car les prcautions dictes par la rglementation nationale taient suffisantes. I-3 La rpartition des comptences contentieuses entre les juridictions administrative et judiciaire Dans ses dcisions du 14 mai 2012, Soc. Orange France (aff. C3844), le Tribunal des conflits a jug que le juge judiciaire est incomptent pour connatre dune action quel quen soit le fondement, aux fins dobtenir linterruption de lmission, linterdiction de limplantation, lenlvement ou le dplacement dune station radiolectrique rgulirement autorise et implante sur une proprit privs ou sur le domaine public, au motif que son fonctionnement serait susceptible de compromettre la sant des personnes vivant dans le voisinage ou de provoquer des brouillages . Seule la juridiction administrative est ici comptente. Cependant, le juge judiciaire reste comptent [] pour connatre des litiges opposant un oprateur de communications lectroniques des usagers ou des tiers, dune part, aux fins dindemnisation des dommages causs par limplantation ou le fonctionnement dune station radiolectrique qui na pas le caractre dun ouvrage 140 public , dautre part, aux fins de faire cesser les trouble s anormaux de voisinage lis une implantation irrgulire ou un fonctionnement non-conforme aux prescriptions administratives ou la preuve de nuisances et inconvnients anormaux autres que ceux affrents la protection de la sant publique et aux brouillages prjudiciables [] . Cette dcision met un terme aux vellits de certains tribunaux et cours dappel judiciaires dempcher linstallation dantennes en se fondant sur des motifs de sant publique mais ne prive pas la juridiction judiciaire de toute comptence comme on vient de le voir. La frontire trace par le Tribunal de conflits nest pas encore re parfaitement claire, mais elle est respecte par la jurisprudence la plus rcente de la Cour de cassation (1 civ. , 17 octobre 2012, n 10-26.854 et 11-19.259). II - Les contours juridiques dun principe de sobrit II-1 Une appellation frisant le ridicule Que lon pardonne ce mouvement dhumeur ! Traduire as low as reasonably achievable (ALARA) par principe de sobrit me semble bien maladroit. On aurait mieux vu ce terme dans le feu code des dbits de boissons Sans doute, est-il difficile de nommer sobrement une nouvelle rgle de rduction des missions dondes radiolectriques mais cette difficult rvle peut-tre limprcision de la rgle elle-mme. II-2 Lutilit juridique dun principe de sobrit Au fond, lintroduction dun principe de sobrit dans larsenal juridique des autorits de rgulation, des oprateurs, du public ou des associations nest pas ncessaire pour protger la sant publique. En premier lieu, la rgle ALARA est depuis toujours la rgle fondamentale de la police administrative : lautorit de police doit prendre les mesures adaptes pour parer les menaces pour lordre public dont elle a connaissance. Insuffisantes, ces mesures seraient illgales et fautives ; excessives, elles ne le seraient pas moins. En second lieu, la rglementation europenne et franaise actuelle (notamment les seuils dexposition du public aux ondes) parat suffire. Cest de moins ce qua jug le Conseil dEtat dans les affaires prcites au point I -2 supra. Cependant, il est possible que le principe induise une pratique nouvelle de protection en imposant aux oprateurs et aux autorits de police nationales de dterminer pour chaque station dmission la puissance la plus faible compatible avec les fonctions quelle doit remplir. Une valuation au cas par cas se substituerait ainsi un rgime uniforme de normes nationales. Le prix payer serait un mcanisme plus complexe et sans doute plus coteux mais je suis incapable den valuer la pertinence technique non plus que la relle nouveaut par rapport aux pratiques actuelles. Sur le plan de la procdure dautorisation des antennes, un principe de sobrit pourrait apporter de nouvelles garanties aux lus locaux et au public. Il sagirait de mieux les associer aux diffrentes tapes du processus de dcision, dabord en les informant davantage sur les projets, les risques, les prcautions prises, ensuite en recueillant leurs avis par divers procds de consultation. Lintensit dmission et le niveau dexposition des riverains ou des personnes se trouvant dans la zone concerne seraient lun des lments du dbat local. Les oprateurs devraient alors fournir des informations bien plus prcises quactuellement. Mais serait-il vraiment ncessaire de proclamer un principe de sobrit pour fonder cet amnagement de la procdure ? En droit, la rponse est ngative. II-3 Le risque contentieux suscit par le principe

140

C'est--dire, implante sur un immeuble priv 181

Il est vident mes yeux que la proclamation dun principe de sobrit ne fera pas baisser la propension plaider de ceux qui sopposent aux antennes radiolectriques. Tout au contraire, elle la stimulera, au moins dans un premier temps. En premier lieu, une procdure plus complexe augmente de manire presque mcanique, le risque de vice de forme et donc de recours. En second lieu, ajouter un principe de sobrit aux rgles en vigueur, cest aussi offrir une arme nouvelle aux requrants potentiels. Ils voudront logiquement la tester contre les dcisions qui leur dplaisent. Il serait paradoxal (et de toute manire impossible) de leur dire voici un nouveau principe protecteur de votre sant, mais vous ne devez pas en faire usage devant un juge ! . Ce nest que dans un deuxime temps que la pression contentieuse pourrait diminuer, soit que les rgles et procdure nouvelles aient atteint leur but (protger la sant et surtout, convaincre la population de la ralit de cette protection), soit que les recours fonds sur la mconnaissance du principe aient t rejets en si grand nombre quil paratra vain den tenter de nouveaux. En vrit, dans un domaine aussi sensible, le risque contentieux a quelque chose dinluctable (mme en prsence dun texte si bien rdig quil ne soulverait aucune difficult dinterprtation). Dabord parce que laccs au juge est un droit garanti par la Constitution et pas la Convention europenne des droits de lhomme. Ensuite, parce que le contentieux est devenu un mode courant de rgulation sociale, trs utilis notamment par les associations. Sans doute, pourrait-on imaginer dans notre domaine, des modes alternatifs de rglement des litiges : mdiation, conciliation, recours administratif obligatoire avant de saisir le jugeMe fondant sur ce que lon peut observer ailleurs, javoue ne pas croire leur efficacit (qui nest relativement avre que dans les litiges strictement individuels) et craindre au contraire, quils rendent les procdures interminables. II-4 Des prcautions indispensables dans la mise en uvre du principe Il faut viter que le principe de sobrit ait pour effet de donner une comptence dcisionnelle aux maires ( un titre autre que lurbanisme). Ce serait perdre le bnfice de la jurisprudence simplificatr ice Commune de Saint-Denis (cf I-1 supra). Ce serait les exposer nouveau aux pressions de leurs administrs, alors quils sont dmunis des comptences et moyens techniques qui leur permettraient dy rpondre. Il est dailleurs probable que limmense majorit dentre eux ne le souhaite pas. Il convient galement que les textes instituant le principe ne compromettent pas la ralisation de lobjectif communautaire et national de couverture du territoire par la tlphonie mobile. Il sera prudent en particulier de ne pas exposer la France une action en manquement dEtat de la part de la Commission de lUnion europenne. Une question difficile devra tre rsolue : le principe de sobrit sappliquera-t-il aux installations en place ou seulement aux installations venir ? La rponse sera videmment dterminante pour limpact des mesures nouvelles. Il sera peut-tre ncessaire de prvoir la modification des cahiers des charges des oprateurs pour y intgrer les consquences que le principe de sobrit pourrait avoir pour eux. Si ce dernier rendait plus coteux quactuellement, le respect de leurs obligations lgales, rglementaires et contractuelles, il conviendrait denvisager leur indemnisation ou la compensation du surcot (celui -ci pourrait rsulter par exemple de lallongement des dlais de mise en service des antennes ou de la ncessit dinstaller des antennes supplmentaires pour compenser la rduction du signal mis par celles qui existent).

182

Annexe 27- Propositions de rdaction faites lors de lexamen de la proposition de loi de Mme Laurence Abeille
Rdaction initiale de la proposition de loi dpose par Mme ABEILLE
Article 3 Le code des postes et des communications lectroniques est ainsi modifi : I. Aprs le deuxime alina de larticle L. 34-9-1, est insr un alina ainsi rdig : En se basant sur les exprimentations 0,6 V/m menes par le ministre de lcologie, les valeurs sont aussi basses que raisonnablement possible. Fondes sur le principe de prcaution, elles assurent un haut degr de protection du public prenant en compte les doutes sanitaires dune exposition continue aux champs lectromagntiques.

Amendement du Gouvernement sur points atypiques (complment de lart. L. 34 -9-1 du code des postes et des communications lectroniques) Lorsque les rsultats des mesures transmis lAgence nationale des frquences font apparatre un niveau dexposition dpassant sensiblement la moyenne observe lchelle nationale, elle en informe les exploitants des installations radiolectriques en cause afin quils prennent des dispositions de nature rduire le niveau de champs mis. Les exploitants rendent compte lAgence nationale des frquences des dispositions prises cet effet. En labsence de rponse de lexploitant dans un dlai de , lAgence nationale des frquences saisit lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes du manquement observ. Un recensement national des points atypiques du territoire dans lesquels les niveaux d'exposition dpassent sensiblement la moyenne observe l'chelle nationale, est tabli annuellement par lAgence nationale des frquences en vue de sa publication au plus tard le 31 dcembre de lanne courante. Amendement prsent par M. Brottes, M. Pupponi, Mme Massat, Mme Marcel et Mme Tallard Article additionnel Aprs larticle 1er, insrer l'article suivant: Larticle L. 3491 du code des postes et des communications lectroniques est ainsi modifi : 1 Aprs le premier alina est insr un alina ainsi rdig : Tout exploitant dune installation radiolectrique veille, sous rserve que les cots correspondants demeurent conomiquement acceptables, ce que le niveau dexposition aux champs lectromagntiques mis par cette installation soit aussi faible que possible dans les lieux o sjourne le public, tout en prservant la qualit du service rendu et la couverture. Propositions DGCIS dinsertion du principe ALARA larticle L. 34-9-1 du code des postes et des communications lectroniques Option 1 Tout exploitant dune installation radiolectrique veille, sous rserve que les cots correspondants demeurent conomiquement acceptables, ce que le niveau dexposition aux champs lectromagntiques mis par cette installation soit aussi faible que possible dans les lieux o sjourne le public, tout en prservant la qualit du service rendu et la couverture et en permettant le dveloppement de nouveaux services. La prsente disposition entre en vigueur le [30 juin 2014]. Option 2 Tout exploitant dune installation radiolectrique communique lagence nationale des frquences, sa demande, les mesures quil a prises pour que, sous rserve que les cots correspondants demeurent conomiquement acceptables, le niveau dexposition aux champs lectromagntiques mis par cette installation soit aussi faible que possible dans les lieux dhabitation, tout en prservant la qualit du service rendu et la couverture et en permettant le dveloppement de nouveaux services.

183

Annexe 28 - Lexemple australien du Code dindustrie

Section 3 : Obligations gnrales des oprateurs Telecommunications Network Forward Planning 3.1.1 If requested by a Council, a Carrier must provide reasonable assistance to Council in the Councils forward planning for the deployment of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure. 3.1.2 Examples of the kind of assistance that Carriers may give to Councils include: (a) responding to reasonable requests for information that is to assist the Council to develop forward plans; (b) providing the Council with the Radiocommunications Infrastructure; Carriers plans concerning the deployment of Mobile Phone

(c) providing the Council with the Carriers plans concerning service level targets for planned Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure; (d) providing the Council with an assessment of the opportunities for co-location of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure with the facilities of other Carriers; and (e) engaging in discussions with other Carriers to explore opportunities for co-location and to investigate opportunities for the coordinated, strategic and efficient deployment of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure. Section 4 : mise en oeuvre dune approche de precaution en ce qui concerne la localisation et la configuration de linfrastructure de radiocommunication mobile Site Selection 4.1.1 Clause 4.1 applies if a Carrier proposes to select a new site for the deployment of Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure. 4.1.2 A Carrier must have written procedures for site selection for Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure in relation to factors contained in clause 4.1.5 and make them available to the public on request. 4.1.3 For new sites, once the preferred option has been selected, the Carrier must make available to the public on request the summary of the sites considered and the reasons for the selection of the preferred option. 4.1.4 The Carrier must comply with its procedures. 4.1.5 The procedures must require, as a minimum, that for each site the Carrier have regard to: (a) the reasonable service objectives of the Carrier including: (i) the area the planned service must cover; (ii) power levels needed to provide quality of service; (iii) the amount of usage the planned service must handle; (b) minimization of EMR exposure to the public; (c) the likelihood of an area being a community sensitive location. (Examples of sites which sometimes have been considered to be sensitive include residential areas, childcare centres, schools, aged care centres, hospitals and regional icons); (d) the objective of avoiding community sensitive locations; (e) relevant state and local government telecommunications planning policies; (f) the outcomes of consultation processes with Councils and Interested and Affected Parties as set out in clause 6.7; (g) the heritage significance (built, cultural and natural); (h) the physical characteristics of the locality including elevation and terrain; (i) the availability of land and public utilities; (j) the availability of transmission to connect the Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure with the rest of the network, e.g. line of sight for microwave transmission; (k) the radiofrequency interference the planned service may cause to other services; (l) the radiofrequency interference the planned service could experience at that location from other services or sources of radio emissions; (m) any obligations and opportunities to co-locate facilities; and
184

(n) cost factors. 4.2 Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure Design 4.2.1 Clause 4.2 applies if a Carrier proposes to design Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure. 4.2.2 A Carrier must have written procedures for designing Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure. 4.2.3 With the objective of minimising unnecessary or incidental RF emissions and exposure, the procedures must require that, in designing Mobile Phone Radiocommunications Infrastructure, the Carrier have regard to: (a) the reason for the installation of the infrastructure, considering coverage, capacity and quality; (b) the positioning of antennas to minimise obstruction of radio signals; (c) the objective of restricting access to areas where RF exposure may exceed limits of the EMR standard; (d) the type and features of the infrastructure that are required to meet service needs including: (i) the need for macro, micro or pico cells; and (ii) the need for directional or non-directional antennas. NOTE: Some examples of Mobile Phone Radiocommunication Infrastructure are contained in guidelines available from the Mobile Carriers Forum (see Appendix B Additional Design Information). (e) the objective of minimising power whilst meeting service objectives; and (f) whether the costs of achieving this objective are reasonable. 4.2.4 A Carrier must comply with those procedures. 4.2.5 Site EMR assessments for Mobile Phone Radiocommunication Infrastructure must be made in accordance with the ARPANSA prediction methodology and report format (see Appendix B Additional Design Information and Appendix C ARPANSA EME Report Format). NOTE: The ARPANSA prediction methodology requires cumulative predictions from all Mobile Phone Base Station equipment installed at the site. 4.2.6 The ACMA may request a copy of the site EMR estimate, and the Carrier must provide the estimate to the ACMA within two weeks of the request being made.

THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE Terms used in the context of risk assessment are the Precautionary Principle, the Precautionary Approach, Prudent Avoidance and ALARA (As Low As Reasonably Achievable). For the purpose of this document the Precautionary Principle could be seen as the fundamental precepts upon which a practical precautionary approach could be based. The issue of risk assessment can be summarised as the weighing up of likely harm based on all available scientific evidence, with the cost of commercial adjustment by the Carrier. The fundamental concept of the Precautionary Principle was summed up in 1992 at the UN Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro. Here, the Precautionary Principle was explicitly recognised and included in the Rio Declaration. It is listed as Principle 15 among the principle of general rights and obligations of national authorities. In order to protect the environment, the precautionary approach should be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. The application of the Precautionary Principle requires commitment to the idea that scientific proof of a causal link between human activities and its effect is not required. 1. Australias Inter-governmental Agreement on the Environment (IGAE) notes:

Essentially, the precautionary principle offers administrators advice about how to act responsibly in the face of uncertainty and lack of full scientific knowledge. Under this Principle, policy makers are advised to use great care when authorising resource use where the outcomes of that use cannot be predicted with confidence, where one or more of the possible outcomes could have extremely adverse implications for future generations, or where no known substitutes exist for the resource being used. And that:

185

Careful evaluation to avoid, wherever practicable serious or irreversible damage to the environment; and An assessment of the risk-weighted consequences of various actions. 2. However the European Commission Communication on the Precautionary Principle attempts to establish more detailed guidelines for its application, and to this end notes that: The Precautionary Principle should be considered within a structured approach to the analysis of risk which comprises three elements: risk assessment, risk management, risk communication. The Precautionary Principle is particularly relevant to the management of risk. The Summary notes that: The issue of when and how to use the precautionary principle, both within the European Union and internationally, is giving rise to much debate, and to mixed, and sometimes contradictory views. Thus, decisionmakers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedom and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce the risk of adverse effects to the environment, human, animal or plant health. Therefore finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information. But also that: The Precautionary Principle applies where scientific evidence is insufficient, inconclusive or uncertain and preliminary scientific evaluation indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen by the EU. And that: In some cases, the right answer may be not to act or at least not to introduce a binding legal measure. A wide range of initiatives is available in the case of action, going from a legally binding measure to a research project or a recommendation. Where action is deemed necessary, measures based on the precautionary principle should be, inter alia: proportional to the chosen level of protection; non-discriminatory in their application; consistent with similar measures already taken; based on an examination of the potential benefits and costs of action or lack of action; subject to review, in the light of new scientific data; and capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment. The application of the Precautionary Principle to the siting of radiocommunications infrastructure should include a consideration of the uncertainty of the science on a-thermal effects. There is a need to balance the requirement for the telecommunications industry to provide adequate service with the need of the community to be ensured of living in an environment that will not be a potential threat to health. 3. The World Health Organisations advice on electromagnetic fields and public health with respect to mobile telephones and their base stations (fact sheet 193 June 2000) includes the following precautionary measures: Precautionary measures Government: If regulatory authorities have adopted health-based guidelines but, because of public concerns, would like to introduce additional precautionary measures to reduce exposure to RF fields, they should not undermine the science base of the guidelines by incorporating arbitrary additional safety factors into the exposure limits. Precautionary measures should be introduced as a separate policy that encourages, through voluntary means, the reduction of RF fields by equipment manufacturers and the public. Details of such measures are given in a separate WHO Background document. Individuals: Present scientific information does not indicate the need for any special precautions for use of mobile phones. If individuals are concerned, they might choose to limit their own or their childrens RF exposure by limiting the length of calls, or using hands-free devices to keep mobile phones away from the head and body.

186

Annexe 29 - Appel projets ANSES Radiofrquences : caractrisation des expositions et tude de llectro hypersensibilit (juillet 2013)
I. Orientations gnrales du programme Le Programme National de Recherche en Environnement-Sant -Travail (PNR EST) est financ par lAnses sur des budgets dlgus par les ministres chargs de lenvironnement, du travail, et associe plusieurs co financeurs : lADEME, lITMO Cancer de lalliance AVIESAN dans le cadre du Plan Cancer 2009 -2013, lONEMA au titre du Plan Ecophyto, le ministre en charge de lagriculture au titre du Plan Ecoantibio 2017. En outre, un financement issu dune taxe sur les metteurs radiofrquences vient sy ajouter pour financer des projets sur les effets sur la sant des radiofrquences. Cest celui-ci qui est mobilis pour le prsent appel projets. Le PNR EST soutient la production de connaissances en appui aux politiques publiques de scurit sanitaire de lenvironnement et du travail, et contribue leur diffusion auprs des parties prenantes. Il a de facto un rle danimation de la communaut scientifique concerne, qui facilite notamment la mobilisation des chercheurs par lAnses pour ses besoins dexpertise collective en valuation des risques sanitaires. II. Orientation de lappel projets Cet appel Projets de Recherche (APR), a pour objectif la production de connaissances utilisables pour llaboration des politiques publiques de gestion du risqu e dans le domaine radiofrquences et sant. En outre, il vise largir la taille de la communaut de recherche implique dans le domaine radiofrquences et sant. Les projets de recherche sont slectionns pour leur originalit et leur qualit scientifique et doivent conduire au renforcement des connaissances notamment sur des points critiques en valuation ou gestion des risques sanitaires. III. Champ de lappel projets Lappel projets porte sur lvaluation et lanalyse des risques environnementaux l is aux radiofrquences pour la sant humaine, en population gnrale ou au travail. Les thmatiques couvertes par cet APR sont listes cidessous sous la forme dune liste de questions la recherche. Radiofrquences (30 kHz 300GHz) Approches novatrices de l'hypersensibilit lectromagntique : o Recherches sur les liens de causalit : mthodologies visant dterminer des liens de causalit entre certaines caractristiques des champs lectromagntiques et symptmes, des expriences de provocation aux mesures dexposition continues. o Recherche de mcanisme : travaux de recherche visant explorer divers mcanismes pouvant expliquer lintolrance environnementale idiopathique aux champs lectromagntiques. o Facteurs de vulnrabilit : tudes comparatives utilisant des populations tmoins et des populations prsentant des syndromes mdicalement inexpliqus, recherche de marqueurs spcifiques de lintolrance environnementale idiopathique aux champs lectromagntiques. Recherche doutils de diagnostic. o Mesures thrapeutiques : recherches sur lefficacit de mesures thrapeutiques. Mtrologie des champs lectromagntiques : o Mtrologie : propositions de protocoles et mtrologie, in vitro et in vivo, des champs lectromagntiques hautes frquences (100 MHz - 10 GHz), o Mesure de lexposition : adaptation et dveloppement doutils pour la mesure de lexposition individuelle (travailleurs et population gnrale). Dveloppement de mesureurs de champ multi-bandes portatifs de haute sensibilit, adapts la caractrisation dindicateurs notamment de type temporel (forme des signaux, temps de monte). Caractrisation des expositions : o Caractrisation des expositions : caractrisation de lexposition lie aux nouvelles sources de rayonnement, aux nouveaux usages aux nouveaux signaux (notamment 4G), expositions des sources multiples, des frquences/modulations multiples. o Indicateurs : dfinition dindicateurs pertinents pour reprsenter lexposition individuelle ou populationnelle (par exemple, en caractrisant les formes temporelles des signaux, les transitions on/off). o Quantification des expositions individuelles : notamment en milieu professionnel, pour les enfants, dans les transports en commun et autour des antennes relais de tlphonie mobile. o Recherche de biomarqueurs dexposition.

187

Annexe 30 Synthse du volet information et concertation du COPIC

Evaluation et recommandations Dans une seconde phase [des travaux du COPIC sur la concertation et linformation], le Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie a confi lanimation et le suivi de ces exprimentations au Conseil Gnral de lEnvironnement et du Dveloppement Durable (CGEDD). Ces exprimentations se sont acheves en dcembre 2012 et le CGEDD a procd leur valuation qui fait lobjet dun rapport spcifique. Ce rapport formule dix recommandations qui vont dans le sens dune harmonisation des pratiques tout en laissant aux communes la souplesse ncessaire pour que les modalits dinformation et de concertation puiss ent sadapter aux moyens et aux contextes propres chaque territoire : Recommandation 1 : D'ventuelles futures dispositions lgislatives et/ou rglementaires concernant la concertation pralable aux oprations relatives aux antennes relais devraient permettre aux communes d'insrer cette concertation dans leur dispositif local propre de concertation. Il en va de mme d'ventuelles dispositions contractuelles librement ngocies entre partenaires concerns. Recommandation 2 : Les ventuelles dispositions adoptes pour l'amlioration de la concertation devraient permettre une certaine uniformisation des pratiques et viter de favoriser la mise en place de stratgies locales implicites de filtrage des projets reposant sur des valeurs de champs, ou la mise en place de zones d'exclusion d'antennes . Recommandation 3 : Adopter ds prsent des mesures claires concernant l'information du public, et prconiser des dispositions prudentes concernant les modalits de participation du public, dans l'attente de l'adoption des ordonnances . Recommandation 4 : Afin d'viter la multiplication de chartes htrognes, les ventuelles mesures lgislatives, et la refonte du Guide des relations entre oprateurs et communes, devraient tre conduites en offrant une varit d'options qui permettraient de s'adapter aux souhaits des collectivits territoriales, dans le respect du principe de libre administration des collectivits territoriales. Recommandation 5 : Si un encadrement lgislatif et rglementaire de la concertation devait voir le jour, le contenu du dossier devrait tre dfini sur la base des dossiers rnovs et des lments du rapport du dput Franois Brottes. L'obligation pourrait dans un premier temps ne concerner que la fourniture du dossier, avec dlai de garde par rapport l'installation. Des accords contractuels ventuels devraient suivre les mmes rgles, notamment prvoir ou non la fourniture d'un avis sur le dossier dinformation des maires (DIM) rnov sans que cela engage la commune. Recommandation 6: Les futures dispositions lgislatives ventuelles devront rendre l'information des occupants obligatoire pralablement l'installation. Recommandation 7 : En cas de dispositions lgislatives ou rglementaires futures : - tudier les formes de concertation autres que la runion publique, et mme de satisfaire la ncessit d'une concertation ; - un document de bonnes pratiques de la runion publique serait un outil utile aux communes ; - la prsence de l'Etat, pour souhaitable qu'elle puisse paratre, devrait ne pas tre rendue obligatoire ; - la ncessit juridique d'une participation du public, au processus des dcisions ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, devra tre tudie vis--vis de l'implantation des antennes relais. Recommandation 8 : Favoriser la ralisation d'un guide tripartite communes-oprateurs-associations sur les structures de concertation communales, intgrant le besoin particulier des petites communes et le promouvoir auprs des communes via les prfectures. Recommandation 9 : Exploiter les rsultats de l'enqute auprs de toutes les prfectures pour analyser les raisons du peu de rsultats des instances de concertation dpartementales (ICD), puis relancer les ICD en tirant les enseignements de l'enqute. Recommandation 10 : Arrter la terminologie employer, dfinir dans le DIM les cas o une simulation simple est demande, et ceux ou une simulation plus labore est requise, et mettre profit les comptences du rseau scientifique du MEDDE pour faire progresser la connaissance sur la prsentation des simulations. Une tude dimpact portant sur les cots et les moyens mettre en uvre pour les diffrents acteurs (Etat, communes, oprateurs, associations) en vue de satisfaire ces recommandations permettrait dapprci er de faon plus complte leur faisabilit.

188

Annexe 31 - Loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (1)
NOR: DEVX0822225L L'Assemble nationale et le Snat ont adopt, Le Prsident de la Rpublique promulgue la loi dont la teneur suit : [] TITRE V : RISQUES, SANTE, DECHETS [] CHAPITRE II : AUTRES EXPOSITIONS COMPORTANT UN RISQUE POUR LA SANTE [] o Article 183 I. - Le code des postes et des communications lectroniques est ainsi modifi: 1 Aprs le 12 du II de l'article L. 32-1, il est insr un 12 bis ainsi rdig : 12 bis. A un niveau lev de protection de l'environnement et de la sant de la population, conjointement avec les ministres chargs de la sant et de l'environnement ; 2 Aprs le deuxime alina de l'article L. 34-9, il est insr un alina ainsi rdig : Les terminaux radiolectriques destins tre connects un rseau ouvert au public pour la fourniture du service de tlphonie ne peuvent tre commercialiss sans un accessoire permettant de limiter l'exposition de la tte aux missions radiolectriques lors des communications. ; 3 L'article L. 34-9-1 est complt par deux alinas ainsi rdigs : Le rsultat des mesures est transmis par les organismes mentionns au deuxime alina l'Agence nationale des frquences, qui en assure la mise disposition du public, et l'Agence franaise de scurit sanitaire de l'environnement et du travail. Un recensement national des points atypiques du territoire dans lesquels les taux d'exposition dpassent sensiblement la moyenne observe l'chelle nationale est tabli en vue de sa publication au plus tard le 31 dcembre 2012. Lorsque la mesure est ralise dans des locaux d'habitation, les rsultats sont transmis aux propritaires et aux occupants. Les occupants des locaux peuvent s'opposer la mise disposition du public de ces rsultats. Ces rsultats doivent mentionner le nom du bureau de contrle. Tout occupant d'un logement peut avoir accs, auprs de l'Agence nationale des frquences, l'ensemble des mesures ralises dans le logement. II. - Aprs le troisime alina de l'article 3-1 de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication, il est insr un alina ainsi rdig : Le Conseil suprieur de l'audiovisuel veille ce que le dveloppement du secteur de la communication audiovisuelle s'accompagne d'un niveau lev de protection de l'environnement et de la sant de la population. III. - Le chapitre Ier du titre III du livre II de la cinquime partie du code de la sant publique est complt par deux articles L. 5231-3 et L. 5231-4 ainsi rdigs : Art. L. 5231-3. - Toute publicit, quel qu'en soit le moyen ou le support, ayant pour but direct de promouvoir la vente, la mise disposition, l'utilisation ou l'usage d'un tlphone mobile par des enfants de moins de quatorze ans est interdite. Art. L. 5231-4. - La distribution titre onreux ou gratuit d'objets contenant un quipement radiolectrique dont l'usage est spcifiquement ddi aux enfants de moins de six ans peut tre interdite par arrt du ministre charg de la sant, afin de limiter l'exposition excessive des enfants. IV. - Aprs l'article 17 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'nergie, il est insr un article 17 bis ainsi rdig : Art. 17 bis. - Les personnes charges du transport de l'nergie lectrique doivent raliser un contrle rgulier des champs lectromagntiques induits par les lignes de transport d'lectricit. Le rsultat de ces mesures doit tre transmis annuellement l'Agence franaise de scurit sanitaire de l'environnement et du travail qui les rendra publiques. V. - Au chapitre III du titre V du livre IV de la quatrime partie du code du travail, il est insr un article L. 4453-1 ainsi rdig : Art. L. 4453-1. - Les rgles de prvention des risques pour la sant et la scurit des travailleurs exposs aux champs lectromagntiques sont dtermines par dcret en Conseil d'Etat pris en application de l'article L. 41116.
189

 Ce dcret se conforme aux principes de prvention fixs aux articles L. 4121-1 et L. 4121-2. VI. - Le chapitre unique du titre Ier du livre V de la deuxime partie du code de l'ducation est complt par un article L. 511-5 ainsi rdig : Art. L. 511-5. - Dans les coles maternelles, les coles lmentaires et les collges, l'utilisation durant toute activit d'enseignement et dans les lieux prvus par le rglement intrieur, par un lve, d'un tlphone mobile est interdite. VII. - Les collectivits territoriales qui procdent des exprimentations en matire de valeur d'exposition transmettent leurs rsultats l'Agence nationale des frquences et l'Agence franaise de scurit sanitaire de l'environnement et du travail. VIII. - Le 2 du I entre en vigueur l'expiration d'un dlai de six mois suivant la publication de la prsente loi. Article 184 En savoir plus sur cet article... Pour tout appareil de tlphonie mobile propos la vente sur le territoire national, le dbit d'absorption spcifique est indiqu de faon lisible et en franais. Mention doit galement tre faite de la recommandation d'usage de l'accessoire permettant de limiter l'exposition de la tte aux missions radiolectriques lors des communications, prvu au cinquime alina du I de l'article 183 de la prsente loi.

190

Annexe 32 - Dcret n 2011-1697 du 1er dcembre 2011

relatif aux ouvrages des rseaux publics d'lectricit et des autres rseaux d'lectricit et au dispositif de surveillance et de contrle des ondes lectromagntiques

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRLE DES CHAMPS LECTROMAGNTIQUES

Article 26 I. - Sans prjudice des dispositions de l'article 13, le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit fait procder ses frais un contrle du champ lectromagntique pour toute nouvelle ligne lectrique de ce rseau ainsi que pour toute ligne existante de tension suprieure 50 kilovolts subissant une modification substantielle ou remise en service aprs un arrt prolong de plus de deux ans. A cette fin, il tablit un plan de contrle et de surveillance de la ligne prcisant les parties de l'ouvrage qui sont susceptibles d'exposer de faon continue des personnes un champ lectromagntique et au droit desquelles des mesures reprsentatives de ce champ sont effectues par un organisme indpendant accrdit par le Comit franais d'accrditation ou par un organisme d'accrditation reconnu quivalent. Les donnes brutes enregistres l'occasion de ces mesures sont corriges, notamment des effets de variation de l'intensit du courant qui circule dans les cbles, afin de reflter les situations les plus pnalisantes qui peuvent tre rencontres en rgime normal d'exploitation prvu pour l'ouvrage. Le contrle initial est effectu dans les douze mois qui suivent la mise sous tension de la ligne lectrique ou sa remise sous tension si le contrle concerne une ligne existante ayant subi une modification substantielle ou ayant connu un arrt prolong de plus de deux ans. Le plan de contrle et de surveillance susmentionn peut toutefois prvoir un dlai diffrent dans le cas d'une ligne lectrique de grande longueur sans que ce dlai excde deux annes. Le contrle est par la suite renouvel chaque fois qu'une modification ou une volution intervenue sur la ligne lectrique ou une volution dans son environnement est susceptible d'augmenter l'exposition des personnes au champ lectromagntique. Le plan de contrle et de surveillance susmentionn prcise comment le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit s'assure, au moins une fois tous les dix ans, que des volutions intervenues dans l'environnement de la ligne lectrique n'ont pas augment l'exposition des personnes au champ lectromagntique. Toutefois, lorsque des circonstances particulires le justifient, le plan de contrle et de surveillance fixe un dlai plus court. II. - Le plan de contrle et de surveillance mentionn au I est approuv par le prfet dans le cadre des procdures de l'article 4. Aprs la mise en service de la ligne lectrique, la modification du plan prcit est soumise l'approbation pralable du prfet ou intervient l'initiative du prfet lorsque ce dernier l'estime ncessaire, le gestionnaire entendu, au vu d'une situation particulire d'exposition des personnes au champ lectromagntique gnr par la ligne. III. - Le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit transmet le rsultat des mesures ralises l'occasion des contrles effectus au cours d'une anne l'Agence nationale de scurit sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et l'Agence nationale des frquences, au plus tard le 31 mars de l'anne suivante. Ces mesures comprennent les donnes brutes enregistres et les corrections qui y ont t apportes ainsi qu'une note expliquant comment ces corrections ont t dtermines. IV. - Un arrt des ministres chargs de l'nergie, de l'environnement et de la sant fixe : 1 La mthodologie que respecte le plan de contrle et de surveillance ; 2 Le protocole technique selon lequel les mesures prvues par le prsent article sont effectues ainsi que les diverses corrections des effets de variation du champ qui peuvent tre apportes ces mesures ; 3 Les valeurs limites du champ lectromagntique qui ne doivent pas tre dpasses ; 4 Les cas o une ligne lectrique peut tre dispense de tout ou partie des contrles en raison de l'absence manifeste d'exposition des personnes un champ lectromagntique significatif. Article 27 Le contrle prvu par l'article 26 est galement requis pour les lignes lectriques existantes du rseau public de transport d'lectricit mme en l'absence de modification de ces ouvrages. Au plus tard le 1er juillet 2013, le gestionnaire du rseau tablit le plan de contrle et de surveillance des lignes lectriques concernes. Ce document prcise l'chelonnement dans le temps des contrles effectuer sur les diffrentes lignes lectriques du rseau. Les zones du territoire o les personnes susceptibles d'tre exposes un champ lectromagntique du fait des lignes prcites sont les plus nombreuses sont contrles en priorit. Le contrle initial de l'ensemble des lignes lectriques existantes sera achev pour le 31 dcembre 2017.
191

Dans chaque dpartement, le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit adresse le plan de contrle et de surveillance prcit au prfet qui peut, le gestionnaire entendu, imposer des modifications ce plan. Article 28 Sans prjudice des dispositions des articles 26 et 27, le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit fait procder ses frais aux mesures complmentaires sollicites par les collectivits territoriales, les associations agres de protection de l'environnement, les associations agres d'usagers du systme de sant ainsi que les fdrations d'associations familiales mentionnes l'article L. 211-2 du code de l'action sociale et des familles. Il n'est toutefois pas tenu de donner suite une telle sollicitation lorsque la mesure demande est redondante par rapport des mesures effectues depuis moins de dix ans ou ne prsente pas d'intrt en raison de l'absence manifeste d'exposition des personnes des champs lectromagntiques significatifs. Dans ce cas, le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit informe le demandeur et le prfet et leur communique les raisons pour lesquelles il ne donne pas suite. Dans les trois mois compter du jour o cette information lui a t communique, le prfet peut, par une dcision motive, imposer au gestionnaire prcit d'effectuer ladite mesure ses frais. Article 29 Le gestionnaire d'un rseau de distribution d'lectricit aux services publics, le titulaire d'une autorisation de ligne directe et les propritaires des ouvrages mentionns aux articles 24 et 25 sont soumis aux dispositions des articles 26 28 pour les lignes lectriques de niveau de tension suprieur 50 kilovolts.

192

Annexe 33 - Perspectives dgages de la partie SHS du rapport de lANSES

Pour conclure sur lanalyse de la littrature parue en sciences humaines et sociales entre 2009 et 2012, un consensus se dgage quant au dveloppement de nouvelles hypothses et de nouvelles mthodes dans le cadre de recherches multicritres. Lanalyse de linteraction dun ensemble de variables explicatives des reprsentations et des comportements relatifs au risque li aux radiofrquences, permettrait de dpasser les donnes issues dexplorations isoles. Afin de nourrir les rflexions et de fournir des outils de gestion du risque, une attention particulire devrait tre porte aux enjeux lis au systme communicationnel dans sa globalit ainsi qu lencouragement dune posture de responsabilisation face au risque. La finalit de la communication est une dimension importante prendre en compte dans la comprhension des reprsentations du risque comme de sa gestion. lchelle des controverses, il est ncessaire de valoriser la communication, non comme une simple information, mais comme une recherche de dialogue qui vise donner chacun une matrise des usages relatifs aux radiofrquences, des reprsentations et des comportements affrents. Ce processus implique lensemble des acteurs concerns, quil sagisse des pouvoirs publics, des usagers, des oprateurs, des individus et reprsentants de la socit civile qui se positionnent ou non en plaignants, des scientifiques (chercheurs / experts), etc. La finalit de la communication ne doit pas tre fonde sur une tentative de rassurance de la population. La littrature relative aux controverses en sant environnementale et celles relevant de la gestion des risques en gnral, montrent combien la communication faite sur les risques peut tre inadapte ses finalits de gestion : elle gnre et/ou accentue linquitude lorsque les informations sont partielles ou contradictoires, ce qui laisse entendre que certaines informations seraient dlibrment caches ou que tout autre argument serait illgitime ; les messages doivent tre penss pour une appropriation par les publics quils visent. De plus, la confiance est un processus qui sinscrit dans la dure, et les dficits de confiance, en particulier enve rs les autorits publiques dvaluation et de gestion des risques, doivent tre rduits en les inscrivant dans des changes sur le long terme. Dans cette optique, on ne peut que souligner limportance de dispositifs qui visent promouvoir changes et linstauration dun dialogue, tels que le comit de dialogue Radiofrquences & Sant de lAnses. Les politiques publiques devraient davantage asseoir leur gestion sur une communication adapte aux caractristiques des populations risque dans une perspective de transparence dans un contexte dincertitude et dinformations contradictoires. Cela pourrait se faire, par exemple, en encourageant une identification fine des diffrentes formes de vulnrabilits et en travaillant sur une typologie des vulnrabilits auxquelles adapter des modalits de communication. Il sagirait dune part de prendre en compte le contexte social (qui ?), spatial (o ?) et temporel (quand ?) dans lequel des lments de communication doivent tre mis en discussion, dtre particulirement soucieux de leur contenu et des outils fournis pour sa comprhension, mais galement dtre attentif la prise en compte des expriences vcues. Ds lors que lon sort de la logique de linformation et de la diffusion de messages, lcoute (qui rappelle le principe dattention voqu par ailleurs) simpose comme un axe important de la communication. Dans ce contexte dincertitudes scientifiques, il semble pertinent de communiquer sur ce que lon sait tout autant que sur la caractrisation des incertitudes. La fragilisation de la confiance depuis les scandales sanitaires des annes 90 a repos sur des propos infantilisants voire mensongers et un dfaut de transparence entre les pouvoirs publics et les citoyens. Le rappel des connaissances scientifiques, quelles soient bonnes ou mauvaises entendre , est un pralable la confiance dans le message et permet de conserver un contrle cognitif sur son contenu. Il ne sagit pas l de rassurer mais de clarifier, et dexposer les arguments si dbat il y a entre des positions scientifiques ou entre des intrts concurrents. Si la diffusion dinformations peut engendrer des effets ngatifs (troubles lis lanxit), le manque dinformation ou une rassurance excessive impliquent des consquences importantes plus long terme (perte de confiance, rumeurs, difficults articuler les positions contradictoires, cristallisation des positions, etc.). En plus des cinq principes qui synthtisent les dbats de la table ronde Radiofrquences, sant, environnement - transparence, attention, prcaution, dlibration et cohrence - une rflexion sur un principe de responsabilisation est propose. Cette responsabilisation consisterait en ce que chacun et tous les niveaux (citoyens, consommateurs, industriels, pouvoirs publics, experts, scientifiques etc.) mobilise sa capacit prendre des dcisions individuelles. Il ne s'agit pas de rclamer une responsabilit individuelle au sens juridique, mais de proposer une rflexion autour d'un cadre qui viserait permettre ladoption de comportements par chacun dans le souci des intrts des uns et des autres et en pensant les dcisions individuelles dans leurs consquences collectives. Elle reposerait sur la restauration d'un contrle cognitif sur le risque, c'est--dire la possibilit pour chacun de disposer, de produire et de transmettre le savoir ncessaire pour adapter les dcisions face aux incertitudes et aux vulnrabilits, y compris au-del des mesures dj institues par les politiques publiques. Il pourrait donc tre utile de mettre en place des discussions collectives pour dfinir et dvelopper ce principe qui vise claircir les possibilits dimplication de chacun face au risque dans un contexte d'incertitude. D'une manire gnrale, l'volution du rapport de la socit face au risque en situation d'incertitude montre que les possibilits de dpassement dune situation fige, par un dbat autour de positions polarises sur des certitudes lies un effet versus une absence deffet, rsident dans une covolution des pratiques scientifiques, des procdures de dcision et des mcanismes de rgulation.
193

194