Elecciones en Santa Fe 2013, una experiencia indita: simultaneidad y boleta nica.

Por Oscar M. Blando (*)

(*) Doctor en Derecho. Prof. Titular de Derecho Poltico, U.N.R. y Director de Reforma Poltica y Constitucional del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado de la Provincia de Santa Fe.

1.- Elecciones, federalismo y consenso.

Las elecciones primarias, abiertas y obligatorias (P.A.S.O.) de medio trmino de agosto de 2013 en la Provincia de Santa Fe1 tuvieron la particularidad y fue un hecho indito en la Argentina- de realizarse simultneamente con la Nacin pero a la vez, y esto es lo distintivo, conviviendo en un mismo acto, dos sistemas de votacin diferentes: el de la boleta partidaria o sbana a nivel de cargos nacionales y la boleta nica para cargos provinciales que la Provincia inaugur -exitosamente- en el ao 20112.

La Provincia de Santa Fe, de acuerdo a sus potestades legales tiene la atribucin de fijar adems de su sistema electoral, el calendario electoral, en este caso, en las elecciones de sus autoridades provinciales y municipales (Artculo 72 inciso 15) de la Constitucin Provincial, y las Leyes Provinciales correspondientes.

Santa Fe desde el ao 2004 tiene el sistema de elecciones primarias, abiertas, simultneas y obligatorias (Ley 12.367) que vino a suplantar a la derogada ley lemas vigente desde 1990. A su vez, con la aprobacin de la Ley 13.156/2011 Decreto Reglamentario 86/2011, estableci un nuevo sistema de votacin: la Boleta nica. 2 Pueden verse sobre la implementacin de la boleta nica en Santa Fe, los textos de mi autora: Boleta nica en Santa Fe. Evaluaciones y normativas. Editado por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Noviembre de 2011 y Evaluacin sobre la primera implementacin de la boleta nica. El caso Santa Fe, en libro XI Jornadas Nacionales de Filosofa y Ciencia Poltica Pablo Slavin, Compilador, Noviembre de 2011. Tambin el artculo de doctrina en el Suplemento Constitucional de la Revista Jurdica La Ley, Secc. Doctrina del 27/09/2011, titulado: Santa Fe y la implementacin de la boleta nica. Una experiencia exitosa.

En virtud de esas atribuciones el Poder Ejecutivo Provincial mediante Decreto Nro. 600/213, convoc a elecciones de cargos locales coincidente con las fechas para la eleccin de diputados nacionales3. As, se deban elegir la mitad de los concejales de 51 municipalidades y la renovacin total de autoridades de 311 localidades (comisiones comunales y controladores de cuentas). A su vez, se deban elegir Intendentes en ocho localidades4.

Aunque muchas veces olvidado y otras tantas distorsionado, segn nuestra Constitucin Nacional, rige el principio histrico poltico que sostiene que las provincias conservan el poder no delegado al gobierno federal (art. 5, 121,122 y 123) y en materia electoral, stas tiene el derecho a dictarse sus propias normas electorales y de partidos y el sistema electoral aplicable. Es la consecuencia de la materializacin de la autonoma provincial en cuestiones electorales.

Sin embargo, cuando las provincias deciden realizar elecciones simultneas con las nacionales, ello trae una serie de consecuencias especficas en materia electoral: la aplicacin de una antigua ley nacional que est vigente pero que debiera revisarse en el Congreso Nacional en resguardo, precisamente, de esos poderes autonmicos no delegados a la Nacin. En efecto, la ley 15.262 de 1959 de simultaneidad de elecciones (y su decreto reglamentario 17.265/59)5 establece que al adherirse una Provincia al rgimen de simultaneidad de elecciones, su celebracin tiene lugar bajo la autoridad superior de la Junta Electoral Nacional respectiva, es decir, se realizan los comicios bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio nacionales y no provinciales. Pero tambin implica otras cuestiones: la oficializacin y distribucin de boletas de sufragio a cargo de las autoridades nacionales y claramente se hace referencia a la boleta partidaria (o sbana), boleta que, dice la norma, el sufragante depositar en un solo sobre y se emplear una sola urna.

Santa Fe renovaba para estas elecciones, nueve diputados nacionales. Se elegan Intendentes en las localidades de: Armstrong, El Trbol, Fray Lus Beltrn, San Jos del Rincn, Las Toscas, Puerto General San Martn, Recreo y Roldn. 5 La ley Nacional 15262 y su decreto reglamentario 172665/59 permiten a las provincias realizar sus elecciones provinciales y municipales simultneamente con las elecciones nacionales (art.1) e incluso admiten que las provincias cuyas normas constitucionales les impidan acogerse al rgimen previsto en esta ley, podrn celebrar simultneamente elecciones nacionales, provinciales y municipales, en la misma fecha y en el mismo local, previo acuerdo de las juntas electorales respectivas con la Junta Electoral Nacional (art.4).
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La jurisprudencia nacional ha ratificado dicha normativa -y sus consecuencias- para el caso que las provincias decidan la simultaneidad de las elecciones provinciales con las nacionales: la Cmara Nacional Electoral ha dicho: la decisin voluntaria de celebrar los comicios locales en la misma fecha que los nacionales determina, inexorablemente, la necesidad de sujetarse en determinados aspectos a lo dispuesto por la legislacin federal y a sus autoridades de aplicacin6. A su vez, la Corte Suprema de Justicia Nacional tiene dicho que: en los trminos de la ley 15.262 la decisin de realizar las elecciones provinciales o municipales simultneamente con las elecciones nacionales determina que las mismas se lleven a cabo bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio (art. 1 ). El art. 2 dispone que la decisin deber ser comunicada al Poder Ejecutivo Nacional con una antelacin de por lo menos 60 das, debiendo especificarse las autoridades a elegir, el sistema de adjudicacin de las representaciones y las demarcaciones electorales convocadas para el acto (art. 2). En tales trminos la oficializacin de las boletas de sufragio y su distribucin quedarn a cargo de la Junta Electoral Nacional, a cuyos efectos las autoridades locales remitirn las

correspondientes listas de candidatos oficializados (art. 3). Si bien la proclamacin de los candidatos provinciales electos ser efectuada por las autoridades locales, es la Junta Electoral Nacional la que debe remitirles los resultados del escrutinio, el acta final y, en su caso, los antecedentes respectivos7

Concretamente, la adhesin sin ms al rgimen de simultaneidad de elecciones poda significar en nuestra Provincia arrasar con la conquista del sistema de votacin que inaugur exitosamente Santa Fe en el pas en el 2011: la boleta nica.

Ante ello, gobierno y oposicin, en resguardo no slo del sistema de votacin elegido sino invocando esos poderes autonmicos arriba apuntados, decidieron resolver el dilema sobre la base del consenso democrtico: aseguraron en una norma especfica la ley 13333- las circunstancias en que el Poder Ejecutivo el actual y los subsiguientespuede convocar elecciones simultneas con Nacin pero adems, garantizaron -a raz

Cmara Nacional Electoral- Fallo del 23 de Setiembre de 2011. Legajo apelacin en autos caratulados: Alianza Unin para el Desarrollo Social s/nulidad Acta N 2 de la Junta Electoral Nacional, Expte. N 80715/11@ (Expte. N 5152/2011 CNE)- Corrientes- Fallo N 4693/2011. 7 C.S.J.N.: Partido Justicialista Distrito Capital Federal s/ accin declarativa de certeza.- Buenos Aires, 29 de abril de 2003.

del veto propositivo8 del Gobernador Antonio Bonfatti que fue unnimemente aprobado- la clusula que establece que cuando el P.E. disponga la realizacin simultnea y conjunta de elecciones municipales y/o comunales con los comicios para la eleccin de autoridades nacionales, se aplicar a aquellas el sistema de boleta nica previsto en la Ley Provincial N 13.156.

En virtud de ese mandato y de los acuerdos polticos laboriosamente alcanzados, el gobierno provincial inici las tratativas con la justicia federal con competencia electoral en Santa Fe y sustancialmente, con la mxima autoridad nacional en la materia: la Cmara Nacional Electoral. Y all otra vez prim la razonabilidad y la justicia electoral nacional y el Tribunal Electoral Provincial- comprendieron las razones que justificaban mantener, an con elecciones simultneas, y para la eleccin de los cargos locales, la boleta nica.

En un hecho sin antecedentes en la prctica poltica nacional y en la jurisprudencia electoral, se firma un Convenio de colaboracin9, donde adems de reconocerse la utilizacin de la boleta nica para los cargos provinciales, se especificaron reglas y normas comunes en tema no menores y que requeran una especfica implementacin y coordinacin: un nico padrn electoral, donde esta vez tena la particularidad de la incorporacin de los jvenes de 16 y 17 aos -que a su vez no podan votar a los cargos provinciales por impedimento de la Constitucin santafesina10-, las autoridades de mesa comunes para ambos comicios y su capacitacin y todo lo significaba el concreto proceso de emisin del voto que debera realizar el elector: mesas de votacin comunes,

Segn la Constitucin de Santa Fe en su art. 59, segundo prrafo, en casos de veto parcial el Poder Ejecutivo puede proponer enmiendas al proyecto de ley que, si ambas cmaras las aprueban por mayora, queda convertido en ley. 9 El Convenio se realiza entre el Juzgado Federal con competencia electoral del Distrito Santa Fe, la Excma. Cmara Nacional Electoral, representados ambos por el Dr. Reinaldo Rubn Rodrguez, el Tribunal Electoral de la Provincia, representado por la Dra. Mara Anglica Gastaldi y el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, representado por el Sr. Ministro de Gobierno y Reforma del Estado, Rubn Daro Galassi cuya finalidad consiste en coordinar normas comunes que regirn las elecciones Primarias Abiertas, Simultneas y Obligatorias a celebrarse el da 11 de agosto del ao en curso, conforme a lo dispuesto mediante los respectivos decretos de convocatoria, y en las que se elegirn precandidatos a diputados nacionales titulares y suplentes y se proceder a la renovacin de precandidatos a Intendentes, Concejales, Comisiones Comunales y Contralores de Cuentas. Por lo que se regir bajo las siguientes clusulas y condiciones. 10 El art. 29 de la Constitucin provincial establece que son electores todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la edad de dieciocho aos, por lo que los jvenes de 16 y 17 aos, slo pudieron votar a diputados nacionales pero no para cargos locales.

urnas diferentes (una para cada categora a elegir) y cuarto oscuro para la emisin del sufragio nacional y un box para el voto provincial ubicado a la vista de autoridades.

En efecto, el tema ms delicado y que debi ser previsto con detalle, fue el procedimiento para votar con elecciones simultneas y con dos sistemas de votacin diferentes. As la Clusula Novena del Convenio de colaboracin, estableci:

Mesas de votacin y urnas. Las mesas de votacin sern comunes para ambos actos electorales. Por cada mesa electoral se prever un cuarto oscuro para la emisin del sufragio nacional, y un box para el voto provincial; este ltimo estar emplazado fuera del cuarto oscuro y a la vista de las autoridades de mesa, a los fines de permitir a estas ejercer un control adecuado de la emisin del voto. Los electores se acreditarn y sufragarn de a uno a la vez para ambas categoras de cargos, a fin de mantener el orden y un funcionamiento adecuado de la mesa de votacin. Cada mesa de votacin para electores argentinos dispondr de dos urnas, una destinada a los sufragios relativos a las categoras nacionales y otra para las categoras locales. Las autoridades de mesa debern controlar que los electores introduzcan el voto que corresponda a cada categora en la urna correspondiente.

La Provincia implement prcticamente este procedimiento que fue ampliamente difundido en los medios de comunicacin. El Manual para la Ciudadana que elabor nuestro Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, se distribuy entre la poblacin, estableciendo los siguientes pasos:

Paso 1) El elector debe presentarse en el lugar de votacin y acreditar su identidad con su documento.

Paso 2) El presidente de mesa le dar al elector un sobre para la boleta tradicional. El elector se dirigir al cuarto oscuro y elegir la boleta para Diputados Nacionales de su preferencia, la introducir en el sobre y al salir depositar el sobre en la urna correspondiente.

Paso 3) Posteriormente, el presidente de mesa le dar al elector la boleta nica y un bolgrafo. En el box, marcar la opcin de su preferencia para los cargos locales (para 5

que el voto sea vlido deber marcar una sola opcin por boleta), luego doblar la boleta por las lneas impresas al dorso y al salir la depositar en la segunda urna.

Paso 4) Finalmente, el elector firmar el padrn y el presidente de mesa le entregar una constancia de emisin del voto con su firma.

Uno de los afiches pblicos especificaba:

Los santafesinos, una vez ms, votaron no slo lo hizo masivamente y a niveles histricos, -y pese a las particulares circunstancias vividas en la ciudad de Rosario, horas antes de las elecciones11- sino habiendo comprendido la dinmica de este novedoso proceso electoral, sin mayores dificultades, pudiendo expresarse autnoma y libremente. Contribuyeron las autoridades de mesa designadas y una correcta capacitacin y otra vez funcionaron los mecanismos de difusin pblica provincial -que incluyeron encuentros presenciales en Nodos y distritos- en torno a divulgar a la ciudadana sobre cmo sera votar en elecciones simultneas y con dos sistemas de
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Una implosin de dolor y conmocin hizo temblar la ciudad de Rosario. El martes 6 de agosto, es decir, cinco das antes de las elecciones primarias, una catstrofe sacudi los cimientos de unos de los barrios ms tradicionales de la ciudad, producto de una explosin en el subsuelo de un edificio que dej como saldo varias personas fallecidas, y decenas de heridos.

votacin diferentes. Y tambin otra vez, como en 2011, el Ministerio de Educacin contribuy con esa inmensa tarea de informacin y capacitacin, con la realizacin de jornadas y simulacros de votacin de las que participaron miles de jvenes - que por primera vez emitiran su voto- a lo largo de toda la Provincia.

Pero vale reconocer desde lo institucional, en estos tiempos tumultuosos y muchas veces de discordia, la experiencia indita en materia electoral que tuvo como escenario a Santa Fe y como protagonistas a Gobierno y oposicin, justicia nacional y provincial. Y sobre la base del consenso, la madurez y el reconocimiento de la autonoma de la Provincia, en este caso, en cuestiones electorales, se logr superar delicados inconvenientes, complejos procedimientos que requeran necesarios acuerdos.

Desde luego que se puede mejorar y ajustar detalles, y atendiendo a ello, se realizaron una serie de evaluaciones proyectadas desde el Gobierno provincial.

2.- Evaluacin del voto en las elecciones primarias de 2013 en Santa Fe.

Como se realizara en el ao 2011, el Gobierno Provincial y especficamente, desde a Direccin de Reforma Poltica y Constitucional del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado a mi cargo, realiz un Informe sobre el Voto en las Elecciones 2013, concretamente una Evaluacin de la naturaleza del voto nulo en los comicios provinciales12. Tambin se realizar a los fines comparativos, una evaluacin similar para las elecciones generales del 27 de octubre.

El documento da cuenta de los resultados alcanzados a partir de la observacin y anlisis de una muestra de 12.044 boletas correspondientes a 36 urnas de igual cantidad de mesas de toda la Provincia, seleccionadas para atender a la heterogeneidad territorial, poblacional y poltica de Santa Fe.

El equipo de trabajo de nuestra Direccin que realiz la evaluacin, se integr con la Mg. Lourdes Lodi y la Lic. Luciana Araya, ambas de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la U.N.R.

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El estudio comprende a los 19 departamentos y se consideran no slo municipios sino tambin comunas, reparando en la diversidad en cuanto al signo partidario de los gobiernos de cada localidad. Asimismo, se tomaron especialmente como casos de estudio aquellas ciudades en las que este ao se elijen Intendentes13, lo cual habilita a comparar porcentajes y naturaleza de votos nulos, vlidos y blancos entre distintas categoras electorales, tal como se realiz luego de los comicios de 2011.

Las Conclusiones del Informe fueron las siguientes:

* Las Elecciones Primarias Abiertas del 11 de agosto de 2013 tuvieron en la provincia de Santa Fe un porcentaje de participacin ciudadana del 73.20%, siendo, en esta oportunidad, el nivel de asistencia superior a las tres elecciones primarias anteriores y muy cercano al porcentaje de asistencia de la Eleccin General del ao 2011 (que fue de 74.86%). Este valor es significativo si se considera que las Elecciones Primarias suelen contar con menores niveles de asistencia que la Eleccin General, y que, -paralelamente-, en las elecciones de medio trmino en las que no se eligen cargos ejecutivos a nivel nacin y provincia suele haber menos afluencia a las urnas por parte de la ciudadana.

* Segn los datos que se desprenden del presente estudio, las Elecciones Primarias Abiertas 2013 en la Provincia de Santa Fe arrojaron un total de 90,90% de votos vlidos, un 2,30% de votos en blanco y un 6,80% de votos nulos, tomando agregadamente a las elecciones a Intendentes (en 6 localidades) y Concejales/Miembros Comunales. Si disociamos las categoras electorales vemos, al igual que en 2011, que el porcentaje de votos vlidos es mayor para la categora de Intendentes que para la de Concejales/Comunales, lo cual es producto tanto de un menor nmero de votos blancos como de votos anulados en la primera categora, siendo el peso de los anulados mayor para la eleccin legislativa que para la ejecutiva.

1 En esta oportunidad solo se observan 6 de las 8 localidades provinciales que elijen Intendente este ao, puesto que en las otras 2 no hubo elecciones primarias.

Porcentaje por Tipo de Voto sobre 12.044 boletas analizadas

votos nulos| 6,80%

votos en blanco| 2,30%

votos vlidos| 90,90%

Respecto a la evolucin de porcentajes y tipologa de votos entre la Eleccin Primaria 2013 y la Eleccin Primaria 2011, vemos que en la primaria 2013 hubo un aumento de porcentaje de votos vlidos respecto a su antecesora, equiparando los niveles de votos vlidos propios de las elecciones con el sistema tradicional de boleta partidaria, utilizado antes de 2011.

* En cuanto a las causas y motivos de anulacin de voto, la observacin puso en evidencia que la mayora de los votos nulos se encuentra dentro de una de las 3 tipologas principales:

1) el elector marca ms de una opcin (40,34%);

2) el elector no marca ninguna opcin (40,22%)

3) aparecen tachones o expresiones ajenas al proceso electoral (15,16%). Para las otras tipologas de votos nulos, el anlisis tuvo como resultado porcentajes inferiores al 3%, incluso para cuatro de las tipologas predefinidas no se encontr ni siquiera una sola boleta representativa.

Tipologa de Votos Nulos - Total Muestra

Tachones o expresiones ajenas al proc. electoral. | 15,16%

Otros| 1,84%

No marca ninguna opcin| 40,22%

Marca clara por una opcin realizada fuera del casillero | 2,44% Marca ms de una opcin| 40,34%

Si comparamos estos resultados respecto a la Eleccin Primaria 2011 los hallazgos ms relevantes son:

a) El notable aumento de los votos con tachones o expresiones ajenos al proceso electoral. Esta tipologa de voto bronca o voto castigo ascendi del 4,5% de los votos anulados en 2011 a un total del 15,16% de los votos nulos en las primarias 2013. Un punto fundamental a tener en cuenta es que los votos anulados de esta forma no son precisamente producto de desconocimiento o desinformacin, sino ms bien, de una voluntad expresa de anulacin del voto por parte del elector.

b) A diferencia de la Eleccin Primaria 2011 en que la categora de votos nulos ms cuantiosa fue aquella en que el elector no marca ninguna opcin, este ao la tipologa que encabeza el ranking de votos nulos fue la de aquellos en que el votante marc ms de una opcin electoral, alcanzando un porcentaje del 40,34% de los votos (en 2011 fue del 30%). Si bien se podra considerar que esto es producto del desconocimiento de cmo votar por parte del electorado, lo que se deduce de la observacin de las boletas es que muchos de los votos que entran en esta tipologa fueron anulados voluntariamente: el elector realizaba marcas en todos los casilleros (otra expresin de voto bronca).

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Hallamos tambin muchos votos con marcas para candidatos de diferentes frentes electorales, por lo que consideramos que esta tipologa de voto nulo disminuir necesariamente en la Eleccin General del 27 de octubre prximo, en la que ya no hay internas dentro de frentes o partidos.

c) En la Eleccin Primaria 2011 la mayora de los votos nulos se encontraba dentro de la categora de votos sin marcar (64% del total). En esta oportunidad, el porcentaje de votos sin marca en estas elecciones, descendi al 40,22% de la muestra observada, lo cual, -consideramos-, constituye un avance en lo que respecta al conocimiento del Sistema de Boleta nica por parte del electorado. Ms all de esto, el porcentaje sigue siendo elevado planteando la necesidad de considerar en un fututo la posible eliminacin del casillero para el voto en blanco en caso de darse la reforma de la Ley de Boleta nica.

Creemos que quienes no realizan una marca en la boleta lo que desean es votar en blanco y no anular voluntariamente ese voto.

d) El 2,44% de los votos contabilizados por las Autoridades de Mesa como nulos entran dentro de la tipologa que engloba a aquellos en que el elector realiza una marca clara por una opcin pero fuera del casillero de votacin. Si bien en la mayora de las mesas observadas este tipo de votos fueron clasificados como vlidos, se evidencia ambigedad a la hora de darlos por nulos o no, debido a la falta de claridad de la Ley de Boleta nica en torno a esta clase de marca.

e) El bajo nmero o la inexistencia de votos dentro de las otras tipologas es una muestra de las fortalezas del sistema de Boleta nica en lo que a material de confeccin, desempeo de las Autoridades de Mesa y transparencia respecta.

Recordemos que no se encontraron dentro de las treinta y seis urnas observadas boletas falsas o adulteradas, tampoco boletas sin firma del Presidente de Mesa y slo un caso de boleta rota.

* En estas Primarias 2013 la simultaneidad de las elecciones provincial y nacional permiti comparar el impacto de los dos sistemas -el de boleta nica y el de boleta 11

partidaria- sobre los porcentajes de votos vlidos, nulos y blancos en base a la misma muestra. Un hallazgo interesante de esta eleccin fue que, por primera vez a nivel nacional y con sistema de boleta partidaria, el porcentaje de votos nulos super al de votos en blanco. Esto puede deberse al mismo motivo que adujimos en la eleccin con boleta nica: la anulacin, en gran medida, no se debe a desconocimiento del sistema de votacin por parte del elector, sino a una voluntad explcita de querer anular su voto. En este sentido, no debe imputrsele el crecimiento del voto nulo al sistema de Boleta nica utilizado a nivel provincial sino a un posible clima o humor social de cuestionamiento poltico y/o rechazo hacia la oferta electoral, tanto provincial como nacional. En la misma lnea, los resultados del ejercicio comparado nos permiten argumentar que la opcin por el voto en blanco no depende tanto del sistema de votacin que se utilice, sino mayormente de una opcin conciente o hbito de no votar por parte del elector. Ntese tambin que, tal como se demostr en este estudio y en las evaluaciones realizadas en 2011, la proporcin de votos en blanco es generalmente ms elevada en los comicios para cargos legislativos que en aquellos para cargos ejecutivos. Esto se debe, - creemos-, al tipo de lista sbana vertical (plurinominal, cerrada y bloqueada) en la que se presenta la oferta electoral para los cargos legislativos en los distintos niveles: local, provincial y nacional.

Comparacin porcentajes tipo de voto 3,16% 2,41% 6,30% 1,43% 6,90% 2,60%
votos nulos

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

votos en blanco

94,43%

92,27%

90,50%

votos vlidos

Diput. Nac.

Intendentes

Concejales

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* Debe reconocerse a partir de los datos presentados en este Informe ms all de las causas o motivaciones que conducen a anular el voto- el 90% de los electores santafesinos emiti su voto correctamente, validndolo con marcas claras, de acuerdo a las pautas establecidas en la campaa de difusin y capacitacin desarrollada desde el Gobierno de la provincia de Santa Fe.

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