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Les autres visages de la gouvernance publique
AGENCES, AUTORITS ADMINISTRATIVES ET TABLISSEMENTS PUBLICS
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
Avant-propos
Dans notre monde en rapide mutation, les pouvoirs publics doivent redfinir leurs missions face aux dfis qui rsultent en particulier de la mondialisation, de la dcentralisation, des nouvelles technologies et de lvolution des besoins, des attentes et du rle des citoyens. Une bonne gouvernance ne transforme pas seulement les relations entre les gouvernements, les citoyens et les Parlements ; elle permet aussi un fonctionnement efficace des institutions publiques. LOCDE sefforce danalyser les problmes et besoins communs des gouvernements, dlaborer des solutions et de promouvoir des bonnes pratiques rendant plus efficaces les institutions dmocratiques. Lors de sa runion de 2000, le Groupe de travail des hauts responsables du budget de lOCDE a propos un projet sur la gouvernance des agences et autorits publiques, qui a t rednomm ultrieurement Les autres visages de la gouvernance publique : agences, autorits administratives et tablissements publics . Le Comit de la gestion publique (PUMA) de lOCDE a confirm le caractre prioritaire de ce projet.
Un projet connexe du PUMA est consacr la gouvernance des autorits et institutions rglementaires. Son objectif est damliorer les conditions institutionnelles dune rgulation efficace axe sur le march. Il sagit dvaluer et de bien identifier les liens entre les performances de la politique rglementaire et les institutions rglementaires, en particulier dans les secteurs des infrastructures qui sont hautement prioritaires. Ce projet recense galement les lments critiques pour la conception des modalits institutionnelles mises en place pour grer les exigences parfois contradictoires, dune part de forte indpendance et de protection contre la mainmise de groupes dintrt privs ou publics et, dautre part, damlioration de la transparence, de la responsabilit et de lefficience. Ce projet est dirig par Peter Ladegaard.
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Les autres visages de la gouvernance publique : Agences, autorits administratives et tablissements publics
Les 19 et 20 avril 2001, les experts de 12 pays membres de lOCDE se sont runis Paris pour examiner les principales questions qui se posent dans ce domaine et prsenter les 9 rapports pays qui sont repris dans la prsente publication. Ces rapports rendent compte des expriences nationales de gouvernance des agences et autorits publiques. LOCDE remercie les auteurs de ces rapports de grande qualit. Depuis avril 2001, le PUMA a organis une confrence sur le mme thme, qui sest tenue Brastislava en novembre 2001 sous les auspices du gouvernement de la Rpublique slovaque et galement une autre runion qui a eu lieu Paris en mars 2002. Un numro spcial de la Revue de lOCDE sur la gestion budgtaire (volume 2, n 1) contient une srie darticles consacrs la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics. Le projet sur la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics a grandement bnfici des commentaires et travaux de plusieurs experts internationaux dont Derek Gill (State Services Commission, Nouvelle-Zlande), Rob Laking (Universit Victoria de Wellington, Nouvelle-Zlande), Nick Manning (Banque mondiale) et Allen Schick (Universit du Maryland, tats-Unis). Il sest galement appuy sur les travaux antrieurs de OCDE/SIGMA (Soutien lamlioration des institutions publiques et des systmes de gestion dans les pays dEurope centrale et orientale initiative conjointe de lOCDE et de lUnion europenne, principalement finance par cette dernire) et rsums dans la publication du SIGMA intitule Financial Management and Control of Public Agencies. La prsente publication rsume les conclusions prliminaires des travaux du PUMA sur le thme : Les autres visages de la gouvernance publique : agences, autorits administratives et tablissements publics . Ce document est publi sous la responsabilit du Secrtariat gnral de lOCDE. Le projet de lOCDE sur la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics est dirig par Elsa Pilichowski, du PUMA. Cette publication a t prpare par Elsa Pilichowski et mise en forme par Christine Hemming, consultante lOCDE et Andrea Uhrhammer, du PUMA, et elle a bnfici du concours technique de James Bouch et Jennifer Gardner, du PUMA. Le rapport de synthse a t rdig par Elsa Pilichowski. Les points de vue qui sont exprims dans cet ouvrage nengagent que leurs auteurs et ne concident pas ncessairement avec ceux de lOCDE ou des gouvernements des pays membres de lOCDE.
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Table des matires
Rapport de synthse .................................................................................................. 1. Introduction et dfinitions.............................................................................. 2. Le changement de priorits : de la volont de crer des agences, autorits administratives et tablissements publics au dfi de rpondre aux impratifs dune bonne gouvernance ............................. Les agences la recherche de principes .............................................................. Allen Schick 1. 2. 3. 4. Les agences comme instrument de gestion................................................. Les agences comme instruments de la Nouvelle gestion publique......... Les agences comme instruments de gouvernance ..................................... Restaurer les capacits ministrielles ..........................................................
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23 35 38 43 47 52 59 59 61 62 74 75 79 79 80 88 90 93 98
Canada ......................................................................................................................... Toby Fyfe et Tom Fitzpatrick Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance........................................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ......................................................................................... valuation, enseignements tirer et volutions rcentes ............................. France .......................................................................................................................... Claude Rochet en collaboration avec Marc Cabane et Simon Formery Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ........................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes .............................
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Allemagne .................................................................................................................... 107 Marian Dhler et Werner Jann Cadre gnral ........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance ........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit......................................................................................... valuation, enseignements tirer et volutions rcentes.............................. 107 111 114 115 116 121
Pays-Bas ....................................................................................................................... 125 Ronald Van Oosteroom Cadre gnral ........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance ........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit......................................................................................... valuation, enseignements tirer et volutions rcentes.............................. 125 132 134 137 138 139
Nouvelle-Zlande ....................................................................................................... 145 Derek Gill Cadre gnral ........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance ........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit............................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes.............................. 145 152 154 161 162 173
Espagne ........................................................................................................................ 177 Eduardo Zapico Goi et Mario Garcs Cadre gnral ........................................................................................................ Cadre juridique et institutionnel........................................................................ Les sructures de gouvernance ............................................................................ Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit......................................................................................... valuation, enseignements tirer et volutions rcentes.............................. 177 179 183 185 188 190
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Table des matires
Sude ............................................................................................................................ 199 Torbjrn Larsson Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ........................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes ............................. 199 204 206 210 215 225
Royaume-Uni ............................................................................................................... 229 Rob Wall et Paul West Introduction gnrale .......................................................................................... 229 Partie 1 : Les agences excutives ............................................................................. Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ........................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes ............................. Partie 2 : Les organismes publics non ministriels ............................................... Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et organisationnel .................................................................... Les structures de gouvernance........................................................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ........................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes ............................. 230 230 231 232 235 236 245 249 249 253 254 259 260 263
tats-Unis ..................................................................................................................... 267 Ronald C. Moe Cadre gnral........................................................................................................ Cadre juridique et institutionnel........................................................................ Les structures de gouvernance (dirigeants et agents) .................................... Les ressources et la procdure budgtaire ...................................................... Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit ........................................................................................ valuation, enseignements tirer et volutions rcentes ............................. 267 271 281 282 284 286
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La gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics : principes de contrle et de responsabilit .......................................... 293 Rob Laking Rsum .................................................................................................................. Cadre gnral et dfinitions................................................................................ 1. Les principes de bonne gouvernance externe des agences, autorits administratives et tablissements publics .................................. 2. Les principes de bonne gouvernance interne des agences, autorits administratives et tablissements publics .................................. 293 294 296 302
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Rapport de synthse
1. Introduction et dfinitions
1.1. Objet de ltude Cest la protection de lintrt public dans lventail de plus en plus large des organismes publics qua trait Les autres visages de la gouvernance publique . Nous nous attacherons dans ce rapport aux organismes publics diffrencis que nous appellerons les agences, autorits administratives et tablissements publics . Nous avons vit les dnominations uniques utilises dans les ouvrages spcialiss telles qu agences , organisations non gouvernementales quasi autonomes , organismes publics non ministriels , organismes publics indpendants , organismes subsidiaires , organismes publics autonomes , etc. Chacun de ces termes a une signification particulire dans ces ouvrages et vise en gnral certains types dorganismes, en en excluant dautres pris en compte dans notre tude1. De fait, nous considrons que les lacunes des tudes internationales comparatives dans ce domaine tiennent en grande partie une terminologie ambigu et labsence de classification cohrente des divers types dorganisation. En dpit du nombre et de limportance des agences, autorits administratives et tablissements publics, on a fort peu tudi les systmes qui visent faire en sorte que leur fonctionnement soit conforme lintrt public. Alors que la gouvernance du cur du gouvernement (ministres2 fonctionnant selon la logique traditionnelle de hirarchie verticalement intgre, Parlement, collectivits locales) et du secteur des entreprises constitues en socit (y compris les socits capitaux publics) a fait lobjet dtudes comparatives approfondies, on ne dispose pour les agences, autorits administratives et tablissements publics que dune information comparative trs limite. Cest dautant plus surprenant que, dans certains pays, ces organismes reprsentent plus de 50 % des dpenses publiques et ont des effectifs suprieurs ceux des ministres traditionnels verticalement intgrs. Il y a essentiellement trois raisons ce manque dinformations et danalyses comparatives : Les problmes que pose ladministration centrale cet ensemble de plus en plus complexe dorganismes publics nont t envisags dans une opti9
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que systmique que ces dernires annes. Hormis quelques dispositifs cohrents rcents de cration de ces organismes, par exemple le programme Next Step Agencies au Royaume-Uni ou les mesures encore plus rcentes mises en place aux Pays-Bas pour la cration dagences, la plupart de ces organismes ont t crs au fil des ans de faon ponctuelle, sans rflexion systmatique sur les consquences pour lensemble des autorits publiques. De nombreux gouvernements se rendent compte aujourdhui que la gestion distance soulve des problmes spcifiques de responsabilit et de contrle ; cest pourquoi ils ont entrepris damliorer la gouvernance de ces organismes. Le dbat international autour de la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics a eu tendance tre ax sur les organismes se situant dans la mouvance de la Nouvelle gestion publique (New Public Management). Bien souvent, la dnomination agences , sinspirant de lexprience trs spcifique des agences Next Step au Royaume-Uni dans les annes 80 et 90, a t utilise pour des organismes crs il y a bien plus longtemps et des fins trs diverses. Lide des thories de Nouvelle gestion publique selon laquelle les diffrentes formes dorganisation ont t cres des fins dautonomisation nest pas ncessairement valable dans les pays o des formes diffrencies dorganisation sont en place depuis longtemps. Cest seulement dans une minorit de pays quon a cr au cours des annes 80 et 90 des organismes publics diffrencis prcisment des fins d autonomisation . Il est donc essentiel de dissocier les deux dbats, celui sur la forme dorganisation et celui sur l autonomisation . Il sest rvl difficile dobtenir des informations comparatives sur la gouvernance de toute une gamme dorganismes publics trs diffrents les uns des autres et fonctionnant dans divers contextes institutionnels, et galement de tirer des conclusions gnrales quon puisse appliquer plusieurs pays. Lobjet de cette publication est de fournir une information et une analyse comparatives approfondies sur la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics et dexaminer les problmes de gouvernance anciens et nouveaux que leur gestion soulve dans neuf pays membres de lOCDE. En tablissant une terminologie commune et en formulant des concepts communs, on peut offrir aux pouvoirs publics et aux spcialistes de la gestion publique un outil prcieux danalyse. Cette introduction repose sur les neuf rapports nationaux rdigs en vue de la prsente publication, sur les dbats qui ont eu lieu durant la runion du PUMA ce sujet, en avril 2001, et sur dautres travaux raliss en 2001 et au dbut de 2002 par le PUMA.
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1.2. Le champ de la gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics 1.2.1. Diversit et points communs des agences, autorits administratives et tablissements publics Diversit des organismes Il existe un grand nombre de types d agences, autorits administratives et tablissements publics , qui diffrent par leur taille, leurs fonctions (du quasijudiciaire au rglementaire ou au commercial), les motifs de leur cration, leur financement, leur forme juridique et organisationnelle, leur gouvernance interne, leurs mcanismes de contrle et leurs liens avec le ministre de tutelle. Leurs caractristiques sont galement trs variables. Par exemple, ils peuvent tre crs par lexcutif ou par le lgislateur, ils sont soumis un rgime de droit public et/ou de droit priv et leurs effectifs font partie de la fonction publique ou relvent du droit commun du travail. Leur dnomination est galement trs diffrente dun pays lautre. On citera cet gard : Au Canada : les organismes de service, les organismes de service spciaux (OSS), les organismes de service ministriels et, dans certains cas, les socits rgie partage. En France : les tablissements publics et les autorits administratives indpendantes. En Allemagne : les agences fdrales (administration fdrale directe, unmittelbare Bundesverwaltung) ; les organismes de droit public (administration fdrale indirecte, mittelbare Bundesverwaltung) et un certain nombre dentits administratives de droit priv (Bundesverwaltung in Privatrechtsform). Aux Pays-Bas : les organismes administratifs indpendants (zelfstandig bestuursorganen, ZBO ) et les agences (agentschappen). En Nouvelle-Zlande : la plupart des entits de la Couronne et des organismes quasi autonomes. En Espagne : les organismes autonomes fonctions administratives (Organismos Autonomos, OA), les entits publiques qui fournissent des services ou des biens pouvant faire lobjet de transactions et qui ne sont pas des entreprises dtat (Entidades Publicas Empresariales, EPE) et les organismes publics (Organismos Publicos). En Sude : les commis sions et les agences. Au Royaume-Uni : les agences Next Steps et les organismes publics non ministriels .
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Aux tats-Unis : certaines agences, les agences indpendantes, les commis sions indpendantes de rgulation et les entreprises publiques. En dfinitive, le champ ainsi dfini nest pas bien circonscrit. Tous ces organismes font partie du gouvernement national. Ils sont dfinis par exception, en excluant tous les ministres traditionnels verticalement intgrs. Le fait quils soient considrs comme faisant partie intgrante des pouvoirs publics exclut par dfinition les entreprises prives et les organisations non gouvernementales, mme si elles sont essentiellement finances par ltat. Notre dfinition carte galement les entreprises publiques, auxquelles il y a lieu dappliquer les principes de gouvernement dentreprise. On a en outre exclu les organismes crs dans le cadre dune dconcentration administrative, les collectivits locales et les instances constitutionnelles (tribunaux, cours des comptes), qui sont soumis un rgime particulier de gouvernance issu gnralement de la Constitution. Traits communs Du point de vue organisationnel, ces organismes ont gnralement t crs : en isolant certaines structures au sein des ministres et en tablissant entre ces structures et le sommet de la hirarchie du ministre des relations quasi contractuelles3 ; en les dissociant du point de vue institutionnel des ministres verticalement intgrs ; et/ou en les dotant dune personnalit juridique complte ou partielle les distinguant de ltat. Du fait de cette dissociation organisationnelle et/ou juridique, ces organismes prsentent tout ou partie des caractristiques suivantes : 1. Une structure suprieure de gouvernance se diffrenciant de celle des ministres traditionnels verticalement intgrs Une hirarchie diffrencie : le rgime hirarchique est gnralement diffrent de celui des ministres traditionnels ; en effet, lorganisme rapporte directement au ministre, au principal responsable du ministre et, dans des cas assez rares, au chef du gouvernement ou lensemble du gouvernement. Le responsable de lorganisme, le directeur gnral, est gnralement dsign par des procdures diffrentes de celles applicables dans la fonction publique traditionnelle. Il peut tre nomm par le ministre sectoriel (avec parfois lapprobation de lensemble du gouvernement ou celle du Parlement) ou, le cas chant, par le conseil dadministration.
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Des comptences diffrencies au sommet de la hirarchie : le directeur gnral a gnralement en charge lorganisation gnrale, la gestion et
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la politique du personnel ainsi que les procdures financires et autres, notamment en matire dthique et de discipline. La conception des programmes est partage entre le ministre ou le ministre sectoriel, le conseil dadministration (le cas chant) et le directeur gnral. En fonction de la nature de lorganisme, le ministre peut linformer des attentes et politiques du gouvernement, donner des instructions au conseil dadministration, prendre part aux dcisions dapport de capitaux, contrler les rsultats et dterminer la nature des rglementations. Conseil dadministration : dans certains cas, ces organismes sont dirigs par un conseil dadministration, compos gnralement de hauts fonctionnaires dsigns par le gouvernement central, mais aussi dautres reprsentants du secteur priv et de la socit civile. Le conseil dadministration a de larges pouvoirs de prise de dcision stratgique, qui peuvent comprendre la mise au point des politiques et stratgies, la fourniture dinformations sur les objectifs et leur ralisation et le respect des valeurs fondamentales ainsi que des prescriptions juridiques et financires. Il peut mme dsigner le directeur gnral. Cest gnralement le ministre qui dsigne les membres du conseil dadministration et, le plus souvent, il a un rle jouer dans la nomination du directeur gnral. Conseil de gestion : dans dautres cas, lorganisme est dirig par un conseil de gestion compos de responsables de lagence et de fonctionnaires du ministre de tutelle et du ministre des Finances et, parfois, de membres extrieurs. Conseil consultatif : enfin, la direction dune agence ou autorit peut tre partage entre le ministre ou le ministre sectoriel et le directeur gnral, mais sur avis dun conseil consultatif sans pouvoir de dcision. 2. Un dispositif de contrle diffrenci : les rgles de gestion, les rgles financires et les rgles concernant le personnel qui sappliquent habituellement aux ministres traditionnels verticalement intgrs sont totalement ou partiellement assouplies. Statut du personnel : en fonction du type dorganisme, le personnel peut tre rgi par le droit commun de la fonction publique, avec des assouplissements pour la classification, la rmunration, les primes, le recrutement et lavancement. Dans dautres cas, le personnel ne relve pas de la fonction publique et est rgi par le droit commun du travail. Rgles budgtaires, comptables et financires : en fonction du type dorganisme, le financement pourra tre totalement assur par limpt, ou partiellement ou totalement couvert par des redevances dutilisation ou des recettes de source prive. Lorganisme pourra tre autoris emprunter, prter et reporter ses excdents.
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3. Une certaine autonomie de gestion.4 Il y a autonomie de gestion lorsque les dirigeants de lorganisme peuvent prendre les dcisions concernant son organisation gnrale, sa gestion financire et la gestion de son personnel sans intervention constante du ministre ou du ministre de tutelle ou sans que celui-ci ait approuver ces dcisions. Aujourdhui, mme si cette volution est rcente dans de nombreux pays, ces organismes semblent avoir acquis dans une proportion croissante une ample autonomie de gestion. Beaucoup de pays paraissent avoir plus facilement accord lautonomie de gestion aux organismes qui taient distincts, sur le plan institutionnel, des ministres traditionnels verticalement intgrs et qui avaient une structure diffrencie de gouvernance et, parfois, un dispositif diffrenci de contrle. Gestion contractuelle : un grand nombre de ces organismes ont des relations contractuelles ou quasi contractuelles avec leur ministre ou ministre de tutelle. Les objectifs sont fixs conjointement par le ministre de tutelle et le directeur gnral et (le cas chant) les organes de direction ; le directeur gnral rend compte de lexcution de ces objectifs et en assume la responsabilit. Budgtisation et gestion axes sur les produits/les rsultats : dans de nombreux cas, la gestion contractuelle va de plus en plus de pair avec une budgtisation et une gestion axes sur les produits/les rsultats. On assouplit de plus en plus les contrles sur les moyens. Budgtisation pluriannuelle : de plus en plus, les gouvernements sefforcent dtablir des dotations budgtaires pluriannuelles pour ces organismes en contrepartie dengagements sur les rsultats. 1.2.2. Raisons de la cration de ces organismes En vue de les doter : i) dune structure diffrencie de gouvernance et/ou ii) dun dispositif diffrenci de contrle ; et/ou iii) dune certaine autonomie de gestion, les gouvernements des pays Membres de lOCDE ont cr des organismes spars, des degrs divers, des ministres traditionnels verticalement intgrs. Outre ces motifs dordre organisationnel, on a voulu : 1. Amliorer lefficience et lefficacit des organismes publics fonctions spcialises La sparation, se doublant dune structure diffrencie de gouvernance, rend possibles une spcialisation des fonctions et une meilleure prise en compte des besoins des clients. Lautonomie de gestion, se doublant dans certains cas dune structure diffrencie de gouvernance, permet dinstaurer une culture plus managriale et de mieux privilgier les produits et les rsultats.
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Avec un dispositif diffrenci de contrle, lorganisme peut chapper certaines rgles administratives et financires particulirement lourdes. 2. Accrotre la lgitimit et lexpertise de la prise de dcision Indpendance daction5 : pour certaines fonctions (comme lattribution de subventions ou de prestations, la rglementation conomique, la surveillance de certaines professions ou lexercice dun pouvoir juridictionnel lgard des mesures gouvernementales) et dans certaines configurations institutionnelles, diffrencier la forme organisationnelle peut contribuer rendre lorganisme plus indpendant dinfluences constantes politiques ou bureaucratiques. Cest en outre un signal de changement. En gnral, ce changement exigera une structure diffrencie de gouvernance, un certain degr dautonomie de gestion et un dispositif diffrenci de contrle. Continuit de laction : une structure diffrencie de gouvernance contribue la continuit de laction pour lexercice de certaines fonctions publiques, car la nomination des responsables de lorgane de direction (le directeur gnral et, dans certains cas, les membres du conseil dadministration) peut tre totalement dissocie du cycle politique. Une structure diffrencie de gouvernance, se doublant dans certains cas dune autonomie de gestion, permet dassocier les citoyens ou les spcialistes la prise de dcision publique. Une structure diffrencie de gouvernance, se doublant souvent dune certaine autonomie de gestion, rend possibles des partenariats de collaboration entre des organismes se situant au niveau national et entre des organismes relevant des diffrents niveaux dadministration.
Tableau 1. Correspondance entre les caractristiques organisationnelles des agences, autorits administratives et tablissements publics et les raisons de leur cration
Caractristiques organisationnelles Raisons de leur cration Structure diffrencie de gouvernance Dispositif diffrenci de contrle Autonomie de gestion
Spcialisation et orientation sur les besoins des clients Culture managriale et orientation produits/rsultats Rgles administratives et financires allges Indpendance daction Continuit de laction Participation de la socit civile Partenariats de collaboration
Possible Possible Possible Ncessaire Ncessaire Ncessaire Ncessaire
Possible Possible Ncessaire Pas ncessaire Possible Possible Possible
Ncessaire Ncessaire Pas ncessaire Possible Possible Possible Possible
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3. Les raisons caches de la cration de ces organismes Bien entendu, les gouvernements navaient pas ncessairement lesprit les objectifs indiqus ci-dessus lorsquils ont cr ces organismes. Sinon, on se trouverait en prsence dun ensemble plus cohrent. Cest seulement ces dernires annes, semble-t-il, quun processus mrement rflchi de dlgation de pouvoirs a prsid la cration des organismes considrs. Dans certains cas, lorsque les motifs de la cration dune agence 6 napparaissent pas probants, il se peut, comme on la vu ci-dessus, que lagence ait t simplement cre pour rpondre aux contingences politiques du moment et que cette cration ne rsulte pas dun rexamen cohrent du dispositif de gouvernance. Dautre part, les raisons invoques ne refltent pas toujours la vritable dynamique politique qui a conduit la cration de lagence. On peut crer une agence pour rcompenser des allis politiques, pour faire en sorte que certaines factions disposent dune base de pouvoir, ou pour rendre possible lappropriation de biens ou ressources publics 7. Dans les conomies en transition et en dveloppement, qui ont connu rcemment une vague de cration de ces organismes, un motif important a t en outre de mettre en place dans le service public des lots dexcellence . En les sparant des ministres traditionnels verticalement intgrs, on a voulu contourner les rgimes davancement traditionnellement en vigueur dans la fonction publique, de faon que des gestionnaires rsolus et sans grande anciennet puissent bnficier dune plus grande autonomie pour grer les organismes plus directement axs sur les besoins des clients. 1.2.3. Limportance des agences, autorits administratives et tablissements publics Il est difficile davoir une ide exacte de la taille et de limportance de ces organismes dans tous les pays. Peu de pays (la Nouvelle-Zlande est cet gard une exception notable) savent prcisment quel est le nombre de ces organismes en activit et quelle est la part des ressources publiques quils reprsentent. Toutefois, des donnes fragmentaires8 montrent que la part de ces organismes dans les dpenses publiques et dans les effectifs de la fonction publique9 est gnralement suprieure 50 % et parfois 75 % : Au Royaume-Uni, il existe lheure actuelle 131 agences excutives employant plus des trois quarts de la fonction publique. Toutes les agences excutives ont t cres dans les 15 dernires annes. En outre, il y avait, en mars 2000, 1 035 organismes publics non ministriels dont les effectifs
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dpassaient 115 000 personnes et les dpenses annuelles slevaient environ 24 milliards de livres sterling. En Espagne, les dpenses des entits administratives (y compris celles qui fournissent des biens et services dans le cadre dune activit commerciale, sans tre des entreprises dtat) reprsentent plus de 51 % du budget ; toutefois, la majeure partie de ces dpenses va ladministration de la scurit sociale. La Sude compte environ 300 agences centrales et un faible pourcentage seulement de fonctionnaires est employ dans les ministres proprement dits. En France, il existe environ 1 300 tablissements publics nationaux et on estime que les collectivits locales ont cr 50 000 tablissements publics. En Nouvelle-Zlande, 79 entits de la Couronne ont t cres (sans tenir compte des tablissements scolaires et denseignement suprieur, des commis sions de chasse et de pche et des conseils des rserves) ; elles emploient quelque 80 % des agents du secteur public et reprsentent 58 % des dpenses de la Couronne. En Allemagne, 6 % seulement des agents publics fdraux sont employs directement dans les ministres fdraux ; 22 % le sont dans les agences fdrales et 40 % appartiennent au personnel civil de la dfense. Aux Pays-Bas, les agences reprsentent quelque 30 % de la fonction publique et, selon les estimations, le chiffre devrait tre de 80 % en 2004. Il faut y ajouter 339 organismes administratifs autonomes (ZBO). Au Canada, il existe trois organismes de service, qui reprsentent plus de 35 % des agents publics fdraux, 18 organismes de service spciaux et un organisme de service ministriel. 1.2.4. Catgorisation des agences, autorits administratives et tablissements publics a) Classification des agences, autorits administratives et tablissements publics Dans son article10, Derek Gill a labor, pour les formes dorganisation pratiques dans le secteur public, une typologie qui combine la fois les caractristiques institutionnelles et juridiques et une apprciation portant sur les rgles applicables dans les domaines de la gestion financire, de la gestion globale et de la gestion du personnel. Les donnes provenant des rapports nationaux montrent que la plupart des organismes publics entrent dans cette classification, qui permet de mieux comprendre les problmes auxquels les gouvernements doivent actuellement faire face pour la gouvernance de ce large ensemble dorganismes (les problmes que posent les diverses formes dorganisation sont traits dans la Section 2 du prsent rapport).
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Excutif central
Dpartements ministriels
Agences ministrielles
Administrations de droit public
Organismes de droit priv
Indivisibles de ltat
Juridiquement distinctes, partiellement ou totalement Organismes de droit public
Entits juridiquement distinctes Organismes de droit priv Clientle essentiellement prive Droit commun du travail Financement sur le produit des ventes
Ministre Fonctionnaires Financement fiscal
Clientle la fois publique et prive En partie fonctionnaires Combinaison de redevances, ventes et impts
Note : Cette figure est une version simplifie de celle figurant dans larticle de Derek Gill (voir la note 10).
Si lon utilise cette classification, notre tude couvre essentiellement trois types dorganismes (nous utilisons la terminologie des diffrents types dorganismes telle que dcrite ci-dessous tout au long de ce rapport de synthse, et nous rfrons constamment dans le reste de la synthse aux trois formes organisationnelles dcrites ci-dessous)11 : 1. Agences ministrielles Base institutionnelle et juridique : elles font partie des ministres et ne sont pas juridiquement distinctes de ltat. Elles sont soumises au droit public, gnralement dans le cadre de relations quasi contractuelles avec leur ministre de tutelle. Structure de gouvernance et contrle : elles nont pas de conseil dadministration, mais peuvent avoir un conseil de gestion ou un conseil consultatifs et le directeur gnral est directement dsign par le ministre. Celui-ci exerce un contrle formel (mais pas direct) et le contrle oprationnel relve du directeur gnral. Gestion financire, gestion globale et gestion du personnel : les agences sont soumises au statut de la fonction publique pour la nomination, lavancement et le licenciement, mais les contrles exercs au niveau des moyens sur le prix et le volume de la main-duvre sont gnralement assouplis. La plupart de ces agences sont finances au moyen de dotations budgtaires de ltat et leur budget est examin
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chaque anne dans le cadre de la procdure applicable au budget de ltat. Certaines agences sont finances en partie par des redevances dutilisation. Fonctions : il sagit gnralement de fournir des services non commerciaux aux citoyens et de fournir des services dautres organismes du secteur public. Exemples : Allemagne : administration fdrale directe ; Pays-Bas : agences ; Nouvelle-Zlande : organismes semi-autonomes ; Espagne : organismes autonomes ; Royaume-Uni : agences excutives ; tats-Unis : organismes axs sur les performances. 2. Administrations de droit public Base institutionnelle et juridique : rgies essentiellement par le droit public, elles sont partiellement ou totalement distinctes institutionnellement des ministres et/ou peuvent tre des personnes morales partiellement ou totalement distinctes. Structure de gouvernance et contrle : elles peuvent avoir un conseil dadministration ou un conseil consultatif ou peuvent tre structure unipersonnelle. Le contrle relve de lorgane de direction (avec ou sans conseil dadministration) et le ministre exerce un contrle indirect. Gestion financire, gestion globale et gestion du personnel : le statut du personnel est variable : plein exercice des contrles applicables la fonction publique, contrles diffrencis et droit commun du travail, mais les agents restent souvent soumis au cadre gnral applicable aux agents de ltat. La plupart des administrations de droit public sont finances par limpt et leur budget fait partie intgrante du budget gnral, mais elles sont souvent autorises reporter leurs excdents. Fonctions : le but est de permettre : i) une structure diffrencie de gouvernance (conseil dadministration) mnageant une plus grande autonomie de gestion ou rendant possibles, dans certains cas, une action indpendante ; et/ou ii) un dispositif diffrenci de contrle ; et/ou iii) une certaine autonomie de gestion. Ces fonctions sont trs variables, depuis la fourniture de services jusquaux missions rglementaires et quasi judiciaires. Exemples : France : tablissements publics administratifs, tablissements publics professionnels et autorits administratives indpendantes ; Allemagne : administrations publiques indirectes ; Pays-Bas : ZBO de droit public ; Nouvelle-Zlande : un grand nombre dentits de la Couronne (socits publiques, socits unipersonnelles, agents de la Couronne,
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tablissements scolaires, entits de la Couronne autonomes, entits de la Couronne indpendantes) ; Espagne : organismes autonomes et certains organismes rglementaires ; Sude : agences et commis sions ; RoyaumeUni : un grand nombre dorganismes publics excutifs non ministriels. 3. Organismes de droit priv ( lexclusion des socits publiques) : quasisocits et organismes de droit priv caractre non commercial. Base institutionnelle et juridique : il ne sagit pas de socits, mais ces organismes sont soumis dans la majeure partie des cas au droit priv, en tant gnralement totalement distincts de ltat sur le plan juridique. Structure de gouvernance et contrle : ils ont gnralement un conseil dadministration et le ministre exerce un contrle indirect. Gestion financire, gestion globale et gestion du personnel : leurs agents relvent gnralement du droit commun du travail et il ny a pas de contrle des moyens mis en uvre, ou seulement un contrle limit. Ils se financent gnralement sur leurs ventes et peuvent reporter leurs excdents, emprunter et prter. Leur budget est distinct de celui des ministres. Fonctions : ils peuvent avoir un but pleinement lucratif, ou seulement une fonction dobjectif de service dans le cadre dune contrainte prcise de cot. Un grand nombre dentre eux relvent du secteur commercial en vertu de la dfinition du Systme de comptabilit nationale ; les autres sont des organismes publics en voie de privatisation. Exemples : France : tablissements publics industriels et commerciaux ; Allemagne : administrations de droit priv et administrations mandates ; Pays-Bas : ZBO de droit priv ; Royaume-Uni : certains organismes publics non ministriels.
Tableau 2.
Caractristiques organisationnelles et types dagences, autorits et autres organismes publics

Structure diffrencie de gouvernance Dispositif diffrenci de contrle Autonomie de gestion
Agences ministrielles
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Administrations de droit public Organismes de droit priv
Limite : le directeur gnral exerce le contrle oprationnel tendue tendue
Limit
tendue
Variable tendu
Variable tendue
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b) Le mythe de ladquation entre la forme dorganisation, les fonctions de laction publique et lautonomie de gestion On est tent de classifier les agences, autorits administratives et tablissements publics selon leur forme dorganisation, le type et le degr dautonomie de gestion ainsi que les rgles en matire de gestion financire, de gestion globale et de gestion du personnel qui leur sont applicables. Toutes ces classifications se justifient du point de vue de laide la formulation des politiques, mais aucune nest vritablement satisfaisante12. Tout dabord, les fonctions de laction publique ne correspondent pas des formes prcises dorganisations tablies dans les neuf pays tudis, considrs individuellement ou collectivement. Par exemple, les services non commerciaux destins aux citoyens peuvent tre fournis directement par un ministre, un organisme distinct dun ministre central ou une entreprise publique ayant la forme dune socit ou une autre forme. Les seules conclusions quon puisse tirer sont les suivantes : 1) les fonctions souveraines du gouvernement central sont gnralement excutes par les ministres centraux ; 2) les organismes autonomes exercent gnralement des fonctions cohrentes, cibles et mesurables ; 3) les organismes qui exercent des fonctions plus commerciales sont gnralement soumis un cadre juridique, un rgime demploi et des rgles budgtaires similaires ou identiques ceux applicables dans le secteur priv. Plus un organisme exerce des fonctions de service public, plus il devra se conformer au droit public commun, ce qui, dans de nombreux pays, favorise gnralement une gestion davantage axe que dans le secteur priv sur les procdures, le respect de rgles et les moyens mis en uvre. En outre, lautonomie de gestion et un dispositif diffrenci de contrle ne correspondent pas des formes particulires dorganisation dun pays lautre. Dans certains pays, et plus particulirement dans ceux o tous les organismes publics sont soumis des rgles constitutionnelles ou organiques, attribuer la personnalit morale un organisme public est le seul moyen de diffrencier le dispositif de contrle qui sy appliquera. Dans dautres pays, cet lment ne joue pas. De mme, les possibilits dautonomie de gestion au sein mme des ministres sont variables dun pays lautre, selon le contexte juridique et culturel, et ce sont ces possibilits qui dterminent en partie sil est ou non ncessaire de dissocier des ministres certains organismes, sur le plan institutionnel ou juridique. Cest pourquoi dans certains pays les units dun ministre peuvent avoir plus dautonomie de gestion ou dindpendance daction que les organismes qui sont juridiquement distincts de ltat dans dautres pays.
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c) Le problme de lindpendance On a galement souvent essay de classifier les formes dorganisation en fonction du degr dindpendance daction13. L encore, bien quune telle classification se justifie du point de vue de laide la formulation des politiques, les ouvrages spcialiss ne rendent gnralement pas compte de toute la complexit du problme. Depuis quelques dcennies, les spcialistes de la gestion publique prconisent le plus souvent de dissocier des activits gouvernementales de base un grand nombre de fonctions exigeant une indpendance daction. Lide gnrale est de rduire linfluence directe ministrielle et politique en mettant en place une structure diffrencie de gouvernance (avec, par exemple, un conseil dadministration et une reprsentation des parties prenantes) et, parfois, un dispositif diffrenci de contrle et une certaine autonomie de gestion. La cration dorganismes distincts en vue dassurer leur indpendance daction a t couronne de succs dans le cas de certaines fonctions. Mais, parfois, de nouveaux dangers sont apparus, remettant en cause la raison mme de la cration de ces organismes ; il sagit notamment du manque de reprsentativit du conseil dadministration, de garanties insuffisantes dindpendance de lorganisme (contre une influence sans contrepoids des diffrentes parties prenantes et contre linfluence politique) et de son contrle insatisfaisant du fait du dispositif diffrenci de contrle et de son autonomie de gestion. En fait, diffrents types dorganisations publiques peuvent tre considres indpendantes dans une certaine mesure. Par exemple, la police est dans la plupart des pays indpendante pour les poursuites individuelles ; or, cest lune des fonctions quon a le moins dissocie du coeur des activits gouvernementales. De mme, certaines fonctions rglementaires ou quasi-judiciaires qui, l aussi, comportent une large indpendance pour le traitement des dossiers individuels, peuvent tre exerces par des organismes de droit priv ou par des administrations de droit public. Dans certains cas, lindpendance daction est en fait assure par la hirarchie ministrielle traditionnelle, avec application des rgles traditionnelles rgissant le secteur public et la fonction publique et de solides garanties dindpendance de jugement (on citera cet gard les garanties en matire de rvocation des fonctionnaires, le rgime de rmunration et davancement, la rglementation des marchs publics, etc.). Il semble que la dissociation soit la plus justifie lorsque le rsultat dune dcision individuelle, notamment dans lexercice dun grand nombre de fonctions rglementaires, prsente un intrt politique particulier pour ltat ou le gouvernement en place, qui sont alors parties prenantes de la dcision.
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Le changement de priorits : de la volont de crer des agences, autorits administratives et tablissements publics au dfi de rpondre aux impratifs dune bonne gouvernance
2.1. De nouvelles proccupations Dans la plupart des pays examins, les autorits signalent que la cration dorganismes dissocis des degrs divers de ltat a t une exprience trs positive. Les rapports nationaux montrent quune srie dobjectifs ont pu tre atteints grce ces diverses formes dorganisation, en particulier plus defficience et dinnovation, une gestion des services plus proche des citoyens, des partenariats plus efficaces entre les diffrents niveaux dadministration, la participation des citoyens, du secteur priv ou des organisations de la socit civile la gestion des agences et la possibilit, pour les ministres centraux, de se consacrer davantage la formulation des politiques. Simultanment, les priorits ont chang dans la plupart des pays : ce nest plus la ncessit de crer de nouveaux organismes distincts qui prvaut, mais la recherche dun juste quilibre entre les obligations de rendre compte et lautonomie, louverture, la gestion des performances et le renforcement des moyens de pilotage des ministres centraux. Le passage de la gestion des moyens une gestion contractuelle axe sur les produits ou les rsultats soulve de srieux problmes damlioration des capacits des ministres de tutelle. Dans certains pays, les questions maintenant cruciales sont galement celles qui concernent laction globale du gouvernement : comment, par exemple, assurer la cohrence des politiques ou un service public cohrent, ou comment prserver la clart du systme administratif ? La gestion des ressources humaines comment assurer une mobilit entre des entits qui sont distinctes et qui peuvent avoir des statuts diffrents et comment organiser dans ce cas les carrires ou les mcanismes de rcompense ? joue aussi un grand rle dans une socit fonde de plus en plus sur le savoir et en voie de vieillissement. Enfin, on a critiqu le recours des organismes autonomes ou indpendants spciaux appels traiter des dossiers complexes et politiquement sensibles comme la scurit alimentaire, les dchets radioactifs, etc. Ces organismes fournissent au gouvernement des avis indpendants formuls par des experts indpe n d an ts . O n r e co n n a t q u u n e e xp e r ti se i n d pe n da n t e e st so u v e n t particulirement ncessaire, mais ces nouveaux organismes indpendants peuvent permettre aux gouvernements dluder des dcisions politiques ou de trancher sur une base uniquement technique des dossiers qui exigent un choix politique et relvent fondamentalement de la responsabilit politique.
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2.2. Conscience plus aigu des risques de certaines formes dorganisation et nouvelles tendances dans le choix de la forme dorganisation Comme nous lavons indiqu prcdemment, la cration dagences, autorits administratives et tablissements publics est antrieure lapplication des concepts issus de la Nouvelle gestion publique dans les annes 80. Mais ce sont seulement ces dernires annes que les gouvernements paraissent avoir men une rflexion densemble sur les risques particuliers de ces diffrentes formes dorganisation. Un aspect essentiel de ces risques est limpact de la forme dorganisation sur laptitude du gouvernement redployer et modifier dans le temps lutilisation de ses ressources. Une telle raffectation semble plus commode avec des formes souples dorganisation. En consquence, deux nouvelles tendances sont apparues dans les annes 80 pour le choix de la forme dorganisation des organismes publics : i) la cration dadministrations de droit public et dorganismes de droit priv parat m ar qu e r u n t e mps da r r t d an s de n o mbr e u x pa ys ; ii) le s a ge n ce s ministrielles sont devenues lorganisation de prdilection permettant dassurer une autonomie de gestion certains organismes publics. Rtrospectivement, on constate que les administrations de droit public et les organismes de droit priv ont t crs au cas par cas et ponctuellement, avec une tendance lacclration dans certains pays au cours des annes 80. Ils ont gnralement t crs pour diffrencier le rgime de contrle dans certains pays pour certaines fonctions et/ou mettre en place une structure spciale de gouvernance dans dautres pays ou pour certaines autres fonctions. Toutefois, depuis les annes 80, le rythme de cration des administrations de droit public et des organismes de droit priv sest ralenti dans la plupart des pays. Dans certains, notamment les Pays-Bas, on ramne actuellement plusieurs administrations de droit public (les ZBO) sous lautorit plus directe des ministres (avec le statut d agence dans le contexte nerlandais). Par ailleurs, les pays sont nombreux avoir accord certains organismes de droit priv le statut de socit, en les transformant soit en socit publique, soit en socit totalement ou partiellement prive. Cette relative stabilit du nombre dadministrations de droit public et dorganismes de droit priv pourrait vouloir dire que les gouvernements ont peut-tre trouv le juste quilibre et en ont cr un nombre adquat pour les bonnes fonctions administratives. Ces formes dorganisation auraient donc naturellement trouv leur place dans le systme dorganisations publiques. Nanmoins, si lon examine de prs les rapports nationaux, on constate que ces formes dorganisation posent toujours des problmes particuliers, notamment :
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Il est difficile dobtenir une structure diffrencie de gouvernance qui rponde aux impratifs de loblication de rendre des comptes et de res-
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ponsabilit, car cela suppose des mcanismes particuliers de nomination et de rmunration pour les membres des organes de direction et pour les principaux responsables, une sparation correcte des fonctions et des attributions entre le ministre ou le ministre, les responsables de la gestion de lorganisme et le conseil dadministration (le cas chant) ainsi quune surveillance efficace de la part du ministre de tutelle. Les difficults ont engendr un sentiment de perte de contrle politique. Dans certains pays comme lAllemagne, malgr le large ventail de moyens de contrle dont dispose le gouvernement fdral, on reproche certaines agences de fonctionner en dehors du dbat politique et dtre largement gres en autopilotage , le ministre de tutelle nexerant gure de contrle et dinfluence. Le mme dbat semble avoir lieu aux Pays-Bas propos des ZBO. En Nouvelle-Zlande, le gouvernement sest proccup du manque de clart des fonctions, attentes et pouvoirs de ceux qui assument la responsabilit du fonctionnement et des performances des entits de la Couronne ; il sest aussi attaqu aux insuffisances et incohrences des mcanismes de gouvernance ainsi quaux lacunes et chevauchements des textes qui rgissent lorganisation et le fonctionnement de ces entits. Le dispositif diffrenci de contrle, de mme que les rgles souples de gestion financire et de gestion du personnel dont saccompagne souvent la cration de ces organismes, se sont parfois traduits par un contrle financier et un contrle de gestion insuffisants, auxquels il faut ajouter une situation diniquit au sein de la fonction publique. Dans le cas de nombreux organismes de droit priv, les pouvoirs publics se trouvent par ailleurs contraints de justifier lapplication du droit priv (mme sans aller jusquau statut de socit) des organismes qui continuent dappartenir au secteur public et bnficient souvent dun monopole. En ce qui concerne les organismes but clairement lucratif, la tendance suivie par les gouvernements a t de leur confrer le statut de socit, quils restent ou non dans le secteur public. Les administrations de droit public et les organismes de droit priv sont plus lobjet de lapplication des mthodes amliores de gestion (par exemple, une gestion axe sur les produits ou les rsultats), mais du fait de la diffrenciation de leur structure de gouvernance et de leur dispositif de contrle, ils sont moins susceptibles dune modification de leurs missions et de leur dotation budgtaire et il est plus difficile de mettre fin leurs activits que dans le cas dune structure plus intgre comme un dpartement ministriel ou une agence ministrielle. Les administrations de droit public et les organismes de droit priv ont perdu une partie de leur avantage comparatif en tant que systme de gestion dans le secteur public. Dans presque tous les pays, les agences ministrielles
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sont depuis les annes 80 le moyen de prdilection pour assurer lautonomie de gestion dun organisme public. Conscients de la ncessit dtendre lautonomie de gestion un plus grand nombre dorganismes publics, les gouvernements ont cr pour les entits de ladministration centrale une nouvelle forme dorganisation qui leur permet dviter les risques lis une structure de gouvernance et un dispositif de contrle diffrencis. Les agences ministrielles nont pas une structure de gouvernance suprieure radicalement diffrencie (elles nont pas de conseil dadministration et demeurent partie intgrante dun ministre) ni de dispositif de contrle diffrenci. On a pu nanmoins leur appliquer une gestion axe sur les produits ou les rsultats et une budgtisation pluriannuelle. Cela tant, ces initiatives ont t relativement limites, sauf aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Ces deux pays sont en fait les seuls avoir dlibrment entrepris de modifier de faon systmatique la structure organisationnelle des ministres centraux par la cration dagences ministrielles. Si les autres pays nont pas procd de la mme manire, cest apparemment davantage cause des difficults rencontres pour assurer lautonomie de gestion (voir la section suivante) quen raison mme de cette forme dorganisation. Manifestement, si lon utilise un rgime de contractualisation des rsultats assorti dune certaine autonomie de gestion entre le sommet du ministre et les composantes qui lui sont subordonnes, on peut tirer parti dun grand nombre des caractristiques de lagence ministrielle sans avoir en crer une formellement. 2.3. La gouvernance des agences, autorits administratives et tablissements publics : nouveaux problmes 2.3.1. Labsence de clart quant aux diffrences entre les divers types dagences, dautorits administratives et dtablissements publics et quant leurs points forts et leurs points faibles La cration ponctuelle dorganismes publics et les tendances centrifuges des annes 80 et 90 ont abouti une dispersion des entits publiques et un manque de lisibilit du systme institutionnel. Dans tous les pays examins, on a, pour un mme type dorganismes autonomes, tout un ventail de types dorganisation, de statuts juridiques et de rgimes lobligation de rendre des comptes. Dans un grand nombre de pays, le rgime juridique de ces organismes rsulte dans le meilleur des cas de dispositions lgislatives et rglementaires, ce qui cre une profusion de situations particulires et une multiplicit de rgles dorganisation et dobligations de rendre des comptes. Les agences ministrielles font gnralement exception cet gard, car elles ne sont pas spares des ministres sur le plan institutionnel et sont issues la plupart du temps dun plan cohrent de rorganisation de certaines missions publiques sappuyant sur les mmes types de formes dorganisation et appliquant les mmes conditions de cration.
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Le ma nqu e de cla rt du syst me o rg anisa tio nn el a dimpo rtan te s consquences : Il nest pas du tout certain que les formes dorganisation les plus satisfaisantes aient t choisies pour lexcution des diverses missions publiques. Dans plusieurs pays, on reconsidre actuellement lutilisation des agences, autorits administratives et tablissements publics pour lexcution de certaines missions publiques. Ladministration centrale se trouve confronte des difficults de suivi et de contrle de ces organismes en raison de la diversit de leurs relations avec le ministre central de tutelle et de la multiplicit des mcanismes de contrle et des obligations de rendre compte. Le manque de lisibilit du systme institutionnel risque galement de nuire la confiance des citoyens si les dispositifs de responsabilit ne sont pas clairs. 2.3.2. Le manque de clart quant aux attributions et aux responsabilits et les faiblesses de la gouvernance au sommet Le manque de clart organisationnelle se traduit souvent par une diffrenciation insuffisante des attributions et responsabilits des ministres de tutelle, des hauts responsables des agences, autorits administratives et tablissements publics et (le cas chant) des membres des organes de direction. Gnralement, la structure de gouvernance suprieure na que rarement fait lobjet dune rflexion systmatique ; do un manque de clart pour ce qui est du rgime de responsabilit et des obligations de rendre compte. Cest ainsi quun grand nombre de pays jugent ncessaires des critres plus clairs pour la mise en place des diffrents types dorganes internes14 conseil consultatif, conseil de gestion ou conseil dadministration et pour la dtermination de leurs attributions. En ce qui concerne le conseil dadministration, il faut rpartir plus clairement les attributions entre cet organe, le directeur gnral et le ministre de tutelle. Les problmes qui sont signals dans ce domaine sont labsence de pouvoirs rels du conseil dadministration, sa responsabilit politique insuffisante et un contrle trop lche de la part du ministre de tutelle. Au manque de clart de la structure suprieure de gouvernance sajoutent les moyens de contrle insuffisants dont disposent les instances de direction. Comme on la indiqu prcdemment, les agences, autorits administratives et tablissements publics constituent la forme dorganisation qui a t privilgie pour assurer lautonomie de gestion de certaines composantes du secteur public et pour mettre en uvre une gestion et une budgtisation axes sur les rsultats. Ce surcrot dautonomie appelle un profond changement culturel. Dans tous les pays examins, lun des enjeux essentiels est de doter les ministres de tutelle
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des moyens ncessaires de suivi et de contrle des agences, autorits administratives et tablissements publics. Enfin, on a pu critiquer dans certains pays un manque de transparence dans la dsignation des membres des organes de direction (nominations politiques, clientlisme, conflits dintrts), leur rmunration et les autres avantages dont ils bnficient. Dans dautres pays, cest surtout linsuffisante reprsentativit des membres de ces organes qui suscite des objections, surtout du point de vue de la rpartition par sexe et origine ethnique. De plus, les instances dirigeantes sont parfois perues comme secrtes, irresponsables, clientlistes et profitant de rmunrations et avantages immrits. Lorsque les dirigeants proviennent de la fonction publique et sont soumis ses rgles, lopinion peut avoir le sentiment quils nont pas les capacits ncessaires de gestion pour diriger ces organismes semi-autonomes. Lorsquils ne sont pas issus de la fonction publique et ne sont pas assujettis ses rgles, cest la transparence de leur nomination et de leur rmunration qui peut tre lobjet de critiques. 2.3.3. Faiblesse des mcanismes dobligation de rendre des comptes aux ministres et ministres, au Parlement et la socit civile Ministres et ministres Dans la plupart des pays, certains de ces organismes sont perus comme chappant au dbat politique, peu contrls par les ministres et nayant gure de comptes rendre. Il faut, dans certains cas, reconcevoir les mcanismes de reddition de comptes et de contrle afin damliorer la surveillance politique des organismes en question ainsi que le contrle financier et technique de leurs activits. La plupart des pays ont commenc appliquer des mcanismes permettant de rendre des comptes sur les produits et mme sur les rsultats, travers une valuation des cots par activit. Certains instaurent aussi des dispositifs contractuels et des mcanismes de suivi caractre pluriannuel. La plupart des pays examins signalent lexistence de problmes fondamentaux dans la mise en uvre dune gestion axe sur les produits ou les rsultats dans leurs agences, autorits administratives et tablissements publics, notamment : labsence de gestion stratgique par activit, qui permettrait un redploiement des moyens humains et financiers ; labsence de dfinition claire des rsultats et des indicateurs ; labsence daccords budgtaires pluriannuels ;
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la responsabilit insuffisante des dirigeants par rapport aux performances de lorganisme ;
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les moyens limits du ministre de tutelle pour lanalyse des donnes et la ncessit, pour le ministre qui formule la politique, de passer lui aussi une gestion axe davantage sur les produits et les rsultats. Parlement Trs souvent, les instances nationales de vrification des comptes et le Parlement jouent un grand rle dans le contrle des agences. Les textes adopts lors de la cration de ces organismes (en particulier lorsquil est distinct de ltat) constituent un lment essentiel dterminant les responsabilits des organismes. Dans certains cas, surtout pour les agences les plus importantes, les rapports annuels sont annexs aux documents budgtaires examins par le lgislateur. Dans un systme parlementaire, les organismes autonomes de tous types sont responsables devant le Parlement par lintermdiaire de leur ministre de tutelle et cest le ministre qui assume devant le Parlement la responsabilit de leurs actes15. Dans un systme prsidentiel, un grand nombre de ces organismes autonomes rapportent directement au Parlement, qui doit donc tre dot de moyens supplmentaires pour traiter linformation et exercer son contrle. Dans les deux systmes, la commis sion des comptes publics et les commis sions sectorielles comptentes sont les organes parlementaires de contrle les plus couramment concerns. Indniablement, la dlgation de pouvoirs aux agences, autorits administratives et tablissements publics soulve de nouveaux problmes de contrle de lexcutif par le Parlement. Bien quun grand nombre de ces entits aient t cres sur une base lgislative, il reste difficile pour le Parlement dassurer leur suivi, compte tenu de la diversit des rgles financires et des modes de gestion applicables. Le problme tient en partie au fait que les Parlements nont pas toujours les moyens danalyser les informations qui ont trait des fonctions complexes et peu familires lorsque lexcutif assouplit son contrle direct de la ralisation de missions publiques. Socit civile Lorsque des agences, autorits administratives et tablissements publics ont une structure diffrencie de gouvernance, cette diffrenciation est loccasion de faire participer les citoyens la fois la gestion et au contrle des organismes publics. Les citoyens, les consommateurs ou la socit civile peuvent tre reprsents au conseil dadministration. De plus, parce quils sont distincts de ltat, ces organismes ont pu plus facilement se voir confier la prestation de services aux citoyens. Le grand public a gnralement accs leur rapport annuel. La plupart sont galement soumis aux lois sur la transparence et la libert de linformation, qui confrent aux citoyens un large droit daccs aux documents officiels ou qui
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permettent, comme cest le cas en Sude, un fonctionnaire dinformer les mdias sur les activits dune agence. Certains gouvernements ont commenc mettre en place des solutions novatrices pour amliorer les mcanismes de responsabilit directe de ces organismes lgard des citoyens ainsi que des formules trs labores de consultation des clients et des citoyens. 2.3.4. Faiblesse des mcanismes de coordination Dune part, on a considr les agences, autorits administratives et tablissements publics comme un moyen damliorer la coordination entre les diffrents niveaux dadministration (dans les pays systme fdral et dans ceux qui ont connu rcemment une dcentralisation politique) ou entre diffrents organismes se situant un mme niveau dadministration (par exemple, entre deux communes ou entre deux ministres). Parce quils sont distincts de ltat et ont une structure diffrencie de gouvernance, ces organismes peuvent, par exemple, faire lobjet, lorsquils fournissent un service, dun suivi et dun contrle conjoints de la part de deux ou trois autres organisations publiques. Dautre part, pour ladministration centrale, lun des principaux enjeux dans le domaine de la gouvernance est de prserver la cohrence de laction des pouvoirs publics et des politiques mises en uvre, alors mme que les organismes publics sont de plus en plus diversifis. Cela signifie notamment quil faut prserver la cohrence entre la politique de lagence et la politique du gouvernement, la cohrence entre la prestation de services et la politique du gouvernement, et la cohrence entre les politiques du gouvernement dans les diffrents secteurs. 2.4. Conditions dune meilleure gouvernance partage : conclusions prliminaires Le choix dune forme diffrencie dorganisation pour laction des pouvoirs publics est un instrument de gestion et damlioration de la gouvernance. Jusqu une priode rcente, les gouvernements se sont surtout efforcs de mnager une marge de manuvre ces organismes autonomes nouvellement crs. Cest seulement ces dernires annes que la gouvernance dagences, autorits administratives et tablissements publics est devenue un problme spcifique pour lorganisation des pouvoirs publics et leur bon fonctionnement. A ct u e ll e m e n t , l e s g o u v e r n e m e n t s e s sa i e n t da m l i o r e r l a c la r t institutionnelle : i) Au niveau systmique, en clarifiant les types dagences, autorits administratives et tablissements publics et leurs mcanismes de contrle, en dfinissant des principes gnraux de bonne gouvernance, en veillant ce que la base juridique de ces organismes soit plus satisfaisante et en
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fixant des critres et conditions applicables lensemble de ces organismes publics pour leur cration. ii) Au niveau des agences, autorits administratives et tablissements publics, en justifiant le choix de la forme dorganisation et des mcanismes de contrle et en rendant plus transparentes les missions et performances de lagence. Pour amliorer la structure suprieure de gouvernance et ses performances, un grand nombre de pays sefforcent : De clarifier les attributions, fonctions et relations entre le conseil dadministration (le cas chant), le directeur gnral et le ministre de tutelle, tout en renforant leur responsabilit lgard de la gestion et des performances des organismes. Dtablir des critres pour la mise en place dun conseil dadministration. Dinstaurer des mcanismes amliorant la transparence des nominations et des niveaux de rmunration des directeurs gnraux et membres des organes de direction (avec lapplication de critres valables pour lensemble du secteur public, des mcanismes dexamen indpendants et une information rgulire sur les intrts personnels et professionnels des cadres dirigeants et des membres des conseils), les personnes dsignes ltant de plus en plus en fonction de leurs comptences professionnelles et non de leur reprsentativit (des forces politiques ou dautres parties prenantes). Pour renforcer les mcanismes de contrle, les obligations de communication dinformations saffinent de plus en plus. En contrepartie dune souplesse de gestion des moyens, les organismes autonomes sont tenus de rendre compte plus systmatiquement de leurs rsultats et de leurs performances. Ils doivent fournir des documents plus prospectifs, par exemple une dclaration annuelle dintention et un plan dentreprise ou dactivit. Dans leur rapport annuel, ils doivent en particulier passer en revue leurs activits, leurs performances par rapport aux objectifs, leurs oprations commerciales et leur stratgie future. Pour rsoudre les problmes de cohrence de laction des pouvoirs publics et de cohrence des politiques mises en uvre, certaines solutions novatrices consistent notamment faire cooprer les organismes autonomes des projets conjoints et des activits conjointes et rexaminer priodiquement leurs missions pour mettre fin aux doubles emplois et aux incohrences dans larchitecture institutionnelle. Certains pays tudient galement la possibilit damliorer leur contrle et suivi de faon conjointe au niveau du gouvernement sans affaiblir les mcanismes dinformation des ministres de tutelle. Linformation sur les performances est galement un instrument jug essentiel en vue dune plus grande cohrence de laction des pouvoirs publics.
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Pour amliorer le contrle que le Parlement exerce sur les activits des organismes autonomes, les gouvernements doivent faire en sorte que lensemble du systme soit plus lisible et que le Parlement puisse plus facilement contrler le bon fonctionnement des mcanismes de reddition des comptes applicables ces organismes ainsi que leurs activits et leurs performances. Il faut aussi que le Parlement toffe ses moyens de traitement de ces informations. Indniablement, la cration dagences, autorits administratives et tablissements publics est loccasion de faire participer les citoyens la fourniture dun service public et la dfinition des politiques qui sy rapportent. Une gouvernance plus claire des organismes autonomes est la condition pralable cette participation ; il faut aussi pour cela plus de transparence dans les nominations, les rmunrations et les mcanismes gnraux dobligation de rendre des comptes.
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Rapport de synthse
Notes
1. Le terme agence se rfre gnralement lexprience des agences excutives au Royaume-Uni, en excluant les organismes qui sont distincts des ministres centraux sur le plan institutionnel ou juridique ; les organisations non gouvernementales quasi-autonomes comprennent les organismes non gouvernementaux et excluent implicitement les organismes ministriels ; les termes organismes indpendants , organismes subsidiaires et organismes publics autonomes portent implicitement un jugement de valeur quant au degr dautonomie des organismes concerns et ne font en dfinitive que compliquer la classification. 2. Dans ce rapport de synthse, nous appellerons ministres les dpartements tels quon les dsigne aux tats-Unis, en Nouvelle-Zlande, et au Royaume-Uni. 3. Des relations pleinement contractuelles ne peuvent stablir quentre personnes morales. Lexistence de relations quasi-contractuelles entre des entits qui nont pas la personnalit morale implique que ces entits sont lies par un accord quelconque (concernant leurs ressources, leurs objectifs ou leurs performances) qui na pas un caractre impratif, cest--dire nest pas excutoire devant les tribunaux. Il sagit dun contrat administratif et politique mis en uvre par les moyens hirarchiques traditionnels. 4. Souvent, un dispositif de contrle diffrenci est fondamental pour lautonomie de gestion. Mais ce nest assurment pas toujours le cas. Par exemple, les rgles de la fonction publique concernant le recrutement et la rmunration peuvent tre assouplies pour certains organismes (en autorisant lapplication du droit commun du travail), mais avec un contrle strict de la part du ministre central de tutelle pour le niveau des recrutements, le niveau des rmunrations, etc. A linverse, lorganisme peut avoir une autonomie de gestion extrmement large (avec une marge de manuvre pour ses ressources) tout en ayant se conformer aux rgles de gestion budgtaire et financire ainsi quaux rgles de gestion du personnel qui sappliquent tous les ministres centraux. Par exemple, les rgles gnrales de la fonction publique relatives au recrutement et la rmunration pourront sappliquer un organisme qui disposera nanmoins dune large marge de manuvre pour le niveau de ses effectifs. 5. Dans ce contexte, lindpendance daction rside dans la garantie que les dcisions individuelles ou llaboration des politiques chapperont toute influence politique. 6. Dans son document, Rob Laking utilise le terme gnrique agences au sens de notre dfinition des agences, autorits et organisations et tablissements publics . 7. Laking, Rob (2002), Agences : leurs bienfaits et leurs risques , document prliminaire rdig lintention du PUMA et de la Banque mondiale. 8. Pour plus dinformations, on pourra se reporter aux rapports nationaux repris dans cette publication.
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9. On notera que les agents publics ne sont pas ncessairement des fonctionnaires rgis par le statut de la fonction publique. 10. Gill, Derek (2002), De la cration dagences un choix plus raisonn de forms dorganisation des pouvoirs publics lments de signalisation , Revue de lOCDE sur la gestion budgtaire, 2.1. 11. Nous reconnaissons galement que, dans chaque pays, quelques organismes nentrent pas dans cette classification. 12. Pour un rsum des tentatives de classification des diverses formes dorganisation dans le secteur public, voir Gill, Derek (PUMA 2002). 13. Dans ce contexte, cette indpendance rside dans la garantie que les dcisions individuelles ou llaboration des politiques seront exemptes dinfluence politique. 14. Voir la Section 1.2.1 pour un aperu de diffrents types dorganes. 15. Dans certains cas, par exemple en Sude, le directeur gnral dune agence peut tre convoqu une audition parlementaire, en la prsence ou hors la prsence de reprsentants du ministre de tutelle.
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Les agences* la recherche de principes

par Allen Schick**
Pourquoi les agences, et pourquoi maintenant ? La prolifration des agences nest pas fortuite ; elle signifie bien plus quun simple ramnagement de lorganigramme de ladministration. Le succs des agences sinscrit dans une logique qui claire la situation actuelle des modes de gouvernance dmocratique. Toute administration qui sest dote dagences a fait ce choix pour des raisons qui lui sont propres, mais aussi diverses que puissent paratre ces raisons, elles sont toutes les mmes. Certaines administrations crent des agences pour attribuer des pouvoirs aux gestionnaires, dautres pour privilgier la fourniture de services, dautres encore pour chapper des contraintes de gestion du personnel ou dautres carcans administratifs. Aussi diffrentes que puissent tre ces motivations, toutes attestent que le modle traditionnel centr sur les ministres ne correspond plus aux besoins organisationnels de ladministration. Pourquoi cette volution ? La thorie et la pratique de la gestion fournissent diverses explications. Un ensemble douvrages et de publications conomiques, qui a influenc la gestion dentreprise puis ladministration publique, a remis en cause lopinion dominante dans le pass selon laquelle les organisations intgres et encadres taient plus efficaces que les units fragmentes et autonomes. Cette remise en question des organisations intgres se rsume ainsi : les organisations hirarchiques centralises manquent dinitiative, leur adaptation au changement est lente et leur ractivit aux intrts de leurs administrs est insuffisante. Rendre les agences autonomes dans leur fonctionnement les incite innover et amliorer leurs performances. Libres du carcan ministriel, les
* Par commodit, lauteur a choisi demployer le terme gnrique agence , qui correspond dans la prsente analyse aux organismes publics ayant des pouvoirs dlgus ou dcentraliss, quils soient ou non juridiquement spars de ltat. ** Professeur lcole dadministration publique de lUniversit du Maryland et chercheur invit de la Brookings Institution, tats-Unis.
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agences font preuve dune meilleure capacit dadaptation et dune plus grande ractivit. Dans cette nouvelle perspective managriale, la prolifration des agences est simplement le stade le plus rcent dun processus perptuel de changement organisationnel et dexprimentation. Chaque gnration privilgie un style de gestion, et les structures organisationnelles de ladministration voluent linstar des bonnes pratiques. Lengouement actuel pour les agences ne sera pas le dernier pisode. En fait, on ne devrait pas stonner dun retour en grce des ministres intgrs dans un futur qui nest pas si lointain. Toutefois, les volutions managriales nexpliquent pas tout. Elles nous indiquent pourquoi les quelques pays adeptes de la nouvelle gestion publique ont cr des agences ; elles nexpliquent pas pourquoi les autres pays qui sen tiennent une administration publique traditionnelle ont aussi cr des agences quasi-autonomes. La prsente analyse repose sur le postulat suivant : le mouvement de cration dagences a des implications profondes qui affectent le rle et les capacits de ltat. Il est possible que la cration dagences fasse partie intgrante dun processus de dmembrement de ltat au profit denclaves politiques qui ont chacune des intrts, des pouvoirs et des ressources financires qui leur sont propres. Les ministres ont t les pices matresses de ltat du XXe sicle ; le dmantlement des ministres pourrait tre emblmatique de ltat postmoderne du XXIe sicle. Ltat du XXe sicle reposait sur la concentration des pouvoirs, ltat mergent du XXIe sicle pourrait se construire sur un modle confdral, co nstitu dage nce s, dadministration s infran ationales e t dONG concurrentes de ltat national au plan de la lgitimit, des ressources et de lautorit. Si cette thse est valide et la cration de quelques agences ne suffira pas pour la confirmer lenjeu va bien au-del de la simple configuration dune organisation. Dfinir lagence comme un instrument de gestion oriente le dbat sur les questions defficacit. Par exemple, les fonctionnaires sont-ils plus productifs dans le cadre de lagence ou du ministre centralis ? La volont dinnover estelle plus forte dans les agences que dans des entits intgres un ministre ? largir le dbat aux modes de gouvernance soulve la problmatique de lvolution du rle de ltat, du contrle quil exerce sur les entits dcentralises et de ses relations avec les citoyens. A ce stade de lanalyse, on ne saurait que rduire quelques-unes les nombreuses questions qui mritent dtre examines. Par exemple, les pouvoirs publics sont-ils capables et dsireux de superviser efficacement laction des agences (et des autres entits dcentralises) et dintervenir en cas de besoin ? Comment la conception des politiques doit-elle tre relie la fourniture des services et quelles solutions faut-il envisager en cas de conflit entre les responsables des deux processus ?
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De nombreux auteurs ont tent de rpertorier les agences. La diversit de leurs structures et de leurs fonctions empche de les classer sous une seule rubrique. Certaines sont intgres des ministres, mais sont indpendantes dans leur gestion, dautres sont autonomes et aucun lien officiel ne les rattache aux ministres. La cration de certaines agences a pour origine lattribution de comptences nouvelles ladministration ; dans dautres cas, danciennes units ont t restructures. Les fonctions des agences peuvent tre la rglementation, le conseil dans la conception des politiques, la fourniture de services, la collecte de recettes fiscales, les missions de police, lassistance technique, la recherche et quasiment toutes les activits que lon trouve dans ladministration. Le seul point commun des agences est de ne pas tre des ministres, cest--dire un assemblage dactivits multiples. En gnral, les agences ont un objet unique ou bien circonscrit et elles jouissent toutes dune grande indpendance oprationnelle, mme lorsquelles restent intgres un ministre. Chaque agence a sa propre histoire, mais toutes les histoires sont les mmes. tre une agence, cest offrir une solution de rechange lintgration organisationnelle. Le concept canadien qui dfinit lagence comme une unit de diversification des modes de prestation des services illustre lun des aspects de la prolifration des agences. Mais dans la mesure o de nombreuses agences ne sont pas prestataires de services, cette notion est trop restrictive. Nanmoins, la notion de diversification ou de modes alternatifs de prestation de services donne une ide de la localisation dune agence dans un organigramme. Les agences ne se contentent pas dtre des entits indpendantes, elles remettent en cause les pratiques traditionnelles. (Lemploi du terme alternatif fait souvent rfrence un comportement contestataire. Ainsi, on parle de mdecine alternative pour dsigner un traitement non conforme la mdecine classique, et de modes alternatifs de rglement des diffrends , lesquels visent la mdiation et dautres moyens de rglement amiable des diffrends juridiques.) Lautre composante du concept, la prestation de services , est galement rvlatrice, car elle laisse entendre que ce rle est devenu dterminant pour ltat. Dans ce cas, quel statut spcifique, si tant est quil existe, est attribu ltat prestataire de services ? Peut-il prtendre dans cette fonction une supriorit sur les autres prestataires de services ? Quelle transformation de ltat implique le fait de dfinir la prestation de services comme sa principale comptence ? Lexpression prestation de services signifie-t-elle quon a clos le grand dbat sur le champ daction de ltat, au moins pour le moment, et que laction politique est moins confronte la question des modalits dexcution de ses missions. mettre lide que lagence est une alternative ladministration centralise ne signifie pas que les adeptes de ce modle cherchent obligatoirement affaiblir ltat. Au contraire, nombreux sont ceux qui pensent que ltat serait renforc si lon accordait plus de libert aux organes centraux comme le Cabinet ou le
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ministre des Finances dans leurs fonctions de conception des politiques et de suivi des performances. Au lieu de se trouver sous lemprise de prestataires de services, les dcideurs sen distancient, prservant ainsi leur aptitude dfinir des objectifs, faire part de leurs attentes et contrler lexcution de leurs instructions. Confier la prestation de services des agences permet de clarifier les responsabilits des dcideurs et des gestionnaires et incite les ministres, en leur en donnant les moyens, demander des comptes aux prestataires de services. Dans lvaluation du modle de lagence, il faut accorder moins dimportance aux intentions quaux effets. Lintention sera peut-tre de renforcer le sommet de la pyramide, mais la ralit pourra tre toute diffrente. Ds lors que les prestataires de services obtiennent une indpendance oprationnelle, le monopole de lexercice de lautorit de ltat est branl. Comme leur nom lindique, les agences sont des agents de ltat, mais en fait elles agissent souvent dans leur propre intrt et en leur attribuant une indpendance administrative on leur permet prcisment dagir dans leur propre intrt. Cest en cela que lmergence des agences peut constituer un dfi pour ltat. Dans ces conditions, il convient dexaminer les causes profondes et les effets du dveloppement des agences tant du point de vue managrial quadministratif. La premire section analyse lagence en tant quinstrument de gestion et comme moyen daccrotre lefficacit de ladministration publique. La deuxime examine ses effets sur les modes de gouvernance, en ce qui concerne tout particulirement la lgitimit de lexercice du pouvoir. La troisime dveloppe lide que les agences peuvent engendrer une contre-raction ayant pour but de prserver la cohsion de ltat et son statut spcial. Cette contre-raction est dj amorce dans quelques pays qui ont largement adopt le modle de lagence. 1. Les agences comme instrument de gestion
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Grce la rforme de la gestion, les agences, dont lorigine est ancienne, connaissent une renaissance lpoque contemporaine. Dun point de vue historique, ladministration a eu des agences avant davoir des ministres. Chaque fois que venait sajouter une activit nouvelle qui ne pouvait tre assume par une organisation existante, le gouvernement crait une nouvelle agence. Il ne sagissait pas de raliser un grand dessein, mais de mettre en place une organisation qui prenne en charge lactivit en question. Le dveloppement de la puissance publique a conduit invitablement une prolifration dagences, une dispersion du pouvoir de contrle, une faible coordination des activits connexes et un manque de discipline dans ladministration publique. La plupart des gouvernements ont fait face ce dsordre en intgrant les agences dans des ministres fonctionnellement intgrs. Ainsi, de mme que les agences sont considres aujourdhui dans certains pays comme le remde une concentration excessive des minist-
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res, ces derniers ont t nagure privilgis pour remdier la fragmentation excessive des agences. Dans le pass, les ministres et les agences ont t des formes dorganisation concurrentes. Tandis que les ministres regroupent de nombreuses subdivisions et comptences, les agences ont une seule mission et une structure organisationnelle simple. Les ministres favorisent lintgration, luniformit, la discipline, alors que les agences dveloppent la diversit, ladaptabilit et lautonomie. Cest la forme dorganisation qui importe. On ne saurait mettre en exergue limportance du mouvement actuel de cration dagences sans admettre le rle de premier plan de la forme ministrielle. Cest la structure qui importe, car elle dtermine qui a le pouvoir et comment les services sont fournis. On peut comparer la structure dune organisation une frontire qui a un impact sur les comportements tout comme les frontires gographiques entre les pays. La structure est essentielle dans la mesure o elle dtermine si des activits lies sont intgres ou dissocies ou si des politiques et des services sont communs ou dconnects. Le couplage dactivits connexes, de politiques ou de services a des implications managriales et politiques. Toute administration nationale exerce une multiplicit dactivits, dont certaines ne sont aucunement lies entre elles, contrairement dautres. La dfense nationale et lenseignement primaire sont des exemples qui illustrent le premier cas, alors que la formation professionnelle et lindemnisation du chmage entrent dans la deuxime catgorie. Il ny aucune raison dintgrer la dfense et lenseignement dans la mme structure, alors que la formation professionnelle et les services de lemploi peuvent tre confis des organismes spars, ou intgrs un ministre charg de la mise en uvre dautres dispositifs daide au revenu. La formule de lagence spcifique incite les gestionnaires concentrer toute leur attention sur la mission qui leur est assigne ; lintgration dactivits connexes au sein dun ministre les incite coordonner leurs tches. Puisquil est souhaitable de privilgier la fois les services et la coordination, il nexiste aucune solution dfinitive ce problme dorganisation. Un problme comparable complique la relation entre laction politique et la fourniture de services. Toute administration dmocratique doit fois relier et sparer ses organes politiques et administratifs. Elle doit les relier pour sassurer que les gestionnaires et autres prestataires de services respectent les politiques et rglementations fixes par les responsables politiques. Mais elle doit aussi prserver les affaires administratives de toute intervention politique directe, pour que les gestionnaires aient toute latitude dagir avec quit et efficacit, en dehors de toute considration politique. Aucune dmocratie ne peut tolrer que des dispositions administratives dispensent les gestionnaires dappliquer les politiques conues par des dcideurs dment slectionns, et aucune dmocratie ne peut permettre lingrence des politiciens dans les affaires administratives au
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dtriment des droits des parties concernes. Le premier critre justifie lintgration des units oprationnelles dans des services qui sont dirigs par des ministres ou des hauts fonctionnaires nomms par eux ; le deuxime requiert que les units administratives jouissent dune indpendance oprationnelle. Trouver un juste quilibre entre la coordination et la subordination, dune part, et lindpendance et la flexibilit, dautre part, suppose que les politiciens et les gestionnaires disposent de certaines prrogatives tout en tant soumis certains contrles. Chacun doit avoir les pouvoirs et les moyens ncessaires pour exercer les comptences qui lui ont t attribues et chacun doit tre dissuad dempiter sur le domaine de comptence de lautre. Il en rsulte que lorganigramme ne cesse dtre modifi, la lgislation et les pratiques favorisant lune ou lautre de ces conceptions. Lorsquon dfinit des frontires organisationnelles, la question essentielle est de savoir sil faut privilgier un renforcement de la cohrence des politiques ou la protection des procdures administratives. Si le premier lment est dterminant, les agences peuvent fusionner avec des ministres ou des services fonctionnellement intgrs appartenant aux grands secteurs de laction publique comme les transports, lducation, la sant, etc. En revanche, lorsque lindpendance de ladministration et la ractivit des services sont dcisives, les activits ont tendance tre rparties entre des agences indpendantes en majorit dotes dun conseil dadministration. Dans le premier cas, la consquence sera lexistence dun petit nombre de grandes organisations ; dans le deuxime, on se trouvera gnralement en prsence dun grand nombre de petites organisations. Pendant la majeure partie du XXe sicle, le modle de lintgration fonctionnelle a prvalu dans les pays dmocratiques. Mais ce ntait pas le systme qui prdominait au XIXe sicle. La pratique que lon privilgiait dans les premires annes de ltat administratif tait de sparer de ladministration laction politique et llaboration des politiques en crant des entits indpendantes charges dassumer les nouvelles comptences du secteur public. On admettait gnralement lpoque que les pouvoirs publics sont plus efficaces si ladministration est labri de toute influence politique. La cration dagences indpendantes a accompagn dautres rformes administratives telles que la mise en place de systmes comptables standardiss et dune fonction publique rgie par le principe du mrite. Mais avec le dveloppement des activits de ltat et la multiplication des agences indpendantes, de nombreuses administrations ont commenc sinquiter de lampleur du contrle exercer, dune insuffisante coordination et de labsence duniformit dans les procdures administratives. Ces craintes ont engendr une contre-raction dans ladministration, qui a eu pour effet de regrouper les entits spares en ministres.
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La Sude est lun des rares pays rejeter les ministres fonctionnellement intgrs. Elle a confr ses agences un statut constitutionnel les prservant de
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lingrence des ministres dans une affaire administrative particulire. Ce principe de non-ingrence nempche pas le gouvernement de donner des directives aux agences sur les politiques suivre, mais il est appliqu de telle sorte quil laisse une grande marge de manuvre aux agences. Selon certains observateurs, le modle sudois a influenc bon nombre de pays dans leur dcision de crer des agences indpendantes. Contrairement la Sude, la plupart des pays ont concentr au XXe sicle leur administration publique dans des ministres. Lintgration fonctionnelle de ladministration a t parallle lintgration verticale des entreprises, dont elle sest fortement inspire. Dans ce dernier cas, on internalise dans lentreprise la production et lassemblage des diffrents composants du produit final ; dans le premier, on internalise dans un ministre les diffrentes activits qui contribuent au mme objectif. Lintgration verticale dans une entreprise favorise une coordination plus fluide de la production. A leur ge dor, les multinationales verticales (comme General Motors) dominaient leur march et engrangeaient dnormes bnfices. Cette forme dorganisation tait manifestement plus rentable pour lentreprise que la dpendance lgard de fournisseurs extrieurs. Lintgration fonctionnelle dans ladministration sest traduite par la mise en place dun nombre relativement faible de ministres, en gnral pas plus de 15, chacun regroupant les activits connexes qui avaient t ventuellement confies auparavant des agences indpendantes. A partir du moment o lintgration fonctionnelle a t la norme, les administrations ont gnralement dvelopp leurs nouvelles activits lintrieur des ministres en place. Mais les exceptions taient courantes et il tait rare quune administration nationale nait pas dagences indpendantes de la structure ministrielle. Par ailleurs, des services spcialiss dans les ministres assumaient des tches spcifiques, de sorte que lempreinte de lagence ntait pas compltement efface par lintgration fonctionnelle. Ces services fonctionnaient toutefois lintrieur dune bureaucratie, cest--dire dune grande organisation imposant des rgles et des procdures uniformes aux units qui en faisaient partie intgrante. Certains taient, de facto indpendants, mais la plupart taient vritablement subordonns. Avec lintgration fonctionnelle, llaboration des politiques et la prestation des services sont rassembles dans une mme organisation. Un lien troit entre ces deux lments est considr comme bnfique parce que les rsultats oprationnels peuvent rtroagir sur les politiques. Bien que lintgration se traduise par une longue chane hirarchique dautorit, on la parait son ge dor de multiples vertus ; elle tait cense rduire les cots et conflits administratifs, faciliter la surveillance par le sige, diminuer le nombre de responsables rapportant aux dirigeants politiques, favoriser la coordination dactivits connexes et promouvoir luniformit dans la prestation des services publics. Bien entendu, les gouvernements qui ont rcemment cr des agences indpendantes rejettent cette
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conception classique de ladministration publique. Pour eux, lintgration fonctionnelle est inefficiente parce quelle fait primer le respect des rgles sur les rsultats et luniformit sur linitiative. Lintgration fonctionnelle napporte pas en soi la rponse au problme du lien tablir entre la fonction de conseil dans le domaine des politiques et la fonction de fourniture de services. Mme si ces fonctions cohabitent dans un ministre, il reste ncessaire de les dissocier. Pour maintenir cette sparation dans une structure intgre, diffrentes techniques ont t utilises. Lune consiste rserver les postes de responsabilit les plus levs des personnes nommes pour des raisons politiques, les autres postes tant pourvus par des fonctionnaires de carrire. Lapplication de rgles de procdure visant librer les processus administratifs de toute influence politique abusive en est une autre. Ces rgles concernent les modalits de recrutement dans la fonction publique, la passation des marchs, la prsentation les comptes et dautres procdures administratives. Dans les organisations intgres, lefficacit de la rgle dpend autant de normes comportementales que de contraintes juridiques. Il existe dans la culture politique dune administration nationale un consensus informel sur la dfinition et le respect des lignes de dmarcation, sur le moment et la forme dune intervention possible des responsables politiques dans les affaires administratives, sur les modalits dapplication du contrat pass entre les responsables politiques et administratifs, etc. Pour que lintgration fonctionnelle porte ses fruits, il ne suffit pas de sparer la politique de lexcution ; il faut aussi les relier. Schmatiquement, la fluidit ncessaire est cense tre obtenue par un flux descendant de directives et rgles de procdure et un flux ascendant dinformations relatives aux activits et services. Les dcideurs indiquent aux administrateurs ce quils doivent faire (et ne pas faire) et leur octroient les ressources financires et organisationnelles ncessaires la ralisation des tches assignes, tandis que les gestionnaires rendent compte de leur activit et de lexcution des politiques et rgles quils sont chargs dappliquer. Des audits doivent vrifier la fiabilit des informations communiques et des valuations doivent mesurer lefficacit de la mise en uvre des politiques. Naturellement, la relation entre les dcideurs et les excutants correspond rarement ce schma. Dans la pratique, elle peut tre plus interdpendante et moins hirarchique. Les gestionnaires font les politiques et les dcideurs imposent souvent un mode de gestion. Lintgration fonctionnelle favorise la coopration, mais cre aussi des conflits. Parfois, dcideurs et gestionnaires collaborent troitement, sans quinterfrent les questions de statut ou de hirarchie. Ils se heurtent sur certaines questions et saccordent sur dautres, et les zones dindiffrence certaines questions intressant beaucoup les uns et peu les autres leur permettent de cohabiter dans un climat dharmonie relative au sein dune mme organisation. La rgle
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voudrait quen cas de conflit les dcideurs lemportent, mais dans la ralit les subalternes peuvent pratiquer la rtention ou la manipulation de linformation sur leur activit pour contrecarrer leurs suprieurs. Par un comportement opportuniste, les agents qui sont mieux informs que leurs suprieurs de ce qui se passe dans leur domaine dactivit peuvent protger leurs propres intrts. 2. Les agences comme instruments de la Nouvelle gestion publique
Le problme des relations entre les agents et leurs mandants, qui dcoule de la diffrenciation des intrts des membres dorganisations hirarchiques (et dautres structures) et de lasymtrie de linformation sur les activits et les performances de lorganisation (les mandants sont en grande partie dpendants de leurs agents pour linformation sur les services et les rsultats) est un argument majeur de la remise en cause des entreprises intgres verticalement et des ministres intgrs fonctionnellement. Considres dans le pass comme des superpuissances commerciales capables de dominer un march, de nombreuses entreprises intgres verticalement comme General Mo to rs font figure aujourdhui de dinosaures inefficaces, soumis leurs fournisseurs internes et lents ragir. A prsent, beaucoup dentreprises performantes externalisent la production et ont recours des prestataires extrieurs pour certains services administratifs tels que la paie, la conception des produits et le marketing. Lentreprise virtuelle , dpouille de toutes les fonctions autres que celles qui touchent la stratgie et la passation des marchs, est rare, mais cest aussi le cas de lentreprise entirement intgre. La dsintgration nayant pas atteint ce stade avanc dans les institutions publiques, les principales activits de la plupart des administrations nationales continuent dtre localises dans de grands ministres. Certes, tous les pays ont des agences, mais ceux qui ont rorganis leur administration publique sur ce modle sont peu nombreux. Les agences parses trahissent gnralement une solution dexpdient ; souvent leur cration a paru judicieuse dans des circonstances particulires, mais elle ne sinscrit nullement dans un grand dessein. En revanche, il est probable que la sparation dlibre dactivits dun ministre et leur attribution une agence soit motive par lide que les entits indpendantes centres sur une mission sont plus efficaces que les services ministriels. Certains gouvernements associent la logique du modle de lagence aux concepts novateurs et aux pratiques de la nouvelle gestion publique. Laxiome de la Nouvelle gestion publique est que les organisations publiques amliorent leurs performances si les gestionnaires disposent dune grande marge de manuvre et sont tenus de rendre compte de leur activit et de leurs rsultats. Lindpendance oprationnelle des agences nest quune des innovations de la Nouvelle gestion publique ; dautres comme les objectifs et contrats de performance sont sans doute tributaires du modle de lagence.
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Comme toutes les innovations qui rencontrent le succs, la Nouvelle gestion publique a de multiples origines : dans ladministration publique classique, o lon fait valoir depuis longtemps quil est impossible de mettre en jeu la responsabilit des fonctionnaires du fait de leurs rsultats lorsquils sont privs de toute libert daction, et dans la gestion dentreprise, qui dfinit lefficacit dun dirigeant comme laptitude mobiliser des ressources organisationnelles. Elle emprunte aussi beaucoup la nouvelle conomie institutionnelle , qui met laccent sur la relation dagence, les cots de transaction, les contrats incomplets et dautres notions pour expliquer la moindre efficacit des organisations intgres. Lexamen de ces concepts, entre autres, nous loignerait de notre sujet, mais il convient dinsister sur le fait que la forme des institutions publiques est trs influence par la forme des entreprises. Cette influence, bien quelle ne soit ni directe ni immdiate, est lexplication la plus plausible de lvolution des structures de ladministration publique. Les deux grands principes de la Nouvelle gestion publique sont de laisser grer les gestionnaires en drglementant lutilisation des ressources oprationnelles et de faire grer les gestionnaires en leur spcifiant ce quon attend deux et en comparant leurs performances ces attentes. La dfinition dun domaine de comptence spcifique chaque agence et lattribution de pouvoirs aux gestionnaires pour quils puissent prendre les mesures quils jugent appropries mettent en uvre ce synallagmatisme en contrepartie de leur grande marge de manuvre, les gestionnaires sont tenus une obligation trs stricte de rendre compte de leur gestion. La libert daction octroye aux gestionnaires implique quils sont directement responsables de leur activit et de leurs rsultats. Les deux parties du contrat sont censes tre interdpendantes. Rendre des gestionnaires sans libert de gestion responsables de leurs rsultats nest pas logique et leur donner une libert daction si leurs performances nont aucune importance nest pas prudent. Dans la pratique, il est souvent beaucoup plus facile de remplir la premire partie du contrat que la seconde. Il est beaucoup plus simple de supprimer les contrles de ladministration que de faire jouer une vritable responsabilit directe. Cest le cas certainement lorsque lindpendance de lagence nest quun expdient. Il est alors facile doublier la partie du contrat qui concerne la responsabilit. Correctement organises, les agences favorisent lefficacit oprationnelle et la responsabilit managriale. Lagence qui jouit dune indpendance oprationnelle doit assumer une responsabilit clairement dfinie vis--vis de son ministre de tutelle. Aprs sa sparation, lagence reste lie son ministre de tutelle par lintermdiaire dobjectifs de performances indiquant lavance les rsultats escompts de son activit, de contrats ou documents-cadres prcisant ses missions et dtudes ou de rapports valuant ses rsultats. Les performances sont la proccupation commune des ministres et des agences ; elles donnent lieu un
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dialogue permanent entre les deux parties. Elles doivent tablir un lien entre les politiques et leur excution, les politiciens et les gestionnaires, les fonds octroys et les mesures mises en uvre, les projets et les rsultats. Elles font intervenir un flux continu dinformations sur ce qui est attendu et ce qui est accompli, et un ensemble de personnes qui jouent un rle cl en contrlant rigoureusement les actes et les rsultats. Si les responsables accordent peu dimportance aux rsultats, les indicateurs de performance et les autres informations nont gure de valeur. Linitiative britannique des Next Steps , lance en 1988 et qualifie par une commis sion parlementaire de rforme la plus ambitieuse du sicle dans le domaine de la gestion, est une trs bonne illustration de lapplication du modle de lagence dans le cadre de la Nouvelle gestion publique. Le principe fondamental des Next Steps est rsum dans un rapport du gouvernement qui prcisait que les agences devaient tre cres pour accomplir les fonctions excutives dans les limites dun cadre dactivits et de ressources dfini par un ministre . Les pays qui ont cherch imiter les Next Steps ont accord une grande importance la premire partie de la recommandation, mais la deuxime partie, qui concerne le rle des ministres de tutelle, mrite la mme attention. Les Next Steps ont mancip les agences de la tutelle des ministres. Whitehall, pierre angulaire des ministres britanniques, na pas t dmembr ; son rle est essentiel dans toutes les phases de lexistence dune agence : rflexion initiale sur lopportunit de confier une activit particulire une agence, tude exhaustive des ressources et missions dans les projets de cration, lancement dune agence, suivi permanent des performances et valuation priodique de la ncessit de son maintien. Rares sont les gouvernements qui ont adopt le modle britannique dans son intgralit, mais il a influenc de nombreux pays. Sans le succs des Next Steps ou dinitiatives comparables, les agences nauraient pas t lavant-garde des changements organisationnels. Vu le rle de premier plan quont jou les Next Steps dans le dveloppement des agences lpoque contemporaine, il faut bien comprendre la raison dtre et les modalits dapplication de ces mesures. Derek Lewis, ancien responsable du service charg des prisons, destitu de ses fonctions par un ministre insatisfait de ses performances, a livr une remarquable explication des Next Steps : Ctait un mythe de penser que les ministres graient de grands services de ladministration comme lAgence des prestations sociales ou lOffice des passeports ; ils navaient ni les connaissances ni les qualifications ncessaires. Mais tant que le mythe a dur, les fonctionnaires, qui en ralit taient chargs de la gestion quotidienne, navaient pas le pouvoir de mener bien leur tche et ntaient pas tenus pour responsables des performances des agences. Le but des Next Steps tait de dfinir plus prcisment les missions respectives des ministres et des fonctionnaires pour mettre fin la confusion qui rgnait jusqualors. Les
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ministres seraient chargs dlaborer les politiques, dapprouver les projets dactivit des agences, de fixer les objectifs et dassurer un suivi des performances ; les fonctionnaires en poste jouiraient dune autonomie de dcision dans lexcution des tches. Les performances de lagence et de son responsable seraient soumises un contrle strict au moyen de grands indicateurs de performance Le statut dagence a galement conduit lutilisation de nombreux instruments dusage courant dans le secteur priv. Les plus importants ont t la dfinition prcise des rles, lautonomie de gestion, la dlgation de pouvoirs de dcision et la responsabilit des agences et de leur chef en matire de rsultats. Si lon se rfre ces aspirations, beaucoup dagences dans les autres pays sont dficientes. Les gouvernements leur ont donn une indpendance sans clarifier la question des rles et des responsabilits ou sans prvoir de mcanisme de reddition de comptes. Dans de nombreux pays, les agences ont t mal conues lorigine et une correction ultrieure est peu vraisemblable : elles ont acquis leur indpendance sans en payer le prix par leurs rsultats. Les exigences fixes au dpart taient si faibles quil est difficile de les revoir la hausse. Lun des enseignements des Next Steps qui na pas retenu toute lattention mrite est que tout ce qui prcde la mise en place de lagence a une influence directe sur ses performances ultrieures. Peu de pays ont procd avec autant de soin que la GrandeBretagne une tude individuelle des projets avant de se prononcer sur la cration de lagence et den dfinir les modalits. Dans la procdure des Next Steps , les agences ont un cycle de vie compos, en gnral, de huit phases : Le statut de candidat, une entit (ou une activit) tant dsigne comme candidate la transformation en agence. Au cours de cette phase dune dure de trois neuf mois, on value lopportunit de cette forme dorganisation. Les options pralables concernent lexamen approfondi de la mission de lentit et des diffrentes possibilits de lexcuter. Les relations ministre-agence sont clairement dfinies, en particulier ltendue de lautonomie qui sera confre lagence. Un document-cadre prcise officiellement les objectifs de lagence, ses conditions de fonctionnement, les responsabilits du directeur, les relations avec le ministre de tutelle et les modalits de financement et de gestion du personnel. Un directeur est recrut dans des conditions de concurrence et engag dans le cadre dun contrat dure dtermine dfinissant ses conditions de travail et les performances escomptes. Des objectifs de performance sont publis chaque anne, indiquant explicitement lagence quelles seront les modalits de lvaluation des performances.
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Les rapports annuels comparent les ralisations et les objectifs de performance et prsentent des tats financiers vrifis.
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Des examens priodiques, raliss au moins une fois tous les cinq ans, valuent les performances de lagence et envisagent les changements apporter la charte rgissant son fonctionnement. Chaque pays dfinit ses propres modalits de mise en place des agences. Certains recourent comme la Grande-Bretagne des procdures administratives, dautres des lois. Certains adoptent des mesures au cas par cas, crant une agence sils jugent les conditions propices ; dautres gnralisent la procdure de transformation de services en agences. Indpendamment de lapproche adopte, tous les gouvernements doivent rgler les points numrs dans la procdure des Next Steps. En suivant cette dmarche avant de crer lagence, le gouvernement augmente ses chances de trouver le juste quilibre entre indpendance et responsabilit. 3. Les agences comme instruments de gouvernance
A en juger par les raisons quinvoquent les diffrents gouvernements, des considrations managriales seraient lorigine de la cration des agences. Mais les conditions qui concourent cette cration laissent penser que des facteurs politiques sont galement en jeu. Dans la plupart des cas, les dcisions sont prises par des responsables politiques qui jugent cette forme dorganisation judicieuse. De plus, une fois en place, le modle de lagence a des rpercussions importantes, parfois profondes, sur le rle et lautorit des ministres et les capacits de ladministration de concevoir et faire appliquer les politiques. Les pays qui crent des age nce s nimpo rtent pas se ulemen t une nou velle stru ctu re administrative ; ils modifient en profondeur le fonctionnement de ladministration. Les dcisions de cration dagences sont donc ncessairement influences en grande partie par des facteurs politiques. Pour sassurer que les agences rpondent une logique politique, on pourrait se poser la question suivante : quelle volution du rle ou de lattitude des pouvoirs publics ont rendu ltat rceptif cette forme dorganisation ? Les agences sont apparues un moment prcis de lvolution de la gouvernance dmocratique. Quelle est la spcificit de ce moment qui explique que, du point de vue politique, les ministres intgrs sont moins attrayants et les agences monovalentes le sont davantage ? Un indice pour trouver la rponse cette question est daxer sa rflexion non pas sur ce qui a chang, mais sur ce qui na pas chang. Un lment remarquable des 20 dernires annes est la stabilit de la dimension et du champ daction de ladministration dans les pays dvelopps. Les gouvernements nationaux nont ni rduit ni tendu les limites de ltat moderne. Rares ont t les initiatives denvergure dans un sens ou dans lautre. Il y a eu, bien sr, lintrieur de ltat, un redploiement permanent des programmes et certaines activits nouvelles ont remplac des activits anciennes. Il convient dtre pru-
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dent dans toute gnralisation concernant des pays qui se trouvent des stades de dveloppement diffrents pour ce qui est de laction politique ou de llaboration des politiques, mais il semble que de nombreuses questions importantes ayant trait aux modes de gouvernance soient, pour le moment du moins, tranches ou laisses de ct. Ce thme a t voqu par le prsident Bill Clinton, dans son deuxime discours inaugural (1997) : nous avons rsolu le problme pour le temps prsent. Le grand dbat sur le rle de ladministration nest plus dactualit. Aujourdhui, nous pouvons dclarer que ladministration nest ni le problme ni la solution. Jonathan Rauch, journaliste politique amricain, a exprim une opinion trs proche dans son livre paru en 1999, Governments End, il est possible que ladministration ait atteint sa finalit son tendue et sa forme densemble ne sont plus ngociables. Elle est arrive un stade o revenir en arrire nest plus possible. Si la conclusion de Rauch se veut tre un constat immuable quant lavenir de ladministration, elle est probablement errone car il pourrait bien apparatre que lquilibre actuel ne marque quune pause. Mais il semble que sa conclusion en tant quobservation sur la politique dmocratique actuelle soit valable non seulement pour les tats-Unis, mais aussi pour de nombreuses autres dmocraties avances o, malgr la rhtorique politique, il nexiste gure de diffrence entre les programmes des gouvernements de centre gauche et de centre droit. Les limites de ltat notre poque sont bien dmarques dans les pays dvelopps. Figurent dans son primtre les fonctions traditionnelles de surveillance telles que le maintien de lordre public, la protection contre la menace extrieure et un dispositif de base dans le domaine de la sant et de la scurit. Aussi vitales soient-elles, ces fonctions traditionnelles reprsentent, dans la plupart des administrations nationales, une proportion dcroissante de lemploi public et des dpenses publiques. Les ressources humaines et financires sont affectes, en majeure partie, la fourniture directe de services ou aux aides financires. A notre poque, la fonction de ltat est en dfinitive celle dun prestataire de services ou dun financier. Cest un lment majeur qui a contribu lmergence des agences qui, au Canada et dans dautres pays, sont principalement des prestataires de services. Ce rle de prestataire de services implique une transformation essentielle de la relation entre administrateurs et administrs. Alors quon dfinissait dans le pass cette relation par les droits et devoirs du citoyen, ce qui la caractrise souvent aujourdhui cest le droit du client certaines prestations publiques. Ce nest pas quune diffrence dappellation, car elle est non seulement rvlatrice dune extension du vocabulaire commercial au secteur public, mais aussi de la dsignation des performances de ladministration laide de termes et de concepts plus adapts la relation commerciale que politique. A premire vue, il peut paratre choquant que le client ait plus de poids que le citoyen auprs de ladministration.
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Mais la citoyennet confre un droit de libre expression et quasiment aucun droit de sortie, alors que le consommateur dispose la fois du droit dexpression et dun droit de sortie. Dans le monde actuel, le consommateur est roi et les administrations contemporaines sont amenes, du fait de leur socialisation, privilgier les services ; do lampleur du dveloppement qua connu ltat et la faiblesse des efforts entrepris pour lallger. Cest de cela quil est question quand on voque lexigence de performance. Les lignes de dmarcation ayant t arrtes et les grandes questions ayant t rsolues, pour le moment tout au moins, les fonctions de ladministration dans le domaine des politiques se sont lgrement contractes. Peut-on prtendre que les gouvernements actuels des pays membres de lOCDE mnent des politiques dune porte comparable celle des gouvernements qui les ont prcds une ou plusieurs gnrations dintervalle ? Il est vrai quon accorde beaucoup plus dimportance quautrefois lanalyse formelle des politiques, mais ce nest essentiellement quun peaufinage marginal des lignes de dmarcation relativement bien dfinies de ltat. Sous ltiquette danalyse des politiques, ce dont il sagit surtout aujourdhui, cest dexaminer lefficience de la prestation des services. Les analystes comparent les cots et les avantages des diffrents dispositifs de prestation ; ils nont pas un grand rle jouer dans la dfinition des lignes de dmarcation. Le modle de lagence est une forme adapte la prestation de services par lautorit publique. Contrairement la structure ministrielle, on entend ainsi dissocier la conception des politiques et leur mise en uvre et attribuer chaque agence une mission clairement dfinie, lie au service justifiant son existence. Un ministre dispose dun portefeuille de comptences, une agence a un domaine de comptence spcialis. On notera cet gard que lAustralie a adopt une position contre-courant de mouvement de cration dagences, privilgiant le regroupement des programmes au sein de vastes portefeuilles au lieu de les individualiser en les confiant des agences. LAustralie sest galement distingue en procdant un ajustement des politiques et des programmes existants beaucoup plus ambitieux que celui tent dans dautres pays membres de lOCDE. LAustralie a privilgi les ministres ; dautres pays ont accord leur prfrence aux agences. Sans pousser trop loin la comparaison, on peut voir dans les agences des boutiques semblables celles des grands magasins modernes, ces boutiques spcialises correspondant un crneau trs prcis ; dans ladministration moderne, un ministre est divis en agences assimilables des boutiques, chacune spcialise dans un type dactivit. De mme que chaque boutique dun grand magasin est un centre de profit, chaque agence de ladministration est un centre de service.
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Cette optique incite les gouvernements multiplier les agences. La logique du dcoupage ministriel conduit limiter le nombre des ministres et regrouper les activits apparentes ; la logique de lagence conduit doter chaque service dune entit propre afin de nen ngliger aucun. Il est prvisible que si une agence est charge de tches multiples, ses performances seront mdiocres pour une ou plusieurs dentre elles. Lagence qui a une mission unique est incite tre performante dans son domaine de comptence. De nos jours, les performances de ltat prestataire de services sont mesures, cibles, enregistres, audites, analyses, budgtes, etc. Finalement, ce qui importe dans un service cest la performance, quon la dfinisse en termes daccs, defficacit, de volume, de qualit daccueil ou selon dautres critres qualitatifs ou quantitatifs. Le mot performance met laccent sur la ralisation, lexcution dune tche qui a t bien dlimite. Il ny aurait gure de services mesurer si ladministration navait pas une activit de prestation de services. Les performances, comme les services, dpolitisent ladministration. Elles sont la proccupation des libraux et des conservateurs, et de la plupart des partis de toutes tendances. Pendant la campagne pour llection prsidentielle amricaine, le Vice-prsident Al Gore a fait observer propos des points de dsaccord avec son adversaire, George Bush, dans le domaine de lducation : nous voulons tous les deux dfinir de nouvelles responsabilits dans lenseignement scolaire et de nouvelles mesures des performances. Il existe un consensus sur les performances entre tous les partis, parce que le citoyen, qui est un consommateur, value chaque camp en termes de qualit du service public. Mais, comme laction mene au Canada le montre bien, il existe des solutions diversifies dans le domaine de la prestation de services. En tant que dcideur, le gouvernement dispose dorganes qui reprsentent la puissance tatique et dont lautorit nest soumise aucune concurrence. En tant que prestataires de services, les pouvoirs publics ne constituent quune des solutions envisageables, car ils nont aucun monopole pour dterminer comment le service sera fourni et qui. Le Service de sant britannique, par exemple, a t cr pour fournir des prestations uniformes et universelles tous les citoyens. Mais, plus le temps passe, plus il est soumis la concurrence de prestataires privs qui offrent des services payants. En tant que prestataires de services, les administrations nationales ont au moins trois concurrentes : les administrations infranationales, les organisations non gouvernementales et les socits commerciales. Les avantages de chacune de ces concurrentes tant bien connus, certains pays ont retir ladministration nationale la responsabilit de fournir directement certains services ; elle nen assure plus que le financement. Les administrations infranationales sont plus proches du consommateur et peuvent adapter les services aux intrts et besoins locaux. Les justifications de la dcentralisation budgtaire sont les mmes que
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pour les agences : ladministration doit se montrer ractive et flexible et savoir adapter ses services aux besoins individuels. Les administrations nationales et les grands ministres ne sont pas assez proches de lusager et sont trop faonns par luniformit et les rgles de procdure pour tre lcoute du client. Dans certains pays, la dcentralisation est sans doute une condition ncessaire pour rcolter les fruits de la cration dagences. Le mme raisonnement explique lengouement pour les ONG notre poque. Dans les pays pauvres, les ONG sont souvent encourages et finances par les organisations internationales, qui attendent delles plus dintgrit et defficacit dans la fourniture de services aux plus dshrits. Dans certains pays en dveloppement, les ONG sont reconnues de manire informelle comme des substituts de ladministration ; on leur attribue une lgitimit qui fait dfaut ladministration elle-mme. Cette conception plus large des ONG soulve lembarrassante question de la lgitimit dmocratique, qui a t habilement esquive dans la mesure o lon sest davantage proccup des droits des consommateurs que de ceux des citoyens. Si ladministration nest pas la hauteur, en gnral, pourquoi ne pas se passer delle tout simplement et se reposer sur les ONG ? Les organisations commerciales offrent une troisime solution de remplacement. Dans presque tous les pays dmocratiques, les services publics continuent dtre fournis, en majeure partie, par des organismes publics, mais certains pays ont dfini de manire plus troite le cur de mtier du service public. Certains considrent que le contrle arien peut tre privatis ; certains ont recours des consultants pour llaboration des politiques ; nombreux sont ceux qui sadressent des socits commerciales pour la vrification de leurs comptes. Certains voient dans les agences un tremplin vers la privatisation ; dautres pensent quelles permettent de conserver au secteur public sa fonction de prestataire de services. Au-del de toutes ces considrations, lide prvaut de plus en plus que ladministration et lorganisation commerciale sont deux solutions envisager pour la prestation de services et que le choix doit se faire en fonction de laptitude fournir le meilleur service. On admet aussi communment aujourdhui que, pour tre un prestataire de services efficace, ladministration doit adopter une organisation dentreprise, qui mnage une latitude aux gestionnaires pour quils grent les ressources comme ils le jugent ncessaire. Cest bien le dfi essentiel de la cration dagences qui nest pas un dmembrement de comptences au profit denclaves quasi-autonomes, mais un volet de la refonte du rle de ltat. Dun point de vue historique, la particularit de ltat est dtre le dpositaire de lautorit publique. On constate actuellement une rosion de cette spcificit car ltat, dot du monopole de lautorit publique, ne dtient pas celui de la fourniture de services. Les services ne sont tributaires ni dune lgitimit ni dune autorit, mais de lexcution de tches la
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satisfaction du client et dans le cadre dunits de production efficientes. Ds lors que le rle de ltat est dtre fournisseur, il est prudent de choisir une forme dorganisation et des modalits de fourniture des prestations qui soient les mieux adaptes la tche en question, mme si cela a pour rsultat daffaiblir ltat. Dans un tat orient vers les services, cest la performance qui importe ; dans la conception des organisations, cest sans doute llment le plus important. 4. Restaurer les capacits ministrielles
Est-il possible de concilier une administration prestataire de services organise en agences et un tat fort et efficace ? La rponse est affirmative, mais cela demande un rquilibrage au profit des ministres. La question essentielle nest pas de savoir si les agences ont une marge de manuvre pour fonctionner efficacement, mais si les ministres ont les incitations et les moyens ncessaires pour guider efficacement des agences responsables et contrler leurs performances. Dans certains pays, une administration faible est considr comme un bienfait. Cest probablement le cas dans les pays en transition ayant adopt un ensemble de rformes qui ont dmantel les structures de planification et de contrle riges durant lre communiste. Les agences, la privatisation, la dcentralisation budgtaire et la dlgation de responsabilits administratives sont autant de moyens de limiter le pouvoir de ltat. Dans ces pays, la raison dtre des agences relve davantage de lidologie politique que de performances managriales. Ils ne seront pas trs enclins revigorer ltat aussi longtemps que leur proccupation majeure ne sera pas tant la performance que lexcs de centralisation. Contrairement ces pays, la plupart de ceux qui ont opt pour la structure de lagence sont persuads quelle renforcera ltat grce une dfinition plus prcise des missions et des objectifs, en permettant aux autorits centrales de fixer des objectifs de performance et de contrler les rsultats et en incitant les agents (qui fournissent les services) excuter leurs tches conformment aux instructions de leurs mandants (dans les ministres de tutelles ou les organes centraux). Cest l un thme rcurrent des ouvrages de gestion destins au grand public, qui demandent ladministration de barrer au lieu de ramer . Finalement, cest le mode de gestion des entreprises performantes ; ce doit tre aussi la cl dune gestion efficace. Le prcepte barrer plutt que ramer , sil est mal appliqu, peut conduire ladministration ne russir ni lun ni lautre. Deux problmes doivent tre pris en compte : la marge de manuvre mnage aux agences ayant acquis une indpendance oprationnelle et la capacit des ministres et de leurs services de donner des directives sur les politiques mettre en uvre et dassurer le suivi de leurs rsultats. Cest tre naf que de penser que les agents qui agissent de
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faon opportuniste dans leur propre intrt quand ils sont soumis lautorit dun donneur dordres seront plus respectueux des rgles lintrieur dune organisation indpendante. Il est tout aussi naf de croire que les ministres peu attentifs aux performances lorsquune prestation de service tait gre par leurs propres units administratives le seront davantage si cette prestation est dcentralise et confie des entits indpendantes. Le problme de la relation donneur dordres/agent a plus de chances de se poser en termes de pertinence ou dattention asymtriques quen termes dasymtrie de linformation. Bref, les agences se proccupent plus du service fourni et de leurs performances que les ministres. Le gouvernement britannique a pu appliquer les Next Steps sans se heurter lopposition de Whitehall parce que les grands ministres ne se souciaient gure des services et nont gure eu le sentiment quon leur retirait quelque chose quand on a transfr les services des agences indpendantes. Pourquoi devraient-ils se soucier davantage des services aujourdhui, alors que les agences jouissent dune indpendance oprationnelle ? Dans le modle de lagence, on accorde trop de poids lindpendance oprationnelle des prestataires de services et pas assez lattitude des contrleurs dans les ministres. Pour que la relation fonctionne cest--dire pour que les agences respectent les politiques et objectifs fixs par ceux qui elles doivent officiellement rendre compte il ne suffit pas que les gestionnaires disposent dune marge de manuvre ; il faut une dmarche active de leur ministre de tutelle pour les guider et surveiller attentivement leur travail. Pour bien valuer le fonctionnement du modle de lagence, il faut examiner si le ministre de tutelle est la hauteur de ses responsabilits. Le cas de la Sude met en vidence quel point il est difficile pour les ministres de guider et de contrler les agences. Le nombre lev de 600 agences et un effectif total qui reprsente plus de 98 % des agents de la fonction publique ne permettent pas la douzaine de ministres en place de remplir leur mission. Outre que les agences sont protges de toute ingrence extrieure du fait de labsence dautorit rglementaire individuelle du ministre, les ministres, dots de faibles effectifs, consacrent la plupart de leurs ressources la politique gouvernementale et la prparation des lois ainsi qu dautres aspects stratgiques ou politiques. Sil existe un poste charg de la surveillance des agences dans un ministre, il sera probablement occup par un jeune fonctionnaire et pas par un fonctionnaire chevronn ayant de rels pouvoirs. Depuis le milieu des annes 80, le gouvernement sudois a pris des mesures pour amliorer ses capacits de pilotage des agences et de suivi de leurs performances, mais aucune na eu vritablement de rsultats. Ces initiatives ont largi la marge de manuvre des agences, mis en place un cadre pluriannuel pour dfinir les politiques et les objectifs de performance, exig des agences la prsentation de rapports sur leurs rsultats et renforc les procdures daudit. Ladministration a galement remani la proc-
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dure budgtaire en laxant sur les rsultats et utilis la mthode des lettres dinstruction , dans lesquelles les ministres informent les agences des performances escomptes pour lanne venir. Malgr ces changements, il semble que le gouvernement nait amlior que marginalement lefficacit de son pilotage des agences lors des rformes de ces 10 dernires annes. Le dsquilibre dans la rpartition des effectifs entre les agences et les ministres est si grand quil limite les moyens dont ladministration dispose pour surveiller les performances des agences. En Sude, il existe un dialogue permanent entre le ministre et lagence ; des discussions officielles et informelles ont lieu tout au long de lanne et compensent en partie ces dsquilibres. Nanmoins, le seul fait que le gouvernement ait d adopter des rformes tmoigne dune insuffisance de moyens pour piloter autant dagences. Dans le systme managrial de la Nouvelle-Zlande, le rle des directeurs entirement responsables de leur dpartement est primordial. Mais ladministration centrale reprsente moins de la moiti du budget de ltat. La majorit des financements et de nombreux services cls tels que les services de sant et lducation sont fournis par les entits de la Couronne, organes non ministriels jouissant dune grande autonomie oprationnelle. On compte environ 70 entits de la Couronne et 2 600 conseils dadministration dtablissements scolaires. La plupart des entits de la Couronne ont un conseil dadministration qui dfinit la politique mettre en uvre et nomme le directeur. Chaque entit de la Couronne a son propre dispositif de reddition de comptes, en gnral constitu dune lettre dintention qui a t ngocie avec le ministre de tutelle et dun rapport annuel. Les tudes ralises par le ministre des Finances et la Commission pour les services de ltat montrent que, malgr ce cadre, la relation entre ladministration et les entits de la Couronne est entache de graves lacunes. Elles signalent en particulier un manque duniformit et des carences dans le suivi de la part des ministres, un manque dintrt des ministres pour les entits de la Couronne qui leur sont rattaches, une attitude dindiffrence ou de non-respect de la part des entits de la Couronne lgard des politiques adoptes par le gouvernement, le caractre incomplet et incohrent des obligations de rendre compte et linadquation du mode de gouvernance, se doublant dimprcisions dans le statut juridique de certaines entits de la Couronne. Le gouvernement a labor un projet de loi pour clarifier le statut des entits de la Couronne, mais lhtrognit des agences complique cette tche. Lexprience britannique est trs intressante non seulement en raison du succs des Next Steps , qui a incit dautres pays adopter le modle de lagence, mais aussi de la distance que le gouvernement Blair a prise par rapport au modle de lagence ds son arrive au pouvoir. Sans dsavouer les Next Steps, il a privilgi les ministres et le centre du gouvernement au dtriment des agences. Cette nouvelle orientation a t mise en lumire par le 2000 Next Steps Review
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(rebaptis Executive Agencies Review ). Contrairement aux ditions antrieures de cette publication annuelle, qui donnaient la liste des agences par ordre alphabtique, la table des matires de ldition 2000 ne mentionne que les ministres et aucune rubrique quelle quelle soit nest consacre aux agences. Cette constatation peut paratre sans grand intrt, mais elle est importante. Mettre laccent sur les agences rvle la volont den faciliter laccs lusager. La nouvelle structure du rapport tmoigne, entre autres signes, de la volont du gouvernement Blair dindiquer clairement la subordination des agences aux ministres, ces derniers tant les instruments laide desquels le gouvernement labore les politiques et assure leur mise en uvre. Tout en demeurant favorable dans ses propos la politique des Next Steps, le gouvernement Blair a tabli un programme de modernisation reposant sur une forte orientation des politiques par le centre du gouvernement. Le but est daccrotre la ractivit et la qualit des services, mais, contrairement aux Next Steps, qui prnaient la fragmentation pour atteindre cet objectif, lintgration des structures et des politiques a t cette fois privilgie. En outre, au lieu de sparer les politiques des activits, la modernisation a eu pour but de les regrouper. Le Livre blanc sur la modernisation de ladministration qui a t publi la fin de la premire anne du gouvernement Blair nvoque mme pas les Next Steps. Au lieu de soustraire les services la tutelle ministrielle, on leur fait jouer un rle primordial dans les performances ministrielles et au lieu de sappuyer sur les agences pour la fourniture des services, on en confie la responsabilit aux ministres. En rupture avec la logique qui avait cr les agences, le Livre blanc attend des ministres quils soient les instigateurs du changement. Le Livre blanc insiste pour quil existe Whitehall une nouvelle concentration sur les rsultats exigeant de chaque Secrtaire permanent quil fasse en sorte que son ministre soit en mesure de mener bien la ralisation des principaux objectifs gouvernementaux et en assume personnellement la responsabilit pour en garantir lexcution . Que deviennent les agences dans cette stratgie axe sur les ministres ? Les agences ont survcu, mais en perdant un peu de lautonomie promise par le projet initial. Dans le raisonnement de la modernisation, une indpendance excessive nuit la cohsion des politiques et lintgration des services. Ce thme est voqu dans Wiring It Up, manifeste pour la fourniture de services intgrs publi par le Cabinet Office en 2000. Ce rapport, qui porte un sous-titre rvlateur, la gestion des politiques et services transversaux de Whitehall , prconise un renforcement de lautorit des ministres et des hauts fonctionnaires et il presse le centre (le Premier ministre, le Cabinet Office et le Trsor) de favoriser le lancement dactions transversales plus efficaces aussi souvent que ncessaire. Le rapport loue la structure de gestion verticale de Whitehall, trs efficace dan s la m ise e n uv re de n o mbr e u se s po li tiq ue s go u v er n em e nt al es fondamentales . Le modle privilgi par le gouvernement Blair est hirarchi-
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que, comportant un flux descendant de rglements et de directives et un flux ascendant dinformations. La modernisation de ladministration procde dune conception de la gestion publique autre que celle qui est lorigine des Next Steps. Le modle de lagence encourage le morcellement de la fonction publique en enclaves administratives, chacune ayant ses propres dispositions salariales et conditions de travail. Wiring Up Government , comme le suggre son titre, met laccent sur le fait que les fonctionnaires devraient shabituer travailler de faon transversale. Le rapport envisage une administration centrale sattachant coordonner et amliorer la fourniture de services. Cest entre les ministres et les autorits locales que se situe la relation cruciale, les agences intervenant en tant que sous-divisions des ministres et pas comme entits indpendantes. Le gouvernement Blair a transform la procdure dexamen annuel des dpenses en un dispositif permettant aux ministres de ngocier des accords de service public, qui indiquent les rsultats atteindre pour les trois annes venir. L e s r c e n t s a c c o r d s d e s e r v i c e p u b l ic s i g n s p o u r l e s a n n e s 2 0 0 1 2004 dfinissent quelque 160 engagements dont ladministration est responsable et qui feront lobjet de rapports annuels tablis par les ministres. Le rle des agences dans la procdure daccord de service public est de contribuer la ralisation des objectifs ministriels. Lapproche est descendante ; lexamen des Next Steps pour 1999 le prcise bien : des objectifs de performance ambitieux seront rpercuts sur les agences pour quelles concourent leur ralisation. Le gouvernement exige que chaque agence cre dans le cadre des Next Steps fasse lobjet dun examen une fois au moins tous les cinq ans. Selon les dernires instructions relatives ces examens, les agences ne sont pas spares du reste de ladministration et, par consquent, une grande attention sera accorde lexamen des performances des agences dans loptique de leur contribution aux objectifs plus larges des ministres et du gouvernement . Dun point de vue strictement juridique, cette nouvelle donne ne change rien aux relations agencesministres. Les ministres sont formellement responsables de llaboration des politiques, de la coordination des programmes et des rsultats obtenus du point de vue de la prestation des services, comme cela a toujours t le cas ; et les agences restent responsables, dans leur domaine dactivit respectif, en ce qui concerne les cots et la production. Toutefois, la nouvelle importance accorde la responsabilit ministrielle lgard de la fourniture des services limite invitablement lautonomie des agences. Les agences sont tenues de suivre les instructions des ministres, quitte adopter les mthodes de ces derniers au dtriment des leurs. Lenjeu de ce ralignement ne se limite pas aux relations oprationnelles entre les ministres et les agences. Le gouvernement Blair a pris en charge les instruments de gestion pour les mettre au service des ambitions de laction publique. A la faveur dun recentrage du Trsor et du dynamisme dun Cabinet Office
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renforc, Blair gre ladministration partir du centre, les accords de service public reprsentant les engagements laune desquels les rsultats de ladministration elle-mme seront mesurs. Blair sintresse aux politiques et leurs rsultats, mais il sait que les services fournis font le lien entre les deux. Si ltat moderne est peru comme un prestataire de services, ainsi quil ressort de notre analyse, il serait malvenu que ladministration se tienne lcart et laisse toute latitude aux agences dans le domaine des services. En plaant les agences dans lorbite de Whitehall, le gouvernement Blair na pas lintention dintervenir dans leur gestion sur des questions de dtail, sauf si elles mettent en cause ses objectifs stratgiques. Il veut toutefois faire en sorte que les agences oprent conformment aux instructions du gouvernement, pour obtenir les rsultats prvus. Les Next Steps ont t le signe avant-coureur de la cration dagences ; ils ont fortement influenc les gouvernements soucieux de moderniser leur secteur public. La nouvelle importance accorde aux ministres laisse-t-elle augurer une refonte du modle de lagence ? Certaines caractristiques des Next Steps livrent une partie de la rponse. La mise en uvre des Next Steps par des mesures administratives na pas modifi la relation juridique entre les agences et les ministres. Les ministres et les secrtaires permanents sont aussi responsables aprs quavant ladoption des Next Steps de lemploi des ressources et des rsultats dans le domaine des services. Les Next Steps ont pos quelques problmes dlicats concernant la responsabilit des directeurs dagence et sem parfois la confusion lorsquil sagissait de dterminer qui devait rendre compte au Parlement pour certaines questions. Nanmoins, vu la faon dont les Next Steps ont t mises en uvre, rien nest dfaire pour restaurer lautorit des ministres. Le gouvernement Blair a pu raffirmer lautorit des ministres sans abandonner officielleme nt l a po lit iqu e des N ext St eps . L e s pa ys qu i on t r en du le s a ge n ces juridiquement indpendantes des ministres peuvent avoir plus de difficults les rintgrer si cest leur intention. Mais il se peut que mme les pays o une loi a rendu les agences indpendantes soient contraints de faire quelques pas en arrire. Comme dans le cas de la Grande-Bretagne, la question nest pas davoir ou non des agences cette forme dorganisation restera florissante un certain temps mais de savoir si les agences doivent tre spares des ministres ou leur tre subordonnes. Dans la mesure o tous les gouvernements sont astreints coordonner leurs politiques et leurs services et regrouper des organismes trs morcels, lexprience britannique est riche denseignements. Les gouvernements relieront les agences aux ministres ; ils auront lun et lautre et aucun ne sera indpendant. Dans ces conditions, on peut prvoir un modle de gestion publique diffrent de tous ceux quon a expriments jusquici. Au dpart, des agences ont t cres, elles ont ensuite t intgres dans les ministres et ont elles obtenu rcemment une grande indpendance. Jusqu prsent, les agences et les minist-
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res ont t en concurrence. La prminence de lun a impliqu la subordination de lautre. A lavenir, les ministres et les agences cohabiteront ; ils seront troitement coordonns, mais ils auront chacun leurs propres responsabilits. Si tout va bien, chacun respectera le domaine de lautre. Dans le cas contraire, chacun rejettera la faute sur lautre et le dfi que devra relever le gouvernement sera de sassurer que lobligation de rendre compte ne fasse pas les frais de ces dissensions.
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par Claude Rochet en collaboration avec Marc Cabane et Simon Formery*
Cadre gnral En France comme dans beaucoup dautres pays membres de lOCDE, le recours des organismes publics indpendants du pouvoir administratif central est ancien, mais il a pris une ampleur particulire depuis une vingtaine dannes, sous des formes sans doute plus modernes, mais parfois plus complexes du point de vue juridique. Le phnomne est dautant plus remarquable sachant quelle est la prminence de ltat dans le systme juridique et institutionnel franais. Avant daborder plus directement les questions souleves par lensemble des aspects examins, il convient dabord de prciser les dfinitions juridiques relatives lorganisation de ltat. Historiquement, ladministration sest organise autour des grands ministres de la monarchie. La spcialisation grandissante intervenue depuis a abouti faire merger de nouveaux ministres. Certains ont une vocation technique (Agriculture, Transports, etc.), dautres sont lis des vnements spcifiques (anciens combattants et victimes de guerre, rapatris aprs 1962, etc.) ou lmergence de besoins ou concepts nouveaux (phmres comme le Temps Libre ou correspondant des attentes plus durables comme lEnvironnement ). De faon gnrale, cette organisation administrative est demeure de la comptence du pouvoir excutif sous la rserve que les assembles parlementaires votent les crdits budgtaires correspondants. Ladministration sest constitue autour de la personne du ministre, dont les comptences juridiques ont t dtermines par des textes relatifs lorganisation des pouvoirs publics.
* Claude Rochet est charg de mission, Dlgation interministrielle pour la rforme de ltat et professeur associ en gestion de linformation et management publique, Universit Paris Nord, France. Marc Cabane est prfet, France. Simon Formery est juge au tribunal administratif, France.
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La Constitution de 1958, en crant un domaine autonome de lexercice du pouvoir rglementaire, a confirm des principes qui staient progressivement dgags travers la jurisprudence administrative. Le gouvernement est comptent pour organiser les services de ltat. Larticle 20 de la Constitution prcise que : le gouvernement [] dispose de ladministration []. En outre, lorganisation administrative ne fait pas partie du domaine de la loi fixe limitativement par lArticle 34. Dans cet esprit et en application de lArticle 21 de la Constitution, qui prvoit que le Premier ministre peut dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres , des dcrets dlibrs en Conseil des ministres fixent les attributions des ministres. Lorganisation ministrielle se dduit donc des comptences ainsi dfinies et ne rsulte pas dun cadre juridique de porte gnrale prexistant. Les ministres sont constitus par des directions dadministrations centrales organises elles-mmes en sous-directions et en bureaux. Le cadre juridique de ces directions est fix par des dcrets en Conseil dtat. Aux 15 ministres existants correspondent 160 directions dadministration centrale, chiffres qui traduisent leffort de resserrement engag par le pouvoir excutif depuis plusieurs annes. La problmatique de la dpendance des organismes publics indpendants ou semi-indpendants vis--vis des administrations centrales doit tre envisage sous plusieurs critres : existence ou non dune personnalit morale distincte de celle de ltat, dun pouvoir hirarchique sur les activits de lorganisme considr, dfinition de comptences propres dvolues lorganisme. Sy ajoutent dautres critres lis la gestion : modalits de nomination de la direction (ou des membres pour une instance collgiale), autonomie financire, modalits de contrle, etc. Cadre juridique et organisationnel Une structure administrative complexe La combinaison de ces critres danalyse fait apparatre un paysage administratif complexe qui ne permet pas dtablir une classification des entits en fonction du degr dindpendance. Derrire les qualificatifs et les appellations juridiques, les ralits sont fort diverses, sagissant de lindpendance relle de ces organismes. Nous adopterons donc une dmarche par catgorie dorganismes, selon des dfinitions juridiques largement acceptes. Ainsi, on peut considrer que les termes agences et autorits correspondent deux grandes catgories juridiques que lon trouve dans le droit franais : il sagit, dune part, des tablissements publics, catgorie ancienne et bien reconnue dorganismes publics jouissant de la personnalit morale, et, dautre part,
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dune catgorie plus originale, mais galement plus malaise cerner dans sa configuration, celle des autorits administratives indpendantes. Cependant, se limiter ici ces deux types dorganismes serait, sans doute, insuffisant car, du fait des incertitudes terminologiques, on peut, certains gards, considrer comme des agences certains services qui, dans le cadre de ltat, nont quune autonomie limite, mais qui ont rcemment fait lobjet dune nouvelle dfinition de leurs comptences propres : les services dconcentrs et les services comptence nationale. Services relevant de ltat Certains services relevant de ltat et placs, ce titre, sous lautorit hirarchique des ministres et du gouvernement bnficient cependant dune forme juridique nouvellement dfinie et de comptences propres qui font deux les homologues de certains organismes semi-indpendants que lon trouve dans dautres pays membres de lOCDE. Services dconcentrs A ct des services centraux, lorganisation administrative franaise reconnat les services dconcentrs. La notion de dconcentration est ancienne. Confondue avec la dcentralisation au sicle dernier, elle se ramne aux mesures qui conduisent confier lexercice de certaines dcisions qui relvent de lautorit centrale des autorits charges dune circonscription mais qui restent sujettes aux rgles de subordination hirarchique. Elle est organise autour des prfets, qui, depuis 1982 sont les seules autorits territoriales de ltat susceptibles de recevoir des dlgations de pouvoir lchelon des dpartements et des rgions en dehors de domaines spcifiques et limitativement numrs. Ces dernires annes, des mesures juridiques ont t adoptes pour clarifier les relations entre les services centraux et dconcentrs : les services centraux sont chargs du pilotage, de lvaluation et du contrle ; les services dconcentrs sont chargs de la mise en uvre des politiques gouvernementales. La dconcentration, cependant, ne fait pas partie de la dfinition du secteur public largi de lOCDE. Services comptence nationale La charte de la dconcentration dabord, les rflexions conduites dans le cadre de la rforme de ltat ensuite, ont pouss llaboration dun cadre juridique destin grer des activits oprationnelles nayant donc plus place au sein des administrations centrales mais non susceptibles dtre dconcentres parce que sexerant une chelle nationale, ou sans lien avec une circonscription territoriale.
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Le dcret du 9 mai 1997 a donc cr linstitution juridique des services comptence nationale, pouvait faire lobjet de rattachement direct au ministre, un directeur dadministration centrale ou un sous-directeur. Le cadre nouveau permet daccorder son responsable les dlgations de signature ncessaires son action, ainsi que les ressources budgtaires correspondantes. A lexprience, la formule a permis driger en centre de responsabilit des services de formation, des services chargs du soutien (informatique lourde, documentation technique) ou encore des services logistiques dont lautonomie par rapport aux services de centrales auxquels ils taient jusque l intgrs a permis de mieux en apprcier les performances. Ces diverses solutions administratives constituent des rponses au sein de ltat au souci de mieux identifier la dcision publique, dapprcier la responsabilit des gestionnaires ou encore de la rapprocher des territoires et des citoyens, mais lorsquon voque lautonomie de gestion, cest plus naturellement la structure de ltablissement public que lon pense. Les tablissements publics (tablissements publics nationaux, EPN) Ltablissement public est la structure type de lautonomie de gestion. Il se dfinit dabord par la personnalit morale qui lui est confie. Aprs ltat et les collectivits territoriales, les tablissements publics constituent la troisime forme de personne morale de droit public. Mais les tablissements publics, bien quautonomes, sont obligatoirement rattachs une autre entit juridique, ltat (ce sont alors des tablissements publics nationaux) ou une collectivit locale. A lchelon local, les tablissements publics locaux que lon trouve le plus frquemment sont les tablissements scolaires de lenseignement primaire et secondaire et les hpitaux. Outre la personnalit morale, ltablissement public se dfinit par son autonomie de gestion : en principe, il appartient aux organes de ltablissement (et eux seuls), de dfinir, dans le cadre des lois et rglements applicables ltablissement, les rgles et les dcisions qui le concernent. Selon une tude rcente 1, les tutelles et les directions dtablissements saccordent sur ce point : la recherche dune meilleure efficacit dans la mise en uvre dune politique publique est la raison fondamentale de la cration dun tablissement public. Cette proccupation vient loin devant les proccupations de gestion, le dispositif ntant pas considr comme apportant une souplesse de gestion dterminante par rapport la gestion directe par les administrations centrales. Parmi les raisons importantes de crer des tablissements publics figurent galement le besoin de fournir des ressources indpendantes aux tablissements et le besoin dengager du personnel qualifi. Plus ltablissement est de cration rcente, plus ce facteur prend de limportance, compte tenu de la tendance voir
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se dvelopper des agences ayant des missions techniques ou une spcialisation scientifique nexistant pas dans ladministration. Si on laisse de ct les milliers dtablissements rattachs aux collectivits locales (coles, lyces, hpitaux), on compte aujourdhui environ 1 300 tablissements publics nationaux, dont plus dun millier dtablissements publics administratifs et autour dune centaine dtablissements publics industriels et commerciaux, dans les domaines les plus varis (enseignement, recherche, emploi, protection sociale, sant, quipement, environnement, culture, etc.) Les personnels des tablissements publics reprsentent 35 % de lensemble des effectifs totaux contribuant la mise en uvre des politiques et des services publics.
Ministres civils Dfense tablissements publics nationaux Grandes entreprises nationales ayant la forme dun EPIC Autres entreprises nationales ayant la forme dun EPIC
1 861 012 409 123 252 995 675 000 15 000
On distingue juridiquement les tablissements publics administratifs (EPA), gnralement chargs de la mise en uvre des politiques publiques ou de la gestion dun service public, et les tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC) qui, sans tre pour autant dpourvus de lien avec le service public, exercent tout ou partie de leur activit dans le secteur concurrentiel. La catgorie des EPA regroupe des catgories rpondant de nombreuses appellations (tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel , comme les universits ; tablissements publics conomiques , comme les chambres de commerce). Les EPA grent un service public administratif, ce qui les fait ressembler ladministration de ltat ou des collectivits locales. En consquence, ils sont soumis un rgime juridique de droit public et leur activit relve du juge administratif. A linverse, les tablissements publics caractre industriel et commercial (EPIC), tout en restant des personnes publiques, poursuivent, du fait de leur activit, des finalits plus proches de celles des entreprises et sont, pour lessentiel, soumises au droit priv et au juge de droit commun. Certains EPIC sont dailleurs appels entreprises publiques, cette dnomination recouvrant la fois des EPIC
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et des socits anonymes totalement ou majoritairement dtenues par ltat (ou dautres personnes publiques), comme La Poste ou lectricit de France. La distinction semble bien tablie mais la ralit est plus complexe. En effet, il est aujourdhui courant que des EP aient un statut dEPIC sans pour autant que leur activit soit rellement industrielle ou commerciale. Le choix du statut dEPIC sexplique plutt par la recherche dun rgime juridique qui saffranchisse des contraintes du droit public. On peut citer, cet gard, des EP comme La Poste qui, sous lappellation dexploitant public, a un statut dEPIC, ou encore la Runion des muses nationaux ou la Comdie franaise. Labsence de statut juridique de droit commun doit tre souligne : ce sont les textes institutifs (loi crant une catgorie dtablissements publics , dcret concernant chaque tablissement) qui fixent le rgime juridique applicable chacun deux. Ceci encourage un foisonnement de situations qui rend la dfinition dun cadre gnral plus difficile. Lenqute sur les tablissements publics ralise en 2001, qui sera prsente plus loin dans cet article, sefforce de faire apparatre les logiques implicites en uvre derrire les logiques explicites. Les groupements dintrt public (GIP) Loriginalit des GIP tient dabord leur forme, puisque ces personnes morales sont cres par convention, approuve par arrt ministriel ; elle touche galement leur finalit, puisque ces groupements sont destins servir de cadre la coopration et au partenariat entre personnes publiques et personnes prives. Crs par la loi du 15 juillet 1982, ces GIP ont essaim dans de nombreux domaines : enseignement, recherche, action sociale, environnement, amnagement du territoire. Ils peuvent, dans certains cas, constituer des organismes publics indpendants , au sens de la prsente tude. Les autorits administratives indpendantes (AAI) Une autre grande catgorie, qui constitue une novation (depuis une vingtaine dannes) dans le panorama administratif franais, regroupe les autorits administratives indpendantes. Loriginalit de ces autorits administratives indpendantes consiste droger au schma franais traditionnel dadministration selon lequel toute dcision relve du ministre et sinscrit dans laction gouvernementale. Les autorits administratives indpendantes font partie, en fait, dun vaste mouvement que lon rencontre dans la plupart des grands pays dmocratiques. Au-del de la politique de dcentralisation et dconcentration, il sagit dun nouveau mode de rpartition et dexercice du pouvoir dtat, notamment dans les domaines de lexercice des liberts publiques et de la rgulation de certains secteurs ou marchs.
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Le Conseil dtat a donn, dans son dernier rapport, une dfinition des AAI : celles-ci agissent au nom de ltat sans tre subordonnes au gouvernement et bnficient, pour le bon exercice de leurs missions, de garanties qui leur permettent dagir en pleine autonomie, sans que leur action puisse tre oriente ou censure, si ce nest par le juge . Pour ce faire, elles peuvent disposer de pouvoirs de rglementation, dautorisation individuelle, de contrle, dinjonction, voire de sanction. Dans certains cas pourtant, ces autorits ne disposent que dun pouvoir dinfluence, mais ce pouvoir est assorti, alors, dune relle autorit morale. Cest en 1978, pour la premire fois, que la Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) a t qualifie dautorit administrative indpendante ; cette qualification lui a t donne par la Loi dite Informatique et Liberts . Aujourdhui, on compte environ une trentaine dautorits administratives indpendantes. Elles agissent dans une grande varit de secteurs, qui vont de laudiovisuel la protection des donnes personnelles contenues dans les fichiers informatiques ou la lutte contre le dopage des sportifs, en passant par la rgulation de marchs essentiels au bon fonctionnement de lconomie, notamment des marchs financiers et des tlcommunications. Plusieurs grandes autorits administratives indpendantes franaises sont largement inspires dautres pays Membres de lOCDE : il en est ainsi de la Commission des oprations de bourse, hritire de la Securities and Exchange Commission , ne aux tats-Unis dans les annes 1930 ; de la Commission nationale de linformatique et des liberts, inspire de plusieurs lois trangres (sudoise, amric aine et allem and e) ; de l Autorit d e rgulation des tlcommunications, dont on trouve des homologues dans une Agency au Royaume-Uni et dans une Autorit en Italie. Loriginalit des AAI, tant sur le plan juridique que dans le domaine de lorganisation administrative, tient au fait quelles ne sont pas dotes de la personnalit morale, quelles font donc partie de ladministration centrale de ltat, tout en bnficiant de garanties dindpendance certaines, en rapport avec les missions qui leur sont confies. Les autorits administratives indpendantes les plus importantes sont les suivantes : la Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) ; le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) ; la Commission des oprations de bourse (COB) ; la Commission des sondages ; lAutorit de rgulation des tlcommunications (ART).
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Dautres autorits administratives indpendantes bien que ne dtenant aucun pouvoir de dcision, exercent une influence importante : la Commission daccs aux documents administratifs (CADA) ; la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit ; la Commission consultative du secret de la dfense nationale. Pour concluree, on constatera que si les objectifs des AAI sont en partie communs avec ceux des EP, les AAI ont la spcificit de vouloir garantir limpartialit de lintervention de ltat dans certains domaines, la manire dune juridiction indpendante. Les questions souleves rcemment par les autorits administratives indpendantes portent essentiellement sur les diffrentes manires de les ancrer plus solidement lappareil dtat franais : 1. en renforant leur fondement juridique ; 2. en consolidant les garanties d indpendance dans la dure : en prvoyant des mandats temps plein pour les membres des organes de dcision collgiale afin dviter le risque de captation des pouvoirs par la technostructure de services administratifs, parfois importants ; adopter une mesure de prudence en proscrivant le renouvellement des mandats qui, en contrepartie, pourraient tre allongs ; renforcer leur autonomie au niveau des nominations en vitant de doubler la dsignation de membres par de hautes autorits (chambres, Conseil dtat, Cour de cassation, etc.) par leur nomination expresse par lautorit excutive (dcret ou arrt) ; renforcer leur autonomie financire, par ladoption ventuelle dune nomenclature spcifique du type budget annexe . On pourrait galement prvoir une procdure budgtaire particulire faisant intervenir au stade de la Loi de finances un avis donn par la Cour des comptes ; 3. en organisant une codification des rgles de droit produites par les autorits administratives indpendantes afin de rpondre lobjectif de valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la loi dgag par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 16 dcembre 1999 ; 4. en vrifiant la compatibilit des sanctions prononces par les autorits administratives indpendantes avec lArticle 6-1 de la Convention europenne des droits de lhomme et des liberts fondamentales de manire ce que les garanties dun procs quitable (publicit, contradictoire) soient respectes ; 5. enfin lindpendance devant saccompagner de la responsabilit, tablir un contrle priodique du Parlement sur les autorits administratives indpendantes au regard des objectifs assigns et de limpact de leur action dans les secteurs dont elles ont la charge. Cest notamment lun des
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conclusions du Conseil dtat dans son rcent rapport annuel : lindpendance dune autorit au regard de ladministration ne fait pas obstacle au contrle parlementaire. Ces rflexions peuvent sans aucun doute tre tendues aux organismes publics indpendants et semi-indpendants. Autorit comptente pour crer ces organismes Les tablissements publics La cration des tablissements publics et des autorits administratives indpendantes relve, pour une part, de lintervention du Parlement. En effet, alors que lorganisation de ladministration au sein de ltat est de la seule comptence du gouvernement, agissant par dcret, la cration des tablissements publics appartient, au moins dans certaines limites, au domaine de la loi. La Constitution prvoit (Article 34) que la loi fixe les rgles concernant la cration de catgories dtablissements publics . On entend par catgorie lensemble des tablissements rattachs une mme personne morale et ayant une spcialit analogue, cest--dire, en pratique, sous une mme tutelle. Cela signifie concrtement que lorsque la catgorie nexiste pas dj, la cration de ltablissement public appartient au Parlement. Dans le cas contraire, le gouvernement peut crer un tablissement public, mais seulement dans les limites dj fixes, pour sa catgorie, par la loi. Il appartient alors la loi daller assez loin dans les rgles constitutives : mission, ressources, exercice de la tutelle, structure du conseil dadministration, tous ces lments doivent ncessairement figurer dans la loi et ne peuvent juridiquement tre renvoys la comptence rglementaire du gouvernement. Les autorits administratives indpendantes Ainsi, les matires relatives aux AAI sont du domaine lgislatif pour ce qui a trait leurs missions et leurs prrogatives, le reste tant rglementaire. Cependan t , c es a u to ri t s re st e nt ple in e me nt de s a u to ri t s de l ta t si lo n considre quelles agissent au nom et pour le compte de ltat et quelles engagent la responsabilit de ce dernier au titre de leurs actes dommageables et quelles nont pas la matrise de leurs moyens, ni en personnel puisque ne disposant pas demplois permanents, ni en ressources, tant souvent rattaches budgtairement au Premier ministre ou un autre ministre. Une AAI nexclut pas ncessairement lintervention de ltat dans ses travaux. Ainsi, un commis saire du gouvernement peut demander au conseil de la concurrence une seconde dlibration. Ainsi, certaines dcisions de la COB sont-elles
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soumises lapprobation du ministre des Finances. Parfois enfin, lAAI ne donne quun avis au ministre qui est libre de ne pas le suivre. LAAI est soumise au principe de lgalit et, ce titre, ses dcisions sont soumises au juge administratif. Les structures de gouvernance A partir de ce point, la prsente tude portera exclusivement sur le cas des tablissements publics en raison de leur importance prdominante en nombre et compte tenu des problmes de responsabilit et des questions spcifiques quils posent. Le reste du prsent document repose, en majeure partie, sur les rsultats dune enqute ralise en 2001 par la Dlgation interministrielle la rforme de ltat auprs dun chantillon reprsentatif dtablissements publics nationaux et de leurs ministres de tutelle, intitule Mise en uvre de la politique publique par les tablissements publics nationaux . Lenqute mettait laccent sur la contribution du systme des EPN lefficacit et la cohrence de laction du secteur public. Les tablissements publics sont nombreux, les rgles juridiques auxquelles ils sont soumis sont complexes et incertaines, ils uvrent dans des secteurs trs varis et poursuivent un large ventail dobjectifs. Tous ces facteurs soulvent des questions quant leur place et leur utilit dans lappareil administratif et les aspects pratiques de leurs relations avec ltat. Autonomie de gestion Les tutelles considrent que dans la trs grande majorit des cas le directeur gnral a un trs large pouvoir de dcision et que le CA exerce un rle dirigeant effectif. Nanmoins, tutelles et tablissements saccordent pour considrer que ltablissement a une relle autonomie de gestion. Dans certains cas, comme lENA, toutes les dcisions oprationnelles ne peuvent intervenir quau travers dactes administratifs de la tutelle. Le pouvoir du directeur et du CA est donc un simple pouvoir dinfluence. A une tutelle forte au moment de la nomination correspond donc une autonomie dans la gestion quotidienne. Lapprobation a priori par les tutelles des dlibrations soumettre au CA reste une pratique courante, sans que le CA interprte cela comme une ingrence : il sagit plus dune rgulation ex ante de possibles conflits de doctrine et de droit. Pour prendre un exemple clbre, le gouvernement avait dcid, il y a quelques annes, de dlocaliser certains tablissements publics pour les loigner de la rgion parisienne, le plus connu, lcole nationale dadministration, devant dmnager Strasbourg. Le Conseil dtat a annul ces dcisions car le gouverne-
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ment ne pouvait pas imposer des choix qui relvent du conseil dadministration. Cet exemple est une illustration de lautonomie de gestion, et de lautonomie au sens de la prsente tude, des tablissements publics. Les organes directeurs Les rgles dorganisation et de supervision varient considrablement dun tablissement public lautre. Cest vrai, en particulier, pour les organes directeurs. La nature des tablissements publics requiert que la composition de leurs organes directeurs rponde un besoin de reprsentation du tissu conomique et social extrieur lappareil dtat comme dans le cas des organismes de prestations sociales. Tous les tablissements publics ont un conseil dadministration qui compte parmi ses membres des reprsentants du ministre de tutelle et, le cas chant, des parties intresses concernes (collectivits locales, usagers, entreprises, partenaires de ladministration, des personnalits publiques prsentant les comptences requises). Le prsident de ltablissement est en gnral nomm par dcret ou arrt ministriel, sauf si lindpendance de ltablissement requiert quil soit nomm par le conseil dadministration (comme dans le cas des universits, par exemple). La coexistence dun prsident et dun directeur entrane souvent le risque de voir leurs pouvoirs se chevaucher. Nominations du prsident et du directeur gnral Le caractre le plus manifeste de lexercice de la tutelle est le pouvoir de nomination du directeur gnral. Ltat dsigne seul le directeur gnral dans 90 % des cas, il en est de mme pour les prsidents, dont la nomination nchappe ltat que lorsque cela est explicitement prvu, comme lANPE ou dans les Caisses de scurit sociale, o ils sont dsigns par les partenaires sociaux. Lexercice du pouvoir de la tutelle stend mme la nomination des cadres suprieurs de ltablissement dans 50 % des cas. Les administrateurs non fonctionnaires et non membres de droit restent pour une large part choisis par ltat. Ces fonctions sont trs largement bnvoles. Rmunration des directeurs Les directeurs des tablissements publics nont aucune autonomie en matire de rmunrations et les directeurs des tablissements industriels et commerciaux nen ont gure. En ce qui concerne la rmunration du directeur luimme, les budgets des tablissements publics administratifs contiennent, en gnral, une dotation spciale puisque tous les postes permanents sont regroups par catgorie dans le budget et le directeur est la seule personne de sa catgorie. Les dotations sont dtermines avec lautorit de tutelle au moment de la cration de ltablissement public et ensuite chaque anne lors de lexamen du
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budget. La rmunration peut tre sensiblement suprieure au montant figurant dans le budget pour prendre en compte des facteurs tels que le salaire antrieur du directeur et la complexit de sa mission. La rmunration relle est prcise dans une lettre de la direction du budget. Celle-ci dispose dun tat comparatif actualis des rmunrations verses aux directeurs des EP administratifs et des EP industriels et commerciaux. Les salaires sont en gnral plus levs dans les tablissements industriels et commerciaux, mais la taille joue un plus grand rle que la catgorie de ltablissement public. Le directeur na aucun pouvoir en matire de rmunrations concernant ses proches collaborateurs. La Direction du budget du ministre des Finances a impos progressivement tous les secteurs de limiter 15 % les augmentations de salaires consenties aux fonctionnaires nomms dans un tablissement public afin de limiter les problmes que pose leur rintgration dans le ministre dont ils ont t dtachs. Les ressources et la procdure budgtaire La structure du budget Le budget des EPA fixe des seuils de dpenses de fonctionnement. Les budgets des EPIC sont considrs comme des estimations de recettes et dpenses . Ces estimations ne sont, en principe, que des valuations puisquelles dpendent des recettes propres de ltablissement. Mais les seuils fixs pour les dpenses de personnel et dinvestissement limitent la souplesse au niveau de la ralisation des budgets. Le budget comprend des autorisations dengagement de projets dinvestissement pluriannuels qui sont appeles autorisations de programme ou ouvertures de crdit . Elles nautorisent que lengagement et non le paiement des dpenses. De manire gnrale, le budget se dcompose en deux parties, les dpenses de fonctionnements et les dpenses dinvestissement. Ces deux parties se dcomposent en chapitres ou articles . La classification du budget reprend celle du plan comptable, qui classe les comptes par catgorie conomique. laboration et approbation du budget Le calendrier de la procdure budgtaire est trs strict et les EPN suivent la mme procdure que ladministration. La procdure commence par lenvoi de la circulaire annuelle sur le budget vers le 15 avril, suivi par deux runions de la direction du budget et du ministre technique de tutelle. Mme lorsquil sagit des plus importants, les tablissements publics sont aujourdhui rarement prsents ces runions puisque les ministres techniques de tutelle entendent affirmer leur rle et limiter le pouvoir de la direction du budget. Mais il est frquent
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que des runions de prparation du budget aient lieu entre la direction du budget et ltablissement public. Les dotations de subventions lEP sont examines en mme temps que celles du ministre de tutelle et font partie du budget de ce ministre. Le budget de ltablissement public est ensuite prsent au conseil dadministration, qui doit voter le budget avant la fin du mois doctobre. Ensuite, dans la grande majorit des cas, le budget doit tre approuv par une dcision conjointe des deux autorits de tutelle (comme il a t mentionn plus haut, il existe des exceptions). Laffectation interne des dotations budgtaires aux services dun organisme public a lieu entre le 15 octobre et le 15 dcembre. Elle ne fait pas lobjet dune communication officielle aux autorits de tutelle et ne requiert pas leur approbation. Le Parlement nest inform des budgets des EP qu travers les subventions figurant dans le budget de ltat. Les budgets des diffrents EP ne lui sont pas adresss. Mais les rapporteurs des commis sions parlementaires peuvent obtenir du secrtariat dtat au Budget ou des ministres techniques ou directement de lEP toutes les informations ncessaires. Ils le font frquemment et le Parlement peut, sil le juge opportun, modifier les subventions budgtaires affectes aux organismes publics. Excution du budget et procdures comptables Les modalits dexcution du budget sont, en gnral, plus souples pour les EP que pour le budget de ltat. Mais les procdures dexcution du budget de ltat servent de rfrence la plupart des EP. Dans le dispositif franais, la procdure dexcution du budget est la suivante : Lordonnateur est charg de la mise en uvre du budget. Le ministre comptent (ou pour les EP, le directeur) est lordonnateur. Celui-ci ou, en ralit, ses adjoints engagent des dpenses, cest--dire passent des contrats et des commandes, contrlent des livraisons, des factures et des crances et mettent des ordres de paiement. Le contrleur financier, un agent du ministre des Finances, effectue un contrle a priori des engagements et autres dcisions ayant une incidence financire comme le recrutement. Le contrleur financier vrifie lexistence dune dotation correspondante et effectue un rapprochement entre la nature de lengagement lobjet de la dotation. Le comptable public contrle les ordres de paiement mis par lordonnateur. Il est charg de contrler la rgularit des ordres de paiement ; il effectue les versements par lintermdiaire du Compte unique du Trsor public (ou du compte de lEP auprs du Trsor public) et tient la comptabilit.
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Pour assurer le contrle de la gestion, la plupart des grandes socits prives et organismes publics dune taille importante appliquent le principe de la sparation des fonctions. Il garantit que la mme personne ne puisse pas passer des commandes, contrler les livraisons et effectuer les rglements. Dans le secteur public franais, cette rgle a t institutionnalise. Le comptable public na pas rendre compte lordonnateur. Il peut rejeter tout ordre de paiement irrgulier mis par lordonnateur. La sparation des fonctions entre lordonnateur et le comptable public est un principe fondamental du dispositif franais. Il sapplique aux dpenses comme aux recettes (par exemple, lvaluation des recettes est spare de lencaissement des recettes). Cet amnagement prvu par lOrdonnance 59-2 a t rform en 2001 afin de donner plus dautonomie lordonnateur et dorganiser les dpenses publiques autour de programmes. Du fait quelles sont soumises un contrle troit du ministre des Finances et peu adaptes la gestion dactivits commerciales, une douzaine dEP, qui sont les entreprises publiques les plus importantes, sont dispenses de ces procdures. Le principe de sparation susmentionn est parfois modifi. Dans certaines entreprises publiques, le comptable public est aussi directeur financier et doit, par consquent, rendre compte au dirigeant et autoriser les dpenses. Le contrle financier des EPA En gnral, le contrleur financier effectue un contrle a priori des engagements et des dcisions ayant des consquences financires. Le contrleur financier exerce son activit en troite collaboration avec les administrateurs de ltablissement public ; il a une voix consultative au conseil dadministration. Il ne contrle que la rgularit des oprations et garantit que les directives crites ou orales de la direction du budget ont t respectes. Il contrle principalement les dcisions prises en matire de ressources humaines (recrutement, par exemple), les frais de dplacement ltranger, les investissements, les subventions et les transferts et les dpenses au-del dun certain montant (parfois ngoci avec le directeur). Le contrle de ltat sur les EPIC Le contrle conomique et financier de ltat est souvent simplement appel le contrle de ltat . Excut par des agents du ministre des Finances, il concerne les tablissements publics non soumis au contrle financier dfini plus haut et les entreprises publiques ou toute entit dont la majeure partie des recettes provient des fonds publics. Il concerne 600 entits environ.
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La nature de ces contrles diffre dun tablissement lautre. Parfois, il sagit dun contrle a priori des dcisions ayant une incidence financire importante. Trs souvent, il sagit dune vrification (a posteriori). Dans le cas des grandes entreprises publiques, le contrle de ltat ressemble une procdure daudit. Les contrleurs de ltat ont une voix consultative au conseil dadministration. Ils publient des rapports annuels dans lesquels ils valuent lefficacit des politiques mises en uvre par les tablissements publics. Ces rapports sont envoys au ministre des Finances ; ils sont confidentiels ; leur diffusion est restreinte et il nest pas obligatoire quils soient adresss ltablissement contrl ni lautorit de tutelle. Cohrence des politiques, mcanismes de surveillance et de responsabilit Le rle du Parlement La Constitution limite lintervention du lgislateur la dfinition des catgories dtablissements publics . Il nintervient donc que dans moins de 60 % des cas de cration de nouveaux EPN. Le rle du lgislateur est de dfinir une politique publique et dinscrire clairement laction administrative de lEPN dans le champ dune politique publique dont il permet et assure la lisibilit et lefficacit. Dans le cas de lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), le lgislateur na pas prvu de dispositif spcifique lui permettant de prendre connaissance des activits de lagence. Ds lors, ltablissement tombe dans le dispositif du droit commun : son budget est vot par le Parlement en mme temps que le budget des ministres de tutelle et ne fait pas lobjet dun dbat spcifique : lagence na pas actuellement construit sa relation avec les assembles de faon satisfaisante : ni ministre, ni lobby, elle rencontre des difficults trouver les modalits dune information en continu suffisante des lus nationaux. Or, limplication du Parlement dans les domaines dintervention de lagence est dpendante de la qualit du compte rendu dactivit qui lui est apport () il est apparu ncessaire de crer au sein de lagence un poste dattach parlementaire pour organiser une relation plus continue.2 A linverse, les missions de lAgence nationale pour la gestion des dchets radioactifs (ANDRA) ont t soumises lvaluation dune Commission nationale dvaluation qui publie chaque anne un rapport au Parlement, lequel saisit lOffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). LAgence franaise de scurit sanitaire des aliments (AFSSA), pour sa part, a reu une mission dvaluation ex ante des dispositifs de prvention sanitaire. Elle a en outre une politique trs active de communication de ses avis au grand public3 qui en fait un acteur oblig du dbat public. Les ordonnances de 1996 ont install auprs des Caisses de scurit sociale un conseil de surveillance composition par-
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lementaire charg de rendre compte au Parlement de lexcution des conventions de gestion entre ltat et les Caisses. En tout tat de cause, la scurit sociale faisant lobjet dune loi de finances spcifique, le Parlement est inform de lexcution de la loi de finance par le rapport de la Cour des comptes. Dans le droit commun des EPN cependant, le Parlement est le grand absent. Dans seulement 3 % des cas, les structures dvaluation de la performance comprennent des parlementaires. Lors du vote du budget des EPN dans les budgets des ministres, les ministres ne rendent compte au Parlement des activits des tablissements que dans un cas sur deux. Sauf mettre en place un dispositif spcifique de communication avec le Parlement (cration dun poste dattach parlementaire), les EPN nentretiennent donc aucune relation avec le Parlement dans 60 % des cas. Contribution la concertation avec les usagers A linverse, louverture de lactivit des EPN vers les citoyens, les usagers et dune manire gnrale vers la socit civile, progresse rapidement : 84 % des tablissements ayant particip une enqute dclarent disposer de mcanismes, formels ou informels impliquant les acteurs extrieurs la vie ou la gestion de ltablissement. 64 % environ dclarent avoir mis en place un code de bonne conduite avec leurs usagers, clients ou ressortissants. Plus le domaine trait est risque environnement, scurit sanitaire, environnement plus la politique de communication est active. Lvaluation de ces politiques de communication et de relation avec le public reste faire, stendant dun simple politique de communication institutionnelle une relle intgration du public dans le processus dcisionnel. Contractualisation et culture de la performance Le contrle de ltat semble souvent se concentrer trop troitement sur les procdures financires et comptables au dtriment des objectifs stratgiques. De plus, la fonction de supervision est parfois difficile organiser il peut y avoir quatre ou cinq ministres de tutelle en concurrence et difficile dconcentrer dans les cas o les tablissements publics ont des antennes rgionales. Les structures actuelles de direction des tablissements publics traduisent la prminence des procdures juridiques dans les relations entre administrations centrales et tablissements. Toutefois, on relve un net progrs dans le dveloppement des relations contractuelles entre les administrations de tutelle et les tablissements. Le ministre de lAgriculture a dcid de gnraliser des conventions dobjectifs avec ses EP, tandis que le ministre de la Culture, pour mettre en uvre les prescriptions de la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, a formalis avec beaucoup de prcisions la dmarche de contractua-
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lisation avec quelques tablissements phares (Muse du Louvre, Runion des muses nationaux, Centre national de la danse). galement, dans le domaine de lemploi et de la solidarit, les relations de ltat avec la Caisse nationale des allocations familiales et les Caisses dallocations familiales font lobjet dune valuation et dun suivi des conventions dobjectifs qui ont t conclues. Soixantequinze pour cent des EPN dclarent quil existe un processus de rflexion et de planification stratgique entre eux et leurs tutelles, tandis que ces dernires dclarent que ce processus nest formalis que dans 26 % des cas. Les conventions dobjectifs recouvrent toutefois des ralits trs disparates. Quarante pour cent des EPN dclarent signer un contrat dobjectif dfinissant des objectifs stratgiques. Trente pour cent ont des plans pluriannuels encadrant les contrats dobjectifs annuels et 17 % ont des conventions de subventionnement. Aprs le rappel des missions de chaque tablissement (qui sont des missions de service public, mme pour les EPIC qui doivent, par exemple, assurer la continuit du service, dans le temps et sur lensemble du territoire), viennent les objectifs que lon retrouve dans tous les contrats (dveloppement du partenariat, gestion des ressources humaines, gestion financire, qualit du service rendu), puis ceux qui sont spcifiques tel secteur ou tel tablissement (accs aux uvres pour le Louvre, comptitivit internationale pour EDF, mise en pratique du principe pollueur-payeur pour lANDRA).
Contrats entre les organismes de la scurit sociale et les ministres de tutelle

Les ordonnances de 1996 sur la scurit sociale ont instaur un systme de conventions rciproques entre ltat et les Caisses de scurit sociale qui contiennent des objectifs de politique publique associs des indicateurs defficience, ltat prenant conformment au principe de prvenance lengagement de faire voluer la rglementation ; des allocations de moyens de fonctionnement sur trois ans ; et des indicateurs dvaluation par les services dconcentrs (Directions rgionales des affaires sanitaires et sociales) qui procdent ensuite une synthse nationale prsente au conseil de surveillance. De la sorte, les directeurs de caisse disposent dune relle autonomie de gestion, et lvaluation cre de limputabilit tant pour les directeurs que pour ltat puisque le rapport dactivit labor par les valuateurs dconcentrs au conseil de surveillance (compos de parlementaires) fait un bilan des carences ventuelles de ltat dans lexcution de la convention ou du trouble introduit dans lexcution de la convention par lvolution du cadre lgislatif, rglementaire et fiscal.
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Les contrats prvoient de plus en plus souvent des engagements, tant sur les prestations ou les services rendus que dans la gestion des moyens. Sagissant, en premier lieu, des engagements de services, on trouve par exemple, des engagements sur la scurit des locaux ou sur lencadrement des tudiants (dans certaines universits), sur les outils offerts aux usagers (bornes interactives, tlmatique, nombre doffres demploi proposes par lANPE), sur la rapidit du service (La Poste), ou sa scurit (EDF). Des engagements sur les moyens figurent aussi dans les contrats concernant la gestion des ressources humaines formation, lutte contre labsentisme (Louvre), dconcentration (ANPE) et les engagements financiers comptabilit analytique (ANPE) ou politique tarifaire (La Poste, EDF). Dans ce domaine, les engagements sont peu rciproques, puisque les engagements de ltat sont souvent pris sous rserve des moyens allous annuellement en loi de finances et souvent remis en cause en loi de finances rectificative. Plusieurs contrats dtablissements sont assortis dindicateurs (85 indicateurs de toutes sortes qualitatifs, financiers, de production et de gestion au muse du Louvre ; galement nombreux pour La Poste ou EDF) permettant dapprcier les conditions dexcution du contrat. Des modalits de suivi et dvaluation sont prvues, par lexamen dune commis sion ou dun comit technique. La lecture de ces contrats, malgr le progrs quils reprsentent, fait apparatre plusieurs dfauts : les engagements de ltat sont souvent faibles ou en trompe-lil (transformant parfois le contrat en cahier des charges ou en dispositif de facilitation des mesures de tutelle), notamment en matire financire o la pluriannualit fait gravement dfaut. La rfrence la politique publique dans laquelle sinsre ltablissement (et dont il ne reprsente bien souvent que quelques pour cent en masse budgtaire) est gnralement faible quand elle nest pas absente. La rponse de 75 % des EPN qui considrent quil existe un processus de rflexion et de planification stratgique entre ltablissement et sa tutelle doit donc tre nuance, dautant que les administrations centrales considrent quun tel processus formalis nexiste que dans 26 % des cas. Elles valuent 35 % des cas les situations o les EPN prparent des plans de performance pluri-annuels, mais ne considrent quil ny a aucune planification stratgique que dans seulement 8 % des cas. Ces chiffres refltent le sentiment qui se dgagent des tudes de cas selon lequel la planification stratgique est gnralement entreprise linitiative des EPN lorsquil ne provient pas dune initiative du lgislateur comme dans le cas des caisses de scurit sociale. Une telle dispersion des rsultats traduit dune part lintrt tant des EPN que des tutelles qui considrent que la planification stratgique permet doptimiser les dotations budgtaires et de mesurer la performance pour le dveloppement de la planification stratgique. Mais, dautre part, il semble que lon
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mette sous le vocable de planification stratgique des pratiques trs htrognes, qui vont du simple conventionnement de moyens la planification pluriannuelle. Il nexiste pas jusquici de rfrentiel dfinissant la planification stratgique et les pratiques qui doivent y tre associes. Lvaluation de la performance Lvaluation de la performance a pour objet de rendre compte des rsultats obtenus dans la mise en uvre de la politique. La moiti des tablissements interrogs considrent quils disposent de plans de performance permettant de rendre compte de ces rsultats. Lapproche reste malgr tout essentiellement financire puisque seulement 55 % des EPN dclarent fournir des lments pour juger de lefficacit de la politique. Dans 60 % des cas, les EPN dclarent avoir des mcanismes de pilotage permettant de contrler que les orientations dfinies par le conseil dadministration se traduisent par des dcisions et dans 80 % des cas de vrifier que les ressources sont employes conformment aux objectifs. Soixante-dix pour cent des EPN dclarent avoir en interne un mode dvaluation de la performance, mais seulement 44 % une structure dvaluation externe. Le faible rle du Parlement est confirm puisque des parlementaires ne sont prsents que dans 4 % des cas. Cette amorce de culture de performance est surtout le produit de linitiative des tablissements qui jugent que ladministration centrale nest rendue responsable, pour ce qui la concerne, des performances de ltablissement que dans 28 % des cas. Le principe de prvenance qui consiste observer un dlai dans le bouleversement dun ordre techno-juridique existant de manire ce que les tablissements puissent adapter leur politique est pratiquement inexistant. Tant lenqute que les tudes de cas permettent de faire tat dune relle amorce de culture de la performance axe sur les rsultats et mesure sur ces critres externes, comme la satisfaction des usagers du service public. Elle se dveloppe au travers de pratiques empiriques qui font des tablissements publics un laboratoire de modernisation de la gestion publique. Un audit des rapports est en cours et permet de dessiner un paysage trs dispers : cela va de catalogue dactivits, de chiffres, de statistiques de vritables exposs structurs de politiques publiques, de mesure de lefficience et de lefficacit des moyens qui leur sont affects. Plus lorganisme est expos au dbat public, plus sa communication est structure, mme en labsence de missions de communication (AFSSA, ANDRA) ou de structure ad hoc dvaluation. Cest donc un paysage en devenir du management public qui se dessine au travers de lanalyse des pratiques des tablissements publics. Elles nourrissent et peuvent se nourrir de la formalisation de pratiques entreprises par les services centraux de ltat.
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valuation, enseignements tirer et volutions rcentes Ladaptabilit du systme Bien quancien, le dispositif manifeste une bonne capacit dadaptation, comme en tmoigne la vitalit de la cration dEPN en charge de missions pointues, notamment dans le domaine de lexpertise scientifique. LAgence nationale pour lemploi (ANPE), qui a initialement t cre en situation de plein emploi pour fluidifier le march de travail, sest transforme en structure innovante de lutte contre le chmage. La cration dtablissements publics semble galement bien rpondre aux problmes nouveaux auxquels sont confrontes les politiques publiques : scurit sanitaire (AFSSA), gestion des dchets radioactifs (ANDRA). La modernisation de la gestion des tablissements publics provient tantt de limpulsion donne par ladministration centrale et le gouvernement (cas des Caisses de scurit sociale depuis les ordonnances de fvrier 1996), tantt des tablissements eux-mmes ds lors quils voluent dans un environnement concurrentiel ou risque ou que les partenaires sociaux sont prsents au conseil dadministration. Globalement, la capacit dadaptation des EPN lvolution de leur mission est bonne. Seuls 19 % dentre eux dclarent que leur mission relle diverge de leur mission statutaire. Ainsi lANPE, cre lpoque du plein emploi pour fluidifier le march du travail, est devenue un des acteurs cls du retour lemploi une fois venue la priode du chmage de masse. Contribution une meilleure lisibilit et cohrence de laction du gouvernement Les rsultats de lenqute de 2001 montrent que le principal avantage de cette forme juridique ne rside pas dans la souplesse de gestion fournie la mise en uvre des politiques et la fourniture de services, mais dans la lisibilit des politiques mises en uvre. Donner ces organismes des ressources propres et leur permettre dembaucher du personnel ayant des comptences particulires et une spcialisation nest quune consquence. Pilotage stratgique et gestion des performances Plusieurs tudes et rapports4 permettent aujourdhui de tracer un tat de lart de rfrence et concluent la ncessit, la possibilit et la faisabilit de limplantation dun pilotage stratgique appuy sur un contrle de gestion par activit.
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La culture de rfrence actuellement consiste agir sur les intrants de lorganisation pour en amliorer les extrants . Les seules marges de manuvre sont donc
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les allocations de moyens financiers et de personnels, la production rglementaire dans lespoir doptimiser un fonctionnement dont les finalits sont dfinies de manire trs gnrique. On agit donc principalement sur les ressources, peu sur les processus. On se prive ds lors de toute perspective damlioration et de la productivit et de lefficacit. Le dveloppement des dpenses publiques durant les 20 dernires annes a dvelopp chez les gestionnaires une culture de suivi dutilisation des moyens aux dpens de latteinte dun rsultat vis en adquation aux normes de qualit. Cette logique est antinomique avec la logique du pilotage stratgique et de lallocation de ressources aux objectifs cls. Le dveloppement dune culture de la performance requiert donc de dpasser la culture de moyens pour parvenir une culture stratgique. Le raisonnement stratgique va tre appuy sur le pilotage des processus, qui sont des enchanements dactivits dont la finalit est la cration de valeur pour le client final (lusager du service public). Le pilotage stratgique va consister : dfinir dabord les objectifs atteindre ; analyser les processus permettant de les atteindre ; allouer les ressources aux activits critiques de ces processus. Un processus formel de planification stratgique peut tre linstance de dialogue entre ltablissement et sa tutelle quant sa mission et ses objectifs oprationnels. La planification stratgique suppose au minimum un processus en trois grandes phases. Premirement, un plan cinq ans rvis tous les trois ans qui dcrit les missions et objectifs de ltablissement, dfinit les relations entre le plan stratgique et le plan annuel de performance, identifie les facteurs externes affectant ces objectifs et dcrit la mthode et le processus dvaluation et dactualisation du plan stratgique. Deuximement, des plans annuels de performance qui dcrivent les programmes et oprations prvues et les objectifs de performance qui y sont associs, ainsi que les indicateurs de performance utiliss, rpartis gnralement en indicateurs defficience (consommation des moyens) et defficacit (atteinte des rsultats). Troisimement, des rapports dactivit qui comparent le niveau effectif de performance et le niveau vis, analysent les facteurs explicatifs de la (non-)performance, les mcanismes correcteurs introduits ou introduire, valuent la politique mene et dcrivent ltendue de la libert de gestion donne ltablissement. Les contrats de performance Des contrats de performance entre ltablissement et sa tutelle peuvent permettre une autonomie de gestion base sur un engagement en termes de rsul99
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tats. Ces contrats sur objectifs pourront sinscrire dans la logique de la rforme de lOrdonnance 59-2 sur la rforme de la gestion publique. La tutelle nintervient plus dans la rpartition interne des crdits entre chapitres et programmes. Ils entrinent la libert de gestion accorde par la tutelle ltablissement et lautonomie de dcision laisse au directeur : redploiement des moyens de fonctionnement, gestion des personnels. Ds lors que les contrats de performance fixent les cadres de lautonomie de gestion, il est ncessaire quils puissent se dcliner en systme de pilotage interne, notamment en mettant en vidence les zones de non-qualit, les zones de risques et les cots des activits. Un suivi interne de ce type permet de rduire les cots de processus sans augmenter les risques de dviation des objectifs. Dune manire gnrale, lobjectif poursuivre est limplantation dun contrle stratgique de gestion bas sur la comptabilit par activit (mthode ABC Activity-Based Costing ) tel quon peut la trouver aujourdhui dans un EPIC comme lUnion des groupements dachats publics. Une telle culture de gestion nest pas aujourdhui compatible avec les grands principes dfinis par les rgles de comptabilit publique et dorganisation administrative : annualit budgtaire, organisation comptable par chapitre, absence de comptabilit analytique, segmentation verticale des services, etc. Ces handicaps sont connus et la base de la rforme de la Loi organique organisant la comptabilit publique (Ordonnance 59-2). Le principe de base du contrle stratgique de gestion est de partir de la dfinition des biens et services livrables assortie dindicateurs de qualit et dacceptabilit5. La qualit des livrables est imputable des activits critiques dans les processus, auxquelles les ressources pertinentes devront tre alloues. Le contrle stratgique de gestion consiste dessiner les processus, identifier les activits critiques, reprer les inducteurs de performances et les objets de cots pour allouer les ressources en consquence. Lorganisation des activits par mtiers permet aux politiques dtre en adquation avec le terrain : la mesure des rsultats, la connaissance des cots, le reporting, lvaluation externe, les rapports dactivit permettent aux politiques dtre en contact direct avec la ralit oprationnelle de la production des tablissements publics et de recourir efficacement leur service dans le cadre de la conception des politiques publiques. De telles dmarches reposent videmment sur la qualit et la quantit des donnes. Gnralement, les tableaux de bord font ressortir beaucoup trop de donnes (parfois plusieurs milliers) alors quun tableau de bord efficace ne doit pas faire ressortir plus de quelques dizaines de donnes critiques associes
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une petite dizaine de variables de pilotage. En outre le systme est rgi par le principe GIGO ( Garbage In Garbage Out ) : la qualit des donnes est donc essentielle. Cette rduction et cette mise sur assurance qualit des donnes peut tre obtenue par plusieurs voies : les donnes statistiques existantes permettent didentifier les donnes rcurrentes et structurantes ; des procdures daudit et dvaluation, tant internes quexternes doivent permettre dvaluer la quantit et la qualit des donnes. La convention dobjectif des Caisses de scurit sociale impute cette mission dvaluation aux Directions rgionales des affaires sanitaires et sociales qui peuvent apprcier, article par article, la pertinence des pratiques daffectation budgtaire et la fiabilit des tableaux de bord qui en rsultent. Une valuation externe, de niveau national, est en outre pratique par lInspection gnrale des affaires sociales. Rflexions sur les perspectives damlioration de la planification stratgique et de la gestion des performances Dfinir un nouveau cadre contractuel et sengager sur des rsultats chiffrs Le caractre non marchand des services rendus par les tablissements publics administratifs ne soppose pas la dtermination de rsultats chiffrs, tout comme la gestion par objectif des EPIC permet de dvelopper lefficacit de leurs missions de service public. La satisfaction des usagers dans le cas des EPIC est assez facilement mesurable au niveau des usagers qui payent un service. Mais il faut aussi mesurer la qualit du service au niveau des usagers captifs ou involontaires des services publics : services sociaux, scurit sociale, exclus, assujettis des taxes parafiscales. Depuis 1994, le Code de la consommation dfinit le principe de la certification de service auquel sassujettissent certains tablissements en relation directe avec le public comme lANPE, qui a entrepris une certification de toutes ses agences locales. Larticulation moyens/rsultats est plus du domaine du contrle de gestion que de la mesure de lefficacit des politiques publiques. Les budgets doivent tre relis aux objectifs par une prsentation fonctionnelle axe sur les choix publics dans un cadre souple permettant de valider et de lgitimer lutilit finale de la dpense.
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Renforcer la responsabilit en matire de performances Les directeurs dadministrations centrales doivent tre tenus de rendre compte des performances des tablissements placs sous leur tutelle et, en mme temps, il est ncessaire de valoriser lautonomie et la prise dinitiatives et de risques des directeurs de ces tablissements publics. Dans les Caisses de scurit sociale, limputabilit est dveloppe au travers du rapport dvaluation ralis par les directions rgionales des affaires sanitaires et sociales au Conseil de surveillance ( composition parlementaire), mais limbrication des dcisions de ladministration et du gouvernement rend limputabilit directe des centrales peu traable. Depuis lentre en vigueur du conventionnement, les caisses locales qui respectent les objectifs de la convention se voient autorises reporter leurs crdits. Les dirigeants sont valus par un comit issus de lInspection gnrale des affaires sociales qui donne son avis sur les nominations sur la base des valuations. Ce comit fourni une liste de trois noms possibles pour la direction dune caisse locale, discrtion des partenaires sociaux qui nomment le directeur. Cependant, si limputabilit positive existe, il ny a pas encore dimputabilit ngative et aucun dispositif de sanction nexiste envers un directeur qui ne respecte pas les objectifs. Il est ncessaire de redfinir le rle des conseils dadministration. Ils ont soit un rle purement symbolique sans aucun pouvoir dcisionnel (comme dans le cas de lcole nationale dadministration), soit ils sont lassemble gnrale des lobbies des administrations qui viennent dfendre leurs propres intrts. Ils ne sont ni un lieu dimpulsion stratgique ni un lieu de dcision, et au contraire, tendent introduire dans le processus dcisionnel de ltablissement une dynamique de consensus mou qui handicape la prise de dcision stratgique. A linverse, on peut constater dans des tablissements autonomes comme lANDRA, qui ne dpendent pas financirement de leur tutelle mais de leurs clients en application du principe pollueur-payeur ), ou encore les tablissements gestion paritaire (Caisses de scurit sociale, ANPE) que le conseil dadministration est un vritable lieu de dbat stratgique o sont notamment dbattus et discuts les contrats de plan avec ltat. Loptimisation du rle des conseils devrait tendre leur confier la matrise douvrage stratgique du plan et des orientations contenues dans les conventions, en rendant les administrateurs imputables. Ds lors, siger dans un conseil serait un mandat ad hoc entrant dans lvaluation des performances de ladministrateur.
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Enseignements tirer En conclusion, il est clair quil faut amliorer lensemble des modes de gouvernance des tablissements publics par les mesures suivantes : dfinir avec prcision les missions de ltablissement, les raisons pour lesquelles les spcificits juridiques et oprationnelles dun tablissement public sont adaptes et justifies (associer des partenaires aux initiatives de ltat, souplesse de gestion, etc.), notamment en ce qui concerne le besoin de se sparer de la personnalit morale de ltat ; analyser la structure et le rle du conseil dadministration et des modalits relatives au choix des gestionnaires ou des dirigeants ; clarifier la relation (qui nest pas toujours vidente) entre la prsidence et le directeur de ltablissement public ; valuer la marge de manuvre dont ltablissement public a besoin pour bien fonctionner : budget et cadre financier appropris (outils de gestion, contrle de gestion) ; autonomie dans le recrutement et la gestion des ressources humaines (choix des cadres suprieurs, valuation et rmunration complmentaire du personnel) ; dfinir la manire dont est exerce la surveillance (coordination si plusieurs ministres sont impliqus, dsignation dun ministre coordinateur ; dfinir le cadre dune politique claire et cohrente de ltat ; prciser les relations de ltablissement public avec les services locaux de ltat). Tous ces points devraient tre pris en compte dans un manuel de rfrence du pilotage stratgique de la politique dlgue ltablissement ; contractualiser les relations entre ltat et les tablissements publics : dfinir, outre les missions et les objectifs, les engagements concernant non seulement les services et la fourniture de services mais aussi la gestion des ressources (ressources humaines, programmation financire pluriannuelle) ; mettre au point une valuation des politiques par la cration dinstances ad hoc comme celles qui existent dj dans certains domaines (scurit sociale, gestion des dchets radioactifs). En outre, nous recommandons dix moyens de faire de la stratgie contractuelle et stratgique une ralit dans les tablissements publics : 1. Au niveau de ladministration de tutelle, formaliser un processus de planification stratgique permettant de cadrer la stratgie des tablissements publics dans une politique publique par une dfinition adquate des programmes. 2. Rendre imputable le directeur dadministration centrale en charge du pilotage du plan stratgique. Lorsque plusieurs administrations sont concernes par la tutelle, dsigner un chef de file en fonction des intrts stratgiques majeurs.
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3. Donner, au travers dun contrat de performance ngoci, un mandat clair aux tablissements comportant des objectifs chiffrs et des indicateurs de performance faisant apparatre les priorits stratgiques de ltat. 4. Dcliner ces contrats dans un systme formalis de pilotage stratgique de ltablissement laide du tableau de bord prospectif. 5. Rendre compte de lexcution de ce mandat par un rapport dactivit destin tant aux tutelles, quau Parlement et au grand public concern par la politique gre par ltablissement. 6. Faire des tablissements publics un laboratoire de pratiques autour de la mise en uvre de la Loi organique de finances. 7. Implanter un systme de contrle stratgique de gestion bas sur le pilotage par activit, dans un premier temps dans les EPIC, puis gnralis dans les EPA. 8. Utiliser pleinement le potentiel des TIC, valuer leur impact sur la productivit et lvolution des mtiers et des emplois, et reconcevoir moyen terme leur architecture en fonction des besoins du pilotage stratgique. 9. Sappuyer sur les personnels pour repenser les processus organisationnels et dcisionnels des tablissements et dvelopper limputabilit tous les niveaux, en commenant par lencadrement suprieur, en dfinissant des incitatifs pertinents avec les statuts des personnels dans les EPA et les EPIC et systmatiser la pratique du rapport de gestion ax sur la performance et le bilan social. 10. Faire des Conseils dadministration linstance rellement dirigeante de ltablissement, assurant une matrise douvrage stratgique dlgue, stendant de la ngociation du plan stratgique sa mise en uvre, en clarifiant la mission et le statut des administrateurs, du prsident et du directeur.
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Notes
1. tude ralise en 2001 par la DIRE Dlgation Interministrielle la Rforme de ltat, La mise en uvre des politiques publiques par les tablissements publics nationaux De la conception de la stratgie lvaluation de la politique , disponible auprs de lauteur : Claude Rochet : c.rochet@dire.pm.gouv.fr 2. Commentaire du directeur gnral de lADEME dans sa rponse lenqute. 3. Notamment au travers de son site internet : www.afssa.fr 4. Par exemple, le rapport Guillaume sur les systmes de gestion de la performance et leur articulation avec le budget de ltat (fvrier 2000) a procd une analyse comparative dans huit pays : Canada, Danemark, tats-Unis, Finlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude. Il y aussi le rapport du groupe de travail prsid par J.P. Weiss Lamlioration de la gestion publique sur les indicateurs et le dploiement du contrle de gestion dans ladministration (octobre 2000) et le guide mthodologique Contractualisation dans le cadre du contrle de gestion , ralis par la DIRE (septembre 2001). 5. Une information , en tant que produit dun processus danalyse, peut rpondre aux critres qualit mais peut perdre toute sa valeur si elle ne rpond pas aux critres dacceptabilit, par exemple, tre diffuse dans un temps bref (cas des informations mtorologiques).
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Les autres visages de la gouvernance publique

AGENCES, AUTORITS ADMINISTRATIVES ET TABLISSEMENTS PUBLICS

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

Table des matires

Table des matires

Possible Possible Possible Ncessaire Ncessaire Ncessaire Ncessaire

Possible Possible Ncessaire Pas ncessaire Possible Possible Possible

Ncessaire Ncessaire Pas ncessaire Possible Possible Possible Possible

Administrations de droit public

Organismes de droit priv

Juridiquement distinctes, partiellement ou totalement Organismes de droit public

Ministre Fonctionnaires Financement fiscal

Caractristiques organisationnelles et types dagences, autorits et autres organismes publics

Administrations de droit public Organismes de droit priv

Limite : le directeur gnral exerce le contrle oprationnel tendue tendue

la responsabilit insuffisante des dirigeants par rapport aux performances de lorganisme ;

Les agences* la recherche de principes

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1 861 012 409 123 252 995 675 000 15 000

Contrats entre les organismes de la scurit sociale et les ministres de tutelle

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