en De Souza, A. y Simancas, M. (coords.) (2008): Sociedad Civil Organizada y Desarrollo Sostenible.

Gobierno de Canarias, Consejera de Presidencia, Justicia y Seguridad. Santa Cruz de Tenerife, p.19-33.
1
Captulo 1: Inteligencia para la gobernanza territorial
Joaquin Farins Das
Dpto. de Geografa / Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local
Universitat de Valncia-Estudi General
Joaquin.Farinos@uv.es
Exponiendo sus reflexiones sobre el futuro de las ciudades y los territorios en el actual
contexto globalizado, tratando de situarse en ese difcil espacio de la frontera, en la
banda de fractura entre el mundo de las chimeneas y el del conocimiento, como dira
Alvin Toffler, Richard Florida, citando a Jane Jacobs, Ulrich Bech y Samir Amin,
repeta aquello de que el futuro ser lo que queramos que sea. Haca referencia, una y
otra vez, al papel primordial que la inteligencia, la clase creativa, tena para el xito
competitivo de los territorios, una cuestin que vuelve a abordar en su ltimo libro
Whos your city?. Insista en su teora de que el conocimiento, lo creativo, es el nuevo
motor de la economa. Las actividades y empresas siguen a los individuos con ciertas
capacidades (nuevas lites?), y no a la inversa, como hasta ahora. El xito competitivo
de los territorios depende, por tanto, de la inteligencia de sus habitantes, de hecho o de
derecho.
No difieren estos planteamientos en lo sustancial de lo que LEFEBVRE (1974) defina
ya hace ms de tres dcadas como espacio en produccin, en oposicin al espacio
producido, tampoco de la nueva relacin entre agencia y estructura que Giddens plante
en su teora de la estructuracin (GIDDENS, 2004), o de lo que por ejemplo el
Convenio Europeo del Paisaje entiende por tal: percepcin, pero tambin imagen
deseada, del territorio que la poblacin tiene y espera.
Para que la produccin del espacio sea una tarea colectiva es necesaria la existencia de
una cultura poltica, individual o colectiva, y frmulas para poder traducir estos deseos
en polticas, planes, programas y proyectos concretos (en suma, la existencia de una
cultura de ordenacin territorial). Pero qu es lo que quieren los habitantes para su
territorio, cmo pueden intervenir en la produccin de ese espacio, en qu fases, con
qu intencin y con qu efectos. La participacin de la poblacin en asuntos pblicos, y
concretamente en las decisiones con impacto sobre el territorio, pasa por ser uno de los
requisitos de la nueva gobernanza, un concepto por otra parte ambiguo, o cuanto menos
muy amplio, que admite diversos desarrollos. A lo largo de este captulo se aproximar
al lector al significado de dicho concepto, y ms especficamente al de gobernanza
territorial, cuyo sentido puede llegar a ser ms amplio que el que podra darse
prescindiendo del adjetivo territorial. Atencin primordial se dedicar a la
participacin, no solo por el inters de esta publicacin, reflejada en su propio ttulo,
sino tambin por resultar elemento crucial de ese buen gobierno del territorio.
1. Orgenes y evolucin del concepto de gobernanza; suspicacias y polisemia
El concepto de gobernanza tiene su origen en el mbito de la economa institucional y
de la regulacin. Nace con el objetivo de procurar la simplificacin de los procesos de
regulacin y de intervencin de los poderes pblicos y de facilitar la toma de decisiones
del resto de agentes sociales, sobre todo los econmicos. Algunos de los trabajos e
indicadores de gobernanza, por ejemplo los desarrollados por el Banco Mundial, seran
en De Souza, A. y Simancas, M. (coords.) (2008): Sociedad Civil Organizada y Desarrollo Sostenible.
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un claro ejemplo de este enfoque, que los defensores del papel del estado observan con
recelo
1
. En el mbito de lo micro, en el mundo de la empresa, la gobernanza se
encuentra estrechamente ligado a la toma de decisiones. Se trata de gestionar y dirigir
los negocios de forma que se obtenga la mxima eficacia econmica.
Su trnsito del campo de la economa al de la ciencia poltica y de la administracin,
con el objeto de procurar una gestin ms inclusiva y co-responsable de la cosa pblica
frente a los tradicionales modelos ms impositivos o burocrticos, lo fueron
convirtiendo en un concepto heurstico y abierto en su interpretacin y uso. Entendida
como organizacin de la accin colectiva, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea
(CE, 2001) la define como la capacidad de las sociedades para dotarse de sistemas de
representacin, de instituciones, de procesos y de cuerpos sociales, como instrumento
de control democrtico, de participacin en las decisiones y de responsabilidad
colectiva. Esta definicin se acerca a la que ya daban CALAME y TALMANT (1997)
2
.
Su carcter polismico ha permitido que fuera desarrollado por muy diversas lneas y
escuelas de pensamiento como la nueva gerencia pblica de la nueva derecha, el
neoinstitucionalismo de un nuevo estado social o el universalismo comunitario de la
sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales. Precisamente la
reterritorializacin del papel y de las responsabilidades del estado y de los diversos
actores en la toma de decisiones polticas hicieron de la gobernanza el centro de
diversas atenciones; tambin desde el campo de la poltica territorial, por otra parte uno
de los campos predilectos para su aplicacin y desarrollo (KORESAWA y KONVITZ,
2001, HARRIS, 2001), especialmente abonado en el contexto de la UE (FALUDI,
2002).
La gobernanza se ha relacionado, podra decirse que ms claramente, con dos de las
dimensiones de la actividad poltica. Inicialmente con la polity, es decir, con las
formas de organizacin territorial y de la administracin del estado, parte importante del
propio acervo nacional sobre el que se desarrolla el sentido de pertenencia. En segundo
lugar con la politics, forma en que se reparten responsabilidades y se toman las
decisiones por los actores (institucionales) de la poltica. Si la primera se corresponde
con un enfoque de la gobernanza como estructura o precondicin, la segunda aproxima
a su consideracin como proceso (la forma en que se gobierna). Desde este punto de
vista la gobernanza supondra la aparicin de nuevas prcticas de gobierno innovadoras
que contribuyeran a superar las limitaciones de los modos tradicionales y poder
enfrentarse mejor as a los nuevos retos que van surgiendo
3
. Pero sin duda, donde esta

1
El mensual de Le Monde Diplomatique sobre Europe, frmissements au bord du gouffre ve la
gobernanza como un elemento que, viniendo de la ciencia de la administracin anglosajona, Lejos de
ser neutral se inscribe en la visin liberal de Estado mnimo. Manteniendo la confusin entre buena
administracin y buen gobierno, permite, en nombre de la democracia, el debilitamiento del poder
pblico. (http://www.monde-diplomatique.fr/cahier/europe/a1069).
2
La gobernanza es la capacidad que tienen las sociedades humanas para dotarse de sistemas de
representacin, instituciones, procesos y rganos sociales para administrarse a s mismas mediante una
accin voluntaria. Esta capacidad de conciencia (la accin voluntaria), de organizacin (las instituciones,
los rganos sociales), de conceptualizacin (los sistemas de representacin) y de adaptacin a las nuevas
situaciones es una caracterstica de las sociedades humanas.
3
En la nueva gobernanza las interacciones entre los diversos actores estn reguladas por un amplio
abanico de modelos sociales de coordinacin, en lugar de por un limitado nmero de procedimientos
organizacionales jerrquicamente definidos. La gobernanza por definicin implica a un amplio, y
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Gobierno de Canarias, Consejera de Presidencia, Justicia y Seguridad. Santa Cruz de Tenerife, p.19-33.
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consideracin de la gobernanza como proceso se ve especialmente reforzada es en el
campo de la policy. El objetivo es mejorar las rutinas en la toma de decisiones con el
objetivo de maximizar los efectos gracias a un correcto diseo, aplicacin y seguimiento
de las polticas con impacto sobre la sociedad y los territorios. En funcin de esos
objetivos de eficacia, y eficiencia, se adaptaran la polity y la politics. Esta es justamente
la interpretacin que hacemos del concepto de gobernanza territorial.
2. Gobernanza Territorial, algo ms que la aplicacin de los principios de
gobernanza a las polticas territoriales y urbanas
La gobernanza territorial hace referencia a una nueva forma de definir la accin de
gobierno e implica un nuevo modelo operativo para los actores y niveles implicados
(supranacional, nacional, regional, local) y para los procesos de decisin a la hora de
hacer poltica. Como ya hace ms de dos dcadas escriba Doreen Massey, el territorio
importa, y la forma de gobernarlo adecuadamente tambin. La buena gobernanza, o
buen gobierno del territorio, se entiende como la forma de organizar un consenso entre
los distintos actores para promover soluciones satisfactorias para todos ellos, para crear
situaciones de suma mayor que cero (win-win).
En una dinmica de integracin territorial progresiva, pero al mismo tiempo de
planificacin fragmentada (los planes territoriales y urbanos han perdido su funcin de
instrumento de mediacin donde hacer confluir la diversidad de intereses), de
reivindicacin del lugar y de la identidad, de reforzamiento de los valores ambientales y
paisajsticos, una buena gobernanza territorial que d coherencia a las intervenciones,
teniendo en cuenta las distintas visiones deseadas desde el propio territorio, resulta cada
vez ms necesaria para que la planificacin del desarrollo territorial sostenible llegue a
ser efectiva.
Como hemos venido sealando (DAVOUDI, FARINS et al., 2007; FARINS, 2005 y
2007a; FARINS y ROMERO, 2007), en el contexto de la Unin Europea se ha venido
produciendo un progresivo giro territorial de las polticas sectoriales con el objetivo de
poder contribuir mejor al objetivo del desarrollo territorial sostenible, caracterizado por
una mayor sostenibilidad ambiental, mayor cohesin social y un desarrollo
socioeconmico de base endgena. La planificacin territorial trata de asegurar y
mejorar el funcionamiento socioeconmico y socioecolgico de los territorios teniendo
en cuenta los principios del desarrollo sostenible. Tres son las funciones posibles de la
planificacin del desarrollo territorial sostenible: la de ordenacin, la de desarrollo y la
de coordinacin. Desde el punto de vista de la gobernanza territorial interesa la tercera:
forma en que se produce esta poltica, crisol de las polticas o poltica pblica dirigida a
la planificacin integral y transectorial del territorio. Entronca directamente con las
distintas dimensiones de la gobernanza territorial:
- vertical: relaciones o gobernanza multinivel entre los diferentes niveles poltico-
administrativos, en especial entre la escala local y regional,
- horizontal: coordinacin entre las polticas sectoriales, entre territorios
(contiguos o no en red) y entre los diferentes agentes o actores (formando
partenariados, pblico-pblicos y pblico-privados),

complejo, conjunto de actores pblicos y privados, y se basa en la flexibilidad, el partenariado y la
participacin voluntaria de los diversos representantes de los intereses sociales existentes.
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- la participacin de la ciudadana, a ttulo individual y en forma de grupos
organizados.
La planificacin territorial se relaciona estrechamente con un amplio abanico de
polticas locales, regionales, nacionales y comunitarias, y de entre ellas especialmente
las de desarrollo regional, de urbanismo y vivienda y de infraestructuras. Sin embargo,
todava siguen predominando los enfoques, intereses y competencias sectoriales sobre
las horizontales/territoriales. Dado que el espacio, suelo o territorio, es un bien limitado
y su ordenacin y uso condiciona las posibilidades de desarrollo futuro, debe procurarse
una coherencia al conjunto de actuaciones a realizar sobre l.
El principio de coherencia, uno de los cinco que reconoce el citado Libro Blanco para la
buena gobernanza (junto con los de apertura, participacin, responsabilidad y eficacia -
todos ellos reforzaran los principios de subsidiariedad y proporcionalidad) es el que
tiene una mayor repercusin sobre la planificacin del desarrollo territorial y la
subsidiariedad. Las polticas deben ser coherentes (integradas, visionadas
conjuntamente) y fcilmente comprensibles, lo que requiere una implicacin cada vez
mayor las autoridades responsables a lo distintos niveles. La coherencia requiere
liderazgo poltico y un firme compromiso de las instituciones para garantizar un
enfoque slido dentro de un sistema complejo.
En el Libro Blanco se destaca la necesidad de aumentar la coherencia de las polticas,
para lo cual debe facilitarse tanto la tarea de las distintas instituciones comunitarias
como la descentralizacin de responsabilidades dentro de la UE. Resulta necesario abrir
el proceso de elaboracin de las polticas europeas para conseguir asociar los diferentes
niveles de intervencin en su formulacin y aplicacin (Estados, regiones y entidades
locales, pero tambin la sociedad civil). Y cmo hacerlo?, con un estilo reglamentista,
por listas de competencias, de forma consensuada de acuerdo con las necesidades
(teora de los contratos, con geometras variables?, o de una forma mixta? El propio
Libro Blanco presenta algunas recomendaciones para reformar la gobernanza europea:
a) incrementar el nivel de participacin y apertura favoreciendo el libre acceso de los
ciudadanos a los documentos y procedimientos, b) mejorar las polticas, las normativas
y los resultados (el objetivo es mejorar la calidad y la aplicacin de las polticas
comunitarias) y c) centrar las polticas e instituciones (los retos a largo plazo requerirn
una planificacin estratgica y polticas ms coherentes con los objetivos y prioridades
de la UE). Centrar las instituciones implica cambiar el funcionamiento institucional que
contribuya a mejorar la calidad de las polticas (reforzando el papel de la Comisin
cuando el Mtodo Comunitario pueda ser aplicado, o bien desarrollando nuevas
frmulas como el llamado Mtodo Abierto de Coordinacin -FARINS, 2007b).
Ante los actuales retos del territorio (cambio climtico, urbanizacin acelerada, prdida
de los valores paisajsticos y patrimoniales, etc.), no se puede continuar con los
instrumentos de planificacin tradicionales, basados en exclusiva, en el caso de algunos
territorios espaoles, en planes urbansticos de usos del suelo. Resulta necesaria una
planificacin participada y consensuada que, adems de ordenar de forma adecuada el
espacio, tambin persiga el aprovechamiento de oportunidades de desarrollo mediante
proyectos concretos y realizables. Tambin es necesario avanzar hacia una nueva
cultura del territorio y de gobernanza territorial, de las que la sociedad espaola no
dispone en grado suficiente. Aunque cambiar rutinas y culturas es complicado, y
requiere de tiempo y recursos, la existencia de una informacin territorial pblica y
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contrastada, capaz de generar un entendimiento compartido de la realidad, necesidades
y posibilidades del territorio, resulta fundamental.
Cada vez son menos las voces que a estas alturas dudan de que las normas jurdicas no
resultan suficientes y que, por tanto, tambin se requieren nuevas formas de gobernanza
territorial caracterizadas por la participacin, la coordinacin, la cooperacin y la
concertacin. Pero, como se deca, cambiar rutinas es complicado. El concepto de
desarrollo sostenible, y la necesidad de gestionar racionalmente el aprovechamiento de
los recursos, abre la puerta a la participacin de los ciudadanos en este gran objetivo
colectivo
4
. La gobernanza se presenta entonces como la vertiente social del principio de
sostenibilidad, y la participacin pasa a convertirse en la palabra clave. Esta
participacin, recogida en varios de los principios de la declaracin de Ro de 1992, no
se refiere nicamente al derecho de informacin, sino tambin a la inteligencia
territorial. Esta a su vez requiere unos mnimos de informacin para lograr un
entendimiento bsico comn de la realidad territorial y de las propuestas, y su posible
aprovechamiento para generar visiones (estrategias) territoriales que involucren a la
poblacin en las distintas fases de diseo, implementacin y seguimiento de las mismas.
Se trata de conseguir una verdadera implicacin de la poblacin en las decisiones, de la
construccin de una verdadera co-decisin gracias a una formacin-informacin
recproca de todos los actores concernidos.
En este sentido, la gobernanza territorial se interpreta como la emergencia y puesta en
prctica de formas de planificacin y gestin de las dinmicas territoriales innovadoras
y compartidas (caracterizadas por la relacin, negociacin y formacin de consensos),
respaldadas por multiplicidad de actores que comparten unos objetivos y conocen y
asumen cul debe ser su papel en su consecucin (autores como HEALY, 1997 hablan
de planificacin colaborativa). Mediante estos nuevos modelos de gestin y decisin de
los asuntos pblicos se tratara de acordar una visin compartida para el futuro del
territorio entre todos los niveles y actores concernidos. As pues, la gobernanza
territorial resulta un elemento cada vez ms significativo a la hora de lograr objetivos
polticos en los territorios.
En sntesis, la gobernanza territorial se entiende como una prctica/proceso de
organizacin de las mltiples relaciones que caracterizan las interacciones entre actores
e intereses diversos presentes en el territorio. El resultado de esta organizacin es la
elaboracin de una visin territorial compartida, sustentada en la identificacin y
valorizacin del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesin territorial
sostenible a los diferentes niveles, desde el local al supranacional. Dicho de otro modo,
la gobernanza territorial es la condicin sine qua non para garantizar un desarrollo
territorial ms equilibrado y alcanzar el objetivo de la cohesin territorial a travs de la
participacin de los distintos actores (pblicos, privados, tercer sector) que operan a
las diferentes escalas. Un requisito para ello es la existencia de un adecuado capital
intelectual, de inteligencia territorial, de un suficiente nivel de conocimiento disponible
entre los actores implicados en el desarrollo territorial (conocimiento del sistema
territorial y de cmo evoluciona, de los procesos socioeconmicos y su impacto sobre el
desarrollo territorial, sobre las formas en las que operan las instituciones) al objeto

4
Un buen ejemplo de la re-emergencia de esta agenda medioambiental en la dcada de los aos 1990 han
sido las Agendas Locales 21, que tratan de implementar el desarrollo sostenible desde la escala local
contando con la participacin de la poblacin.
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de poder lograr un entendimiento compartido del conocimiento disponible y de esta
forma poder dotarse de un marco comn de referencia que permita la cooperacin entre
actores. Ello requiere transparencia en los flujos de conocimientos y a la hora de
compartir la informacin, pero tambin capacidad de aprendizaje de los actores,
incluida la predisposicin a aprender y el grado de apertura hacia nuevas ideas. Para
todo ello los observatorios territoriales pueden resultan elementos decisivos; no solo
para la recopilacin y mantenimiento de bases de datos y elaboracin de indicadores
comparables, sino tambin como instrumentos activos en la elaboracin de alternativas
y de metodologas de evaluacin de las polticas (FARINS, 2007a).
Se trascienden as las rutinas de la democracia representativa en busca de una
ciudadana ms activa. Sin embargo la democracia participativa tiene lmites y tambin
presenta fricciones con el actual sistema de democracia representativa, en especial en lo
referente a la distribucin de roles y responsabilidades entre ciudadana, cargos electos
y expertos en la toma de decisiones (quines, en qu foros, en qu fases de la toma de
decisiones: diseo, aplicacin, evaluacin de las polticas?...). A esta cuestin se
dedica, para finalizar, el siguiente apartado.
3. El papel de la participacin en la gobernanza de la sostenibilidad
3.1 Participacin algo ms que paliar el dficit democrtico
Desde la dcada de los aos 1990 no han dejado de proliferar, con muy distinto nivel de
xito, iniciativas y propuestas de participacin ciudadana en la gestin de asuntos
pblicos
5
. Casi de forma incondicional y entusiasta se defiende y anima a la
participacin. Ms que un medio, la participacin ha llegado a convertirse en un fin en
s misma. Definitivamente est de moda, sin saber bien para qu debe servir, cmo se
distingue entre buena y mala participacin, qu lo es y qu no
6
, cul es el nivel de
participacin deseable o aceptable polticamente y en la prctica. Esta ltima es una
cuestin importante. Es comn el punto de vista que ve la participacin pblica como
causa de los retrasos en los procesos de planificacin. Sin embargo algunos autores
(DoE, 1995) han demostrado que una participacin pblica efectiva no tiene porqu
alargar la toma de decisiones; en ocasiones puede incluso hasta ahorrar tiempo. A pesar
de que la puesta en prctica de la participacin es un proceso lento y difcil, claro es que
una decisin tomada por acuerdo presenta menos barreras de entrada y por lo tanto
crear los efectos perseguidos de forma ms rpida.
El porqu y el para qu de la participacin son dos cuestiones que no estn todava bien
resueltas. Respecto al porqu, Quim Brugu sealaba ya hace tiempo que dos
interpretaciones son posibles: por la demanda de la ciudadana (cuestionable el que
exista claro deseo de querer participar) o por la creciente oferta de los poderes
pblicos (para poder legitimar sus decisiones ms polmicas; la existencia de conflictos
territoriales es evidente e in crescendo). Ninguna de ellas entusiasma. Mayores
posibilidades ofrece la reflexin sobre el para qu: porque resulta necesaria para el

5
Entre ellos se cuentan los reglamentos de participacin ciudadana, los ncleos de intervencin
participativa, los planes comunitarios, los procesos de autogestin integral, la elaboracin de planes
estratgicos y la definicin de unidades y catlogos de paisaje.
6
Cules de los distintos niveles establecidos por ARNSTEIN (1969) o por DAVIDSON (1998) lo son
propiamente; es decir, si se puede considerar la informacin y consulta como participacin o si sta
realmente exige un nivel de empoderamiento, o si el establecimiento de un partenariado sera suficiente.
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ejercicio del gobierno cuando se deben afrontar problemas complejos,
multidimensionales o cambiantes (sostenibilidad, cambio climtico, reconversin
econmica, regeneracin de un barrio). Los gobernantes facilitaran la participacin
porque ayuda a poder seguir gobernando y tambin a mejorar la toma de decisiones, la
aplicacin y la evaluacin de las polticas destinadas a mejorar la calidad de vida de
comunidades y ciudadanos. La democracia participativa sera la forma en que estas
comunidades y ciudadanos ven incrementada su capacidad de verse involucrados y de
ejercer un mayor control sobre las decisiones que afectan a sus vidas.
La participacin pblica es un componente fundamental del concepto de gobernanza.
De acuerdo con el ya referido Libro Blanco es uno de los cinco principios de la buena
gobernanza, tambin uno de los cinco indicadores del ndice gobernanza urbana de la
Agencia de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT) y uno
de los tres pilares del Convenio de Aarhus (cuya denominacin completa es Convenio
sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones
y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente).
Pero cualquier estrategia que trate de fomentar la participacin debera basarse en una
reflexin previa acerca de las siguientes cuestiones:
- Qu se discute: cul es el nivel de dificultad tcnica y el conocimiento necesario
de la poblacin para poder participar, la dimensin temporal (si los efectos son a
corto, medio o largo plazo) y en consecuencia, el nivel de identificacin e inters
esperable de la poblacin por el problema, el nivel en que la poblacin puede
controlar la agenda del debate y los asuntos a tratar, es decir, si existe capacidad
real de influencia o no.
- Qu se pretende con la participacin: se trata de una simple formalidad, pretende
legitimar una decisin tomada ya en realidad (en ese caso invitar a la participacin
puede convertir la decisin en un campo de batalla), tiene como objetivo educar
a la gente, pretende informarles y hacerles partcipes, va ms all y pretende
compartir las obligaciones del poder (empoderamiento)
- A quin se pretende involucrar (quin debe participar): en una comunidad existen
intereses mltiples y diversos, organizados, organizables o que quedan
sistemticamente excluidos de la participacin.
A la hora de tomar la decisin sobre quin debe participar debe quedar claramente
establecidas las condiciones de la participacin: objetivo y lmites de la discusin,
aceptando las reglas del juego y clarificando las expectativas en trminos de
compromiso y participacin. No todos quieren, ni pueden, participar a lo largo del
proceso, en todas sus etapas. Hay que considerar la posibilidad de que unos
actores estarn en una fase mientras que otros en otras, y que tambin pueden estar
entrando y saliendo en distintos momentos del proceso.
- En qu momento del proceso de toma de decisiones: previo, diseo, aplicacin o
seguimiento de la decisin.
La falta de participacin pblica en el campo de la planificacin territorial fue en parte
resultado del consenso poltico de posguerra (la 2 GM) y de la confianza depositada en
los expertos y profesionales, vistos entonces como guardianes del inters pblico
general. Esta situacin ira cambiando desde la dcada de los 1960, cuando las
limitaciones a la hora de solucionar muchos de los problemas sociales y econmicos
empezaron a hacerse patentes. Esto motiv que a finales de aquella dcada el gobierno
en De Souza, A. y Simancas, M. (coords.) (2008): Sociedad Civil Organizada y Desarrollo Sostenible.
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8
britnico creara el Committee on Public Participation in Planning
7
, y que a mediados
de los 1970 la comunidad local entrara a formar parte de la planificacin del desarrollo
territorial, incluso de forma preceptiva, en muchos de los espacios urbanos de los
EE.UU. Lo propio ocurra en Espaa con las movilizaciones vecinales de los aos 1970
(antes de la llegada de la democracia) protagonizadas por el Movimiento Ciudadano en
Madrid (CASTELLS, 1983). A partir de los aos 1980 entramos en un nuevo paradigma
planificador donde el papel reservado al poder local ya no ser tanto el de suministro
como el de facilitador. En este nuevo contexto los primeros actores pasan a ser las
organizaciones comunales y las organizaciones no gubernamentales, los profesionales
actuarn como catalizadores y los polticos como facilitadores (HAMDI y GOETHERT,
1997: 25-27), el papel de la sociedad civil aumenta (FRIEDMAN, 1992: 60) y los
enfoques tecnocrticos de arriba abajo van siendo sustituidos por los de bajo a arriba
(CHAMBERS, 1995: 32). (DAVOUDI y EVANS, 2004).
3.2 Del empoderamiento a la ownership; del papel de las lites y el control mutuo
El escaso inters y participacin en las elecciones en muchos pases es interpretado
como una muestra de la prdida de confianza en los gobiernos, cuando no desinters por
la democracia representativa. Sin embargo, aunque la gente puede haber visto reducido
su inters por los gobiernos, todava creen en la democracia. Para GIDDENS (1994) lo
que hace falta es democratizar la democracia. La cuestin clave es cmo volver a
enganchar a la poblacin en la toma de decisiones, haciendo la transicin desde las
tradicionales formas de gobierno al nuevo paradigma de la gobernanza.
La participacin se logra mediante la conversacin, la audicin y la reflexin. No se
trata de un fin en s misma, por tanto no es un proceso aislado y finito, sino que ms
bien se basa en la experiencia y permite crear un sentimiento de inters y de
ownership (algo as como identificacin co-responsable con las decisiones tomadas)
entre los grupos de ciudadanos. La reciente proliferacin de conflictos por el uso del
territorio puede interpretarse como un efecto de la creciente preocupacin de la
poblacin por el mantenimiento de la calidad y seguridad territorial de los espacios que
habitan, que estaran vindose amenazados por decisiones de agentes supralocales que
obedecen a lgicas y necesidades bien distintas a las de la poblacin local (NELLO,
2003).
La idea de ciudadana (en sus distintas dimensiones: cvica, social, poltica, intercultural
o, ms recientemente, ecolgica) ha estado definida por el reconocimiento de individuos
dotados de la capacidad para defender sus derechos frente a la autoridad gubernamental.
En el caso de la ciudadana ecolgica esta debe ser entendida como el derecho que todo
ciudadano tiene al patrimonio pblico (histrico, medioambiental o econmico) y a que
ese capital territorial sea defendido de quienes, de forma individual, intentan apropiarse
de los bienes (pblicos) que pertenecen o deben pertenecer a todos.
La ciudadana se ampla y se reafirma cuando los individuos adquieren derechos y
participan activamente en el proceso de toma de decisiones polticas. Cuando en el seno
de una misma comunidad se comparten una serie importante de caractersticas

7
Lo que conducira en 1969 a la publicacin del influyente People and Planning, tambin conocido
como Informe Skeffington que estableca la conveniencia de establecer foros comunitarios para la
consulta a los residentes locales en el proceso de preparacin de los planes locales (BRINDLEY et al.
1996:89).
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culturales, entonces el desarrollo de una ciudadana activa es ms fcil. Existe por tanto
una interconexin ntima entre ciudadana activa y membresa, sentido ms desarrollado
en las escalas de proximidad. Por tanto es en la localidad donde se tendran que hacer
los mayores esfuerzos para involucrar a instituciones no gubernamentales, invitando a
que se amplie el poder de los canales comunitarios y a que la ciudadana pueda ser
activa y participativa.
Se propugna por tanto la emergencia de una nueva cultura poltica, resultado de la
ampliacin del derecho de ciudadana gracias al progreso poltico que invita a nuevos
mecanismos de representacin y de participacin innovadores, ms amplios y eficientes.
La cultura poltica la componen las actitudes, creencias, emociones y valores de una
sociedad en relacin con el sistema poltico, los agentes polticos y la forma en que se
disean y ejecutan las polticas. Segn BALL y PETERS (2000: 68) sus dos
componentes ms importantes son:
- Las actitudes de los ciudadanos hacia las instituciones polticas, lo que denominan
la deference, que depende de varios factores como el nivel de educacin, la
coyuntura econmica o la intensidad de socializacin poltica. Por esta ltima se
entiende la institucionalizacin y desarrollo de actitudes y creencias hacia el
sistema poltico, exhortando la lealtad a la nacin y fomentando sus valores
particulares. Puede acrecentar tanto el apoyo como el alejamiento del sistema
poltico. Entre las distintas agencias de socializacin poltica destacan la familia,
la escuela y otras instituciones de educacin (incluida la Universidad), las
asociaciones voluntarias (incluidas las distintas iglesias), los medios de
comunicacin masiva impresos o electrnicos y las agencias pertenecientes al
gobierno o a los partidos. La socializacin poltica es especialmente importante en
tanto que influye directamente sobre el segundo de los componentes de la cultura
poltica.
- El nivel en el que los ciudadanos participan en el proceso de toma de decisiones
polticas y creen en su capacidad de influencia. Las culturas polticas difieren en
funcin del grado en que animan a la participacin de los ciudadanos en el proceso
poltico.
Una de las principales crticas a la democracia representativa proviene del
funcionamiento hegemnico de los partidos. La gran cuestin es saber hasta qu punto
los representantes representan los intereses de los representados. Desde eslganes como
el de puedo prometer y prometo de los tiempos de la transicin democrtica en
Espaa, se ha pasado a la necesidad de un mayor control popular y de la participacin
directa de la ciudadana en los asuntos pblicos: individualmente o de forma
organizada, como movimientos sociales o como grupos de inters o de presin.
Se trata de que los ciudadanos tengan influencia poltica en la determinacin de las
polticas pblicas y de que estos movimientos o grupos puedan llegar a constituirse en
mecanismos alternativos no solo de participacin poltica sino tambin de toma de
decisiones hasta ahora reservadas a los poderes tradicionales. Sin embargo, los
responsables de la participacin ciudadana se sitan en una esfera ms administrativa
que propiamente poltica. Por lo general se trata de una participacin limitada,
fundamentada en el derecho a ser informado y escuchado, sin llegar a articular espacios
de co-decisin (salvo casos excepcionales como el de los presupuestos participativos),
que siguen siendo un monopolio poltico. Diversas son las dificultades para poder
en De Souza, A. y Simancas, M. (coords.) (2008): Sociedad Civil Organizada y Desarrollo Sostenible.
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avanzar en esta direccin: tanto el propio perfil de los participantes (interlocutores
reiterativos o poco representativos, grupos y asociaciones con cierto nivel de
endogamia, poco o demasiado coordinados con la administracin) como la propia
complejidad de la administracin (de estilo napolenico y sectorializada, donde se
priman los intereses particulares individualizables- en el corto plazo sobre los globales
en el medio y largo).
Sin embargo, la posible alternativa de una mayor participacin y empoderamiento
poltico de la sociedad civil sobre la base de una mayor desregulacin, resulta una
opcin que tambin presenta riesgos. La implicacin de la ciudadana en los asuntos
pblicos no siempre se encuentra bien arraigada (conocido es el insuficiente nivel de
desarrollo de la sociedad civil en Espaa que SUBIRATS, 1999 ya apuntaba), con lo
que una pretendida nueva gobernanza participada podra llegar a enmascarar una nueva
forma de economa poltica que respondiera a los intereses de los grupos ms
poderosos
8
. Por ello resulta ms apropiado un planteamiento neoinstitucionalista, con
mayor presencia de los poderes pblicos en un estado de soberanas mltiples
(FALUDI, 2003) o estado/gobierno red (CASTELLS, 1998). La razn, como se deca,
es que la coherencia de las polticas y de las actuaciones requiere liderazgo poltico y el
compromiso institucional para garantizar un enfoque coherente y comprensible dentro
de un sistema complejo. Y esta es una cuestin que lleva a la consideracin del papel de
las lites: quines las conforman y para qu.
El surgimiento de los estados-nacin como principal forma legtima de institucin
poltica provoc la eliminacin otras formas de representacin urbana medieval. Este
nuevo modelo comportara problemas de desconexin entre las lites y las masas de
poblacin al incrementarse la distancia entre ambas. Las revoluciones burguesas
posteriores no cambiaran este modelo dado que la soberana poltica sobre un mercado
protegido por fronteras acab siendo el instrumento predilecto de la burguesa. Fruto de
esta historia han resultado las dudas sobre la legitimidad de compartir el espacio poltico
con la sociedad civil. Las lites continan siendo necesarias para que el desarrollo de las
nuevas formas de gobernanza sea posible
9
. Ya dijimos (FARINS, 2006) que la
gobernanza clama por del regreso de la poltica en maysculas, de la confianza, la
deference y el sentido de estado. Por otra parte, a da de hoy, la separacin entre
intelectuales, tcnicos, polticos y la gente ya no resulta tan evidente. Estas diferencias
se ven reducidas en la preparacin, por ejemplo, de la planificacin territorial
estratgica o en la identificacin de las unidades y elaboracin de los catlogos de
paisaje. Las lites (intelectuales, tcnicos, polticos, miembros destacados de la
comunidad, lderes de opinin) son necesarias a la hora de poner en marcha, de
lanzar, un proceso conducente al acuerdo de una visin (estrategia) territorial. El
liderazgo o direccin de dicho proceso puede recaer despus en otras manos, incluso ir
cambiando de ellas.
Volviendo al principio de estas lneas, las lites, la clase intelectual y creativa, es uno de
los elementos fundamentales para la competitividad de las ciudades. Pero, es que acaso
se trata de una vuelta a la (neo)tecnocracia? No en realidad. La gobernanza territorial
solo puede producirse en el espacio de confluencia entre los procedimientos de arriba a

8
La gobernanza, si no es democrtica, no es gobernanza, que pueda democratizar la democracia.
9
Haciendo una revisin de la teora de las lites, HIGHLEY y BURTON (2003: 278) recuerdan que si
bien la existencia de lites en una sociedad condiciona las posibles tendencias hacia un estado igualitario,
tambin contribuyen a la estabilidad y funcionamiento del estado de derecho.
en De Souza, A. y Simancas, M. (coords.) (2008): Sociedad Civil Organizada y Desarrollo Sostenible.
Gobierno de Canarias, Consejera de Presidencia, Justicia y Seguridad. Santa Cruz de Tenerife, p.19-33.
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bajo (desde las lites) y de abajo a arriba (desde la poblacin). Todos participan en el
mismo proceso, retroalimentndose pero tambin controlndose y evalundose
mutuamente, definiendo (en positivo) las opciones de acuerdo posibles (acuerdos,
convenios, contratos por el territorio) o censurando e impidiendo (en negativo)
propuestas o actuaciones descabelladas o desaconsejables. Este control mutuo inherente
a la gobernanza, y resultado de la amplia participacin, resulta un nuevo, pero
valiossimo, instrumento blando (alternativo a los viejos modelos reglamentistas o
incluso punitivos que tan pocos resultados han venido dando) con el objetivo de ver
cumplido el desarrollo territorial sostenible en base a un buen gobierno del territorio.

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