Cohesion Social en Uruguay. Clave para El Diseno y La Gestion de Las Politicas Publicas. Informe Final PDF

COHESIN SOCIAL EN URUGUAY: CLAVES PARA EL DISEO Y LA GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
INFORME FINAL
PROYECTO COHESIN SOCIAL EN URUGUAY
INFORME FINAL
MONTEVIDEO, URUGUAY, MARZO DE 2012 CLAEH-SEGIB
AGRADECIMIENTOS
Este documento fue preparado por el Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh), bajo la direccin de Luis Carrizo y Marcia Rivera, con el apoyo de trabajos de investigacin de Alejandra Camejo, Martn Hopenhayn, Marcos Lorenzelli, Carmen Midaglia, Pablo Martinis, Ernesto Rodrguez y Nelson Villarreal y la asistencia de investigacin de Valeria Luzardo. Se agradecen tambin los aportes de Lilin Abracinskas, Gerardo Caetano, Martha Cecilio, Jack Couriel, Fernando Filgueira, Nilsa Medina Pia, Jernimo Roca, Miguel Soler Roca, Manuel Torres Mrquez y Nilia Viscardi, adems de muchos otros que estn citados en el texto y la bibliografa. Nuestro agradecimiento tambin a los colegas del claeh: Romeo Prez Antn, Leopoldo Font, Pablo Cayota, Nstor Da Costa, Julin Suquilvide, Alejandro Coto, Mara Fernndez, Claudia Alessandro, Eduardo Granja y Rafael Addiego, as como al equipo de jvenes investigadores asociados, integrado por Daniel Gonzlez Arias, Fabiana Hernndez y Micaela Arajo. Vaya un reconocimiento especial para Gustavo de Armas, quien inspir con sus ideas las fases iniciales de este proyecto y luego colabor en distintas instancias. Para la realizacin de este proyecto se cont con recursos propios del claeh, as como de la Secretara General Iberoamericana (segib) y de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid). Asimismo, se cont con el apoyo de la Ocina de Planeamiento y Presupuesto (opp, Presidencia de la Repblica).
CLAEH Diseo y armado: Manosanta desarrollo editorial manosanta@manosanta.com.uy Zelmar Michelini 1116 Montevideo, Uruguay Tel.: 2902 7681 Correccin: Alejandro Coto Depsito Legal: 357-906 Impreso en Uruguay por Manuel Carballa Abril de 2012
INFORME FINAL
MONTEVIDEO, URUGUAY, MARZO DE 2012 CLAEH-SEGIB
Luis Carrizo y Marcia Rivera

Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas Centro Latinoamericano de Economa Humana
Tengo la conviccin de que este concepto de cohesin social tiene algo que ver con el pensamiento originario que dio nacimiento a esta institucin. Tengo la impresin de que toda esa visin humanista del pensamiento que cre al claeh tiene algo que ver con esta nueva vertiente en la que estamos involucrados hoy en torno al concepto de la cohesin social.
Cr. Enrique Iglesias Secretario General Iberoamericano De la conferencia inaugural del acto de conmemoracin del 50. aniversario de la fundacin del claeh. (Montevideo, setiembre de 2007)
CONTENIDO
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Ejes para el anlisis de la cohesin social en Uruguay . . . . . . . . . . 17 Cohesin social: elasticidad o polisemia? El modelo europeo de cohesin social . . El incipiente debate latinoamericano sobre cohesin social. . . . . . . . . . . . El concepto de cohesin social segn el informe de la cepal . . . . . . . . . . . El sentido de pertenencia como eje de la cohesin social . . . . . . Cohesin social y ciudadana plena (derechos sociales) . . . . . . . . . . . . . El concepto de cohesin social en Eugenio Tironi y Bernardo Sorj . . . . El debate sobre cohesin social en la XVII Cumbre Iberoamericana, 2007 Investigar la cohesin social en Uruguay. . . . . 17 . . . . 19 . . . . 21 . . . . 23 . . . . 25 . . . . 25 . . . . 26 . . . . 27 . . . . 27 El tortuoso camino hacia una buena educacin . . . . . . . . . El Plan Ceibal, revolucin en integracin tecnolgica y social del Uruguay . . . . . . Jvenes y cohesin social: un vnculo frgil que necesita fortalecerse. Otras desigualdades tambin inciden en la cohesin social . . . . . . . . . . . . . A modo de cierre . . . . . . . . . . . . . .
. . . 43 . . . 44 . . . 47 . . . 50 . . . 50
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Recomendaciones de polticas . . . . . . . . . . . . 57 Recomendaciones generales sobre polticas para asegurar un clima de igualdad de oportunidades para todas las personas . . Recomendaciones para mejorar la coordinacin de polticas sociales a n de lograr mayor integracin y cohesin social . . . . . . . . . . . . . . . . Educacin. Recomendaciones de polticas . . Trabajo y capital social. Recomendaciones de polticas. . . . . . . . . Juventud. Recomendaciones de polticas . . . Desarrollo territorial. Recomendaciones de polticas. . . . . . . . .
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. . 58 . . 58 . . 62 . . 67 . . 71
Diagnstico de la cohesin social en Uruguay . . . 29 Las races de la vocacin integracionista del Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Uruguay de los ltimos cincuenta aos . Las desigualdades de origen y la cohesin social en Uruguay hoy . . . . Territorialidad y cohesin social. . . . . . . El trabajo: base de la dignidad de las personas y factor clave de integracin econmica y social . . . . .
. . . 29 . . . 32 . . . 34 . . . 35
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1. Metodologa de trabajo . . . . . . . . . . . . . . 77 2. Bibliografa indispensable para el estudio de la cohesin social en Uruguay . . . . . . . . 81 3. Pauta de entrevista. Marco terico Uruguay . . 89
. . . 40
4. Programa del seminario internacional Cohesin social en Uruguay: balance y perspectivas . . . . . . . . . . . . . 90 5. Gua para el dilogo y la deliberacin en el seminario internacional. Orientaciones para colaboradores tcnicos . . 92 6. Gua para el dilogo y la deliberacin en el seminario Internacional. Orientaciones para participantes . . . . . . . . 94 7. Notas biogrcas de los autores . . . . . . . . . 95
PRLOGO
El Centro Latinoamericano de Economa Humana tiene la satisfaccin de presentar en este informe los resultados de un trabajo de ms de dos aos de investigacin, sobre el estado actual de la cohesin social en Uruguay. Con esta publicacin, el claeh pretende contribuir a un mayor conocimiento sobre las dimensiones de la cohesin social y su evolucin en nuestro pas. Se proponen aqu recomendaciones de polticas que sealan lneas estratgicas para fortalecer la integracin social y la equidad. El compromiso del claeh con estos temas viene desde sus orgenes. Su historia institucional de 55 aos es frtil en realizaciones que promueven las mejores causas en la cuestin social en Uruguay. Desde los trabajos pioneros del Arq. Juan Pablo Terra, uno de los fundadores del claeh, hasta las intervenciones sociales en todo el territorio nacional, nuestra organizacin ha estado permanentemente al servicio de la produccin del conocimiento para la accin. Esa es la sea que distingue la idea pionera de la economa humana, formulada en los aos cuarenta por el sacerdote dominico Joseph-Louis Lebret. Algunas claves de este espritu rigurosidad en la investigacin, compromiso humanista, innovacin en el conocimiento han sido y siguen siendo el norte que marca el camino del claeh, bajo las distintas conguraciones que nuestra organizacin ha desarrollado en su rica dinmica institucional. Tanto en los proyectos de intervencin social y asistencia tcnica como en los programas de investigacin y el mbito universitario de grado y posgrado esas claves adquieren sentido coherente en sus diversas aplicaciones. En el caso del estudio del que da cuenta este informe, la pertinencia no puede ser mayor. El Uruguay se encuentra en un perodo particularmente rico en desafos y realizaciones, con ndices que muestran una creciente satisfaccin de distintos ndices econmicos y sociales. Sin embargo, an queda mucho para hacer en trminos de integracin social, equidad e igualdad de oportunidades. La escala de nuestro pas facilita un estudio sobre las dimensiones tangibles e intangibles de la cohesin social. Este concepto an debe seguir siendo trabajado. Uruguay es un lugar privilegiado para profundizar en el conocimiento de las dimensiones de la cohesin social, sus mutuas relaciones
y el panorama de las polticas pblicas a favor de su desarrollo. Este estudio puede llegar a ser una referencia para los pases hermanos que tambin buscan, como nosotros, mejores condiciones de vida para sus pueblos. Estimulado por la propuesta de la segib para la realizacin de este trabajo, el claeh ha dispuesto todas las condiciones para su ejecucin. La responsabilidad de la tarea estuvo a cargo de un equipo de investigacin integrado por el Mag. Luis Carrizo coordinador de la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas y coordinador general del proyecto y la Dra. Marcia Rivera directora de la Maestra de Polticas Sociales y coordinadora tcnica del proyecto. Junto a ellos, un grupo de expertos nacionales e internacionales en distintas reas temticas, con el apoyo de jvenes investigadores, han debatido e intercambiado visiones y propuestas. Ellas se conjugan en un diagnstico del estado actual de la cohesin social en Uruguay, y se traducen en recomendaciones de polticas que, esperamos, puedan ser de utilidad a los tomadores de decisin y a los distintos actores involucrados en la vida pblica de Uruguay. El agradecimiento a la Secretara General Iberoamericana, al Cr. Enrique Iglesias y al Sr. Norberto Iannelli, director de la Ocina de Representacin de la segib, no es solo protocolar. Es un reconocimiento institucional ms profundo, que tiene el sentido con el que pretendemos trabajar en el claeh: un vnculo de alianza que conjuga lo tcnico y lo administrativo con la razn humana de la utopa. Es all donde encontramos gente como ellos e instituciones como la segib. Por eso, ms que nada, nuestro agradecimiento. Tambin deseamos agradecer a la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, que ha mostrado una vez ms su compromiso al apoyar materialmente la realizacin de este proyecto. Por su parte, la Ocina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la Repblica ha demostrado, durante toda la implementacin del proyecto, su vocacin de dilogo para el mejoramiento de las polticas pblicas, y esto representa un ejemplo de responsabilidad institucional que distingue al Uruguay.
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Finalmente, vaya nuestro reconocimiento a los innumerables colegas que han participado con enorme compromiso en las distintas instancias de este proyecto, tanto en los debates inaugurales como en el Seminario Internacional sobre Cohesin Social en Uruguay realizado en marzo de 2011. As tambin, vaya el agradecimiento a todos los compaeros del claeh, tcnicos y administrativos, sin cuya colaboracin este proyecto no hubiera sido posible. Esa razn de ser institucional, as como la realizacin del trabajo que aqu presentamos, enorgullecen a nuestra organizacin. Leopoldo Font Director General Centro Latinoamericano de Economa Humana
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PRLOGO
PRESENTACIN
La XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Chile en el mes de noviembre del ao 2007 tuvo el siguiente tema central: Cohesin social y polticas sociales para alcanzar sociedades ms inclusivas en Iberoamrica. Este tema mereci a lo largo de dicho ao un profundo anlisis, desarrollado en diversos foros, seminarios y reuniones ministeriales bajo la coordinacin de la Secretara General Iberoamericana y la presidencia pro tmpore ejercida por el gobierno de Chile. Vale sealar que el anlisis cont tambin con el invalorable aporte de organismos internacionales que abastecieron de la documentacin tcnica necesaria para lograr un fructfero dilogo entre los gobiernos. Los resultados de este proceso fueron recogidos en la Declaracin de los Jefes de Estado y de Gobierno y en el correspondiente Programa de Accin, en el cual se encomend a la segib proseguir con el apoyo de otros organismos internacionales los trabajos orientados a promover la cohesin social en Iberoamrica, recogiendo en aquellos pases que lo soliciten, anlisis sobre perles nacionales en relacin con la cohesin social e impulsando procesos de dilogo social y participacin ciudadana de cara a la construccin de un acuerdo para la cohesin social que reeje el compromiso entre las fuerzas polticas, sociales y econmicas. En el marco de dicho mandato debemos celebrar la iniciativa de Uruguay y del claeh, por ser pas pionero en la realizacin de los mencionados perles nacionales. En el documento es posible encontrar un rico anlisis conceptual, el cual ha tomado en consideracin la abundante elaboracin terica que por varias dcadas se ha desarrollado en Europa y en el mbito multilateral. En tal sentido, el documento esclarece visiones y conceptos y al mismo tiempo reconoce las dicultades que tendra una asimilacin acrtica de concepciones elaboradas en otros tiempos y circunstancias. El enfoque adoptado permite advertir claramente la relacin del concepto de cohesin social con los de integracin, igualdad e inclusin social, y a partir de all su focalizacin a travs de los cuatros ejes de la investigacin realizada para el caso de Uruguay, a saber: trabajo,
educacin, juventud y territorialidad, siendo mencionadas tambin otras desigualdades que afectan la cohesin social y que se expresan a travs de variadas formas de discriminacin social. Ciertamente, la eleccin de los cuatro ejes se relaciona con los temas de inters estratgico para el pas y que pueden demandar reformas estructurales y la implementacin de polticas pblicas especcas. Hay asimismo un breve pero interesante anlisis histrico que revela la evolucin del pas y, dentro de este, la mencin de aquellos hechos que han actuado como causa y que tambin han sido efecto del debilitamiento de los mecanismos de la cohesin social. La investigacin llevada cabo por el claeh es sin duda un aporte a la hora de identicar y denir polticas pblicas. Las conclusiones y las recomendaciones son un primer paso, el inicio de un proceso que servir para brindar insumos destinados a los organismos pblicos con competencia en la materia. En resumen, gracias al trabajo realizado por el claeh con el apoyo de la Ocina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay y con el auspicio de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo es posible hoy contar con un documento que diagnostica sobre los problemas ms relevantes de la realidad social del pas, sin desconocer la necesidad de una mayor profundizacin de algunos temas y la incorporacin de otras variables que permitan alcanzar una mayor capacidad de explicacin. En consecuencia, este trabajo constituye un paso importante pero, en denitiva, un primer esfuerzo en la tarea de mantener focalizada la atencin en aquellos hechos que afectan la cohesin social, la cual seguramente se ir enriqueciendo con futuras investigaciones. Para ello tambin seguir siendo indispensable la promocin del dilogo social, participacin ciudadana y el consenso alrededor de polticas pblicas de largo plazo. Norberto Iannelli Director Ocina de Representacin en Uruguay Secretara General Iberoamericana
PRLOGO
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RESUMEN EJECUTIVO
1. Este documento da cuenta de la investigacin realizada por el proyecto Estudio de la cohesin social en Uruguay, llevado adelante por la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas del Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh) con un equipo de especialistas y consultores, bajo el patrocinio de la Secretara General Iberoamericana (segib), con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid) y la Ocina de Planeamiento y Presupuesto (opp) de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay. La investigacin realizada recopil informacin variada y dispersa, buscando realizar un diagnstico de situacin desde diversos ejes de anlisis, con el n de generar algunos lineamientos de polticas para fortalecer la cohesin social en el Uruguay. 2. Se parti de la premisa de que no existe ni puede haber un modelo nico de cohesin social, puesto que esta es una construccin social. A lo largo de su particular historia, cada grupo humano construye formas de interaccin que estarn asociadas a sus circunstancias especcas, incluyendo su evolucin econmica y social, sus cdigos culturales, sus patrones demogrcos, entre otros. Por ello, descartamos que pueda existir una teora universal sobre cohesin social, que sea aplicable a cualquier realidad en cualquier momento del tiempo. No existe ni parece adecuado pretender construirla. La cohesin social es el resultado de una particular y especca forma de articulacin entre la manera en que se ha concebido y se desempea el Estado, la manera en que funciona el mercado, la interaccin en las familias y la sociedad civil, y la forma en que histricamente se construyeron y evolucionaron las relaciones comunitarias y vecinales. 3. Si bien la nocin de cohesin social ha ido ganando adeptos en las ltimas dcadas, se trata de un concepto bastante escurridizo, elstico, impreciso, polismico, sobre el cual hay una diversidad de miradas. En esta investigacin hemos buscado ubicar el concepto en su trayectoria histrica latinoamericana, la que remite a los debates sobre inclusin, equidad e integracin para desde all recuperarlo y resignicarlo.
4. Uruguay es un excelente laboratorio para el estudio de la cohesin social. Es el ms pequeo de los pases de Sudamrica y sostuvo durante muchos aos un imaginario colectivo, abocado a la integracin, la igualdad y la defensa de los valores democrticos, que si bien fue interrumpido durante ms de una dcada, ha vuelto a recuperar. Adems, gener polticas pblicas sobre la base de ese imaginario, que han dejado una importante base. Sus estructuras estatales han demostrado histricamente capacidad para intervenir y producir bienestar social, y han logrado en los ltimos aos avances signicativos en trminos de desarrollo, segn lo constatan los principales indicadores internacionales. 5. No obstante esos valores, en la sociedad uruguaya tambin hay signos de insatisfaccin con el funcionamiento real de la democracia, persisten desigualdades que atentan contra la integracin social y se maniestan actitudes que denotan prejuicios hacia algunos segmentos de la poblacin, as como prdida de conanza en las instituciones y en actores diversos. 6. Por ello, es pertinente elaborar un diagnstico sobre el estado de la cohesin social en Uruguay y generar insumos para el debate pblico y para los tomadores de decisin, en particular para las instituciones de gobierno responsables por el diseo y ejecucin de las principales polticas que podran estar dirigidas a fortalecer la cohesin social. 7. Desde principios del siglo XX, Uruguay comenz a construir un imaginario colectivo que aspiraba a generar una sociedad moderada y amortiguadora, donde no hubiera un actor hegemnico y donde el Estado sirviera siempre de escudo de los dbiles, de rbitro de los conictos sociales. Las ideas impulsadas por el presidente Jos Batlle y Ordez (1903-1907, 19111915), dirigidas a integrar y estatizar la sociedad y a conformar una ciudadana civil impregnada de ideas democrticas y con un alto grado de integracin social, han estado en el centro del debate poltico uruguayo durante ms de un siglo, con fuertes defensores pero tambin detractores. Sin embargo, o tal vez por ello, el debate ha permitido rearmar una vocacin hacia la
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construccin de una sociedad que puede lograr pactos polticos que promueven la igualdad de oportunidades. As, se fue forjando la imagen de un Uruguay mucho ms integrado socialmente del que realmente ha existido, aunque en comparacin con otros pases de la regin, efectivamente sigue siendo un pas con menos desigualdades que el resto de la regin. En los ltimos cincuenta aos el Uruguay ha sido escenario de grandes cambios; algunos muy positivos y otros no tanto. Tres momentos de quiebres de la matriz social de la integracin merecen destacarse: i) el perodo de la dictadura cvico-militar que se extendi del 27 de junio de 1973 al 28 de febrero de 1985, pero que de hecho fue el desenlace de un proceso represivo que comenz en los aos sesenta; ii) el devastador ajuste recesivo de 1982-1984 que aceler y profundiz la desigualdad social; y iii) la crisis nanciera y bancaria de 2001-2002, que si bien fue generada en el mbito externo, al tener asidero en las polticas econmicas neoliberales instrumentadas en los aos noventa, provoc el colapso de la economa nacional. El retorno democrtico no revirti las lneas de polticas econmicas, que estaban fundamentadas en el paradigma neoliberal y que eran fuertemente restrictivas del gasto social. Ello supuso un progresivo deterioro de la calidad de vida para los sectores ms pobres y dependientes, que no encontraron los apoyos que antes tenan en el Uruguay del Estado de bienestar. Desde entonces comenzaron a observarse circuitos de reproduccin de la pobreza fuertemente vinculados con perles demogrcos, con marginacin territorial y con el declive del sistema educativo pblico, impactado por la reduccin de recursos mandatada por las polticas econmicas. A partir de 2005, con las polticas pblicas impulsadas por el gobierno del Frente Amplio se ha buscado retomar la ruta de un desarrollo que propenda a la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, renovando el imaginario de una mayor integracin y cohesin social. Los nuevos programas puestos en marcha permitieron que entre 2005 y 2010 se lograra abatir la pobreza en 12%, reducir la indigencia en un 50% y bajar de manera signicativa la tasa de desempleo, que ronda hoy el 5,0%. Sin embargo, a pesar de esos logros, en Uruguay casi la mitad de los nios menores de cinco aos sigue por debajo de la lnea de pobreza y recibe solo el 5,5% del
gasto social. El desempeo escolar, incluyendo la repeticin y el abandono, muestran fuertes correlaciones con la situacin econmica de los estudiantes. Mientras que hasta los 14 aos la concurrencia a centros de educacin es alta y casi homognea en todos los sectores, a partir de los 15 aos se presentan problemas muy serios que explican por qu solo el 48,1% de las personas con 15 o ms aos de edad alcanzaron a concluir la educacin secundaria bsica. Ello sugiere brechas que inciden sobre la cohesin y que deben ser atendidas con urgencia. 12. En el mbito laboral, a pesar de la casi inexistencia del desempleo, persiste una importante proporcin de trabajadores en el sector informal que estn al margen del sistema de prestaciones sociales bsicas. Tambin hay desencuentros puntuales en el mercado de trabajo entre la oferta y la demanda en ciertos rubros. Existen, adems, presiones de algunos sectores empresariales para exibilizar leyes laborales, lo que en otros pases ha resultado en prdida de derechos adquiridos. Todo ello sugiere la necesidad de polticas para armar un terreno de oportunidades que genere mayores posibilidades de cohesin social. 13. De la investigacin realizada se desprenden las siguientes conclusiones: El Uruguay presenta oportunidades extraordinarias de encaminarse hacia la superacin de la desigualdad social y fortalecer los niveles de cohesin social, pero el conjunto de avances registrados en indicadores sociales y polticas de proteccin todava no son sucientes para recrear un patrn slido de cohesin social que incorpore elementos de la clsica integracin y los combine con nuevos mecanismos de inclusin. Para asegurar un cambio signicativo de los niveles de desigualdad social que existen hoy y mejorar la cohesin social se necesita poner en marcha una estrategia que conjugue varios elementos, a saber: i) un amplio pacto social para sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo sostenible; ii) una diversicacin productiva que incorpore el uso tico de la ciencia y la tecnologa; iii) cambios estructurales dirigidos a generar empleo productivo y digno; iv) polticas sociales que refuercen los efectos redistributivos de las polticas econmicas; y v) contrarrestar la evasin contributiva y generar un sistema progresivo de impuestos sobre la renta.
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RESUMEN EJECUTIVO
Las mayores debilidades de cohesin social en Uruguay estn relacionadas con las desigualdades de origen, las estructurales, que marcan a las personas. Los nios nacidos en contextos socioculturales crticos enfrentan un clima de desigualdad de oportunidades difcil de superar y un estigma social desde el nacimiento. Ello se traduce en menores ndices de salud, carencias de condiciones mnimas de vida, bajos niveles de desempeo educativo y poco acceso a bienes culturales. Ms tarde ello signica trabajos de baja calicacin y mal remunerados. Adems de las desigualdades de origen, en el Uruguay persisten prcticas sociales que son generadoras de desigualdades. Estas incluyen la estigmatizacin, la categorizacin, los prejuicios y la discriminacin tnica-racial y de gnero, que inciden sobre la cohesin social. En cuanto a la evolucin de la integracin territorial, elemento fundamental para el estudio de la cohesin social, se observa un creciente y preocupante proceso de fragmentacin sociourbana, que incide no solo en la cohesin social, sino tambin en aspectos como el rendimiento educativo de los nios y jvenes. La desestructuracin urbana de algunos barrios perifricos de Montevideo, sumada a las precariedades de empleo y habitacionales, representan un freno a evolucin del pas en su conjunto. El proceso de fragmentacin sociourbana analizado en el informe constituye la anttesis de la integracin social en el territorio, y por ende tiene serias implicaciones para la cohesin social.
14. La realizacin de esta investigacin puso de relieve la carencia de datos y series histricas consistentes y conables que permitan calibrar adecuadamente la cohesin social en el pas. Se han hecho recomendaciones para mejorar la base estadstica, lo que a su vez mejorara la capacidad de anlisis. 15. En cuanto a recomendaciones, a continuacin se presentan algunas de las que se incluyen en este informe: El Uruguay hace bien generando polticas sociales de largo alcance y espectro en reas como salud, educacin, trabajo y desarrollo territorial, adems de generar polticas puntuales dirigidas a corregir deciencias, a nivelar el terreno o a atender necesidades especcas. Lograr un buen equilibrio
entre estas mejora las posibilidades de una mayor cohesin social. Atencin urgente a las condiciones de la infancia. Sobre la base de los datos analizados, se concluye que para asegurar un clima de oportunidades para los nios y nias nacidas en las familias de contexto sociocultural crtico, se precisan polticas que puedan cortar el circuito de reproduccin de las carencias. Atencin a las nuevas formas de familia y las vulnerabilidades que ellas generan. Los hogares unipersonales y monoparentales encabezados por mujeres concentran la mayor vulnerabilidad y niveles de pobreza. Evitar que la vulnerabilidad se convierta en exclusin requiere de polticas especcas. Atencin al retorno de emigrantes. Si bien se han adoptado polticas en mbitos de exenciones tributarias, as como de alentar la participacin a travs de la creacin del Departamento 20 en el Ministerio de Relaciones Exteriores, hay una labor educativa hacia toda la sociedad que debe emprenderse con polticas en la rbita de Derechos Humanos del Ministerio de Educacin y Cultura para que se logre una reincorporacin integrada de la poblacin que sali y que ahora est regresando. Hay dicultades tambin en el mbito laboral de los contingentes de uruguayos que estn regresando, que si no se atienden podran generar problemas de cohesin social. Atencin a la persistente inequidad de gnero. Es imprescindible que se adopten polticas claras, coherentes y consistentes para corregir las profundas brechas de gnero que persisten en el Uruguay. Deben aprobarse leyes para impedir la diferenciacin salarial y evitar los subterfugios que suelen encontrarse para aplicarla, as como acciones positivas para asegurar que el espacio poltico se abra a una mayor participacin de mujeres. En el mbito de la educacin se resalta que no ser posible superar las dicultades que enfrenta el sistema educativo uruguayo sin acuerdos de mediano y largo plazo que puedan formalizar un Plan Nacional de Educacin. Las bases de este, elaboradas por la Administracin Nacional de Educacin Pblica (anep) en 2011 incluyen ocho ejes fundamentales. Hay en marcha procesos de dilogo entre las fuerzas polticas del pas que permiten imaginar que se avanza en esa direccin.
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RESUMEN EJECUTIVO
Para lograr las sinergias necesarias y mejorar el terreno de oportunidades educativas para los sectores que concentran mayor ndice de pobreza, resulta imprescindible mejorar la coordinacin al interior del sistema educativo y mejorar la coordinacin del sistema educativo con otras polticas pblicas. Los problemas educativos uruguayos requieren la adopcin de polticas que amplen la nocin de educacin ms all de los lmites estrictos del sistema educativo formal y que permitan colocar a los estudiantes en el centro de todos los procesos y a los centros educativos, con mayor autonoma, como eje de las polticas. La formacin y profesionalizacin del cuerpo docente tambin debe ser una prioridad nacional. En el mbito laboral, el estudio recomienda que las polticas econmicas tengan un objetivo explcito de favorecer la creacin de puestos de trabajo formal y de buena calidad, en consonancia con las necesidades y posibilidades que a futuro tiene el Uruguay. El trabajo digno, cobijado por legislacin social de derechos y deberes, es un pilar fundamental de la cohesin social. Por la importancia del trabajo para la cohesin social, se sugiere tambin continuar, fortalecer y disear nuevas polticas pblicas dirigidas a promover la formalizacin laboral de trabajadores y empresas, en particular de las micro y pequeas. Por ejemplo, con incentivos de reduccin de los costos la formalizacin, accesos a informacin, crditos, mercados. Se recomiendan, adems, polticas para fortalecer la institucionalidad constituida por el conjunto de normas y reglas de juego que organizan y regulan la interaccin entre los diferentes actores que intervienen en el mercado de trabajo. Con relacin a los desempleados que reciben un subsidio estatal, se sugiere la limitacin del trmino de esta compensacin a seis meses, perodo tras el cual debe intimarse a las personas a que
acepten un empleo o a que tomen algn curso de capacitacin laboral para insertase en el mercado de trabajo. Hay evidencia concluyente de que la dependencia que suele generarse con este tipo de apoyo desalienta el esfuerzo propio y tiende a reproducirse generacionalmente si no se limita. En cuanto a la juventud, el estudio encontr que es preciso profundizar y ampliar el denominado Sistema Nacional de Cuidados, especialmente en lo relacionado con la salud (incluyendo en la reforma medidas especcas para jvenes mayores de 18 aos) y con la violencia hacia los jvenes. Los datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social muestran que hay cerca de 84.000 jvenes entre los 15 y los 29 aos que por razones diversas ni estudian ni trabajan en el mercado formal, y ello puede dar paso a un creciente problema de desintegracin social. Es necesario estudiar mejor el fenmeno a n de generar e implementar polticas pertinentes que, por ejemplo, permitan canalizar el aporte de las y los jvenes al desarrollo de programas sociales del gobierno (combate a la pobreza, alfabetizacin, vivienda, etc.). Finalmente, entre las recomendaciones sobre desarrollo territorial, se destaca la necesidad de contar con polticas que promuevan estrategias mltiples para prevenir la segregacin espacial, educativa y laboral, asegurando la obtencin y movilizacin de recursos de distinta ndole, as como la consolidacin de los procesos de generacin de bienes pblicos como parte del cambio cultural respecto a las formas de incidencia y construccin de sentido del territorio. El estudio resalta que, para asegurar que efectivamente las polticas que se diseen tengan un impacto positivo sobre la cohesin y la integracin social, es imprescindible contar con un andamiaje de monitoreo, investigacin y evaluacin de polticas sociales que todava no est sucientemente desarrollado y recomienda que se trabaje sobre ello.
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RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIN
El presente documento da cuenta de la investigacin realizada por el proyecto Estudio de la cohesin social en Uruguay, elaborado por la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas del Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh), bajo el patrocinio de la Secretara General Iberoamericana (segib), con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid) y la Ocina de Planeamiento y Presupuesto (opp) de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay. Esta investigacin ha buscado recopilar y sistematizar informacin diversa y dispersa, realizar un diagnstico de situacin desde diversos ejes de anlisis y generar propuestas de polticas hacia las autoridades de gobierno. Uruguay es un excelente laboratorio para el estudio de la cohesin social. Es el ms pequeo de los pases de Sudamrica y sostuvo durante muchos aos un imaginario colectivo, as como polticas abocadas a la integracin, la igualdad y la defensa de los valores democrticos, que si bien fue interrumpido durante ms de una dcada, ha vuelto a recuperar. Hoy, el pas est tercero en la regin en ndice de desarrollo humano y ocupa el lugar 52, entre 169 pases, dentro del grupo de naciones que el pnud designa como de alto desarrollo humano. Forma parte del grupo que el Banco Mundial clasica como pas de renta media-alta. Sus estructuras estatales han demostrado histricamente capacidad para intervenir y producir bienestar social, y ha logrado en los ltimos aos avances signicativos en trminos de desarrollo. No obstante esos valores, en la sociedad uruguaya tambin se constatan ciertos signos de insatisfaccin con el funcionamiento real de la democracia, persisten desigualdades que atentan contra la integracin social y se maniestan actitudes que denotan prejuicios hacia algunos segmentos de la poblacin, as como prdida de conanza en las instituciones y en actores diversos. Si bien las perspectivas de bienestar econmico individual y colectivo son actualmente altas, comienza a insertarse una inseguridad personal creciente relacionada con el incremento de actos delictivos. Todo ello parece ser, al mismo tiempo, causa y efecto del debilitamiento de los mecanismos de cohesin social. Reconocer la situacin a tiempo e instalar meca-
nismos y polticas pertinentes podra signicar una gran diferencia en el desarrollo futuro de la nacin uruguaya. En esta lnea, consideramos que el estudio de los factores que afectan la cohesin social en Uruguay puede brindar insumos a los tomadores de decisin para denir estrategias, planes y polticas que coadyuven a la reproduccin de la integracin social y, por tanto, a traducir el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza y, en general, la mejora de los indicadores convencionales de desarrollo en mayores ndices de satisfaccin de las y los ciudadanos con la democracia sustantiva, con su situacin personal y la colectiva. El estudio llevado adelante ha buscado, en primer trmino, elaborar un diagnstico sobre el estado de la cohesin social en Uruguay, apelando a un enfoque pluridisciplinario y consultando fuentes muy diversas de informacin en historia, economa, demografa, antropologa, sociologa, entre otras. Tambin se generaron espacios de discusin y reexin sobre el tema con la participacin de expertos acadmicos, actores polticos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios y representantes del sector productivo y de los medios de comunicacin. Se realizaron entrevistas personales, discusiones grupales y un seminario con amplia participacin donde se discutieron informes de cuatro ejes claves de la investigacin. Tanto en la elaboracin del diagnstico tcnico sobre el estado de la cohesin social en Uruguay como en las discusiones que se ambientaron en torno al tema en distintas instancias a lo largo del proyecto, se busc examinar las polticas pblicas que el Estado viene desarrollando en distintas reas. En particular, y considerando los antecedentes de investigacin e intervencin del claeh, se abordaron las siguientes reas: polticas sociales sectoriales (educacin, seguridad social), polticas econmicas y de empleo, polticas de desarrollo local y polticas de juventud. Las reas privilegiadas, sin que sean exhaustivas de un tratamiento integral de la cohesin social, sealan campos crticos de polticas, en donde anidan factores decisivos para pensar y promover la cohesin social. El diagnstico tcnico, as como las conclusiones que emergen del proceso de debate intersectorial, buscan
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brindar insumos a los tomadores de decisin en particular las instituciones de gobierno responsables por el diseo y ejecucin de las principales polticas pblicas sobre las lneas a seguir en los prximos aos para fortalecer la cohesin social en Uruguay. El proceso de investigacin conllev poco ms de un ao y medio de intenso trabajo y result en extremo rico y esclarecedor. Se conform un equipo tcnico en el claeh para conducir el proyecto y se cont con los invalorables aportes de reconocidos expertos nacionales y de otros pases de la regin, que contribuyeron de manera comprometida y lcida. Revisiones bibliogrcas, entrevistas, mesas redondas, consultas e intercambios con los representantes de la segib y de la opp fueron todos instrumentos de enorme vala para enriquecer el estudio. Un hito mayor en este perodo de trabajo fue la realizacin del seminario internacional Cohesin social en Uruguay: balance y perspectivas, realizado en marzo de 2011 en Montevideo. El seminario cont con la participacin de importantes personalidades de la regin y expertos nacionales invitados, y reuni a representantes de diversas organizaciones y actores polticos, sociales, econmicos y acadmicos. De esta forma, se gener un espacio de dilogo intersectorial en el que fueron puestos a discusin documentos de base y temticos. El informe de la investigacin realizada se estructura en tres partes interconectadas. En la primera de estas se aborda de manera conceptual e histrica la idea de cohesin social a travs de las formulaciones originales y de sus debates en la regin latinoamericana. Se realiza all una presentacin del campo problemtico de la cohesin social en el Uruguay contemporneo. Una segunda parte aborda el diagnstico de situacin en nuestro pas. En ella se analizan los problemas de la interaccin social en el pas, as como de las polticas pblicas que inciden sobre la cohesin social en distintos mbitos. La idea de cohesin social, dinmica y situada, adquiere aqu su mayor pregnancia. En la tercera parte se recuperan conclusiones del estudio y se proponen una serie de opciones de polticas, identicando las que pueden ser ms efectivas y posibles, con la vocacin de contribuir a la accin gubernamental con conocimiento fundado.
PRESENTACIN
A partir de los resultados que se registran en estas pginas, se conrman algunas presunciones iniciales:
Es importante investigar rigurosamente sobre cohesin social en Uruguay, desde un sentido latinoamericano que recupera las nociones de inclusin, equidad e integracin social como objetivos fundamentales del desarrollo. Es oportuno generar una visin pas de la cohesin social. Es necesario abordar el campo de manera multidimensional. Es relevante escuchar la voz de los distintos actores. Es importante discutir opciones de polticas pblicas que fortalezcan la cohesin social. Es decisivo que el decisor poltico se involucre en el debate y genere polticas sectoriales activas para contribuir con mejores grados de cohesin social. Es estratgica la mirada y el acompaamiento de la sociedad civil, atenta al desarrollo del pas de manera integral y comprometida con las mejores causas.
De los resultados y conclusiones que se derivan de este estudio surgen expectativas y mltiples desafos. Sabemos que cuando se habla de cohesin social hablamos de procesos de largo aliento y construcciones tangibles e intangibles que requieren la fuerza de la conviccin. El nuevo conocimiento que aporta este estudio pretende ser una contribucin para pensar la cohesin social en Uruguay desde una mirada propia, sustentada en la rica historia nacional. Por nuestra escala, por los recorridos e intentos de generar una sociedad integrada, y por nuestras actuales condiciones, estamos frente a un momento en donde es posible adems de necesario fortalecer y recrear algunos de los mejores valores que constituyen nuestros lazos como sociedad e innovar en otros. El informe aqu presentado se complementa con el libro electrnico Aportes para fortalecer la cohesin social en Uruguay, que incluye no solo los anlisis y recomendaciones que presentamos en este trabajo, sino los documentos completos de los expertos que han contribuido con esta investigacin.
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EJES PARA EL ANLISIS DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

COHESIN SOCIAL: ELASTICIDAD O POLISEMIA? Si bien el concepto de cohesin social ha ido ganando adeptos en el debate latinoamericano de la ltima dcada, su uso todava es poco preciso o por decirlo de otra manera, demasiado elstico y no domina los debates sobre polticas sociales en la regin. Muchas veces se le iguala o intercambia a inclusin social; se utiliza asociado a trminos como equidad; o se usa en referencia a distribucin de bienes y servicios, mostrando que es necesario anar mucho ms su conceptualizacin. Hay quienes de entrada rechazan el concepto por considerarlo una herencia eurocentrista, como tantas otras en las ciencias sociales latinoamericanas, ya que es en Europa donde ha orecido el debate en torno a este. Por ello es preciso trazar la evolucin del concepto y explorar su potencial para analizar el estado de las relaciones interpersonales en el Uruguay de hoy. En la sociologa, el trmino cohesin social se utiliza desde hace muchos aos para designar el grado de consenso que tengan los miembros de un grupo o la percepcin de pertenencia a un proyecto o situacin comn que tengan estos. Este uso remite al signicado en francs, donde la palabra cohesin, que evoca el arte de vivir juntos, se dene como un conjunto de fuerzas que mantienen asociados los elementos de un mismo cuerpo. En ese sentido, la cohesin tiene un sentido muy importante como oposicin a fractura.1 A lo largo de la historia de la humanidad siempre han existido tensiones en las relaciones entre los individuos que componen una sociedad, vericndose diversos grados o modalidades en que la igualdad y la desigualdad se expresan. Si algo deja claro la evolucin histrica del planeta es que en las sociedades conviven siempre procesos que buscan armar una mayor igualdad entre las personas y procesos que buscan armar las diferencias. El entrejuego, el equilibrio, el balance entre esas fuerzas, de cierta manera centrfugas y centrpetas, es lo que nos rendira una idea de cohesin social en determinado momento y medio. Por ello, es preciso insistir en que la cohesin como nocin debe ser analizada desde una perspectiva histrica, por su carcter dinmico. Puede haber cambios en el nivel de cohesin social en un determinado contexto a travs de los aos; puede haber rupturas dramticas con algunos procesos polticos, econmicos, sociales o fenmenos de la naturaleza; o puede haber evolucin positiva o negativa en el nivel de cohesin de una sociedad, sin que haya habido algn proceso dramtico de cambio. Verla as nos lleva a armar que la cohesin social podra analizarse como un espejo de la intensidad y de la anuencia de la interaccin social dentro de un colectivo. Como debe ir quedando claro, estamos frente a un concepto escurridizo, elstico, bastante impreciso, tal vez polismico, sobre el cual hay ya una diversidad de miradas de aquellos que se han propuesto estudiar los elementos que abonan o destruyen a la cohesin social. El tema ha ido ganando espacio en los debates de polticas pblicas porque, segn muchos analistas, lejos de ir logrando mayores niveles de cohesin social, muchas sociedades estn mostrando preocupantes signos de fractura o fragmentacin social. Cunto puede hacerse desde el Estado para evitarlo? Existen polticas que puedan ayudar a lograr mayor cohesin y polticas que no lo hagan? Es en realidad importante la cuestin de la cohesin social? Cules son los elementos que abonaran a ella y cules no? Miguelez y Prieto (2001), por ejemplo, ponen el acento en la calidad del empleo disponible en la sociedad. Aducen que la conguracin del mercado de trabajo tras la segunda guerra mundial constituy uno de los pilares bsicos en los que se asent la legitimizacin del orden social de las sociedades industrializadas y contribuy a hacer posible una recia cohesin social. Los empleos que se generaron entonces, explican en su texto, eran estables, seguros y venan acompaados de derechos laborables fundamentales. Por el contrario, arman, en las ltimas dcadas la precarizacin laboral ha trado aparejada una
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Jan Robert Suesser, La cohesin social en Europa: Consideraciones de introduccin del seminario Estrategias scales y cohesin social. Buenos Aires: Programa Eurosocial, 16 al 18 de mayo de 2006.
preocupante crisis de la cohesin social. Una mirada a datos bsicos sera suciente para corroborar que en Amrica Latina, a pesar de que se gener crecimiento econmico en los ltimos aos y la reactivacin ha incentivado la generacin de empleo formal, todava persiste un sector poblacional demasiado grande que realiza trabajo precario, de tipo informal, con remuneraciones mnimas, o que estn desempleados y, por ende, fuera de las redes de cobertura bsica de proteccin social. Un informe realizado conjuntamente por la cepal y la oit seala que la recuperacin econmica reciente no necesariamente garantizar un crecimiento con trabajo decente a largo plazo.2 Robert Castel3 tambin adjudica una gran importancia al trabajo como elemento constitutivo de la cohesin social, aunque lo examina desde otra perspectiva. Segn su anlisis, el nivel de seguridad y bienestar alcanzado por los trabajadores permite que se desarrolle una
forma de proteccin social que se basa en el establecimiento de relaciones solidarias entre los miembros, tanto en las relaciones de proximidad, como entre los grupos sociales, para la realizacin de tareas colectivas o el establecimiento de redes de nanciamiento para enfrentar temas de competencia y resolucin social.
Castel viene manifestando desde hace mucho una gran preocupacin por la relacin que puede existir entre trabajo asalariado y la integracin social, como l la llama. Esa inquietud parece ser el hilo conductor de su prolca carrera acadmica, desde sus primeros ensayos en el mbito del psicoanlisis hasta los ms recientes sobre la cuestin social. Ha recorrido el camino de estudiar lo personal, lo individual, hasta investigar lo social, lo colectivo. Centra siempre su atencin en el trabajo como el elemento estructurante de la personalidad, la identidad y, en buena medida, la vida misma de las personas. Para Castel el trabajador tambin construye su seguridad, su independencia, a partir de su trabajo. En su visin, las cuestiones sociales ms importantes estarn referidas al hecho de que una persona trabaje o no trabaje, o de que trabaje en forma estable o inestable. El ncleo de la
cuestin social para Castel gira, pues, en torno al trabajo y las condiciones de este.4 Desde esta perspectiva, Castel ha hecho un aporte formidable a la reexin y el anlisis del impacto de los sistemas de proteccin social que nacieron de la mano del trabajo asalariado organizado y de la construccin del Estado benefactor o de un Estado nacional social, como l lo denomina. Y nos advierte sobre el peligro de perderlos. Si bien hay grandes variantes entre las polticas que animaron a los Estados benefactores como los constituidos en Francia, Gran Bretaa, Alemania, o los pases escandinavos tras la segunda guerra mundial y que funcionaron plenamente hasta mediados de los aos setenta estos tienen algunas caractersticas comunes que resulta interesante sealar: i) tuvieron capacidad para denir y controlar sus principales estrategias econmicas; ii) pudieron establecer mecanismos para controlar los salarios y los precios; iii) practicaron una poltica econmica keynesiana, que permiti mantener el consumo masivo y sostener la demanda social; y iv) buscaron asociar el desarrollo econmico al desarrollo social, promoviendo polticas de tipo integral que generaran sinergias positivas. Entre estas, las ms destacadas son los sistemas de proteccin colectiva obligatoria, que permitieron a la poblacin de estos pases transitar sin mayores inseguridades o problemas econmicos todas las etapas de la vida, desde el nacimiento a la muerte. Si bien Castel reconoce que no todos los individuos estn igualmente posicionados en la sociedad salarial, en su anlisis destaca que el rgimen de derechos del cual han estado dotados los Estados benefactores o Estados nacionales sociales, as como el sistema de proteccin social que estos crearon, permiten un continuo de relaciones desde donde se maniesta y ejerce la solidaridad en el sentido de Durkheim. No se trata meramente de sociedades donde la mayora de la gente es asalariada, o en donde los asalariados tienen proteccin, sino que tambin son generalmente sociedades en las cuales las garantas y los derechos construidos a partir del trabajo asalariado se aplicaron prcticamente a todos los miembros de esa sociedad, incluidos los no asalariados. Ello permiti, en la
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Boletn cepal/oit: Desempleo en Amrica Latina y el Caribe baja por efectos de recuperacin econmica, enero 2011. Robert Castel: La inseguridad social; qu es estar protegido? Buenos Aires: Manantial, 2004.
Robert Castel: Las transformaciones del trabajo, de la produccin social y de los riesgos en un perodo de incertidumbre. Buenos Aires: Siglo XXI, Instituto Di Tella, Ctedra Unesco sobre las Manifestaciones Actuales de la Cuestin Social, 2010.
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lgica de argumentacin de Castel, construir sociedades ms vivibles por todos y ms cohesionadas. Las visiones de Miguelez y Prieto, junto con Castel, coinciden en que los cambios que ha habido en la organizacin y disponibilidad de trabajos dignos, estables y de largo horizonte tienen un impacto sobre la cohesin social. De ah que uno de los ejes de investigacin y debate imprescindible en el esfuerzo de entender el fenmeno de la cohesin social en el Uruguay deba ser el trabajo. Obviamente, en el nivel y calidad de interaccin entre las personas inciden muchsimos factores, no solo el trabajo, aunque este sea un elemento fundamental. Por ello, la cohesin social es tambin un fenmeno multidimensional, cuya comprensin requiere necesariamente una aproximacin multidisciplinaria y periodizada en el tiempo. Como relacin, algunos piensan que puede ser analizada o calibrada con ndices determinados o denidos. Si ello fuera as, su carcter multidimensional nos obliga a buscar indicadores en diferentes mbitos social, poltico, econmico y cultural. El gran desafo sera, justamente, identicar en qu otros mbitos, adems del eje del trabajo, podemos encontrar pistas para comprender la dinmica que sostiene, abona o destruye la cohesin social en un determinado contexto. A riesgo de que suene a redundancia, debemos insistir en que no puede haber un modelo nico de cohesin social, puesto que esta es precisamente una construccin social; cada grupo humano construye formas de interaccin que estarn asociadas a sus circunstancias especcas, incluyendo su evolucin histrica, sus cdigos culturales, sus patrones demogrcos, entre otros. Por ello, descartamos que pueda existir una teora universal sobre cohesin social, que sea aplicable a cualquier realidad en cualquier momento del tiempo. No existe ni parece adecuado pretender construirla. La cohesin social es el resultado de una particular y especca forma de articulacin entre la manera en que se ha concebido y se desempea el Estado, la manera en que funciona el mercado, la interaccin en las familias y la sociedad civil, y la forma en que histricamente se construyeron y evolucionaron las relaciones comunitarias y vecinales. Todos estos elementos complejos, dinmicos y multifactoriales se conjugan en un entramado de polticas y acciones concretas que tendrn resultados tambin concretos y especcos, que incidirn sobre el grado y calidad de la cohesin social y la calidad de la convivencia en una sociedad. Habiendo anotado el carcter especco de cada caso y de cada momento para analizar el estado de cohesin
social en una sociedad, nos volcamos a la pregunta de si es posible encontrar algunos elementos comunes que denan la cohesin social, y por ende, si sera vlido o interesante hacer anlisis comparativos entre pases o regiones. En la revisin de literatura que hemos hecho se constata que efectivamente ha habido esfuerzos tericos importantes de conceptualizacin y que se han identicado algunos elementos comunes en los procesos econmicos, sociales, polticos y culturales que tienen capacidad de incidir en el grado o nivel de cohesin social que pueda existir en una sociedad. Se ha avanzado tambin en la identicacin de algunos indicadores cuantitativos y hay trabajos en marcha dirigidos a disear ndices de cohesin social, ponderando de manera diversa algunos indicadores. Con ese marco general, nos centramos ahora en examinar el signicado que se ha dado a la cohesin social por analistas europeos y latinoamericanos con el objetivo de comprender las diferencias conceptuales y metodolgicas del anlisis en ambos casos, como base de un trabajo ms amplio de investigacin sobre la cohesin social en Uruguay que hemos emprendido desde el claeh.
EL MODELO EUROPEO DE COHESIN SOCIAL En palabras del excomisario de Relaciones Exteriores de la Unin Europea y actual rector de la Universidad de Oxford, Christopher Patten, el ideal europeo es la creacin de una sociedad decente, que combata la marginacin y el atraso en cualquier segmento de la sociedad y permita la convivencia entre diferentes.5 En su visin, y en la de muchos europeos, la cohesin social no es sinnimo de igualdad, sino que admite cierto grado de desigualdad social que no ponga en riesgo la estabilidad general. Tal vez por ello, el concepto de cohesin social fue el elegido como metfora del proceso de integracin regional que condujo a la construccin de la Unin Europea, y que ha buscado reducir aquellas desigualdades al interior de los pases y entre pases que pudiesen desembocar en amenazas al sistema poltico y econmico edicado por la Unin. Visto de esta manera, la cohesin social se propone como un umbral si se quiere, mnimo de la deseable interaccin entre personas, aunque sean estas
Citado por Porrio Muoz Ledo, embajador de Mxico ante la Unin Europea, en Cohesin social, www.sre.gob.mx/uaos/documentos/cohesion.doc.
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CUADRO 1. Los tres regmenes tipo de Estado de bienestar o Estado providencia, segn Esping-Andersen
Rgimen liberal Cobertura Destinatarios Responsabilidad Prestaciones - Gama - Estructura - Nivel - Requisitos Financiamiento Redistribucin Limitada Ad hoc Moderado Necesidades comprobadas Fiscal Vertical Regular Contributiva / Retributiva Variable Contribuciones Contributivo Horizontal Amplia Tributaria Adecuado Ciudadana Fiscal Vertical Marginal Pobres Autoridades pblicas Corporatista Profesional Trabajadores Cajas Socialista Universal Ciudadanos Estado
Fuentes: Merrien, Parchet, Kernen (2005). Segn Ferrara (1993) y Merrien Francois-Xavier Los modelos de Estado providencia y el sistema francs: los distintos tipos de Estado providencia, La Documentacin Francesa Cuadernos Franceses n. 330. Citado por Jan Robert Suesser: La cohesin social en Europa: Consideraciones de introduccin del seminario Estrategias scales y cohesin social, Buenos Aires, Programa Eurosocial, 16 al 18 de mayo de 2006.
muy diversas. La lectura europea de la cuestin social ante el objetivo de construccin de la Unin podra resumirse en lograr el nivel de cohesin que permita a los diversos compartir un espacio y unas normas comunes. En un sentido, podramos armar que el concepto est impregnado de un gran pragmatismo y que estuvo en la base misma de la concepcin del Estado de bienestar europeo, acuado e instrumentado tras la segunda guerra mundial. Segn Suesser, el modelo social europeo y los modelos nacionales de cohesin se construyeron en torno a un objetivo esencial: permitir la insercin de cada persona dentro de la sociedad de manera tal que pudiera contribuir al bienestar colectivo en todas las etapas de la vida. Si bien hay diferencias importantes entre las naciones en cuanto a cmo organizan su modelo social, persisten muchos elementos comunes que permitieron que se redujeran bastante las desigualdades sociales con polticas de redistribucin y se brindara garanta de proteccin en casos de accidentes tales como desempleo, enfermedad, discapacidad. El cuadro 1 muestra un resumen de los diferentes regmenes del Estado de bienestar.
En la ltima dcada, y producto de los cambios dramticos en la economa mundial, as como de cambios demogrcos, se ha visto que el costo de sostener el modelo social de Estado de bienestar europeo, con altos benecios para una poblacin que incluye en muchos casos grandes contingentes de extranjeros, ha llegado a ser insostenible en algunos pases. Cada da aumenta el debate y la tensin colectiva acerca de cmo conciliar crecimiento econmico con un nivel de integracin o inclusin social que evite turbulencias. Si algo ha dejado claro el proceso de globalizacin econmica es que la desigualdad social se ha convertido en un nuevo fantasma que amenaza al mundo, sobre todo porque realmente diculta la superacin de la pobreza, segn demuestran una gran cantidad de estudios internacionales.6
El ms reciente estudio de una ya abundante literatura que postula que las polticas pblicas dirigidas a asegurar un nivel digno de vida para toda la poblacin no deben ser denidas como acciones contra la pobreza, sino estrategias multidimensionales, complejas e integradas de polticas econmicas y sociales dirigidas a estimular el crecimiento econmico y
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Hasta entonces, y desde muy temprano en la construccin del Estado nacin, las fuerzas ms progresistas de la regin se haban planteado la histrica tensin igualdad-
7 superar tambin la desigualdad social, se encuentra el informe del unrisd: Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy and Politics, Ginebra: unrisd, 2010.
Hay muchos artculos que sealan la creciente preocupacin europea con los procesos sociales. Vase, por ejemplo: J. C. Bossio Rotondo: Los indicadores de la cohesin social en la Unin Europea. Resultados contradictorios, perspectivas inquietantes, en Contribuciones a la Economa, octubre 2008, disponible en: http://www.eumed.net/ce/2008b.
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Por ello, la nocin europea de cohesin social parece haber devenido en el paradigma de esas sociedades, pues no pretende una integracin o inclusin plena de los diferentes, pero s podra permitir un nivel de convivencia sin violencia exacerbada, al interior de cada pas y en toda la zona. De ah que el concepto de cohesin social gane adeptos progresivamente y las instituciones regionales europeas conformen sus programas y sus polticas alrededor de este. Hoy, la cohesin social es parte integral de la estrategia colectiva de integracin nacional y regional en Europa, as como de sus estrategias de cooperacin internacional. Bajo el concepto se han agrupado una amplia gama de polticas pblicas diversas, todas tendientes a reducir la disparidad entre pases y en el interior de ellos. A n de asegurar que se camina en esa direccin, los europeos han dedicado mucho esfuerzo a la elaboracin de indicadores y de trabajos tcnicos para medir el progreso hacia la reduccin de las diversas inequidades que existan previamente a la constitucin de la Unin y que an persisten. El debate europeo cobr mayor notoriedad en los ltimos aos por la heterogeneidad que existe entre los pases, la que se ha acentuado desde la ampliacin de la Unin Europea hacia Europa del Este, y tambin la generada por las grandes oleadas de migrantes que han llegado al continente. Aunque algunas medidas de los ltimos aos han buscado poner lmites a la migracin, las ciudades europeas se han convertido en su gran mayora en centros multitnicos, multirraciales y multiculturales, lo que plantea grandes desafos a la convivencia y la redenicin de la identidad nacional. La elasticidad del concepto de cohesin social aparece entonces como una mediacin interesante para prevenir conictos de diverso tipo. El diseo y gestin de polticas dirigidas a promover la cohesin social en Europa se hace mayoritariamente desde los Estados, si bien cada vez ms los movimientos sociales tambin van asumiendo el concepto y sus usos. Pero la gran pregunta que desvela a muchos gobiernos de Europa, en su afn por instrumentar polticas tendientes a mejorar la convivencia entre diversos, es si realmente podr lograrse la cohesin social cuando sectores importantes de los nacionales de algunos
pases maniestan prejuicios de diverso tipo contra los inmigrantes, que vienen con trasfondos culturales y extracciones tnicas y raciales distintas. Europa vive hoy ese gran desagarre: tiene una vocacin histrica y poltica de construir sociedades cohesivas y con igualdad de oportunidades para todos; reconoce que necesita inmigrantes para equilibrar su pirmide poblacional; pero han aorado con fuerza movimientos de repulsa a los extranjeros, que con frecuencia llegan a generar situaciones de violencia. Persistirn los valores comunes en Europa y se aanzar la cohesin social? Podrn lograrlo las polticas pblicas diseadas a esos nes? O, por el contrario, aorarn los separatismos y se armarn las diferencias? El momento actual es por dems complejo y se encuentra evidencia de movimientos en una y otra direccin. En medio de todo ello, los ms pragmticos buscan que la nocin de cohesin social se arme como meta colectiva regional.7
EL INCIPIENTE DEBATE LATINOAMERICANO SOBRE COHESIN SOCIAL En Amrica Latina el tema de la cohesin social aora en el debate pblico en 2007 a partir de un estudio de la cepal y de varios documentos asociados, a saber:
El informe Cohesin social: Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, cepal, 2007, Santiago de Chile. El estudio de Eugenio Tironi y Bernardo Sorj publicado en la revista Pensamiento Iberoamericano, Universidad Catlica de Chile, Centro Edelstein de Investigaciones Sociales, 2007. Documentos de la XVII Cumbre Iberoamericana, organizada por la segib, 2008.
desigualdad y como meta colectiva hablaban de la inclusin social o la integracin social, encontrndose indicios de un largo debate sobre cmo lograr sociedades ms integradas. El gran problema latinoamericano desde siempre estuvo relacionado con la distribucin del poder y la integracin tnica-racial de su diversidad, producto de sus procesos histricos. Las fuerzas ms progresistas en la historia regional preconizaban un criollismo integrado, donde los elementos indgenas constitutivos de cada sociedad pudieran estar en plena igualdad de condiciones con los elementos europeos y los criollos surgidos del mestizaje. Generar sociedades verdaderamente incluyentes ha sido una quimera trascendental de las fuerzas progresistas en la historia latinoamericana. Particularmente interesantes, por ejemplo, son los escritos del uruguayo Jos Pedro Varela8 sobre la enseanza laica, gratuita y obligatoria como medio de construir igualdad de oportunidades en la sociedad; de los peruanos Jos Carlos Maritegui9 y Vctor Haya de la Torre10 sobre indigenismo y exclusin social el primero, y sobre legislacin social del trabajo el segundo; del educador Simn Rodrguez en Venezuela; de Jorge Eliecer Gaitn sobre polticas sociales contra la oligarqua en Colombia; y, ms recientemente, de Pablo Gonzlez Casanova,11 Rui Mauro Marini,12 Florestn Fernndez,13 Agustn Cueva,14 Anbal Quijano15 y Ren Zavaleta,16 que han abordado
Vase el texto La educacin del pueblo, publicado en 1874 y reeditado en 1964 en Montevideo, en la Coleccin de Clsicos Uruguayos, Biblioteca Artigas por el Ministerio de Instruccin Pblica y Previsin Social.
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Vase Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana, obras completas, vol. 2, Lima: Amauta, 1957. Vase el estudio de Haya de la Torre por Silvia Cragnolino: Haya de la Torre, el indoamericanismo en Amrica Latina, Buenos Aires: Centro Editor de Amrica Latina, 1984.
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Vase De la sociologa del poder a la sociologa de la explotacin, antologa de Pablo Gonzlez Casanova, Buenos Aires: CLACSO, Coleccin de Pensamiento Crtico, 2009.
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Rui Mauro Marini: Amrica Latina, dependencia y globalizacin, antologa, Buenos Aires: CLACSO, Coleccin de Pensamiento Crtico, 2008. Vase Dominacin y desigualdad: el dilema social latinoamericano. Antologa. Buenos Aires: clacso, Coleccin de Pensamiento Crtico, 2008. Vase Entre la ira y la esperanza. Antologa. Buenos Aires: clacso, Coleccin de Pensamiento Crtico, 2008. Vase su trabajo sntesis: Colonialidad del poder, globalizacin y democracia. Lima: Sociedad y Poltica Ediciones, 2001. Vase La autodeterminacin de las masas. Antologa. Buenos Aires: clacso,
todos la inclusin y la exclusin social como problemas fundamentales que Amrica Latina debe atender. Tras esa larga y fecunda tradicin, que dio vida al surgimiento y evolucin de unas ciencias sociales vigorosas, crticas y comprometidas con el desarrollo sostenible y la equidad, emerge el concepto de cohesin social al que rpidamente estn adhiriendo los principales organismos internacionales y de cooperacin, as como muchos consultores y estudiosos de la cuestin social en la regin. La gran pregunta es si la nocin de cohesin social entra en el debate pblico por sus propios mritos, como un concepto que quizs podra servirnos hoy, en el contexto latinoamericano, para formular nuevos pactos sociales a favor del desarrollo sostenible y la equidad, o si por el contrario se trata de un condicionamiento del mercado de la cooperacin internacional europea. En el circuito de la cooperacin internacional las convocatorias suelen hacerse con un determinado marco referencial y de inmediato se ponen de moda ciertos conceptos. El problema es que la ambigedad conceptual licua los contenidos, como sucedi, por ejemplo, con el concepto de desarrollo sostenible. En los ltimos aos han proliferado escritos que de alguna manera se posicionan o usan el concepto de cohesin social como bandera, aunque en el marco de una gran imprecisin terica. Tal vez sea interesante aprovechar esta nocin elstica y polismica para refundar un debate sustantivo sobre cmo realmente conciliar crecimiento con equidad en un marco de respeto pleno a los derechos humanos y de construccin progresiva de ciudadana y democracia. Pero, de as decidirlo, debe hacerse con rigor cientco y metodolgico, no por pragmatismo craso u oportunismo. Nuestra sugerencia, desde la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas del claeh, es que nos demos a esa tarea: a la de dar sentido y signicado al concepto, ubicndolo en su trayectoria histrica, que es la inclusin y la integracin. La cuestin social est sobre el tapete de la mesa de discusin en toda Amrica Latina. Por un lado, porque existe un cierto desencanto de la ciudadana con los resultados sociales de la democracia. La democracia poltica en la regin ha evolucionado fundamentalmente en un marco de neoliberalismo econmico, que exacerb las diferencias sociales, marc distancias abismales entre los que ms y los que menos tienen y solo en el ejercicio del derecho al voto cada cuatro o cinco aos existe igualdad de oportunidades
Coleccin de Pensamiento Crtico, 2009.
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Carolina Tetelboin: La cohesin social como mecanismo de proteccin, PAHO. Disponible en: http://www.paho.org/spanish/dpm/shd/hp/hp-xitaller04-pres-tetelboin.pdf.
Argumentando que no hay una denicin clara del concepto en Europa, la cepal distingue una vinculacin intrnseca entre la inclusin social, la provisin de mecanismos de integracin y la plena pertenencia a la sociedad. En ese sentido tiende un puente con las nociones histricas que se han manejado en la sociologa y la losofa latinoamericanas desde la poca de las repblicas. El informe pasa revista del uso del concepto de cohesin en diversos marcos. Para las ciencias naturales, explica que la cohesin responde al cruce de tres ejes:
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Vase, por ejemplo, el anlisis de Marina Malamud en El secreto de la gobernabilidad y la seguridad en Amrica Latina: el valor de las instituciones. Publicado en Security and Defense Studies Review, vol. 6, n. 2, 2006. Disponible en: http://www.ndu.edu/chds/journal/papers_bios/ MarinaMalamud-bio.htm. 20 19 Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, Santiago: cepal, 2007. Pgina 6 del informe de la cepal.
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entre todas las personas. Segn Tetelboin17 este desencanto con la democracia puede deberse justamente a carencias de integracin o cohesin social. Nuestras democracias son todava dbiles en contenidos; no logran presentar una respuesta adecuada a las necesidades fundamentales de las grandes mayoras de la poblacin. Y ello las hace frgiles y vulnerables porque no tienen quines las deendan con vehemencia. Los datos que anualmente publica la encuesta del Latinobarmetro son elocuentes en este sentido. All se revela, por ejemplo, que la televisin es la fuente principal de conanza de las personas, mientras que menos de la tercera parte de la poblacin de la regin confa en los sistemas de justicia y confan menos an en los partidos y en los Parlamentos Ello sugiere que las democracias en Amrica Latina no han logrado abrir a la participacin ciudadana la construccin progresiva de nuevas estructuras de poder y de ejercicio sustantivo de estas. Por eso, ni siquiera se logra captar la importancia de contar con regmenes democrticos formales. La debilidad institucional del Estado est incidiendo de manera extraordinaria sobre la seguridad y la gobernabilidad en la regin.18 Esta debilidad ha permitido que se inserten cmodamente en nuestras sociedades lacras como el narcotrco y otras redes delictivas, dirigidas a minar el poder del Estado y a esclavizar a buena parte de la poblacin. Amrica Latina necesita con urgencia actuar de comn acuerdo para desbaratar los negocios de ilcitos, especialmente de estupefacientes, que son hoy probablemente el mayor destructor de cualquier capital social que tengamos y de los niveles de integracin o cohesin que histricamente habamos logrado. Por qu no hablamos de eso? Por qu no se escuchan los reclamos de madres angustiadas que vienen planteando hace aos con mucha vehemencia que a sus hijos los mata la droga, de muchas maneras? Es realmente culpa de los sistemas educativos que los adolescentes abandonen los estudios, o es la tentacin de este lucrativo mercado que permite acceso
a bienes de consumo que de otra manera no lograran, lo que est incidiendo sobre tantos? Por qu solo se atisban respuestas policiales a este problema y no se investiga ms la posibilidad de dar respuestas por vas que acabaran con el negocio? Un nuevo pacto de cohesin social tiene que contemplar cmo responder a esta cuestin.
EL CONCEPTO DE COHESIN SOCIAL SEGN EL INFORME DE LA cepal19 Vale la pena examinar con mayor detenimiento el informe preparado por la cepal, donde dene la cohesin social como la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin social y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al modo en que ellos operan.20 El concepto, aade el informe, resiste una denicin unvoca y surge del anhelo de la comunidad ante la globalizacin y las transformaciones profundas que ocurren en el mundo, destacando algunos elementos de estas transformaciones:

Corrosin de la legitimidad y gobernabilidad de los Estados nacionales Aumento de las brechas sociales Surgimiento de identidades autorreferidas Excesiva racionalizacin econmica Excesiva individualizacin Debilitamiento de lo pblico
la distancia entre los elementos; la integracin entre los elementos; la fuerza que conecta a los elementos (el todo).
sino tambin la promocin de mayores posibilidades de autodeterminacin de los actores en el juego.
Para la sociologa, la cohesin social es el grado de consenso de los miembros de un grupo social sobre la percepcin de pertenencia a un proyecto comn. Proceso en el que operan diferentes solidaridades, en trminos de Durkheim.21 El informe tambin pasa revista a algunos conceptos que han tendido a usarse indistintamente como cohesin social, o de manera asociada a este, y advierte sus diferencias. Entre otros, resea los siguientes:
tica social
Alude a
[] la comunidad de valores, el consenso en torno a mnimos normativos y mnimos sociales, la solidaridad como valor tico y valor prctico y un principio asumido de reciprocidad en el trato.
Capital social
[] entendido como patrimonio simblico de la sociedad en trminos de la capacidad de manejo de normas, redes y lazos sociales de conanza, que permiten reforzar la accin colectiva y sentar bases de reciprocidad en el trato, que se extienden progresivamente al conjunto de la sociedad. En este sentido, el capital social da cuenta, en buena medida, de un acervo de los agentes sociales que contribuye a una sociedad ms cohesionada.22
La especicidad del concepto de cohesin social reside, segn la cepal, en la dialctica entre integracin e inclusin, por una parte, y entre capital social y tica social, por otra. El informe presenta una denicin que busca tambin operacionalizar el concepto de cohesin social:
[] la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin social y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al mundo en que ellos operan.
Integracin social
[] proceso dinmico y multifactorial que posibilita a las personas participar del nivel mnimo de bienestar que es consistente con el desarrollo alcanzado en un determinado pas.23 Integracin vs. marginacin.
Igualmente, se identican un conjunto de mecanismos que podran ser catalogados como de inclusin social, cuyo anlisis y desagregacin podran dar seales del grado de cohesin que tiene una sociedad. Estos son los siguientes:

empleo sistemas educativos titularidad de derechos polticas de fomento de la equidad bienestar y proteccin social
Inclusin social
Forma ampliada de integracin que supone no solo mejorar las condiciones de acceso a canales de integracin,
Como se trata tambin de contrastar hechos reales con percepciones, se insiste en la necesidad de analizar tambin un conjunto de percepciones y disposiciones, entre las que destacan las siguientes:
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Emile Durkheim concibi los hechos sociales como unidades de estudio que no pueden ser abordadas con tcnicas que no sean las especcamente sociales. Lecciones de sociologa, 1912.
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Pgina 18 del informe de la cepal. Ibdem.
conanza en las instituciones capital social sentido de pertenencia solidaridad aceptacin de normas de convivencia disposicin a participar
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EL SENTIDO DE PERTENENCIA COMO EJE DE LA COHESIN SOCIAL La pertenencia se constituye en un eje central de la cohesin social como componente subjetivo del concepto, que se compone de percepciones, valoraciones y disposiciones. Para analizar el sentido de pertenencia, la cepal sugiere observar los siguientes fenmenos:

avanzar en dos direcciones complementarias para promover sinergias entre titularidad de derechos y cohesin social.24 Para trabajar en estas dos direcciones, expresa el informe, se requiere:
Polarizacin: altos grados de pertenencia a un grupo y de distancia con respecto a otros. Tribus urbanas: como resultado del desarrollo intensivo de la industria cultural; Libertad individual vs. diversidad.
Desde esta perspectiva, la cepal concluye que el sentido de inclusin social se reere al balance entre derechos sociales instituidos y la solidaridad social internalizada, mientras que la pertenencia se traduce en el acceso a derechos, por un lado, y en el compromiso de los individuos con las reglas y su disposicin a participar. Ello implicara mayor equidad (polticas de reconocimiento) y mayor aceptacin de la diversidad en una sociedad.
No sobredimensionar la judicialidad de los derechos sociales y considerar la multiplicidad de factores vinculados al diseo de polticas. Aspirar a la generacin de polticas fundadas en acuerdos slidos que incluyan todos los intereses involucrados y eviten juegos de suma cero. Establecer indicadores que midan el avance y la consolidacin de la progresiva realizacin de los derechos sociales. Contar con informacin y presencia pblica que permitan el acceso a la informacin de los sectores.
COHESIN SOCIAL Y CIUDADANA PLENA (DERECHOS SOCIALES) Entender a la cohesin social como la dialctica entre la inclusin socioeconmica y la disposicin ciudadana deriva en la relacin del concepto con la ciudadana plena y la titularidad de un conjunto derechos que conjugan la dimensin poltica (participacin y deliberacin), la social (acceso a activos ingresos y servicios) y la comunicacional (cultura, identidad y visibilidad). Los derechos econmicos, sociales y culturales (para la cepal considerados derechos sociales) construyen sentido de pertenencia. Por ello, un rgimen que los arme y potencie contribuir a la cohesin social. Asegurar la titularidad de estos derechos es deber de los Estados. A diferencia de los derechos civiles y polticos, que se instauran por voluntad poltica, los derechos sociales son parte de un proceso que requiere de un continuo entre el de jure y el de facto. Por tanto, implica un esfuerzo de los Estados en el mejoramiento de las instituciones en trminos de recursos humanos, fsicos y nancieros. La cepal plantea que, estratgicamente, los Estados deben
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Pgina 30 del informe de cepal. Saskia Sassen: Una sociologa de la globalizacin. Buenos Aires: Katz, 2007.
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La cohesin social hoy, concluye el informe de la cepal, debe pensarse en un contexto histrico en el cual el Estado, el territorio, la economa y la cultura no coinciden ms que parcialmente; donde las representaciones de la cultura nacional se transforman en simulacros producidos por los medios de comunicacin, las poblaciones circulan y se desplazan, y las informaciones circulan en tiempo real y alcanzan vastas reas del planeta. Ms an, el orden funcional y evolutivo de la divisin del trabajo ya no corresponde a las transformaciones de la industria y los servicios, ni a un sistema poltico cuyas decisiones econmicas deben tomar en cuenta las conexiones cambiantes del contexto mundial.25 Por esas razones, el asunto de la cohesin social resulta complejo y en muchos sentidos difcil de aprehender. El informe tambin pasa revista del marco histrico de Amrica Latina, los avances de la globalizacin y del imaginario democrtico, las reinvenciones de lo nacional, la llamada crisis de identidad nacional, los escenarios de la modernidad urbana y las movilidades. Al nal se plantean algunas conclusiones sobre la relevancia de los anlisis para las polticas pblicas que deseen profundizar la cohesin social.
EL CONCEPTO DE COHESIN SOCIAL EN EUGENIO TIRONI Y BERNARDO SORJ26 Otro estudio, titulado Nueva agenda de cohesin social para Amrica Latina, fue realizado tambin ms o menos para las mismas fechas por el Instituto Fernando Henrique Cardoso (ifhc) y la Corporacin de Estudios para Latinoamrica (cieplan), con el apoyo de la Unin Europea y el pnud. Fue dirigido por Bernardo Sorj y Eugenio Tironi y participaron tambin Sergio Fausto, Patricio Meller, Simon Schwartzman y Eduardo Valenzuela. El ttulo de su informe El desafo latinoamericano: cohesin social y democracia ya marca un nfasis un poco distinto al informe de la cepal, en el sentido de dar por sentado que la ruta a transitar, o el gran desafo de la regin, es la cohesin y no necesariamente la inclusin social en el sentido que plantearon antes las ciencias sociales. A continuacin sintetizamos algunas de sus argumentos ms interesantes. La cohesin social es un fenmeno histrico y dinmico que responde siempre a un propsito normativo contingente. Toda sociedad genera alguna forma de cohesin, dicen los autores de este ensayo. Los mecanismos para alcanzarla cambian de acuerdo con la historia. La evolucin de la humanidad ha conocido diversas formas y mecanismos de organizacin y estabilidad social estables en largos perodos de tiempo. Dicho de otro modo, no existe una teora universal sobre cohesin social aplicable a cualquier realidad social en cualquier momento del tiempo y en funcin de cualquier agenda normativa, armacin que compartimos plenamente. Por lo mismo, lo que interesa analizar es la mayor o menor cohesin social de una sociedad en funcin de determinados objetivos. En este caso, lo que interesa es desarrollar un concepto y un programa de cohesin social apropiado a la evolucin histrica y al estado actual de las sociedades de Amrica Latina, que dote a los individuos de capacidades para operar como agentes autnomos, con un sistema de prestaciones mnimas de carcter universalista y no contributivo respecto a ciertos bienes primarios, y que fortalezca los valores y
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Ensayo publicado en la revista Pensamiento Iberoamericano, n. 1, segunda poca, 2007, Universidad Catlica de Chile - Centro Edelstein de Investigaciones Sociales. Puede verse en: http://www.pensamientoiberoamericano.org/articulos/1/43/2/cohesion-social-una-vision-desdeamerica-latina.html.
prcticas democrticas como forma de resolver conictos sociales y avanzar en el bien comn. No hay un modelo nico de cohesin social: cada sociedad construye un modelo asociado a sus circunstancias histricas especcas. No hay un modelo bueno o adecuado, y otro malo o inadecuado de cohesin social, dicen los autores. Un ejemplo claro de lo anterior es el contraste entre dos modelos: el estadounidense, cuyo eje central de integracin social es el mercado y la movilidad social se realiza a travs de la capacidad de consumir bienes y servicios del mercado. Este, sin duda, ha llegado a ser el sueo americano. Por otro lado, tenemos el modelo europeo-continental, que se articula sobre la base de un Estado de bienestar con un fuerte componente redistributivo y la garanta de derechos sociales universales. Miradas las cosas desde Amrica Latina, es natural la comparacin con esos dos modelos, un poco esquematizados e idealizados. Pero de lo que se trata no es de evaluar cun lejos o cun cerca est la regin de esos modelos paradigmticos, sino de indagar sobre cul sera la visin apropiada para aanzar la cohesin social a partir de la particular trayectoria histrica de la regin. Segn el estudio de Tironi y Sorj, la cohesin social resulta de una peculiar articulacin entre los roles del Estado, el mercado, las familias, la sociedad civil y las relaciones comunitarias. El peso relativo, las caractersticas propias y las dinmicas de interaccin de estos agentes, instituciones o espacios sociales, conguran diferentes modelos, mecanismos y resultados en la asignacin y distribucin de los recursos materiales y simblicos. Esto refuerza el carcter relativo del concepto de cohesin social, pues cada sociedad enfatiza, en cada momento histrico, diferentes dimensiones. A diferencia de Europa, en Amrica Latina el Estado no es, ni ha sido, el principal baluarte de la conanza en el orden social. Los procesos de conformacin del Estado en la regin han pasado por vaivenes de diverso tipo que han dicultado su consolidacin y reconocimiento como garantes del bien pblico. Pero tampoco lo ha sido la sociedad civil, en el sentido estadounidense, ya que esta es tambin endeble y problemtica. Sin embargo, una hiptesis que podra explorarse sera examinar si desde una perspectiva histrica la cohesin social en Amrica Latina ha descansado primordialmente en las relaciones comunitarias y su sustrato sociocultural. Tironi y Sorj ofrecen un conjunto de deniciones a tener en cuenta:
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Pueden verse los documentos de esta cumbre en: http://www.iberchile.cl.
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1. La cohesin social se reere tanto a la ecacia de los mecanismos instituidos de inclusin social como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad. Los mecanismos incluyen, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos y las polticas de fomento de la equidad, el bienestar y la proteccin social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan mbitos tan diversos como la conanza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de normas de convivencia y la disposicin a participar en espacios de deliberacin y en proyectos colectivos. Informe cepal, 2007. 2. El grado de consenso de los miembros de un grupo social sobre la percepcin de pertenencia a un proyecto o situacin comn; en esta denicin el nfasis se ubica en las percepciones y no en los mecanismos. (Wikipedia, usada en Informe cepal). La cohesin social designa, en sociologa, el grado de consenso de los miembros de un grupo social o la percepcin de pertenencia a un proyecto o situacin comn. Es una medida de la intensidad de la interaccin social dentro del grupo; puede ser medido con un test de ndices o simplemente descrito o denido para cada caso. Atenta contra la cohesin la anoma, es decir, el comportamiento no basado en normas. 3. La capacidad dinmica de una sociedad democrtica para absorber el cambio y el conicto social mediante una estructura legtima de distribucin de sus recursos materiales y simblicos, tanto a nivel socioeconmico (bienestar), sociopoltico (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a travs de la accin combinada de mecanismos de asignacin como el Estado, el mercado, la familia, la sociedad civil y las redes comunitarias.
EL DEBATE SOBRE COHESIN SOCIAL EN LA XVII CUMBRE IBEROAMERICANA, 2007 La Cumbre de Jefes de Estado, organizada por la segib en 2007,27 tambin tuvo como eje la cohesin social. El documento base de la cumbre fue sustancialmente tomado del informe de la cepal. Desde entonces, el debate sobre cohesin social parece ir ganando terreno, sobre todo en Chile y en Mxico, donde han aparecido numerosas publicaciones. Es claro que la cooperacin internacional, especialmente la europea, lo impulsa con mucha fuerza y hay en marcha numerosos proyectos que buscan calibrar el estado de la cohesin social en determinados pases. Como puede constatarse en la bibliografa que se encuentra al nal de este informe, en los ltimos aos se han generado muchsimos seminarios y sesiones de debate y se ha publicado sustantivamente sobre el tema.
INVESTIGAR LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY A partir del anlisis crtico del concepto de cohesin social que hemos hecho, asumimos el desafo de investigar la cohesin social en el Uruguay proponiendo una relacin dialgica con la evolucin del pensamiento local y la vasta literatura que existe sobre exclusin social, vulnerabilidad, desigualdad y otros elementos que hacen a la cohesin social. Abordaremos la cuestin desde algunos mbitos que consideramos privilegiados para la generacin y fortalecimiento de la cohesin social, respaldndonos en literatura especializada. Los sectores que se analizan en este estudio son los de desarrollo territorial, educacin, trabajo y juventud.
DIAGNSTICO DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY
LAS RACES DE LA VOCACIN INTEGRACIONISTA DEL URUGUAY Para analizar los procesos generales de cohesin social es indispensable buscar sus races en los conceptos de integracin e inclusin social que inspiraron la orientacin de las polticas pblicas impulsadas por los reformadores sociales europeos desde nes del siglo XIX hasta los aos cincuenta del siglo XX. Despus de la gran depresin de 1929, la integracin social devino un objetivo poltico clave y muchos Estados se dieron a la tarea de instalar servicios sociales que cubrieran los riesgos de la poca. Se opt por universalizar las prestaciones sociales y generar un piso mnimo y uniforme, de relativa calidad segn el sector de poltica pblica, que deba permitir que los diversos estratos sociales se encontraran en un espacio pblico, comn. La presuncin que anim esta visin era que la intervencin pblica promoviendo el crecimiento econmico y nivelando el campo social podra estimular de procesos de movilidad social ascendente. Se quera demostrar que, en un marco de produccin y acumulacin capitalista, poda haber lugares diferenciados, pero respetables para el conjunto de los estratos sociales.28 En el caso de Uruguay, esta visin naci mucho antes y estuvo encarnada en el proyecto que emergi a inicios del siglo XX con el presidente Jos Batlle y Ordez (19031907, 1911-1915), dirigido a integrar y estatizar la sociedad, y a conformar una ciudadana civil impregnada de ideas democrticas y con un alto grado de integracin social. Admirador de Suiza y Francia, Batlle busc para el Uruguay la instalacin de un concepto de ciudadana inclusivo, que descartara diferencias de culto, as como de apariencia, y que, al menos en teora, fuera igualitario. Esta aspiracin deba lograrse a travs de la educacin obligatoria, laica y gratuita, eliminando las condiciones que generaban
explotacin de los trabajadores y asegurando todos los derechos bsicos a las personas.29 El Estado batllista tuvo cuatro horizontes estratgicos respecto a la educacin: extenderla al mayor nmero posible de personas; asegurar su gratuidad en los tres niveles primaria, secundaria y terciaria; alentar la educacin industrial, fsica y artstica; y asegurar la laicidad. Hasta el da de hoy estos siguen denindose como pilares bsicos del sistema educativo del pas, si bien hay seales preocupantes de quiebres en este ideario que se verican en la investigacin realizada. Para mejorar la precaria situacin de los trabajadores, en su gobierno Batlle impuls legislacin para prohibir el trabajo a los menores de 13 aos, restringir la jornada de trabajo a los menores de 19, establecer un da de descanso obligatorio a la semana, establecer la limitacin de ocho horas de trabajo diario, prevenir e indemnizar por accidentes de trabajo, indemnizar a los trabajadores por despidos y otorgar pensiones a la vejez. Ello sent las bases de lo que seran los desarrollos posteriores del sistema de seguridad social del Uruguay, que le ha dado un umbral importante a la cohesin social y a las relaciones interpersonales. En el mbito econmico, la obra se Batlle buscaba asegurar que los servicios pblicos esenciales estuvieran en manos del Estado. Esta estrategia estaba basada en la conviccin de que el Estado era representante y garante de toda la sociedad, que deba invertir en aquellas esferas donde el capital privado fuera reticente y que el Estado deba evitar que empresas extranjeras debilitaran al pas
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Poder Legislativo, Cmara de Diputados: Jos Batlle y Ordez. Documentos para el estudio de su vida y su obra. Montevideo, 1994; Adolfo Garc: Ideas y competencia poltica en Uruguay (1960-1973): revisando el fracaso de la cide. Montevideo: Trilce, 2002; Milton Vanger: Jos Batlle y Ordez, el creador de su poca. Buenos Aires, Eudeba, 1968; Carlos Rama: Historia social del pueblo uruguayo. Montevideo: Comunidad del Sur, 1972; Gerardo
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Vase el documento de Carmen Midaglia para esta investigacin: Los intentos de ajuste y refundacin de la matriz de bienestar y proteccin en la promocin de cohesin social, Montevideo 2011.
Caetano y Jos Rilla: Historia Contempornea del Uruguay. Montevideo: claeh, 1994; Benjamn Nahum: La poca batllista, 1905-1929, coleccin Historia Uruguaya, Montevideo: Banda Oriental, 2011.
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llevando sus ganancias fuera de las fronteras. Con esa lgica se estatizaron y nacionalizaron el Banco de la Repblica en 1911, el Banco Hipotecario en 1912, se instal el Banco de Seguros del Estado en 1911 una medida verdaderamente revolucionaria en su momento, que dejaba afuera a las compaas privadas de seguros, se cre la Administracin de Ferrocarriles el Estado en 1915 y se estatiz el servicio de energa elctrica en 1912. En el mbito rural, se impulsaron medidas de un impuesto progresivo a la mayor extensin de propiedad, impuestos de herencia, proyectos de tecnicacin del medio rural y de apoyo al desarrollo agrcola, la pesca, la minera y la industrializacin de las fuentes energticas. No menos importante para la evolucin del Uruguay fue la visin de Batlle respecto a la posicin de las mujeres en la sociedad y el papel de la Iglesia. En 1912 impuls el divorci por la sola voluntad de la mujer, procedi a la secularizacin de los actos pblicos y puso en marcha la separacin formal de la Iglesia y el Estado. La visin y el conjunto de medidas impulsadas en los gobiernos de Batlle aspiraban a generar una sociedad amortiguadora, en donde no hubiera un actor hegemnico, ni en clave ideolgica, ni en clave poltica, ni en clave social; se anhelaba el equilibrio y la moderacin como imaginario social. En esa conceptualizacin, el Estado siempre deba ser el escudo de los dbiles, el rbitro de los conictos sociales. La mayora de estas ideas han estado en el centro del debate poltico uruguayo durante ms de un siglo, con fuertes defensores y tambin fuertes detractores. Sin embargo, o tal vez por ello, el debate ha permitido rearmar una vocacin hacia la construccin de una sociedad que puede lograr pactos polticos para que la poblacin pueda moverse en un marco general de igualdad de oportunidades. La igualacin de todas las personas por el sufragio, las consultas plebiscitarias sobre temas claves y las posibilidades reales de alternancia en el poder han devenido en caractersticas defendidas por toda la poblacin y en sustento de los altos niveles de conanza que persisten en el sistema poltico uruguayo. El modelo social, econmico y cultural batllista, que para algunos es el punto de partida de la cohesin social en Uruguay, logr efectivamente nivelar y ofrecer oportunidades para la movilidad social ascendente. En ese Estado haba condiciones educacin, trabajo formal asalariado urbano, dispositivos de seguridad social que permitan pensar e imaginar al pas como una sociedad integrada, que continuara su evolucin dentro de esos parmetros.
Esa ideologa de la integracin y el equilibrio gener amplia adhesin en la sociedad uruguaya, formada mayoritariamente por inmigrantes europeos, pero tambin dio pie a la formacin de visiones demasiado optimistas, algunas de las cuales llegaron a convertirse en mitos, as como de mecanismos que sirvieron para frenar el cambio. Muchos mitos sobrevivieron en el tiempo y ocultaron problemas o dicultades reales. Por ejemplo, por mucho tiempo se presumi la inexistencia de antagonismos entre las clases sociales naides es ms que naides, llegaron a creer los uruguayos pero estos ciertamente existan aunque no aoraran abiertamente. Los peones rurales, los minfundistas agrcolas no fueron tocados por las reformas batllistas y siguieron en su precariedad cotidiana. El descubrimiento de la pobreza en el medio rural, promovido entre otros por Julio Castro, en sus histricos artculos en Marcha ya desde mediados de la dcada de 1940,30 puso en tela de juicio esta construccin y coloc bajo sospecha tanto el carcter integrado de la sociedad uruguaya como el mito de la educacin en cuanto canal fundamental de ascenso social (Castro, 1944). Tambin se hizo un mito de la idea de que exista plena igualdad de oportunidades para los inmigrantes, pero persisti y sigue habiendo discriminacin hacia la poblacin afrodescendiente. Se aduca que el pas era por naturaleza tolerante, lo que es parcialmente cierto y brutalmente incierto tambin, como lo demostr la irrupcin del autoritarismo que se plasm en la dictadura militar de 1973 a 1985 y que clausur todo debate acerca de la posibilidad de construccin de una sociedad ms integrada e igualitaria. Otro mito, que predic que el Estado poda ser realmente un ecaz rbitro social y generar soluciones para todos los problemas, gener la visin de que todo en la sociedad lo debe arreglar el Estado. Un Estado que fue sobredimensionndose progresivamente y dejando de ser efectivo para guiar el desarrollo econmico y ser garante de toda la sociedad. Como esos, hay otros mitos asentados en la mirada batllista, que gener, adems, una nocin de disciplinamiento que contribuy a gestar una sociedad donde es muy fcil ser igual porque es muy difcil ser distinto.
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Merecen particularmente destacarse los artculos publicados en las ediciones de Marcha de los das 13, 20, 27 de julio y 3 de agosto de 1945. Vase fragmentos en: http://www.juliocastro.edu.uy/Julio%20Castro%20 fragmento.pdf.
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Benjamn Nahum, Angel Cocchi, Ana Fraga e Yvette Trochon, Historia Uruguaya 9, Crisis poltica y recuperacin econmica, 1930-1958. Banda Oriental, Montevideo, 2011.
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As se fue forjando la imagen de un Uruguay mucho ms integrado socialmente del que realmente ha existido, aunque en comparacin con otros pases efectivamente sigue siendo un pas con menos desigualdades que el resto de la regin. Si bien las ideas y medidas sociales del Uruguay de Batlle sentaron una base slida para el Estado de bienestar, sus polticas econmicas no resistieron el paso del tiempo. Aunque en la segunda presidencia de Batlle se tomaron medidas para impulsar, diversicar y proteger la industria nacional, para reducir las importaciones, para redistribuir la riqueza, sus resultados no fueron tan consistentes y duraderos como los alcanzados en el plano social. Pero sobre todo, la evolucin del pensamiento econmico internacional fue demoliendo progresivamente las ideas de estatizacin y nacionalizacin que haban sustentado su losofa econmica e inado las burocracias estatales. Las bondades de la iniciativa privada y la inversin extranjera fueron penetrando la psiquis colectiva en los pases que aspiraban a un crecimiento econmico rpido; Uruguay no fue la excepcin. Ello marc una ruptura importante con el modelo batllista que, en lo econmico, fue perdiendo adhesiones hasta ser sustituido por la visin neoliberal, que contribuy a la quiebra de muchos mecanismos de inclusin, integracin y cohesin social. Hacia nales de la dcada del 1920 el pas vericaba una coyuntura verdaderamente crtica, tanto en el orden econmico como en el poltico. Ella era resultado tanto de procesos internos como del impacto de la crisis econmica mundial de 1929. Uruguay se vio afectado por la disminucin de precios internacionales de los productos pecuarios, por la cada de la demanda internacional de materias primas y productos alimentarios y por la retraccin de la inversin de capitales extranjeros. La crisis gener aumento en el desempleo, disminucin del poder adquisitivo de los asalariados y cierre de las fronteras que haban estado abiertas para los inmigrantes. Tres elementos de fuerte incidencia sobre la integracin y la cohesin social en el pas. Las propuestas del reformismo para la salida de la crisis comenzaron a ser resistidas con fuerza por los sectores conservadores que reclamaban recortar el gasto pblico, el estatismo y la burocracia.31 Tras esos
llamados se aglutinaron los sectores patronales y sus personeros polticos, que no permitieron la aprobacin de medidas como bolsas de trabajo, seguro por desocupacin, salario mnimo y otras que fueron presentadas. El sindicalismo estaba muy fragmentado por lo cual, aunque quiso endurecer su capacidad de respuesta, no la tena. Los aos subsiguientes fueron de alta conictividad y polarizacin poltica, de discrepancias notables entre las dos ramas que tena el Poder Ejecutivo entonces con el Legislativo y de gestacin de un golpe de Estado por el presidente electo en 1931, doctor Gabriel Terra, que disolvi los poderes constitucionales y orden el encarcelamiento o destierro de muchos dirigentes. Los intereses econmicos encontraron en el golpe la seguridad que buscaban. Terra concurri a nuevas elecciones en 1934 y las gan, a partir de lo cual puso en marcha polticas favorables a sectores ganaderoexportadores, a empresas extranjeras y a grupos vinculados al sistema nanciero privado nacional e internacional. Hacia el nal de su perodo, numerosas organizaciones sociales comenzaron a reclamar con fuerza la restauracin democrtica. El perodo neobatllista, nombre con que algunos historiadores uruguayos denominan el perodo de 1947 a 1958, estuvo plagado de contradicciones, fracturas al interior de los partidos polticos y continuo xodo de poblacin del campo a la ciudad. Los departamentos ganaderos presentaban la mayor tasa de migracin, lo que se explica por la persistencia del latifundismo en ese sector productivo, que requiere de pocos trabajadores. Montevideo era el foco de atraccin por tener mayores oportunidades laborales, de educacin y redes de servicios. El crecimiento de la clase obrera y de los sectores medios integrados por empleados pblicos, de la industria y el comercio, pequeos y medios comerciantes, docentes, bancarios, entre otros fue caracterstico en este perodo. Importante para el estudio de la cohesin social fue tambin el cambio de sonoma de la ciudad, ya que aparecieron en el perodo barrios de clases medias, barrios obreros y asentamientos no regulados. En 1948 el Banco Hipotecario inaugur lneas de crdito para nanciar viviendas de los sectores populares, medida que buscaba prevenir una mayor segmentacin social de la que ya estaba en marcha. Los sectores de clase y media y trabajadora ejercieron una demanda persistente por acceso a la educacin. Ya para 1957 el analfabetismo se haba reducido a 9,5%, diferenciando al Uruguay del resto de los pases de la regin, donde prevalecan tasas superiores al 20%. Tanto la
enseanza primaria como la media tuvieron una expansin considerable. A los efectos de estudiar los procesos de cohesin social es particularmente interesante observar que entre 1942 y 1963 se cuadruplic el nmero de alumnos inscriptos en el primer ao liceal.32 Tambin aument notoriamente la poblacin universitaria y se diversic la oferta de carreras en la Universidad de la Repblica. Es claro que la educacin fue el motor de ascenso social de la poblacin uruguaya en ese perodo.
EL URUGUAY DE LOS LTIMOS CINCUENTA AOS En los ltimos cincuenta aos el Uruguay ha sido escenario de grandes cambios; algunos muy positivos y otros que tal vez no lo sean tanto. Tres momentos de quiebres de la matriz social de la integracin merecen destacarse: i) el perodo de la dictadura cvico-militar que se extendi del 27 de junio de 1973 al 28 de febrero de 1985, pero que de hecho fue el desenlace de un proceso que comenz en los aos sesenta; ii) el devastador ajuste recesivo de 1982-1984 que aceler y profundiz la desigualdad social; y iii) la crisis nanciera y bancaria de 2000-2002, que si bien fue generada en el mbito externo, al tener asidero en las polticas econmicas de restriccin del gasto instrumentadas en los aos noventa, contribuy al colapso de la economa nacional. La dcada del sesenta comenz con una crisis multidimensional en el Uruguay. El sistema poltico vena vericando una gran fragmentacin partidista, que llev a que por primera vez el Partido Nacional ganara unas elecciones en 1958 y ganara tambin todos los gobiernos departamentales menos el de Artigas. Repiti el triunfo en 1962 pero por un margen menor. Esa situacin conmovi a las Fuerzas Armadas, fuertemente vinculadas al Partido Colorado y el malestar dio base a especulaciones sobre la necesidad de que los militares asumieran mayor responsabilidad en el pas. En simultneo, la economa se enfrentaba a un severo deterioro de los trminos de intercambio por la baja de los precios internacionales de los productos exportados del agro, la industria nacional comenz a tener tasas de crecimiento negativas y se instal una espiral inacionaria en la economa. Las consecuencias sociales no se dejaron sentir, vericndose un aumento
de la desocupacin, la disminucin de los salarios reales y una redistribucin regresiva del ingreso. La protesta social se abri camino, tal como estaba sucediendo en muchos pases de la regin. El Partido Colorado recuper el poder el 1. de marzo de 1967, cuando se eligi como presidente al general Oscar Gestido, quien falleci apenas nueve meses despus. Le sucedi Jorge Pacheco Areco, quien instal una reiterada supresin de libertades, incluyendo la orden de disolucin de partidos y movimientos de izquierda los cuales, arga, estaban detrs de la protesta social y de las acciones armadas que haban comenzado a producirse en el Uruguay. El gobierno de Pacheco cont con el apoyo de las gremiales empresariales que aplaudan la mano dura contra el sindicalismo y la protesta.33 El pas hiperintegrado comenzaba a hacer agua. El perodo dictatorial que se instal el 27 de junio de 1973 exacerb niveles de intolerancia poco conocidos hasta entonces en el Uruguay. Adems, introdujo elementos de desconanza en muchos mbitos de la vida cotidiana y produjo la fragmentacin de miles de familias que quedaron quebradas por la persecucin y el exilio. Estas huellas siguen presentes en la sociedad uruguaya, a pesar de haber transcurrido ms de 25 aos de nal de la dictadura. La instalacin de visiones autoritarias en la conduccin de la educacin, la estigmatizacin poltica que acompa a lderes estudiantiles, sindicatos, docentes y militantes de partidos de izquierda, las laceraciones del pluralismo, la laicidad y la autonoma, constituyeron un contexto indito en la historia del pas y su impacto todava se constata.34 En trminos econmicos, entre 1980 y 1985 el pib de Uruguay se redujo en 4,7% y en trminos per cpita la reduccin fue an mayor: 5,47%.35 El nal de la dictadura y el regreso a formas de convivencia democrticas en 1985 abrieron grandes expectativas con respecto a la posibilidad de cambios profundos en la direccin de las polticas econmicas, sociales y culturales. En ese momento la economa mundial mostraba seales favorables de crecimiento, especialmente en Amrica del
33
Benjamn Nahum, ngel Cocchi, Ana Fraga e Yvette Trochon: Historia uruguaya 10. El n del Uruguay liberal, 1959-1973. Montevideo: Banda Oriental, 2011.
34
Benjamn Nahum (coord.), Carolina Greising, Cecilia Prez, Elina Rostn y Marisa Silva Schultze: Historia uruguaya 11. La dictadura, 1973-1984. Montevideo: Banda Oriental, 2011.
32
Horacio Martorelli, citado por Nahum, Cocchi, Fraga y Trochon, o. cit.
35
Datos del Banco Mundial, 2000.
32
GRFICO 1. Evolucin del pib per cpita en el mundo (1972-2002)
DLARES EE.UU.
35.000
FRICA AMRICA LATINA Y CARIBE
30.000
ASIA + PACFICO AMRICA DEL NORTE EUROPA
25.000
20.000
ASIA OCCIDENTAL
15.000
10.000
5.000
0 1990 1978 1972 1982 1986 2000 1980 1984 1988 1996 2001 1974 1992 2002 1976 1994 1998 1999
Fuente: PNUMA, Geo ALC, 2003.
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Ibdem.
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Norte, lo que deba inducir mejores condiciones para el crecimiento de la regin latinoamericana. Pero la esperanza de un crecimiento vigoroso y bien distribuido no result ser tan fcil en Amrica Latina, segn se muestra en el grco 1. El pib de la regin estuvo prcticamente estancado a lo largo de la dcada de los ochenta, lo que llev a la cepal a caracterizarla como la dcada perdida en Amrica Latina. Hay un consenso importante en el sentido de que las polticas de restriccin del gasto, privatizaciones y apertura de mercados que se instrumentaron en esos aos en muchos de los pases de la regin incidieron en estos resultados. En el caso de Uruguay, se recuper algn dinamismo, pero moderado y no suciente para contrarrestar la desigualdad imperante. En los aos inmediatamente posteriores al n de la dictadura (entre 1985 y 1995), Uruguay recuper una tasa de crecimiento del orden de 4,9%.36 Pero el retorno democrtico no revirti las lneas de polticas econmicas que se llevaban desde antes, que eran fuertemente restrictivas del gasto social. Las polticas de ajuste instrumentadas entre 1982 y 1984 haban agravado tan seriamente la cuestin social en el pas que, a pesar del moderado crecimiento econmico, la calidad de vida de los sectores ms pobres y dependientes no mejor signicativamente. Por ello, puede armarse que el retorno a la democracia no vino
acompaado de una mayor equidad social, ni de la restauracin de las redes de proteccin que tena el Estado de bienestar uruguayo. Por el contrario, comenz a dibujarse un escenario de creciente polarizacin social, quebrando el ideario batllista de la integracin social. Posteriormente, la crisis nanciera y bancaria de 20002002 empeor an ms las condiciones de vida de amplios contingentes de poblacin. Por un lado, se pauperizaron muchos sectores medios, reduciendo el tradicional espacio colchn de la sociedad uruguaya. En simultneo, se ampli signicativamente el espectro de la pobreza, la desigualdad y la exclusin y surgieron nuevos cordones de miseria en torno a las principales ciudades, especialmente la capital. Segn Bittencourt (2006), las causas de este proceso deben buscarse en factores estructurales de la trayectoria de largo plazo de la economa uruguaya, que la han llevado a tener un crecimiento muy bajo y espasmdico, agudizados por el impacto de elementos externos de corto plazo. Segn este investigador, el Uruguay parece haber tenido dicultades para denir y acordar una estrategia productiva de largo plazo, con polticas que permitan generar un proceso de crecimiento constante y sostenible, y aadimos nosotros que contenga mecanismos redistributivos que corrijan la persistente desigualdad social. Bittencourt aporta una comparacin interesante incluyendo en su texto el grco 2, que apoyara la tesis del carcter estructural que va teniendo el modelo productivo del Uruguay.
GRFICO 2. pib per cpita de Uruguay en relacin al promedio de Alemania, eua, Francia e Inglaterra, 1870-2002 en el mundo (1972-2002)
120
100
80
60
40
20 1990 1870 1894 1954 2002 1882 1906 1934 1942 1968 1978 1916
Fuente: A. Maddison (1995 y 2001), FMI.
Como se conrma en el grco 2, cuando comparamos a Uruguay con pases como Alemania, Estados Unidos, Francia e Inglaterra, la evolucin del pbi uruguayo muestra una tendencia histrica negativa, an con alzas y bajas. Reconociendo que es imprescindible tratar el problema del modelo productivo del pas, desde 2005 el acento de las polticas pblicas ha sido puesto justamente en buscar generar un modelo productivo ms diverso y equilibrado. Ello se ha hecho a partir de una diversicacin de la produccin as como de los mercados. En paralelo, se ha buscado superar los circuitos de reproduccin de la pobreza, que estn fuertemente vinculados con perles demogrcos, niveles educativos y con marginacin territorial. Los nuevos programas puestos en marcha han permitido que entre 2005 y 2011 se lograran tasas interesantes de crecimiento econmico y que se pudiera reducir la pobreza en 12% y la indigencia en 50%. En ese perodo tambin se logr la estabilizacin macroeconmica, crecieron signicativamente los salarios, se fortalecieron los derechos laborales y el sindicalismo comenz a hacerse ms representativo de la sociedad. Todo ello abona a mejorar las perspectivas de la cohesin social, pero todava quedan muchos desafos por encarar.
LAS DESIGUALDADES DE ORIGEN Y LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY HOY Generalmente, en cualquier sociedad las desigualdades ms difciles de superar son aquellas relacionadas con el origen de las personas, es decir, con la cuna donde se nace. Ello suele expresarse en la forma que toma la organizacin del territorio, especialmente en las ciudades y en las oportunidades que tienen los distintos sectores sociales de acceder a una vida de calidad. Observando los barrios de una ciudad podemos darnos cuenta rpidamente si existen las bases para una sociedad integrada o cohesionada o si justamente existe una fragmentacin sociourbana que puede incidir fuertemente en las carencias o las oportunidades que pueden tener las personas a lo largo de su vida. Quienes nacen en un contexto de pobreza crtica es decir, en un barrio perifrico pobre con entorno urbano degradado, o en condiciones habitacionales crticas en los bolsones de pobreza que aparecen en las ciudades o los campos seguramente enfrentarn mayores riesgos y tendrn menores oportunidades a lo largo de su vida. Por ejemplo, en los mbitos de salud y nutricin; en el acceso a servicios bsicos como agua potable, alcantarillados, energa elctrica, transporte, caminos pavimentados; o en
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TERRITORIALIDAD Y COHESIN SOCIAL Segn Rubn Katzman,37 la frecuencia y la calidad de los contactos entre miembros de distintas clases o sectores
importa, captulo IV, en Activos y estructuras de oportunidades: estudios 37 Entre sus muchos y pertinentes trabajos pueden consultarse sobre este aspecto los siguientes: Marginalidad e integracin social en Uruguay, en Revista de la cepal, n. 62, agosto de 1997, Santiago de Chile; Activos y estructura de oportunidades. Estudio sobre las races de la vulnerabilidad social en Uruguay. Montevideo: cepal, 1999; y El vecindario 38 sobre las races de la vulnerabilidad social en Uruguay, editado por R. Kaztman, Montevideo: cepal, 1999. Rubn Katzman, La dimensin espacial de la cohesin social en Amrica Latina, en Cohesin social en Amrica Latina: una revisin de conceptos, marcos de referencia e indicadores. Santiago: cepal, junio de 2010.
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la calidad de la educacin que recibe y el acceso a bienes culturales, entre otros. Con toda probabilidad, los nios y nias de contextos crticos tienen padres con bajos niveles educativos, bajos ingresos y empleos inestables o precarios, si es que no estn desocupados. Sin intervenciones correctivas es casi seguro que las personas nacidas en estos contextos de pobreza crtica tengan peores desempeos en el proceso educativo y menores oportunidades laborales cuando crezcan. Cuando se analizan las vulnerabilidades educativas y de empleo en aquellos sectores sociales localizados en barrios o contextos de pobreza crtica, se constata que la dimensin territorial juega un rol fundamental junto a las caractersticas de las familias, las peculiaridades de las polticas pblicas y el mercado formal e informal. Salir de ese entramado, de lo que se reconoce ya como el perverso crculo de reproduccin de la pobreza, requiere una transformacin profunda de nuestro sistema de pensar; requiere de polticas innovadoras, sustentadas no solo en derechos humanos sino en una visin que valore la equidad y la cohesin social como elementos de identidad cultural de un pueblo. Requiere, pues, no solo de cambios en las polticas pblicas, sino tambin de un profundo cambio de paradigma y de cambio cultural, que reconozca que la exclusin es un agelo de la humanidad y se comprometa a superarlo. En las prximas secciones de este captulo examinaremos algunos de los factores que inciden en las desigualdades de origen para comprender la dinmica de su retroalimentacin y reproduccin, as como las dicultades que supone erradicarlas. Comenzaremos con el anlisis de la particular forma en que se organiza el territorio nacional, especialmente en las ciudades, para desde all abordar el problema de fragmentacin sociourbana, que consideramos de suma importancia para la cohesin social.
sociales son directamente proporcionales a la disposicin a colaborar entre s y a la exposicin a oportunidades para la construccin de patrones de negociacin de conictos. Ello quiere decir que pases que hayan desarrollado polticas de integracin social de su territorio podran estar en una mejor condicin de lograr que los diferentes sectores sociales tengan mayores interacciones entre s, lo que podra redundar en una mejor calidad de vida para todas las personas. Por el contrario, quien no tenga polticas de integracin social del territorio seguramente ver exacerbadas las luchas y conictos potenciales que pueden desarrollarse entre distintos sectores sociales por los prejuicios que se instalan cuando persisten las desconanzas recprocas. El aislamiento fsico y la falta de contactos incrementa las probabilidades de que cada clase elabore perles imaginarios de las otras con independencia de las virtudes intrnsecas de sus miembros. Cuanto mayor el nivel de aislamiento entre las clases y su extensin temporal, ms rgidos sern los estereotipos recprocos y las dicultades para su modicacin.38 Las formas que tome la distribucin de los espacios en el territorio nacional, incluyendo la morfologa de pueblos y ciudades, incidir en la calidad de las relaciones humanas que se generen y, por ende, en la gobernabilidad, la sostenibilidad del desarrollo y la cohesin social que pueda alcanzarse. Si bien no podra armarse que el Uruguay tuvo una sociedad integrada socialmente desde el territorio, los tres momentos de quiebres de la matriz social que examinamos antes dejaron una huella signicativa en el ordenamiento territorial, especialmente en el urbano. La dictadura, as como las debacles econmicas generadas por el ajuste recesivo de 1982-84 y la crisis bancaria de 2002 generaron nuevos patrones de segregacin urbana en todo el pas. Las debacles econmicas tambin propiciaron el surgimiento de nuevos bolsones de pobreza en Montevideo y en otras ciudades del interior, induciendo un proceso de migracin del campo a las ciudades para lo cual estas no estaban preparadas. Las polticas y el mercado se ocuparon de rentabilizar el suelo y la vivienda
en determinadas reas, dejando a los sectores populares en sectores cada vez ms tugurizados. La segmentacin territorial constituye una barrera fuerte que diculta la interaccin y la cohesin entre diversos sectores sociales. En la medida que ese fenmeno se prolongue y expanda en el tiempo puede generar un problemtico proceso de fragmentacin sociourbana. Esta no es una situacin reciente ni exclusiva del Uruguay; sin embargo, en las ltimas dcadas el proceso de segmentacin parece haberse agudizado y constituido en una amenaza cada vez mayor para la convivencia armnica entre las personas. Conocerlo bien para revertirlo es imprescindible. Colocar el territorio al mismo nivel de atencin que lo social, que es lo que estamos planteando, representa una revolucin paradigmtica importante. Signica cambiar la proposicin las personas y la naturaleza por las personas son la naturaleza. Pasar del y al es equivale, en otras palabras, a transformar la proposicin del formato conjuntivo al formato simbitico. El desarrollo del pensamiento racional de la ciencia objetiva permiti hace miles de aos la obtencin de tcnicas ecaces para dominar la naturaleza y organizar el territorio. Las capacidades humanas para medir, pesar, sectorizar, categorizar, racionalizar, permitieron un cierto conocimiento de lo real, pero al mismo tiempo mediaron otros intereses y se perdi una parte del dilogo esencial con las races naturales, con la Madre Tierra y con todas las dimensiones no objetivas de lo real.39 Por ello, repensar la organizacin territorial desde otro lugar, desde la unidad persona-naturaleza, signicara tambin repensar la posibilidad de que las personas puedan tener proyectos a travs de los cuales sus interacciones sociales adquieren sentido y la nocin de pertenencia a un determinado territorio sea ms real. Valorizar lo territorial desde esta visin permitira enraizar de nuevo a la gente y lograr un nuevo equilibrio a partir de los principios de lo vivo. Poco a poco, emergera la idea de que las personas son responsables de los equilibrios naturales, lo que nos podra conducir a una cultura de la calidad territorial, al decir de Thierry Geray. Ello evitara
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Vase el trabajo de Thierry Geray, El crculo virtuoso de la cohesin social y territorial, realizado para este estudio. En Claves de la cohesin social para el diseo y gestin de polticas pblicas: Uruguay 2012. Disponible en: www.claeh.edu.uy.
tambin la desaliacin social de poblacin vulnerable como la entiende Robert Castel.40 La aspiracin ulterior sera buscar formas distintas de organizar el territorio, de manera tal que la interaccin entre las personas pueda darse indistintamente de su origen social. Al poner el acento en la calidad del entorno territorial, las estrategias de intervencin deben ser distintas y la vivienda sera solo un primer paso de la conquista de una vida digna. No es posible en este estudio dar cuenta pormenorizada del proceso histrico de ocupacin del territorio nacional uruguayo, pero s es importante resaltar algunas de sus caractersticas, sobre todo para conrmar la estrecha relacin que existe entre la estructura de produccin, el mercado de trabajo, la dinmica poblacional y las formas que toma la ocupacin territorial. En el Uruguay urbano, especialmente en Montevideo y su rea metropolitana inmediata, y en menor medida en las capitales departamentales ms pobladas, se verican distanciamientos espaciales entre poblaciones con activos o recursos polarizados. El borde urbanizado de Montevideo est conformado por un territorio habitado mayoritariamente por sectores de poblacin de bajos recursos que avanza progresivamente sobre tierras agrcolas estructuradas en parcelas de pequeo tamao. Este territorio en forma de corona integra la costa oeste y se desarrolla hacia el noreste, segn puede verse en el grco 3. Adems se prolonga, hacia el norte, apoyndose en los corredores de penetracin, incorporando (desde el punto de vista funcional, aunque no administrativo) ciudades y ncleos urbanos denominados ciudades dormitorio, que jurisdiccionalmente pertenecen a los departamentos de Canelones y San Jos. El funcionamiento de estos ncleos dispersos vinculados a la red radial metropolitana, depende de Montevideo. En el grco 3 se observa tambin la localizacin dominante de sectores sociales con activos altos en la urbanizacin costera sureste (Montevideo y Canelones). Al respecto se constata que las subdivisiones territoriales en que vive la elite suelen ser vecinas, lo que sugiere segregacin que se expande y a gran escala. Adems de esta urbanizacin costera, se identican otros barrios tambin habitados de manera predominante por sectores sociales de activos altos en una franja que, partiendo del centro principal de Montevideo, se
40 Robert Castel, Metamorfosis de la cuestin social. Buenos Aires: Paids, 1986.
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GRFICO 3. Poblacin segn activos y comportamientos de riesgo. Montevideo y rea metropolitana
CANELONES SAN JOSE
35 Km
MONTEVIDEO
ACTIVOS ALTOS Y COMPORTAMIENTOS DE RIESGO BAJOS ACTIVOS Y COMPORTAMIENTOS DE RIESGO INTERMEDIO ACTIVOS BAJOS Y COMPORTAMIENTOS DE RIESGO ALTOS
Fuente: Preparado por Jack Couriel y Martha Cecilio, Desarrollo sociourbano para el fortalecimiento de la integracin social , en Claves de la cohesin social para el diseo y gestin de polticas pblicas: Uruguay 2012 . Disponible en www.claeh.edu.uy.
desarrolla hacia el norte. Se trata de una zona con importantes residencias e infraestructuras urbanas que se expresan en espacialidades con interesantes calidades ambientales, signadas por sus equipamientos forestales y edilicios. Son las huellas de modalidades de la vida importadas de Europa, a travs de inversiones realizadas a nes del siglo XIX y principios del siglo XX. Se destaca entre estas la casa quinta, muy valorada como segunda residencia de los sectores sociales patricios. El barrio de Montevideo que rene estas condiciones de modo para-
digmtico es el Prado, donde an residen mayoritariamente sectores sociales de activos intermedios y altos. El territorio habitado predominantemente por sectores sociales intermedios (gris claro) es una corona intersticial entre el espacio urbano ms dbil (negro) y el ms fuerte (gris intermedio). Entre estos diversos sectores hay diferencias marcadas en condiciones de vida. Por un lado, en las poblaciones con activos o recursos menores se destaca la tendencia expansiva de la urbanizacin incompleta y de baja densidad,
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CUADRO 2. Enseanza media, 2011

Quintil Tasa de asistencia % 60,7 73,8 79,6 89,4 97,0 Culminacin ciclo bsico educacin media % 25,4 43,4 55,2 72,1 84,5 Culminacin segundo ciclo educacin media % 7,1 15,4 23,4 36,6 57,2
1 2 3 4 5
Fuente: Preparado con datos del mides: Reporte social 2011.
la fuerte presencia de asentamientos irregulares, la concentracin de programas de vivienda focalizados en los sectores sociales de menores ingresos y el descaecimiento del tejido residencial formal. All se concentra una mayor proporcin de personas que habitan hogares en situacin de hacinamiento, lo que en Montevideo alcanza al 17% de la poblacin. Los datos de condicin de las viviendas muestran, adems, que el 42% de los hogares en la capital estn en mala o muy mala condicin.41 En cuanto al estndar urbano de las zonas perifricas, persisten importantes dcits en materia de pavimentacin, alumbrado, espacios pblicos y servicios comunitarios. El hecho signicativo y positivo ha sido la implementacin desde 1985 de sucesivos planes de saneamiento, fundamentalmente en Montevideo. En la actualidad el 84% de la poblacin de la capital tiene cobertura de saneamiento y se proyecta que para el 2020 la cobertura alcanzar al 100% de la poblacin urbana. No obstante corresponde sealar que cobertura no equivale a conexin al saneamiento. En los barrios de menores recursos tambin se presentan serias dicultades de inclusin en los circuitos laborales. Los datos de Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica reejan que a 2010 en el primer quintil de ingresos la insercin o reinsercin en el mercado de trabajo es mucho ms problemtica que la de otros sectores, con una tasa de desempleo superior a 15%, cuando el promedio general es de menos de 7%. A pesar
de que desde el 2006 la informalidad entendida como trabajadores no registrados en la seguridad social ha descendido en trminos generales en Uruguay de 35% a 32% en promedio, esta tiene una concentracin mayor en los sectores de concentracin de pobreza en las ciudades. La precariedad, la informalidad, el cuentapropismo y el subempleo son el marco cotidiano de la vida de las familias de estos sectores. Otros indicadores potentes de las implicaciones de la fragmentacin sociourbana se verican en el campo de la educacin. La primera inequidad aparece temprano, en la primera infancia, dado que la tasa de cobertura entre quienes pertenecen a los hogares con mayores ingresos est 35 puntos porcentuales por encima de los de menores ingresos.42 Mientras el 46,8% de los nios de entre cero y cinco aos de los hogares ms pobres asiste a un centro educativo, en los hogares ms ricos lo hace un 69,4%. La tasa de repeticin en primer grado es tambin signicativamente superior en las escuelas de contexto sociocultural crtico, as como las tasas de abandono tanto en el ciclo bsico como en el segundo ciclo de la educacin media. Estos datos conrman de un modo trgico para la sociedad uruguaya que los jvenes alcanzan diversos grados de educacin formal segn el barrio donde residen. Los datos analizados en esta investigacin son elocuentes y preocupantes con relacin a los nios y adolescentes que nacieron en un contexto sociocultural crtico. En Uruguay, el 50% de los nios menores de cinco aos est por debajo de la lnea de pobreza y recibe solo el
41
Datos del Ministerio de Desarrollo Social: Reporte social 2011. Principales caractersticas del Uruguay social. Montevideo, mides, 2011. 42 Ibdem.
38
43
Gustavo de Armas y Alejandro Retamoso: La universalizacin de la educacin media en Uruguay. Tendencias, asignaturas pendientes y retos a futuro, Montevideo: unicef, 2010.
44 Observatorio de Criminalidad del Ministerio del Interior de Uruguay, disponible en: http://www.minterior.gub.uy/webs/observatorio. 45 Una excepcin trascendente en el plano de la gestin urbana, como
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5,5% del gasto social. Como han demostrado De Armas y Retamoso,43 estos nios tienen mayores dicultades para desempearse exitosamente en su proceso educativo, aunque este sea les sea accesible y gratuito. Por ello hay que rearmar que la gratuidad no basta para corregir las desigualdades de desempeo que tienen los nios que crecen en un medio de pobreza. La percepcin de inseguridad ciudadana, a partir de un incremento y de la mayor atencin que estn dando los medios a las rapias, los hurtos y los delitos contra las personas, suele asociarse a los barrios con tasas ms altas de crecimiento demogrco. Estos son, de hecho, los barrios pobres, que son receptores de migrantes del interior y que tambin tienen mayores tasas de crecimiento demogrco. Esto muestra la importante relacin que parece existir entre la composicin social de los barrios y las tasas de delincuencia. Segn datos del Observatorio de Criminalidad del Ministerio del Interior de Uruguay, en 2006 los adolescentes infractores participaron en el 9% del total de delitos cometidos en la capital; en 2007 el 10%; en 2008 el 15%; en 2009 el 26% y en 2010 el 26%. El 95% de los menores internados por actos delictivos provienen de familias pobres.44 La fragmentacin sociourbana tiene otro formidable escollo que vencer. Las sociedades latinoamericanas, y Uruguay no es una excepcin, enfrentan un poderoso disuasivo del esfuerzo de superacin individual: la posibilidad de entrar tempranamente en las redes del narcotrco y otras industrias de ilcitos, que reclutan su fuerza de trabajo justamente en los contextos socioculturales ms crticos. Si el sistema econmico y poltico no es capaz de generar otras alternativas de movilidad social, el bajo mundo lo har con gran eciencia y ecacia. Los nios y adolescentes de las familias carenciadas se ven permanentemente tentados a abandonar sus estudios para acceder a bienes y servicios que de otra manera les seran inaccesibles. Desde el lugar donde viven, seguramente sienten que sus oportunidades no son muchas y parecen lejanas en el tiempo. En las industrias de ilcitos, por el
contrario, la graticacin es inmediata aunque la proyeccin de vida sea corta. As, a la fragmentacin sociourbana que limita las oportunidades, se aade la fragmentacin de las familias quebradas por el agelo de la droga y las industrias de ilcitos que buscan ocupar estos territorios. Como hemos visto, residir en periferias crticas conlleva inequidades de diverso tipo, que solo con polticas coherentes y sinrgicas podrn superarse. Adems, muchas veces suele estar acompaado de un estigma. El espacio residencial en ciertas reas, desde lo institucional, se categoriza como zona roja; algunos servicios como el correo, las ambulancias, e incluso la polica, frecuentemente no acceden. Estas zonas presentan una imagen urbana que es percibida como una situacin de frontera por la poblacin del resto de la ciudad, para lo cual incide su bajo estndar urbano caracterizado por la presencia de todas o parte de las siguientes situaciones decitarias: falta de legibilidad de la trama urbana, carencias en la pavimentacin de calzadas y aceras, insuciente alumbrado pblico, escaso o nulo arbolado urbano, presencia de sectores de informalidad residencial, problemas de recoleccin de residuos domiciliarios, entre otros. Las desigualdades existentes en los tejidos residenciales se expresan en las valoraciones de la poblacin sobre la calidad ambiental de las diferentes reas de la ciudad. Estas valoraciones asociadas a las segmentadas capacidades econmicas de la poblacin, inciden en el manejo de sus opciones de ancamiento. A su vez, cuando los estndares urbanos decaen, y desde las percepciones sociales se concluye que es inoperante el accionar de los entes responsables de su gestin, esas valoraciones, por s mismas, coadyuvan a generar un estado de opinin que contribuye a consolidar una trama de diversos tipos de desigualdad. Esto se verica a travs de dos situaciones diferenciadas. Por un lado, las familias con capacidad de optar tienden a migrar hacia barrios con mayor calidad ambiental, lo que debilita la mixtura social de estos barrios. Por otro lado, este ciclo se alimenta, particularmente en las periferias, por el tipo de gestin urbana que implementan los entes con competencia territorial. Generalmente atienden situaciones puntuales, de emergencia, inconexas y con estndares comparativamente ms bajos que en otros sectores de la ciudad.45 Este modo de operar, aunque
en el tiempo demanda importantes inversiones pblicas, coadyuva incluso a la involucin de esas reas y deriva en la prdida de valor inmobiliario de las viviendas, o sea del capital fsico de las familias. Las polticas pblicas en materia urbano-habitacional, desde una mirada estratgica y de largo plazo, exigen ser diseadas en el marco de proyectos acumulativos y estructurantes del territorio para lograr los efectos deseados de una mayor cohesin social. Para una adecuada rehabilitacin urbano-habitacional de las periferias crticas se requieren cuantiosas inversiones pblicas, que deben ser acordadas con las poblaciones beneciarias. Los procesos de participacin ciudadana en la formulacin de esa estrategia son indispensables para su sostenibilidad y la regeneracin de buenos vecindarios, as como para el mejor retorno de las enormes inversiones que se requieren. Desde la ptica de la integracin social, una ciudad compacta y con tejidos residenciales heterogneos tendra mayores posibilidades de proveer para las interacciones sociales que permitiran acercar mundos tan distantes como estn hoy y distribuir mejor las oportunidades de desarrollo personal y colectivo en la sociedad. En ese sentido, la densicacin de barrios con mixtura social debe ser un objetivo que no signique abandonar las periferias crticas. Pero en estos barrios tambin es importante implementar polticas urbano-habitacionales que atiendan el objetivo de fortalecer las estructuras de oportunidades de los hogares de ingresos medios y medios bajos que all residen. Esta poltica urbano-habitacional que procura la mixtura social en el territorio seguramente requerir de subsidios para atender al sector social de bajos recursos, as como incentivos para promover el ancamiento de sectores sociales de activos medios y medios bajos. Finalmente, es importante considerar la dimensin esttica de la ocupacin del territorio. Por un lado, existen prejuicios que asocian esttica a mayor costo y disocian esttica de aspectos utilitarios. Por otro, aunque de modo no explcito, existen pautas culturales que suponen una relacin entre la esttica y la segmentacin social; donde la mayor exigencia se asocia con los estratos de mayor nivel
socioeconmico y desde all en un gradiente descendente se llega a lo que se supone es el estndar correspondiente a los sectores sociales de menores ingresos. En los hechos, las propuestas de una arquitectura pobre para pobres se vuelve natural, y esto constituye un problema sociocultural de primera importancia, ya que las percepciones naturalizadas se integran a un circuito perverso de opinin, que no contribuye a la necesaria autoestima de los sectores de menores recursos ni a las posibilidades de mejorar la integracin social.
EL TRABAJO: BASE DE LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS Y FACTOR CLAVE DE INTEGRACIN ECONMICA Y SOCIAL En sus estudios, el terico francs Robert Castel viene manifestando desde hace mucho una gran preocupacin por la relacin que puede existir entre trabajo asalariado e integracin social. El trabajo, segn l, es el elemento estructurante de la personalidad, la identidad y en buena medida de la vida misma de las personas. Para Castel el trabajador tambin construye su seguridad, su independencia, a partir de su trabajo. En su visin, las cuestiones sociales ms importantes estarn referidas al hecho de que una persona trabaje o no trabaje, o a que trabaje en forma estable o inestable. El ncleo de la cuestin social para este investigador gira, pues, en torno al trabajo y las condiciones de este. En un libro de hace pocos aos,46 Castel se reere a la cohesin social como una forma de proteccin social que se basa en el establecimiento de relaciones solidarias entre los miembros, tanto en las relaciones de proximidad, como entre los grupos sociales, para la realizacin de tareas colectivas o el establecimiento de redes de nanciamiento para enfrentar temas de competencia y resolucin social. El trabajo, podemos concluir de su anlisis, es fundamental para que exista cohesin social, al menos en el sentido francs, que nos remite al arte de vivir juntos. En el mundo del trabajo los individuos encuentran reconocimiento, sentido de pertenencia, seguridad personal y familiar, adems de la obtencin de ingresos tiles para satisfacer necesidades en los mercados de bienes
inversin social estratgica, son las obras en curso de la extensin del saneamiento a las periferias montevideanas, ya que a la vez que resuelven problemas de contaminacin ambiental urgentes, permiten implementar programas de mejoramiento barrial sustentables en el largo plazo. 46 R. Castel: La inseguridad social. Qu es estar protegido? Buenos Aires: Manantial, 2004.
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No debera sorprender que en Uruguay las asignaciones familiares fueron establecidas en la ley 10449, de 1943, que cre los consejos de salarios, y hasta mediados de los noventa el benecio era otorgado a partir de la condicin de formalidad en el mercado de trabajo del tributario.
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y servicios. Claro que, para cumplir con estas expectativas, el empleo debe reunir caractersticas de seguridad, previsibilidad, crecimiento personal y formalidad en la relacin laboral. Esto permite a los trabajadores y las trabajadoras tener proteccin contra riesgos que puedan ocurrir en el transcurso de la carrera laboral y en la etapa de retiro laboral. En la medida en que personas con puntos de partida desfavorables logren ingresar en este tipo de circuitos, la integracin a la sociedad estar asegurada y la comunidad habr probado un mecanismo que contribuye a la cohesin. Por ello, comprender la dinmica del trabajo en Uruguay resulta tan pertinente a este estudio; sobre todo, cuando a nivel mundial se estn dando cambios muy signicativos en la organizacin del mercado laboral. En Uruguay, el temprano desarrollo del sistema de seguridad social y el papel jugado por el Estado como empleador gener las condiciones para que el mercado de trabajo se organizara bajo tres principios fundamentales: seguridad, estabilidad y proteccin. Si bien nunca se lleg a los estndares de los pases desarrollados, exista al menos en el imaginario social la pretensin de alcanzar algn da niveles de proteccin similares a aquellos pases. Esta forma de organizar el mercado de trabajo trajo la posibilidad de organizar la sociedad sobre la base de un contrato implcito mediante el cual el empleo constitua el eje articulador de las relaciones sociales, constitua la forma de generar derechos sociales para el trabajador y su familia,47 ofreca uno de los canales privilegiados para el ascenso social y era un factor fundamental en el logro de la cohesin de la sociedad. El mercado de trabajo organizado de tal modo aportaba a la cohesin social en un doble sentido. Por un lado, los miembros de la sociedad se sentan integrados al colectivo en la medida que efectivamente conseguan ingresar al mercado de trabajo, en el cual no solo se le reconocan derechos como trabajador sino que, adems, el hecho de ser trabajador le aportaba estatus de ciudadano. Por otro lado, como un valor compartido o ideal de concepcin social, ya que en el imaginario de los ciudadanos el empleo constitua uno de los ejes integradores privilegiados de la sociedad.
El empleo funcionaba como un mecanismo de cohesin, ya que permita corregir diferentes puntos de partida. Para algunos operaba como ascensor social; para otros generaba expectativas de estabilidad y certezas para la etapa de retiro con sus sistemas de proteccin; mientras que para otros el empleo era la quimera por la cual haba que esforzarse. Adicionalmente, el pacto o la promesa del empleo justicaban la desigualdad existente conteniendo el conicto social en niveles compatibles con el crecimiento econmico y el desarrollo social. Segn algunos autores (por ejemplo, Castel, 1986; Miguelez y Prieto, 2001; cepal, 2010a), numerosos cambios acontecidos en las ltimas dos dcadas del siglo XX generaron una verdadera crisis del empleo, que perdi la estabilidad que haba tenido hasta ese momento y con ello su carcter incluyente favorecedor de la cohesin social. La revolucin cientco-tecnolgica que ha servido de motor a la globalizacin econmica, y el aumento sostenido de la productividad del trabajo a partir ella, ha generado un contexto radicalmente distinto para la organizacin del trabajo en la sociedad. Estos cambios comenzaron a vericarse en los aos noventa, en un clima de debate y de formulacin de polticas que propiciaban la liberalizacin y desregulacin de los mercados, incluyendo en muchos casos el laboral. El resultado del conjunto de estos cambios en muchos pases de Amrica Latina fue de un incremento de las brechas salariales entre trabajadores calicados y no calicados, una reduccin de la capacidad de generar puestos de trabajo, una prdida en la calidad del empleo, as como prdida de derechos laborales previamente adquiridos por los trabajadores organizados. En Uruguay se sintieron algunos de los efectos de estos cambios, aunque no se lleg a un deterioro de las condiciones laborales similar al vivido en otros pases de la regin. Entre otros factores, porque el Estado retuvo su capacidad de empleador, porque tras la dictadura se haban recuperado las libertades de asociacin y expresin de demandas corporativas y porque persistieron tasas positivas de crecimiento econmico a lo largo de los aos noventa. Sin embargo, a pesar del crecimiento econmico, la dcada de los noventa se caracteriz por un incremento importante del desempleo, cuyas causas no pueden situarse en problemas vinculados a la produccin, sino ms bien al modelo de crecimiento basado en un uso intensivo del capital y, sobre todo, al incremento de la productividad.
CUADRO 3. Desempleo segn diferentes categoras, 1991-2009. En % de la pea

Desempleo Ao Total Femenino Jvenes Primer quintil de ingresos 16,9 16,9 16,5 17,7 20,8 23,0 22,2 18,8 20,3 24,1 24,1 29,3 27,2 22,2 24,3 23,1 20,4 15,4 15,4
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
8,9 9,0 8,3 9,2 10,4 12,0 11,6 10,1 11,3 13,6 15,3 17,0 16,9 13,1 12,2 11,4 9,6 7,9 7,7 6,7
11,4 11,8 11,8 12,1 13,3 14,7 14,8 13,0 14,6 16,9 19,7 21,2 20,8 16,5 15,3 14,4 12,6 10,3 10,0 9,0
16,1 16,2 15,6 16,1 17,3 19,7 19,4 17,1 18,8 22,6 25,6 28,3 28,8 23,7 21,8 21,1 17,7 15,0 15,5 19,7
2010 esta relacin haba aumentado a cinco veces.48 Otro tanto sucede con el desempleo en la poblacin de menores recursos, que tiene tasas similares a las de desempleo de los jvenes. La calidad del empleo importa y mucho. A pesar de las mejoras que se observan en Uruguay, es importante anotar que ms del 30% de las personas ocupadas no se encuentran protegidas por la seguridad social. Esta situacin, que se increment hasta el 2005 y luego comenz a revertirse, es una fuente importante de exclusin de los circuitos privilegiados del mercado de trabajo, y por lo tanto de la sociedad, de no reconocimiento de derechos y desfavorecedor de la construccin de ciudadana. La situacin es an ms grave entre los trabajadores de menores ingresos. Como puede verse en el cuadro 4, la informalidad de las relaciones laborales entre los ocupados pertenecientes al primer quintil de ingresos abarca a cerca de tres cuartas partes de los trabajadores. CUADRO 4. Ocupados no registrados en la seguridad social, 2001-2008. En % de la poblacin ocupada
Aos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ocupados 36,0 37,2 39,5 40,7 38,7 34,9 34,4 32,9 Ocupados, primer quintil de ingresos 69,7 75,2 75,4 78,8 77,3 71,5 73,3 73,6
2008 2009 2010
Fuente: Elaborado a partir de INE, Encuesta de hogares. Fuente: Elaborado a partir de INE, Encuesta de hogares.
La evolucin reciente del empleo en Uruguay muestra seales positivas. Desde el 2004 hasta la fecha los tres indicadores ms relevantes (tasa de actividad, de empleo y de desempleo) mostraron mejoras signicativas. Para los jvenes, sin embargo, la mejora no ha sido tanta. Mientras que en el 2006 la tasa de desempleo de los menores de 25 aos era cuatro veces la de los mayores de 25, para el
Segn las estadsticas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el ltimo quinquenio se pudo recuperar todo el salario perdido en el anterior a causa de la gran crisis que afect al pas desde nales de los noventa. El salario real creci un 19% y en algunos casos,
48 Ministerio de Desarrollo Social: Reporte social 2011, o. cit.
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GRFICO 4. Uruguay. ndice medio de salarios. Promedios anuales 2000-2010
140 128.04 116.15 100 90.58 80 72.01 60 54.59 40 56.70 57.28 65.77 60.28 79.97 101.11
120
20
0 2002 2003 2006 2000 2004 2005 2008 2009 2007 1999 2010 2001
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica: Uruguay 2011.
como el de los maestros, registr un aumento real mucho mayor. El salario mnimo se cuadruplic y las pensiones ms bajas a los jubilados casi se duplicaron. Adems, se pusieron en marcha consejos de salarios donde empresarios, gobierno y trabajadores acuerdan las normas de negociacin para cada industria. Se formalizaron miles de pequeos negocios y la cifra de aliaciones al Banco de Previsin Social es hoy la mayor de la historia. El desempleo descendi a su mnimo histrico, por debajo del 6%, y los ingresos por hogar crecieron en 40%. Desde la perspectiva de la relacin trabajo-cohesin social, el mayor desafo actual de la sociedad uruguaya parecera ser reducir o eliminar la vulnerabilidad del primer quintil de la poblacin y de los jvenes en general. Sin duda, el comportamiento general del mercado laboral en los ltimos aos ha sido positivo y tendiente a fortalecer las oportunidades y los sistemas de proteccin asociados al empleo. La generacin de puestos de trabajo contribuy a la reduccin del nmero de desocupados, al tiempo que la cantidad de personas activas se ha mantenido estable. Estos resultados indican que, en trminos generales, la crisis internacional no impact directamente en el mercado de trabajo uruguayo y que las estrategias nacionales estn dando buenos resultados. Todo ello, ciertamente, puede abonar a la mejora de la cohesin social. Pero, como se desprende del estudio realizado, persiste una importante proporcin de trabajadores en
el sector informal que estn al margen del sistema de prestaciones sociales bsicas y hay presiones de sectores empresariales para exibilizar algunas leyes laborales, lo que en otros pases ha resultado en prdida de derechos adquiridos y quiebres en las posibilidades de cohesin social.
EL TORTUOSO CAMINO HACIA UNA BUENA EDUCACIN En Uruguay el sistema educativo centralizado y estatal que tom forma en el ltimo tercio del siglo XIX se constituy como un espacio con fuerte legitimidad social para la distribucin de bienes simblicos necesarios para la participacin social. Esta legitimidad est asociada a su carcter laico, gratuito y obligatorio desde su fundacin, la cual apela a su funcin social como constructora de igualdad a nivel social. El modelo fundacional se mostr muy exitoso durante la primera mitad del siglo XX, enmarcado en procesos de desarrollo social impulsados por el Uruguay batllista. Esta conguracin social ubicaba al Estado en un lugar central en la distribucin social del ingreso producido generado por el sector agroexportador (De Sierra, 1979). La educacin ocupaba un lugar de prestigio en tanto mbito de difusin de los cdigos culturales necesarios
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EL PLAN CEIBAL, REVOLUCIN EN INTEGRACIN TECNOLGICA Y SOCIAL DEL URUGUAY El Plan Ceibal acrnimo de Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea se estableci mediante el decreto presidencial 144/007, de 18 de abril de 2007. Este dispuso que se realizaran acciones para proporcionar a cada nio en edad escolar y a cada maestro de la escuela pblica uruguaya un computador porttil. Dispuso, adems, la capacitacin de docentes en el uso de esta herramienta y la elaboracin de contenidos educativos especcos para esta nueva herramienta. El ambicioso plan busc equiparar tecnolgicamente a todos los nios de Uruguay y con ello evitar que la hasta entonces creciente brecha tecnolgica separara an ms a los sectores sociales. Ya para nales de 2009 el Plan Ceibal haba entregado computadoras porttiles a la totalidad de los alumnos de escuela primaria en el pas y las redes inalmbricas cubran el 99% de los centros educativos donde estos estudiaban. El proceso se ha ido extendiendo hasta incluir la educacin media, as como a los docentes. Hoy el programa est plenamente instalado y se refuerza con la actualizacin peridica y la reparacin de equipos. En 2011 el Ceibal entr en una nueva etapa de ejecucin y puso en marcha innovaciones en robtica educativa, educacin artstica, bibliotecas digitales y formacin docente. Paralelamente, la instalacin de bra ptica se fue expandiendo en todo el pas, con la meta de que a mediados de 2013 todos los espacios urbanos estn conectados a Internet por ese medio. El Plan Ceibal ha sido un magno esfuerzo de integracin tecnolgica y social, que prosigue rmemente y cuyos frutos ya son constatables. Hoy, ms del 70% de las personas de los deciles ms pobres del pas tienen acceso a un microcomputador en su hogar, nivel que es similar al noveno decil ms rico. No existen experiencias comparables a esta como poltica de inclusin digital.
para participar en la sociedad moderna y en tanto factor de ascenso social, sobre todo en los medios urbanos. Los ndices de cobertura que exhiba el sistema educativo destacaban a Uruguay en el contexto internacional, particularmente en los niveles bsicos. Ello produca fuerte impacto en la integracin de los sectores medios y se avanzaba en la expansin del sistema, siempre con fuertes discusiones sobre el papel que deba cumplir la educacin en la construccin de una sociedad ms integrada e igualitaria. La irrupcin de la dictadura militar (1973-1985) clausur el debate acerca de la funcin de la educacin; justamente, el primer mbito sobre el que avanzaron las posiciones autoritarias fue el de la enseanza y las consecuencias de las medidas tomadas entonces tienen repercusiones hasta el presente. El nal de la dictadura y el regreso a formas de convivencia democrticas abrieron grandes esperanzas con respecto a la posibilidad de cambios en la direccin de las polticas econmicas, sociales y culturales. Pero en el mbito educativo, la crisis ya anunciada en los aos sesenta se haba profundizado, potenciada por las prcticas autoritarias. Con ese legado y en sintona con planteos de la cepal para el conjunto de Amrica Latina los aos subsiguientes
se tendi a ubicar a la educacin como un espacio fundamental para el logro de dos objetivos denidos como fundamentales para la construccin de una ciudadana moderna: aumento de los niveles de equidad social y desarrollo de competitividad en el mbito internacional. El objetivo de la equidad fue impulsado desde la expansin de la educacin inicial, el desarrollo de polticas especcas de enseanza primaria para las poblaciones en situacin de pobreza, as como la bsqueda de mayores niveles de cobertura y de retencin en la enseanza media bsica. Mientras, el objetivo de desarrollo de la competitividad se buscaba a travs de un instalar un sistema de competencias bsicas en toda la poblacin de manera que pudiera tener una insercin acorde a las nuevas demandas del sistema productivo. Se dise una oferta de educacin tcnica media superior y terciaria consecuente con los objetivos planteados. Para el logro de ambos objetivos se otorg gran importancia a la formacin docente y se impuls su descentralizacin nacional y se generaron mbitos especcos de capacitacin para el trabajo con poblaciones en situacin de pobreza. Esta perspectiva general sobre la educacin ha tenido continuidad en las gestiones educativas de la primera
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dcada del siglo XX. No obstante ello, es necesario sealar que en el perodo 2005-2010 se plante con nfasis la necesidad de concebir a la educacin desde una perspectiva ancada en la nocin de derechos humanos. Esto es muy particularmente apreciable en diversas iniciativas llevadas adelante por la Administracin Nacional de Educacin Pblica (anep) (anep-codicen, abril de 2010) y se consagr en el texto de la Ley de Educacin n. 18437. Una de las polticas ms interesantes instrumentadas por la anep entre 2005 y 2010 fue la dirigida a universalizar la cobertura educativa de los nios de cuatro y cinco aos. Al 2009, el 97% de los nios de cinco aos y el 87,5% de los de cuatro aos asistan a un centro educativo. Para el 2010, los de cuatro aos ya alcanzaban el 88% de los nios de esa edad.49 Esta poltica constituye un elemento muy relevante en tanto nivelador de oportunidades a futuro en cdigo de cohesin social y de preparacin para los niveles educativos subsiguientes. Pero para que sea totalmente efectiva necesita estar acompaada de otras polticas sociales dirigidas al fortalecimiento de las familias y las comunidades, as como a mejorar las capacidades educativas y laborales de las madres y los padres. CUADRO 5. Educacin inicial, 2010
Total del pas 4 aos 5 aos 88% 97%
En ese nivel, el desafo fundamental a superar en el Uruguay hoy es el de la repeticin en primer ao, donde uno de cada siete alumnos no consigue pasar de curso, y se genera un temprano proceso de extraedad que puede tener consecuencias en la escolarizacin y demorar el acceso a la enseanza media. Un dato a tener en cuenta es que los niveles de repeticin no son iguales entre los diversos tipos de escuela existentes. De hecho, se produce un abanico que encuentra en su extremo inferior a las escuelas urbanas comunes o rurales y en el lugar de mximo nivel de repeticin a las escuelas de contexto sociocultural crtico. Ello puede apreciarse en una mirada comparativa de los datos de los aos 2000 y 2009. CUADRO 6. Porcentajes de repeticin en primer grado
Urbana comnb Rural Contexto sociocultural crtico Tiempo completo Total 2000 16,9% 21,2 28,1 22,6 21,7 2009 11,7% 11,2 18,9 12,0 13,9
CUADRO 7. Porcentajes de repeticin, primero a sexto gradosa

2000 8,6% 9,4 15,1 11,7 11,1 2009 5,2% 4,9 9,0 5,5 6,3
Fuente: anep, Observatorio de la Educacin, 2011.
Urbana comnb Rural Contexto sociocultural crtico Tiempo completo Total
Estos datos cobran particular relevancia si se atiende al hecho que en el ao 2000 el 29,1% de los nios de cuatro aos y el 9,5% de los de cinco aos no asistan a ningn establecimiento educativo. En el mbito de la educacin primaria la universalizacin de la matrcula data de la segunda mitad del sigloXX.50 La observacin de los datos de tasas netas y brutas muestra un equilibrio en las dos ltimas dcadas, producto del fenmeno de la universalizacin.
Fuente: dspe-diee (anep-codicen). Elaborado con datos del Departamento de Estadstica Educativa del Consejo de Educacin Primaria. Notas a: Es el porcentaje de alumnos repetidores en cada grado, calculado a partir de la matrcula nal. Notas b: Solo en escuelas pblicas.
49 anep: Observatorio de la Educacin, 2011. 50 Tngase en cuenta que en el ao 1950 el 82,6% de la poblacin entre 7 y 11 aos existente en el pas se encontraba matriculada en la enseanza primaria (Nahum, 2007).
Como puede apreciarse, si bien los niveles de repeticin descienden en todos los tipos de escuelas en la dcada, las relaciones entre estas se mantienen.
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Segn datos del Observatorio de la anep, la repeticin en el ao 2009 se ubicaba en el 13,9%, el valor ms bajo del conjunto de la serie, que presenta datos desde el ao 1990. En el ao 2000, la repeticin se ubicaba en el 21,7%. Algo similar puede plantearse en relacin con la repeticin global en todos aos de primaria. Para el ao 2009 el porcentaje se ubicaba en 6,3%. Este valor superaba en una dcima el del ao 2008 y era, entonces, el segundo ms bajo desde el ao 1990. Obsrvese que para el ao 2000 el valor se ubicaba en el 11,1%. La disminucin prcticamente permanente de los valores de repeticin en el subsistema primaria en la ltima dcada parece dar cuenta de una tendencia que se consolida. De todos modos, todava resulta un dato preocupante a nivel de primer ao. La educacin en Uruguay presenta algunas paradojas, que hacen que se distancie de sus vecinos de la regin y se contradigan con la evolucin histrica nacional. Mientras que hasta los 14 aos la concurrencia a centros de educacin es alta y casi homognea en todos los sectores sociales, a partir de los 15 aos se presentan problemas muy serios que inciden en que solo el 48,1% de las personas con 15 o ms aos de edad no alcancen a concluir la educacin secundaria bsica. En Paraguay, ese porcentaje solo llega al 41,4%, en Argentina al 38% y en Brasil al 33,5%.51 En el indicador de acceso a la educacin primaria y secundaria, Uruguay se encuentra entre el 20% ms alto del mundo segn el ndice de oportunidades que genera el Banco Mundial.52 Sin embargo, en cuanto a la progresin a la educacin secundaria y la tasa de repeticin, Uruguay ocupa un puesto entre el 30% ms bajo del mundo, un desempeo que no est acorde a su nivel de ingreso relativo y de desarrollo social general. Otra paradoja de la educacin en Uruguay es que segn investigaciones recientes, la educacin universitaria no solo no asegura una rentabilidad signicativamente
ms alta que haber terminado nicamente la educacin secundaria, sino tampoco una mejor insercin en el mercado de trabajo. Tal vez por ello la juventud uruguaya, especialmente la que proviene de contextos socioculturales crticos, se siente poco incentivada a completar estudios ms all del mnimo que asegure ingreso al mercado laboral en condiciones de cierta rentabilidad ms o menos adecuada. A partir de la generacin nacida en 1960, los aos de educacin se han estancado en niveles menores al nivel mundial.53 Este es un hecho que incide fuertemente en las perspectivas de lograr una mayor integracin o cohesin social a futuro. CUADRO 8. Abandono en educacin secundaria pblica por grado (1. a 4.). En porcentajes
Edades 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1 3,2 3,3 3,8 4,0 4,5 4,7 5,3 5,6 4,8 3,9 2 3,0 2,4 2,6 3,5 3,4 4,0 3,7 5,0 3,4 3,0 3 3,4 2,9 3,0 3,3 3,7 4,5 4,3 4,7 3,3 3,3 4 6,2 5,2 5,7 8,0 7,4 9,2 11,1 8,9 5,6 4,8
Fuente: Tomado de: dspe-diee (anep-codicen). Elaborado con datos del Departamento de Estadstica del CES (no incluye liceos con Plan 2003).
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Instituto Nacional de Estadstica: Encuesta de hogares ampliada. Disponible en: http://www.ine.gub.uy/anda/ddibrowser/?id=12. Banco Mundial: Qu oportunidades tienen nuestros hijos? Informe sobre la oportunidad humana en Amrica Latina y el Caribe 2010. Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/ EXTLACREGTOPPOVANA/0,,contentMDK:22575573~pagePK:34004173~p iPK:34003707~theSitePK:841175,00.html.
Segn los datos recabados en 2009 por la Encuesta de Hogares Ampliada del Instituto Nacional de Estadstica, la situacin econmica del estudiante determina su desempeo escolar. La asistencia de los adolescentes de
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Claudio Sapelli y Daniel Bukstein: El estancamiento de la inversin en capital humano en Uruguay: un anlisis de cohortes, presentado en las XXVI Jornadas Anuales de Economa, organizadas por el Banco Central (bcu), Montevideo, agosto de 2011.
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54 La recepcin de las autoridades educativas en el Consejo de Ministros celebrado el pasado 14 de febrero de 2012, dio un renovado impulso a este tipo de iniciativas, por lo que cabe esperar que las dicultades que se estn enfrentando en este campo puedan ser superadas progresivamente.
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los hogares pobres cae al 60% mientras en los hogares ms ricos supera el 90%. En los tramos medios, la progresin indica mayor asistencia a mayores ingresos. En el segundo quintil es del 70%, en el tercero del 80% y en el cuarto roza el 90%. De nuevo, se demuestra que la cuestin social incide fuertemente en la capacidad de aprendizaje y por ende, en las posibilidades futuras que tengan los jvenes. El conjunto de dicultades que aparecen en la enseanza media han dado lugar al surgimiento de elaboraciones que hacen referencia a la existencia de fuertes procesos de desaliacin en el Uruguay, basados en factores micro, meso y macrosociales (Fernndez, 2009, 2010). Por ello, comprender el alcance de las mltiples formas en que la desigualdad incide sobre los procesos educativos es absolutamente fundamental para trazar estrategias de salida de lo que ya se considera una crisis. En la actualidad, el Uruguay est impulsando un conjunto de medidas concretas dirigidas a encarar los problemas ms apremiantes de la educacin en el pas. Entre otras, se destacan las siguientes iniciativas: i) la reforma de la enseanza media, incorporando elementos de una formacin ms tcnica y articulando ms y mejor la enseanza secundaria y la formacin tcnica; ii) la ampliacin de los programas de becas de estudio (en el marco del denominado Compromiso educativo); iii) la creacin de nuevas guras de apoyo a las y los estudiantes (docentes tutores, pares trabajando a su lado, etc.); iv) la apertura de los centros educativos durante los nes de semana para el desarrollo de actividades ldicas, recreativas y deportivas; v) la futura instalacin de un Instituto Terciario Superior (its) por la anep y la Universidad de la Repblica, que ofrecer carreras terciarias con un perl tecnolgico; y vi) la descentralizacin efectiva de la Universidad y el Plan Ceibal.54 La educacin puede ser un formidable aliado de la cohesin social si las medidas que se tomen tienen en consideracin los siguientes elementos: i) la necesidad de contar con polticas centradas en los sujetos, es decir, los estudiantes, reconociendo la educacin como un derecho humano y como responsabilidad del Estado y de
la sociedad. ii) consignar la centralidad de los docentes y educadores en el desarrollo de los proyectos educativos, iii) articular la educacin formal y no formal, y iv) pensar la educacin con un plan nacional de mediano y largo plazo. La educacin puede contribuir mejor a la cohesin si las actuales inequidades se conjugan con polticas sociales sinrgicas que nivelen el terreno de oportunidades.
JVENES Y COHESIN SOCIAL: UN VNCULO FRGIL QUE NECESITA FORTALECERSE Uno de los pilares bsicos de la cohesin social es el fortalecimiento de capacidades y el desarrollo de oportunidades para las nuevas generaciones. En dicho marco se ubican destacadamente los desafos a encarar en el campo de la enseanza, la insercin laboral y la brecha digital, atendiendo a su vez a los ujos migratorios que tienen a las y los jvenes como protagonistas destacados. En las secciones anteriores de este captulo ya hemos ido adelantando algunos asuntos que ataen en forma especial a la juventud uruguaya o las juventudes y abordaremos ahora otros igualmente importantes. Lo primero que salta a la vista en el debate pblico uruguayo es la invisibilidad de la juventud como protagonista o como sujeto de discusin. Salvo en los noticieros (donde los menores infractores parecen representar al conjunto de los jvenes uruguayos), las y los jvenes no conforman un sector fcilmente identicable en la dinmica de una sociedad compuesta en buena medida por adultos y adultos mayores. Vale decir tambin que las polticas pblicas se concentran en adultos y adultos mayores ms que en nios, nias, adolescentes y jvenes, a pesar de los problemas claros y crticos que persisten. Tambin es notoria la escasa presencia del tema juventud en los diferentes estudios sectoriales realizados en los ltimos tiempos, tanto en los retrospectivos que evalan logros y asignaturas pendientes desde la restauracin democrtica (por ejemplo, Caetano, 2005), como en los prospectivos que intentan imaginar el pas de las prximas dcadas (por ejemplo, Arocena y Caetano, 2007). En la misma lnea, el tema est ausente de las evaluaciones hechas hasta el momento del primer gobierno del Frente Amplio, 2005-2009. (Elissalde, 2009; Mancebo y Narbondo, 2010). Frente a esta invisibilidad recientemente se han generado al menos tres espacios de reexin de gran relevancia en torno a jvenes y polticas pblicas de juventud:
i) el Grupo de Estudios Urbanos y Generacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica, coordinado por Vernica Filardo y compuesto por ms de 50 investigadores jvenes; ii) el Grupo de Trabajo sobre Juventud impulsado por la Fundacin Friedrich Ebert en el Uruguay, que rene representantes de juventudes frenteamplistas, funcionarios que trabajan en polticas de juventud, legisladores y expertos en el tema; y iii) el Grupo de Trabajo instalado para el diseo de una propuesta de Plan Nacional de Juventudes, impulsado por el mides y la opp, que es coordinado por el Instituto Nacional de la Juventud (inju). El informe Desarrollo humano para Mercosur 20092010. Innovar para incluir: jvenes y desarrollo humano seala que Uruguay mantiene los mejores indicadores de la regin en materia de pobreza, educacin y salud. Es el pas del Mercosur con menor cantidad de poblacin joven en situacin de pobreza: 18,1%, segn datos de cepal correspondientes a 2007. Tambin registra el menor nmero de jvenes en situacin de pobreza estructural, es decir, sin capacidad de alcanzar un estndar de vida mnimo en forma autnoma (15%). Al mismo tiempo, registra el menor porcentaje de adolescentes entre 15 y 19 aos que tiene al menos una privacin en materia de educacin, salud, vivienda e ingresos (45%). En materia de calidad educativa es el nico pas de la regin que no obtuvo niveles de desempeo decientes en las pruebas del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (pisa) llevadas a cabo por la ocde. Sin embargo, todava tiene mucho que hacer, ya que el 18% de los jvenes en Uruguay son excluidos y el 23% tienen una inclusin desfavorable, con empleos precarios y escasas oportunidades de participacin. Adems, en los ltimos aos Uruguay se ha estancado en diversas reas. Respecto a la nalizacin de la enseanza secundaria, por ejemplo, registra las mismas tasas desde hace quince aos, y ya fue superado por Brasil y Paraguay. Los jvenes uruguayos tienen una visin negativa de su pas, pero cuando lo comparan con los otros pases de la regin, encuentran caractersticas positivas. Hay crticas a la mentalidad un tanto conformista, al pas cerrado, al inmovilismo del pas de viejos, pero su contrapartida positiva es la humildad, un fuerte igualitarismo y la institucionalidad democrtica. Los jvenes de Uruguay ven a su pas ms tranquilo, menos violento y ms igualitario que los dems pases. Gran parte de los cambios que los jvenes demandan son vistos como responsabilidad del Estado.
Segn ese estudio, los mayores problemas a resolver en relacin con los jvenes uruguayos son la educacin, la emigracin juvenil, una estructura demogrca que carga sobre los jvenes el peso de la solidaridad intergeneracional, la subvaloracin de sus capacidades y su escasa participacin. La desocupacin juvenil es preocupante, ya que los menores de treinta aos representan casi 60% del total de desempleados. La investigacin realizada para este estudio revel que entre los temas pendientes que ataen a la juventud se encuentra el cmo repensar los sistemas de proteccin social para atender las necesidades reales de estas poblaciones. Desde hace unos aos, el Uruguay viene trabajando en el desarrollo de un Sistema Nacional de Cuidados, que aunque todava no se conocen con precisin cules sern sus principales prioridades y como sern encaradas efectivamente en la prctica, se sabe que dicho sistema articular diversas iniciativas programticas destinadas a nios, nias y adolescentes. En relacin con las y los jvenes, en cambio, no se conocen medidas adicionales a las ya existentes (que son pocas, por cierto) por lo que el panorama es ms preocupante. Por un lado, la reforma de la salud, que ha permitido brindar cobertura a los menores de 18 aos, no tiene medidas relevantes previstas para el grupo de jvenes mayores de edad, lo cual se transforma en un desafo de primer orden para la gestin futura en estas materias. Tampoco se conocen medidas adicionales relevantes para el desarrollo de programas destinados a grupos particularmente crticos (poblacin con VIH sida, embarazo adolescente, etc.) aunque varias de las medidas parciales anunciadas por el ministro de Salud Pblica en la presentacin del Plan de Juventud van en la direccin correcta. Por otro lado, el tema de la violencia relacionada con jvenes no alcanza a contar con la visibilidad necesaria en la agenda pblica, al tiempo que los medios de comunicacin (especialmente la televisin) despliegan prcticas estigmatizadoras perjudiciales para las nuevas generaciones, construidas sobre la base del destaque permanente y exagerado de los denominados menores infractores (ubicados como victimarios) sin destacar en paralelo a las y los jvenes como vctimas de dicha violencia (vase, por ejemplo, Viscardi, Barbero, Chmiel y Correa, 2009). La experiencia latinoamericana en este campo es muy clara: la mano dura ha fracasado y la prevencin que debe ser priorizada debe ser encarada con enfoques pertinentes y herramientas apropiadas (Rodrguez, 2006), que deben desarrollarse decididamente.
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En la poblacin juvenil, las mujeres presentan situaciones y problemas especcos que necesitan de polticas particulares. Uno de ellos est relacionado con los menores ingresos que reciben en comparacin con los varones. Por un lado, la denicin de roles dentro de los hogares reduce la probabilidad de que las mujeres jvenes desarrollen actividades laborales rentadas. En particular, la presencia de nios tiende a limitar su participacin laboral (y acta en sentido inverso, impulsando una mayor insercin laboral en el caso de los varones). En segundo lugar, la condicin de mujer suele determinar una remuneracin menor, en violacin clara de los derechos humanos fundamentales. Para fortalecer la cohesin social se necesita trabajar intensamente en el desarrollo y la consolidacin de un efectivo sentido de pertenencia entre las y los jvenes con relacin a la sociedad uruguaya en su conjunto, atendiendo las mltiples dimensiones subjetivas o simblicas de su vida cotidiana. Vale recordar que es esta una sociedad altamente envejecida. Esto es particularmente evidente en lo que atae al acercamiento entre cultura juvenil y cultura escolar en los establecimientos educativos (especialmente en la enseanza media), con el objetivo de acotar las brechas existentes entre profesores y estudiantes y superar el sentimiento de ajenidad ampliamente vigente entre las y los estudiantes, sustentado a su vez en buena medida en la prdida de relevancia (entre las y los adolescentes) del tipo de enseanza (enciclopedista y de escasa utilidad prctica) que reciben (vase, por ejemplo, Rodrguez 2002 y De Len 2004).
Los docentes y sus alumnos sostiene Emilio Tenti parecieran hablar lenguajes distintos, con sus respectivos intereses, valores, fantasas, demandas y proyectos. La emergencia de conguraciones culturales segmentadas por clases de edad (cruzadas por gnero, etnia, condicin social, hbitat, etctera) es un fenmeno en acentuada expansin. Muchas de estas nuevas identidades culturales trascienden las fronteras nacionales e irrumpen en los establecimientos escolares. Una cultura adolescente o juvenil es un lenguaje, una forma de autopresentacin, una esttica, un conjunto de criterios de percepcin y valoracin, un mundo de fantasas y proyectos, que muchas veces entran en conicto con la cultura escolar. [] Este desencuentro entre adultos docentes y adolescentes o jvenes alumnos es cada vez ms frecuente
en las instituciones y est en la base de las dicultades crecientes que encuentran los docentes para construir su propia autoridad pedaggica, sin la cual es imposible el dilogo y el aprendizaje, y para generar un orden democrtico en las instituciones escolares. Los docentes deben entender mejor la cultura de los adolescentes, ya que el desconocimiento produce temor y muchas veces es reemplazado por estereotipos, etiquetas con sus falsas expectativas y perniciosos efectos Pigmalen o profecas autocumplidas. Sin esta comprensin el trabajo y la interaccin docente-alumno, que estn en la base de la experiencia escolar, se vuelven fuente de conictos, frustraciones y malestar para todos los involucrados. (Tenti, 2008)
Y en la misma lnea, habr que trabajar intensamente para acercar ms y mejor a las diferentes tribus urbanas (Filardo, 2002, 2008) a la dinmica de las polticas pblicas, superar resueltamente los principales estereotipos vigentes y fomentar instancias y espacios de encuentro y reconocimiento mutuo a todos los niveles. Algunas intendencias departamentales, como Montevideo y Canelones, entre otras, trabajan adecuadamente en este plano (la movida joven montevideana es, seguramente, la mejor muestra al respecto) pero ello deber multiplicarse y ampliarse a muchos otros espacios institucionales en todo el territorio nacional. Paralelamente, habr que trabajar intensa y creativamente en la renovacin y el fortalecimiento de aquellas instituciones pblicas que operan en el campo de la adolescencia y la juventud, con el objetivo de mejorar los impactos efectivos de su gestin operativa, procurando construir, en lo posible, un efectivo sistema institucional, que permita articular y consolidar las diferentes respuestas programticas. Un punto clave en este sentido es dar una respuesta colectiva pertinente a una de las preguntas centrales en materia de gestin institucional: quin hace qu? Todo parece indicar que las grandes agencias ejecutoras son los ministerios y las intendencias departamentales, por lo que hace falta discutir y denir con precisin a quin corresponden los roles de rectora, coordinacin y evaluacin de polticas pblicas. En este marco, parece claro que el inju podra cumplir adecuadamente funciones de coordinacin y articulacin de esfuerzos. Recientemente se design el 12 de agosto (Da Internacional de la Juventud) como el da de la rendicin
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de cuentas de todos los organismos del Gobierno, en lo que atae a su gestin relacionada con la juventud. El Consejo de Ministros realizado el 12 de agosto de 2011 con esta impronta, es una iniciativa pertinente, que debera reiterarse cada ao e ir acompaada de otras complementarias en la misma lnea. En la actual coyuntura se discute si debe haber una nica institucin responsable de la rectora del conjunto de las polticas pblicas destinadas a niez, adolescencia y juventud, con fuertes componentes tcnicos y polticos. Obviamente, ello implicara modicaciones importantes en materia legislativa, que deben ser consideradas en su momento.
OTRAS DESIGUALDADES TAMBIN INCIDEN EN LA COHESIN SOCIAL Adems de las desigualdades de origen, que hemos analizado desde cuatro mbitos interrelacionados, existen otros tipos de desigualdades que las personas pueden enfrentar en el transcurso de su vida y que son producto de la estigmatizacin, la categorizacin social o la discriminacin por diversas razones. El estigma es una construccin social, que juega entre el atributo y el prototipo. Se estigmatizan barrios, vecindarios, lugares que cobran fama de ser de tal o cual manera; tambin tipos fsicos, que suelen asociarse con una construccin jerarquizada de las gradaciones del color de la piel de las personas; se estigmatizan las estticas contrapuestas a la hegemnica; las identidades sexuales que divergen del paradigma heterosexual; se pueden estigmatizar las creencias y visiones polticas, as como las fallas morales alcoholismo, drogadiccin, prostitucin. De estos tipos de estigmatizacin, la que ms frecuente se encuentra en Uruguay es la relacionada con la segregacin y segmentacin en el territorio. Segn Katzman, la frecuencia y la calidad de los contactos entre miembros de distintas clases son directamente proporcionales a la disposicin a colaborar entre s, y a la exposicin a oportunidades para la construccin de patrones de negociacin de conictos. Por el contrario, el aislamiento fsico incrementa las probabilidades de que cada clase elabore perles imaginarios de las otras con independencia de las virtudes intrnsecas de sus miembros. Cuanto mayor sea el nivel de aislamiento entre las clases y su extensin temporal, ms rgidos sern los estereotipos mutuos y las dicultades para su
modicacin.55 Los nuevos bolsones de pobreza en la periferia del oeste de Montevideo y en otras zonas de la ciudad, creados tras las debacles econmicas generadas por el ajuste recesivo de 1982-84 y la crisis bancaria de 2002, se estigmatizaron en pocos aos. Ello constituye una barrera fuerte que diculta la interaccin y la cohesin con otros sectores urbanos. Otras formas de desigualdad estn relacionadas con el proceso de categorizacin social que surge de diversos sectores de la sociedad para delimitar y determinar qu es lo que se puede esperar de una persona a la se le adscribe una determinada categora. Un ejemplo evidente en Montevideo es la divisin entre chetos (personas generalmente blancas, que piensan que tienen mucho dinero o lo tienen y creen que tienen poder sobre los dems) y planchas (personas mulatas de los sectores marginados de la sociedad, que provocan temor y rechazo en los otros sectores de la poblacin), adscripciones hechas por los propios jvenes para demarcar sectores sociales. Las categorizaciones como prctica sociocultural dicultan la cohesin social y es necesario estar alertas a ellas para evitar que se conviertan en mecanismos aceptados de discriminacin y rechazo recproco. Uruguay todava enfrenta una persistente discriminacin hacia la poblacin afrodescendiente, as como una brecha salarial de las mujeres en el mercado laboral. Las diferencias de ingresos entre hombres y mujeres que realizan la misma tarea en Uruguay son las ms altas del Mercosur, lo que contradice la vocacin equitativa histrica del pas. Estas son las dos formas ms evidentes de discriminacin que persisten en la sociedad. Aunque hay polticas pblicas especialmente diseadas para contrarrestarlas, al tratarse de una cuestin sociocultural el cambio requiere de un compromiso ciudadano fuerte para lograr erradicar la visin discriminatoria.
A MODO DE CIERRE Si bien Uruguay mantiene un alto nivel de desarrollo humano y se ubicaba en 2011 entre los tres mejores de la regin y en el puesto 48 a nivel mundial, segn el ndice de desarrollo humano (idh), hay reas especcas de vul-
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Rubn Katzman, La dimensin espacial de la cohesin social en Amrica Latina, o. cit.
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nerabilidad que si no se atienden pueden resultar en un deterioro de los niveles de integracin y cohesin social. Debemos insistir en que para asegurar un cambio signicativo de la relacin de desigualdad social que existe hoy en el pas, se necesita poner en marcha una estrategia que conjugue varios elementos, a saber: un amplio pacto social para sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo sostenible; diversicacin productiva que incorpore un uso tico de la ciencia y la tecnologa; cambios estructurales dirigidos a generar empleo productivo y digno; polticas sociales que refuercen los efectos redistributivos de las polticas econmicas; desarrollo de las capacidades
individuales y colectivas a travs del apoderamiento ciudadano y comunitario; instalacin de programas dirigidos a reducir la desmesurada carga de responsabilidades que tienen las mujeres como reproductoras de la sociedad; acceso a recursos tierra, crditos, adiestramientos para los sectores hoy excluidos; prevencin de la evasin contributiva y sistema progresivo de impuestos sobre la renta; nfasis en polticas universales de proteccin social; y estmulo a prcticas de negocios social y ambientalmente responsables. Una estrategia de este tipo debe contribuir a generar mayor cohesin social, mayor seguridad y gobernabilidad.
CUADRO 9. Posicin de Uruguay en ndices mundiales relacionados con cohesin social

ndice Lugar que ocupa / nmero de pases incluidos Comentarios
ndice general de prosperidad Legatum, 2011
29 / 110
Uruguay es el tercer pas en las Amricas en este ndice de prosperidad, despus de Canad y Estados Unidos. 83% de los uruguayos expresa que en el pas hay libertad de pensamiento y asociacin y que es un lugar bueno para inmigrantes y minoras tnicas, reejando una alta valoracin por la cohesin social que existe. En los diversos componentes de este ndice, Uruguay aparece con muy buenos resultados: 85% confa en el proceso electoral; hay bajo nivel de percepcin de corrupcin pblica y privada; y hay disfrute pleno de derechos polticos. El pas tiene altas tasas de matriculacin (posicin 13 en educacin primaria, 57 en la secundaria y 25 en la terciaria) y relativamente buena percepcin general del desempeo educativo. Las variables de expectativa de vida, mortalidad infantil, muertes por enfermedades contagiosas y otras,calidad de agua, colocan a Uruguay en una posicin superior al promedio mundial en este rubro.
ndice especco de libertad personal (Legatum)
10 /110
ndice especco de gobernanza (Legatum)
24 / 100
ndice especco de educacin (Legatum)
38 / 110
ndice especco de salud (Legatum)
37 / 110
51
ndice
Lugar que ocupa / nmero de pases incluidos
Comentarios Si bien el nivel de conanza en los dems es bastante alto en Uruguay, la lantropa, el voluntariado y la solidaridad comunitaria no parecen ser tan fuertes, segn varios elementos de este ndice. Con un pbi de USD 11.998 en 2010, Uruguay ha venido mostrando un crecimiento econmico importante en los ltimos ocho aos. El igc comprende 12 categoras que, de manera conjunta, ofrecen un panorama integral de las perspectivas de competitividad de un pas. Los pilares incluyen: las instituciones, la infraestructura, el entorno macroeconmico, la educacin primaria y salud, la capacitacin y la educacin superior, la ecacia de los mercados de bienes y laboral, el desarrollo del mercado nanciero, la disponibilidad tecnolgica, el tamao del mercado, la sosticacin empresarial y la innovacin. Uruguay perdi 4 posiciones entre 2010 y 2011. Esta posicin ubica a Uruguay entre los pases de desarrollo humano alto. El idh de Uruguay es 0,783, lo que coloca al pas en la posicin 48 de los 187 pases para los que se disponen datos comparables. El idh de Amrica Latina y el Caribe (OR) como regin ha pasado del 0,582 de 1980 a 0,731 en la actualidad, por lo que Uruguay se sita por encima de la media regional. Se destaca que al menos 5% de la poblacin tiene una carencia seria en salud. El ndice de desigualdad de gnero reeja la desventaja de las mujeres en tres dimensiones, a saber: salud reproductiva, empoderamiento y mercado laboral. Se calcula para pases que dispongan de datos de calidad razonable.
ndice de capital social Gallup World Poll
41 / 110
Per Capita PIB Ranking (fmi), 2010
49 / 183
ndice global de competitividad (wef), 2011
67 / 146
ndice de desarrollo humano (pnud) 2011

48 / 187
ndice de desigualdad de gnero 2011 (PNUD)
62 / 187
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ndice
Comentarios El idh ajustado por la desigualdad (idh-d) es un indicador del nivel de desarrollo humano de las personas de una sociedad y que tiene en cuenta su grado de desigualdad. En una sociedad con perfecta igualdad, el idh y el idh-d tienen el mismo valor. Cuando existe desigualdad en la distribucin de salud, educacin e ingresos, el idh de una persona promedio de cualquier sociedad ser inferior al idh general; cuanto menor sea el valor del idh-d (y mayor su diferencia con el idh), mayor es la desigualdad. La medicin se ha hecho en 134 pases. ndice que organiza 10 indicadores de libertades especcas como derechos de propiedad, libertad de comercio y de inversin. Uruguay, con 70 puntos en el ndice (de 100), es el segundo en Amrica Latina, despus de Chile. De una escala de 1 a 10 (10 = la menor percepcin de corrupcin), el ndice de Uruguay es de 6,9. Se inspira en la funcin de bienestar social propuesta por A. Sen (1976). Rene en un indicador compuesto dos elementos: i) cuntas oportunidades estn disponibles (tasa de cobertura de servicios bsicos) y ii) qu tan equitativamente estn distribuidas estas oportunidades. Uruguay tiene el segundo puntaje ms alto en la regin (92), despus de Chile (95). La media regional es 77. Este ndice mundial se construye con 23 indicadores que calibran el estado de conictividad armada en un pas. Uruguay est entre los pases de menos conictividad, con un ndice de 1,5.
ndice de desarrollo humano ajustado por la desigualdad (pnud), 2011
Ajustado por la desigualdad el idh de Uruguay cae 11,5 puntos: de 0.783 a 0,668
ndice de libertad econmica 2011 (Heritage Foundation/ Wall Street Journal)
33 / 183
ndice de percepcin de corrupcin 2010 (Transparencia Internacional)
24 / 178
ndice de oportunidades humanas 2010 (Banco Mundial)
2 / 19 (Amrica Latina)
ndice de paz global 2011 (Vision of Humanity)
21 / 153
53
ndice
Comentarios Se trata de un ndice-resumen que compara y clasica a los pases segn su progreso en materia de desarrollo social, y lo hace evaluando la situacin en que las sociedades nacionales se encuentran en relacin a capacidades bsicas mnimas: aquellas dimensiones estructurales que representan condiciones de arranque indispensables para garantizar una adecuada calidad de vida. El coeciente de Gini es un nmero entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los dems ninguno).
ndice de capacidades bsicas 2011 (Social Watch)
45 / 168
Coeciente de Gini 2009
0,433
Fuentes: http://www.undp.org, http://www.prosperity.com, http://imf.org, http://www.transparency.org, http://www.heritage.org, http://www. visionofhumanity.org, http://www.gallup.com, http://weforum.org, Banco Mundial: Qu oportunidades tienen nuestros hijos?, Informe sobre la Oportunidad Humana en Amrica Latina y el Caribe 2010. Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/ EXTLACREGTOPPOVANA/0,,contentMDK:22575573~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK:841175,00.html.
54
CONCLUSIONES
De la investigacin realizada se desprenden algunas conclusiones fundamentales que merecen ser relevadas antes de pasar a las recomendaciones. A modo de sntesis, se presentan las siguientes: 1. El Uruguay presenta oportunidades extraordinarias de encaminarse hacia la superacin de la desigualdad social y fortalecer los niveles de cohesin social. Desde temprano en su historia, el pas ha tenido una trayectoria de compromiso con la inclusin, la equidad y la integracin social, que proveen un umbral de base interesante desde donde trabajar. Su dimensin territorial pequea y su relativa homogeneidad geogrca y poblacional facilitan el diseo de polticas que no necesitan de distintas estrategias para cada zona o grupos en el pas. Adems, el Estado uruguayo goza de un alto nivel de conanza de la ciudadana as como de capacidad poltica y tcnica para redistribuir ingresos y nivelar oportunidades para todas las personas. 2. Si bien desde el ao 2006 los indicadores sociales en Uruguay comienzan a presentar mejoras y los ndices de pobreza e indigencia muestran descensos importantes, todava el pas debe recorrer un camino importante para lograr avances signicativos en materia de desigualdad social. 3. El conjunto de avances registrados en indicadores sociales y polticas de proteccin todava no son sucientes para recrear un patrn slido de cohesin social que incorpore elementos de la clsica integracin y los combine con nuevos mecanismos de inclusin. Planteado en otros trminos, parmetros de cohesin que admitan dosis de distribucin y redistribucin econmica, que sustenten un esquema de bienestar que pueda combinar virtuosamente prestaciones universales y focales de acuerdo con las circunstancias vitales de individuos y hogares, y simultneamente reeditar mnimos de conanza pblica e interpersonal en la ciudadana. 4. Para asegurar un cambio signicativo de los niveles de desigualdad social que existen hoy en Uruguay y mejorar la cohesin social se necesita poner en mar-
cha una estrategia que conjugue varios elementos, a saber: i) un amplio pacto social para sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo sostenible; ii) una diversicacin productiva que incorpore el uso tico de la ciencia y la tecnologa; iii) cambios estructurales dirigidos a generar empleo productivo y digno; iv) polticas sociales que refuercen los efectos redistributivos de las polticas econmicas y v) contrarrestar la evasin contributiva y generar un sistema progresivo de impuestos sobre la renta. Este conjunto de medidas deber asegurar tambin el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas a travs del apoderamiento ciudadano y comunitario, la instalacin de programas dirigidos a reducir la desmesurada carga de responsabilidades que tienen las mujeres como reproductoras de la sociedad; el acceso a recursos tierra, crditos, adiestramientos para los sectores hoy excluidos; poner nfasis en polticas universales de proteccin social; y estimular prcticas de negocios social y ambientalmente responsables. Una estrategia de este tipo debe contribuir a generar mayor cohesin social, mayor seguridad y gobernabilidad. 5. La integracin efectiva de las polticas econmicas y sociales permitira encontrar un equilibrio virtuoso entre polticas universales y focalizadas para generar un sistema de bienestar social ptimo y evitar la fragmentacin y dispersin que suele acompaar a los procesos de focalizacin. La actual hibridez de las polticas sociales puede estar dicultando pactos scales y tal vez incidiendo en un modelo que no propende a una mayor cohesin social. 6. Las mayores debilidades de cohesin social en Uruguay estn relacionadas con las desigualdades de origen, estructurales, que marcan a las personas. Los nios nacidos en contextos socioculturales crticos enfrentan un clima de desigualdad de oportunidades difcil de superar y un estigma social desde el nacimiento. Ello se traduce en menores ndices de salud, carencias de condiciones mnimas de vida, bajos niveles de desempeo educativo, poco acceso a bienes culturales y, ms tarde, trabajos de baja calicacin y
55
mal remunerados. Es imprescindible frenar ese mecanismo de reproduccin prcticamente automtica de las desigualdades con polticas diversas y sinrgicas, dirigidas a atender la infancia. 7. Adems de las desigualdades de origen en el Uruguay hay prcticas sociales que son generadoras de desigualdades. Estas incluyen la estigmatizacin, la categorizacin, los prejuicios y la discriminacin. Cuando proliferan, inciden decididamente sobre la cohesin social. Estos mecanismos de marcar al otro o la otra y considerarlo diferente y sospechoso, pueden estar referidos a diversas cuestiones. Por ejemplo, a un espacio territorial; barrios, vecindarios, o lugares que cobran fama de ser de tal o cual manera. Ello sucede, sobre todo, en los barrios o asentamientos pobres. El color de la piel y el tipo fsico tambin suele conllevar una construccin jerarquizada que genera procesos de discriminacin y exclusin. Se suele estigmatizar tambin por razn de una esttica personal contrapuesta a la hegemnica (piercings, tatuajes, tipo de vestimenta, por ejemplo) o por identidades sexuales que divergen del paradigma heterosexual. Una de las formas ms tradicionales de marcar a alguien es la estigmatizacin por creencias y visiones polticas. La categorizacin social es tambin una prctica frecuente y algunas veces peligrosa entre la juventud, como se coment antes con el ejemplo de los chetos y los planchas. 8. El primer bienio de esta administracin (2005-2010) promovi innovaciones en campo social, tanto programticas como institucionales, que impulsaron acciones que han resultado positivas para la inclusin, la integra-
cin y la cohesin social en el pas. En el rea laboral se reinstalaron mecanismos de negociacin colectiva, los consejos de salarios, que favorecieron una recuperacin del salario medio real de un 27% a lo largo del ejercicio de ese gobierno. La poltica salarial tambin contempl un incremento del salario mnimo nacional que incidi en mejorar las condiciones de vida de los trabajadores menos calicados. En el campo educativo, se otorg un importante incremento presupuestal, se concret la promesa electoral de alcanzar el 4,5% del pbi en el ao 2009, en comparacin con el 3,1% de recursos destinados a ese sector en el 2005. En el sector salud se inici una reforma del sistema que an se encuentra en fase de implementacin y en materia de asistencia y atencin a la vulnerabilidad social se impulsaron importantes iniciativas que abarcaron desde la creacin del Ministerio de Desarrollo Social hasta la promocin de planes sociales de amplia cobertura. 9. La realizacin de esta investigacin puso de relieve las dicultades reales de contar con medidas para calibrar adecuadamente la cohesin social en el pas. Por ejemplo, no hay datos para analizar la entrada y salida de la pobreza o la persistencia de esta. Tampoco hay una buena base de informacin para estudiar la calidad e intensidad de la interaccin social en los diversos vecindarios. Necesitamos tambin poder medir la desigualdad social tomando como base los ingresos despus de los impuestos y despus del gasto pblico social. Es necesario que las autoridades gubernamentales dispongan recursos para generar un conjunto de indicadores fundamentales, que an no se tienen.
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CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES DE POLTICAS
RECOMENDACIONES GENERALES SOBRE POLTICAS PARA ASEGURAR UN CLIMA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA TODAS LAS PERSONAS
Atencin urgente a las condiciones de la infancia

Como se ha expresado ya, se precisan polticas hacia las familias de contexto sociocultural crtico para asegurar un clima de oportunidades para los nios y nias nacidas en esas familias. Es necesario tambin reforzar los lazos de comunicacin e interaccin intrafamiliar para que puedan superar la violencia que suele haber en ellas, para fortalecer la salud y la nutricin adecuada, para permitirles acceso a bienes culturales y a la creacin de estos, as como polticas que refuercen la educacin de adultos y la formacin para el desempeo laboral de los padres. Simultneamente, se requieren polticas educativas dirigidas a los propios nios para que estos puedan superar sus carencias acadmicas, desarrollar autoestima, encontrar medios de relacionamiento pacco en la comunidad escolar y construir una imagen positiva y esperanzadora de su futuro. Ello requiere una pedagoga particular, que comprenda el alcance de lo que se necesita para superar la humillacin y la violacin sistemtica de su dignidad humana, a la que han estado sometidos desde su nacimiento mismo. La infancia en un marco de desigualdades evidentes marca a los nios como diferentes y rpidamente conocern la experiencia de la injusticia, que suele conllevar humillacin, impacto sobre la autoestima y muchas veces si ello no se supera o se percibe posibilidad de hacerlo genera rebelda, ira y violencia. La persona despreciada, humillada, sin reconocimiento, pierde su integridad, sus derechos, su autonoma personal y su autonoma moral.56
Por ende, un solo tipo de poltica no bastar para superar esta compleja madeja de problemas que generan la pobreza y la desigualdad y que supone grandes dicultades para la cohesin social en un pas. De ah que insistamos en la necesidad de polticas sociales correctivas, dirigidas a asegurar los derechos fundamentales de las personas y apoyar su proceso de recuperacin de la dignidad que el devenir histrico y las polticas econmicas de muchos aos les han negado.
Atencin a las nuevas formas de familia y las vulnerabilidades que ellas generan
Es especialmente importante observar las nuevas caractersticas de las familias uruguayas, donde han cobrado importancia los hogares unipersonales y monoparentales encabezados por mujeres, as como las uniones concubinarias favorecidas por la aprobacin de una reciente ley. Este cambio abre un nuevo espectro de vulnerabilidad, particularmente hacia las madres jvenes y sus hijos e hijas, ya que los hogares encabezados por mujeres se concentran en sectores de pobreza. Evitar que la vulnerabilidad se convierta en exclusin requiere de polticas especcas porque fcilmente estas madres y sus hijos pueden pasar a ser objeto de discriminaciones variadas. No formar parte de una familia tradicional es ya ser distinto y si esa familia est compuesta de hijos de diferentes padres, que no conviven con la madre, el asunto se mira con suspicacia hacia la madre por la sociedad. Muchos de estos nuevos hogares monoparentales son generados por embarazos precoces cuya incidencia podra reducirse si los y las jvenes tempranamente comprenden el alcance de la responsabilidad que conlleva tener hijos. Por ello, la poltica pblica debe asegurar que la educacin sexual est en todos los niveles educativos y brindar los apoyos de prevencin de embarazos a las y los jvenes. En el perodo de 2005 a 2010 la anep aprob una poltica pblica a esos efectos que debe continuar instrumentndose para asegurar la plena integracin social de la juventud uruguaya.
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Alex Honneth: La lucha por el reconocimiento, edicin original alemana de 1992, traduccin al castellano y publicacin en 1997, Editorial Crtica, Barcelona.
Atencin a las relaciones entre los que estn y los que se fueron
Uruguay parece haber tenido una buena capacidad de lidiar con la integracin y la cohesin social durante el siglo xix y buena parte del xx. Pero algunos procesos polticos, discutidos en este informe, marcaron un quiebre importante, una inexin en materia de cohesin social. Uno muy claro, destacado en la literatura de anlisis de la poca, fue la dictadura, que gener una divisin clara entre la poblacin, cuyo legado an no ha sido superado del todo. El proceso, adems, gener un xodo de personas, los exiliados, que debieron abandonar el pas temiendo por sus vidas. Entre esa comunidad que sali y los que se quedaron sigue habiendo dicultades de integracin. El recin instalado proceso de retorno de migrantes, en su mayora de altos mayores, est generando rispideces, ya que muchos de los que salieron tuvieron ms oportunidades de expandir horizontes y mejorar sus condiciones de vida que los que se quedaron. Es un tema que no est del todo cerrado para la sociedad uruguaya, para el cual tambin se necesitan polticas de reconciliacin y de asegurarle los derechos sociales bsicos a la poblacin que forzosamente debi emigrar y que desea regresar. Si bien se han adoptado polticas en mbitos de exenciones tributarias, de alentar la participacin a travs de la creacin del Departamento 20 en el Ministerio de Relaciones Exteriores, hay una labor educativa hacia toda la sociedad que debe emprenderse con polticas en la rbita de Derechos Humanos del Ministerio de Educacin para que sea efectiva.
como acciones positivas para asegurar que el espacio poltico se abra a una mayor participacin de mujeres. Si bien desde los aos recientes se percibe en los formuladores de polticas pblicas mayor conciencia de esta situacin, todava hay un desfasaje importante entre lo que impulsa el movimiento de mujeres y lo que se logra desde la accin del Estado.
RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA COORDINACIN DE POLTICAS SOCIALES A FIN DE LOGRAR MAYOR INTEGRACIN Y COHESIN SOCIAL

Lneas estratgicas para lograr un equilibrio entre polticas universales, focalizadas y de accin armativa. Fondos de cohesin territorial. Sugerencias para racionalizar y hacer ms efectiva la institucionalidad desde donde se hacen polticas sociales. Coordinacin entre las diversas instancias. Asignacin de recursos. Monitoreo, evaluacin e investigacin del impacto de las polticas sociales sobre a cohesin social.
EDUCACIN. RECOMENDACIONES DE POLTICAS
Premisas conceptuales La educacin es un derecho humano

Pensar la educacin en clave de cohesin social comienza por reconocerla como bien pblico y como un asunto de derechos humanos. El eje del proceso educativo tiene que ser el estudiante, que debe poder hacer su recorrido por los distintos niveles sin sobresaltos. Esto supone pensar la oferta educativa como un conjunto con continuidad lgica y no pensar cada nivel educativo por separado.
Atencin a la persistente inequidad de gnero

A pesar de todos los avances, la uruguaya sigue siendo una sociedad de profunda desigualdad de oportunidades para las mujeres. Su cultura poltica es fundamentalmente masculina; en el mbito laboral persisten menores salarios para las mujeres; y a pesar de que la educacin est mayoritariamente en manos de mujeres, el debate sobre lo que debe hacerse lo dominan ampliamente los hombres. No podemos hablar de integracin o cohesin social con un marco de desigualdades de gnero tan amplio como el que persiste en Uruguay y es imprescindible que se adopten polticas claras, coherentes y consistentes en esa direccin. Deben aprobarse leyes para impedir la diferenciacin salarial y evitar los subterfugios que suelen encontrarse para no aplicarla, as
La relacin educativa: ncleo central

El aporte de la educacin a la cohesin social, a la integracin social plena, a la construccin de una sociedad ms igualitaria, pasa por el momento del encuentro y la relacin educativa. Relacin particular en la que un tercero, el conocimiento, ocupa un lugar central. La relacin educativa es el ncleo central que vincula pedagoga con cohesin social.
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Las polticas sociales deben ser integrales

Los centros educadores deben trabajar en colaboracin con las dems reas contribuyentes al progreso humano (en particular los que tienen que ver con el trabajo, la produccin, la salud, la cultura); de esta manera, el propsito de construir una sociedad justa y solidaria es mucho ms alcanzable.
En qu medida se reconoce el derecho de acceso a la educacin sin discriminacin de ningn tipo? Se favorece el reconocimiento de los sujetos de la educacin en su singularidad y dignidad propias? Se favorece el desarrollo de procesos de crecimiento personal y autonoma? Se favorece la participacin como paso para favorecer el ejercicio de la ciudadana?
Estigmatizacin Desafos a enfrentar Segmentacin y diferenciacin en trminos de acceso y calidad

Hoy existen propuestas educativas de diversa calidad en un mismo nivel del sistema educativo porque las instituciones educativas, si bien son formalmente iguales, no lo son en cuanto a las posibilidades reales de acceso a conocimientos que promueven entre sus alumnos. Es preocupante que se piense que solamente algunos centros son de contexto crtico. El contexto de cada establecimiento, con sus caractersticas peculiares, cualesquiera sean estas, afecta crticamente a sus alumnos. Se debe suprimir de nuestra escala de categorizacin de alumnos el trmino nio carenciado. Mientras empleemos expresiones de este tipo, nuestro accionar en favor de la cohesin social ser vulnerable.
Desarticulacin del sistema

Persiste una desarticulacin entre los diferentes subsistemas de la educacin, lo que resulta en que el pasaje de un nivel al siguiente suponga para el estudiante un momento traumtico, que puede afectar sus posibilidades reales de continuidad educativa.
Recomendaciones a. Hacia lo poltico Suscribir acuerdos estratgicos

No son sustentables los procesos de planicacin de corto alcance que, adems, son modicados sustancialmente ante la asuncin de cada nueva administracin del sistema educativo. Los pactos bsicos sobre la educacin de las nuevas generaciones requieren acuerdos de mediano y largo plazo. No ser posible superar las dicultades que enfrenta nuestro sistema educativo si no es sobre la base de esos acuerdos. Es relevante trabajar en la construccin de un Plan Nacional de Educacin. En un documento elaborado en el marco de la anep, en que se proponen aportes para la elaboracin de un plan (anep, 2011), se sugiere trabajar sobre ocho macroobjetivos desde los cuales orientar este esfuerzo:

Reedicin persistente de las desigualdades sociales

Un sistema educativo segmentado y desarticulado reedita las desigualdades sociales en su interior, lo cual va contra cualquier proceso de cohesin social imaginable. Ofertas de diversa calidad dentro de un mismo nivel educativo y descoordinacin entre los diversos niveles del sistema, generan trayectorias educativas desiguales. Esto constituye una injusticia en trminos sociales y educativos, ya que no habilita posibilidades iguales a todos los nuevos miembros de nuestra sociedad.
Debilidad del sentido de la educacin

Es preciso una mayor elaboracin acerca del sentido de la educacin en los procesos sociales. Es necesario tomar posicin en relacin con las siguientes interrogantes:
fortalecimiento del diseo institucional: la dimensin sistmica como eje; profundizacin de un modelo educativo democrtico y participativo;
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consolidacin de los procesos de planicacin educativa: el aprendizaje institucional como eje; fortalecimiento de la gestin institucional universalizacin de la escolaridad obligatoria: la inclusin educativa como eje; democratizacin de la apropiacin de conocimientos valiosos orientados al desarrollo individual y social; desarrollo profesional docente; transformacin de los centros educativos desde la perspectiva del derecho a la educacin de calidad.
Mejorar la coordinacin del sistema educativo con otras polticas pblicas

Para revertir las bases histricas y sociales de la fragmentacin del sistema educativo, as como la segmentacin y la desigualdad social, es preciso establecer polticas vinculantes entre el sistema educativo y las polticas econmicas y sociales, de manera que se refuercen recprocamente.
Promover mayores grados de autonoma y participacin

La autonoma requiere construccin de identidad institucional a travs de la participacin de los sujetos de la educacin. Ella deber ser favorecida plenamente, teniendo en cuenta la etapa de desarrollo personal en que se encuentran los educandos. Este elemento resulta particularmente relevante en la enseanza media, donde las instituciones educativas particularmente deberan preparar para la vida comn en una sociedad democrtica. Lo planteado implica la necesidad de concebir un nuevo modelo de institucin educativa de nivel medio. La participacin comunitaria tambin resulta relevante en este proceso, en la lnea de lo planteado en la ley 18437. Actualmente, en el centro educativo el poder lo tienen educadores y docentes, no los estudiantes ni la comunidad. Enunciar una poltica nueva supone fortalecer a estos sujetos debilitados y defender sus intereses (los de los no educados) cuando se enuncian: los de los nios, de los jvenes, de las familias, del barrio.
Ampliar la visin educativa a diversos mbitos institucionales

Se debe reubicar el alcance educativo de todos los mbitos que participan en el acceso de las nuevas generaciones a saberes, prcticas y pautas culturales necesarias para participar socialmente. Se deben tomar iniciativas para la efectiva articulacin de todos esos espacios, en la lnea de una construccin efectiva de una poltica de infancia y adolescencia que reconozca en la educacin uno de sus componentes fundamentales (cnppss, 2010). Se trata de ampliar nuestra nocin de educacin ms all de los lmites del sistema educativo formal y construir una visin que sea capaz de reconocer trayectorias educativas que se desarrollan en diversos mbitos institucionales, articulados en funcin de proveer un efectivo cumplimiento del derecho a la educacin.
b. Hacia la organizacin del sistema Mejorar la coordinacin al interior del sistema educativo
La Ley de Educacin 18437 otorga un lugar fundamental a los procesos de coordinacin en el marco del sistema educativo. Para ello dispone algunas transformaciones institucionales y acrecienta las posibilidades de participacin de los diversos actores de la realidad educativa. El proceso de implementacin de los cambios que introduce la ley podra signicar una oportunidad nica para avanzar en la construccin de un sistema educativo articulado e integrado. Es indispensable que las instituciones previstas en dicha ley se conguren y comiencen a funcionar.
c. Hacia el sentido de las prcticas Repensar la calidad educativa

Desde la perspectiva del derecho a la educacin de calidad, se debe enfatizar la atencin a la escala de los centros y el tamao de los grupos de clase; revisar los principios arquitectnicos desde los que se disean los edicios de las instituciones educativas; revisar las formas de asignacin de los tiempos escolares buscando la articulacin entre el destinado a actividades acadmicas y el dedicado a tareas complementarias; evaluar las diversas formas de extensin de los tiempos pedaggicos; mejorar los ambientes de convivencia desde la autoridad democrtica y
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el dilogo basado en el respeto; fortalecer a los equipos de direccin y a los colectivos docentes en su tarea pedaggica a travs de la experimentacin y la innovacin; promover el dilogo, la participacin de las familias y un relacionamiento positivo con el entorno.
Colocar a los estudiantes en el centro de todos los procesos educativos y a los centros educativos como eje de las polticas
Los centros educativos deben ser el mbito fundamental en que deben expresarse las polticas pblicas. En cada nivel, debe promoverse la existencia de centros que, siendo parte de una poltica educativa nacional, posean autonoma para el desarrollo de un proyecto pedaggico y social dirigido especcamente a la poblacin con la cual trabajan, a n de asegurar su pertinencia. Los mbitos centrales del sistema educativo deben asegurar las mximas condiciones para el desarrollo del proyecto pedaggico de cada centro, a la vez que aseguran su insercin en lneas de poltica educativa nacionales.
pedaggicos, tambin mayores posibilidades de profesionalizacin y de desarrollo de una carrera docente atractiva. El aumento de las posibilidades de formacin permanente y de posgrado debe estar acompaado de un reconocimiento de los niveles de formacin alcanzados desde el punto de vista de su incidencia en avances en la carrera docente. Un ejemplo de esto podra consistir en la posibilidad de lograr el pasaje de grado en la estructura docente no solamente por la va de la antigedad en la funcin sino a travs de concursos de mritos o de oposicin y mritos.
Generar nuevas opciones para los que han abandonado la educacin media
En el perodo 2005-2010 se crearon dos programas que apuntaban en la direccin correcta de integrar las polticas sociales con las educativas en contextos crticos. Estos programas, Aulas Comunitarias y Maestros Comunitarios, una vez evaluados, deben fortalecerse y expandirse donde sea necesario. Pero tambin es posible que haya un segmento de esa poblacin que ha abandonado la educacin media o superior y necesita de otras polticas, ms dirigidas a proveerle competencias bsicas laborales, conocimientos y destrezas para la ejecucin de una funcin u ocupacin productiva. Para ello habra que generar desde el Estado polticas de capacitacin en el trabajo, posiblemente combinando experiencias en aula y empresas, con programas donde puedan obtener un curso corto, gratuito y de calidad con pasanta en una empresa receptora o un mbito laboral del Estado. Su diseo debe contemplar la posibilidad de retorno a la educacin formal.
Concretar la profesionalizacin docente

Es de la mayor importancia reconocer la centralidad de docentes y educadores en el desarrollo de los proyectos educativos. Sin desmedro de la importancia del aspecto salarial donde en los ltimos aos se ha comenzado un proceso de recuperacin la construccin de una nueva educacin requiere de la actuacin profesional de docentes y educadores. Ello supone, a la vez que la exigencia de mayores niveles de responsabilidad en el desarrollo de proyectos CUADRO 10. Sinopsis de recomendaciones en educacin
Premisas conceptuales
La educacin es un derecho humano / La relacin educativa: ncleo central / Las polticas sociales deben ser integrales Desafos a enfrentar Recomendaciones Hacia lo poltico: Suscribir acuerdos estratgicos. Ampliar la visin educativa a diversos mbitos institucionales, ms all de la educacin formal.
Segmentacin y diferenciacin en trminos de acceso y calidad
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Desafos a enfrentar
Recomendaciones Hacia la organizacin del sistema: Mejorar la coordinacin al interior del sistema educativo. Mejorar la coordinacin del sistema educativo con otras polticas pblicas. Promover mayores grados de autonoma y participacin. Colocar a los centros educativos como eje de las polticas.
Desarticulacin del sistema
Debilidad del sentido de la educacin, con reedicin persistente de las desigualdades sociales y la estigmatizacin
Hacia la calicacin de los contenidos: Repensar la calidad educativa. Colocar a los estudiantes en el centro de todos los procesos educativos. Promover la profesionalizacin docente.
TRABAJO Y CAPITAL SOCIAL. RECOMENDACIONES DE POLTICAS
Redes de proteccin social

Una sociedad integrada y cohesionada debe construir redes de proteccin social que permitan a su poblacin enfrentar momentos de transicin sin mayores sobresaltos. Las personas que padecen desempleo prolongado, o la desproteccin y la incertidumbre laborales de la informalidad, sin duda encuentran grandes barreras para sentirse partcipes plenos de la sociedad de su tiempo. Las redes de proteccin social deben incluir un seguro de paro o desempleo concebido como un apoyo transitorio a una situacin difcil.
Premisas conceptuales Seguridad, previsibilidad y formalidad

En el mundo del trabajo las personas deben encontrar un espacio para el desarrollo de sus talentos y capacidades, la armacin de su autoestima, reconocimiento, sentido de pertenencia, seguridad individual y familiar, adems de la obtencin de ingresos tiles para satisfacer necesidades en los mercados de bienes y servicios. Para cumplir con estas expectativas, en un marco de respeto a los derechos fundamentales de las personas y para promover una mayor cohesin social, el trabajo debe reunir caractersticas de seguridad, previsibilidad y formalidad en la relacin laboral.
Desafos a enfrentar Informalidad y segmentacin

Para favorecer una mayor cohesin social es importante evitar altos niveles de segmentacin en los mercados de trabajo porque, entre otras cosas, ello ampla las diferencias entre trabajadores en cuanto a oportunidades de construir capital social colectivo o ciudadano. Existe un importante nmero de trabajadores en Uruguay que presentan trayectorias en las cuales se alternan etapas de empleo formal con perodos de informalizacin en las relaciones laborales; otros nunca participaron del mercado formal y otros se desempean en trabajos que ponen en riesgo su salud fsica o mental por no contar con las condiciones mnimas de derechos bsicos. Las caractersticas de desempleo e informalidad resultan ms
Calidad e institucionalidad
Para lograr un desarrollo humano sostenible, adems de aspirar a que los ndices de ocupacin crezcan, importan la calidad de los puestos de trabajo que se crean y la institucionalidad sobre la que funciona el mercado de trabajo. El importante papel de inclusin social por tanto, favorecedor de la cohesin que tiene en nuestra sociedad el mercado de trabajo no es una tarea que pueda realizarse solo a partir de las relaciones mercantilizadas, sino que tiene que involucrar cambios culturales y de percepcin de la sociedad.
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estructurales en algunos grupos particularmente vulnerables a la exclusin de los principales canales integradores del mercado de trabajo.
Inequidades en educacin
La segmentacin social en materia educativa ha hecho que difcilmente los hijos de familias en contextos crticos acumulen mayores credenciales educativas que sus padres, limitando as el crecimiento futuro. En el Uruguay hoy, la formacin acadmica no guarda una relacin estrecha y directa con la recompensa salarial que se obtiene en el mercado de trabajo. Por ende, no hay un estmulo a continuar estudiando e ir conformando una plataforma de trabajo productivo con mejores calicaciones, que pueda ser base para un progresivo mejoramiento de la economa. En Uruguay coexisten sectores mayoritariamente integrados a los mercados globales cuya mano de obra se distingue por sus altos niveles de calicacin, conocimientos y capacidades de innovacin con sectores mayoritariamente integrados a los mercados locales que absorben mano de obra de baja calicacin, con alternativas ocupacionales limitadas a bajos salarios. La acumulacin de conocimientos tiles para el trabajo y, sobre todo, la distribucin equitativa de estos conocimientos resultan fundamentales para incluir a la poblacin desfavorecida por un punto de partida desigual. Qu credenciales educativas estn acumulando las y los jvenes uruguayos? y qu tipo de distribucin est siguiendo esta acumulacin? Estas resultan preguntas fundamentales a la hora de evaluar el rol integrador que la educacin est jugando en nuestro pas. Al respecto, los resultados son preocupantes. La gran dicultad de los jvenes de culminar tanto el primer como el segundo ciclo de secundaria es evidente y los resultados estadsticos demuestran que esta dicultad est directamente vinculada a las condiciones y clima educacional del hogar. Existe una gran asimetra de logros escolares cuando se controla el resultado por niveles de ingresos y por el nivel educativo del jefe de hogar. Esta situacin atenta claramente contra las posibilidades inclusivas de la educacin en s misma, como instrumento de formacin de personas y ciudadanos y como mecanismo de ingreso al mercado de trabajo de las nuevas generaciones con mayores y mejores posibilidades que las generaciones anteriores.
CUADRO 11. Personas de 18 a 20 aos que culminaron la educacin media bsica segn quintiles de ingreso. Aos seleccionados. En porcentajes de personas en el tramo de 18 a 20 aos
Quintil Primer Segundo Tercero Cuarto Quinto 1990 39,1 61,1 68,5 79,3 86,6 1995 44,2 55,5 64,2 72,0 88,6 2000 25,9 55,1 65,0 77,6 88,6 2005 41,0 54,4 68,1 73,4 85,1 2009 42,9 62,9 78,1 86,7 96,8
Fuente: Elaborado con datos de ine, Encuesta de Hogares.
CUADRO 12. Personas de 18 a 20 aos que culminaron la educacin media bsica segn nivel educativo del jefe de hogar. Aos seleccionados. En porcentajes de personas en el tramo de 18 a 20 aos
1990 Hasta ciclo bsico Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria incompleta Terciaria completa 56,4 80,8 88,7 86,4 92,5 1995 52,2 76,6 78,7 90,2 90,2 2000 46,5 70,1 87,5 93,5 88,3 2005 50,5 67,4 80,9 83,8 90,3 2009 53,9 78,0 90,3 94,9 97,0
Quintil Primer Segundo Tercero
1990 8,7 17,9 24,4
1995 7,3 18,7 26,3
2000 6,4 16,4 28,5
2005 4,8 20,2 27,8
2009 7,2 20,1 34,0
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CUADRO 13. Personas de 21 a 23 aos que culminaron la educacin media superior segn quintiles de ingreso. Aos seleccionados. En porcentajes de personas en el tramo de 21 a 23 aos
Quintil Cuarto Quinto
1990 40,9 57,0
1995 38,7 64,9
2000 35,3 62,7
2005 48,8 70,6
2009 54,0 74,3
Fuente: Elaborado a partir de INE, Encuesta de Hogares.
CUADRO 14. Personas de 21 a 23 aos que culminaron la educacin media superior nivel educativo del jefe de hogar. Aos seleccionados. En porcentajes de personas en el tramo de 21 a 23 aos
1990 Hasta ciclo bsico Secundaria incompleta Secundaria completa Terciaria incompleta Terciaria completa 20,2 34,2 65,6 79,8 74,1 1995 17,2 36,6 64,3 77,3 74,5 2000 17,3 26,8 55,8 74,6 70,9 2005 15,8 31,9 66,4 75,8 80,7 2009 17,1 32,0 62,2 79,8 83,7
ello responda a coyunturas econmicas particulares. La exclusin parece tener una base sociocultural, sustentada en prejuicios de larga data y mecanismos de discriminacin. Durante la crisis de 2002, el desempleo se increment ms que proporcionalmente en estos grupos de trabajadores que en el desempleo total y su descenso durante la etapa de crecimiento econmico se hizo ms lento. CUADRO 15. Desempleo segn diferentes categoras. 1991-2009. En porcentajes de la pea
Desempleo Ao Total Femenino Jvenes Primer quintil de ingresos 16,9 16,9 16,5 17,7 20,8 23,0 22,2 18,8 20,3 24,1 24,1 29,3 27,2 22,2 24,3 23,1 20,4 15,4 15,4
1991 1992 1993 1994 1995 1996
8,9 9,0 8,3 9,2 10,4 12,0 11,6 10,1 11,3 13,6 15,3 17,0 16,9 13,1 12,2 11,4 9,6 7,9 7,7
11,4 11,8 11,8 12,1 13,3 14,7 14,8 13,0 14,6 16,9 19,7 21,2 20,8 16,5 15,3 14,4 12,6 10,3 10,0
16,1 16,2 15,6 16,1 17,3 19,7 19,4 17,1 18,8 22,6 25,6 28,3 28,8 23,7 21,8 21,1 17,7 15,0 15,5
Fuente: Elaborado a partir de INE, Encuesta de Hogares.
Es evidente que los y las jvenes no estn logrando acumular mayores credenciales educativas que los adultos del hogar. Esto es particularmente grave en la poblacin de menores ingresos y de peor clima educativo, considerado a partir de la educacin del jefe de hogar, ya que estos jvenes tambin carecen de otros tipos de capital como el capital social engarzado en redes de relaciones capaces de compensar dcits de formacin a la hora de insertarse en el mercado de trabajo. Este grupo de poblacin, jvenes con grandes dicultades de acumular el capital humano necesario para beneciarse de los frutos que pueda traer el crecimiento econmico, resulta particularmente vulnerable tanto en el presente como en el futuro, ya que difcilmente podrn realizar un recorrido sin problemas y quiebres traumticos en el mercado de trabajo a lo largo de su vida laboral.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Exclusin y vulnerabilidad
Las mujeres y los jvenes son particularmente vulnerables a la exclusin del mercado de trabajo. Sus tasas de desempleo son histricamente mayores, sin que
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No solamente el crecimiento importa, ni las fuerzas del mercado son sucientes para aportar soluciones a los problemas vinculados al mercado de trabajo; adicionalmente es importante considerar distintas categoras de poblacin que son particularmente vulnerables a las crisis del empleo y que, por lo tanto, son sistemticamente excluidas o presentan serias dicultades de inclusin en los circuitos laborales. A pesar de esfuerzos notables en el ltimo quinquenio, ms del 30% de los ocupados en Uruguay no se encuentran protegidos por la seguridad social. Esta situacin, que se increment hasta el 2005 para luego comenzar a revertirse, es fuente importante de exclusin de las personas de contexto crtico de los circuitos privilegiados del mercado de trabajo y, por lo tanto, de la sociedad y del reconocimiento de sus derechos, as como desfavorecedor de la construccin de ciudadana. Es necesario evitar que el estar desocupado y recibir apoyo del Estado se convierta en una forma de vida para algunas personas que, de as hacerlo, pasen a convertirse en marginales. CUADRO 16. Ocupados no registrados por la seguridad social, 2001-2008. En porcentajes de la poblacin ocupada
Aos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ocupados 36,0 37,2 39,5 40,7 38,7 34,9 34,4 32,9 Ocupados primer quintil de ingresos 69,7 75,2
observada en el total de los ocupados. Si bien se ha comenzado a revertir a partir del 2005, la informalidad en este grupo de trabajadores aun no llega al valor observado en el ao 2001, cuando la Encuesta de Hogares plante por primera vez la pregunta que posibilita aproximarse directamente a este fenmeno.
Recomendaciones a. Hacia la formalizacin laboral
Integrar en las polticas econmicas el objetivo de favorecer expresamente la creacin de puestos de trabajo formal y de buena calidad, en consonancia con las necesidades y posibilidades que a futuro tiene el Uruguay. Generar polticas que establezcan incentivos como reduccin de los costos laborales de la formalizacin, acceso a informacin, crditos, mercados, etc. para la formalizacin laboral de trabajadores y empresas, en particular de las micro y pequeas. Polticas para asegurar el cumplimiento de normas, leyes y convenios internacionales relacionados con el mbito del trabajo, a travs de observatorios que sistemticamente puedan desarrollar esta tarea.
b. Hacia la equidad educativa
75,4 78,8 77,3 71,5
Polticas dirigidas a recuperar el valor de la educacin como un objetivo central del desarrollo econmico y social. Polticas de accin armativa para superar la segmentacin social en el sistema educativo, especialmente en los niveles medio, secundario y terciario.
c. Hacia la inclusin social

Polticas de accin armativa en el reclutamiento pblico y privado para favorecer a jvenes y mujeres. Creacin de programas especcamente dirigidos a la calicacin laboral de jvenes y mujeres. Polticas y programas permanentes de recalicacin de trabajadores. Campaas de sensibilizacin sobre igualdad de derechos hacia la ciudadana. Polticas para asegurar la incorporacin de los trabajadores y trabajadoras en el sistema de seguridad social.
73,3 73,6

La situacin es an ms grave entre los trabajadores de menores ingresos. La informalidad de las relaciones laborales entre los ocupados pertenecientes al primer quintil de ingresos ms que duplica a la misma situacin
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d. Hacia el fortalecimiento del sistema de seguridad social
Polticas para fortalecer la institucionalidad constituida por el conjunto de normas y reglas de juego que organizan y regulan la interaccin entre los diferentes actores que intervienen en el mercado de trabajo. Polticas para asegurar un desempeo ecaz del mercado de trabajo, estableciendo normas claras de funcionamiento.
Polticas para hacer seguimiento estricto de los desempleados que reciben un subsidio estatal y limitacin del trmino a seis meses, perodo tras el cual debe intimarse a las personas a que acepten un empleo o tomen algn curso de capacitacin laboral. Las polticas pblicas de empleo deben impulsar la estrategia de que en el Estado y en el sector privado se compartan lugares de trabajo entre personas ms calicadas con las menos calicadas, porque as se aumentan las oportunidades de los segundos de aprender, participar y generar capital social.
CUADRO 17. Sinopsis de recomendaciones trabajo y capital social

Premisas conceptuales Seguridad, previsibilidad y formalidad Calidad e institucionalidad Redes de proteccin social Desafos a enfrentar Recomendaciones Hacia la formalizacin: Polticas econmicas favorecedoras de la creacin de puestos formales de trabajo. Incentivos para la formalizacin. Observatorios de monitoreo de cumplimiento de normas laborales. Hacia la equidad educativa: Educacin como objetivo central del desarrollo. Accin armativa para superar la segmentacin educativa. Hacia la inclusin social: Accin armativa para favorecer integracin de mujeres y jvenes al mercado pblico de trabajo. Calicacin laboral de mujeres y jvenes. Recalicacin de trabajadores. Sensibilizacin ciudadana sobre igualdad de derechos. Asegurar la inclusin de todos los trabajadores en la seguridad social. Hacia el fortalecimiento de la seguridad social: Fortalecer la institucionalidad, las normas y la participacin de actores. Normas de funcionamiento. Seguimiento de desempleo. Integracin de las diferentes capacidades.
Informalidad y segmentacin
Inequidades en educacin
Exclusin y vulnerabilidad
Debilidades en la seguridad social
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JUVENTUD. RECOMENDACIONES DE POLTICAS
CUADRO 18. Claves para el anlisis

Eje reas claves Educacin Empleo Brecha digital Migraciones Salud adolescente Vnculos con expresiones de violencia (relacin con la justicia penal). Actores de la proteccin (con nfasis en la familia y los grupos de pares) Expresin y comunicacin. Espacios deliberativos. Tribus urbanas
Premisas conceptuales
Para el anlisis de polticas orientadas a adolescentes y jvenes existen algunas reas clave a atender desde la lgica de las polticas pblicas, segn los siguientes ejes bsicos: capacidades y oportunidades, proteccin, sentido de pertenencia. En lo que tiene que ver con capacidades y oportunidades, es evidente que dos reas clave son las de la educacin y el empleo, y a ellas hay que sumar las relacionadas con la brecha digital y los movimientos migratorios, teniendo en cuenta en todos los casos las potencialidades y las necesidades de los diferentes sectores juveniles existentes (varones y mujeres, urbanos y rurales, pobres y no pobres, empleados y desempleados, escolarizados y no escolarizados, etc.). Por su parte, en lo que atae a la proteccin, importa analizar las principales dimensiones de la salud adolescente (rea en la cual hay que prevenir conductas de riesgo y promover estilos saludables de vida), junto con el complejo vnculo de las y los jvenes con las diversas expresiones de la violencia, incluyendo en particular el tema de la justicia penal juvenil, en relacin a las y los adolescentes en conicto con la ley. Adicionalmente, importa revisar el rol de los diferentes actores en materia de proteccin, haciendo una particular referencia al rol de las familias y de los grupos de pares. Finalmente, en cuanto al anlisis del sentido de pertenencia de las y los jvenes con relacin a la sociedad uruguaya como tal, importa incorporar las dimensiones expresivas y comunicativas de las y los jvenes (que tienen mucho para decir y pocos canales para ser escuchados), conjuntamente con el tema de los espacios deliberativos (escasos y poco atractivos para las nuevas generaciones). En la misma lnea, importa analizar la brecha existente entre polticas pblicas y tribus juveniles, deniendo respuestas pertinentes. En paralelo, para concretar las propuestas formuladas en relacin con los principales componentes de la cohesin social, importa analizar los enfoques conceptuales y las instancias institucionales con las que se opera en el campo de las polticas pblicas de juventud, incorporando tambin el tema de las herramientas ms pertinentes y relevantes para procesar buenas prcticas en estos dominios.
Capacidades y oportunidades
Proteccin
Sentido de pertenencia
Desafos a enfrentar Inequidad y segmentacin

Los logros obtenidos en los ltimos aos con indicadores histricamente destacables en materia de crecimiento econmico, recuperacin de niveles de desarrollo social y de conanza de la poblacin han impactado de manera diferencial en la poblacin: dichos impactos han sido menos visibles en las mujeres, en nios, nias y adolescentes, y sobre todo en las y los jvenes.
Fortalecimiento en materia de capacidades y oportunidades

Dos de los principales componentes del aprovechamiento de capacidades y generacin de oportunidades (educacin y empleo, pilares central de la cohesin social) se encuentran en cuestin y, si a ello se suman las evidencias relacionadas con la escasa proteccin de la que son objeto las y los jvenes y su acotado sentido de pertenencia a una sociedad que los asla y los mira con recelo (los otros dos pilares centrales de la cohesin social), el panorama es preocupante. En este marco se ubican, de manera destacada, los desafos a encarar en el campo de la enseanza, la insercin laboral y la brecha digital, atendiendo a su vez a los ujos migratorios que tienen a las y los jvenes como protagonistas destacados.
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Un amplio conjunto de medidas concretas estn siendo encaradas o estn en proceso de preparacin para su implementacin en el corto plazo, entre las que se destacan: i) la reforma de la enseanza media, incorporando elementos de una formacin ms tcnica y articulando ms y mejor la enseanza secundaria y la formacin tcnica; ii) la ampliacin de los programas de becas de estudio (en el marco del denominado Compromiso Educativo); iii) la creacin de nuevas guras de apoyo a las y los estudiantes (docentes tutores, pares trabajando a su lado, etc.); iv) la apertura de los centros educativos durante los nes de semana para el desarrollo de actividades ldicas, recreativas y deportivas; v) el fortalecimiento previsto en la enseanza tecnolgica, que ofrecer carreras terciarias con este perl; y vi) la descentralizacin efectiva de la Universidad, entre otras. En la misma lnea, el inju y el mtss vienen trabajando en el desarrollo de planes y programas de insercin laboral para jvenes, que permitan reforzar los ya existentes (como el Projoven) y el desarrollo de nuevas iniciativas, pero hace falta que este conjunto de medidas y propuestas se conozcan ms y mejor por la opinin pblica y tengan un estatus ms destacado en la agenda pblica. Paralelamente, la brecha digital est siendo encarada bsicamente con la extensin del Plan Ceibal a la enseanza secundaria, pero a ello habr que sumar otras iniciativas, que permitan contar con el importante aporte de las nuevas generaciones por ejemplo en la construccin del denominado gobierno electrnico, un campo en el que el actual gobierno est realizando importantes inversiones (sobre todo en hardware y software) pero que habr que complementar con esfuerzos destinados al uso efectivo por la poblacin, tarea para la cual las y los jvenes podran brindar un apoyo fundamental.
que habitan. Por lo mismo, no existen estrategias especcas de abordaje, salvo algunos casos puntuales (mides-opp, 2009). En relacin con los sistemas de proteccin y cuidado para las y los jvenes, no se conocen medidas adicionales a las ya existentes pocas, por cierto, por lo que el panorama se torna preocupante. Por un lado, la reforma de la salud, que ha permitido brindar cobertura a los menores de 18 aos, no tiene medidas relevantes previstas para el grupo de jvenes mayores de edad, lo cual se transforma en un desafo de primer orden para la gestin futura en estas materias. Tampoco se conocen medidas adicionales importantes para el desarrollo de programas destinados a grupos particularmente crticos (poblacin con VIH sida, embarazo adolescente, etc.) aunque varias de las medidas parciales anunciadas por el ministro de Salud Pblica en la presentacin del Plan de Juventud van en la direccin correcta. Por otro lado, el tema de la violencia relacionada con jvenes no alcanza a contar con la visibilidad necesaria en la agenda pblica, al tiempo que los medios de comunicacin despliegan prcticas estigmatizadoras perjudiciales para las nuevas generaciones, construidas sobre la base del destaque permanente y exagerado de los denominados menores infractores, ubicados como victimarios, sin destacar en paralelo a las y los jvenes como vctimas de dicha violencia.
Escasa coordinacin institucional

Es necesario trabajar intensa y creativamente en la renovacin y el fortalecimiento de aquellas instituciones pblicas que operan en el campo de la adolescencia y la juventud. Es urgente mejorar los impactos efectivos de su gestin operativa, procurando construir un efectivo sistema institucional que permita articular y consolidar las diferentes respuestas programticas existentes. En este sentido, es clave dar una respuesta colectiva pertinente a una de las preguntas centrales en materia de gestin institucional: quin hace qu? Todo parece indicar que las grandes agencias ejecutoras son los ministerios y las intendencias departamentales, pero hace falta denir con precisin a quin corresponden los roles de rectora, coordinacin y evaluacin de polticas pblicas, procurando separar dichas funciones.
Mayor inclusin en programas sociales de proteccin

Los programas sociales que se inscriben en la lgica de la proteccin social que responde a una nueva conguracin de los riesgos, abarcan a la poblacin joven, pero en general no incorporan a esta como actor especco. Tampoco se hacen cargo de las particularidades que presenta, tanto como colectivo como al interior de los grupos que la componen y en los distintos territorios
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Insuciente integralidad de planes especcos

El Plan Nacional de Juventud 2011-201557 cuenta con un slido marco conceptual, sustentado en el enfoque de derechos humanos, y construido con un fuerte nfasis en la ciudadana juvenil. El Plan cuenta con un conjunto bsico de propuestas sectoriales (salud, vivienda, trabajo, educacin, deporte, etc.) y avances relevantes en la articulacin institucional entre ministerios y otras instituciones gubernamentales. Sin embargo, hay varios temas de gran relevancia que no son considerados en el Plan, lo que muestra que todava quedan reas signicativas de accin por incorporar. Entre las ms relevantes, se destaca lo vinculado a la enseanza secundaria, junto con polticas relacionadas con adolescentes en conicto con la ley y las acciones de la Universidad de la Repblica nuevos planes de estudio y descentralizacin territorial.
Enfoques estratgicos inadecuados

Es necesario trabajar en la revisin crtica de los enfoques estratgicos con los que se ha trabajado en las ltimas dcadas. Desde una perspectiva global sobre las polticas pblicas de juventud implementadas desde los institutos gubernamentales especializados (inju, comisiones de juventud de las Intendencias, etc.), es posible armar que el modelo preponderante se ha sustentado en la construccin de espacios especcos para la juventud (Tarjeta Joven, Casas de la Juventud, Parlamento Joven, etc.), pero lejos de los objetivos perseguidos (integracin social, construccin de ciudadana y otros) y refuerza el aislamiento social de las y los jvenes. Sera importante (emulando el trabajo de las mujeres al dotar de perspectiva de gnero a todas las polticas pblicas) darle una perspectiva generacional a todas las polticas pblicas. Por otra parte, el modelo desplegado hasta el momento se ha centrado de manera casi exclusiva en el empoderamiento de las y los jvenes, sin cuestionar la dominacin adulta y sin desplegar acciones al respecto, con lo cual
los jvenes empoderados se han estrellado contra una gran muralla compuesta por adultos tradicionales en este campo. En el futuro habr que trabajar tambin con los muchos adultos que laboran cotidianamente con jvenes (profesores, personal de salud, policas, etc.) para acercarlos ms y mejor al mundo de adolescentes y jvenes, brindarles herramientas para un conocimiento (y re-conocimiento) efectivo de las culturas juveniles, que les permita trabajar con ellos de un modo ms pertinente. Adicionalmente, habr que superar resueltamente la mirada que percibe a las y los jvenes como un simple grupo de riesgo (en funcin de la violencia, las drogas, los embarazos tempranos, etc.) dndole ms espacio y legitimidad poltica e institucional a los enfoques que asumen que las y los jvenes son sujetos de derecho y potenciales actores estratgicos del desarrollo, dado que estn ms y mejor preparados que los adultos para lidiar con las dos condiciones centrales de la dinmica del siglo XXI (permanencia del cambio y centralidad del conocimiento), superar estigmatizaciones y estereotipos vigentes en nuestra sociedad y centrar la mirada en los potenciales aportes de las y los jvenes al desarrollo.
Recomendaciones a. Hacia redes de proteccin social
b. Hacia capacidades y oportunidades

57 A cargo de la Comisin de Juventud del Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia, Adolescencia y Juventud, del Consejo Nacional de Polticas Sociales, a partir de la animacin general del inju.
Polticas dirigidas a recuperar el valor de la educacin como un objetivo central del desarrollo econmico y social.
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Profundizar y ampliar el denominado Sistema Nacional de Cuidados, especialmente en lo que tiene que ver con la salud (incluyendo en la reforma medidas especcas para jvenes mayores de 18 aos) y con la violencia hacia los jvenes. Diseo e implementacin de un programa de prevencin de la violencia relacionada con jvenes. Consolidacin del Programa de Salud Adolescente y ampliacin de su cobertura para atender tambin a las y los jvenes de 18 a 24 aos, con los ajustes que se estimen pertinentes.
Polticas de accin armativa para superar la segmentacin social en el sistema educativo, especialmente en los niveles medio, secundario y terciario. Medidas tendientes a promover el mayor acercamiento entre cultura juvenil y cultura escolar en los establecimientos educativos, para superar la brecha entre profesores y estudiantes, as como el sentimiento de ajenidad del joven frente al sistema. Diseo e implementacin de un plan de capacitacin e insercin laboral de jvenes, a construirse sobre la base de la extensin del programa Projoven y el desarrollo de otros componentes adicionales (primer empleo, becas, trabajos de utilidad colectiva, etc.). Diseo e implementacin de un plan de accin destinado a los jvenes que por razones diversas ni estudian ni trabajan. Estos son nuevos excluidos de la sociedad a los que hay que prestar atencin.
su gestin operativa, procurando construir un efectivo sistema institucional que permita articular y consolidar las diferentes respuestas programticas existentes.
d. Hacia cambios culturales
c. Hacia el fortalecimiento y coordinacin institucional
Renovar y fortalecer las instituciones pblicas que operan en el campo de la adolescencia y la juventud, con el objetivo de mejorar los impactos efectivos de
Complementar las acciones de empoderamiento de los jvenes con acciones de develamiento y superacin de visiones estigmatizantes de los adultos y de la opinin pblica, especialmente de aquellos que estn en contacto directo con jvenes (educadores, trabajadores de la salud, policas). Superar la mirada dominante que percibe a los jvenes solamente como grupo de riesgo y no como sujetos de derecho y actores estratgicos de desarrollo. En el campo de las polticas pblicas, proveer de una perspectiva generacional a todas las polticas prioritarias, as como fomentar el acercamiento a ellas de los diferentes grupos de jvenes. Diseo e implementacin de un programa de voluntariado juvenil, que permita canalizar el aporte de las y los jvenes al desarrollo de los programas sociales del gobierno (combate a la pobreza, alfabetizacin, vivienda, etc.).
CUADRO 19. Sinopsis de recomendaciones en juventud

Desafos a enfrentar Recomendaciones Hacia capacidades y oportunidades: Educacin como objetivo central del desarrollo. Accin armativa para superar la segmentacin educativa. Accin armativa de acercamiento entre cultura juvenil y cultura escolar. Plan de capacitacin e insercin laboral de jvenes. Disear e implementar un plan de accin destinado a jvenes que ni estudian ni trabajan. Hacia la proteccin: Ampliacin del Sistema Nacional de Cuidados. Programa de prevencin de la violencia relacionada con jvenes. Ampliacin del Programa de Salud Adolescente, para jvenes de 18 a 24 aos.
Fortalecimiento en capacidades y oportunidades
Mayor inclusin en programas sociales de proteccin
Escasa coordinacin de niveles de gobierno Hacia el fortalecimiento institucional: e integralidad de planes especcos. Construir un efectivo sistema institucional, articulado e integral. Hacia cambios culturales: Promover acciones armativas de superacin de la estigmatizacin dominante. Dotar de una perspectiva generacional a todas las polticas prioritarias. Disear e implementar un programa de voluntariado juvenil.
Enfoques inadecuados
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DESARROLLO TERRITORIAL. RECOMENDACIONES DE POLTICAS
Desafos a enfrentar Fragmentacin sociourbana
Premisas conceptuales Cohesin social, cohesin territorial

La cohesin social depende de la cohesin territorial y recprocamente, en un crculo virtuoso. Es necesario colocar lo espacial al mismo nivel de atencin que lo social. La segregacin, denida como diferenciacin espacial institucionalizada y legitimada por normas legales y sociales que conforman los enclaves cerrados por barreras fsicas o simblicas, determina la progresiva reduccin de contactos informales entre distintos grupos, sin posibilidad de compartir espacios pblicos ni oportunidades de acceso a bienes y servicios. Esto atenta contra la democracia y la cohesin social. Por su parte, la polarizacin caracterizada por el aumento en la homogeneidad en la composicin social de los barrios, con un correspondiente aumento de la heterogeneidad entre ellos genera graves problemas estructurales a medio y largo plazo. En los barrios con mayor desventaja se activan mecanismos que realimentan el aislamiento social de sus residentes, se distancian de modelos exitosos y se pierden redes sociales de acceso a oportunidades de empleo, con lo cual se facilita la bsqueda de alternativas ilegales de ingresos. En el Uruguay urbano, especialmente Montevideo y su rea metropolitana inmediata y en menor medida en las capitales departamentales ms pobladas se verican distanciamientos espaciales entre poblaciones con activos polarizados. Esto constituye un proceso de fragmentacin sociourbana, cuya anttesis es la integracin social en el territorio, que incluye a toda la poblacin del pas. La fragmentacin sociourbana asociada al binomio educacin-empleo congura un sistema que abona la creciente exclusin social, la prdida de oportunidades de movilidad social y el debilitamiento de valores, representaciones simblicas y culturales, con efectos decisivos sobre la cohesin social. En este sentido, resulta pertinente utilizar el concepto de desaliacin social que, de acuerdo con Robert Castel, no necesariamente equivale a una ausencia completa de vnculos, sino que supone la ausencia de inscripcin del sujeto en estructuras dadoras de sentido.58 En especial, esta situacin afecta a los ms jvenes, cuya vulnerabilidad es aun mayor en las periferias, con debilidades estructurales en cuanto al acceso a derechos bsicos y signicativa inequidad de oportunidades.
Polticas sociales integrales

El abordaje de la segregacin territorial debe estar concebido en trminos integrales, articulado con otros tipos de segregacin, como la laboral y la educativa. El territorio es una de las dimensiones de la desigualdad social, con fuerte incidencia en los procesos de fragmentacin sociourbana. Cuando desde la gestin urbana o habitacional se inducen factores que afectan el desarrollo de un rea o motivan la prdida de su calidad territorial, se generan situaciones coadyuvantes a la fragmentacin social. De este modo, el territorio se constituye en una de las dimensiones de la desigualdad.
La visin fenomenolgica
Reproblematizar el territorio como objeto de investigacin requiere: superar postulados determinsticos y simplicadores; incorporar, como cuestin central, la complejidad de los fenmenos; y considerar la escala como problema fenomenolgico y no matemtico. El territorio es sujeto y no mero soporte de actividades.
Cultura del bien comn

Las lgicas autnomas de desarrollo desenfrenado de la tcnica y la economa basadas en la perspectiva del lucro atentan contra la construccin de una cultura de la calidad territorial. Es imprescindible consolidar la dinmica de una cultura local la construccin del intercomn, con un pacto local que exprese una gobernanza de calidad, con redes sociales que crucen sus saberes y con la valorizacin de los recursos naturales por sus habitantes.
58 Robert Castel (1986).
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Cuando se analizan las vulnerabilidades educativas y de empleo de aquellos sectores sociales localizados en barrios donde predomina la poblacin de activos bajos, juega un rol fundamental la dimensin territorial junto a las caractersticas de las familias, a las peculiaridades de las polticas pblicas y del mercado formal e informal de empleo y vivienda. Mediciones realizadas sobre la base de datos de unicef del perodo 2003-2005 conrman de manera trgica que nuestros jvenes alcanzan muy distintos grados de educacin formal de acuerdo con el barrio en el que viven. Es este un problema solo del sistema educativo? La respuesta es negativa, ms all de las evidentes insuciencias de nuestro sistema educativo. La desestructuracin urbana de los barrios perifricos junto con las precariedades de empleo y habitacionales tambin explican esta situacin intolerable para un pas democrtico, al tiempo que representa un freno para la positiva evolucin del pas en su conjunto. La institucin social del estigma como atributo de los pobres urbanos, el autodistanciamiento por razones de seguridad; las segmentaciones laborales y educativas y las segregaciones residenciales concomitantes conjugan problemticas sociourbanas con percepciones culturales y ambientales crticas de la poblacin en su conjunto. Un claro ejemplo de ello es que el hecho de residir en periferias crticas se corresponde con las dicultades de sus habitantes para ingresar al mercado formal de empleo. Estas situaciones impactan particularmente en nuestra comunidad nacional, que valoraba y todava valora la integracin social como un rasgo distintivo en el contexto de los pases latinoamericanos.
Las polticas pblicas en materia urbanohabitacional, desde una mirada estratgica y de largo plazo, exigen disearse en el marco de proyectos acumulativos y estructurantes del territorio. Con esta concepcin se apunta al objetivo estratgico de densicar las zonas intermedias con mixtura social, a travs de polticas pblicas urbanohabitacionales. As se podr cumplir con el propsito insoslayable de promover el fortalecimiento de las estructuras de oportunidades de los hogares. Lograr este objetivo justica inversiones socioterritoriales, aunque los terrenos y las construcciones para reciclar resulten ms onerosos en primera instancia. Es necesario apuntar, asimismo, que la densicacin de barrios con mixtura social no signica abandonar las periferias crticas. En estos barrios tambin es relevante implementar polticas urbanohabitacionales, interpretando las problemticas de estas localizaciones, para atender el objetivo de fortalecer las estructuras de oportunidades de los hogares.
Escasa articulacin de polticas

An son insucientes las polticas integrales de planicacin territorial y desarrollo local (y la articulacin de polticas multinivel), que contribuyan al fortalecimiento de la ciudadana, la democracia local, la participacin y el sentido de pertenencia. Las polticas de vivienda promovidas desde el sector pblico en particular las orientadas a las periferias y salvo acotadas excepciones no incorporan la idea de consolidacin urbana; las inversiones sectoriales y las municipales funcionan por carriles independientes. Desde la construccin de un escenario de igualdad de oportunidades, los espacios de segmentacin social y segregacin urbanoresidencial requieren de proyectos urbanos de detalle en el marco de planes zonales integrados a planes departamentales y metropolitanos. O sea, gestionar el territorio con un enfoque interescalar, de modo de abordar la referida complejidad de los tejidos perifricos. Desde esta perspectiva, resulta sustantivo coordinar los programas de integracin de asentamientos irregulares, los de relocalizacin total de la poblacin ancada en zonas de fragilidad ambiental y la implementacin de
Territorio y estructura de oportunidades

Las polticas deben ser urbanohabitacionales y no de vivienda. Desde la perspectiva urbanohabitacional resulta fcilmente asociable la incorporacin de los siguientes temas: la calidad de la forma urbana en procura de la autoestima de los usuarios, las localizaciones de los conjuntos habitacionales en la direccin de la integracin social y la consideracin de los costos en todas sus dimensiones: el inicial, el de mantenimiento y una adecuada ecuacin entre densidad de ocupacin del territorio y costo de los servicios urbanos.59
obtener buenos estndares en materia de servicios urbanos; entre otros, 59 Generalmente los proyectos de vivienda para los sectores sociales de bajos ingresos son de muy baja densidad, lo cual ya pregura la imposibilidad de calles, veredas, arbolado urbano, alumbrado pblico y equipamientos comunitarios.
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CUADRO 20. Sinopsis de recomendaciones en desarrollo territorial

Premisas conceptuales Cohesin social y territorial Las polticas sociales deben ser integrales Considerar al territorio como sujeto y no como mero soporte de actividades Cultura del bien comn Desafos a enfrentar Recomendaciones Disear e implementar polticas de desarrollo local que promuevan estrategias mltiples para prevenir la triple segregacin espacial, educativa y laboral. Fortalecer los liderazgos de los poderes locales, con actores pblicos y privados orientados a superar la fractura sociourbana, hacia la implementacin de programas sustentables desde el punto de vista social y territorial. Generar polticas sociales, laborales y culturales que fortalezcan el sentido de pertenencia territorial, en especial de los jvenes. Generar mecanismos de seguimiento de la realidad local, sobre la base de indicadores de cohesin social a nivel territorial. Dinamizar la gestin del acceso a la vivienda densicando reas donde predomina la poblacin con activos medios, que adems estn dotadas de todos los servicios urbanos. Promover un cambio de enfoque en las polticas (de polticas de vivienda a polticas urbanohabitacionales), contemplando una composicin social heterognea y promoviendo calidad de la forma urbana con integracin social. Disear polticas integrales de desarrollo urbano, acumulativas y estructurantes, articulando visiones sectoriales y territoriales, desde una lgica interescalar (plan-proyecto-gestin).
Fragmentacin sociourbana
Territorio y estructura de oportunidades
Escasa articulacin de polticas
polticas progresivas de rehabilitacin del tejido residencial formal en estado crtico.
Recomendaciones a. Hacia Programas acumulativos y estructurantes (plan/proyecto/gestin)

Los estudios socioeconmicos integradores que consideran al Estado, a la sociedad y al mercado, y sus interrelaciones, para comprender las lgicas que explican los grados de desarrollo de las comunidades y sus principales problemas, representan un gran avance del conocimiento. Sin embargo, la ausencia de la dimensin territorial es una carencia insoslayable. Por lo tanto, es fundamental que los decisores polticos de los poderes locales y sectoriales sean capaces de liderar buenas prc-
b. Hacia la densicacin urbanohabitacional de reas intermedias con heterogeneidad social

En relacin con el objetivo de construir ciudad en las periferias crticas y frenar sus actuales expansiones y
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ticas en el territorio, de modo de transformar la fractura sociourbana en un escenario donde las lgicas de los actores pblicos y privados se orienten en el sentido de implementar programas sustentables desde el punto de vista social y urbano. Esto se logra a travs de la lgica interactiva planproyecto-gestin que integra, por un lado, la calidad de cada una de sus instancias y, por otro, el conocimiento experto de los tcnicos y el experimentado de la ciudadana en todo el proceso. En el caso de la gestin, el monitoreo y la evaluacin de resultados se constituyen en ejes primordiales.
densicaciones habitacionales, se propone dinamizar la gestin del acceso a la vivienda densicando reas donde predomina la poblacin con activos medios, que adems estn dotadas de todos los servicios urbanos. Para ello es necesario ensayar un cambio de enfoque en los programas urbanohabitacionales, contemplando una composicin social heterognea acordada en materia de estructuras de hogares e ingresos, ya sea para los casos de edicios de nueva planta o de reciclajes del stock existente. Esta poltica urbanohabitacional, que procura la mixtura social en el territorio, requiere subsidios para atender al sector social con activos bajos, e incentivos para promover el ancamiento de sectores sociales de activos medios y medios bajos.
d. Hacia polticas integradas de lo social y lo territorial a nivel local
c. Hacia una gestin interescalar

Los espacios de segmentacin social y segregacin urbanoresidencial requieren de proyectos urbanos de detalle en el marco de planes zonales integrados a planes departamentales y metropolitanos. Es necesario gestionar el territorio con un enfoque interescalar, para abordar la complejidad de los tejidos perifricos.
Establecer polticas que promuevan estrategias mltiples para prevenir la segregacin espacial, educativa y laboral, que aseguren la obtencin y movilizacin de recursos de distinta ndole, as como la consolidacin de los procesos de generacin de bienes pblicos como parte del cambio cultural respecto a las formas de incidencia y construccin de sentido del territorio. Generar mecanismos de seguimiento de la realidad local, sobre la base de indicadores de integracin y cohesin social a nivel territorial, que reviertan la relativa debilidad de evaluaciones institucionales de las polticas de tierras y viviendas. Fortalecer y articular las polticas de desarrollo local y desarrollo urbano, a travs de la estimulacin de fuentes laborales y creacin de empleo, prcticas de gestin y gobernanza urbana, fortalecimiento comunitario y reduccin de la vulnerabilidad social y la inseguridad. En especial, se debe prestar atencin a la recalicacin de las periferias urbanas que actualmente se encuentran en condiciones crticas. Promover instancias de asistencia tcnico-acadmica para el diseo de polticas integrales de desarrollo territorial, tanto urbano como rural.
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ANEXOS
1.
METODOLOGA DE TRABAJO
El diseo de investigacin plante una indagacin de carcter exploratorio, descriptiva y nalmente explicativa, incluyendo un diagnstico y recomendaciones generales y sectoriales de polticas para favorecer la cohesin social en Uruguay. Para el anlisis de informacin secundaria y la recoleccin de informacin primaria, el proyecto ha explorado diversas fuentes disponibles (encuestas de hogares, informacin sobre las redes de proteccin social planes, programas y polticas, microdatos del Proyecto Latinobarmetro, etc.). Los resultados se presentan en forma de anlisis descriptivo y explicativo del estado de la integracin social en nuestro pas, con nfasis en recomendaciones de polticas pblicas, tanto a nivel general como en relacin a cuatro polticas sectoriales seleccionadas por su alto impacto en el grado de cohesin social en nuestro pas: educacin, trabajo, juventud y desarrollo territorial.
3. Entrevistas con los investigadores seleccionados y los expertos convocados, para la presentacin y discusin general del proyecto y, en particular, de las tareas a realizar y los resultados esperados. 4. Bsqueda, recopilacin y estudio de materiales seleccionados por el equipo de investigacin, para el cumplimiento de la fase terico-metodolgica. 5. Contacto con autoridades de la Ocina de Planeamiento y Presupuesto (Presidencia de la Repblica), en orden a dar coherencia al plan de accin y a los contenidos a ser abordados en el estudio. 6. Contacto con representantes de cepal, para informar acerca de la elaboracin del estudio, la utilizacin del Reporte Regional sobre Cohesin Social y la aspiracin de contar con su presencia en el seminario de presentacin y discusin del informe preliminar.
SEGUNDA FASE FASE INICIAL En una primera fase del trabajo se plante una discusin general en torno al marco terico de la cohesin social y su aplicacin a la realidad uruguaya, analizando la trayectoria histrica del pas en relacin a la integracin y la inclusin social. Para ello fueron convocados expertos del Centro Latinoamericano de Economa Humana, entre ellos: Romeo Prez Antn, Pablo Cayota, Alejandra Camejo, quienes constituyeron dos mesas de debate sobre este tema junto con los coordinadores del proyecto, Luis Carrizo y Marcia Rivera. En esta primera fase de trabajo se realizaron las siguientes actividades: 1. Elaboracin de una primera versin del plan de trabajo, con denicin de tareas, productos, responsables, infraestructura necesaria y recursos disponibles. 2. Proceso de convocatoria y seleccin de investigadores asociados e identicacin de expertos para la elaboracin de los documentos temticos preparatorios del seminario de discusin del informe preliminar. En una segunda fase del trabajo, a partir de las discusiones iniciales y la revisin del documento de proyecto, se realizaron las siguientes actividades: 1. Preparacin de un documento analtico sobre el concepto de cohesin social, segn el uso en la literatura internacional, como base de los trabajos especcos de los especialistas y como introduccin del trabajo nal. 2. Elaboracin un documento analtico sobre cohesin social en Uruguay, sobre la base de literatura especca y entrevistas en profundidad a expertos. 3. Relevamiento de opinin en forma electrnica a lderes de Uruguay.60 Entre los expertos entrevistados figuran Gerardo Caetano, Teresa Porzekansky y Christian Mirza. El trabajo realizado cont con la asistencia de los jvenes investigadores Daniel Gonzlez Arias, Micaela Arajo y Fabiana Hernndez. Para perfeccionar el anlisis de los contenidos de las entrevistas realizadas se realiz un cursillo interno
60 Vase pauta en Anexo.
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CLAVES DE LA COHESIN SOCIAL PARA EL DISEO Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS URUGUAY 2012
para el grupo de investigadores, sobre el software Atlas.Ti de anlisis cualitativo, a cargo de la docente Cecilia Pereda y con el apoyo de la Unidad de Apoyo a la Investigacin del claeh, bajo la coordinacin del Mag. Julin Suquilvide. Asimismo, el trabajo colectivo se favoreci de la instalacin, en la plataforma Claeh en Lnea (http://www. enlinea.claeh.edu.uy), de un sitio especco para el proyecto, con la inclusin de foros de discusin, metodologa wiki para la elaboracin conjunta de documentos y biblioteca de archivos del proyecto.
SEMINARIO INTERNACIONAL: TERCERA FASE DEL PROYECTO Uno de los momentos destacados del proyecto fue la realizacin del seminario internacional Cohesin social en Uruguay: balance y perspectivas, realizado en marzo de 2011 en Montevideo. El seminario cont con la participacin de importantes personalidades de la regin y expertos nacionales invitados, y reuni a representantes de diversas organizaciones, as como actores polticos, sociales, econmicos, acadmicos y de los medios de comunicacin. De esta forma, se gener un espacio de dilogo intersectorial en el que fue puesto a discusin un documento base y cuatro documentos temticos sobre procesos educativos, espacios de generacin de capital social, jvenes y cohesin social, y desarrollo territorial y comunitario. El referido documento base, Cohesin social: quimera o posibilidad (marco terico general y evolucin del debate sobre cohesin social), present un anlisis del concepto de cohesin social en sus distintas versiones y estableci el sentido que se ofrece para este estudio. Para las sesiones de talleres del seminario se elaboraron cuatro estudios sectoriales: Los procesos educativos y la cohesin social en Uruguay (Dr. Pablo Martinis), Trabajo, ciudadana y construccin de capital social para fortalecer la cohesin social en Uruguay (Dr. Marcos Lorenzelli), Cohesin social y territorial (Lic. Alejandra Camejo, Ing. Thierry Geray), Juventud y cohesin social en Uruguay: de la invisibilidad al protagonismo (Lic. Ernesto Rodrguez). Ms adelante se cont tambin con el trabajo de los Arqs. Martha Cecilio y Jack Couriel Desarrollo sociourbano para el fortalecimiento de la cohesin social. Los documentos temticos fueron concebidos con la siguiente estructura:
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Breve descripcin del campo temtico y sus transformaciones en Uruguay en los ltimos aos (tomando preferentemente la ltima dcada), con indicadores conables y especcos donde existan. Vinculacin del campo temtico con los conceptos de Cohesin Social en Uruguay, tomando como referencia el documento base. Desde la perspectiva de cada campo temtico, se realizar un anlisis sobre las siguientes tres cuestiones: Cmo se genera, o de dnde surge la cohesin social? Qu elementos dicultan o impiden que se esta se genere, persista o se quiebre? Cmo se puede promover la cohesin social?
Previamente a la fecha del seminario, se envi a cada asistente un dossier con un breve resumen del documento base, los documentos temticos y algunas preguntas provocadoras, de manera de facilitar la mayor riqueza de su participacin. El seminario cont con dos relatoras especialmente calicadas para el registro pertinente de las discusiones: Alejandra Erramuspe y Andrea Hernndez. Las sntesis de relatora fueron presentadas en la ltima sesin del seminario, para su discusin plenaria, y los resultados son insumos para la elaboracin de este informe. El nivel de asistencia y participacin en el seminario fue muy alentador, y los debates de alta calidad. En las instancias plenarias participaron ms de 60 personas, y en los talleres se vericaron las siguientes cifras de participantes especialmente invitados para cada sesin: educacin (20), trabajo y capital social (17), jvenes (18), desarrollo territorial y comunitario (22). Para contribuir con una ms ecaz y activa participacin de los invitados al debate, se distribuyeron con anticipacin (por va electrnica) el documento base del seminario y los documentos de trabajo elaborados por los expertos para cada uno de los talleres temticos, junto con pautas de orientacin de los debates para cada instancia. Asimismo, se ofreci una gua de trabajo para los distintos colaboradores tcnicos: moderadores, facilitadores y relatores, as como orientaciones para el debate de los participantes en el seminario.61
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Vase en Anexo.
Participantes, contenidos y desarrollo del seminario
El seminario fue abierto por las autoridades de las instituciones convocantes del evento: el director de la Ocina de Representacin segib Montevideo, Sr. Norberto Iannelli, el subdirector de la Ocina de Planicacin y Presupuesto (opp, Presidencia de la Repblica), Sr. Jernimo Roca, y el director general del claeh, Sr. Leopoldo Font.62 Posteriormente, se realiz una presentacin del proyecto segib-claeh Cohesin social en Uruguay, enfatizando el sentido y la vigencia de un debate de estas caractersticas en el pas y la importancia de contribuir con informacin calicada y relevante a la elaboracin de polticas pblicas a favor del fortalecimiento de los niveles de cohesin social en Uruguay.
sus orgenes y su implantacin en el debate latinoamericano. El panel inaugural cont con la exposicin de Martn Hopenhayn (cepal, director de la Divisin de Desarrollo Social), quien coloc importantes claves para el debate que se realizara en el seminario. En esta sesin tambin participaron expertos nacionales que ubicaron el debate sobre cohesin social en la actualidad del Uruguay, desde un punto de vista social, cultural e histrico-poltico. Dos medias jornadas fueron destinadas a la discusin temtica en talleres, sobre cuatro ejes relevantes asociados a cohesin social: educacin, juventud y cultura, trabajo y capital social, desarrollo territorial y comunitario. Los paneles fueron estructurados sobre la base de un documento central, especialmente elaborado y presentado por expertos para este debate, y se cont con iniciadores de discusin que comentaron el trabajo presentado y lanzaron el debate en el taller. Los intercambios fueron orientados por un moderador y registrados por relatores especialmente capacitados para esta tarea. La composicin de los talleres se dise de manera inclusiva, invitando de manera plural a representantes polticos, acadmicos, de organizaciones de la sociedad civil, sector productivo y medios de comunicacin.
A continuacin, se realiz una presentacin sobre la evolucin y complejidad del concepto de cohesin social,
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Vase el programa del seminario en Anexo.
Al nalizar la segunda jornada de trabajo fueron presentadas en plenario las sntesis de relatoras, para su discusin entre los asistentes. Asimismo, para reaccionar a este material, se conform un panel integrado por personalidades del acontecer nacional: representantes de la sociedad civil organizada, directores pblicos responsables de polticas sociales, responsables de agencias del sistema de Naciones Unidas y acadmicos extranjeros especialmente invitados para la ocasin. Asimismo, se dio lectura a un saludo del senador de Brasil Sr. Cristovam Buarque.
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En su nota, entre otras reexiones, el senador Buarque armaba: H muito um ttulo de seminrio no me atraia tanto. A coeso social o grande desao do sculo XXI, a la vez que sugera que o seminrio que permanente, com um site dedicado ao debate sobre a coeso social.
CUARTA FASE: INTEGRACIN Y ANLISIS
A partir de los insumos de las tres fases anteriores, se trabaj en equipo entre los coordinadores del proyecto y con la integracin de Valeria Luzardo como investigadora asociada, para el anlisis de los datos y la elaboracin del diagnstico y las recomendaciones que sugiere el estudio. Al integrar el material se identicaron lagunas que hubo que atender y completar en la investigacin. El trabajo se enriqueci en consultas e intercambios con distintos expertos, en particular con la Prof. Nilsa Medina (Universidad de Puerto Rico), quien destin un mes de trabajo en Uruguay aprendiendo de la metodologa de investigacin y apoyando la labor de sntesis de los resultados.
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2.
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3.
PAUTA DE ENTREVISTA. MARCO TERICO URUGUAY
ENTREVISTA. VISIONES SOBRE COHESIN SOCIAL EN URUGUAY
Presentacin
La siguiente pauta de entrevista ha sido elaborada por el equipo de investigacin del claeh63 para ser respondida por expertos invitados en el marco del proyecto de investigacin sobre Cohesin social en Uruguay, patrocinado por la Secretara General Iberoamericana y con el apoyo de la Ocina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la Repblica. El proyecto pretende elaborar un diagnstico sobre el estado de la cohesin social en Uruguay y generar espacios de reexin sobre este tema con la participacin de actores polticos, organizaciones de la sociedad civil, agentes del sector productivo y representantes de instituciones acadmicas y de los medios de comunicacin. El diagnstico tcnico, as como de las conclusiones que emerjan del proceso de debate intersectorial, busca brindar insumos a los tomadores de decisin en particular, las instituciones de gobierno responsables por el diseo y ejecucin de las principales polticas pblicas sobre las lneas a seguir en los prximos aos para fortalecer la cohesin social en Uruguay. Su contribucin ser muy importante como insumo para la elaboracin de los documentos del proyecto, especialmente para el informe preliminar que ser puesto a consideracin de distintos actores en el seminario de debate previsto para el prximo mes de junio. Puede dedicar el espacio que entienda necesario para expresar sus opiniones. Una vez llenado, por favor, remita el formulario por correo electrnico a Luis Carrizo, lcarrizo@claeh.edu.uy , y a Marcia Rivera, mrivera@claeh. edu.uy . Desde ya, muchas gracias por su aporte. 1. Qu entiende usted por el concepto de cohesin social? 2. Qu dimensiones analticas considera fundamentales a la hora de analizar el concepto? 3. Qu factores considera que fueron claves en la historia uruguaya para construir la idea de cohesin social, por lo menos en el sentido de haber generado una percepcin de un Uruguay de todos y para todos? 4. En su opinin, es posible hablar de un cierto pacto cultural homogeneizador y centralizado en el imaginario colectivo uruguayo sobre la cohesin social? 5. Qu impacto, si alguno, piensa usted que pudo haber tenido el golpe de Estado sobre la idea colectiva de cohesin social? 6. Piensa que all hubo un quiebre referido al estado de la cohesin social en Uruguay? En su opinin, identica otros quiebres de importancia? 7. Considera que ha habido un/unos modelo/s de cohesin social en el Uruguay? Cules? 8. Si se considerara una periodizacin de la evolucin del concepto de cohesin social en Uruguay, qu divisiones o tramos propondra? 9. Desde dnde podra trabajarse hoy para fortalecer la cohesin social en Uruguay? 10. Cree usted que pueden generarse polticas pblicas con ese objetivo? En qu mbitos y cules deberan ser las principales? Por ltimo, si lo desea, puede sugerir bibliografa o reportes que considere relevantes para el estudio de este tema. Fecha: Entrevistado: Responsable de la entrevista:
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63
Equipo integrado por Luis Carrizo y Marcia Rivera (Coord.), Micaela Arajo, Fabiana Hernndez y Daniel Gonzlez Arias.
4. PROGRAMA DEL SEMINARIO INTERNACIONAL COHESIN SOCIAL EN URUGUAY: BALANCE Y PERSPECTIVAS

22 y 23 de marzo de 2011, Hotel Balmoral Plaza, Montevideo, Uruguay
MARTES 22 DE MARZO DE 2010
8:30 9:00
Registro y caf Palabras de apertura
11:30
Panel: Claves para analizar la cohesin social en Uruguay: los procesos histrico-sociales Gerardo Caetano, Udelar
Norberto Iannelli, director Ocina de Representacin Regional segib de Montevideo Leopoldo Font, director general del claeh 9:30 Presentacin de los alcances del proyecto: Luis Carrizo, coordinador Unidad de Investigacin y Poltica, claeh 9:45 Panel: Elementos que inciden sobre la cohesin social: una lectura desde Amrica Latina Marcia Rivera, coordinadora rea de Polticas Sociales, claeh Martn Hopenhayn, director de la Divisin de Desarrollo Social, cepal Cristovam Buarque, senador de la Repblica y exministro de Educacin de Brasil Modera: Luis Carrizo, claeh 14:00-17:30
Carmen Midaglia, Udelar Nelson Villarreal, consultor Comenta: Fernando Filgueira, unfpa Receso caf. Talleres simultneos: Claves para analizar la cohesin social en Uruguay 1. Los procesos educativos Expositor: Pablo Martinis Iniciadores de discusin: Pablo Cayota y Nilia Viscardi 2. Los espacios de generacin de capital social Expositor: Marcos Lorenzelli Iniciadores de discusin: Marcos Supervielle y Andrea Vigorito
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MIRCOLES 23 DE MARZO
9:00-12:30
con receso y caf. Talleres simultneos: Claves para analizar la cohesin social en Uruguay 3. Jvenes y cohesin social Expositores: Ernesto Rodrguez; Ricardo Fraiman y Marcelo Rossal Iniciadora de discusin: Vernica Filardo 4. El desarrollo territorial y comunitario Expositores: Alejandra Camejo y Thierry Geray (Francia) Iniciadores de discusin: Nilsa Medina (Puerto Rico), Graciela Dede y Diego Hernndez
17:00
Mesa redonda de recapitulacin nal Lilin Abracinskas, directora ejecutiva de mysu Julio Carranza, consejero regional de Ciencias Sociales para Amrica Latina y el Caribe de unesco Gustavo de Armas, especialista en Polticas Sociales de unicef Marcia Rivera, claeh Andrs Scagliola, director de Polticas Sociales del mides Manuel Torres Mrquez, director de la Ctedra unesco de Habitabilidad de Ciudades (Puerto Rico) Modera: Luis Carrizo, claeh
14:30-16:30
Sesin plenaria Presentacin de relatoras de cada taller y comentario de los expositores originales Coordinadora de relatoras: Valeria Luzardo, claeh 18:00
Clausura del seminario por autoridades de segib y claeh
16:30
Caf
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5. GUA PARA EL DILOGO Y LA DELIBERACIN EN EL SEMINARIO INTERNACIONAL. ORIENTACIONES PARA COLABORADORES TCNICOS
Para el mejor desempeo de sus respectivas funciones y el logro de los objetivos revistos en el seminario, solicitamos a moderadores de paneles, facilitadores de talleres y relatores, observar las siguientes recomendaciones y pautas de organizacin para las distintas instancias.
Talleres
Tarde del martes 22 / Maana del mircoles 23 (Roles: facilitador, relator)
Al comenzar la sesin de taller, el facilitador informar al grupo las siguientes pautas de trabajo:
Paneles
Maana del martes 22 / Tarde del mircoles 23 (Rol: moderador)
Quien est como responsable de la moderacin de un panel habr conversado previamente con los panelistas, se habr familiarizado con sus presentaciones y acordado el orden de estas, siguiendo lo que parezca ms lgico o conveniente. El mtodo propuesto para los paneles es el siguiente:
Al instalarse la actividad, cada panelista har una presentacin inicial de 15 minutos. El moderador observar que se cumpla con esto rigurosamente, y presentar una tarjeta amarilla cuando falten tres minutos y una roja cuando se haya terminado el tiempo. Luego de las presentaciones habr una ronda de preguntas del pblico de 15 minutos. A continuacin, los panelistas tendrn cinco minutos cada uno para contestar las preguntas puntuales del pblico. Habr una segunda ronda de preguntas del pblico de otros 15 minutos. Cada panelista tendr un turno nal de 5 minutos para aadir, comentar otras presentaciones del panel o contestar nuevas preguntas. El moderador preparar un breve resumen de las presentaciones y de la discusin, para ser presentado a los participantes y discutido en la sesin plenaria nal.
El tiempo del que se dispone para la sesin es de tres horas y media, incluyendo una pausa-caf de 20 minutos al promediar la sesin. Cada expositor tendr 15 minutos para presentar una sntesis de su trabajo, identicando los puntos sobresalientes, as como aquellos sobre los cuales desea el insumo de los participantes. Los comentaristas o iniciadores de discusin tendrn 10 minutos para hacer sus observaciones sobre la presentacin y plantearn los puntos que a su juicio merecen mayor discusin en el taller. El facilitador llevar el tiempo y escoger una clave visual para que los y las participantes estn conscientes de lo que les queda en su turno, sin ser interrumpidos/ as. (ej.: tarjetas amarilla y roja) Al iniciar la sesin se invitar a los y las participantes a presentarse brevemente (nombre y organizacin). Al iniciar el taller, los participantes debern raticar los siguientes acuerdos para el dilogo: Cada persona tendr por lo menos un turno para hablar. Todos(as) tendrn derecho a ser escuchados sin ser interrumpidos(as). No obstante, el(la) facilitador(a) podr interrumpir para: que las personas que no hayan hablado tengan la oportunidad de hacerlo; completar las tareas a tiempo; recordar los acuerdos para la discusin.
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Quien facilite el taller deber asegurarse de que la discusin avance y de que haya tiempo para llegar a consensos. Tambin se asegurar de que nadie acapare la conversacin. Habr un relator en cada sesin de taller, que tomar notas de las discusiones y preparar un breve resumen de la sesin. Este debe ser discutido y pulido con el facilitador antes de circular entre los participantes para ser discutido en la sesin plenaria nal.
Gua para la sesin nal

Tarde del mircoles 23 (Roles: moderador, relator)
La sesin nal tiene dos partes: 1. Una sesin plenaria donde se presentar la relatora general del seminario, que debe incluir un resumen de las discusiones fundamentales de los paneles y talleres, incorporando los asuntos que generaron consenso y donde no los hubo. Debe ponerse nfasis tambin en las recomendaciones que hacen los participantes sobre aspectos que necesitan ms investigacin y sobre
las lneas de polticas pblicas que pueden ser sugeridas para mejorar la cohesin social en el Uruguay. La relatora general ser elaborada en conjunto por los relatores(as) de cada sesin de paneles y talleres, bajo la coordinacin de Valeria Luzardo, quien como relatora general har la presentacin en la sesin plenaria. El documento ser fotocopiado y entregado a los participantes y ledo ante la audiencia para proceder a su discusin. Esta sesin tiene en total una hora y media de duracin, pudiendo dedicar 20 minutos a la lectura y el resto a la discusin. 2. A continuacin de esa sesin habr una mesa redonda, donde investigadores, funcionarios gubernamentales y del sistema de Naciones Unidas, as como representante de las osc, harn una recapitulacin nal del tema del seminario. El mtodo contemplado es que cada participante de la mesa tenga inicialmente 5 minutos para reaccionar a la relatora y dar su propia visin del desafo. Despus se tomarn preguntas y comentarios de la audiencia (20-30 minutos) y nalmente cada participante de la mesa tendr un turno nal de 5 minutos. El moderador(a) de la mesa deber cuidar que el esquema propuesto se cumpla. El tiempo total previsto es de 1,5 h.
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6. GUA PARA EL DILOGO Y LA DELIBERACIN EN EL SEMINARIO INTERNACIONAL. ORIENTACIONES PARA PARTICIPANTES

Presentacin y objetivos
El seminario internacional a celebrarse los das 22 y 23 de marzo de 2011 tiene los siguientes objetivos:

en las discusiones. Para facilitar el debate, solicitamos observar los siguientes principios.

Generar una reexin colectiva y un debate informado sobre el estado de la cohesin social en Uruguay. Analizar un conjunto de trabajos de investigacin sobre el tema, realizados por un equipo de especialistas coordinado por el claeh, y sugerir elementos que deben incorporarse a los mismos. Identicar indicadores que podran dar cuenta del estado de la cohesin social desde diversas dimensiones y recomendar los ms pertinentes para usarse en la preparacin del trabajo nal. Sugerir lneas de polticas pblicas que puedan abonar a la cohesin social, as como aquellas que la debiliten.
Para alcanzar estos objetivos, el seminario incluye sesiones plenarias as como talleres de discusin sobre dimensiones especcas para el anlisis de la cohesin social. Aspiramos a que las organizaciones y las personas que participen en el seminario intervengan activamente
Todos los participantes tendrn derecho a expresarse y a ser escuchados o atendidos. Todos los participantes tienen derecho a ser tratados con respeto, incluso en la divergencia. Se debe asumir siempre que las personas que piden la palabra para hablar tienen buenas y genuinas intenciones de aportar su visin o conocimiento. En caso de duda sobre el espritu o intencin de una aseveracin, los organizadores tienen la responsabilidad de pedir aclaracin directamente a la persona que trasmite el mensaje. Se evitarn mensajes despectivos o discriminatorios sobre personas y/o organizaciones. Se ceder el turno cuando otro participante ya haya expresado lo que se quera comunicar. Los facilitadores de los talleres y los moderadores de las sesiones plenarias darn prioridad a personas que no se hayan expresado. Los participantes se comprometen a hacer un uso ptimo del tiempo, comenzando las sesiones a la hora pautada y haciendo las intervenciones cortas y precisas, segn el tiempo estipulado en paneles y talleres.
94
7.
NOTAS BIOGRFICAS DE LOS AUTORES
LUIS CARRIZO Psiclogo, especializado en Psicologa Social. Magster en Desarrollo Regional y Local. Actualmente cursa el doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires y el doctorado en Ciencias Polticas de la Universidad Sorbonne Nouvelle Paris 3. Ha sido vicerrector acadmico del Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh), 2006-2010, y coordinador acadmico de la Ctedra de Condicin Humana y Complejidad de la misma institucin. Actualmente coordina la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas (rea de Polticas Sociales) del claeh. Es consultor y asesor de diversos organismos internacionales (unesco, Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, oea, oei, bid), as como de la Escuela Nacional de Administracin Pblica de la Ocina Nacional de Servicio Civil (Presidencia de la Repblica, Uruguay). Integra el Grupo de Expertos en Educacin en Valores y Ciudadana asesor del secretario general de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (oei).
MARCIA RIVERA HERNNDEZ Economista y sociloga puertorriquea. Egresada de BA de la Universidad de Puerto Rico y con maestra y doctorado en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Londres. Ha realizado una gran cantidad de investigaciones sobre la realidad econmica y social de Amrica Latina y el Caribe, recogidas en 32 libros e informes publicados, ms de un centenar de artculos en revistas profesionales y peridicos, as como en importantes producciones audiovisuales. Entre otros cargos de relevancia fue secretaria ejecutiva del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (clacso), 1991-1997; consejera especial del director general de la unesco, 1997-1998; integrante de la Junta de Directores del Instituto de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (unrisd), 1998-2003; as como del Consejo Internacional de Ciencias Sociales, 1994-1998. Tambin ha ejercido la docencia y dictado cursos en universidades de Puerto Rico, Amrica Latina y el Caribe. En la actualidad trabaja como consultora para diversos organismos internacionales y es coordinadora del rea de Polticas Sociales del Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh).
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La nocin de cohesin social ha ido ganando adeptos en las ltimas dcadas para apuntalar polticas que buscan superar la esquiva desigualdad social que caracteriza a las sociedades contemporneas. El estudio que aqu se presenta busc recuperar dicho concepto en la trayectoria histrica uruguaya, para identicar los principales procesos y dinmicas que han incidido positiva o negativamente sobre la cohesin y la integracin social en el Uruguay. En el estudio se exploran mbitos diversos e interrelacionados que afectan los procesos de convivencia e integracin hoy, como lo son la educacin, el trabajo, la territorialidad y el uso del espacio. Se presta especial atencin a la situacin de la juventud y a los procesos de reproduccin de las desigualdades. El estudio brinda insumos a los tomadores de decisin para denir estrategias, planes y polticas que coadyuven al fortalecimiento de la cohesin social en una coyuntura donde este parece ser un gran desafo nacional y regional. El estudio fue realizado por la Unidad de Investigacin y Polticas Pblicas del Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh) bajo la direccin de Luis Carrizo y Marcia Rivera, y con importantes contribuciones de expertos nacionales e internacionales. El proyecto se desarroll bajo el patrocinio de la Secretara General Iberoamericana (segib), en el marco del trabajo sostenido que este organismo viene haciendo sobre el tema en Amrica Latina. La iniciativa cont con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid) y la Ocina de Planeamiento y Presupuesto (opp) de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay.

Cohesion Social en Uruguay. Clave para El Diseno y La Gestion de Las Politicas Publicas. Informe Final PDF

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COHESIN SOCIAL EN URUGUAY: CLAVES PARA EL DISEO Y LA GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

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COHESIN SOCIAL EN URUGUAY: CLAVES PARA EL DISEO Y LA GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

Luis Carrizo y Marcia Rivera

EJES PARA EL ANLISIS DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

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Coleccin de Pensamiento Crtico, 2009.

EJES PARA EL ANLISIS DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

sino tambin la promocin de mayores posibilidades de autodeterminacin de los actores en el juego.

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Pgina 18 del informe de la cepal. Ibdem.

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Pueden verse los documentos de esta cumbre en: http://www.iberchile.cl.

EJES PARA EL ANLISIS DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

DIAGNSTICO DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

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Horacio Martorelli, citado por Nahum, Cocchi, Fraga y Trochon, o. cit.

Datos del Banco Mundial, 2000.

GRFICO 1. Evolucin del pib per cpita en el mundo (1972-2002)

FRICA AMRICA LATINA Y CARIBE

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Fuente: A. Maddison (1995 y 2001), FMI.

DIAGNSTICO DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

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40 Robert Castel, Metamorfosis de la cuestin social. Buenos Aires: Paids, 1986.

GRFICO 3. Poblacin segn activos y comportamientos de riesgo. Montevideo y rea metropolitana

CANELONES SAN JOSE

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CUADRO 2. Enseanza media, 2011

Fuente: Preparado con datos del mides: Reporte social 2011.

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CUADRO 3. Desempleo segn diferentes categoras, 1991-2009. En % de la pea

2008 2009 2010

48 Ministerio de Desarrollo Social: Reporte social 2011, o. cit.

GRFICO 4. Uruguay. ndice medio de salarios. Promedios anuales 2000-2010

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica: Uruguay 2011.

DIAGNSTICO DE LA COHESIN SOCIAL EN URUGUAY

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CUADRO 7. Porcentajes de repeticin, primero a sexto gradosa

Fuente: anep, Observatorio de la Educacin, 2011.

Urbana comnb Rural Contexto sociocultural crtico Tiempo completo Total

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Rubn Katzman, La dimensin espacial de la cohesin social en Amrica Latina, o. cit.

CUADRO 9. Posicin de Uruguay en ndices mundiales relacionados con cohesin social

ndice general de prosperidad Legatum, 2011

ndice especco de libertad personal (Legatum)

ndice especco de gobernanza (Legatum)

ndice especco de educacin (Legatum)