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Algumas reflexes sobre o sistema de garantia de direitos*

Some reflection on the system of guarantee of rights


Myrian Veras Baptista**
Um direito, ao contrrio de carncias e privilgios, no particular e especfico, mas geral e universal, seja porque o mesmo vlido para todos os indivduos, grupos e classes sociais, seja porque embora diferenciado reco nhecido por todos (como caso dos chamados direitos das minorias). Marilena Chaui (2006)

direitos, este artigo toma por ponto de partida pontuar o processo secular de universalizao dos direitos humanos e como essa questo foi se colocando historicamente sociedade brasileira. Trata em se guida da especificidade de um sistema de garantia de direitos, de sua articulao em rede e de sua estruturao por eixos, que devem inte grar, transversal e intersetorialmente, as organizaes responsveis por sua instituio, defesa, promoo, controle e disseminao. Palavraschave: Direitos humanos. Sistema de garantia de direitos. Articulao em rede.

Resumo: Para realizar uma reflexo sobre o sistema de garantia de

Abstract: To reflect over the system of guarantee of rights, this article takes as its starting point the characterization of the centurylong process of universalization of the human rights and the way such issue was presented to the Brazilian society historically. Then it addresses the specificity of a system
* Este artigo foi base para a aula inicial do curso A poltica nacional da assistncia social: seu contexto e seus fundamentos, realizado na Veras Editora e Centro de Estudos, em 2011. ** Doutora em Servio Social pela PUCSP So Paulo, Brasil; professora titular do Programa de Estudos PsGraduados em Servio Social da PUCSP; coordenadora do ncleo de Estudos e Pesquisas sobre a Criana e Adolescente do Programa de Estudos PsGraduados em Servio Social da PUCSP; dire tora da Veras Editora e Centro de Estudos. Email: myrianveras@gmail.com.
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of guarantee of rights, its articulation through the net and its axis structure, all of them must integrate the organizations responsible for its institution, protection, promotion, control and dissemination in a transverse and crosssector way. Keywords: Human rights. System of guarantee of rights. Articulation through the net.

Introduo

Nesses espaos, antes de seu reconhecimento como direitos, as necessi dades, os carecimetos e as aspiraes j eram objeto de articulaes, resistn cias, reivindicaes e presses. Em relao a essa processualidade, Bobbio (1992, p. 45) nos alerta que o problema da realizao dos direitos do homem,
no nem filosfico nem moral. Mas tampouco um problema jurdico. um pro blema cuja soluo depende de um certo desenvolvimento da sociedade e, como tal, desafia at mesmo a Constituio mais evoluda e pe em crise at mesmo o mais perfeito mecanismo de garantia jurdica.

s direitos das pessoas, em suas relaes com a sociedade, tal como os estudamos hoje, resultam de uma construo social, de contedo tico, resultante de um processo histrico e dinmico de conquistas e de consolidao de espaos emancipatrios da dignidade humana.

Esse processo secular de consolidao de direitos tem como marcos situa es de profunda transformao social e poltica, sendo que esses avanos esto ligados, tambm, a pautas definidas nacionalmente ou por acordos internacionais, caudatrios do campo judicirio e da sua institucionalizao. So algumas dessas situaes: na Inglaterra, a Magna Carta de 1215, que limitou o poder real; a Revoluo Inglesa de 1640; a instituio do habeas corpus em 1679; a Declarao de Direitos de 1689; nos Estados Unidos, a Declarao de Direitos de Virgnia, em 1776 e, no mesmo ano, a Declarao da Independncia norteamericana; na Frana, a Declarao dos Direitos do Ho mem, no contexto da Revoluo Francesa de 1789; a Revoluo Russa, em 1917; na Organizao das Naes Unidas ONU, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, aps a Segunda Guerra Mundial marco do incio da adoo internacional de instrumentos de proteo de direitos; a Revo luo Cubana de 1950; e o Conclio Vaticano Segundo. 180
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Na concepo moderna desses direitos, cada vez mais se evidencia seu reconhecimento no apenas como efetivao de direitos naturais, mas tambm como efetivao do direito institudo pelos prprios homens o direito civil.

A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948


A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 introduziu no debate mundial uma concepo de direitos humanos pautada em sua universa lidade e em sua indivisibilidade. Essa universalidade relacionase sua abran gncia, tendo como fundamento a ideia de que a condio de pessoa o nico requisito para a titularidade desses direitos, na perspectiva de que o ser humano essencialmente moral, dotado de unicidade existencial e de dignidade. A in divisibilidade relacionase ao fato de que, pela primeira vez, os direitos civis e os direitos polticos compem uma unidade interdependente com os direitos econmicos, sociais e culturais (Piovesan, 2005). A universalizao dos direitos humanos, decorrente desse processo, refle te o nvel de conscincia tica compartilhada pelos Estadosmembros, naquele perodo o que ir possibilitar a formao de um sistema internacional de prote o, fixando parmetros protetivos mnimos. Compem a Declarao Universal dos Direitos Humanos: direitos civis e polticos como a liberdade de expresso, o direito de ir e vir e o direito vida e direitos econmicos e sociais, os quais geralmente exigem aes do Esta do a educao, a cultura, a habitao, a sade.

Os direitos humanos no Brasil


Para compreender como a questo dos direitos humanos foi se colocando sociedade brasileira importante ter presente que o Brasil viveu diferentes perodos histricos. Essa diversidade foi determinando caractersticas prprias na perspectiva e na ao da sociedade em relao aos direitos. At os anos 1930, o Estado brasileiro voltavase estritamente para o aten dimento dos interesses das oligarquias primrioexportadoras e considerava as questes sociais que se punham sociedade, em relao aos problemas decor
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rentes do no acesso da maior parte da populao aos bens e servios por ela produzidos, simplesmente como um caso de polcia, perodo esse em que lanando mo de uma anlise realizada por Chaui (2006) as diferenas e assimetrias sociais e pessoais [eram] imediatamente transformadas em desi gualdades, e estas, em relao de hierarquia, mando e obedincia. Com a crise de 1929, ocasionada, por um lado, por problemas financeiros mundiais que culminaram com a quebra da Bolsa de Valores de Nova York e, por outro lado, pela queda dos preos do caf no mercado internacional decorrente do aumento da oferta internacional do produto e, ainda, pelo grande endividamento externo do Estado brasileiro, os bares do caf tiveram seu poder poltico esvaziado e um novo tipo de Estado pde ser gestado. Nesse sentido, no decorrer da dcada de 1930, grandes transformaes ocorreram no pas, que de fundamentalmente agrcola e rural passou a ampliar seu espao industrial e urbano, focando um possvel desenvolvimento econ mico a partir do incremento de sua produo por meio da ampliao e da diver sificao de seu parque industrial. Esse processo foi acelerado quando, por ocasio da Segunda Guerra Mun dial, o ento presidente da Repblica, Getlio Vargas, foi pressionado pelos Estados Unidos a assumir uma posio diante da guerra. Essa presso deveuse ao fato de que, alm de o pas representar um ponto estratgico para a defesa das Amricas com condies para se tornar uma importante base militar , os aliados tinham necessidade de matriasprimas e de bens manufaturados, vitais para os esforos blicos, os quais o Brasil estava apto a fornecer. A entrada do Brasil na guerra possibilitou uma mudana de qualidade ao seu processo de desenvolvimento industrial. A partir da declarao oficial de guerra contra o eixo, o pas recebeu dos Estados Unidos recursos para a im plementao da Companhia Siderrgica Nacional, de Volta Redonda a pri meira produtora de ao do pas , fundada em 1941, e para a criao da Com panhia Vale do Rio Doce, em Itabira, em 1942 que garantiria o suprimento de ferro para a nascente Companhia Siderrgica Nacional. A implantao des sas duas empresas possibilitou o autossuprimento de matriasprimas para o desenvolvimento das indstrias de base do pas. Emergiu, ento, um Estado nacional com condies efetivas para ampliar seu parque industrial. Esse Estado nacional assumiu tambm, como respon sabilidade sua, os direitos sociais relacionados ao trabalho urbano o que 182
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no significou que o tema dos direitos humanos fosse includo, como tal, na agenda dos discursos e dos debates. Por essa poca, o conceito de direitos estava relacionado aos direitos individuais e circunscreviase sua dimenso judicante. Nesse perodo, conforme anlise de Emir Sader (in Silveira, 2007), a his tria brasileira passou pelo mais extenso processo de promoo de direitos, no qual o reconhecimento, pelo Estado, dos indivduos como cidados passava pelo direito de sindicalizao meio de acesso tambm aos direitos sociais. Esse novo tipo de relao, que contemplava os interesses das classes m dias e dos trabalhadores sindicalizados, constituiu a base de uma grande alian a social que deu sustentao aos governos a partir da dcada de 1930 e persis tiu at 1964. A luta pelos direitos humanos ganhou fora social e poltica no enfrenta mento ditadura militar, que teve seu incio em 1964 e se aprofundou em 1969, com o Ato Institucional n. 5. O golpe militar de 1964 abriu, na histria brasi leira, um perodo com caractersticas marcadamente diferentes: rompeu, brusca e violentamente, as alianas de classe e os consensos ideolgicos vigentes; cortou, de forma drstica, os fundamentos do processo de mobilizao social ascendente; rompeu as alianas com os trabalhadores, tratandoos como inimi gos, considerando que suas reivindicaes atentavam contra o modelo econ mico assumido. Nesse novo contexto histrico assistiuse, de forma intensa, violao dos direitos: os direitos polticos da populao foram reprimidos sistematicamente e os direitos econmicos e sociais, expropriados. Foram reprimidos os sindica tos e presos os lderes sindicais. Os direitos de organizao, de expresso e de privacidade foram avassalados, ao mesmo tempo que outros direitos passaram a ser sistematicamente violados. Foi a partir desse momento que a discusso sobre direitos passou a ganhar a conotao que tem hoje: de direitos humanos e sociais, incorporados ao dis curso democrtico e, conforme foi se aprofundando a degradao das condies de convivncia nas grandes metrpoles especialmente nas suas periferias , passou, cada vez mais, a funcionar como marco de denncia da falta de condi es de segurana individual (Sader, op. cit.). Essa discusso ganhou espao de destaque em comisses compostas por juristas, por pessoas ligadas s universidades e aos movimentos sociais e, pos
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teriormente, incorporouse ao discurso democrtico, obtendo espao, inclusive, na imprensa conservadora. Nesse movimento, alguns setores foram significati vos, como a Comisso Pastoral da Terra, os Centros de Defesa dos Direitos Humanos (CNBB), as Comisses de Justia e Paz, a Ordem dos Advogados do Brasil OAB, a Associao Brasileira de Imprensa ABI, as novas lideran as sindicais e entidades estudantis. Em relao a esse perodo, Viola (2006) aponta a importncia do movi mento social, o qual empenhouse na formao de grupos e de indivduos no sentido de a partir de uma anlise do universo poltico, apoiada em uma profunda dimenso tica tornlos capazes de orientar sua ao cidad para a recusa intransigente de qualquer forma de arbtrio. Essa formao estava re lacionada ao direito a ter direitos e ao direito do exerccio de uma cidadania participativa. Quando, na virada dos anos 1970 para os anos 1980, o ciclo expansivo da economia perdeu fora e o regime militar desgastouse, o pas entrou em um perodo que se caracterizou pela transio democrtica. O marco mais signifi cativo dessa transio foi a instalao de uma Assembleia Nacional Constituin te, que propiciou grande mobilizao popular: a sociedade brasileira ansiava por uma Constituio que levasse superao das leis do regime de arbtrio e direcionasse o pas para a democracia e para o estado de direito. Assembleia Nacional Constituinte coube a definio da natureza da Constituio que responderia quele momento que vivia a sociedade: se uma Constituio que fosse instrumento formal de governo,1 que garantisse o status quo, que definisse competncias e que regulasse procedimentos, sem se dedicar aos contedos sociais ou econmicos; ou uma Constituio dirigente,2 que
1. Subjacente tese da Constituio como mero instrumento de governo est o liberalismo e sua concepo de separao absoluta entre o Estado e a sociedade, com a defesa do Estado mnimo, competente apenas para organizar o procedimento de tomada de decises polticas. 2. Subjacente tese da Constituio dirigente est o princpio de que a Carta Magna no s uma ga rantia do existente, mas tambm um programa para o futuro (Bercovici, 1999, p. 36). Regula uma ordem histrica concreta, e sua definio s pode ser obtida a partir de sua insero e funo na realidade histrica. Para Bercovici (op. cit., p. 36) A base do Estado Social a igualdade na liberdade e a garantia do exerccio dessa liberdade. Nessa perspectiva, o Estado no se limita mais a promover a igualdade formal, a igualdade jurdica. A igualdade procurada a igualdade material, no mais perante a lei, mas por meio da lei. A igual dade no limita a liberdade. O que o Estado garante a igualdade de oportunidades, o que implica a liberda de, justificando a interveno estatal.

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estabelecesse valores e princpios, definisse fins para o Estado e para a socie dade e que servisse de parmetro para as polticas pblicas governamentais.

A Constituio brasileira de 1988


A Constituio brasileira de 1988 a Constituio Cidad no dizer de Ulisses Guimares uma Constituio dirigente. Define, por meio de normas constitucionais programticas, fins e programas de ao futura para a melhoria das condies sociais e econmicas da populao. A intensa participao po pular no decorrer de sua construo criou condies para que o Brasil tivesse uma Constituio democrtica e comprometida com a supremacia do direito e a promoo da justia. A partir dela, o Estado brasileiro passou a ter o dever jurdicoconstitucional de realizar a justia social. Nas palavras de Marilena Chaui (2006) este avano fruto da atividade democrtica social [que] realizase como um contrapoder social que determina, dirige, controla e modifica a ao estatal e o poder dos governantes com a criao de direitos reais, a ampliao de direitos existentes e a criao de novos direitos. Os constituintes de 1988 consignaram no texto da Constituio os direitos fundamentais da pessoa humana e previram os meios para garantilos, fixando responsabilidades. Definiram, no seu art. 1, os fundamentos que constituem o seu eixo em relao aos direitos individuais e coletivos, entre os quais a cida dania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre-. -iniciativa e o pluralismo poltico. E, em seu art. 3, definiram como objetivos fundamentais do Estado: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicao da pobreza e da margi nalizao; a reduo das desigualdades sociais e regionais; a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. No art. 6 os constituintes expressaram o que deve ser entendido como direitos sociais: a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previ dncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desam parados. Desses direitos, a sade, a previdncia e a assistncia social compem, por fora do art. 194, um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, denominado seguridade social. Nesse artigo, em Pa rgrafo nico, est prevista sua organizao, de forma a garantir a universali
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dade da cobertura e do atendimento, no sentido de assegurlos como direi to de todos e dever do Estado queles relativos educao, sade e a quem deles necessitar, independente de contribuio previdncia social, que les relativos Assistncia Social. O reconhecimento constitucional desses direitos legitima que aqueles que se sintam impossibilitados de acesso reivindiquem a sua garantia esse as pecto especialmente importante em nosso pas, porque grande parte de nossa populao est abaixo da linha da pobreza, no dispondo de recursos para pagar pelos cuidados de sade e de educao. Este reconhecimento cria tambm a possibilidade de interveno da Justia no sentido de obrigar a implementao das aes definidas constitucionalmente e de responsabilizar o agente ou a autoridade pblica a quem essa omisso lesiva atribuda. O maior problema da Constituio de 1988 tem sido a sua concretizao, embora no lhe faltem meios jurdicos. A sociedade no reclama por mais direitos, mas por garantias de sua implementao: a prtica poltica e o con texto social tm favorecido uma concretizao restrita e excludente dos seus dispositivos. No que diz respeito prtica poltica, por vezes a eficcia do projeto cons titucional tem tido sua consolidao limitada, por um lado, por sua dependncia da vontade dos detentores do poder poltico e, por outro, pelo comprometimen to de sua efetividade quando a busca de seu alcance sobrecarrega o Estado e, assim, impedeo de cumprir certos propsitos. No que diz respeito ao contexto social, no podemos esquecer que a Cons tituio de 1988 foi definida em um perodo em que o mundo vivia (como vive at hoje) a hegemonia neoliberal, cuja ideologia expropriadora dos direitos sociais e joga na competio selvagem do mercado o destino de milhes de pessoas. As reformas econmicas, postas em prtica em funo desse projeto internacional de desenvolvimento econmico, ampliaram ainda mais as dife renas, colocaram em risco o padro mnimo de proteo e de garantias de di reitos sociais em todo o mundo. Nos anos seguintes promulgao da Constituio convivemos com pres ses, nacionais e internacionais, para implementao no pas das ideias neoli berais. Propugnavase pelo afastamento do Estado das questes sociais, disse minando ideias relacionadas tese do Estado mnimo, que pressupe um deslocamento das atribuies do Estado perante a economia e a sociedade: o 186
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Estado desresponsabilizase da reproduo da fora de trabalho, via polticas sociais, mas no deixa de intervir na economia, apenas
muda o seu enfoque, anteriormente centrado nas funes fim (crescimento e distribui o da renda, prioridades do modelo nacional desenvolvimentista) para as funes meio (estabilizao fiscal e monetria, prioridades da economia globalizada). [...] No Brasil, a aplicao deste receiturio teve incio no governo Collor (19901992) e consolidouse no governo Cardoso (19951998), dominando toda a dcada de 1990. (Braga, 2003, p. 345)

Nesse contexto, historicamente, verificaramse impasses que interferiram na processualidade e nas interrelaes entre as instituies que desenvolvem aes que tm por objetivo a garantia dos direitos, tornando importante que se pensasse em estruturar algo que configurasse um sistema de garantia de direitos.

A especificidade de um sistema de garantia do direitos e de sua articulao em rede


A garantia de direitos, no mbito de nossa sociedade, de responsabilida de de diferentes instituies que atuam de acordo com suas competncias: as instituies legislativas nos diferentes nveis governamentais; as instituies ligadas ao sistema de justia a promotoria, o Judicirio, a defensoria pblica, o conselho tutelar aquelas responsveis pelas polticas e pelo conjunto de servios e programas de atendimento direto (organizaes governamentais e no governamentais) nas reas de educao, sade, trabalho, esportes, lazer, cultura, assistncia social; aquelas que, representando a sociedade, so respon sveis pela formulao de polticas e pelo controle das aes do poder pblico; e, ainda, aquelas que tm a possibilidade de disseminar direitos fazendo chegar a diferentes espaos da sociedade o conhecimento e a discusso sobre os mes mos: a mdia (escrita, falada e televisiva), o cinema e os diversificados espaos de apreenso e de discusso de saberes, como as unidades de ensino (infantil, fundamental, mdio, superior, psgraduado) e de conhecimento e crtica (se minrios, congressos, encontros, grupos de trabalho). No entanto, essas aes tm sido historicamente localizadas e fragmenta das, no compondo um projeto comum que permita a efetividade de sua abran gncia e maior eficcia no alcance dos principais objetivos por elas buscados.
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Uma superao mais efetiva das questes postas acima, tem sido pensada tomando por base a construo de um projeto poltico amplo que possibilitaria a estruturao de um sistema de garantias, cujo objetivo seria viabilizar o de senvolvimento de aes integradas. O argumento que a ao objetivando a garantia de direitos dada a incompletude do mbito das instituies para enfrentamento da complexidade das questes a serem enfrentadas demanda uma interveno concorrente de diferentes setores, nas diversas instncias da sociedade e do poder estatal. A efetividade e a eficcia dessa interveno dependem de sua dinmica, que, por mais complexa que seja sua arquitetura, no pode deixar de realizar uma ar ticulao lgica intersetorial, interinstitucional, intersecretarial e, por vezes, intermunicipal. Essa articulao deve levar composio de um todo organi zado e relativamente estvel, norteado por suas finalidades. Esse tipo de orga nizao configura um sistema, que se expande em subsistemas, os quais, por sua vez, ampliamse em outros subsistemas de menor dimenso, cada qual com suas especificidades. Um princpio norteador da construo de um sistema de garantia de direi tos a sua transversalidade. Seus diferentes aspectos so mutuamente relacio nados, e as reflexes, os debates e as propostas de aes no sentido de garantilos apenas alcanaro a eficcia pretendida se forem abordados integradamente de forma a fortalecer as iniciativas das suas diferentes dimenses. A organizao e as conexes desse sistema complexo supem, portanto, articulaes intersetoriais, interinstncias estatais, interinstitucionais e interre gionais. Supem tambm ausncia de acumulao de funes o que exige uma definio clara dos papis dos diversos atores sociais, situandoos em eixos estratgicos e interrelacionados; integralidade da ao, conjugando transversal e intersetorialmente as normativas legais, as polticas e as prticas, sem confor mar polticas ou prticas setoriais independentes. Em sntese, na perspectiva de sistema, a organizao das aes governa mentais e da sociedade, face a determinada questofoco, precisa ser concebida e articulada como uma totalidade complexa, composta por uma trama sociopo ltico operativa: um sistema que agrega conjuntos de sistemas espacial e seto rialmente diferenciados. importante assinalar que, sendo o sistema um constructo de natureza institucional com estrutura e processos formalizados, no nvel das relaes 188
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necessrias para a integrao das aes diretas, existe a necessidade da tecitura de uma rede relacional intencionalmente articulada entre os sujeitos que operam as aes nas diferentes instncias e instituies desse sistema. A articulao dessa rede relacional apoiase na clareza dos profissionais nela participantes, de que nenhuma de suas instituies pode alcanar seus objetivos sem a contribuio e o alcance de propsitos das outras. Nessa perspectiva, essa rede deve ser tecida na prpria dinmica das rela es entre as organizaes cujos atos, face garantia dos direitos, passam a ser interdependentes, tendo em vista a potencializao dos recursos para alcance desse objetivo. Existem modalidades diversas de rede. Temos a rede construda para in tegrao de servios de diferentes instituies objetivando a realizao de atendimentos de situaes especficas, as redes familiares e as redes de vizi nhana que, na maioria das vezes, responsabilizamse por cuidados e do su porte aos sujeitos para o enfrentamento das vicissitudes cotidianas. Na operao em rede, o que define a qualidade das relaes vai alm da organizao e do intercmbio de servios: tem que contar com a disposio dos participantes de atuarem integradamente tendo em vista o objetivo comum. Nessa ao integrada preciso ter clareza de que existe uma assimetria dinmica, em razo da especificidade das responsabilidades das diferentes instituies participantes. essa assimetria que determina a hegemonia no di recionamento das aes a serem realizadas: a questo considerada eixo de cada um dos diferentes momentos da atuao que ir definir a instituio (ou o profissional) que dever ser responsvel pela unidade desse direcionamento. Para que essa dinmica ocorra sem conflitos, h que se criar espaos de debate sobre sua importncia no processo, no sentido de construir um acordo programtico compartilhado por todos, definido em termos de tempo, de espa o e de procedimentos.

A estruturao de um sistema de garantia de direitos


A ideia de estruturao de um sistema de garantia de direitos, na rea da crianas e do adolescente, foi evocada pela primeira vez por Wanderlino No
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gueira3 no lll Encontro Nacional da Rede de Centros de Defesa, realizado em Recife em outubro de 1992. Para Nogueira, a estruturao desse sistema objetivava acentuar a especi ficidade da poltica de garantia de direitos de crianas e adolescentes dentro do campo geral das polticas de Estado, reforando seu papel no conjunto de aes estratgicas de advocacia de interesses de grupos vulnerabilizados. Essa estruturao no contemplaria uma poltica setorial apartada, mas iria ressaltar a perspectiva de integralidade da ao, que deveria cortar transversal e intersetorialmente todas as polticas pblicas, incluindo nesse sistema o campo da administrao da justia, ao lado do campo das polticas de atendimento. Para a implementao do sistema evidenciavase a necessidade de repensar as aes e as interrelaes institucionais relacionadas s diversas situaes em que crianas e adolescentes necessitam de proteo, de forma a garantir direitos, definindo mais claramente os papis dos diversos atores sociais responsveis pela operacionalizao do Estatuto da Criana e do Adolescente e da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, situandoos em eixos estrat gicos e interrelacionados. Evidenciavase tambm a necessidade de fortalecer o controle externo e difuso da sociedade civil sobre todo esse sistema. No ano 1995, para apoiar a formao de operadores do sistema, em Re cife, o Centro Dom Helder Cmara CEDHC iniciou um programa de capa citao e treinamento de pessoal na rea dos direitos. Em 1999, publicou um livro, intitulado Sistema de garantia de direitos: um caminho para a proteo integral. Nessa mesma perspectiva, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda, em deliberao conjunta, assinaram, em abril de 2006, a Resoluo de n. 113, que dispe sobre parmetros para a institucionalizao e o fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, com a competncia de
promover, defender e controlar a efetivao dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais, coletivos e difusos, em sua integralidade, em favor de todas as crianas e adolescentes, de modo que sejam reconhecidos e respeitados como sujeitos de direitos e pessoas em condio peculiar de desenvolvimento; colocandoos a salvo
3. Informaes encontradas na dissertao de mestrado de Enza B. C. Mattar (2003).

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de ameaas e violaes a quaisquer de seus direitos, e garantindo a apurao e repa rao dessas ameaas e violaes.

Para efetivar sua competncia, o sistema assumiria por tarefa enfrentar os nveis de desigualdades e iniquidades, que se manifestam nas discriminaes, exploraes e violncias, baseadas em razes de classe social, gnero, raa/etnia, orientao sexual, deficincia e localidade geogrfica que dificultam significati vamente a realizao plena dos direitos humanos. Teria por mecanismos estratgi cos: I judiciais e extrajudiciais de exigibilidade de direitos; II financiamento pblico de atividades de rgos pblicos e entidades sociais de atendimento de direitos; III formao de operadores do sistema; IV gerenciamento de dados e informaes; V monitoramento e avaliao das aes pblicas de garantia de direitos; e VI mobilizao social em favor dessa garantia. Nesta Resoluo, a configurao do Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente se estrutura a partir da articulao e integrao em rede das instncias pblicas governamentais e da sociedade civil, a partir de trs eixos estratgicos de ao na rea dos direitos humanos: I da defesa; II da promoo; e III do controle de sua efetivao. A partir de uma reflexo sobre a dimenso da dinmica histrica do Sis tema de Garantia de Direitos, tendo por referncia os processos permanentes de mudana que incidem sobre as relaes de sociedade, podese perceber que so muitos os espaos que precisam ser engajados para a garantia de direitos. Nesse sentido, percebese tambm que os eixos a ser articulados devem ir alm daqueles propostos; h necessidade de contemplar tambm os eixos especficos de instituio do direito e de sua disseminao. Desta forma, o sistema de ga rantia de direitos teria que contemplar, na sua configurao, cinco eixos: I da instituio do direito; II da sua defesa; III da sua promoo; IV do controle de sua efetivao; e V de sua disseminao (que seria responsvel pela ltima estratgia referida na deliberao: a mobilizao social em favor da garantia de direitos).

I O eixo da instituio do direito


Este eixo diz respeito instncia na qual o direito legal institudo e onde estabelecido o sistema normativo, configurado pelas leis e regras que
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norteiam as relaes da sociedade sejam elas constitucionais, complemen tares e ordinrias, sejam resolues em decretos legislativos , cuja funo de responsabilidade do Poder Legislativo. Na medida em que a instituio dessas leis e regras determinada pelos processos permanentes de mudana que incidem sobre as relaes de socieda de (portanto, tm uma dinmica permanente), as etapas a ser percorridas para garantir direitos bsicos devem ir alm da garantia do institudo: h necessida de de contemplar tambm o momento especfico da instituio do direito, quando o mesmo atualizado, o que pode ocorrer tanto no sentido do avano, quanto do retrocesso. No Estado representativo moderno, no qual se inclui o brasileiro, a parti cipao da sociedade na instituio do direito legal na elaborao da Constituio e das leis se realiza atravs de seus representantes, indicados pelo voto por meio de eleio direta. No Brasil, a funo legislativa de competncia do Estado em suas dife rentes instncias. No nvel da Unio, ela exercida pelo Congresso Nacional (composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal), ao qual cabe legislar sobre todas as questes de interesse e competncia nacional. C mara dos Deputados que cabem os primeiros passos da ao legislativa. perante ela que o presidente da Repblica, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justia e os cidados promovem a iniciativa das leis, conforme os artigos 61, 2,4 e 64.5 Em nvel estadual, os rgos legislativos so as Assembleias Legislativas, compostas pelos deputados estaduais. Nos municpios, o Poder Legislativo exercido pelas Cmaras Municipais, com postas pelos vereadores. Em cada uma dessas Cmaras funcionam comisses parlamentares, as quais so geralmente constitudas de nmeros restritos de membros, que so encarregados de estudar e examinar as proposies legislativas e apresentar
4. Conforme artigo 61, 2, da Constituio Federal, a iniciativa popular pode ser exercida pela apre sentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. 5. Conforme artigo 64 da Constituio Federal, a discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cma ra dos Deputados.

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pareceres. Essas comisses podero, ainda, discutir e votar projetos de lei que, de acordo com o regimento, dispensam essa competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da casa. Nesse sentido, sendo o espao dos rgos legislativos o principal frum para deliberar, debater e aprovar leis em uma democracia representativa, a incluso dessa instncia no Sistema de Garantia de Direitos teria por objetivo a harmonizao das propostas legislativas com os propsitos dos demais par ceiros do sistema e com as expectativas da sociedade em relao aos direitos humanos. Para essa harmonizao, esses representantes da vontade popular precisa ro conhecer muito bem as questes em debate e as expectativas da sociedade e de seus parceiros sobre elas, o que pode ser alcanado pela efetivao de uma interlocuo dinmica e integrada com os demais componentes do sistema, objetivando interesses comuns.

II O eixo da defesa do direito


Este eixo caracterizase por ser a via do acesso justia, ou seja, de aces so s instncias pblicas e aos mecanismos jurdicos de proteo legal dos di reitos humanos institudos gerais e especiais , tendo por responsabilidade assegurar, em concreto, a sua impositividade e exigibilidade.6 Nele, so reali zadas atividades jurisdicionais organizacionais, processuais e procedimentais no sentido de assegurar a efetividade e a eficcia da garantia de direitos. Situamse nesse eixo as aes judiciais realizadas nas Varas da Infncia e da Juventude; nas Varas Criminais especializadas; nos Tribunais do Jri; nas Comisses Judiciais de Adoo; nos Tribunais de Justia; nas Corregedorias Gerais de Justia, das Coordenadorias da Infncia e da Juventude dos Tribunais de Justia. Nele situamse tambm as aes pblicoministeriais, de responsa bilidade das Promotorias de Justia, dos Centros de Apoio Operacional, das
6. O Estatuto da Criana e do Adolescente assegura o acesso justia a todas as crianas e adolescentes quando ameaados ou quando tm violados seus direitos. Assegura o acesso Defensoria Pblica, ao Minis trio Pblico e ao Poder Judicirio (art.141); o acesso Polcia Judiciria e Tcnica e aos demais rgos pblicos e entidades sociais de defesa de direitos (p. ex.: Ordem dos Advogados do Brasil, rgos de assis tncia judiciria, Centros de Defesa) e aos Conselhos Tutelares.
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Procuradorias de Justia, das Procuradorias Gerais de Justia, das Corregedorias Gerais do Ministrio Pblico. Compem ainda esse eixo as aes das defenso rias pblicas, dos servios de assessoramento jurdico e de assistncia judici ria, da Advocacia Geral da Unio, das Procuradorias Gerais dos Estados. Fazem parte tambm desse eixo, as Ouvidorias e a Polcia Civil Judiciria inclusi ve a Polcia Tcnica e a Polcia Militar. No mbito da sociedade civil, participam do eixo da defesa de direitos os conselhos tutelares, as entidades sociais de defesa de direitos humanos incumbidas de prestar proteo jurdicosocial. Nogueira7 aponta como peculiaridade dessa proteo jurdicosocial sua possibilidade de recurso a mecanismos jurdicos, administrativos e jurisdicionais, que lhe permitam responsabilizar os autores de leso ao direito e de desrespei to s liberdades e restaurar aos lesados o gozo pleno de seus direitos e de suas liberdades. Aponta tambm seu compromisso com o reordenamento institucio nal do Estado, para conformar suas unidades organizatrias de forma a ade qulas ao novo paradigma do direito. Considera que no adianta um direito bem enunciado se a sua organizao poltica e seus procedimentos/processos no forem institucionalizados de forma democrtica.

III O eixo da promoo do direito


Esse eixo se situa no campo da formulao e operao das polticas sociais, onde so criadas as condies materiais para que a liberdade, a integridade e a dignidade sejam respeitadas e as necessidades bsicas atendidas. Nesse eixo so operadas aes que tm como base diagnsticos situacionais e institucionais e diretrizes gerais que se efetivam, principalmente, com a cria o, implementao e qualificao/fortalecimento de servios/atividades; de programas/projetos, especficos e prprios; e de polticas sociais em geral. Essas aes so operadas por entidades de atendimento, governamentais e no governamentais. A consolidao desse eixo se d por meio do desenvolvimento de uma poltica de atendimento, que integra o mbito maior da poltica de promoo e de proteo dos direitos humanos. uma poltica especializada, a qual de
7. De acordo com Mattar, op. cit.

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ver desenvolverse, estrategicamente, de maneira transversal e intersetorial, articulando todas as polticas sociais (infraestruturantes, institucionais, econ micas e sociais) e integrando suas aes em favor da garantia daqueles direitos. Nessa descentralizao poltica e administrativa das aes, a coordenao nacional e a edio das normas gerais coube esfera federal, e a coordenao e a operao de seus respectivos programas, s esferas estaduais, distrital e muni cipais, bem como s entidades sociais. Foram tambm abertos espaos para que a populao participe na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, por meio de organizaes representativas.

IV O eixo do controle do direito


O controle social do direito campo preferencial e peculiar das organiza es representativas da populao, isto , da sociedade civil organizada para o exerccio desse controle, principalmente por meio de instncias no institucio nais de articulao (fruns, frentes, pactos etc.) e de construo de alianas entre organizaes sociais. Alm das organizaes da sociedade civil, esse eixo opera tambm a par tir de instncias pblicas colegiadas prprias, em que, na maior parte das vezes, assegurada a paridade da participao de rgos governamentais e de entida des sociais, tais como os conselhos de direitos, os conselhos setoriais de for mulao e controle de polticas pblicas, os rgos e poderes de controle inter no e externo de fiscalizao contbil, financeira e oramentria.8 nesse eixo que as organizaes da sociedade podem exercitar sua funo seminal, que as capacita e legitima para a sua insero institucional nos outros eixos estratgicos e as tornam imprescindveis para a construo de uma demo cracia social. A qualificao dessas organizaes, elemento primordial para o exerccio do controle social, relacionase diretamente com o crescimento do nvel de competncia cientfica, tcnica e poltica daqueles que a compem. Wanderlino Nogueira9 afirma que a insero da sociedade civil no eixo do controle externo e difuso, por meio de suas organizaes representativas,
8. Definidos nos artigos 70, 71, 72, 73, 74 e 75 da Constituio Federal. 9. De acordo com a obra j citada, de autoria de Enza B. C. Mattar.
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absolutamente necessria para garantir a organicidade e a legitimidade do sis tema, bem como para o exerccio de qualquer atividade de defesa de direitos.

V O eixo da disseminao do direito


No contexto do Sistema de Garantia de Direitos, o eixo da disseminao do direito que objetiva preparar a sociedade como um todo para vivenciar a cidadania e, especificamente, discutir, contextualizar, em uma perspectiva cr tica, a garantia desses direitos est ensaiando ainda seus primeiros passos. No entanto, esse eixo de importncia fundamental por deter as condies necessrias para operar atividades de formao continuada tendo em vista a construo de uma cultura de cidadania, na qual a exigibilidade e o respeito aos direitos humanos sejam princpios fundamentais. A incluso de mais esse eixo poder constituirse em uma estratgia pri mordial, por um lado, para difundir uma cultura de promoo, defesa e garantia de direitos e, por outro, para mobilizar a sociedade em favor da efetivao desses direitos em parceria com os demais eixos do sistema, de modo articula do, integral e integrado. Poder viabilizar tambm um enfrentamento positivo de muitas das dificuldades que se colocam para a materializao de propostas inovadoras, j experimentadas em outros espaos nacionais (ou mesmo inter nacionais), fornecendo condies para a construo de argumentos favorveis superao de conservadorismos na subjetividade da sociedade brasileira. Devem participar desse eixo os diferentes meios de comunicao e de formao: as instituies educativas em seus nveis, primrio, secundrio, tc nico, universitrio (graduao e psgraduao, estrito e lato sensu); os rgos de divulgao imprensa, rdio, televiso; o cinema e demais meios de co municao (internet, espaos de encontro e discusso e outros). Essas instituies detm as ferramentas mais eficazes para a (re)construo do olhar sobre os direitos no contexto da sociedade, de modo que os mesmos sejam reconhecidos e respeitados. Os profissionais que atuam nas instituies que disseminam ideias e sabe res devem, portanto, ser considerados atores estratgicos que ocupam espaos onde a circulao e a estruturao de significados constituem um terreno slido para forjar representaes e prticas garantidoras de direitos humanos. 196
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Todo processo de disseminao de saberes um ato poltico: h sempre uma posio a partir da qual aquele saber disseminado, uma vez que busca modificar modos de pensar, sentir e atuar. A proposta que a disseminao do saber orientado para a garantia de direitos seja realizado por instituies e pes soas que conheam bem as questes a ela relacionadas, bem como a cultura e a linguagem que impregnam seu enfrentamento, de forma a assegurar a quali dade dos instrumentos, das mensagens e da metodologia de atuao. O alcance mximo da disseminao de um saber se d quando ele se con verte em cultura, o que significa que se torna um modo de pensar, sentir e atuar no cotidiano. Isto tem possibilidade de ocorrer quando as instituies tm clareza terica e tica em relao informao que disseminam. So as instituies educativas que configuram os espaos preferenciais para a formao de sujeitoscidados que conheam direitos e deveres seus e dos demais e que saibam respeitlos e reivindiclos. Tendo como princ pio bsico a construo coletiva de uma educao voltada para a cidadania, os educadores podem trazer para as escolas a discusso crtica e contextualizada das questes da criana, da adolescncia, das relaes sociais, na escola, na sociedade, em sua regio, em seu municpio, em seu bairro. A Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, em 1989, j apresentava como uma de suas metas o reconhecimento, pelos Estadosmem bros, de que a educao deveria ser dirigida no sentido de imbuir na criana o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais (art. 29, 1b). Outro espao importante para a disseminao de direitos so os meios de comunicao imprensa, rdio, televiso, cinema, internet e outros , os quais so responsveis por boa parte das internalizaes de comportamentos. Sua influncia varia de acordo com as suas prprias caractersticas em relao ao pblico a que se destina: em uma sociedade como a brasileira, com pouca tradio de leitura, a palavra impressa (jornais, revistas) tem menor in fluncia do que a palavra e a imagem que chegam s pessoas pelo rdio e pela televiso. Devese ainda assinalar a importncia adquirida hoje pela internet, por sua penetrao em todas as camadas sociais, o que vem provocando a ex panso dos espaos de formao de opinio. Esses meios de comunicao exercem forte influncia (que pode ser positiva ou negativa) sobre os sentimentos, os conceitos, os costumes e as prticas dos cidados. H necessidade de a sociedade promover uma reflexo
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mais profunda sobre sua fora na definio dos valores da sociedade, no sen tido de exigir a garantia de seu maior engajamento em um projeto tico e poltico de construo social, valorizador dos direitos humanos. Terminamos este texto, assim como comeamos, com Marilena Chaui (op. cit.), que nos alerta que o maior problema da democracia numa socieda de de classes o da manuteno de seus princpios igualdade e liberdade sob os efeitos da desigualdade real. O enfrentamento dessas dificuldades se far com a conciliao desses princpios com o princpio da legitimidade do conflito e com a introduo da ideia de que, graas aos direitos, os desiguais conquistam a igualdade, entrando no espao poltico para reivindicar a parti cipao nos direitos existentes e sobretudo para criar novos direitos. Estes so novos no simplesmente porque no existiam anteriormente, mas porque so diferentes daqueles que existem, uma vez que fazem surgir, como cidados, novos sujeitos polticos que os afirmaram e os fizeram ser reconhecidos por toda a sociedade. Recebido em 1/8/2011

Aprovado em 28/11/2011

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