Sunteți pe pagina 1din 71

Controlul judectoresc asupra administraiei publice

1. Aspecte administraiei publice generale privind controlul judectoresc asupra

1.1. Noiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn 1.1.1. Etimologic cuvntul contencios provine din limba francez, fiind un neologism care a ptruns n limba romn modern 1. La originile sale latine cuvntul (verbul) contendo (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, aciunea de a reclama, de a cere cu insisten, de a susine sau de a pretinde , de unde !i derivatele sale substantivale - de disput sau lupt ("contentio#) - !i ad$ectivale - ncpnat, drz, certre ("contenti%sus#). &n limba francez cuvntul contentieux desemneaz o mpre$urare o situaie sau un ansamblu de probleme puse n discuie, discutabile sau litigioase ', formnd obiectul unui proces, aceea!i semnificaie avnd-o !i n limba romn contemporan(. &n terminologia $uridic romn din veacul )*) !i pn n prima $umtate a secolului )) noiunea a avut o larg utilizare, cu multiple sensuri, dup care, n cea de-a doua $umtate a veacului trecut, s ias din uz, ca urmare a evoluiei legislative din ara noastr, fiind nlocuit, mai ales n materie administrativ !i $udiciar cu sintagma "controlul $udectoresc asupra administraiei#, pentru ca apoi s revin, n ultimul deceniu al secolului trecut n vocabularul $uridic uzual, tot ca o consecin a modificrilor legislative de dup anul 1+,+. 1.1.2. Sensurile $uridice ale noiunii de contencios vizeaz dou planuri principale. -e planul dreptului material noiunea desemneaz conflictul de interese intervenit ntre dou sau mai multe pri !i care nu poate fi soluionat, n caz de nenelegere, dect pe calea unui proces sau litigiu $uridic desf!urat n faa unui organ de $urisdicie competent.. -e planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaii. &n primul rnd, n sens funcional desemneaz activitatea de soluionare propriu-zis printr-o procedur specific a acelor litigii n care partea interesat se ndreapt cu o cerere mpotriva unui adversar fa de care susine, n contradictoriu, c legea sau/!i un drept subiectiv ori interes legitim au fost nclcate 0. 1cest sens este n opoziie cu procedura necontencioas (necontradictorie) care urmre!te realizarea unui drept sau interes nenclcat, dar !i neopozabil altuia strict determinat n cadrul procedurii respective.
1

Dicionar de neologisme, 2diia a **-a, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+00, p. 15+ Dicionar latin-romn, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+0 , p. 151. ' Dictionnaire du franais contemporain, Larousse, 1+51, p. ,5. ( Dicionar explicativ al limbii romne, 2ditura 1cademiei, 4ucure!ti, 1+5., p. 1+6. . Dicionar enciclopedic romn, vol. *. 2ditura -olitic, 4ucure!ti, 1+0 , p. 55.. 0 Dicionar de drept procesual civil, 2ditura 3tiinific !i 2nciclopedic, 4ucure!ti, 1+,', p. '+,. .

&n al doilea rnd. n sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guverneaz soluionarea litigiilor dintre prile aflate n conflictul respectiv5. &n al treilea sens, instituional-organic prin contencios se nelege autoritatea sau organul de $urisdicie competent, anume investit cu soluionarea unor asemenea litigii sau conflicte. &n acest sens, dar cu o semnificaie aparte, interesnd mai puin studiul nostru, prin contencios nelegem serviciul funcional din cadrul unei instituii sau societi comerciale avnd ca principal atribuie promovarea !i aprarea $uridic a drepturilor !i intereselor respectivelor organizaii, precum !i acordarea asistenei $uridice de specialitate acestora la emiterea sau nc7eierea actelor $uridice, inclusiv n faa organelor de $urisdicie n cazul litigiilor n care sunt implicate ,. 1cest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebit n ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios !i $uridic att n cadrul autoritilor publice ct !i n sectorul public !i privat al economiei. 8ontenciosul poate fi clasificat dup mai multe criterii, dintre care enumerm9 - dup obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.: - dup autoritatea n faa creia se deruleaz soluionarea conflictului, contenciosului poate fi $udiciar, de competena instanelor $udectore!ti, !i contencios $urisdicional, de competena unor instane administrative ori de alt natur cu totul special: - dup natura prilor implicate !i a efectelor soluiei pronunate, contenciosul poate fi intern sau internaional. 1.1.3. Evoluia istoric a noiunii de contencios administrativ n legislaia romn. -entru o mai corect nelegere a evoluiei !i sensurilor noiunilor de contencios administrativ este necesar o sumar definire preliminar a acestuia pornindu-se de la o form ct mai pur sau clasic bazat pe criteriul concordanei + $uridice dintre sensul formal cu cel material al noiunii. &n acest sens contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autoritile administraiei publice avnd ca obiect msurile de autoritate e;ecutiv prin care s-au nclcat drepturile subiective ale reclamanilor soluionate de ctre instanele $udectore!ti (tribunale) administrative avnd competena special necesar. 1ceast definiie relev caracteristicile tipice ale contenciosului !i anume9 - prile litigiului sunt particularii !i autoritile e;ecutive: - obiectul litigiului l reprezint msurile (actele !i faptele) administrative: - cauza aciunii const n vtmarea drepturilor subiective sau intereselor legitime:
5

<.=rganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, 2ditura =acia, 8lu$->apoca, 1++ , p. 10,-10+: *. ?antai, " oiunea, definiia, evoluia i formele contenciosului administrativ romn, n "@evista de drept public# nr. 1/ , 1+++, p. 1.- 6 , Dicionar explicativ!!!, op. cit., p. 1+6. + 1supra coincidenei a se vedea aspecte de drept comparat relevate de 1. *orgovan, n Drept administrativ, tratat elementar, vol.**, 2ditura Aercules, 1++', p. 1.'. 0

- competena litigiului revine instanelor (tribunalelor) administrative, n baza unei legi speciale. ? analizm sumar, prin raportarea la aceast definiie, evoluia !i caracteristicile contenciosului administrativ romn. -rima etap (caracterizat prin e;istena 8onsiliului de ?tat - 1,0(-1,00) este cea a contenciosului n anulare revenind unui tribunal administrativ creat n baza legii organice !i dispunnd !i de competene speciale16, dup modulul francez. 8ea de-a doua etap (1,00-1+6.) este caracterizat prin contenciosul n despgubire bazat pe dreptul comun !i ncredinat instanelor civile ca un caz particular de rspundere delictual11 avnd drept cauz a pre$udiciului actul administrativ iar ca prt obligat autoritatea e;ecutiv, sistem de inspiraie anglosa;on. 8ea de-a treia etap (1+6.-1+16) vizeaz contenciosul n anulare ncredinat seciei de specialitate a instanei supreme de $ustiie. 8ea de-a patra perioad (1+16-1+1 ) este cea a contenciosului n despgubire (daune) ncredinat tribunalelor de drept comun, ulterior investite !i cu un contencios n constatare (1+1 -1+ '). 1 cincia perioad (marcat de 8onstituia din 1+ ' !i de Legea contenciosului administrativ din 1+ .) consacr controlul de anulare al instanelor $udectore!ti superioare (8urile de 1pel) pentru actele de autoritate ale e;ecutivului vtmtoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despgubiri, recursul fiind de competena instanei supreme. &n acela!i timp se mai e;ercit un contencios paralel special n anulare !i obligarea la despgubiri viznd actele de putere ale autoritilor locale ce vatm drepturi subiective - ncredinat instanelor administrative (comitete de revizuire, devenite curi administrative). &n sfr!it, e;ist !i contenciosul $urisdiciilor administrative speciale cu caracter derogator att prin autoritatea de soluionare (de e;emplu 8urtea de 8onturi) ct !i prin materia vizat (contabilitatea banilor publici). 1 !asea perioad (1+(,-1+0.) caracterizat prin eliminarea contenciosului general ca regul n sistemul de drept !i instituirea e;cepional a contenciosului special n materii anume prevzute (contravenionale, electorale, etc.). 1 !aptea perioad (ce a debutat prin 8onstituia din 1+0. !i Legea nr. 1/1+05) care s-a vrut o inversare de sistem n care regula devenea contenciosul n anularea actelor administrative ilegale !i n obligarea la msuri e;ecutive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plin $urisdicie afectat ns prin numeroase e;cepii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui. 1 opta perioad marcat de Legea contenciosului administrativ nr. +/1++6 !i de adoptarea actualei 8onstituii caracterizat prin9 - instituirea contenciosului general n temeiul unei legi n anulare !i n obligarea la msuri e;ecutive pentru vtmarea drepturilor subiective precum !i acordarea despgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plin $urisdicie:
16 11

8. B. @arincescu, "ontenciosul administrativ romn, 4ucure!ti, 1+'0, p. ''. *. *ovna!, Drept administrativ, 2ditura ?ervo ?at, 1rad, 1++5, p. 1 6. 5

ncredinarea competenelor de soluionare instanelor de $udecat de drept comun n condiiile instituirii a dou grade de $urisdicie (inclusiv a unei singure ci de atac): - e;istena paralel a contenciosului special al instanelor $udectore!ti: - meninerea $urisdiciilor administrative speciale n materie de contencios !i controlul $udiciar al instanelor de drept comun asupra acestora n urma utilizrii directe a cii de atac a recursului $udiciar. 1stfel, Legea nr. +/1++6 confer o semnificaie aparte noiunii de contencios administrativ, ntr-adevr, dac n sens material - funcional prin acesta nelegem litigiile n care cel puin una din pri trebuie s fie o autoritate administrativ (prt)1 , n sens instituional formal - organic, soluionarea litigiului revine instanelor $udectore!ti de drept comun (deci contenciosul $udiciar), iar nu unor instane speciale, c7iar dac n cadrul lor funcioneaz secii (colegii) specializate1'. -rin adoptarea 8onstituiei lucrurile s-au complicat !i mai mult ntruct cerina ca partea prt din litigiu trebuie s fie o autoritate administrativ a disprut 1( fiind nlocuit cu cea de autoritate public, punnd sub semnul ntrebrii ns!i fundamentul conceptului, c7iar dac aceasta nu aparine e;ecutivului, revenindu-i numai n secundar atribute de natur administrativ1., iar prin revizuirea legii fundamentale (art. . /1) vtmarea poate afecta !i un interes legitim nu numai un drept subiectiv. >oua !i ultima lege a contenciosului administrativ nr. ..(/ 66(, care inaugureaz o alt perioad, d o definiie legal contenciosului administrativ (art. /1 lit. e) ca reprezentnd activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau nc7eierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul ne$ustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. 1ctul administrativ, conform legii n cauz, include, prin asimilare (art. /1 lit. c) !i contractele administrative nc7eiate de autoritile publice avnd ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, e;ecutarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice !i ac7iziiile publice. 8ontenciosul administrativ romn actual a primit multiple definiii !i sensuri n care s-a inut, mai mult sau mai puin, seama, de evoluia legislativ !i constituional sau de orientrile practicii $udiciare n materie 10, mai ales dac avem 1

Cenionm c n practica $udiciar s-a conferit un sens foarte larg noiunii-de autoritate administrativ incluznd barourile de avocai !i Dniunea 1vocailor din @omnia (dec. nr. 5/ iunie 1++ a 8.?.E.?. cont. adm., n D!"!#!$!, %&&'-%&&(, p! )))*, +sociaia ,eneral- a .n-torilor i /escarilor #portivi 0dec !nr! 1)2%& ianuarie %&&3 a "!#!$!"! cont! adm!, n =.8.?.E. 1++', p! ()4* 1' F. -riscaru, 5ratat de drept administrativ, -artea Beneral, Lumina Le;, 4ucure!ti, 1++', p. 55. 1( 1. *orgovan, op. cit., p. ', 1. &n mod curios, practica $udiciar nu s-a reorientat radical sub regimul noii 8onstituii, nerevenind asupra practicii anterioare pentru a e;clude administraiile nepublice de la controlul contencios (a se vedea privitor la 4aroul de 1vocai dec. nr. 1,((/ noiembrie 1++0 a 8.?.E.?. cont. adm. n 8. 8ri!u, 3t. 8ri!u, 6epertoriu de practic- i literatur- 7uridic- %&&8-%&&9, 2ditura 1rgessis, 1++,, p. 1 . 10 1. *orgovan, op. cit., p. 1.', F. -riscaru, op. cit..., p. 1 . ,

n vedere c o serie de reglementri de baz n materie administrativ 15, !i c7iar prevederi procesuale vizeaz, ntr-un anumit mod, aspecte incidente 1, litigiilor de contencios administrativ. Ceninndu-ne n cadrul strict legal n vigoare putem defini contenciosul administrativ n sens formal - procesual ca fiind activitatea instanei de $udecat, ntemeiat pe prevederi speciale, de a soluiona un conflict determinat de nclcarea legii sau, dup caz, !i vtmarea unui drept legal ori interes legitim printr-o msur sau contact ori o atitudine administrativ provenit de la o autoritate public !i prin care se urmre!te recunoa!terea dreptului sau a interesului legitim vtmat, anularea respectivei msuri sau obligarea la o msur e;ecutiv ori contractual solicitat sau nlturarea unei aprri procesuale ntemeiate pe un comportament administrativ vtmtor1+, acordndu-se, dup caz, dauna materiale sau/!i morale. &n sens organic - funcional contenciosul administrativ reprezint totalitatea sistemului instanelor $udiciare investite special cu soluionarea nclcrile de lege svr!ite de autoriti publice prin msuri !i atitudini administrative vtmtoare. &n lumina acestor considerente vom reine ca trsturi ale contenciosului administrativ romn actual urmtoarele9 - e;istena litigiului soluionat de instane $udectore!ti de drept comun n temeiul unor prevederi speciale, devenite, n perspectiv, tribunale administrativ G fiscale, respectiv secii la curile de apel, inclusiv la &nalta 8urte de 8asaie !i Eustiie, de contencios administrativ !i fiscal: - cauza litigiului const n nclcarea legii sau/!i vtmarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (msur) administrativ() sau atitudine e;ecutiv de nesoluionare n termen a unei cereri privind un drept sau refuzul ne$ustificat de a da curs unei astfel de solicitri, inclusiv nclcarea clauzelor contractelor administrative: - obiectul litigiului l reprezint anularea msurii administrative contestate sau obligarea la o msur e;ecutiv 6, dup caz, acordarea de despgubiri sau/!i de daune morale, inclusiv modul de e;ecutare a contractelor administrative: - una din prile (participantele) n litigiu este autoarea msurii contestate avnd calitatea de autoritate public ce e;ercit, n principal sau n secundar, atribuii de putere e;ecutiv ori parte contractant, avnd o astfel de calitate ntr-un contract administrativ. &n sfr!it, obiect al unui litigiu n contencios l poate forma !i un contract administrativ, cum este, de e;emplu, cel de ac7iziii publice (art. ,6/ ori Hrdonana de Drgen nr. 06/ 661 privind ac7iziiile publice). 1.1. . !ormele "categoriile# de contencios administrativ

15

1!a ar fi, de e;emplu, atributul prefectului de a ataca n $ustiie actele administrative ilegale ale autoritilor locale conform Legii administraiei publice locale nr. 1./ 661 (art.1'./1). 1, 1!a este cazul e;cepiei de ilegalitate a actelor administrative. 1+ <. =rganu, Introducere in teoria i practica statului de drept, 2ditura =acia, 8lu$->apoca, 1++ , p. 10,. 6 Litigiul poate avea !i un alt obiect, dar prin invocarea e;cepie de ilegalitate a unei msuri administrative se tinde la zdrnicirea aprrii ntemeiate pe ea prin nlturarea msurii pe care se bazeaz. +

Dn prim criteriu de clasificare se poate face dup obiectul aciunii$ adic dup ceea ce se urmre!te prin e;ercitarea ei n care sens distingem contenciosul n anulare !i contenciosul n obligare. -rimul este e;ercitat fa de un act administrativ urmrindu-se desfiinarea lui pentru c ncalc legea sau/!i un drept subiectiv sau interes legitim (de pild, un act de demolare a unei construcii, de destituire dintr-o funcie public) uneori urmrindu-se doar o desfiinare parial a actului sau o modificare a acestuia 1, indiferent c se mai cere sau nu !i obligarea autoritii prte la emiterea unei msuri solicitate sau la plata despgubirilor . 8ontenciosul n obligare este acela n care instana oblig administraia la emiterea unui act $uridic, adeverine, certificat sau orice alt nscris pe care e;ecutivul refuz ne$ustificat s-l elibereze sau nu se pronun n termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim viznd aceast mpre$urare. Ia de legea actual a contenciosului se impune !i precizarea c aciunea n anulare sau n obligare poate viza !i materia contractelor administrative. Dn al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face dup calea "modalitatea# procesual de iniiere a acestuia n contencios pe calea aciunii directe !i pe calea aciunii indirecte. -rimul are ca obiect o cerere de c7emare n $udecat a unei autoriti publice n scopul anulrii unui act administrativ sau obligrii la emiterea ori nc7eierea lui, iar cel de-al doilea (e;cepia de ilegalitate) ' se declan!eaz incidental ntr-un litigiu pus n mi!care n faa $ustiiei pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime, ns la un moment dat, ntr-un asemenea proces, una din pri sau dintre participani invoc n aprarea sa, pentru a combate preteniile sau aprrile formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazeaz acesta din urm. Dn al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face dup sfera de cuprindere !i sistemul legal al aciunii $udiciare n contencios general, ntemeiat pe Legea nr. ..(/ 66(, !i un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la actul precitat, viznd situaii deosebite, de e;emplu, n materie electoral, contravenional, etc. &n sfr!it, dup natura %nclcrii produse distingem contenciosul obiectiv viznd ilegalitatea unui act ( a crui anulare se urmre!te !i contenciosul subiectiv cnd prin aciunea $udiciar ntemeiat pe vtmarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmre!te, anularea actului indiferent de legalitatea lui. -recizm c toate aceste clasificri, !tiinifice !i didactice, nu sunt incompatibile ntre ele, deoarece, de e;emplu, o aciune n contencios poate fi introdus n temeiul Legii nr. ..(/ 66(, urmnd anularea actului administrativ sau
F. -riscaru. op. cit., p. 5,. F. -riscaru e;clude ntr-un asemenea caz acordarea de despgubiri, idem, op. cit. p. 5,. ' -entru detalii a se vedea 8. B7. <ar7on, 6-spunderea patrimonial- a organelor administraiei de stat i controlul 7urisdicional indirect al legalit-ii actelor administrative, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+05, p. 11'- (, ,0 ( 1ctul poate fi !i normativ n optica *nstanei ?upreme (dec. nr. 00 /10 sept. 1++( a 8.?.E.?. cont. adm. n 6epertoriu de 7urispruden- i doctrin- romn- %&4&-%&&8 , vol. *, 2ditura 1rgessis, 1++., p. ., - .+. 16
1

obligarea la msuri e;ecutive, dup cum e;cepia de ilegalitate se poate invoca ntrun litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativ sau la un act individual similar, indiferent c a nclcat legea sau/!i un drept subiectiv ori interes legitim.

1.2. Necesitatea controlului judectoresc asupra activitii executive &n dreptul occidental activitatea e;ecutiv realizat de administraia public (de stat) este supus !i unui control $urisdicional e;ercitat fie de instane $urisdicionale speciale (ca, de e;emplu, tribunalele administrative n Irana), fie de instanele de drept comun (n 1nglia) sau de $urisdiciile speciale - din cadrul administraiei publice ntlnite n toate sistemele de drept. &n @omnia n perioada 1,00-1+ . instanele $udectore!ti erau competente s soluioneze litigiile dintre particulari !i administraie n baza legii ordinare, iar, ulterior, n condiiile legii speciale, dup adoptarea legii contenciosului administrativ ( ' dec. 1+ .). -entru o scurt perioad de timp au funcionat ca organe $urisdicionale pentru litigiile de natur administrativ 8omitetele de @evizie (create prin legea din 6 aprilie 1+'') nlocuite, la rndul lor, prin 8urile administrative (prin legea din 5 martie 1+'0) . organe cu o vast activitate $udiciar 0. 2;istena contenciosului administrativ n dreptul occidental se $ustific n doctrina respectiv prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor fa de abuzurile rezultnd din puterea discreionar a administraiei publice. ?e consider c aceast ocrotire devine efectiv eficient numai dac cenzurarea activitii e;ecutive, a actelor administrative, n special, se ncredineaz spre e;ercitare nu administraiei active, emitent a actelor de putere, ci unui organ specializat n soluionarea litigiilor cu administraia, respectiv unei $urisdicii, fie instan $udectoreasc (de drept comun sau special profilat), fie $urisdicie administrativ special dispunnd de independena necesar soluionrii litigiilor respective 5. 1firmarea necesitii prote$rii individului mpotriva abuzurilor administraiei publice, a!a cum o susin c7iar $uri!tii occidentali, nseamn implicit recunoa!terea e;istenei nclcrilor de lege din partea organelor c7emate s aplice dreptul. -e de alt parte, preocuprile manifestate n acest sens izvorsc !i din necesitatea aprrii eficiente a ordinii de drept, a drepturilor !i intereselor, eventual lezate, n condiiile deplinei accesibiliti, formale !i materiale, la $urisdicia n materie administrativ. 8u toate acestea instituia contenciosului administrativ a fost criticat c7iar de unii $uri!ti occidentali ntruct, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaiei puterilor proclamat n statul de drept, dndu-se, astfel posibilitatea cenzurrii actelor de putere e;ecutiv de ctre o alt putere, cea $udectoreasc, ntre cele dou puteri ncetnd starea de independen !i de egalitate care trebuie s caracterizeze raporturile dintre ele.
. 0

1. *. -etrescu, "urile administrative, 4ucure!ti, 1+'5, p. '. 8. 1tanasiu, =. Coldovan, $urisprudena curilor administrative, 4ucure!ti, 1+'5 5 2. =. <arangul, 5ratat de drept administrativ, 8ernui, 1+(1, p. .(. - .(, 11

&n ara noastr, prin =ecretul nr. 1 ,/1+(, a fost desfiinat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicitii puterii de stat socialiste, n temeiul cruia toate organele statului, inclusiv cele administrative !i $udectore!ti, se subordoneaz Carii 1dunri >aionale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, n e;punerea de motive a decretului precitat se arta c Jnu se mai poate concepe ca actele de autoritate s fie puse n discuie de ctre particulari, iar ace!tia s mai aib dreptul s c7eme n $udecat statul, pentru ca actele lui s fie cenzurate de ctre o autoritate subordonat#. -rin =ecretul nr. 1( /1+. se modific n mod corespunztor !i dispoziiile art. 1 6 1, ale codului de procedur civil care consacrau, pn atunci, dreptul instanelor $udectore!ti de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea aciunii directe, ca o cale de control $udiciar general, stabilindu-se c un atare control se va putea e;ercita n viitor numai n cazurile e;pres prevzute de lege. &n acest sens, practica $udiciar, inclusiv cea a fostului <ribunal ?uprem, pornind de la constatarea c n ara noastr contenciosul administrativ a ncetat s mai e;iste, a desfiinat un numr de 7otrri $udectore!ti prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administraiei de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se c "n lipsa unui te;t e;pres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului $urisdicional, ci numai controlului organelor administrative ierar7ic superioare# ,. *nstanele de $udecat puteau anula actele administrative doar n cazurile e;pres prevzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dac acesta nu era prevzut e;pres pentru respectiva categoria de acte, dup cum instanele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administraiei de stat s emit anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urm erau ndatorate s le adopte +. 1ciunile care tindeau la desfiinarea actelor administrative se mpreau n dou categorii'6. &n prima categorie intrau aciunile (plngerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim nclcat de administraie fiind e;ercitate doar de persoanele interesate (ca, de e;emplu, plngerea adresat de contravenientul persoan fizic la instana de $udecat mpotriva nc7eierii de aplicare a sanciunii '1) sau de parc7et (procuratur). &n a doua categorie intrau aciunile numite "populare# recunoscute oricrui subiect, c7iar dac cel n cauz nu dovedea un interes personal (ca, de e;emplu, ntmpinarea adresat instanei de $udecat mpotriva deciziei comitetului e;ecutiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil ntmpinarea mpotriva omisiunilor, nscrierilor gre!ite a erorilor fcute n listele de alegtori' ) calea de atac $udiciar fiind recunoscut oricrei persoane fizice, procuratur, organizaie ob!teasc, etc. =e!i regula general instituit era inadmisibilitatea controlului $udectoresc pe cale direct mpotriva actelor administrative, totu!i instanele de $udecat s-au considerat ntotdeauna competente s verifice pe cale incidental (prin e;cepie)
=ec. nr. 1./1+.. n :egalitatea popular- nr. 1/1+.0, p. 11': dec. nr. ,11/1+.( n "8ulegere de decizii...# pe anii 1+. /1+.( vol. *, p. 00: dec. nr. 1.6/1+0. n "Legalitatea popular# nr. 11/1+.5, p. 1',0. + <. =rganu, +ctele de drept administrativ, p. . . '6 idem, op. cit., p. .'- .+. '1 1rt. ( din =ecretul nr. 1,(/1+.( abrogat prin Legea nr. ' /1+0, ' 1rt. ( din Legea nr. +/1+. (abrogat). 1
,

legalitatea unui act administrativ !i a crui ilegalitate era invocat n cadrul unui litigiu pus n mi!care pentru alte considerente dect legalitatea actului respectiv, dar de a crei rezolvare depindea, ntr-un fel sau altul, soluia final. 8onstituiile din 1+(, !i 1+. , ca !i legile de organizare $udectoreasc, precum !i legile de procedur civil adoptate n perioada aplicrii lor, nu conineau dispoziii speciale referitoare la controlul $udectoresc al actelor de drept administrativ. H asemenea rezolvare $uridic s-a considerat c a corespuns pe deplin acelei etape ntruct mpiedica orice tentativ de tergiversare, cu a$utorul procedurii $udiciare, a aplicrii msurilor administrative !i politice, operative !i oportune, conform noilor sc7imbri, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparinnd claselor !i categoriilor sociale nlturate de la putere !i deposedate economic, n scopul aprrii drepturilor !i intereselor lor vtmate prin acte de autoritate. -rin 8onstituia din 1+0., s-a consacrat dreptul celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului !i repararea pagubei ''. =e asemenea, tot 8onstituia mai prevedea'( c tribunalele !i $udectoriile $udec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, !i asupra legalitii acestor acte. &n acest fel legea fundamental concretiza la nivelul administraiei controlul $udiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului. &n dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1+05 cu privire la $udecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanelor $udectore!ti de drept comun o competen general n nfptuirea controlului $urisdicional'. asupra actelor administrative ilegale. La aceast form nou de control $udiciar general se mai adugau alte forme de control $udectoresc special e;istente la acea dat. Legea contenciosului administrativ nr. +/1++6 a lrgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate n $ustiie !i, totodat, a eliminat numeroasele e;cepii restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevzute de legislaia anterioar. &n sfr!it, ultima reglementare n materie, legea nr. ..(/ 66( a continuat procesul de lrgire considerabil a cadrului legal de acces la $ustiie, n materie de contencios administrativ, prin includerea n sfera aciunilor $udiciare, nu numai a celor viznd vtmarea drepturilor subiective, ci !i a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vtmate, decurgnd nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar !i din contracte administrative. =reptul fundamental, consacrat de art. . din actuala 8onstituie revizuit, care permite celui vtmat ntr-un drept sau interes legitim al su de ctre o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri de a obine recunoa!terea dreptului pretins, anularea actului !i repararea pagubei este considerat, alturi de alte drepturi, ca formnd o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetene!ti !i anume reprezentnd a!a numitele "drepturi
'' '(

1rt. '. din 8onstituie. 1rt. 16' alin. ' din 8onstituie !i art. alin. ultim din Legea nr. .,/1+0, pentru organizarea $udectoreasc abrogat prin legea nr. + /1++ . '. <.=rganu, +ctele administrative i faptele asimilate lor!!!, p. (. 1'

garanii#. 1ceste drepturi specifice sunt de natur procedural sau procesual, distincte de alte drepturi fundamentale cu coninut material dar care se pot realiza, n cazul nclcrii lor, prin intermediul "drepturilor garanii# care, a!a cum rezult !i din denumirea lor, confer garanii $uridice ale realizrii drepturilor fundamentale cetene!ti. =ac n unele state instanele de $udecat nu au competena de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate "acte de guvernmnt# ca e;presie a puterii discreionare a administraiei publice, dreptul democratic nu susine ideea c acest control $udiciar ar reprezenta un amestec n sfera activitii e;ecutive, nclcndu-se principiul specializrii organelor de stat. &n adevr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotriv, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborri !i unui control reciproc ntre toate organele de stat. &n ultim instan, verificarea legalitii actelor $uridice, n general, !i a celor administrative, n special, reprezint un control al conformitii lor cu legea, cu principiul legalitii, n scopul asigurrii efective !i complete a supremaiei legii '0 !i deci a caracterului ei unic. 1.3. Caracteristicile administraiei pu lice generale ale controlului judectoresc asupra

8ontrolul $udectoresc se desf!oar asupra celor mai diferite aspecte ale comple;ei activiti e;ecutive a statului. 2l vizeaz formele concrete ale acestei activiti cum sunt actele $uridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operaiunile te7nico-materiale !i fapte material-$uridice. Iiecare din aceste forme beneficiaz de norme $uridice specifice care reglementeaz ntr-un anumit mod soluionarea litigiului respectiv dedus $udecii. 1stfel, litigiile de natur civil !i comercial (izvornd din contracte sau din fapte ilicite) se soluioneaz dup regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de munc dup normele dreptului muncii, etc. &n studiul nostru intereseaz numai modul n care se nfptuie!te controlului $udectoresc asupra actelor administrative, categorie principal a actelor $uridice ale administraiei publice, !i asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de alt natur ale administraiei formeaz obiectul preocuprilor altor ramuri de drept. -e de alt parte, conform reglementrii actuale n vigoare (art. /1 lit. c din Legea nr. ..(/ 66() sunt asimilate actelor administrative !i contractele (administrative) nc7eiate de autoriti pentru punerea n valoare a bunurilor proprietate public, e;ecutarea de lucrri de interes public, prestarea serviciilor publice, precum !i ac7iziiile publice. Litigiile de natur administrativ, de!i distincte de litigiile avnd o alt natur $uridic, intr, sub aspect procesual, n categoria litigiilor civile, n sensul larg al noiunii, prin opoziie cu cauzele penale, ceea ce nu nseamn c ele nu se difereniaz de litigiile civile propriu-zise (n sensul restrns al noiunii). 1. H prim caracteristic a controlului $udectoresc de contencios este aceea c se e;ercit numai asupra actelor administrative !i a faptelor asimilate acestora cu e;cluderea operaiunilor te7nico-materiale, a altor acte !i fapte $uridice deoarece vizeaz cenzurarea acelor manifestri de voin prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuii de realizare a puterii de stat - !i nu ca
'0

2ditorial n "?tudii !i cercetri $uridice# nr. (/1+05, p. 0.1, C. 2liescu: 6-spunderea civildelictual-, 2d. 1cad., @.?.@., 4ucure!ti, 1+05, p. 5 , p. '10 1(

persoan $uridic de drept privat (civil), - inclusiv n cazul nc7eierii contractelor administrative de interes public. . 8ontrolul $udectoresc se desf!oar asupra tuturor autoritilor administrative centrale, teritoriale !i locale. '. 8ontrolul $udectoresc vizeaz verificarea legalitii actelor !i faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. -roblemele de oportunitate apar cu totul e;cepional n activitatea instanelor, ca, de e;emplu, n cazul suspendrii de ctre acestea a unor msuri administrative n litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau n ipoteza unor cauze care ar e;clude rspunderea $uridic a administraiei pentru msurile dispuse'5 (un asemenea caz l reprezint fora ma$or). (. 8ontrolul $udectoresc nu are un caracter e;clusiv ',, nefiind singura form de control asupra administraiei, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o component de baz a controlului $urisdicional e;ercitat asupra administraiei !i de alte organe $urisdicionale administrative, precum Hficiul de ?tat pentru *nvenii !i Crci, prin comisia de ree;aminare din cadrul su. .. 8ontrolul $udectoresc este ulterior adoptrii sau e;ecutrii actului administrativ, ntruct verific legalitatea unor msuri de$a e;istente !i nu a unor msuri viitoare, putnd fi !i anterior sau concomitent fa de momentul e;ecutrii msurii pe care, dup caz, o suspend sau o desfiineaz. 0. 8ontrolul $udectoresc al actelor administrative nu este un control de plin $urisdicie n sensul c instana de $udecat, de!i poate suspenda sau anula actul administrativ ori, dup caz, poate dispune nlturarea vtmrii sau repararea pre$udiciului, ea nu va putea totu!i emite actul legal sau msura necesar, neputnduse substitui n atribuiile organului administrativ, drepturile ei incluznd doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la msuri administrative !i de reparare a pre$udiciului. 8u alte cuvinte 7otrrea $udectoreasc nu constituie temeiul direct al realizrii dreptului subiectiv, trebuind ca n baza ei s se emit totu!i actul administrativ necesar. 5. 8ontrolul $udiciar asupra actelor administrative este un control n baza competenei generale de verificare a legalitii oricrui act administrativ, cu e;cepiile legale, !i a competenei speciale privind verificarea anumitor acte administrative !i fapte determinate. ,. 8ontrolul $udectoresc se desf!oar n baza unei proceduri specifice, cu caracter $urisdicional, bazat pe contradictorialitatea dezbaterilor !i independena $udectorilor, declan!at de sesizarea instanei de $udecat de ctre partea vtmat n drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. 1ceste trsturi includ litigiul administrativ n categoria litigiilor civile n sensul larg al noiunii. -e de alt parte, aceast procedur este complet diferit de cea administrativ caracterizat prin subordonarea fa de autoritatea de stat precum !i a acesteia din urm fa de organele superioare ierar7ic. +. 8ontrolul $udectoresc asupra actelor !i faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indic posibilitatea ca n prealabil alte autoriti de stat, ale puterii legislative sau ale administraiei (inclusiv organul emitent), s poat verifica legalitatea msurii contestate, controlul $udiciar rmnnd ultima soluie posibil la
'5 ',

*. *ovna!, op. cit., p. '6( <. =rganu, op. cit, p. .. 1.

care se recurge dup utilizarea fr succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere n cazul contractelor administrative. ?e disting n acest sens mai multe ipoteze posibile'+. H prim ipotez este aceea n care organul administrativ verificnd legalitatea actului pretins vtmtor l consider ca fiind un act legal ori refuz s se pronune cu privire la el sau nu se pronun n termen asupra legalitii lui, ceea ce l ndrepte!te pe reclamant s introduc aciunea n $ustiie, instana fiind n drept s verifice legalitatea actului respectiv. H a doua ipotez vizeaz cazul n care n urma verificrii administrative prealabile, organul administrativ desfiineaz actul caz n care instana nu mai poate fi sesizat deoarece actul administrativ nu mai e;ist. 1ciunea n $ustiie fiind fr obiect. =ac totu!i desfiinarea actului a antrenat sau nu a putut nltura pre$udiciile produse, sub aceste aspecte instana poate fi sesizat. 1 treia ipotez este aceea n care, dup sesizarea $ustiiei organul administrativ dispune desfiinarea actului. 1ceast msur nu poate mpiedica instana s-!i realizeze controlul $urisdicional ntruct prin desfiinarea administrativ ilegalitatea actului este dovedit, ceea ce u!ureaz $udiciar constatarea nevalabilitii sale, urmnd a se soluiona, eventual, numai cererea de despgubiri !i c7eltuielile de $udecat. 1ceea!i este soluia !i cnd desfiinarea administrativ intervine dup pronunarea 7otrrii prin care instana respinge cererea de c7emare n $udecat a celui vtmat prin acte administrative dar nainte de soluionarea cii $udiciare de atac. &n aceast ipotez instana superioar, considernd legalitatea actului administrativ dovedit, se va pronuna asupra celorlalte capete de cerere. Ia de aceast opinie(6 se poate formula rezerva c desfiinarea actului administrativ de ctre administraie, dup sesizarea $ustiiei, este irelevant, sub aspectul efectelor actului, !i c atta timp ct e;ist un litigiu avnd ca obiect un act administrativ respectivul act se suspend, fie de drept fie pe cale $udiciar, pe durata litigiului astfel nct autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece n caz contrar ar dispune !i cu privire la obiectul aciunii $udiciare n care figureaz ca prt. Dltima ipotez este aceea a respingerii aciunii n $ustiie urmat de desfiinarea actului administrativ dispus de organele administraiei. ?e consider c o asemenea desfiinare nu poate interveni ntruct s-ar nfrnge autoritatea lucrului $udecat, a 7otrrii instanei care a consacrat legalitatea actului $uridic administrativ (1. 8onsiderm c respingerea aciunii $udiciare nu transform actul e;ecutiv ntr-un act irevocabil oblignd administraia la meninerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceea!i categorie ar fi conferit dup cum actul a fost sau nu atacat n $ustiie, ceea ce legal este inadmisibil, ntruct categoria actelor administrative irevocabile este strict determinat. =e aceea administraia va putea s-!i desfiineze actul !i dup respingerea unei atari aciuni n $ustiie( . 8t prive!te autoritatea lucrului $udecat ea nu vizeaz actul administrativ ci 7otrrea $udectoreasc n sensul c reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la acela!i act administrativ, pentru acelea!i considerente !i fa de acela!i organ prt o nou
'+ (6

*. *ovna!, op. cit., p. +'- +( *. *ovna!, op. cit., p. +(. (1 *dem. op. cit. ( *. ?antai, "ontrolul 7udec-toresc asupra m-surii desfiin-rii actelor de drept administrativ n "@evista @omn de =rept#, nr. 0/1+,0, p. ' . 10

aciune n $ustiie. =ac ulterior respingerii aciunii opereaz o desfiinarea administrativ a actului reclamantului va putea introduce o aciune cu privire la nlturarea vtmrilor, repararea pre$udiciilor care se mai menin dup aceast desfiinare ori obligarea pe cale $udiciar a administraiei la luarea msurilor corespunztoare ori c7iar solicitarea anulrii $udiciare a msurii de desfiinare administrativ a actului.

2. Controlul judectoresc direct al actelor administrative %n temeiul &egii contenciosului administrativ nr. '' (2)) 2.1. Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative !n temeiul "egii contenciosului administrativ Legea contenciosului administrativ(' reprezint noul cadru $uridic general n temeiul cruia instanele $udectore!ti sunt competente s cenzureze activitatea acelor organe ale puterii e;ecutive care prin actele !i faptele lor vtma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice !i $uridice. &n literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1+05(( !i a Legii nr. +/1++6, n prezent abrogat, au fost enunate !i analizate condiiile introducerii aciunii mpotriva actelor administrative ilegale !i care, considerm, c se regsesc, n parte dar cu unele sc7imbri, !i n cazul noii reglementri(. !i anume(09 condiia ca actul atacat n $ustiie s fie un act administrativ: prin respectivul act s se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim: actul s provin de la o autoritate administrativ: anterior introducerii aciunii n $ustiie s se fi mplinit procedura administrativ prealabil: aciunea s fie introdus n termen: precum !i dou condiii negative constnd n faptul c actul atacat n $ustiie s nu fie e;ceptat de la controlul $udiciar, iar pentru declan!area acestei forme de verificare nu trebuie s se prevad e;pres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ n activitatea instanelor de
('

-ublicat sub nr. +/1++6 n Conitorul Hficial al @omniei, -artea *-a, nr. 1 din , noiembrie 1++6, modificat prin Legea nr. + /1++ , Legea nr. .+/1++', Hrdonana de Drgen nr. 1',/ 666 !i Hrdonana de Drgen nr. .,/ 66'. (( *ntitulat "u privire la 7udecarea de c-tre tribunale a cererilor celor v-t-mai n drepturile lor prin acte administrative ilegale (publicat n "4uletinul Hficial#, -artea *-a, nr. 05 din 0 iulie 1+05). (. <. =rganu, +ctele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului 7udec-toresc potrivit :egii nr! %2%&19, 2ditura =acia, 8lu$, 1+56, p. 1.+- (': @. *onescu, Drept administrativ, 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti. 1+56, p. '00-'5,: *. *ovna!, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+55, p. +.-'6 : 1l. >egoi, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei , <.D.4. 1+,,, p. '(0-'.,: 1. *orgovan, *. Coraru, =. Custeea, :egalitatea actelor administrative, 2ditura -olitic, 4ucure!ti, 1+,., p. 6( !i urm..., *. ?antai, Drept administrativ i tiina administraiei , note de curs, ?ibiu, 1+,1, p. (5- .(: C. Lepdescu, ;undamentarea controlului legalit-ii actelor organelor statului n sistemul nostru constituional n "@evista @omn de =rept#, nr. 5/1+5 . p. ..-.0: C. 1ng7ene, "ontrolul 7udec-toresc al legalit-ii actelor administrative n "@evista @omn de =rept#, nr. 0/1+0,, p. 5+-,5. (0 *. ?antai, "ondiiile controlului 7udec-toresc direct asupra actelor administrative n temeiul :egii contenciosului administrativ n "=reptul# nr. 0/1++1, p. 1( !i urm. 15

$udecat. &n cele ce urmeaz vom e;amina numai condiiile afirmative ce se cer a fi ntrunite n cadrul aciunii (directe) n anularea actelor administrative. 1. H prim condiie pentru declan!area controlului $udiciar este aceea ca actul atacat s fie un act (de drept) administrativ, adic acea manifestare de voin a administraiei productoare de efecte $uridice !i emis n mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investit cu atribuii de e;ercitarea puterii, n caz contrar, dac actul $uridic are o alt natur (civil, de munc, $udiciar, etc.) el nu va putea fi supus controlului $udectoresc n condiiile prezentei legi, ci, eventual, n condiiile dreptului comun sau ale unor legi speciale (5. =e altfel, legea contenciosului (art. lit. c) face unele precizri n acest sens atunci cnd define!te actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public n vederea e;ecutrii ori a organizrii e;ecutrii legii, dnd na!tere, modificnd sau stingnd raporturi $uridice. -e de alt parte, aceea!i lege d o alt accepiune noiunii de act administrativ datorit raiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control $udiciar. &n primul rnd, sunt considerate acte administrative numai actele $uridice (de putere) ale unei autoriti. =e asemenea, sunt asimilate autoritilor publice (art. /1 lit. b) !i persoanele $uridice de drept privat, dar numai atunci cnd, potrivit legii, au obinut statutul de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. &n al doilea rnd, se e;clud, n accepiunea legii n cauz, actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur $udiciar (art. ./ ), actele administrative care privesc raporturile cu -arlamentul (art. ./1 lit. a), precum !i actele de comandant cu caracter militar (art. ./1 lit. b). &n al treilea rnd, aceea!i lege nu mai asimileaz, ca !i reglementarea precedent a Legii nr. 1/1+05, actelor administrative (ilegale) refuzul ne$ustificat al administraiei de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, ct !i nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege, ceea ce denot o net delimitare, n concepia legiuitorului, a actelor $uridice de faptele material-$uridic (,, asimilnd ns, refuzul ne$ustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu rspunde petiionarului n termenul prevzut (de legea n cauz sau de alte legi), ceea ce contribuie, n linii mari, la asigurarea unitii de regim $uridic
(5

&n acela!i sens a statuat, sub imperiul reglementrii anterioare, !i practica $udiciar: a se vedea <rib. ?up. sec. civ. dec. nr. 1'1. din , iulie 1+51, n "ulegere de deci<ii ale 5ribunalului #uprem pe anul %&9%, p. 61: <rib. ?upr. sec. civ. dec. nr. 06( din , iulie 1+5', n "ulegere de deci<ii ale 5rib! #up! pe anul %&93, p. ''+. &n privina noii legi a se vedea inaplicabilitatea ei n materia contractului de asigurare (dec. nr. 0,/1++ a 8.?.E., s.c.a, n J=reptul nr. 51/1++ , p. ,1), a aciunilor n revendicare (dec. nr. '5/1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul# nr. 5/1++ , p. ,.), a actelor unilaterale de dreptul muncii aparinnd societilor comerciale (dec. nr. 10 /1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul# nr. .-0/1++', p. 1 0) !i a licitaiei publice (dec. nr. 1 /1++ . 8.?.E., s.e.c. n "=reptul# nr. .-0/1++', p. 1'1). *nstana suprem a considerat c n cazul ordinelor de repartizare a suprafeelor locative cu destinaie comercial (emise de administraia public) litigiile generate de anulare acestor acte sunt de competena instanelor de drept comun (dec. nr. 1'5/1++ a 8.?.E. s.e.c. n "=reptul# nr. .-0/1++', p. 1'6). (, 1supra acestei distincii !i se vedea @. >. -etrescu, =nele aspecte ale activit-ii desf-urate de organele administraiei de stat, n "?tudia Dniversitatis 4abe!-4olKai#, $urisprudenia nr. 1/1+,+, p. +1-+'. 1,

procedural al controlului $udectoresc asupra actelor !i faptelor administrative(art. /1 lit. e teza a **-a coroborat cu art. 1/1 teza a **-a, art. / !i art. ,/1 teza a **-a). &n sfr!it, vrnd s elimine orice dubii asupra activitii e;ecutive, sunt asimilate (art. 1,/1) actelor administrative !i certificatele, adeverinele, precum !i orice alte nscrisuri la a cror eliberare administraia poate fi obligat, instana $udectoreasc avnd cderea de a se pronuna (art. 1, alin. ) !i asupra legalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii sau nc7eierii, adugm noi, a actului supus $udecii (verificarea acestora din urm realizndu-se. desigur, pe cale incidental, doar odat cu actul administrativ). =e!i n lege s-a prevzut c actul administrativ atacat n $ustiie (art. /1 lit. c) poate s fie att normativ ct !i individual(+, este unanim admis c, de regul, un act normativ nu poate vtma n mod nemi$locit drepturi subiective, deoarece nu genereaz, nu modific !i nu desfiineaz raporturi $uridice concrete .6. =ar, de!i instana nu poate verifica pe calea aciunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanei, ea va putea, totu!i, controla pe cale indirect - prin intermediul oferit de e;cepia de ilegalitate - legalitatea normei, nlturnd, dup caz, actul de reglementare de la soluionarea litigiului ca !i cum acesta nu ar fi e;istat, n spri$inul acestei argumentaii invocm !i acele prevederi ale art. 1, alin. din lege n temeiul crora instana este competent s se pronune !i asupra "legalitii actelor... care au stat la baza emiterii actului supus $udecii# (n actuala reglementare nee;istnd referiri e;prese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, a!a cum prevedea art. + alin. ' din Legea nr. 1/1+05). <otu!i, prefectul poate ataca n contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparinnd autoritilor locale sau $udeene (art. 1 '/. din 8onstituie, art. '/1 din Legea ..(/ 66(), n vreme ce Cinisterul -ublic este inut n e;erciiul aciunii $udiciare n contencios numai de actele administrative unilaterale individuale n cazul vtmrii unui drept, liberti ori interes legitim ale persoanelor n cazul e;cesului de putere ale autoritilor, putnd ataca pentru acela!i motiv actele administrative normative doar dac e;cesul de putere vatm un interes legitim public (art. 1/. !i 0). 8onsiderm c actul administrativ dedus $udecii poate fi att un act intern .1, ct !i un act e;tern, dup cum efectele sale se produc n interiorul sau n afara organului, ntruct nu se condiioneaz introducerea aciunii n $ustiie de locul unde se produc efectele vtmtoare, ci de persoanele (fizice sau $uridice) lezate n drepturile lor. =esigur n mod obi!nuit persoanele sunt vtmate n drepturile lor prin acte de administraie e;tern, cu efecte n afara organului, asupra terilor, dar !i acte de administraie intern pot leza personalul propriu al autoritilor administrative. =e altfel, legea nu condiioneaz, n acest sens, introducerea aciunii n $ustiie de lipsa calitii de funcionar al reclamantului concomitent de lipsa calitii de autoritate public la care acesta funcioneaz, n persoana prtului.
(+

1supra distinciei dintre actele normative !i cele individuale a se vedea *. 8eterc7i, C. Luburici, 5eoria general- a statului i dreptului, <.D.4. 4ucure!ti, 1+,', p. (1'-(1(. .6 1ctele de interpretare nu sunt supuse controlului $udiciar (<rib. ?up. sec. civ., dec. 1 + din 1 noiembrie 1+5+, n "8ulegere... pe anul 1+5+#, p. '6.: <rib. ?up. sec. civ. dec. nr. 0+ din + februarie 1+,,, n "@evista @omn de =rept#, nr. 1/1+,+, p. 0'). .1 &n sens contrar, sub imperiul reglementrilor anterioare, a se vedea *. Fntu, >rgani<area i activitatea de stat n 6!#!6!, 2ditura 1cademiei, 4ucure!ti, 1+5(, p. (00. 1+

>oua lege, spre deosebire de reglementarea anterioar (art. l alin. l din Legea nr. 1/1+05), nu mai condiioneaz e;ercitarea aciunii $udiciare de e;istena caracterului ilegal al actului administrativ atacat. . >einserarea acestei condiii este ct se poate de binevenit pentru c, de regul, stabilirea legalitii sau ilegalitii nu este o problem procesual prealabil ea putndu-se constata numai pe parcursul !i, mai ales, n urma soluionrii litigiului. -e de alt parte, nu este e;clus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii s produc vtmarea unui drept, mai ales cu ocazia e;ecutrii sale. &n sfr!it, condiionarea introducerii aciunii $udiciare de dovedirea, eventual c7iar de stabilirea, ilegalitii actului contestat s-ar putea manifesta n practic ca o sarcin deosebit de dificil pentru reclamant care, de regul este un ter din afara administraiei, necunosctor sau lipsit de posibiliti de acces !i documentare asupra mecanismelor decizionale e;ecutive, n mod firesc pentru reclamant, n cadrul procesului, este suficient doar simpla dovedire a vtmrii unui drept al su recunoscut de lege. =ar, de aici nu putea trage concluzia c legea n cauz ar fi reglementat un regim $uridic de rspundere obiectiv, bazat pe lipsa vinoviei administrative, deoarece culpa organului prt este prezumat prin ns!i vtmarea suferit de reclamant. &ntr-adevr, acesta din urm se limiteaz doar la dovedirea vtmrii putnd s-!i e;ercite aciunea procesual c7iar mpotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii sale (arat art. 10/1 din lege). &n privina operaiunilor te7nico-materiale care nsoesc actele administrative "instana este competent s se pronune !i asupra legalitii ... operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus $udecii# (art. 1, alin. ). 1ceast prevedere face cuvenita distincie ntre actele $uridice !i acele aciuni (acte sau fapte) ne$uridice.' de ordin material sau procedural consacrnd astfel e;pres posibilitatea controlului $udiciar indirect asupra legalitii lor.(. =e altfel, !i sub sistemul vec7ii reglementri, c7iar n lipsa unor prevederi legale, literatura !i practica $udiciar au considerat c dac aceste operaiuni au un caracter ilegal !i constituie condiii de valabilitate ale actelor administrative, ilegalitatea lor va putea fi verificat de instan odat cu controlul e;ercitat asupra actului administrativ pretins ilegal .. sau faptului.0 dedus $udecii.5.
.

&n literatura de specialitate a fost e;primat opinia c actele $uridice sunt ntotdeauna licite (<. =rganu, +ctele de drept administrativ, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+.+, p. +). .' Dneori cele dou categorii erau confundate stabilindu-se, de e;emplu, o identitate de regim $uridic ntre avizul te7nic !i autorizaia administrativ de construcie a imobilului (<rib. ?up., n compunerea prev. de art. '+ alin. !i ' din Legea pentru organizarea $udectoreasc, dec. nr. 1. din 1 febr. 1+,6, n "8ulegere... pe anul 1+,6#, p. 1+,). .( *. ?antai, "6olul avi<elor n cadrul litigiilor avnd ca obiect controlul 7udec-toresc al legalit-ii actelor i faptelor administrative n "@evista @omn de =rept# nr. 5/1+,', p. +. .. 1l. >egoi, +specte din practica 7udiciar- n leg-tur- cu controlul legalit-ii actelor administrative, n "@evista @omn de =rept#, nr. /1+51. p. 11+. .0 <rib. ?up. dec. nr. 1. din 1 februarie 1+,6, citat infra pct. 16'. .5 &n acest sens nici actele medicale, c7iar provenind de la autoriti publice, nu sunt supuse n mod nemi$locit, controlului de contencios avnd valoarea unei simple constatri !tiinifice (dec. nr. (,/1++ a 8urii ?upreme de Eustiie, sec. conten. adm. n "=reptul# nr. 5/1++', p. 5+): n mod similar este !i cazul propunerilor fcute pentru actele administrative (dec. nr. 0+./1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul#, nr. ,/1++', p. 5 6

=ac ns un asemenea act sau fapt administrativ lipse!te aceste operaiuni nu vor mai putea fi cenzurate $udiciar n temeiul Legii contenciosului administrativ, dar dac totu!i prin ele au fost cauzate vtmri (de e;emplu, s-a produs demolarea unei construcii numai n temeiul avizului te7nic al biroului de ar7itectur !i sistematizare, n lipsa deciziei administrative) controlul $udiciar al operaiunilor se va face cadrul litigiului soluionat dup regulile dreptului comun ori a legilor speciale. -oate nu ar fi fost lipsit de interes practic, pentru a asigura o reglementare ct mai complet a ipotezei normei - de la art. 1, teza final din lege -, ct !i pentru acurateea formulrii legislative ca n te;tul normativ s se fi prevzut c puterile instanei $udectore!ti cuprind !i verificarea operaiunilor administrative care au stat la baza e;ecutrii actul administrativ dedus $udecii, dat fiind faptul c, n ultim instan, operaiunile de punere n e;ecutare !i e;ecutarea propriu-zis a actelor $uridice produc, de cele mai multe ori, efectiva vtmare a drepturilor sau c !i prin modul de e;ecutare a unor acte, c7iar legale, se pot vtma drepturi. H asemenea prevedere, introdus n lege, ar fi ntregit !i acele dispoziii ale ei (art. 1( alin. l) n conformitate cu care "pentru a se preveni producerea unor pagube iminente persoana vtmat poate cere instanei s dispun suspendarea e;ecutrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond#. -e de alt parte, legiuitorul a omis, din pcate, s includ !i acele acte administrative sau operaiuni administrative care au stat la baza "nc7eierii# contractelor administrative, ca fiind !i ele susceptibile de cenzurare $udiciar, e drept, incidental !i cone;, cu aciunea principal. 8onstituia revizuit (art. 1 0/0 teza ultim) permite, cu titlu de e;cepie, cenzurarea n contencios a vtmrilor produse prin ordonane ale guvernului sau prin dispoziii ale unor ordonane declarate neconstituionale. &n dezvoltarea prevederilor legii fundamentale noua reglementare n materie a prevzut c persoana vtmat prin asemenea acte introduce aciunea la instana de contencios nsoit de e;cepia de neconstituionalitate (art. +/1), iar instana, astfel sesizat, dac apreciaz c e;cepia ntrune!te condiiile legale (art. +/1 !i ' din Legea nr. (5/1++ privind organizarea !i funcionarea 8urii 8onstituionale, modificat !i republicat) sesizeaz, prin nc7eierea motivat, instana constituional, suspendnd soluionarea cauzei de fond, n a!teptarea verdictului acestei curi. . H alt condiie de admisibilitate a introducerii aciunii n $ustiie mpotriva actelor administrative este aceea c respectivele acte s vateme drepturile recunoscute de lege reclamantului, persoan fizic sau $uridic. -rin revizuirea adus 8onstituiei n anul 66' s-a lrgit sfere vtmrii produse !i asupra interesului legitim (art. . /1), iar noua lege a prevzut c acesta poate fi att individual ct !i normativ. -rima precizare se refer la faptul c, de!i legea a fcut meniunea respectiv n parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor decurgnd din lege sau din acte normative emise n baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot n cadrul sau pe temeiul legii, dar n baza unor raporturi $uridice ce izvorsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). 1ltfel spus, e;istenei dreptului trebuie s-i corespund o ndatorire din partea administraiei de a avea o anumit conduit care poate consta dintr-o aciune (de a ntreprinde ceva). >u este obligatoriu ca dreptul ocrotit s se fi format n cadrul unui raport $uridic concret, astfel nct el s fie opozabil numai ntre prile acestuia, el putnd e;ista n afara lui fiind suficient

simpla consacrare a e;istenei sale recunoscute de lege !i dovedirea vtmrii produse prin conduita activ (de emitere a actului) din partea administraiei.,. 2;istena dreptului nu este compatibil cu un simplu interes, fie el !i legitim, ci trebuie s rezulte din consacrarea sa legal, iar vtmarea lui s fie rezultatul nendeplinirii unei obligaii legale corelative.+ interesului ocrotit n persoana reclamantului, ori consecina unei conduite active de mpiedicare, limitare sau c7iar de suprimare a e;erciiului su de ctre o autoritate administrativ. &n aceast categorie a aciunilor vtmtoare, derivnd din manifestrile cu intenie $uridic ale administraiei, intr acte $uridice care conferind drepturi unora vatm drepturile altora, cele care instituie obligaii considerate vtmtoare pentru drepturile recunoscute titularului lor, actele ce suprim06 (anuleaz, revoc ori suspend) drepturi pree;istente01, indiferent c aciunile e;ecutive sunt contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor n cauz sau de teri vtmai prin ele n drepturile lor. <otu!i, prin revizuirea 8onstituiei (art. . /1) !i interesul poate fi invocat n contencios cu condiia legitimitii sale, ceea ce este la aprecierea instanei de $udecat, acest interes putnd fi att public, ct !i privat. &n aprecierea noastr, e;tinderea obiectului aciunii n contencios de la dreptul subiectiv lezat !i asupra interesului legitim vtmat este complet ne$ustificat, ntruct confer instanei un drept de apreciere care, n cele mai multe cazuri, e;cede competenei sale fire!ti, incluzndu-i atribuii de apreciere, inclusiv pe considerente de oportunitate, iar nu numai de legalitate, ceea ce nseamn practic amestec n sfera e;ecutivului !i c7iar substituirea n competenele legale ale acestuia, ceea ce este inadmisibil c7iar pentru un adept al teoriei moderne al principiului separaiei !i al ec7ilibrului, dac nu c7iar a conlucrrii !i controlului puterilor n stat. &ntr-adevr, dincolo de multiplele argumente ce se pot invoca n acest sens, ne mulumim s ne oprim la defectuoasa definire a interesului legitim fcut de lege (art. /1 lit. o) care n cazul celui privat reprezint "posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor !i previzibil, prefigurat# iar n privina celui public (art. /1 lit p) este cazul realizrii unui drept fundamental e;ercitat n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public#. 2ste vizibil c nu putem defini interesul legitim prin prisma unui drept subiectiv viitor, previzibil, prefigurat, deoarece am !terge distincia dintre acest concept !i interes, pentru c dac este adevrat c n orice drept subiectiv regsim un interes legitim consolidat $uridic, inclusiv prin opozibilitatea acestuia altora ndatorai
.,

1 se vedea considerentele invocate de <rib. ?upr. sec. civ., dec. nr. 160 din + aprilie 1+,+ n "=reptul# nr. (/1++6, p. 56. .+ 1!a este cazul, de pild, a actului ele dispunere a demolrii unei construcii naionalizate emis de prefectur, de!i Buvernul (prin adresa nr. (00/1++6) dispusese sistarea oricror aciuni privind demolarea construciilor e;propriate prin decrete anterioare datei de decembrie 1+,+ pn la reglementarea regimului lor $uridic prin noi acte legislative (dec. nr. 56/1++ a 8.?.E. s.c.a. n "=reptul# nr. 5/1++', p. , ). 06 &n materia gradelor didactice a se vedea <rib. ?upr. sec. civ. dec. nr. 1 0 din 6 martie 1+5' cu not de 1le;. >egoi, n 6evista 6omn- de Drept, nr. +/1+5', p. 115. 01 &n materia trecerii n proprietatea statului a celei de a doua locuine (conf. art. .0 din Legea nr. (/1+5', n prezent abrogat) a se vedea <rib. ?upr., sec. civ., dec. nr. 1 ,0 din + iunie 1+55 n "@evista @omn de =rept#, nr. 11/1+5,, p. 0., ori a imobilelor celor care prseau ara (n temeiul =ecretului nr. '/1+5(, abrogat) a se vedea <rib. ?upr., sec. civ. dec. nr. (+ din 1, august 1+5, n "@evista @omn de =rept#, nr. '/1+5+, p. .+

prin obligaia corelativ, n cazul simplului interes, fie !i legitim, definirea lui trebuie s porneasc de la avanta$ul pe care-l consacr n persoana titularului, corespunztor unei nevoi a acestuia sau a altuia, avanta$ pe care dore!te s-l consolideze prin recunoa!terea sa de ctre ceilali, inclusiv, dup caz, pe cale legal, iar mpiedicarea e;ercitrii acestuia ori nerecunoa!terea lui constituie temei de a declan!a o aciune $uridic n acest scop. =esigur interesul pentru a fi legitim trebuie s fie n acord cu legea, cu bunele moravuri, servind nevoilor personale ori celor publice unanim recunoscute de cei din $ur, colectivitate sau comunitate, necontravenind ordinii de drept !i celei publice, indiferent de natura sa. =ac ns actul administrativ atacat este e;presia materializat a unui drept de opiune din partea administraiei ntruct legea i permite o anumit mar$ de apreciere (de e;emplu, n selectarea candidailor pentru funcie0 ) ori de alegere a persoanei beneficiare a unui act $uridic (de e;emplu, dintre mai muli solicitani egal ndreptii ce ntrunesc condiiile legale0'), reclamantul nu va mai putea invoca vtmarea dreptului ci numai a unui interes sau a unei vocaii 0(, el ne mai dispunnd de calea contenciosului administrativ ci, eventual, de cile administrative de atac 0., e;ceptnd cazul dovedirii unui interes legitim lezat, conform revizuirii aduse art. . /1 din 8onstituie !i de Legea nr. ..(/ 66(. &n privina naturii $uridice a dreptului sau a interesului legitim vtmat este de fcut precizarea c aceasta nu trebuie s fie neaprat administrativ, dreptul sau interesul putnd aparine diferitelor ramuri de drept, dar vtmarea lui sau mpiedicarea e;erciiului su sunt n e;clusivitate rezultatul conduitei culpabile a administraiei00 c7iar dac aceasta nu este ntr-un raport $uridic direct cu titularul su, neputnd cenzura legalitatea dreptului invocat05 sau a interesului lezat. H a doua precizare are n vedere faptul c reclamantul, conform te;tului legal (art. 1 alin. 1), pentru a putea introduce aciunea trebuie "s se considere vtmat# n drepturile sale recunoscute de lege sau n interesele sale legitime. &ntr-adevr, s-a prea c "ad literam# legea nu cere e;istena unei vtmri efective a dreptului (a!a cum cerea art. 1 alin. 1 din Legea - anterioar - nr. 1/1+05) pentru un atare demers procesual. 1vnd ns n vedere c rspunderea administraiei nu se poate anga$a dect prin ndeplinirea condiiilor generale ale oricrei rspunderi, ntre care figureaz !i fapta ilicit0,, n cazul de fa actul administrativ contestat, !i rezultatul acestuia, respectiv vtmarea produs, nseamn c !i n situaia pus n discuie
0

<rib. ?upr. sec. civ. dec. nr. +65 din ' iulie 1+56 n "@evista @omn de =rept# nr. 1/l+51, p. 1.1. <rib. ?upr., sec. civ. dec. nr. 1.+5 din ' octombrie 1+05, n "@evista @omn de =rept#, nr. '/1+0,, p. 1.'. 0( =ec. nr. ,/1++1 a 8.?.E. s.c.a. n "=reptul# nr. ,/1++ , p. ,6'. 0. 1le;. >egoi, "Dreptul de apreciere al organelor administraiei de stat cu privire la controlul 7udec-toresc asupra actelor administrative n "@evista @omn de =rept#, nr. ,/1+56, p. 161. 00 1stfel, un organ al administraiei este obligat s emit adeverina solicitat n vederea stabilirii vec7imii necesare pentru e;ercitarea dreptului la pensie pentru limit de vrst (<rib. ?upr. sec. civ., dec. nr. 1('5 din '6 octombrie 1+56, n *. B7. Ci7u, "@epertoriu de practic $udiciar n materie civil... pe anii 1+0+-1+5.#, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+50, p. '1+). 05 1stfel, autorizaia de funcionare pentru activitatea de asisten medical dac mpovreaz servitutea de trecere vtmnd dreptul altuia, este cenzurabil n condiiile Legii nr. +/1++6 (dec. nr. +(/1++ a 8.?.*. s.c.a. n J=reptul nr. 11/1++ , p. , ).
0'

'

lezarea dreptului (drepturilor) trebuie s fie actual !i cert, iar nu viitoare !i eventual (aceste dou ultime aspecte, ca !i ntinderea despgubirilor pretinse, fiind discutabile doar n cazul producerii !i a unei pagube ca urmare a emiterii actului de autoritate contestat, necunoscut nc de cel vtmat). =esigur, rmne o problem procesual, de probaiune, dovedirea efectiv a vtmrii n cadrul litigiului dedus $udecii. Hricum, reclamantul va trebui s dovedeasc faptul c prin atitudinea administraiei a fost vtmat !i c aceast vtmare i-a afectat drepturile sale recunoscute de lege sau n interesele legitime, nefiind suficient, sub aspect procesual, doar invocarea unei pretinse vtmri, ca simpl reprezentare nefundamentat. Hricum, 8onsituia (art. . ) face referire la "persoana vtmat# tran!nd problema n discuie. '. H alt condiie a introducerii aciunii n $ustiie este aceea a provenienei actului astfel atacat de la o autoritate (administrativ) public (conform art. . /1 din 8onstituie). H prim constatare ce rezult, dup cum s-a mai artat, din prevederea legal e;pres (art. 1 alin. 1), este aceea c actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat aparinnd c7iar statului sau unitilor sale administrativ G teritoriale nu sunt supuse contenciosului administrativ, c7iar dac sunt emise n realizarea unei activiti de natur administrativ (de e;emplu, actele administrative ale organelor de conducere ale unei societi comerciale, deoarece numai o autoritate public poate fi c7emat n $udecat pentru actele sale de acest gen. 8onform 8onstituiei orice autoritate public poate fi c7emat n $udecat pentru actele sale administrative (art. . ), astfel nct sfera autoritilor publice posibile a fi c7emate n $udecat s-a lrgit foarte mult, cuprinznd practic toate puterile publice0+, precum !i alte autoriti neincluse n cele trei categorii. &n al doilea rnd, nici actele $uridice unilaterale (care nu aparin categoriei actelor civile) ale unor organizaii, societi, asociaii, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, neguvernamental, privat) nu pot fi supuse acestei forme de control deoarece respectivele subiecte de drept emitente ale acestor manifestri de voin nu au calitatea de autoriti (publice)56, c7iar dac prin conducerea lor pot emite n mod unilateral acte $uridice51 uneori cu efecte c7iar fa de teri5 .
0,

1supra condiiilor rspunderii a se vedea B7. 4obo!, 5eoria general- a statului i dreptului , 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+,', p. 5(- 50. 0+ 1stfel, 7otrrile -arlamentului nu sunt acte administrative, c7iar dac nu sunt legi (dec. nr. '''/1++ a c.s.$.s.c.a. n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,0). 56 <rib. ?upr., sec. civ. dec. nr. 0 din 1 februarie 1+5 , n *. B7. Ci7u, op. cit. p. ' . 51 1 se vedea actele emise n temeiul art. 1. !i 10 din =ecretul-lege nr. 00/1++1 privind organizarea !i funcionarea cooperaiei me!te!ugre!ti: art. 11 din =ecretul-lege nr. 05/1++6 privind organizarea !i funcionarea cooperaiei de consum !i de credit. 5 1supra teoriei noiunii de autoritate administrativ a se vedea 2. -opa oiunea de autoritate administrativ- n "=reptul# nr. 0/1++1, p. 15. <otu!i n practic s-a decis c actul supus controlului de contencios poate proveni de la orice autoritate administrativ sau structur organizat de stat pentru ndeplinirea nevoilor sociale, ca, de pild, actele uniunii 1vocailor din @omnia !i a baroului de avocai (dec. nr. 55/1++ a 8urii ?. de E., s. contencios adm. n "=reptul# nr. 5/1++', p. 5,: n sens contrar, sub imperiu Legii nr. 1/1+05, s-a decis c actele 8asei de 1sigurri a 1vocailor nu sunt cenzurabile deoarece aceast instituie nu este un organ al administraiei de stat (=ec. nr. 500/1+0, <rib. ?upr. col. civ. n "@evista @omn de =rept nr. +/1+0,, p. 1,1). 1 se vedea !i dec. nr. '''/1++ a 8.?.E. s.c.a. n J=reptul# nr. 5/1++', p. ,0. @eglementarea competenei curilor de apel n aceast (

&n al treilea rnd, dac o autoritate, reprezentnd statul sau unitile administrativ - teritoriale, n calitate de persoan $uridic emite sau nc7eie acte de gestiune or pentru administrarea patrimoniului su privat prin care ar putea vtma drepturile recunoscute legal sau interese legitime ale unor subiecte, ea nu va putea fi c7emat n $ustiie n temeiul Legii contenciosului administrativ (a se vedea n acest sens art. lit. c din lege). -roblema devine ceva mai comple; n cazul regiilor autonome 5' (ale statului sau autoritilor locale) organizate ca persoane $uridice, mai ales n domenii de interes naional, cum sunt de e;emplu, transporturile, telecomunicaiile, producia !i distribuirea energiei electrice, etc. ori a serviciilor locale, de salubritate, termoficare, transport n comun, etc. &ntr-adevr, n acest caz respectivele organizaii, dat fiind importana social deosebit a activitii desf!urate, ar putea fi puse n situaia de a emite acte $uridice unilaterale cu caracter individual G fr consimmntul celeilalte pri a raportului $uridic !i nu n calitatea de persoan $uridic civil - necesare bunei organizri !i desf!urri a activitii proprii, uneori n temeiul unor dispoziii (normative) ale unor organe centrale de stat (de genul departamentelor, trusturilor, ministerelor coordonatoare), fr ca manifestrile de voin respective, productoare de efecte $uridice, s fie simple acte de gestiune sau de administrare a propriului patrimoniu, dar cu consecine asupra unor teri ale cror drepturi sau interese pot fi, prin aceasta, vtmate. &ntr-o asemenea situaie din analiza manifestrii de voin - fcute cu intenia de a produce efecte $uridice - trebuie s rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa consimmntului (acordului de voin) a celeilalte pri din raportul $uridic. =e asemenea, trebuie s mai rezulte c subiectul de drept emitent al actului nu s-a manifestat ca persoan $uridic, iar actele sale nu sunt acte (de gestiune sau de administrare) specifice unei astfel de organizaii, cu tot coninutul lor patrimonial, constituind e;presia unei 7otrri de autoritate n domeniul respectiv (necesar, de e;emplu, ordinii !i siguranei n circulaia feroviar, n distribuia energiei electrice, etc.), n afara raporturilor civile, comerciale sau de munc bazate pe contractele n cauz. &n acest caz respectivele acte ntrunind toate trsturile actelor administrative !i provenind de la o autoritate sau instituie e;ecutiv a statului ori de la o regie autonom pot fi atacate n $ustiie - n temeiul Legii contenciosului administrativ atunci cnd au vtmat drepturi legal recunoscute sau interese legitime, - cu condiia ca s nu e;iste instituite alte proceduri (comune sau speciale) de control $udiciar 5(. Cai mult, dac o asemenea manifestare, de voin unilateral provine de la o autoritate ierar7ic superioar5. celei aflate ntr-un raport civil, de munc, comercial, etc., !i care nu se gse!te ntr-o relaie $uridic concret cu cel vtmat ns asupra cruia dispoziia superioar impieteaz leznd drepturi sau interese, actul este
materie (prin Legea nr. .+/1++') face referire, printre altele, la autoritii administraiei publice centrale, la organele centrale !i la autoritile publice $udeene !i a municipiului 4ucure!ti (art. ' alin. l 8. -. 8iv.). 5' Legea nr. 1./1++6 privind organizarea unitilor economice de stat ca regii autonome !i societi comerciale. 5( <rib. ?upr., dec. de ndrumare a -lenului nr. . din , mai 1+56, n "ulegere de deci<ii!!! pe anul %&9', p. 1'. 5. <rib. ?upr. sec. civ. dec. nr. 16. din '1 iulie 1+56 n *. B7. Ci7u, op. cit., p. '1,. .

cenzurabil conform contenciosului administrativ. >oua lege (art. /1 lit.b) a contenciosului a dat o e;tindere considerabil, din motive procesuale specifice, noiunii de autoritate public definind-o ca reprezentnd orice organ de stat sau al unitilor administrativ G teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, asimilnd acesteia persoanele $uridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. (. H alt condiie necesar introducerii aciunii n $ustiie este aceea a ndeplinirii procedurii administrative prealabile demersului $udiciar !i care const n ndatorirea petentului de a se adresa autoritii emitente a actului administrativ 50, naintea e;ercitrii cii $udiciare, autoritate obligat s rezolve plngerea prealabil pentru a evita, pe ct posibil, declan!area unui litigiu 55. 8el lezat se va adresa organului emitent n termen de cel mult '6 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul pretins vtmtor, iar acesta din urm, la rndul su, are ndatorirea de a soluiona reclamaia ntr-un alt termen, tot de '6 de zile, de la primirea petiiei (art. 5 alin. 1). &n cazul n care reclamantul nu este mulumit de rezolvarea administrativ dat n cauz va putea sesiza instana de $udecat ntr-un nou termen de 0 luni de la comunicarea soluiei date reclamaiei (art. 11/1 lit. a), iar dac s-a adresat !i autoritii administrative ierar7ic superioare celei emitente termenul de '6 de zile curge de la data comunicrii soluiei de ctre autoritatea supraordonat (art. 5/1 teza ultim) 5,. &n toate cazurile, introducerea cererii la instana de $udecat nu se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului administrativ a crui anulare se cere (art. 11/ ). H prim precizare care se impune este aceea c distingem un termen procedural de '6 de zile pn la care reclamantul se va putea adresa administraiei n vederea rezolvrii reclamaiei sale. 1cesta este un termen limit prin a crui dep!ire de ctre reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instana de $udecat, de!i nu pierde e;erciiul cilor administrative de atac obi!nuite. <otu!i, pentru motive temeinice, plngerea prealabil se poate introduce !i peste termenul de '6 de zile, dar nu mai trziu de 0 luni de la data emiterii actului, acesta fiind un termen de prescripie (art. 5/5). 8u toate c legea nu prevede forma - scris sau oral - n care cel ce se consider vtmat se poate adresa administraiei, credem c solicitantul poate utiliza orice modalitate de naintare a plngerii (prin nscris transmis sau depus, ori prin formularea verbal consemnat n cadrul audienei), cu condiia s poat dovedi coninutul !i, mai ales, momentul aducerii la cuno!tin a reclamaiei sale. -lngerea prealabil este petiia prin care se solicit autoritii publice eminente sau celei ierar7ic superioare, dup caz, ree;aminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ n vederea revocrii acestuia (art. /1 lit. i). =e!i legea prevede e;pres (art. 5 alin. 1) de cnd curge termenul necesar introducerii reclamaiei administrative, respectiv de la comunicarea actului atacat,
50

<rib. ?upr., sec. civ. dec. nr. 10(5 din 1, septembrie 1+5+ n "8ulegere de decizii... pe anul 1+5+#, p. '6,. 55 >u este e;clus ca rezolvarea reclamaiei s poat veni din partea altui organ dect cel emitent al actului, de e;emplu, n cazul n care o norm special ar prevedea o asemenea posibilitate ori n cazul n care organul emitent a fost, ntre timp, desfiinat. 5, 1 se vedea =ec. nr. ./1+56 citat supra la pct. 1 (. 0

consideram totu!i c el are ca punct de plecare momentul efectiv al lurii la cuno!tin a (coninutului) actului de ctre cel cruia i se adresa !i care solicit, ulterior, anularea lui, iar nu data e;pedierii nscrisului constatator al manifestrii de voin administrative. =esigur, nu sunt e;cluse !i alte posibiliti de ncuno!tinare cum sunt, de e;emplu, comunicarea verbal direct sau, mai rar, publicarea actului individual, oricum n cadrul litigiului dedus $udecii trebuind s se fac dovada efecturii comunicrii !i mai ales cea a momentului lurii la cuno!tin a actului pretins vtmtor. 8omunicarea5+ trebuie fcut de ctre organul emitent al actului iar nu de un organ subordonat ori ierar7ic superior acestuia, inclusiv organul de punere n e;ecutare, ntruct orice alt comunicare este lipsit de relevan,6. 2a se va face personal celui n cauz !i trebuie s constea n aducerea la cuno!tin a actului ($uridic) propriu-zis, iar nu numai a msurii luate (e;ecutate) prin acel act ,1. &n cazul persoanelor $uridice comunicarea nu se va face prin afi!area la sediu, ci prin predarea nscrisului la registratur confirmat prin aplicarea !tampilei sau prin semntura persoanei de serviciu avnd asemenea atribuii, de primire a corespondenei. -e de alt parte, mplinirea termenului de '6 de zile pn la care se poate sesiza administraia are n vedere data la care petentul s-a adresat administraiei !i care poate reprezenta momentul e;pedierii reclamaiei, a nregistrrii acesteia, n urma depunerii la autoritatea competent, ori data lurii la cuno!tina efectiv de ctre organul de stat n cazul n care reclamaia a fost formulat oral (!i consemnat n scris ca atare) ori depus n scris n cadrul audienei la autoritatea respectiv. &n cazul procedurii administrative prealabile $udecii !i care vizeaz introducerea plngerii prealabile (reclamaiei) s-au mai prevzut (art. 5/' !i 0) !i alte situaii de implicare a unor subiecte de sezin precum9 - terul vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza administraia n termen de 0 luni de la data emiterii actului: - prile contractante din contractele administrative care vor adresa plngeri prealabile n cazul aciunilor avnd ca obiect aceste convenii respectivele petiii vor avea semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile din 8odul de procedur civil (art. 5/0). 1cela!i termen de '6 de zile pentru introducerea plngerii prealabile rmne valabil !i pentru reclamantul care nu opteaz pentru procedura administrativ $urisdicional pus la dispoziia sa de legea special. &n sfr!it, n cazul prefectului, 1vocatul -oporului, Cinisterului -ublic !i 1geniei >aionale a Iuncionarilor -ublici sau a celor care sunt vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, inclusiv a celor care invoc e;cepia de nelegalitate (art. (/ ) nn este obligatorie procedura prealabil (art. 5/.). 8ea de-a doua precizare are n vedere termenul n care autoritatea administrativ este obligat s rezolve reclamaia, respectiv intervalul de '6 de zile de
5+

8omunicarea actului vtmtor ori a soluiei date reclamaiei urmeaz acelea!i reguli procedurale comune (art. ., alin. l, , '). ,6 <rib. ?upr., dec. nr. +.. din 16 iunie 1+5,, n "ulegere de deci<ii!!! pe anul %&94, p. '65. ,1 <rib. ?upr., n compunerea prev. de art. '+ alin. din Legea nr. .,/1+0,, dec. nr. , din . febr. 1+5+ n "@evista @omn de =rept#, nr. ,/1+5+, p. ,6. , <rib. ?upr., sec. civ., dec. nr. 11 ( din 1+ iunie 1+5+ n "@ev. rom. de drept#, nr. 1 /1+5,, p. .1 5

la primirea ei. -rin aceast dispoziie a legii (art. 5 alin. l) se creeaz un regim $uridic general !i unitar sub aspectul termenului de soluionare a reclamaiei administrative preprocesuale indiferent de e;istena unor alte termene comune,' sau speciale. Ia de prevederile iniiale comune (art. 11 din Legea nr. 1/1+5,, n prezent abrogate) conform crora reclamaiile, propunerile !i sesizrile trebuiau rezolvate n termen de (6, '6 !i 6 de zile - n funcie de nivelele organizrii de stat sesizate - prin Legea contenciosului administrativ s-au unificat toate aceste termene. &n cazul petiiei administrative, diferenierile de durat n soluionarea administrativ nu mai rmn valabile pentru celelalte forme ale dreptului de petiionare, inclusiv cererile (care se vor rezolva n intervalul de timp prevzut de legea cadru n vigoare - Hrdonana de Buvern nr. 5/ 66 - sau n baza unor dispoziii speciale), ct !i pentru acele reclamaii viznd acte administrative nesusceptibile de calea $udiciar de atac prevzut de Legea contenciosului administrativ. 8ea de a treia precizare privitoare la termenul procedural prealabil aciunii $udiciare are n vedere faptul c legea n discuie oblig la promovarea cilor administrative de atac cu respectarea nivelelor ierar7ice. &ntr-adevr, reclamantul este obligat s se adreseze mai nti organului emitent,(, dar are !i facultatea,. de a se putea ndrepta !i la organul ierar7ic superior autoritii emitente, caz n care termenul de sesizare a $ustiiei va curge ncepnd cu comunicarea dat de ctre aceast ultim autoritate n urma soluionrii reclamaiei. &n practic se poate ivi situaia n care autorul reclamaiei s se fi ndreptat la un alt organ de stat dect autorul actului ori s fi sesizat numai organul superior celui emitent. &n acest caz, n conformitate cu prevederile Hrdonanei nr. 5/ 66 (art. 0/(), ntruct problemele ridicate intr n competena altor organe reclamaia, gre!it introdus, va fi trimis, din oficiu, acelora spre rezolvare n termen de . zile. For deveni aplicabile prevederile de incompatibilitate conform crora scrisorile !i reclamaiile ndreptate mpotriva unei persoane nu se cerceteaz !i se rezolv de ctre persoana n cauz sau de ctre un subordonat al acesteia, trebuind, pe cale de consecin, ncredinate superiorilor ierar7ici, dar, inaplicabile acelea!i prevederi atunci cnd c7iar actele conducerii autoritii sunt contestate, ntruct n materia contenciosului administrativ e;ist ndatorirea legal de a sesiza n prealabil c7iar organul emitent, indiferent de faptul c autoarea actului $uridic contestat este c7iar conducerea acelui organ !i nu un funcionar din subordinea ei. <ermenul de '6 de zile n care administraia trebuie s rezolve reclamaia se socote!te mplinit n intervalul de timp corespunztor scurs din momentul, de$a indicat, ca reprezentnd luarea la cuno!tin de ctre autoritatea de stat (nregistrarea corespondenei, prezentarea reclamaiei n cadrul audienei etc.), pn la momentul e;pedierii comunicrii sau, mai rar, a lurii la cuno!tin de ctre reclamant a soluiei date (prin comunicarea la sediul autoritii, publicarea soluiei, etc.) ori pur !i simplu la mplinirea termenului de '6 de zile - necesar soluionrii - neurmat de
,'

Legea nr. 1/1+5, cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, sesizrilor, reclamaiilor !i cererilor oamenilor muncii, a fost abrogat prin Legea nr. 5/1++, !i nlocuit cu Hrdonana nr. 5/ 66 , care a pstrat acela!i termen comun de soluionare de '6 de zile. ,( *. ?toenescu, ?. Lilberstein, Drept procesual civil, 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+,', p. (.'. ,. <rib. ?upr., sec. civ., dec. nr. 6. din + ianuarie 1+,', n "8ulegere de decizii... pe anul 1+,'#, p. 150. ,

comunicarea soluiei ntruct reclamaia nu a fost rezolvat ori s-a negli$at e;pedierea comunicrii. .. H alt condiie pentru e;ercitarea aciunii $udiciare avnd ca obiect actele administrative vtmtoare o reprezint introducerea acesteia n termenul procesual de 0 luni, distingndu-se mai multe situaii. &n primul rnd, acest termen se calculeaz de la comunicarea rezolvrii nefavorabile de ctre organul emitent al actului contestat (art. 11/1 lit. a) mai precis din momentul lurii la cuno!tin de ctre reclamant a soluiei date de autoritatea e;ecutiv. &n al doilea rnd, dac cel vtmat s-a adresat cu reclamaia !i organului ierar7ic superior celui emitent, termenul de 0 luni se va calcula de la comunicarea efectuat de ctre acesta. =esigur, legea a avut n vedere ipoteza n care reclamantul a urmat, dup sesizarea organului emitent, calea recursului ierar7ic, ulterioar primei solicitri rezolvate nefavorabil. 8um ntr-o astfel de situaie suntem n prezena unei alte reclamaii adresate altui organ este !i firesc s curg un nou termen de soluionare administrativ !i, implicit, de sesizare procesual ale crui momente sunt posterioare fa de prima reclamaie. >u este e;clus posibilitatea ca reclamantul s se adreseze concomitent celor dou organe administrative, cel emitent al actului !i organului superior, cu reclamaii similare n coninutul lor. &n situaia n care organul superior nu-!i declin competena n favoarea celui subordonat, reinnd solicitarea spre rezolvare ar putea e;ista un decala$ ntre momentele de comunicare ale soluionri date de cele dou organe, punndu-se problema determinrii momentului de la care trebuie s se calculeze termenul de 0 luni necesar sesizri instanei de $udecat. =e regul, cum organele ierar7ice au nevoie de o perioad de timp mai lung pentru soluionarea unei reclamaii nseamn c din momentul comunicrii efectuate de ele ncepe s curg termenul de sesizare a instanei, ceea ce este n deplin concordan cu prevederile legii. =ac ns, dimpotriv, rspunsul nefavorabil parvine mai nti de la organul superior !i, ulterior de la organul emitent, comunicarea acestuia din urm va trebui socotit punct de plecare n calcularea termenului de sesizare a $ustiiei, fiind n favoarea reclamantului. -roblema devine mai comple; n situaia n care reclamantul ar fi n prezena a dou rezolvri contradictorii, din care una favorabil iar alta defavorabil, date reclamaiilor sale. &ntr-o atare mpre$urare se va avea n vedere care organ !i ce soluie a emis. &ntr-adevr, dac organul subordonat a soluionat nefavorabil iar cel ierar7ic superior a dat o rezolvare satisfctoare, petentul nu are, de regul, motive temeinice pentru introducerea aciunii $udiciare, deoarece n virtutea raporturilor administrative de subordonare !i n baza atribuiilor de conducere, coordonare, ndrumare !i control, soluia de nivel superior se va impune fa de cea de nivel inferior, e;ceptnd situaia competenelor e;clusive ale organelor subordonate. &n ipoteza contrar, respectiv n cazul n care soluia organului ierar7ic superior este nefavorabil, comparativ cu cea dat de autoritatea subordonat, reclamantul va fi n msur s se adreseze $ustiiei din momentul comunicrii soluiei ierar7ice nefavorabile c7iar dac acesta ar fi anterior fa de data comunicrii favorabile din partea organului subordonat. H asemenea soluie procesual se impune n baza acelora!i considerente, !i anume posibilitatea ca decizia administrativ superioar s desfiineze soluia de nivel inferior, lsnd-o fr eficien $uridic.

&n al treilea rnd, sesizarea instanei de $udecat se va face tot n termen de 0 luni !i n cazul n care autoritatea administrativ sau cea ierar7ic superioar nu rezolv reclamaia n termen de '6 de zile, adic fie comunic refuzul de a soluiona favorabil (art. 0/1 lit. a), fie nu comunic soluia dat (art.11/1 lit. b),ori o comunic peste acest interval. *poteza pus n discuie, cu toate variantele ei posibile, nu se confund cu situaia refuzului ne$ustificat ori cu nerezolvarea n termen a unei cereri adresate administraiei (prev. de art. alin. 1, lit. g,7), deoarece cazurile sunt net distincte: primul aspect vizeaz o reclamaie nerezolvat favorabil !i care prive!te un act administrativ e;istent care a vtmat un drept, pe cnd cel de al doilea se refer la o cerere nesoluionat n termen sau a crei soluionare se refuz n mod ne$ustificat, ultimele dou situaii viznd un drept ce urmeaz a fi satisfcut tocmai prin emiterea unui act, astfel nct nesoluionarea petiiei n termen este un fapt ilicit asimilat refuzului ne$ustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes. =e aici !i diferena de regim $uridic procesual al aciunilor n $ustiie ntre cele care vizeaz anularea actelor administrative pretins vtmtoare !i cele n obligarea autoritilor e;ecutive la emiterea unor acte sau la realizarea unor msuri. &n toate cazurile introducerea cererii mpotriva administraiei la instana de $udecat nu se va putea face mai trziu de un an de la data emiterii actului administrativ a crui anulare se cere. 1naliza raportului dintre cele dou termene procesuale, cel minim de 0 luni, de la comunicarea soluiei administrative date reclamaiei !i de la care poate fi sesizat instana de $udecat, !i cel ma;im de un an, pn la care poate fi introdus aciunea $udiciar, impune unele precizri. -rima precizare are n vedere faptul c termenul de 0 luni pn la care se poate sesiza instana de $udecat de la comunicarea soluiei administrative nefavorabile date reclamaiei reprezint un termen minim, nuntrul cruia $ustiia poate fi sesizat n mod obi!nuit, n caz contrar, adic al introducerii aciunii peste aceast limit, instana trebuind s resping cererea de c7emare n $udecat ca fiind prescris,0. H a doua precizare are n vedere faptul c n ipoteza n care autoritatea administrativ, la care s-a introdus reclamaia, prelunge!te, n temeiul legii, durata de soluionare ncuno!tinnd sau nu pe reclamat despre aceasta, ne vom afla tot n cadrul unui termen legal de soluionare e;ecutiv nuntrul cruia instana de $udecat nu poate fi, de asemenea, sesizat. ?esizarea $ustiiei se va putea face ntr-un astfel de caz numai lund n calcul data e;pirrii ultimei prelungiri legale urmat sau nu de comunicarea soluiei, !i de la care se va calcula perioada de 0 luni n care poate opera sesizarea $udiciar. H a treia precizare se leag de termenul ma;im de un an ca limit superioar pn la care se poate introduce aciunea $udiciar mpotriva actelor administrative =up e;pirarea acestui termen, adic dup mplinirea unui an de la comunicarea actului a crui anulare se cere, aciunea $udiciar trebuie respins ca fiind tardiv introdus, titularul ei decznd din dreptul de a o mai e;ercita, opernd decderea (art.11/ ,.).
,0

?ub imperiul reglementrii anterioare, a Legii nr. +/1++6, practica a decis c dac cererea se introduce la instan dup trecerea a '6 de zile de la comunicarea soluiei asupra reclamaiei, c7iar nuntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmeaz a fi respins ca prescris (=ec.nr.'6(/1++ a 8.?.E., s.cont.adm. n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,6). '6

&n ipoteza n care au fost sesizate prin mai multe reclamaii diferite organe administrative competente, inclusiv ierar7ice, ori au operat prelungirile legale rezolvrii reclamaiei prealabile sau a fost dep!it termenul legal de soluionare administrativ, termenul rmne tot de un an !i !i pstreaz ca punct de calcul tot data emiterii actului administrativ pretins vtmtor. =e aici concluzia fireasc n sensul c prorogarea termenului de sesizare $udiciar reduce din acest interval de un an - cu fiecare prelungire sau dep!ire administrativ - durata efectiv a perioadei afectate introducerii aciunii $udiciare. =ac, prin absurd, prelungirile succesive ale duratelor de soluionare administrativ ar duce n mod cumulat la dep!irea termenului de un an de la data emiterii actului a crui anulare se cere, cel vtmat va trebui s introduc aciunea $udiciar nainte de mplinirea acestui interval pentru a nu risca decderea din dreptul su procesual n sens material,5. &n sfr!it, dac reclamantul pierde termenul nuntrul cruia poate sesiza $ustiia, prin reiterarea,, cererii sale iniial formulate !i adresate administraiei ori prin alte reclamaii ulterioare nu va putea determina, prin aceasta, curgerea unui nou termen procedural $udiciar pentru aciunea sa civil, cu un nou punct de plecare cci, spre deosebire de administraie, ar putea n acest fel apela n mod nelimitat la $ustiie, ceea ce este inadmisibil pentru soluionarea raporturilor $uridice de drept material. 2.2. #xcepiile de la controlul judectoresc direct asupra actelor administrative prev$ute de legea contenciosului administrativ%& H condiie esenial, cu caracter negativ, de admisibilitate a aciunii n $ustiie mpotriva actelor administrative ilegale, const n faptul c actul contestat pe aceast cale s nu fie e;ceptat de la controlul $udiciar. Legea contenciosului administrativ (nr. ..(/ 66() consacr ca regul general competena instanelor $udectore!ti de a verifica legalitatea !i temeinicia actelor administrative de la care, ns, a prevzut (art. ./1, ) unele derogri n sensul c fie c instana nu poate deloc cenzura unele acte din aceast categorie, fie c respectiva verificare se face pe cale $udiciar n baza altor prevede speciale. -e de alt parte, 8onstituia revizuit (art. 1 0/0) garanteaz controlul $udectoresc asupra actelor administrative ale autoritilor publice, cu anumite e;cepii. 2;cepiile de la legea precitat reprezint "fine de neprimire# +6 a unor astfel de cereri introduse n $ustiie +1 !i c7iar de respingere a e;cepiei de ilegalitate care, atunci cnd vizeaz acte administrative scoase e;pres de sub acest control $udiciar, nu poate fi admis, de!i a fost invocat.
,5

<rib. ?upr., =ecizia de ndrumare a -lenului nr. . din , mai 1+56, citat supra pct. 1 (, n sensul prescrierii dreptului procesual ,, 1ceast soluie de principiu se desprinde din soluia dat de <rib. ?upr., col. civ. dec. nr. , 0 din 1( mai 1+0, n J@evista @omn de =rept#, nr. 1 /1+0,. p. 151. ,+ *. ?antai, ?xcepiile de la controlul 7udec-toresc direct asupra actelor administrative prev-<ute de :egea contenciosului administrativ, n "=reptul# nr. (/1++ , p. (. !i urm. +6 -ractica $udiciar a statuat c n cazul n care instana de fond, sesizat cu aciune n contencios administrativ, constat c nu este competent n soluionarea cauzei nu trebuie s resping aciunea ca gre!it ndreptat trebuie s stabileasc autoritatea legal competent, desesizndu-se !i trimind-o spre rezolvare de ndat ce 7otrrea a devenit definitiv (irevocabil) (dec. nr. 101/1++ a 8.?.E., s.c.a., n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,'). +1 1 se vedea, n acest sens, <. =rganu, +ctele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului 7udec-toresc potrivit :egii nr! %2%&19, 2ditura =acia 8lu$, 1+56, p. 1+'- ('. '1

*nstituirea acestor e;cepii a fost determinat, printre altele, de noua organizare statal, politic !i social-economic actual care consacr separaia puterilor n stat !i pluralismul politic, trecerea la o economie de pia bazat, n principal, pe cerere !i ofert (motiv, de e;emplu, pentru renunarea la categoria actelor de planificare e;ceptate de la controlul $udiciar n temeiul Legii nr. 1/1+05, n prezent abrogat)+ . -e de alt parte, 8onstituia revizuit (art. 1 0/+) a redus !i mai drastic categoriile de acte e;ceptate de la controlul contencios, eliminnd multe din actele necuprinse n acest control, iniial prevzute de Legea nr. +/1++6, n prezent abrogat. &n literatura $uridic+', sub imperiul vec7ii reglementri, s-a realizat o grupare a acestor e;cepii care, cu unele nuanri, o considerm, n general, !i acum valabil. 1. H prim categorie de e;cepii legale deriv din specificul raporturilor sociale n legtur cu care a intervenit actul dublat de calitatea subiectului emitent al manifestrii de voin. a. 1ctele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile cu -arlamentul, precum cele ale -re!edintelui @omniei !i Buvernului (art. 1 0/0 din 8onstituia revizuit !i art. ./1 lit.a din Legea nr. ..(/ 66(). Legiuitorul nu a stabilit natura $uridic a unor astfel de acte e;ceptate de unde concluzia c ele, indiferent de regimul lor $uridic+( (legislativ sau administrativ) sunt scoase de sub controlul autoritilor $udectore!ti, potrivit legii n cauz, datorit relaiilor n legtur cu care intervin !i a organelor de la care provin. 8onform 8onstituiei !i legii organice aceste acte numai dac sunt administrative vor fi e;ceptate de la contencios. H prim precizare care se impune este aceea c dac respectivele autoriti emit acte n afara acestor raporturi !i ele ntrunesc cerinele legale de control $udiciar atunci vor fi susceptibile de cenzurare $udectoreasc n condiiile prezentei legi. H asemenea concluzie este ct se poate de fireasc deoarece, altfel, n mod contrar, am a$unge la teza gre!it c actele administraiei emise n afara acestor raporturi ar ie!i de sub incidena contenciosului administrativ, ceea ce n mod evident nu putea fi n intenia legiuitorului. 1 doua precizare se refer la faptul c - dat fiind poziia autoritilor publice legal implicate n aceast e;ceptare - nu ar fi e;clus ca alte organe de stat, inclusiv din subordinea lor, s dispun, prin alte acte $uridice de autoritate, msuri de punere n e;ecutare a unor acte interesnd raporturile cu -arlamentul. >ici aceste acte nu vor putea fi verificate $udiciar, pe calea contenciosului, deoarece materia relaiilor la care se refer nu permite o asemenea operaiune, fiind fr relevan identitatea autorului msurii de punere n e;ecutare.

1supra acestor considerente a se vedea =. 1postol, :egea contenciosul administrativ, n "?tudii de drept romnesc#, nr. '-(/1++1, p. 11. +' 1 se vedea n acest sens. *. *ovna!, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei , 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+55, p. +5-'6l. +( 1supra opiniei c sunt acte politice a se vedea 1l. >egoi, :egea contenciosului administrativ, n "=reptul#, nr. 0/1++1, p. + '

b. 1ctele de gestiune+. !i administrare !i, n general, contractele civile svr!ite de stat n calitatea de persoan $uridic, !i de autoritile sale, de unitile administrativ G teritoriale viznd patrimoniul privat sunt e;ceptate de la incidena legii contenciosului administrativ datorit naturii lor neadministrative, de!i noua reglementare nu le mai prevede. 1ceast precizare a legii nu era necesar deoarece, a!a dup cum rezult din coninutul !i scopul reglementrii, dispoziiile sale vizeaz numai actele administrative !i cele asimilate lor provenind de la o autoritate public, de aceea nici 8onstituia revizuit nu a simit nevoia s reia aceast e;cepie !i nici legea contenciosului. H problem deosebit s-a pus sub regimul Legii nr. +/1++6, n legtur cu actele de gestiune+0 ale statului n cazul acelor manifestri de voin productoare de efecte $uridice emise n legtur cu domeniul public al acestuia +5. 8um domeniul public poate fi gestionat !i administrat att prin acte civile ct !i prin acte de autoritate, rezult c organul administrativ poate aprea n cadrul unui raport $uridic n dubla sa calitate, de titular al puterii !i de titular al patrimoniului, sau ca autoritate public !i ca persoan $uridic de drept public (de e;emplu, transmiterea folosinei unui teren aparinnd domeniului public de interes local sau concesionarea unui serviciu public n beneficiul unui particular+,). -entru a cunoa!te cnd un act $uridic este emis de un organ de stat sau de o autoritate n calitatea sa de subiect nzestrat cu e;erciiul autoritii publice !i cu atributul de persoan $uridic de drept public, comparativ cu calitatea de persoan $uridic civil (privat) - n funcie de care opereaz !i distincia privind aplicabilitatea sau inaplicabilitatea contenciosului administrativ - va trebui s avem n vedere unele elemente printre care enumerm9 interesul (general sau particular) n vederea cruia acioneaz administraia++, caracterul (unilateral sau bilateral) al voinei manifestate, posibilitatea ca actul $uridic s poat fi svr!it sau nu de orice persoan fizic sau $uridic ori numai de ctre o autoritate sau persoan $uridic
+.

1supra noiunii de "acte de gestiune# a se vedea 1l. >egoi, op. cit., p. +: idem Drept administrativ i tiina administraiei , 1++', p. 60- 16: @. >. -etrescu, "riterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale statului - implicaii pe planul contenciosului administrativ n "=reptul# nr. 16/1++ , p. '+: 1l. 4. 3inc, "oninutul noiunii de act de gestiune curent-, n J=reptul# nr. /1++', p. .+. +0 1 se vedea aspectele prezentate de 1l. >egoi, op. cit., p. 16-11. +5 1supra domeniului public !i cel privat a se vedea art. ( !i . din Legea nr. 1,/1++1 privind fondul funciar, modificat, precum !i art. 16 din Legea administraiei publice locale (nr. 1./ 661). +, 1stfel, anularea formelor de licitare sau nstrinare dispus de prefectur cu privire la bunurile unei societi comerciale nu reprezint acte de gestiune ci decizii de autoritate supuse controlului de contencios administrativ (dec. nr. '( /1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,5): n mod similar !i actele prefecturii de redistribuire a unor bunuri mobile si imobile intrate de$a n patrimoniul unei societi comerciale (dec. nr. 1 0/1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,,). >u va avea ns caracterul unui act administrativ procesul-verbal de licitaie si care poate fi atacat n $ustiie conform cilor de atac prevzute de 8odul de -rocedur 8ivil (=ec. nr. 05/1++ a 8.?.E., s.c.a., n J=reptul# nr. 5/1++', p. ,+). <otu!i contractul de ac7iziii publice era supus $urisdiciei de contencios administrativ anterior sub imperiul lor ordonanei de urgen nr. 06/ 661 (art. ,6/ ) privind ac7iziiile publice ++ 1supra distinciei privind interesul a se vedea 2. =. <arangul, 5ratat de drept administrativ romn, 8ernui, 1+((, p. (06. ''

public166, precum !i faptul c actele civile sau de drept privat produc, de regul, numai raporturi $uridice corespunztoare, n vreme ce actele de autoritate (administrativ) pot genera, modifica sau desfiina !i raporturi de alt natur ntemeiate pe acte nc7eiate pe baza unui act administrativ. &n acest sens vor fi acte de autoritate, inclusiv cele viznd domeniul public, acele manifestri unilaterale de voin privind un interes general provenind de la un organ sau autoritatea de stat care nu au nevoie de consimmntul celeilalte pri a raportului $uridic !i pe care aceasta din urm nu le poate svr!i n mod obi!nuit161. Legea actual (art. /1 lit. c) a tran!at, cel puin n privina domeniului public, aceast problem mai ales n materie contractual asimilnd actelor administrative, supuse regimului de contencios, contractele (administrative) nc7eiate de autoritile publice care au ca obiect9 punerea n valoare a bunurilor proprietate public: e;ecutarea lucrrilor de interes public: prestarea serviciilor publice: ac7iziiile publice. . H a doua categorie de e;cepii legale de la prevederile contenciosului administrativ se refer n e;clusivitate la sociale raporturilor sociale n legtur cu care au intervenit actele administrative. a. 1ctele de comandant cu caracter militar (art. ./1 lit. b) sunt e;ceptate de la controlul $udiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relaiilor n care intervin. =e aici concluzia c e;cepia vizeaz toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de la care provin, deci c7iar dac aparin sau nu Cinisterului 1prrii >aionale, Cinisterului 1dministraiei !i *nternelor, 8onsiliului ?uprem de 1prare a Mrii, Buvernului sau oricrui alt organ de stat care ar emite asemenea acte n aceast materie, n mod contrar, alte acte administrative provenind de la organele indicate dar emise n afara acestor raporturi16 sunt supuse controlului de contencios $udiciar dac vatm drepturi subiective sau interesele legitime. b. ?unt e;ceptate de la contencios actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau a celei de urgen, cele care privesc aprarea !i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum !i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor !i epizootiilor care pot fi atacate numai pentru e;ces de putere.

166

8u privire la unele elemente a se vedea <. =rganu, ;ormele de activitate ale organelor statului socialist romn, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+0., p. '( !i urm. 161 &n acest sens s-a decis c prefecturile neputnd dispune de patrimoniul regiilor sau societilor pe care le-au nfiinat (conform legii nr. '1/1++6) orice divizare a patrimoniului lor este nelegal constituind o manifestare unilateral de autoritate !i nu un act de gestiune, susceptibil de verificare $udiciar n temeiul contenciosului administrativ (dec. nr. 1'6/1++ a 8.?.E., s.c.a., n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,1), n acela!i sens !i dec. nr. 0+/1++ a 8.?.E., s.c.a., n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,5. 16 =e pild, trecerea n retragere a unui ofier. 1l. >egoi. op. cit., p. 16. <otu!i, practica $udiciar a statuat c ordinele ministrului aprrii naionale privind numiri, eliberri !i retrogradri n funcii, mutri !i deta!ri, treceri n rezerv, c7emri n cadrele active ale armatei, ct !i orice alte probleme care privesc situaia cadrelor militare sunt acte de comandament cu caracter militar necenzurabile conform Legii contenciosului (=ec. nr. 11,/ '.6'.1++ a 8urii ?upreme de Eustiie, secia de contencios administrativ, n "=reptul# nr. 5/1++', p. 5,). '(

2ste destul de discutabil introducerea acestei largi categorii de e;cepii printr-o lege organic contrar dispoziiilor constituionale (art. 1 0/0) limitative, e;prese !i imperative, privitoare la e;cepiile de la contencios cu toat posibilitatea contestrii lor $udiciare numai pentru e;ces de putere. Legea (art. /1 lit.m) a definit e;cesul de putere ca fiind e;ercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice prin nclcarea drepturilor !i libertilor fundamentale ale cetenilor prevzute de 8onstituie sau de lege. &n cazul primei categorii ce cuprinde actele administrative pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau a celei de urgen, cele care privesc aprarea !i securitatea naional ori cele emise pentru aprarea ordinii publice e;ceptarea lor se face pentru acelea!i motive ca !i n cazul actelor de comandament cu caracter militar, dat fiind obiectul deosebit de specific al relaiilor n care intervin indiferent de autorul actului. &n cazul celei de-a doua categorii de acte care privesc nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor !i epizootiilor, enumerarea limitativ este deficitar, ignornd !i alte calamiti care pot fi rezultatul activitii umane (catastrofe nucleare), omindu-se condiionarea neatacrii lor n contencios n caz de urgen. -e de alt parte, s-a fcut remarca16' asupra faptului c legea ar fi trebuit, pentru a asigura o mai eficient ocrotire a drepturilor !i libertilor cetene!ti ntr-un stat de drept, s e;cepteze actele de siguran numai n cazul adoptrii lor n momente de criz cnd este ameninat realmente sigurana statului, devenind astfel din simple acte de autoritate adevrate, acte de guvernmnt ce e;ced controlului $udiciar. '. H a treia categorie de e;cepii neprevzut de 8onstituia revizuit, dar subneleas prin principiul neretroactivitii legilor (art. 1./ ) se refer la timpul n care a fost emis actul administrativ n sensul c legea nu se aplic cauzelor anterioare intrrii sale n vigoare ('6 de zile de la publicarea sa n Conitorul Hficial din 5 decembrie 66(), cererii respective rencepnd s curg de la intrarea legii n vigoare (art. 1+). H prim precizare se refer la faptul c un act administrativ de!i emis anterior noii legi dar pus n e;ecutare s-au aflat n curs de e;ecutare dup intrarea ei n vigoare nu mai poate fi atacat n baza acestei legi, dac nu sunt ntrunite condiiile de termene procedurale !i procesuale. 1 doua precizare vizeaz ipoteza n care, dup intrarea n vigoare a legii, o autoritate ar anula, revoca sau suspenda un act administrativ emis anterior noii legi refuznd s-l repun n vigoare ori e;ecutare sau s emit actul legal solicitat vtmnd prin aceasta un drept subiectiv. H asemenea situaie intr sub prevederile acestui act normativ deoarece el nu e;cepteaz de la controlul su dect actele anterioare intrrii sale n vigoare, dar nu !i pe cele emise ulterior acestei date, c7iar dac se refer la situaii anterioare respectivului moment. 1 treia precizare are n vedere faptul c reiterarea unor cereri !i reclamaii adresate administraiei dup intrarea n vigoare a legii dar care vizeaz situaii anterioare acestei date, indiferent c !i-au gsit sau nu o anumit rezolvare - n contradicie cu interesele solicitantului - nu determin curgerea unui nou termen de
16'

1 se vedea, n acest sens. 1l. >egoi, op. cit., p. 16. '.

sesizare a $ustiiei, deoarece, n acest mod indirect, s-ar putea recurge n mod nelimitat la beneficiul aciunii procesuale16(. (. H ultim categorie de e;cepii de la Legea contenciosului administrativ, dar neenunat n 8onstituia revizuit, vizeaz (n totalitate) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin legea organic, o alt procedur $udiciar (art. ./ ). &n prima grup intr actele de administraie activ supuse unui control $udiciar prevzut prin lege special, c7iar dac respectivele acte ntrunesc toate condiiile de a fi supuse controlului $udectoresc de contencios administrativ, nefiind cuprinse n celelalte e;cepii ale legii n cauz. H prim precizare necesar n acest sens vizeaz formularea legal referitoare la procedura $udiciar prevzut prin lege organic special pentru actele e;ceptate de la contencios, n care sens rezult c respectiva procedur trebuie neaprat s fie stabilit prin lege organic, deci nu prin act normativ inferior, inclusiv administrativ16., ceea ce socotim a fi pe deplin valabil !i pentru instituirea $urisdiciilor administrative ntruct, altfel, s-ar crea posibilitatea nelimitat acordat autoritilor e;ecutive de a-!i putea scoate propriile acte de sub orice form de control $udiciar, instituindu-!i propriile proceduri $urisdicional-administrative160. H a doua precizare are n vedere necesitatea clarificrii termenului folosit n te;t !i anume cel de "lege organic#. 8onsiderm c noiunea are n vedere clasificarea obi!nuit a legilor, dup fora efectelor produse, constituionale, organice !i ordinare, n acest sens, o lege ordinar nu ar putea institui calea $udiciar pentru modificarea sau desfiinarea unor acte administrative pentru a le scoate de sub controlul de contencios general instituit prin lege organic. &n cea de a doua grup intr actele administrative $urisdicionale care pot fi atacate direct la insistena de contencios, dac reclamantul nu nelege s utilizeze toate cile $urisdicionale instituite n beneficiul su (art. 0/ ) !i cnd termenul $udiciar la instana de fond este de 1. zile de la comunicarea soluiei. Iormularea legal este deficitar deoarece nu face distincie ntre actele administrative ne$urisdicionale sau de administraie activ G care beneficiaz de o $urisdicie administrativ G !i actele administrative $urisdicionale care sunt rezultatul soluionrii unui litigiu purtat cu administraia avnd ca obiect un act sau un fapt administrativ !i cnd tot administraia soluioneaz, n cadrul unei $urisdicii speciale, cauza pronunnd o 7otrre sau un act administrativ $urisdicional care, la rndul su, poate beneficia, sau nu, dup caz, de o alt cale $urisdicional administrativ. 2vident avem n vedere dou situaii distincte pornind de la prevederea constituional (art. 1/() conform creia $urisdiciile speciale administrative sunt facultative !i gratuite reiterat de legea contenciosului (art. 0/1). &n acest sens un act administrativ, ntr-o prim ipotez, supus unei $urisdicii administrative speciale poate fi atacat, dup procedura prealabil administrativ la
16(

1 se vedea, n acest sens. <rib. ?upr. s. civ., dec. nr. , 0/1+0,. n "@evista @omn de =rept#, nr. 1 /1+0,, p. 151. 16. &n acest sens, a se vedea. <rib. ?upr., decizia de ndrumare nr. ./1+56, n "8ulegere de decizii pe 1+56#, p. 15. 160 1 se vedea, n acest sens, eludarea controlului $udiciar prin instituirea $urisdiciei administrative prin regulament, <rib. ?upr., s. civ., dec. nr. +(/1+5,, n "8ulegere de decizii pe anul 1+5,#, p. ++'66. '0

instana de contencios ntruct reclamantul renun la beneficiul $urisdiciei administrative, dar !i actul administrativ $urisdicional pronunat ntr-un litigiu viznd un asemenea act va putea fi !i el atacat direct la instana de fond n contencios, urmnd procedura $udiciar specific n materie, indiferent de treapta (prim, intermediar sau ultim) a $urisdiciei speciale de la care provine, fr a mai parcurge ns !i procedura administrativ prealabil $udecii. 2voluia modului de aplicare a Legii nr. 1/1+05 n aceast materie impune unele constatri datorit tendinelor manifestate de anterioara practic $udiciar care considera c e;ercitarea unei ci administrative de atac e;pres prevzute ori n termene e;pres indicate, precum !i emiterea, n urma utilizrii cii de atac, a unui act administrativ de soluionare care poate avea un caracter definitiv (consacrat legal) de cele mai multe ori aceste elemente fiind luate n considerare n mod separat confer de drept caracter $urisdicional cii de atac sau actului $uridic de soluionare a ei. 1ceasta a permis o e;tindere cu totul ne$ustificat a e;cepiei de la art. 1( lit. c a legii anterioare, scondu-se de sub incidena ei numeroase categorii de acte administrative care nu ar fi trebuit s aparin e;clusiv $urisdiciei administrative165. -rima precizare trebuie fcut cu privire la noiunea de "cale $urisdicional de atac#. Iaptul c norme legale prevd pentru un act administrativ o anumit cale de atac - cu indicarea unor termene sau organe, diferite de regulile cadru (stabilite prin Hrdonana nr. 5/ 66 ) - nu poate duce la concluzia c suntem n prezena unei proceduri $urisdicionale, n timp ce neindicarea acestor elemente s duc la prezumia lipsei oricrei proceduri administrative de natur $urisdicional. &ntradevr, n cazul actelor administrative cile de atac pot reprezenta doar un element n ansamblul trsturilor care definesc procedura $urisdicional sau actele $urisdicionale, motiv pentru care ele nu pot fi privite n mod izolat n definirea cii de
165

8u titlu e;emplificativ redm urmtoarele situaii9 - n materia e;matriculrii din nvmnt a elevilor !i studenilor (<rib. ?upr. ?. civ. dec. nr. .. /1+,0 n "@evista @omn de =rept#, nr. 1/1+,5, p. 0': <rib. ?upr., n. civ. dec. nr. +(/1+5,, n J8ulegere de decizii pe 1+5,#, p. ++-'66): - n materia repartizrii absolvenilor din nvmntul superior (<rib. ?upr. s. civ., dec. nr. 10.5/1+5., n "@evista @omn de =rept#, nr. '/1+50, p. 06-01): n materia raporturilor de munc9 numirea n funcie (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. (',/1+0,. n "@evista @omn de =rept#, nr. ,/1+0,, p. 15(): caracterizarea personalului ncadrat (<rib. ?uprem, s. civ., dec. nr. +. /1+51, n "@evista @omn de =rept#, nr. /1+5 , p. 156): transfer n interesul serviciului (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. +10/1+5+, n "8ulegere de decizii pe 1+5+#, p. '(): redistribuirea de personal (<rib. ?uprem, s. civ., dec. nr. (5,/1+0,, n "@evista @omn de =rept#, nr. ,/1+0,, p. 15(): desfacerea contractului de munc a personalului cu funcii de conducere (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. +.0/1+0+. n "@evista @omn de =rept# nr. 1/1+56, p. 15,: ec7ivalarea funciei !i fi!a de pensie (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. , (/1+0+, n "@evista @omn de =rept#, nr. 11/1+0+, p. 156): - n materia comasrii terenurilor agricole (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. 16,6/1+0+, n "@evista @omn de =rept#, nr. 1/1+56, p. 1,6): - n materia imobilelor naionalizate (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. 15'6/1+55, n "@evista @omn de =rept#, nr. 5/1+5,, p. . ): - n materia recensmntului (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. 015/1+,', n "8ulegere de decizii pe 1+,', p. 1,1): - n materia nfierii (<rib. ?uprem, s. civ. dec. nr. 10(+/1+,5, n J@evista @omn de =rept#, nr. (/1+,,, p. 56): - n materia inveniilor !i inovaiilor (<rib. Cunicipiului 4ucure!ti, s. civ., dec. nr. 16 ./1+,5, n "@evista @omn de =rept#, nr. 5/1+,5, p. 5 ). '5

atac ca fiind $urisdicional sau a unui act ca fiind $urisdicional. =e aceea, nu orice cale de atac administrativ reglementat !i nu orice act administrativ emis n urma e;ercitrii ei reprezint ntotdeauna o cale $urisdicional !i un act $urisdicional. &n acest sens, de e;emplu, Legea nr. +/1++6 a e;ceptat de la controlul $udiciar cererile privitoare la stabilirea !i scderea impozitelor !i a ta;elor, precum !i a amenzilor privitoare la ele nu pentru c actele !i msurile administrativ-financiare n aceast materie ar fi supuse ntotdeauna unei proceduri $urisdicionale de natur administrativ deosebit - n acest caz nu le-ar fi reglementat separat, prin art. ', ci lear fi cuprins n e;cepia de la art. ( - ci pentru c a avut n vedere, n primul rnd, un control administrativ deosebit de specializat cu privire la aceste acte e;ercitat de o anumit categorie de autoriti e;ecutive. 1 doua precizare are n vedere faptul c n ipoteza n care norme legale indic e;pres c organul ierar7ic superior este competent s soluioneze calea de atac aceast prevedere nu este suficient, prin ea ns!i, pentru a determina constituirea unei $urisdicii. 8um Legea contenciosului administrativ prevznd obligativitatea procedurii administrative prealabile face !i ea referire e;pres la autoritatea administrativ ierar7ic superioar (art. 5 alin. 1) nseamn c s-a avut n vedere recursul ierar7ic obi!nuit, necontencios. 8u att mai mult atunci cnd norme legale indic doar organul de rezolvare a recursului, desemnnd n acest sens c7iar pe autorul actului sau conducerea acestuia, ideea $urisdiciei speciale trebuie, n principiu, respins altfel s-ar a$unge la concluzia, eronat, c organul a crui act este atacat devine c7iar $udectorul propriei cauze ceea ce nu este specific, n general, $urisdiciei, ci doar simplului recurs necontencios. 8oncluzia general a acestor precizri este aceea c numai lund n considerare toate elementele specifice activitii $urisdicionale (obiect, termen, cale de atac, organ de soluionare, stabilitatea actului ct !i procedura ei de desf!urare) vom putea stabili dac suntem n prezena unei ci $urisdicional-administrative sau nu !i a unui act corespunztor, ceea ce are importante consecine practice sub aspectul incidenei prevederilor generale ale Legii contenciosului administrativ, ori ale celor speciale privind recursul direct la &nalta 8urte de 8asaie !i Eustiie n cazul unor asemenea acte. @mne, ns, o mare problem de drept, aplicarea prevederii constituionale (art. 1/() n conformitate cu care $urisdiciile speciale administrative sunt facultative !i gratuite. -robabil s-a dorit formularea unui principiu, omindu-se cazurile cnd este obligatorie e;ercitarea lor conform prevederilor din legi speciale, mai ales cnd ele sunt !i condiii prealabile aciunii n contencios administrativ. &n orice caz este greu de imaginat o aciune n contencios lipsit de ncercarea prealabil de rezolvare a litigiului pe cale amiabil, administrativ. 2.3. Ca$uri speciale de aplicare a legii contenciosului administrativ1'% Legea contenciosului administrativ nr. ..(/ 66( reglementeaz cadrul general de e;ercitare al controlului $udiciar asupra activitii e;ecutive a administraiei publice (ntocmai ca !i Legea nr. 1/1+05 !i Legea nr. +/1++6, n prezent abrogate, n
16,

*. ?antai, "a<uri speciale de aplicare a :egii contenciosului administrativ , n "=reptul# nr. (/1++', p. '-16: oua reglementare a ca<urilor speciale de contencios administrativ privind administraia public- local-, n "@evista de drept public#, nr. 1- /1++0. p. 0( !i urm. ',

privina crora doctrina !i practica $udiciar erau n acest sens, unanim de acord) 16+, ntruct verificarea $urisdicional se face n condiiile 116 prevzute de ea !i pentru orice situaie apt de a cdea sub incidena acesteia 111. 1lturat respectivei forme principale de control general al legalitii e;ercitate asupra autoritilor e;ecutive mai e;ist !i numeroase alte modaliti reprezentnd cazuri speciale de verificare, tot direct !i pe cale $udiciar, n aceea!i materie, dar care vizeaz situaii e;pres prevzute, prin reglementri distincte11 . =e!i e;ist dou forme diferite de verificare $udiciar, una general !i alta special (sau, mai bine zis, o modalitate a formelor particulare), raportul dintre ele nu este de compatibilitate - cum s-ar prea c rezult din denumirea lor - ci, dimpotriv, de incompatibilitate, deoarece ele nu se ntregesc reciproc (ca partea general cu cea special a unor legi sau coduri), ntruct unde !i are aplicabilitatea o anumit modalitate cealalt este e;clus cu desvr!ire. 8onsecvent acestor situaii legiuitorul a pstrat constant, prin reglementrile n materie, menionata distincie 11', pentru ca

16+

8u privire la controlul general al $ustiiei asupra administraiei sub imperiul reglementrii anterioare a se vedea <. =rganu, +ctele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului 7udec-toresc potrivit :egii nr! %2%&19, 2ditura =acia, 8lu$, 1+56, p. 1.+ !i urm.: @. *onescu, Drept administrativ, 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+56. p. '00: *. *ovna!, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei , 2ditura =idactic !i -edagogic, 1+55, p. +( !i urm.: 1l. >egoi! Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei , <.D.4., 4ucure!ti, 1+,+, p. +,: *. *orgovan, *. Coraru, =. Custea, :egalitatea actelor administrative, 2ditura -olitic, 4ucure!ti, 1+,., p. 6'- 6(: 1. *orgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, <.D.4., 4ucure!ti, 1+,+, p. +,/' 6. 116 1supra condiiilor generale de e;ercitare a controlului $udiciar n conformitate cu prevederile Legii nr. 1/1+05 a se vedea C. Lepdtescu, $udecarea de c-tre tribunale a cererilor celor v-t-mai n drepturile lor prin acte administrative ilegale - o nou- garanie 7uridic- a exercit-rii depline a drepturilor cet-enilor, n "@evista @omn de =rept#, nr. ,/1+05, p. 1'-1.: C. 1ng7ene, @"ontrolul 7udec-toresc al legalit-ii actelor administrative , n "@evista @omn de =rept#, nr. 0/1+0,, p. 5+: @. *onescu, "ontrolul exercitat de instanele 7udec-toreti pe cale principal- asupra actelor administrative, n "1nalele Dniversitii 4ucure!ti#, seria ?tudii $uridice, 1+0,, p. ', !i urm. 111 &n privina condiiilor prevzute de noua reglementare a Legii contenciosului administrativ a se vedea 1l. >egoi, :egea contenciosului administrativ, n rev. "=reptul# nr. 0/1++1. p. (-+: *. ?antai, "ondiiile controlului 7udec-toresc direct asupra actelor administrative n temeiul :egii contenciosului administrativ, n "=reptul# nr. 0/1++1. p. 1(- 1: 1l. >egoi. Drept administrativ i tiina administraiei, Dniversitatea 1t7enaeum, 4ucure!ti, 1++1, p. 6 !i urm.: C. -reda, 8. Foicescu, Drept administrativ, -artea general, 4ucure!ti, 1++ , p. 1 5 !i urm.: 1. *orgovan, Drept administrativ, vol. **, 1++', op. cit., p. 1+1-1+ . 11 @eglementri speciale sunt consacrate, de pild, prin prevederile art. 1' !i '0 din Legea nr. 56/1++1 privind alegerile locale, art. 1 !i '0 din Legea nr. 0+/1++ pentru alegerea 8amerei =eputailor !i ?enatului, toate n materie electoral, sau prin prevederile Hrdonanei nr. / 661 privind regimul $uridic al contraveniilor, sau Legea nr. 11+/1++0 cu privire la actele de stare civil. 11' <otu!i, c7iar sub imperiul Legii nr. 1/1+05 cu privire la $udecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, art. +0 din Legea nr. ./1+5 privind gospodrirea apelor n @.?.@. prevedea posibilitatea atacrii n $ustiie a actelor privind gospodrirea apelor n condiiile Legii nr. 1/1+05 '+

ulterior adoptrii Legii contenciosului administrativ 11(, s fie reglementate - inclusiv prin 8onstituie - cazuri speciale de aplicare a legii precitate n diverse situaii. &n acest nou conte;t legislativ se pune ntrebarea dac nu cumva printr-o asemenea nou modalitate de abordare a reglementrilor n materia verificrii $udiciare a administraiei legea cadru nu risc s devin doar actul normativ de principiu care s-!i gseasc aplicabilitatea numai atunci cnd e;ist situaii speciale prevzute prin norme distincte. -recizm, de la bun nceput, c o asemenea posibilitate este e;clus, Legea nr. ..(/ 66( rmnnd sediul principal al materiei dar care, n anumite cazuri, dobnde!te - n temeiul unor prevederi speciale - o aplicabilitate specific n privina unor condiii de realizare !i c7iar unele efecte deosebite n privina e;ercitrii controlului $udiciar. -roblema supus analizei ne este prile$uit de unele prevederi cuprinse n 8onstituie !i n Legea administraiei publice locale nr. 1./ 661 !i care fac trimitere e;pres la Legea contenciosului administrativ. Legea iniial a administraiei publice locale nr. 0+/1++1 11. a suferit, printre altele, modificri110 importante !i n privina cazurilor specifice 115 de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. +/1++611,, reluate n noua Lege a administraiei publice locale nr. 1./ 661, tratate n cele ce urmeaz !i care vor suferi adaptrile impuse de noua Lege a contenciosului administrativ nr. ..(/ 66(. 1. *econstituirea consiliului local "nou ales# 1rt. '1 alin. cuprinde o prevedere izvort dintr-o practic administrativ de mai muli ani, rezultat din aplicarea legii organice a administraiei, respectiv greutile ntmpinate n constituirea consiliului local nou ales, n urma procesului electoral, prin nentrunirea cvorumului legal, situaie constatat prin ordinul prefectului.

11(

8onsiderm ilegal, n acest sens. prevederea art. + din Aotrrea Buvernului nr. (5 /1++1 privind regimul de import !i de e;port (care prevede c partea nemulumit de respingerea cererii sale privitoare la licena de e;port sau de import poate aciona conform Legii contenciosului administrativ), deoarece printr-o reglementare subordonat legii sunt investite instanele de $udecat cu competen material atribut ce revine e;clusiv legiuitorului cnd a emis norme ntr-un domeniu, iar nu puterii e;ecutive pe calea unor reguli cu for $uridic sczut, ce vin s completeze prevederi ale legii organice. 11. Legea administraiei publice locale nr. 0+/1++1 a fost publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea *, nr. ', din , noiembrie 1++1. 110 @epublicat n temeiul art. *** din Legea nr. ( publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea * nr. 50 din 1' aprilie 1++0, dndu-se articolele !i alineatelor o nou numerotare. Dlterior, prin Hrdonana de urgen a Buvernului nr. din 0 mai 1++5, publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea *-a, nr. 16. din + mai 1++5 s-a modificat n mod esenial Legea (republicat a) 1dministraiei -ublice Locale, pentru ca prin =ecizia 8urii 8onstituionale nr. ,'/1' mai 1++,. publicat n Conitorul Hficial al @omniei nr. 11 din 1, mai 1++,, ordonana n cauz s fie declarat neconstituional, repunndu-se n vigoare Legea nr. 0+/1++1 cu modificrile ei din anul 1++0, nlocuit, n prezent, prin Legea nr. 1./ 661, consiliile alese n anul 666 rmnnd sub incidena Legii nr. 0+/1++1 pn la e;pirarea mandatului lor n 66(. 115 -entru reglementarea iniial a se vedea *. ?antai, "a<uri speciale de aplicare a :egii contenciosului administrativ n "=reptul# nr. (/1++', p. ' !i urmtoarele. 11, Codificat prin Legea nr. .+/1++' publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea *-a, nr. 155 din 0 iulie 1++', apoi prin Hrdonana de urgen nr. 1',/ 66 , respectiv Hrdonana de urgen nr. .,/ 66', adrogat prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. ..(/ 66(. (6

3edina este legal constituit dac la ea particip cel puin /' din numrul total al consilierilor ale!i. =ac nu se asigur aceast ma$oritate se organizeaz peste ' zile o nou !edin n acelea!i condiii. =ac nici a doua convocare nu este legal are loc o alta peste ' zile. 8vorum legal ce se cere a fi ndeplinit la a treia convocare consecutiv a autoritii locale fiind de /' (ma$oritatea absolut) dintre cei ale!i, iar dac nici atunci nu se ntrune!te numrul cerut vor trebui organizate alegeri de completare, dac nu se reu!e!te completarea cu supleani, n termen de '6 de zile n baza ordinului prefectului ce poate fi atacat la instana de contencios administrativ. ?pecificul aciunii $udiciare n acest caz const n urmtoarele9 a. e;istena unui ordin al prefectului care s declare vacante locurile consilierilor abseni nemotivai la cele trei !edine consecutive consacrate consiliului nou ales, iar aceast absen s nu permit reunirea ma$oritii membrilor ale!i: b. imposibilitatea nlocuirii consilierilor ale!i, dar abseni, cu supleani de pe listele de candidai care s poat ocupa locurile devenite, astfel, vacante11+, dac nu n totalitate, mcar pn la realizarea ma$oritii legale (pentru c altfel trebuiesc organizate alegeri de completare): c. ordinul prefectului s fi fost comunicat consilierilor abseni: d. introducerea aciunii $udiciare mpotriva ordinului se va face de ctre consilierii abseni, pretins nemotivai: e. termenul de e;ercitare al aciunii este de . zile de la comunicarea ordinului. Aotrrea primei instane $udiciare este definitiv !i irevocabil nebeneficiind de calea recursului specific aciunilor n contencios. 2. +i,olvarea de drept a consiliului local pentru nefuncionalitate. 1rt. ., alin. 1 a izvort tot din nevoi practice legate de nefuncionalitatea consiliului legal constituit dar care nentrunindu-se sau neadoptnd 7otrri ori pierznd consilieri este dizolvat de drept. @eglementarea anterioar se mulumea s prevad (art. . alin. ) doar necesitatea comunicrii acestei dizolvri prefectului !i organizarea de noi alegeri, n vreme ce conform actualei reglementri prefectul ia act de dizolvarea (de drept) comunicat de primar, acionnd n consecin. ?pecificul aciunii $udiciare n acest caz const n urmtoarele9 a. e;istena unui ordin (cu caracter constatator, declarativ) al prefectului care s propun guvernului organizarea de noi alegeri deoarece consiliul nu s-a ntrunit timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat n trei !edine consecutive ordinare nici o 7otrre ori numrul consilierilor a sczut sub $umtate 1 6 (neputndu-se completa cu supleani):
11+

Hcuparea locurilor se face n ordinea nscrierii n listele de candidai, conform art. 55 alin. din Legea alegerilor locale nr. 56/1++1 - republicat n temeiul Legii nr. . publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea *-a nr. 55 din 1' aprilie 1++0, cu modificrile ulterioare, iar acum ale art. + /0 din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 05/ 66( publicat n Conitorul Hficial al @omniei, -artea a *-a, nr. 51 din + martie 66(. 1 6 &n redactarea iniial a Legii nr. 0+/1++1 se prevedea dizolvarea de drept pentru ipoteza absenei consilierilor numai dup trei convocri consecutive - art. . alin. ' (n acest sens a se vedea 8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ, dec. nr. .0/1++( n 8. 8ri!u, C.8ri!u, ?.8ri!u. 6epertoriu de 7urispruden- i doctrina romneasc-, vol. **, 1++,-1++(, 2ditura 1rgensis, 1++., p. 16). *niial cenzurarea $udiciar a dizolvrii se fcea e;clusiv n temeiul prevederilor Legii nr. +/1++6, n vreme ce ulterior se face !i n temeiul prevederilor speciale ale Legii nr. 0+/1++1, iar apoi ale Legii nr. 1./ 661 coroborat cu Legea contenciosului administrativ nr. ..(/ 66(. (1

b. -rimarul (viceprimarul) sau secretarul, n caz de absen a celor doi, trebuie s comunice prefectului aceast situaie. c. 8omunicarea ordinului prefectului consiliului n cauz: d. *ntroducerea aciunii procesuale, n cel mult 16 zile de la comunicarea sau luarea la cuno!tin a ordinului prefectului, de ctre consilieri. &mpotriva 7otrrii $udectore!ti n prim instan nu se va putea e;ercita calea de atac a recursului, specific aciunilor n contencios, deoarece legea stipuleaz e;pres aceast interdicie, sentina fiind definitiv !i irevocabil. >u se mai cere procedura administrativ prealabil $udecii, iar aciunea $udiciar suspend ordinul de dizolvare pe durata $udecii. >oile alegeri se vor putea convoca numai dup e;pirarea termenului de '6 zile de la perioada n care trebuia introdus aciunea $udiciar sau dup rmnerea definitiv (!i irevocabil) a 7otrrii $udectore!ti de respingere a aciunii consilierilor ndreptat mpotriva ordinului prefectului (conform art. ., alin. .). 3. Atacarea %n justiie a msurii validrii sau invalidrii mandatului de consilier -i a celui de primar 1rt. '' consacr posibilitatea atacrii n contencios, de ctre cei interesai, a 7otrrii privind validarea sau invalidarea mandatelor1 1. <ermenul legal fi;at pentru e;ercitarea cii de atac $udiciare este de . zile de la adoptarea actului administrativ, n cazul celor prezeni la !edin, sau de la comunicarea lui, n cazul celor abseni. Aotrrea $udectoreasc nu este definitiv !i irevocabil, legea neprevznd nimic n legtur cu ea, ceea ce permite atacarea ei cu recurs. Legea reglementeaz situaia invalidrii mandatului primarului (art. 0(), consacrnd posibilitatea atacrii acestei msuri de ctre cel interesat n temeiul contenciosului administrativ, n termen de . zile de la pronunare n condiiile comune ale Legii nr. ..(/ 66(. ?e mai consacr legal (art. 5 alin. lit. e) !i ncetarea mandatului primarului n cazul alegerii sale prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii alegerilor locale constatat prin 7otrre $udectoreasc rmas definitiv, ce intervine, ns, numai dup validarea mandatului acestuia (realizat n prealabil). . Suspendarea1 din funcie a consilierului 1 '$ a primarului -i a viceprimarului 1ceast suspendare opereaz n urmtoarele condiii (art. .+ alin. 1, , ' !i art. 55 alin. , ')9

1 1

Legea nr. 0+/1++1, republicat !i modificat, a reiterat cazurile de invalidare (art. 15 alin. ' lit. a !i b), respectiv e;istena unor incompatibiliti sau nclcarea condiiilor de eligibilitate precum !i alegerea consiliului prin fraud electoral constatat, element nou, de 4iroul 2lectoral 8entral sau orice alt nclcare a &egii privind alegerile locale (asupra practicii $udiciare n materia invalidrii consilierilor, n condiiile iniiale, anterioare modificrii legii administraiei, a se vedea F. -riscaru, "ontenciosul administrativ romn, 2ditura 1LL, 4ucure!ti, 1++., p. '(1). 1 1 se vedea, n acest sens, sub imperiul Legii nr. 0+/1++1, 8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 51 /1++(, n 8. 8ri!u, op! cit!, p. 6,. 1 ' 1supra suspendrii a se vedea 8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ, dec. nr. ..1/1++(, n 8. 8ri!u, op! cit!, p. 160. (

a. e;istena unei sesizri adresat prefectului de ctre parc7et sau instan $udectoreasc cu privire la consilierul sau primarul arestat preventiv pentru svr!irea unei fapte penale: b. durata suspendrii se ntinde pn la ncetarea strii de arest1 (: c. comunicarea ctre cel n cauz, de ndat, a ordinului de suspendare. 1ciunea n contencios avnd ca obiect anularea ordinului de suspendare nu a fost reglementat de Legea nr. 1./ 661 !i se va introduce n $ustiie conform Legii nr. ..(/ 66( dup luarea la cuno!tin, de ctre cel n cauz, a actului prefectului1 .. &n cazul viceprimarului se aplic acelea!i prevederi cu meniunea c suspendarea este dispus de consiliul local prin 7otrre adoptat cu ma$oritatea voturilor (art. ,1). =ac persoana suspendat este gsit nevinovat (prin ordonana procurorului ori 7otrrea instanei de $udecat) aceasta are dreptul la despgubiri n condiiile legii (art. .+/' !i 55/.). '. +emiterea din funcie a primarului pentru activiti ilegale 1ceast ipotez, reglementa, n redactarea iniial a Legii nr. 0+/1++1, demiterea primarului n cazul actelor sale care contraveneau intereselor generale ale statului sau nclcau ordinea de drept, ct !i n situaia compromiterii cu rea-credin a intereselor localitii. 8um n practic s-a dovedit c motivarea demiterii era, relativ, vag, genernd multiple abuzuri1 0 (iar coroborarea art. (1 cu art. '(, din redactarea iniial a legii, nici nu putea fi un model $uridic de soluionare), noua reglementare (art. 5 / lit. i) a limitat cauzele demiterii (ntocmai ca !i n cazul dizolvrii consiliului) numai pentru ipoteza acelor acte normative ale primarului anulate irevocabil de $ustiie. 1stfel, condiiile demiterii primarului presupun9 a. e;istena unor 7otrri $udectore!ti definitive !i irevocabile de anulare a trei dispoziii normative emise n interval de ' luni n e;ercitarea atribuiilor proprii: b. e;istena unui ordin al prefectului.
1 (

=e e;emplu, n faza urmririi penale s-a dispus scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea acesteia (art. (+ !i ( coroborate cu art. 16 !i art. 11 din codul de procedur penal), iar n faza $udecii - indiferent de gradul instanei penale unde a rmas definitiv 7otrrea - s-a dispus ac7itarea inculpatului sau ncetarea procesului penal (art. '(. alin. coroborat cu art. 16 !i art. 11 din codul de procedur penal). 1 . -ractica $udiciar a decis c ordinul prefectului de suspendare din funcie a primarului pe timpul unei anc7ete $udiciare pentru svr!irea infraciunii de abuz n serviciu - prev. art. (, 8od penal - este legal (8urtea ?uprem de Eustific, secia contencios administrativ, dec. nr. 1 ('/1++' n 8. 8ri!u, op! cit!, voi.*, p.0,5), n vreme ce acela!i ordin este ilegal dac nu se face dovada c mpotriva primarului au fost sesizate organele de urmrire penal cu privire la o infraciune svr!it anterior suspendrii (8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ, dec. nr. ( 5/1++( n 8. 8ri!u, vol.**, op! cit!, p. 5 ). 1 0 *nstana de contencios, sesizat de primar, nu trebuie s se mulumeasc cu raportul prefectului viznd propunerea de demitere, ci trebuie s struie pentru a descoperi adevrul, administrnd probe n dovedirea vinoviei reclamantului (8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ, dec. nr. 15+/1++(, n "=reptul# nr. 1 /1++(, p. 5 -5'): instana de $udecat trebuie s suspende 7otrrea guvernamental de demitere a primarului atacat n $ustiie pn la soluionarea definitiv a fondului litigiului pentru a mpiedica organizarea de noi alegeri, ceea ce poate conduce, n caz contrar, dac se admite cererea celui demis, la consecina e;istenei n aceea!i localitate, a doi primari - unul ales !i altul reintegrat n funcie cu tot ce decurge din aceasta (8urtea ?uprem de Eustiie), secia contencios administrativ, dec. nr. . 5/1++(, n 8. 8ri!u, vol. **, op! cit!, p. ((,). ('

1ciunea n contencios se va introduce n termen de 16 zile de la aducerea ordinului prefectului la cuno!tina primarului, fr a mai fi necesar procedura administrativ prealabil, 7otrrea $udectoreasc fiind definitiv !i irevocabil. .. +i,olvarea consiliului pentru activiti ilegale 1ceast msur se dispune dac autoritatea local a adoptat n cel mult 0 luni cel puin ' 7otrri anulate definitiv !i irevocabil de instana de contencios administrativ (art. .5/1). 8ondiiile dizolvrii presupun o propunere motivat a prefectului !i o 7otrre a Buvernului ntemeiat pe ea comunicat consilierilor, iar ace!tia au calitatea procesual activ n temeiul Legii nr. ..(/ 66(, 7otrrea de dizolvare putnd fi atacat n contencios n termen de 16 zile de la data publicrii acesteia n Conitorul Hficial. -rocedura administrativ prealabil $udecii nu se mai cere, iar introducerea aciunii $udiciare suspend e;ecutarea msurii de dizolvare a consiliului. /. 0ncetarea mandatului consilierului 1ceast ncetare opereaz (art. 06/1 lit. c, d, i, coroborat cu art. 16'/ ), printre altele, n cazurile9 - imposibilitii e;ercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 0 luni consecutive: - sc7imbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ teritorial: - lipsa nemotivat de la ' !edine consecutive ale consiliului. Aotrrea consiliului dispus n aceast situaie poate fi atacat la instana de contencios administrativ n termen de 16 zile de la comunicare. -rocedura administrativ prealabil $udecii nu se efectueaz iar 7otrrea pronunat este definitiv !i irevocabil. 1. +reptul la aciunea %n contencios a prefectului 1cest drept opereaz fa de actele administrative ilegale ale autoritilor locale (art. 1'.). 8ondiiile e;ercitrii aciunii vizeaz9 a. actele normative !i individuale ilegale ale autoritilor locale !i $udeeane 1 5, cu e;cepia celor de gestiune curent: b. se consacr e;pres necesitatea, !i pentru prefect, a recursului administrativ prealabil aciunii $udiciare, din moment ce are obligaia de a sesiza motivat autoritile locale ca s-!i reanalizeze actul socotit ilegal n vederea modificrii sau revocrii lui: c. introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de '6 de zile de la comunicarea actului aparinnd autoritii locale sau $udeene. 8u privire la termenul de introducere a aciunii de ctre prefect se impun unele precizri.

1 5

=atorit modificrilor legislative survenite, n condiiile Legii nr. 0+/1++1 republicat, delegaia permanent s-a transformat ntr-o form organizatoric de lucru a consiliului $udeean care nu mai poate emite acte $uridice asupra crora s poat fi declan!at contenciosul la iniiativa prefectului, iar Legea nr. 1./ 661 a desfiinat acest organ. ((

&n primul rnd, acesta este un termen de decdere 1 , (iar nu de prescripie, de drept public, "sui generis#, etc.), ceea ce nseamn c el nu poate fi ntrerupt, suspendat, nu cunoa!te repunerea sau reluarea cursului, prefectul neavnd - dup unele opinii1 + -, ca !i ceilali reclamani n contencios, !i o limit ma;im de pn la un an (socotit de la comunicarea actului a crui anulare se cere) n care s poat solicita instanei de $udecat desfiinarea actului ilegal, iar conform noii Legi a contenciosului administrativ nr. ..(/ 66( procedura administrativ prealabil nu este obligatorie, printre altele, n cazul actelor administrative atacate de prefect (art. 5/.), termenul de introducere a aciunii $udiciare curgnd de la data cnd s-a cunoscut e;istena actului nelegal, deci de 0 luni, iar pentru motive temeinice pn la un an (art. 11/'), n vreme ce actele administrative normative pot fi atacate oricnd, ct timp sunt n vigoare (art. 11/(). <otu!i, apreciem c, fa de procedurile Legii contenciosului administrativ, prefectul are facultatea de a sesiza administraia local asupra actelor administrative apreciate ca ilegale. &n al doilea rnd, autoritile locale trebuie s comunice, din oficiu, n ma;imum 16 zile de la emitere sau adoptare (dac legea nu prevede un alt termen), toate actele lor spre luare la cuno!tina prefectului (art. ,./1 lit. 7 din Legea nr. 1./ 661). &n al treilea rnd, n cel mult . zile de la comunicarea efectuat prefectului acesta se va adresa emitenilor pentru ca s-!i revizuiasc sau s-!i retrag actul, prevedere, devenit acum facultativ. &n al patrulea rnd1'6, rezult c prefectul are la dispoziie cel mult . de zile pentru a se pronuna asupra legalitii actului administrativ (socotite de la data comunicrii efectuate de autoritile locale pn la intervalul de '6 zile anterioare sesizrii $ustiiei !i n care trebuie s sesizeze autoritile locale pentru ree;aminarea actului pretins ilegal) la e;pirarea crora urmeaz s introduc aciunea $udiciar, avnd n acest sens, un termen de 0 luni de dispoziie, indiferent c a primit sau nu comunicarea negativ a administraiei locale. d. actul atacat n $ustiie se suspend de drept pe durata $udecii: e. n conformitate cu prevederile art. .6 alin. , aducerea la cuno!tin public a 7otrrilor normative ale consiliului se face numai dup e;pirarea celor . zile de la comunicarea actului ctre prefect sau dup rmnerea definitiv !i ireversibil a 7otrrii $udectore!ti prin care aciunea prefectului a fost respins.
1 ,

8u privire la discuiile asupra naturii acestui termen a se vedea 1. *orgovan, Drept administrativ, 2ditura 1tlas Le;, vol. **, 4ucure!ti, 1++(, p. 15: F. C. 8iobanu, " 5ermenele prev-<ute de articolul ) din :egea contenciosului administrativ , n "=reptul# nr. 1/1++ , p. . !i urm.: =. 4rezoianu, "ontenciosul administrativ, 2ditura Cetropol, 4ucure!ti, 1++., p. (1: F. -riscaru, op! cit!, p. 1,. 1 + 1 se vedea, de asemenea, opinii ale practicii $udiciare formulate de 8urtea ?uprem de Eustiie, secia contencios administrativ prin dec. nr. '6(/1++ , n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,6: 8urtea 8onstituional dec. nr. 1'5/1++( n Conitorul Hficial al @omniei, partea *, nr. ' din februarie 1++.. 1'6 1supra acestui aspect intervenit dup modificarea Legii nr. 0+/1++1 a se vedea 8. L. -opescu, 5utela exercitat- de prefect asupra actelor autorit-ilor administrative ale colectivit-ii locale, n lumina :egii nr! 1&2%&&%, republicat- n %&&1, n "=reptul# nr. ,/1++0, p. 00-05: >. -epelea, Discuii cu privire la neconstituionalitatea termenului de 3' de <ile prev-<ut de art! %%% alin! 3 din :egea nr! 1&2%&&%, n "=reptul#, nr. 11/1++0, p. 50-55. (.

2.(. )rocedura controlului judectoresc direct asupra actelor administrative a$at pe "egea contenciosului administrativ =up realizarea procedurii administrative prealabile, n termenul corespunztor soldat cu nerezolvarea favorabil a reclamaiei, cel n cauz (reclamantul N persoan fizic sau $uridic) se poate adresa instanei de $udecat cu o cerere de c7emare n $udecat privind anularea (total sau parial) a actului administrativ, aciunea bazat pe Legea contenciosului administrativ care prevede o procedur $udectoreasc, deosebit de dreptul comun, pentru soluionarea litigiilor administrative, avnd o serie de particulariti diferite de procedura civil, cu ale crei dispoziii se ntrege!te Legea contenciosului administrativ. @eclamantul, subiect de sezin, n procesele de contencios, poate fi9 - orice persoan fizic sau $uridic care se consider vtmat de ctre o autoritate public printr-un act administrativ ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, inclusiv terul vtmat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept (art. 1/1 !i ): - 1vocatul -oporului, ca urmare a controlului realizat potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau e;cesul de putere al autoritilor administrative nu poate fi nlturat dect prin $ustiie, petiionarul dobndind de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat de instan (art. 1/'): - Cinisterul -ublic, atunci cnd n e;ercitarea atribuiilor legale, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor !i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor emise cu e;ces de putere va sesiza instana de la domiciliul ori sediul persoanei fizice sau $uridice vtmate, ce urmeaz a fi citat (art. 1/(): - dac Cinisterul -ublic apreciaz c e;cesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ vatm un interes public va sesiza instana de contencios de la sediul autoritii publice eminente (art. 1/.): - -refectul, 1genia >aional a Iuncionarilor publici, orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau interes legitim poate introduce aciune n contencios (art. ./,): - autoritatea public eminent a unui act nelegal poate solicita instanei de contencios constatarea nulitii acestuia n cazul n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil producnd efecte $uridice, urmnd ca n cazul admiterii aciunii, instana s se pronune, la cerere, !i asupra legalitii actelor civile nc7eiate (art. 1/0): n baza actului administrativ nelegal, precum !i asupra efectelor civile produse: - persoana vtmat prin ordonane sau dispoziii din ordonane de guvern neconstituionale (art. 1/5). 8ererea de c7emare n $udecat va fi nsoit de nscrisul constatator al actului administrativ atacat !i, adugm noi, de acte doveditoare privind introducerea reclamaiei administrative prealabile (copie dup ea, dovada depunerii sau e;pedierii ei n termen) eventual rspunsul negativ al e;ecutivului, dac acesta e;ist, etc. 1ciunile introduse sunt supuse ta;elor de timbru prevzute de lege pentru cererile cu caracter nepatrimonial (neevaluabile n bani), cu e;cepia aciunilor viznd

(0

contractele administrative. &n cazul admiterii aciunii ta;a se restituie pltitorului n temeiul 7otrrii $udectore!ti rmase definitive. 8ererea de c7emare n $udecat are ca obiect anularea (total sau parial) sau modificarea actului administrativ ori (!i) acordarea de despgubiri pentru vtmarea produs, n ipoteza n care se cere numai anularea actului fr acordarea de despgubiri - deoarece ntinderea pagubei nu-i era cunoscut reclamantului la data introducerii aciunii n anulare - termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. <ermenul de sesizare a instanei de $udecat cu aciunea n anulare este de 0 luni de la data comunicrii soluiei (nefavorabile) dat reclamaiei sau de la data pn la care ar fi trebuie comunicat rspunsul de ctre autoritatea emitent. =ac petentul s-a adresat !i autoritii superioare termenul $udiciar procesual curge de la comunicarea soluiei acelui organ, n toate cazurile introducerea cererii la instan nu se poate tace mai trziu de un an de la data comunicrii actului a crui anulare se cere. 8ompetena teritorial a instanei de $udecat este determinat de domiciliul reclamantului !i nu al prtului - ca n dreptul comun. &n privina competenei1'1 reglementrile organice1' !i procedurale1'' cuprind, printre altele, numeroase dispoziii procesuale aplicabile instanelor de $udecat n litigiile pe care le soluioneaz !i avnd ca obiect activitatea public a e;ecutivului, fie ca ele sunt de natur e;plicit sau implicit prin modul lor de formulare. *. H prim grup de probleme vizeaz competena de fond a instanelor $udectore!ti n materia administrativ. &n primul rnd, judectoriile $udec, n prim instan - conform art. 1 alin. 1, c. p. civ. - toate procesele !i cererile (inclusiv cele viznd administraia, adugm noi), n afar de cele date prin lege n competena altor instane. H prim constatare se refer, n materia analizat, la faptul c dac o anumit categorie de litigii n legtur cu administraia nu sunt nominali,ate ca fiind de contencios administrativ1'( sau aciunea $udiciar nu ntrune!te condiiile prevzute n Legea nr. ..(/ 66(1'. ori nu face obiectul unei prevederi speciale aplicabile n materia verificrii $udiciare a unui aspect determinat al activitii e;ecutive 1'0, atunci litigiul trebuie soluionat de $udectorie n prim instan n temeiul prevederilor
1'1

1 se vedea, *. ?antai, "ompetena instanelor 7udec-toreti referitoare la nc-lcarea legii n activitatea autorit-ilor administraiei publice, n "=reptul#, nr. 1/1++., p. '1 !i urm. 1' =e pild, art. 1, , ., 0, ,, + din Legea nr. + /1++ pentru organizarea $udectoreasc. 1'' =e pild, unele prevederi ale art. * precum !i dispoziiile art. F** din Legea nr. .+/1++' pentru modificarea 8odului de procedur civil, a 8odului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. +/1++6 !i a Legii nr. +(/1++ privind organizarea !i funcionarea 8urii de 8onturi, prev. art. 1 !i . din Legea nr. .0/1++' a 8urii ?upreme de Eustiie, Hrdonana de Drgen nr. 1',/ 666 !i Hrdonana de Drgen nr. .,/ 66'. 1'( 1stfel, de pild, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ acte ale autoritilor administraiei publice locale !i $udeene, conform art. 1'./1 din Legea administraiei publice locale nr. 1./ 661. 1'. 1supra condiiilor aciunii a se vedea 1. *orgovan, op. cit., p. 1,5-'.+: 1l. >egoi, :egea contenciosului administrativ, n @evista "=reptul# nr. 0/1++1, p. (-+. 1'0 =e pild, n materia contravenional, conform art. ' din Hrdonana nr. / 661 privind regimul $uridic al contraveniilor. (5

privind competena general a acesteia. 1!a este, de e;emplu, cererea de despgubire pentru pre$udiciile cauzate de administraie n legtur cu actele !i faptele de autoritate, formulat n temeiul prevederilor art. ++, !i urm. din 8odul civil 1'5 (!i ntemeiat pe e;cepia de ilegalitate). H a doua constatare are n vedere faptul c ori de cte ori un te;t normativ face referire la faptul c o anumit situaie conflictual cu administraia se rezolv de instan potrivit legii sau se va nominaliza $udectoria n privina competenei sale n aceea!i materie nseamn c aceast din urm instan va fi ndreptit s soluioneze astfel de litigii potrivit normelor generale1', (art. l alin. l c. p. civ.) sau a celor speciale (art. l alin. ') viznd orice alte materii date prin lege n competena ei1'+. &n al doilea rnd, tribunalele !i pstreaz competena n prim instan n privina aciunilor (proceselor !i cererilor) n materie de contencios administrativ n afara celor date n competena curilor de apel (realizndu-se o corelare parial ntre dispoziia art. alin. l lit. c, c. p. civ. - astfel cum a fost modificat prin Legea nr. .+/1++' - cu prevederea de principiu a art. 16/l teza a *-a din Legea nr. ..(/ 66( !i a reformulrii aduse de art. F** pct. 1 din prima lege). H prim precizare are n vedere faptul c tribunalele !i pstreaz competena de prim instan nu numai cu e;cepia viznd curtea de apel dar !i cu e;cepiile viznd att $udectoria (art. l alin. !i ' c. p. civ.), precum !i cu orice alte e;cepii n materia administrativ de competena altor instane specializate precum 8urtea 8onstituional (n cazul decretelor prezideniale !i a ordonanelor guvernamentale). 8onform legii actuale n materie (art. 16/1 teza a *-a) competena n prim instan revine tribunalului n urmtoarele litigii care privesc9 - actele administrative emise sau nc7eiate de autoritile publice locale !i $udeene: - ta;ele !i impozitele, contribuiile, datoriile vamale !i accesorii ale acestora de pn la . miliarde de lei, dac prin lege special nu se prevede altfel. H a doua precizare se refer la competena special a tribunalului viznd procesele !i cererile n materie de e;propriere (art. pct. 1 lit. e). 8ea de-a treia precizare are n vedere faptul c tribunalul $udec n prim instan n orice alt materie dat prin lege n competena sa (art. pct. (), de pild, n materia contestaiilor asupra modului de constituire a birourilor electorale de circumscripie (art. ' din Legea nr. 56/1++1, n redactarea sa iniial, abrogat cu ocazia republicrii legii n anul 1++0). &n al treilea rnd, curile de apel dobndesc o atribuie derogatorie, n prim instan, n privina proceselor !i cererilor n materie de contencios administrativ, dar numai privitor la actele autoritilor !i instituiilor administraiei publice centrale, mai puin ale autoritilor deconcentrate !i a celor publice $udeene !i a municipiului
1'5

1supra despgubirii n aceste cauze a se vedea F. B7. <ar7on, 6-spunderea patrimonial- a organelor administraiei de stat i controlul 7urisdicional indirect al legalit-ii actelor administrative, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+05, p. 15-116. 1', &n materie locativ, de pild, anterior sub imperiul Legii nr. 1/1+05 (abrogat) ordinele de repartizare se cenzurau conform prevederilor art. (0 !i 05 din Legea nr. ./1+5', iar potrivit art. .1 din Legea nr. 1./1++6 litigiile n aceast materie sunt de competena $udectoriei (8urtea ?uprem de Eustiie, secia economic !i comercial, dec. nr. 1'5/1++ n "=reptul# nr. .0/1++'. p. 1'6-1'1. 1'+ =e pild, n materie electoral privitor la listele de alegtori n conformitate cu prevederile art. 10/. din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 05/ 66(. (,

4ucure!ti (a se vedea Hrdonana de urgen nr. 1',/ 666 !i nr. .,/ 66' modificat prin Legea de aprobare nr. 5+./ 66(). -rima precizare, de fond, vizeaz obiectul aciunii n contencios care nu se reduce, a!a cum s-ar prea c rezult din lege, numai la actele autoritilor indicate, ci vizeaz !i faptele asimilate lor, precum refuzul ne$ustificat !i nesoluionarea n termen de ctre administraie a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege (conform art. l alin. l !i art. / din Legea nr. ..(/ 66(). 8onform legii (art. 16/1 teza a **-a) competena n prim instan revine seciei de contencios administrativ !i fiscal a 8urii de 1pel n litigiile care privesc9 - actele administrative emise sau nc7eiate de autoritile publice centrale: - ta;ele !i impozitele, contribuii, datorii vamale !i accesorii ale acestora mai mari de . miliarde de lei, dac prin lege special nu se prevede altfel. 1 doua precizare se refer la circumscrierea mai e;act a prtului din litigiu n contencios n lumina noii terminologii folosite de legislaia modificatoare n sensul c acesta este o "autoritate public#, iar nu o "autoritate administrativ# (ultima noiune utilizat de Legea contenciosului administrativ nr. +/1++6) ceea ce delimiteaz net problema calitii procesual-pasive1(6. 1 treia precizare vizeaz categoriile de autoriti e;ecutive a cror activitate intr sub $urisdicia de prim instan a curilor de apel !i anume autoritile administraiei publice centrale, respectiv ministerele, alte autoriti neministeriale de acela!i nivel (de pild, 4anca >aional, ?erviciul @omn de *nformaii) 1(1, indiferent de modul lor de nfiinare prin lege (organic sau ordinar) sau un alt act administrativ (guvernamental sau ministerial) !i de modul lor de subordonare (fa de Buvern sau de alte autoriti centrale administrative sau neadministrative, -arlament, -re!edinte, etc.).

1(6

1rt. . (1) din 8onstituie consacr dreptul de sesizare procesual a persoanei vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ. 8u toate acestea !i practica recent a dat un sens larg acestei noiuni cuprinznd orice autoritate administrativ (nepublic), de pild, Dniunea sau barourile de avocai ale cror acte administrative se pot cenzura potrivit Legii nr. +/1++6 (8.?., ?.8.1., dec. nr. 55/1++ , n "=reptul# nr. 5/1++', p. 5,-5+), de!i sub imperiul anterioarei Legi nr. 1/1+05 n aceea!i materie s-a decis contrariul (<rib. ?upr. col. civ., dec. nr. 500/1+0, n "@evista @omn de =rept#, nr. +/1+0,, p. 1,1). 1(1 =atorit modului de redactare al 8onstituiei n privina autoritilor s-ar prea "stricto sensu# c activitile -re!edintelui, Buvernului, a aparatului parlamentar nu sunt supuse controlului de contencios, dar o asemenea obiecie se nltur n temeiul aceluia!i art. . (l) din legea fundamental !i n considerarea activitii e;ecutive a acestora - c7iar dac la unele respectiva activitate este doar subsidiar ceea ce le confer, dup caz (!i) calitatea de autoriti ale administraiei publice emitente de acte administrative (de drept public sau de autoritate). (+

&n sc7imb, serviciile publice1( deconcentrate1(' la nivel $udeean (inclusiv cele de la nivelele inferioare1((, teritoriale, aparinnd ministerelor !i celorlalte organe centrale din care am nltura numai autoritile din teritoriu strict subordonate organelor centrale - (dup caz, autoriti militare sau militarizate) cu toat ramificaia difereniat sau nu la nivelul unitii administrativ-teritoriale -, ca !i instituiile acestora din teritoriu (!coal, spital, etc.) intr n competena de soluionare a tribunalelor. 1u fost scoase din competena 8urilor de 1pel (conform Hrdonanei nr. 1',/ 666 !i meninute de Hrdonana nr. .,/ 66'), fiind ncredinate tribunalelor litigiile privind9 - prefecturile (aparatul propriu1(.), inclusiv prefectul !i subprefectul: - autoritile publice $udeene !i a municipiului 4ucure!ti, categorie care include consiliile $udeene !i 8onsiliul Beneral al Cunicipiului 4ucure!ti, delegaia permanent a acestora, pre!edintele, vicepre!edinii !i secretarul lor, aparatul propriu (serviciile publice interne1(0, precum !i serviciile publice e;terioare (de nivel $udeean) - din subordinea consiliilor $udeene, dac acestea sunt organizate - precum !i comisia $udeean consultativ. **. Dn al doilea grup de probleme se refer la competena de control judectoresc1 / e2ercitat asupra administraiei publice. &n primul rnd. judectoriile $udec plngerile mpotriva 7otrrilor autoritilor administrative publice cu activitatea $urisdicional (!i ale altor organe cu astfel de activitate) n cazurile prevzute de lege (art. * pct. 1/ din 8odul de procedur civil). H prim precizare care se impune are n vedere faptul c normele speciale trebuie s specifice n mod e;pres c plngerea sau calea de atac mpotriva actului de
1(

?erviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat !i continuu desf!urat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului $uridic administrativ. 1ceea!i noiune mai desemneaz !i instituia sau autoritatea ce nfptuie!te respectiva activitate (a se vedea. 2. =. <arangul, 5ratat de drept administrativ, 8ernui, 1+((, p. 1., 1. *orgovan, op. cit., vol. **, p. +,-++) 1(' 8onform art. 1'' din Legea administraiei publice locale nr. 1./ 661 prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor !i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, te;t n acord cu 8onstituia (art. 1 / ), iar n urma revizuirii 8onstituiei sunt vizate serviciile publice deconcentrate(art. 1 '/ ). 1(( 1stfel, de pild, autoritile financiare !i cele de poliie se ntlnesc ramificate n toate unitile administrativ-teritoriale, iar cele militare au !i alte criterii teritoriale de constituire. 1(. 1ctivitatea acestuia a fost reglementat prin Aotrrea Buvernului nr. 11,/1++ privind structura !i atribuiile aparatului te7nic de specialitate al prefecturilor, precum !i finanarea acestuia. 1(0 &n privina noiunii de "serviciu public# (local) artm c legislaia o utilizeaz numai pentru nivelul local !i n mod distinct de aparatul propriu (art. ,5 din Legea nr. 1./ 661). 8u toate acestea n doctrina !i, mai ales, n practica administrativ se consider c structurile interne ale aparatului tuturor consiliilor (inclusiv $udeene) sunt servicii publice (interne) distincte de serviciile (e;terioare) de interes local ($udeean). 1 se vedea n acest sens Drept administrativ, -artea special, coordonator dr. Circea -reda, 2ditura 1C*F1, 4ucure!ti, 1++ , p. 1++, 10- 15. 1(5 8ontrolul $udectoresc reprezint printre altele, atributul instanelor de $udecat de a verifica n condiiile !i cu procedura prevzut de lege, legalitatea !i temeinicia unor acte de $urisdicie (ori asimilate acestora) pronunate de organele administrative cu activitate $urisdicional rennoind, de fapt, $udecata, iar 7otrrea pronunat este n ultim instan (a se vedea Dicionar de drept procesual civil, 2ditura 3tiinific !i 2nciclopedic, 4ucure!ti, 1+,', p. 151). .6

$urisdicie se soluioneaz de $udectorie, nefiind suficient o prevedere de genul "se soluioneaz de instana de $udecat# ntruct este prea general, dar nici "se soluioneaz potrivit Legii contenciosului administrativ# deoarece ntr-o asemenea ipotez s-ar realiza doar o simpl trimitere la prevederea art. 16 coroborat cu art. 0/ din legea precitat care consacr competena instanei $udiciare !i pentru actele administrative $urisdicionale dup nivelul teritoriala al autoritii eminente, nefiind o trimitere la prevederile e;cepionale din 8odul de procedur civil (art. 1/1 alin. ) ce consacr competena $udectoriei. H a doua precizare, n aceea!i materie, are n vedere faptul c dac instanele de contencios dein competena general n materia controlului $udiciar al actelor administrative de $urisdicie, n condiiile Legii nr. ..(/ 66(, n sc7imb $udectoria deine, prin corelare, o competen special doar pentru ca,urile e;pres prevzute prin reglementri distincte. H a treia precizare vizeaz actul normativ care instituie o asemenea competen n beneficiul $udectoriei !i care nu poate fi dect legea (organic sau ordinar)1(, !i n nici un caz un act al e;ecutivului1(+.

1(,

&n acest sens a se vedea orientarea dat de <ribunalul ?uprem prin "=ecizia de ndrumare# nr. ./1+56 n "8ulegere de decizii pe 1+56#, p. 15. 1(+ <otu!i ntruct nu este e;clus ca s se poat reglementa administrativ !i unele aspecte viznd competena instanelor $udectore!ti, mai puin aspectele referitoare la organizarea !i funcionarea acestora precum !i contenciosul administrativ (art. 5'/' lit. O !i l din 8onstituie), prin ordonane ale e;ecutivului. .1

&n al doilea rnd, 3ribunalului 4unicipiului 5ucure-ti i s-au ncredinat n mod e;cepional soluionarea unor procese !i cereri n materie de acte administrative $urisdicionale n cazuri e;pres1.6 prevzute viznd creaia intelectual !i proprietatea industrial1.1 altele dect cele enunate n art. alin. l, lit. d ca fiind de competena tribunalelor. ***. &n sfr!it, o ultim grup de probleme vizeaz competena instanelor $udectore!ti de a soluiona cile de atac %mpotriva 6otr7rilor instanei inferioare av7nd ca obiect litigii de natur administrativ$ respectiv e;ercitarea controlului $udiciar. &n primul rnd, este de fcut precizarea c 7otrrile $udectoriilor prin care se soluioneaz plngerile sau o alt cale de atac mpotriva actelor autoritilor administraiei publice cu activitate $urisdicional sunt definitive 1. nefiind supuse, n mod obi!nuit, apelului, ci numai recursului. &n al doilea rnd, tribunalele $udec recursurile declarate mpotriva 7otrrilor pronunate de $udectorii n ultim instan1.', numai n cazurile e;pres prevzute de lege. &n al treilea rnd, n materie de contencios administrativ 8urtea de 1pel $udec recursurile, mpotriva 7otrrilor tribunalelor $udeene date n prim instan !i, respectiv, n al doilea caz, &nalta 8urte de 8asaie !i Eustiie $udec recursurile mpotriva 7otrrilor date de 8urile de apel n prim instan. 1ciunea n $ustiie se introduce mpotriva autoritii administrative emitente a actului atacat, indiferent de faptul c reclamaia administrativ a fost introdus !i la organul e;ecutiv ierar7ic superior acestuia. 2a poate fi ndreptat !i mpotriva unei autoriti lipsite de personalitate $uridic civil, spre deosebire de dreptul comun, tocmai pentru a facilita controlul $udiciar al actelor administrative, indiferent de calitatea $uridic procesual-civil a autoritilor prte, ns n ipoteza n care cererea de c7emare n $udecat urmre!te s soluioneze !i unele aspecte de natur patrimonial va trebui s apar - alturi de organul de stat prt, dar lipsit de personalitate $uridic, - !i autoritatea superioar ierar7ic care dispune de personalitate $uridic apt s rspund potrivit legii civile !i care dobnde!te astfel, o situaie de
1.6

&n conformitate cu prevederile art. .5/1 din Legea privind brevetele de invenie nr. 0(/1++1 !i ale @egulii nr. '5/, din @egulamentul de aplicare a ei (aprobat prin Aotrrea nr. 1. /1++ a Buvernului) 7otrrile comisiei de ree;aminare din cadrul H.?.*.C. se pot ataca la aceast instan n mod similar se poate proceda fa de actele aceleia!i comisii conform prevederilor art. . din Legea nr. 1 +/1++ privind protecia desenelor !i modelelor industriale !i a art. 0 din Legea nr. ,/1+05, privind mrcile de fabric, de comer !i de serviciu. 1.1 =repturile intelectuale cuprind dreptul de autor !i dreptul de proprietate intelectual (P. 2minescu, 5ratat de proprietate industrial-, 8reaii >oi, vol. *, 2ditura 1cademiei, 4ucure!ti, 1+, , p. 1.). 1. 1!a este, de pild, n materia nscrierilor privind listele electorale (art. 1( din Legea nr. 56/1++ ), n materia funciar (art. 11 alin. ultim din Legea fondului funciar nr. 1,/1++1), etc. 1.' 8onstituie o important problem de drept recursurile mpotriva 7otrrilor de acest gen deoarece e;ist o difereniere net ntre cele care au ca obiect un act administrativ $urisdicional !i cele care au un act de administraie activ, de pild, n materie contravenional (art. ' din Hrdonana nr. / 661), pe de o parte, comparativ cu situaiile n care $udectoria soluioneaz n prim !i ultim instan, pe de alt parte (de pild n materie contravenional conf. art. 11, 1( din Legea 01/1++1, republicat, fiind consacrat !i ree;aminarea cauzei). -rin Hrdonana de urgen nr. .,/ 66' !i a Legii nr. 1+./ 66( tribunalele nu mai sunt instane de control $udiciar n mod obi!nuit nici n materia apelului nici n cea a recursului (art. pct. !i ' din 8.p.civ.), cu e;cepia cazurilor e;pres prevzute de lege. .

coparticipare procesual pasiv necesar, obligatorie !i special pentru a suplini lipsa personalitii $uridice civile a autorului ilegalitii care nu poate rspunde pe plan patrimonial potrivit dreptului comun. 1ciunea n $ustiie poate fi formulat !i personal mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat, emis sau nc7eiat actul dac se solicit !i plata unor despgubiri pentru pre$udiciul cauzat, n scopul de a-i face opozabil 7otrrea de admitere a aciunii n temeiul creia va putea fi obligat solidar la plata daunelor mpreun cu autoritatea e;ecutiv din care face parte. -rimind cererea de c7emare n $udecat instana fi;eaz de urgen termenul pentru soluionarea ei n !edin public. -recizm c tribunalul sau curtea de apel sunt sesizate ca instane de fond !i nu ca instane de apel sau recurs. *nstana va dispune citarea prilor !i va putea cere autoritii a crui act este atacat s-l comunice de urgen (dac reclamantul nu l-a depus) mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui precum !i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei (pe care instana le socote!te utile). &nscrisul constatator al actului administrativ n discuie precum !i lucrrile prevzute se vor depune n termenul stabilit de instan sub sanciunea plii de ctre conductorul autoritii e;ecutive a unei amenzi reprezentnd 16Q din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere ne$ustificat ncasat n beneficiul statului. &n cazuri bine $ustificate !i pentru a preveni producerea unei pagube iminente reclamantul poate cere instanei s suspende e;ecutarea actului administrativ pn la soluionarea aciunii. *nstana va soluiona de urgen cererea de suspendare, cu citarea prilor, iar 7otrrea pronunat n acest caz este e;ecutorie de drept, putndu-se ataca cu recurs n termen de . zile de la pronunare, ceea ce nu suspend e;ecutarea 7otrrii n cauz. 8onsiderm c cererea de suspendare poate fi introdus c7iar odat cu sesizarea instanei de $udecat cu privire la anularea actului dar !i pe tot parcursul $udecii tocmai pentru a se putea evita oricnd producerea de pagube iminente. ?tarea de suspendare a e;ecutrii dureaz pn la soluionarea cauzei cnd se dispune fie respingerea aciunii, ceea ce permite repunerea n e;ecutare a actului administrativ blocat prin efectele sale, fie anularea actului, respectiv desfiinarea lui pe cale $udiciar, ceea ce transform efectul provizoriu al suspendrii e;ecutrii ntr-unul definitiv de ncetare a efectelor actului administrativ a crui anulare se cere. @ezult c n temeiul Legii contenciosului, spre deosebire de alte situaii (de pild, reglementarea contenciosului n beneficiul prefectului) suspendarea actului administrativ atacat nu opereaz de drept, n temeiul legii, pe parcursul ntregii durate a $udecii, prin simplul fapt al declan!rii procesului, ci ea se poate dispune numai de instan printr-un act al ei !i numai la cererea reclamantului cnd n cauz e;ist un interes public ma$or, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus !i de Cinisterul -ublic, din oficiu sau la sesizare. ?pre deosebire de reglementarea anterioar nu este obligatorie participarea procurorului la $udecat1.(.
1.(

1supra participrii procurorului - sub imperiul vec7ii reglementri a se vedea *. *. ?antai: **. F. 8iobanu9 /o<iia procurorului n litigiile ntemeiate pe :egea nr! %2%&19 n "@evista @omn de .'

&n cadrul litigiului declan!at reclamantul va trebui s dovedeasc e;istena unui drept legal recunoscut n persoana lui sau a unui interes legitim dar !i s fac dovada vtmrii acestui drept sau interes produs n mod efectiv iar nu simpla considerare sau pretindere a vtmrii a!a cum s-ar prea c rezult din formularea articolului introductiv al legii. <otu!i dovedirea vtmrii nu este o c7estiune procedural prealabil $udecii propriu-zise, de a crei stabilire iniial !i de principiu s depind modul ulterior de $udecare prin admiterea sau respingerea aciunii, ci ea formeaz obiectul ntregii $udeci. >u se cere dovedirea caracterului ilegal al actului administrativ nici ca o c7estiune prealabil !i nici ca o concluzie stabilit pe parcursul $udecii acest caracter rezultnd, de regul, din ns!i vtmarea produs unui drept recunoscut sau interes legitim. =esigur, aceasta nu e;clude posibilitatea practic ca un act administrativ legal emis s vateme totu!i un drept sau un interes prin modul su de punere n e;ecutare. &n cazul n care aciunea s-a introdus !i mpotriva funcionarului administrativ, iar acesta cere c7emarea n garanie a superiorului su ierar7ic, de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate total sau parial este supus $udecii, instana va putea dispune introducerea n cauz a acestuia. =ac n urma admiterii aciunii administraia este obligat s modifice sau s nlocuiasc un act sau un nscris e;ecutarea 7otrrii definitive se va face n termenul prevzut de ea iar n lipsa lui n cel mult '6 de zile de la data rmnerii definitive !i irevocabile a 7otrrii1... 1ciunile introduse de 1vocatul -oporului, de Cinisterul -ublic, de prefect !i de 1genia >aional a Iuncionarilor -ublici precum !i cele introduse mpotriva actelor normative nu mai pot fi retrase. 2.*. #fectele controlului !n anulare &n privina efectelor controlului $udiciar n anularea actelor administrative soluiile pronunate de instan pot viza fie admiterea cererii fie respingerea ei. &n cazul admiterii cererii instana va putea anula total sau parial actul administrativ atacat sau l poate desfiina cu obligarea organului administrativ de a emite un alt act de autoritate ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris ori s nlocuiasc sau s-!i modifice propriul act e;ecutiv, n nici un caz instana nu poate emite actul $uridic necesar, nici s-l modifice sau s-l suspende pe o durat nedeterminat. -e de alt parte, 7otrrea $udectoreasc nu poate ine locul actului administrativ sau al nscrisului necesar pentru c n caz contrar $ustiia s-ar substitui e;ecutivului. &n acela!i timp instana este competent s se pronune !i asupra legalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus $udecii. 8onstatrile instanei rezultate cu privire la aceste aspecte cone;e nu vor figura n dispozitivul 7otrrii sale, ci numai n considerentele sau motivrile actului $udiciar astfel c ele nu dispun de autoritatea lucrului $udecat.
=rept# nr. 16/1+,(, p. 5-(6. 1.. &n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii sau perssoanei obligate sanciunea amenzii de 6Q din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere ne$ustificat, iar reclamantului i se va putea acorda daune pentru ntrziere, instana 7otr!te n camera de consiliu de urgen 7otrrea sa fiind definitiv, e;ecutorie !i supus cii ordinare de atac a recursului. .(

&n cazul admiterii cererii instana trebuie s se pronune asupra daunelor materiale !i a celor morale solicitate odat cu introducerea aciunii principale. =ac n urma admiterii cererii administraia este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris e;ecutarea 7otrrii definitive se face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa lui n cel mult '6 de zile de la data rmnerii definitive a 7otrrii. &n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica conductorului autoritii administrative o amend pltit de acesta n beneficiul statului de 6Q din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere ne$ustificat. La rndul su conductorul autoritii e;ecutive se poate ndrepta cu aciune n regres mpotriva celor efectiv vinovai de nee;ecutarea 7otrrii, potrivit dreptului comun sau potrivit reglementrilor viznd funcionarii publici. @eclamantului i se vor putea acorda daune-interese instana 7otrnd de urgen n camera de consiliu asupra acestor situaii, la cererea reclamantului cu citarea prilor, fr plata vreunei ta;e de timbru 7otrrea fiind definitiv !i e;ecutorie. Aotrrea instanei (tribunal sau curte de apel) prin care s-a soluionat aciunea poate fi atacat cu recurs n termen de 1. zile de la pronunare sau comunicare la instana imediat superioar - ?ecia de contencios administrativ. @ecursul nu este suspensiv de e;ecutare, n privina actului administrativ vizat dect dac, n urma admiterii cererii s-a dispus suspendarea acestuia, iar curtea l $udec de urgen. &n cazul admiterii se va casa sentina cu trimitere sau cu reinerea litigiului pentru re$udecarea n fond (aceast din urm soluie este operant ntotdeauna n faa instanei supreme). 3. Controlul judectoresc direct asupra faptelor administrative ilegale %n temeiul &egii contenciosului administrativ 3.1. Condiiile controlului judiciar asupra faptelor ilegale 8ontrolul $udiciar asupra faptelor numit !i control n obligare - spre deosebire de controlul n anularea actelor e;ecutive - se nume!te astfel deoarece prin el se tinde la obligarea administraiei la o conduit activ, contrar pasivitii ei, n vederea satisfacerii unei cereri care i-a fost adresat !i fa de care nu s-a pronunat n termen sau a respins-o. -otrivit Legii contenciosului administrativ orice persoan fizic sau $uridic dac se consider vtmat prin refuzul ne$ustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim se poate adresa instanei $udectore!ti competente pentru recunoa!terea, n condiiile legii, a dreptului sau interesului pretins. ?e consider refuz ne$ustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege !i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de '6 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. &n cazul refuzului e;ist o manifestare de voin care se e;prim e;plicit sau se poate e;prima implicit (de pild prin emiterea actului solicitat n beneficiul altuia), iar n cazul nerspunderii n termen se cere doar ntrunirea simplei stri de abinere, indiferent de motive, fa de solicitarea adresat, concretizat n dep!irea termenului

..

legal de '6 de zile sau a altui termen special calculat din momentul primirii cererii de ctre administraie. @efuzul ne$ustificat !i nerezolvarea n termen pot viza emiterea unui act administrativ, eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris prin care se tinde la valorificarea unui drept subiectiv sau interes legitim, dar nu se poate viza neluarea unei alte msuri administrative solicitate de petiionar !i avnd caracter de e;ecutare (de pild ridicarea sau demolarea unor construcii, remiterea unui bun, etc.) acestea putnd fi cel mult subsecvente !i cone;e reparrii pagubei cerute de reclamant !i n nici un caz nu pot reprezenta obiectul aciunii principale. &n ceea ce prive!te natura $uridic a refuzului unui organ de a satisface o cerere au e;istat mai multe opinii. &ntr-o prim opinie (a profesorului bulgar -etco ?taicov) 1.0, aciunea de respingere a administraiei este considerat act de drept administrativ indiferent de modul (e;pres sau tacit) de manifestare sau de forma (scris sau oral) de e;teriorizare, din moment ce se vizeaz cererea unei persoane interesate, refuznduse recunoa!terea unui drept pretins sau refuzndu-se o anumit aciune la care solicitantul pretinde c ar avea dreptul. Hpinia n cauz se fundamenteaz !i pe analogia dintre refuzul administrativ cu 7otrrea $udectoreasc de respingere a aciunii n $ustiie, 7otrre care este un act $uridic. -e de alt parte, se consider c refuzul lezeaz un interes, prin simplul fapt c o e;pectativ garantat de lege este zdrnicit, astfel nct prin refuz se creeaz o modificare relevant sub aspect $uridic !i deci !i o situaie $uridic nou1.5. &ntr-o alt opinie1.,, se consider c refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu e;cepia actelor administrative $urisdicionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), ntruct el nu mpiedic pe solicitant s-!i reitereze cererea la acela!i organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care s dispun de puterea lucrului $udecat, administraia putnd reveni asupra refuzului ei iniial. Lezarea unei simple e;pectative sau a unui simplu interes, n urma refuzului, nu este productoare de efecte $uridice, deoarece legea nu garanteaz o e;pectativ sau un interes ci numai un drept subiectiv. =ac totu!i prin acest refuz se produc anumite efecte, de e;emplu, pre$udicierea solicitantului, el mbrac forma unui fapt material$uridic ilicit. &n baza evoluiei legislaiei noastre s-a conturat totu!i o alt concepie ntruct Legea nr. 1/1+05 a asimilat cu actele administrative ilegale !i refuzul ne$ustificat al administraiei de a satisface o cerere privitoare la un drept 1.+. 1cest refuz apare, din economia legii ca o categorie distinct de actele administrative ilegale propriu-zise, deoarece legea Jl socote!te# !i nu l consider pur !i simplu act administrativ ilegal. =e altfel, frecvent practica $udiciar statueaz c refuzul administraiei de aprobare a unor cereri se consider act administrativ. a. 8ondiiile pe care trebuie s le ndeplineasc refuzul pentru a fi cenzurat $udiciar sunt urmtoarele9
1.0 1.5

8itat de <. =rganu n +ctele de drept administrativ, p. +5-166. 1le;. >egoi, Drept administrativ, p. (0-(5. 1., <. =rganu, op. cit., p. +5-166. 1.+ <. =rganu, +ctele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului 7udec-toresc potrivit :egii nr! %2%&19, p. (.- (5. .0

s provin de la autoritatea (administrativ) public: s ncalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim al persoanei fizice sau $uridice106: s vizeze emiterea unui act administrativ sau eliberarea unui certificat, adeverin, ori alt nscris101: s fie ne$ustificat, adic s reprezinte o nclcare a normelor legale care oblig instituia dat la satisfacere cererii, indiferent c este e;pres sau tacit, motivat sau nemotivat: nu trebuie s vizeze acte administrative e;ceptate de la controlul $udectoresc n temeiul Legii contenciosului administrativ deoarece astfel, pe cale ocolit, s-ar conferi $ustiiei puteri peste ceea ce nu poate dispune prin aciunea n anulare. 1stfel, ceea ce $ustiia nu poate desfiina nu va putea nici nfiina n sensul obligrii e;ecutivului la emiterea actelor e;ceptate de la controlul direct prin aciunea n anulare, fie ntr-un mod e;plicit sau n mod implicit10 : se cere ndeplinit condiia procedurii administrative prealabile introducerii aciunii $udiciare (condiie ine;istent sub imperiul legii anterioare, nr. 1/1+05), de!i petentul s-a mai adresat de$a administraiei cu o solicitare fiind refuzat, iar noua reiterare a solicitrii trebuie neleas ca o reclamaie administrativ care trebuie introdus de ndat ce s-a luat cuno!tin de e;istena !i coninutul refuzului e;ecutiv, administraia avnd obligaia s o rezolve n termen de cel mult '6 de zile de la primirea ei: n privina termenului de sesizare a instanei de $udecat considerm c acesta este de pn la 0 luni !i ncepe s curg de la comunicarea noului rspuns sau de la data cnd trebuia comunicat soluia ctre petent, e;istnd !i un termen ma;im de pn la un an pentru motive temeinice ca !i n cazul aciunilor prin anulare, (situaie rezultnd din interpretarea prevederilor art. 11 alin. l lit. a coroborat cu alin. din din Legea nr. ..(/ 66(), acest termen e;trem de scurt fiind unul de decdere iar nu de prescripie: nu este necesar ca refuzul ne$ustificat s fie e;pres consacrat prin norme speciale ca atitudine a administraiei cenzurabil potrivit Legii contenciosului administrativ10'.

106

&n acest sens, de pild, nu se poate considera c reclamantul are un drept cruia s-i corespund obligarea unor autoriti de a nscrie unele sume de bani n bugetul lor necesare pentru a e;ista disponibiliti bne!ti fr de care n-ar putea fi despgubit pentru pre$udiciile suferite (=ec. nr. 1(1/1++ a 8.?.E., s.c.adm. n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,6). 101 1stfel, nu se poate cenzura $udiciar, conform Legii nr. +/1++6, refuzul societii comerciale specializate de a perfecta un contract de vnzare-cumprare privind o locuin din fondul de stat (=ecretul-lege nr. 01/1++6) ntruct aceasta este subiect de drept civil ce nc7eie acte de drept civil (dec. nr. 5,/1++ a 8.?.E., s.c.a., n "=reptul# nr. 5/1++', p. ,() sau refuzul de a e;ecuta poprirea (dec. nr. '5/1++ a 8.?.E. s.c.a., n "=reptul#, nr. 5/1++', p. ,0). 10 1stfel, nu poate fi admis, n temeiul Legii nr. +/1++6. aciunea n obligarea autoritii administrative de a vinde o locuin din fondul de stat, deoarece vnzarea-cumprarea este un act de gestiune e;ceptat de la prevederile respectivei legi (=ec. nr. 5 /1++ a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul#, nr. 11/1++ , p. 55). 10' Iacem aceast meniune deoarece, de e;emplu, prin reglementare s-a precizat faptul c respingerea cererilor de licene de e;port sau import dac nu se ncadreaz ntre acelea lsate, potrivit legii, la aprecierea Cinisterului 8omerului !i <urismului, persoana nemulumit poate aciona conform legii contenciosului administrativ (art. + din Aot. Buv. nr. (5 /1++1 privind regimul, de import !i e;port). 1 .5

&n privina nesoluionrii n termen a cererii privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim (termene cuprinse n Hrdonana nr. 5/ 66 sau n legi speciale) sa considerat10( c aceasta nu are n sine nici o valoare de aprobare !i nici una de respingere a cererii, tcerea administraiei trebuind s fie privit difereniat. *n situaia n care normele $uridice ec7ivaleaz (e;pres sau tacit) absteniunea cu un act administrativ (individual) ea trebuie interpretat n sensul pe care l atribuie norma $uridic. 1stfel nesoluionarea n termen a protestului procurorului cu privire la o pretins ilegalitate a unui act administrativ10., ec7ivala, la e;pirarea termenului de e;aminare cu o respingere a acestuia. 1lteori normele asimileaz tcerea administraiei cu o decizie afirmativ100, n aceea!i opinie se susine c n situaia n care legea nu d nici un sens absteniunii ea nu poate fi ec7ivalat cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoa!te nici manifestarea de voin respectiv !i nici efectele ei. &ntr-o alt opinie105 se consider c nu e;ist acte administrative implicite inactivitatea administraiei fiind un fapt tipic material, care ns produce uneori efecte $uridice decurgnd direct din lege. =e aceea, nee;aminarea de ctre administraie, n termen, a protestului procurorului (din e;emplul precitat) atrgea de drept suspendarea actului administrativ pretins ilegal, dup cum nee;ercitarea dreptului la aciune sau la e;ecutarea silit atrage prescrierea dreptului la aciune10,. 1naliznd aceste opinii constatm c ele recunosc caracterul voliional al atitudinii pasive a administraiei. <otu!i nesoluionarea n termen nu este un act $uridic deoarece nu e;ist o manifestare de voin fcut cu intenie de a produce efecte $uridice, atitudinea pasiv fiind un simplu fapt material. =ac totu!i prin acest fapt s-au nclcat drepturi subiective !i se produc efecte $uridice suntem n prezena unui fapt material-$uridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antreneaz rspunderea administraiei de stat. b. 8ondiiile pe care trebuie s le ntruneasc necomunicarea rspunsului n termen de ctre administraie cu privire la o cerere care i-a fost adresat, pentru ca aceast atitudine pasiv s fie cenzurabil $udiciar, sunt urmtoarele9 - s provin de la autoritatea (administrativ) public: - s ncalce un drept recunoscut de lege sau interes legitim: - s vizeze emiterea unui act administrativ, certificat, adeverin sau orice alt nscris: - nesoluionarea cererii trebuie s aib loc prin nclcarea termenului de '6 de zile de la nregistrarea ei, dac prin lege nu se prevede un alt termen: - nesoluionarea nu trebuie s vizeze acte e;ceptate de la controlul $udectoresc (n cazul aciunii n anulare):
se vedea !i F. -tulea "ontrolul 7urisdicional n leg-tur- cu eliberarea licenelor de export , n "=reptul# nr. 1/1++ . p. +5. 10( @. *onescu, op. cit., p. '(. 10. 1rt. 0 din Legea nr. 0/1+. (abrogat). 100 1rt. ., 0 din Legea nr. 6/1+51 (abrogat) prevedeau n cazul comitetelor sau a birourilor e;ecutive ale fostelor consilii populare c prin nepronunarea asupra 7otrrii adunrii reprezentanilor familiilor cu privire la organizarea contribuiei bne!ti pentru e;ecutarea unor lucrri de interes ob!tesc, se aprob, n fond, 7otrrea luat. 105 =. Aolt !i colab., +dministraia de stat n 6!#!6!, 2ditura 3tiinific, 4ucure!ti, 1+0,, p. '+ 10, 1rt. ' !i urm. din =ecretul nr. 105/1+., .,

se cere ndeplinit condiia procedurii administrative prealabile introducerii aciunii n $ustiie constnd n formularea !i depunerea reclamaiei la autoritatea e;ecutiv n termen de '6 de zile de la data e;pirrii primul termen (tot de '6 de zile) n care administraia ar fi trebuit s rezolve cererea iniial, iar pentru motive temeinice n termen de 0 luni de la emiterea actului, e;ecutivul fiind obligat ca n alt termen de '6 de zile s rezolve reclamaia ce a fost adresat ulterior cererii: - termenul de sesizare a instanei de $udecat este de pn la 0 luni !i se socote!te de la data cnd e;ecutivul trebuia s rspund reclamaiei administrative introdus ulterior cererii nesoluionate (respectiv pn la mplinirea a '6 de zile de la depunerea ei) e;istnd un interval ma;im de un an n cazul unor motive temeinice, ca !i n cazul actelor administrative a cror anulare se cere, de la data emiterii lor. -rin Hrdonana de urgen nr. 5/ 66' privind procedura aprobrii tacite se ec7ivaleaz tcerea e;ecutivului cu un act administrativ implicit, de ncuviinare, ntrun domeniu e;pres determinat, dac autoritatea nu s-a pronunat n termenul prevzut de lege, iar solicitantul a depus toat documentaia legal aferent petiiei sale privind eliberarea autorizaiei cerute (inclusiv avize, licene, permise, aprobri, etc.). Hricum, rspunsul negativ al autoritii competente n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei nu ec7ivaleaz cu aprobarea tacit (art. '/ din H.D. nr. 5/ 66 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. (,0/ 66' de aprobare !i modificare). 3.2. )rocedura i efectele controlului judiciar asupra faptelor administrative ilegale -rocedura $udiciar n materia faptelor ilegale este aproape identic cu cea a verificrii pe aceea!i cale a actelor administrative deoarece n ambele cazuri suntem n prezena unei aciuni $udiciare directe. <otu!i aciunea mpotriva faptelor ilegale nu este o aciune $udiciar n anulare, deoarece nu se tinde la desfiinarea unor acte, a unor msuri sau a unor manifestri de voin e;ecutiv fcute cu intenia de a produce efecte $uridice ci, dimpotriv, este o aciune contrar !i anume n obligarea la msuri administrative. ?pre deosebire de aciunea n anulare, n cazul aciunii n obligare reclamantul va trebui nu numai s dovedeasc e;istena dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci !i a vtmrii produse prin refuzul ne$ustificat sau nerezolvarea n termen. Icndu-se dovada dreptului subiectiv e;istent sau a unui interes legitim !i a vtmrii produse se deduce implicit !i caracterul ne$ustificat al refuzului. Hdat cu introducerea aciunii $udiciare reclamantul va depune la instan !i rspunsul autoritii administrative prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale, iar dac nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa va depune la dosar copia certificat pentru conformitate cu originalul, a cererii, precum !i dovada ndeplinirii procedurii administrative prealabile aciunii $udiciare (respectiv copie dup reclamaia administrativ, dovada depunerii acesteia n termen legal la autoritatea e;ecutiv). *nstana va analiza de la caz la caz !i n mod concret caracterul ne$ustificat al refuzului n funcie de e;istena sau ine;istena dreptului subiectiv sau interesului legitim pretins vtmat. 1stfel, dac vtmarea vizeaz un simplu interes, fie el !i legitim, de e;emplu, de promovare ntr-o funcie superioar sau de conducere, iar
.+

autoritatea administrativ are un drept de apreciere asupra persoanei ce urmeaz a fi promovat refuzul administrativ de a satisface o astfel de cerere este $ustificat. =e asemenea, nu constituie refuz ne$ustificat refuzul scris !i nemotivat al e;ecutivului de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim atunci cnd legea nu prevede obligativitatea motivrii aciunii administrative. Fa trebui cercetat $udiciar ntotdeauna temeinicia refuzului pe considerente de fond !i nu n cutarea condiiei de form privind motivarea refuzului pentru c, n acest conte;t, s-ar putea ca un refuz nemotivat s fie $ustificat dup cum un refuz formal motivat poate fi ne$ustificat sub aspectul fondului. >u va constitui un refuz ne$ustificat poziia de respingere a e;ecutivului viznd emiterea unui act administrativ care nu este de competena lui, ns va constitui refuz ne$ustificat neemiterea unei adeverine menite s contribuie la dovedirea vec7imii n munc sau care atest retribuia tarifar ori alte venituri necesar unei persoane n vederea stabilirii dreptului de pensie !i calculrii cuantumului pensiei10+ ori refuzul de emitere a certificatului sau diplomelor de atestare a studiilor absolvite. =e asemenea, nu va constitui refuz ne$ustificat eliberarea unei adeverine care nu conine o anumit formulare cerut de reclamant, deoarece petiionarul nu poate pretinde ca rspunsul la cererea sa s fie potrivit propriei sale formulri ntruct stabilirea cuprinsului rspunsului final este de atributul organului administrativ competent156. =e asemenea, este $ustificat refuzul de eliberare a autorizaiei de construcie a unei case pe terenul reclamantei !i a prtei (ambele coproprietare) dac ultima se opune la edificarea construciei151. &n cazul nerezolvrii n termen de ctre administraie a cererii reclamantului !i a reclamaiei administrative ulterior adresate, reclamantul va trebui s probeze n instan faptul dep!irii termenelor legale de soluionare !i a antrenrii, prin aceasta, a vtmrii drepturilor subiective sau intereselor legitime fr ca s mai intereseze motivele care ar $ustifica sau nu e;ecutivul pentru o astfel de atitudine pasiv. 8onstatnd e;istena dreptului subiectiv !i nerezolvarea n termen a solicitrii instana va admite aciunea prin simpla considerare a dep!irii termenelor legale 15 . >u va reprezenta nesoluionare n termen prelungirea legal a duratei de rezolvare administrativ adus la cuno!tina petentului. &n privina efectelor acestui control constatm c instana poate 7otr9 - obligarea administraiei la emiterea unui act administrativ, a unui certificat, a unei adeverine (conform Hrdonanei nr. ''/ 66 ), s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ: - obligarea la emitere cumulativ cu acordarea de daune materiale !i morale: - acordarea de despgubiri dac obligarea la msuri nu mai prezint importan practic.
10+ 156

=ec. civ. nr. 1, 6/, august 1+5( a <rib. ?up. sec. civ. n "8ulegere de decizii.../1+5(#, p. ,.. =ec. nr. 1./1++1 a 8.?.E. s.c.a. n "=reptul# nr. ./1++ , p. ,'. 151 =ec. nr. '01/1++ a 8.?.E. s.c.a. n "=reptul# nr. ,/1++ , p. 5 . 15 &n cazul n care nesoluionarea n termen, sau refuzul de soluionare vizeaz situaii necenzurabile $udiciar, conform Legii nr. +/1++6 (de pild, predarea unei scrisori cu valoare declarat de ctre organele de po!t) reclamantul va trebui s urmeze procedura prevzut n reglementarea special (din =ecretul nr. 1+5/1+.., a se vedea, n acest sens dec. nr. '.0/1++ a 8.?.E. s.c.a., n J=reptul# nr. 5/1++'. p. ,(). 06

3.3. "egtura dintre aciunile !n anulare i !n o ligarea la msuri cu aciunea !n despgu ire *nstana de $udecat poate s se pronune !i cu privire la repararea pagubei !i acordarea despgubirilor dac9 1) cererea de reparare a pagubei a fost introdus odat cu cererea principal de anulare a actului ilegal sau de obligare la msuri administrative: ) cererea de despgubire a fost introdus ulterior cererii principale, fie n cadrul aceluia!i litigiu, fie n cadrul unui litigiu ulterior !i distinct: ') cererea de reparare a pagubei s-a introdus fr s se solicite anularea actului ilegal sau obligarea la msuri15'. ?-ar prea c, dup lege, posibilitatea introducerii cererii de despgubire n mod separat e;ist doar pentru ipoteza n care la data introducerii aciunii principale reclamantul nu cuno!tea ntinderea pagubei, H asemenea ipotez nu trebuie admis e;clusiv ntruct nu ntotdeauna pre$udiciul faptei apare odat cu emiterea actului (ilegal) sau cu svr!irea faptei ilicite, ci poate aprea ulterior, de e;emplu, n cursul e;ecutrii actului sau dup aceast operaiune. =esigur, dac pre$udiciul a aprut odat cu emiterea actului sau a svr!irii faptei ilicite, ori s-a produs pn la data introducerii cererii principale n $ustiie, reclamantul cunoscnd e;istena !i ntinderea lui, atunci, din motive de celeritate, va formula cererea de despgubire odat cu cererea principal (de anulare sau de obligare) fa de care aceasta apare ca accesorie sau cererea de despgubire poate fi formulat n e;clusivitate ca cererea principal cnd nu se mai solicit anularea actului ori obligarea organului, ntruct acestea nu mai prezint interes. =ac pre$udiciul a aprut ulterior aciunii n anulare sau aciunii n obligare ori dac ntinderea lui a devenit ulterior cunoscut, reclamantul este n drept s introduc ulterior aciunea n reparare spri$inindu-se n ea, eventual, !i pe 7otrrea iniial a instanei de $udecat cu privire la ilegalitatea actului sau a faptului administrativ n sensul admiterii cererii. *nstana va 7otr att asupra daunelor materiale ct !i asupra celor morale cerute de reclamant. -rin 7otrrea pronunat instana nu se va substitui organului administrativ, 7otrrea neputnd ine loc actului legal solicitat sau msurii cerute, motiv pentru care controlul nu este de plin $urisdicie. =ac n urma admiterii aciunii organul administrativ este obligat s emit un act administrativ ori s ia o msur, e;ecutarea 7otrrii definitive se va face n termenul stabilit n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen nu mai trziu de '6 de zile de la comunicare sub sanciunea plii de ctre organul administrativ a unei amenzi n favoarea statului de 6Q din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere ne$ustificat, suma pltit de organ urmnd a fi imputat celui vinovat. La aceasta se mai pot aduga !i eventualele despgubiri cerute de reclamant pentru daunele ocazionate de nee;ecutarea sau e;ecutarea cu ntrziere a 7otrrii $udectore!ti.
15'

Legea nr. 1/1+05 (art. 15) preciza c dispoziiile ei sunt aplicabile, n mod corespunztor, !i n cazurile cnd cel vtmat ntr-un drept al su pretinde numai nlturarea vtmrii fr a cere !i anularea actului administrativ, precum !i n cazurile cnd cel vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acela!i timp, !i despgubiri, ntinderea pagubei nefiindu-i cunoscut la data $udecrii cererii de anulare. <ermenul de prescripie, n asemenea cazuri, era cel prevzut n dreptul comun. 01

2;ecutarea 7otrrii se face potrivit normelor dreptului comun, prevederile Legii contenciosului administrativ ntregindu-se cu dispoziiile codului de procedur civil. . Controlul judectoresc special pe cale direct (.1. Necesitatea controlului judectoresc special 1lturi de control $udiciar general pe cale direct e;ercitat asupra activitii e;ecutive n baza Legii contenciosului administrativ, e;ist !i un control $udectoresc tot n form direct dar instituit prin norme speciale, altele dect cele din legea precitat. 1ceast form de control este instituit n scopul verificrii legalitii n administraie pentru unele situaii mai deosebite, completnd, n acest fel, controlul $udiciar general !i beneficiind de reglementri speciale !i diferite e;pres prevzute pentru cazuri n care nu se pot aplica dispoziiile Legii nr. ..(/ 66(. &n acest sens ori de cte ori e;ist o reglementare special a controlului $udectoresc pe cale aciunii directe !i pentru cazuri e;pres prevzute instana de $udecat nu va putea face aplicarea Legii nr. ..(/ 66( care nu vizeaz situaii speciale, ci se refer la controlul $udiciar general al activitii e;ecutive, dect dac reglementarea special face trimitere e;pres la Legea contenciosului administrativ. 8ontrolul $udectoresc special nu beneficiaz, n ansamblul su, de o reglementare unitar !i special, derogatoare de la cadrul general al Legii nr. ..(/ 66(, ci este consacrat prin legi speciale !i diferite att ntre ele ct !i fa de legea precitat. 8ontrolul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. ..(/ 66( !i meninute !i dup apariia acestei legi (de e;emplu, =ecretul nr. + /1+50, Legea nr. 05/ 66(), fie prin acte ulterioare acesteia. ?e impune o precizare de ordin terminologic. &n materia controlului $udectoresc al actelor administrative !i din punctul de vedere al dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general l reprezint Legea nr. ..(/ 66(, iar toate celelalte reglementri privind controlul $udiciar asupra administraiei au un caracter derogator de la legea cadru. Dnele dintre aceste reglementri sunt cuprinse n acte normative speciale (de e;emplu, n legile electorale), dar altele de!i cuprinse n legi distincte se bazeaz integral pe prevederile codului de procedur civil (art. 1 6 1, n materia sc7imbului de locuine) sau pe dispoziiile dreptului civil comun (de e;emplu, n materia repartizrii suprafeelor sociale, din Legea nr. 11(/1++0) toate ncadrndu-se n aceea!i materie a controlului $udectoresc special. =esigur atunci cnd e;ist o reglementare special este evident !i caracterul special al controlului $udectoresc, dar atunci cnd ea este constituit din normele dreptului civil comun, caracterul special rezultnd tocmai din inaplicabilitatea Legii nr. ..(/ 66(). &n literatura de specialitate15( s-a considerat c numai procedurile speciale confer caracter special controlului $udectoresc direct (de e;emplu, procedura $udiciar n materie electoral), iar aplicarea dreptului comun (de e;emplu, a dreptului civil n materia sc7imbului de locuine proprietate de stat) e;clude e;ercitarea controlului $udectoresc special15.. Hbservm c dac abordm de pe
15( 15.

1 se vedea >ota de F. -tulea n "@.@.=.# nr. /1+0,, p. 16+ !i urm. &nc sub imperiul Legii nr. 1/1+05 (abrogat) s-a statuat c msura evacurii administrative a celor care ocup o suprafa locativ din fondul de stat fr a deine un titlu poate fi atacat la instanele 0

poziia dreptului administrativ o situaie de control $udectoresc creia i este aplicabil Legea nr. ..(/ 66(, orice control $udiciar nfptuit dup alte legi, c7iar dup dreptul comun, material sau procedural, reprezint un caz de control $udiciar special. >umai privind de pe poziia dreptului civil !i a reglementrilor sale procedurale de baz Legea nr. ..(/ 66( apare ca o reglementare special, derogatorie de la dreptul comun, iar alte reglementri prevznd cazuri de control $udiciar (de e;emplu, n materie electoral) pot aprea ca avnd un caracter !i mai special sau ca fiind e;cepii de la legea precitat, ceea ce nu are relevan sub aspectul dreptului administrativ. H alt precizare este necesar avnd n vedere faptul c Legea nr. ..(/ 66( de!i este o lege cadru se aplic totu!i unor cazuri concrete date. 8um e;ist !i cazuri special reglementate de control $udectoresc se poate pune problema dac se aplic cazului dat att Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, ct !i legea special. -ornind de la evoluia legislativ n materia controlului $udectoresc asupra administraiei s-ar putea susine, n aparen, c pn la adoptarea Legii contenciosului toate cazurile de control $udiciar e;pres prevzute aveau un caracter special, iar dup adoptarea acestei legi li se pot aplica dispoziiile acesteia, n afara situaiei cnd controlul $udiciar instituit are un caracter cu totul special (de e;emplu, n materie electoral), n acest sens c7iar n literatura $uridic s-a considerat, sub imperiul vec7ii reglementri, c e;ist posibilitatea ca n litigii locative deduse $udecii n care se pune problema unor acte administrative ilegale s se fac aplicarea Legii contenciosului administrativ !i nu a dreptului civil comun 150 pe care instanele l aplic n mod obi!nuit. Ia de aceast opinie considerm c legea precitat nu se poate aplica nici unui caz n care un act normativ consacr posibilitatea cenzurrii $udectore!ti unor acte !i fapte administrative determinate155, afar de cazul n care referirea s-ar face c7iar la aplicarea Legii nr. ..(/ 66(15,. 8oncluzia este c ori de cte ori un act normativ instituie controlul $udectoresc asupra unor acte sau fapte administrative se e;clude cu desvr!ire aplicabilitatea Legii nr. ..(/ 66(, indiferent c respectivul act normativ este anterior sau ulterior legii precitate afar de cazul cnd s-ar prevedea e;pres ns!i aplicarea ei. =e aceea legea n cauz, de!i nu se aplic actelor e;ceptate de la dispoziiile sale, inclusiv actelor pentru care e;ist o alt procedur $urisdicional, ea se va aplica totu!i actelor sau faptelor administrative pentru care, a!a cum s-a artat n practica $udiciar, legea nu prevede nici o cale special de atac la organul administrativ

$udectore!ti potrivit art. 05 din Legea nr. ./1+5' (dec. civ. nr. ( 5/1'.6(.1+,1 a <rib. Eud. 4ra!ov n "@.@.=.#, nr. 1 /1+,1, p. 161), nlocuit cu Legea locuinei nr. 11(/1++0. 150 @. *onescu, op. cit., p. '5+. 155 Legea nr. ./1+5 privind gospodrirea apelor n @.?.@. prevedea n art. +0 c cei ce se considerau vtmai n drepturile lor prin actele organelor de gospodrire a apelor se pot adresa instanelor $udectore!ti competente n condiiile Legii nr. 1/1+05. 1cest e;emplu singular al legislaiei nu ndrepte!te concluzia c legea precitat se aplic doar cazurilor e;pres prevzute, fiind cu mult mai numeroase cazurile de aplicare n afara te;telor c7iar n condiiile reglementrii anterioare e;prese. 15, 1!a este cazul, acum, de pild, a diferitelor prevederi cuprinse n 8onstituie (art. 1 '/.) !i Legea administraiei publice locale nr. 1./ 661 (art. '1, .,, 5 , 1'., etc.). 0'

ierar7ic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu e;ist instituit prin lege o procedur $urisdicional special15+. Legea nr. +/1++6 nu se poate transforma n lege cadru care s cuprind unele sau toate cazurile speciale de control $udiciar direct. 2a se va folosi numai acolo unde nu este reglementat nici o alt cale de atac cu caracter $urisdicional n faa instanelor de $udecat. H ultim precizare este necesar fa de opinia e;primat n literatura de specialitate conform creia nu intr n categoria actelor administrative supuse controlului $udectoresc special 7otrrile comisiilor de ree;aminare pentru soluionarea contestaiilor privind mrcile de fabric, de comer !i de serviciu, ct !i 7otrrile comisiilor pentru soluionarea contestaiilor privind inveniile 1,6, deoarece n aceste cazuri suntem n prezena unor ci de atac mpotriva unor acte de $urisdicie iar nu mpotriva unor acte administrative. =eoarece o asemenea opinie s-ar putea e;tinde !i cu privire la alte acte de $urisdicie ale administraiei de stat atacabile n $ustiie opinia trebuie privit cu atenie. &n primul rnd, trebuie fcut o distincie net ntre recursul naintat instanei de $udecat mpotriva acestor 7otrri, !i care ntradevr reprezint o cale de atac neconfundabil cu un act $urisdicional !i 7otrrile respectivelor comisii sau ale oricrui alt organ administrativ cu atribuii $urisdicionale. &n al doilea rnd, aceste 7otrri fiind emise, n general, pentru a soluiona contestaii, plngeri, etc., reprezint ntotdeauna acte administrative, dintre care unele, a!a cum este n cazul discutat, sunt acte administrative $urisdicionale, a!a cum recunoa!te ma$oritatea literaturii $uridice. &n al treilea rnd, indiferent c actul atacat n $ustiie este $urisdicional sau nu, ori c aciunea introdus reprezint punctul de declan!are a $udecii n prima instan sau, dimpotriv, este o cale $udectoreasc de atac, ambele ipoteze se reunesc n aceea!i form a controlului $udectoresc special pe cale direct, indiferent c instana de $udecat este o instan de fond sau de control $udiciar (superioar, direct sau indirect celei de fond)1,1. (.2. Condiiile controlului judectoresc special a. + iectul controlului $udectoresc special poate viza acte administrative (de e;emplu, cele de sancionare contravenional) sau fapte administrative, de tip comisiv (aciune - nscrierea gre!it n listele de alegtori) ori omisiv (inaciune nenscrierea n listele de alegtori). 1ctele controlate pe aceast cale pot fi acte $urisdicionale (de e;emplu, 7otrrile comisiei pentru soluionarea contestaiilor privind inveniile atacabile cu recurs la <ribunalul 4ucure!ti) !i acte ne$urisdicionale (de e;emplu, proceseleverbale n materie contravenional).
15+ 1,6

=ec. civ. nr. 11( /11 mai 1+5( a <rib. ?upr. n "8ulegeri... pe anul 1+5(#, p. ,'. *. 8eterc7i., >rgani<area i activitatea de stat n 6!#!6!, p. (0(. 1,1 >u este e;clus nici posibilitatea c n cadrul aceleia!i legi cenzurarea nclcrii ei s se fac dup prevederile mai multor legi. 1stfel, de pild, Legea fondului funciar nr. 1,/1++1 a instituit o procedur $udiciar special pentru cel nemulumit de soluiile comisiei comunale !i $udeene dar limitat la cazurile e;pres prevzute (art. 11 alin. ,). -entru toate celelalte situaii viznd atitudini culpabile ale administraiei publice ce ncalc drepturi subiective prin manifestri de autoritate devin aplicabile prevederile Legii nr. +/1++6 (dec. nr. '/1++' a 8.?.E., s.c.a. n "=reptul# nr. ,/1++', p. 5') n aceea!i materie funciar, iar acum ale Legii nr. ..(/ 66(. 0(

b. ,ormele controlului $udectoresc special sunt similare clasificrilor de$a ntlnite, n care sens ele pot viza controlul direct !i cel indirect, controlul n anulare !i controlul n obligare, controlul asupra actelor !i controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri speciale, diferite de cele prevzute n codul de procedur civil. c. Condiiile declan!rii acestui control difer de la caz la caz, fiind aplicabile reglementrile dreptului comun n materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are tangen. 1stfel, de e;emplu, se vor aplica dispoziiile dreptului constituional !i a celui administrativ n materie electoral, ale dreptului civil n materie notarial, locativ, funciar, ale dreptului penal n materia cazierului $udiciar, dreptului muncii n materia asigurrilor sociale, dreptului familiei n materie de tutel, etc. &n privina condiiilor de fond ale aciunii $udiciare precizm urmtoarele. &n primul rnd actul sau faptul contestat $udiciar trebuie s fie administrativ. &n al doilea rnd, vtmarea dreptului subiectiv este, n general, o cerin obligatorie n cele mai multe cazuri (de e;emplu, n materie contravenional, locativ, funciar) dar poate s lipseasc fiind suficient un simplu interes (de e;emplu, n materie de cazier $udiciar) sau c7iar !i acesta poate lipsi (de e;emplu, n materie electoral). &n al treilea rnd, actul sau faptul vtmtor trebuie s provin de la o autoritate public (indiferent de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori e;ecutiv) ori de la organisme, organizaii asimilate acestora (cum ar fi, de e;emplu, n materie electoral, notarial, funciar, etc.). &n al patrulea rnd, procedura administrativ prealabil $udecii nu este obligatorie, ca regul general, dect n mod e;cepional (a!a este, de e;emplu, n materie electoral unde ntmpinarea privind listele electorale se depune la autorul listei, ori n materie funciar unde calea de atac mpotriva 7otrrilor comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciar se e;ercit, mai nti la comisia $udeean). &n al cincilea rnd, termenul de introducere a aciunii $udiciare, de regul este e;pres prevzut fiind un termen special !i de decdere (de e;emplu, 1. zile n materie contravenional de la data comunicrii procesului-verbal constatator !i sancionar) ori poate fi, n mod e;cepional, n lipsa unei prevederi e;prese, c7iar termenul general de prescripie (de e;emplu, n materie locativ, pentru imobile administrate de autoriti publice). &n privina reclamantului care introduce aciunea $udiciar acesta poate fi o persoan fizic, n general lipsit de orice calitate special cu e;cepia cazurilor e;pres prevzute (de e;emplu, anga$atul n cazul contraveniilor viznd atribuiile de serviciu n materie de protecia muncii, disciplina financiar sau bugetar) sau o persoan $uridic (de e;emplu, cea interesat n cunoa!terea datelor de cazier $udiciar privind anga$aii si). &n privina competenei materiale a instanelor de $udecat se impun unele precizri9 a. 8a regul general $udecata n prim instan revine $udectorilor, ceea ce nu e;clude ns !i competena tribunalelor de e;emplu, n materia proceselor !i

0.

cererilor privind creaia intelectual !i proprietatea industrial 1, : tot n prim instan $udectoriile $udec plngerile mpotriva autoritii administraiei publice cu activitate $urisdicional n cazurile prevzute de lege1,'. b. <ribunalele $udec ca instanele de apel, apelurile mpotriva 7otrrilor $udectoriilor, iar ca instane de recurs, recursurile declarate mpotriva 7otrrilor pronunate de $udectorii n ultima instan, n cazurile e;pres prevzute 1,( !i n mod e;cepional tribunalele $udec n prim instan procesele !i cererile n materie de creaie intelectual !i de proprietate intelectual precum !i cele n materie de e;propriere. c. 8urile de apel $udec ca instan de apel, apelurile declarate mpotriva 7otrrilor pronunate de $udectorii !i tribunale n prim instan 1,., iar ca instan de recurs, recursurile declarate mpotriva 7otrrilor pronunate de tribunale n cazurile prevzute de lege. d. &nalta 8urte de 8asaie !i Eustiie $udec recursurile declarate mpotriva 7otrrilor tribunalelor !i curilor de apel !i a altor 7otrri dac legea nu prevede altfel.

(.3. Ca$uri de control judiciar special =intre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumerm, cu titlu e;emplificativ, pe cele mai semnificative. 1. &n materia datelor interesnd persoanele fizice9 a. Litigiile privind anularea, modificare, rectificarea sau completarea actelor de stare civil !i a meniunilor nscrise pe acestea (art. .5/1 din Legea cu privire la actele de stare civil nr. 11+/1++0): b. Litigiile viznd contestarea dispoziiilor primarului n materia reconstituirii sau ntocmirii ulterioare a unui act de stare civil (art. .(/ din Legea nr. 11+/1++0): c. -lngerile mpotriva rectificrii din oficiu a nscrierilor efectuate precum !i cele mpotriva refuzului de nscriere n carnetul de munc a unor date rezultnd din acte precum !i mpotriva neeliberrii carnetului de munc (art. ,/1 !i din =ecretul nr. + /1+50): d. 8ontestaiile mpotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor nregistrate n cazierul $udiciar care se datoreaz sau nu autoritilor de poliie (art. '/1 din Legea nr. +6/ 66( privind cazierul $udiciar): . &n materia unor acte !i fapte notariale9 a. -lngerea mpotriva actelor notariale prin care se urmre!te anularea acestora de ctre pri sau orice persoan interesat (art. 166/1 din Legea nr. '0/1++. privind notarii publici !i activitatea notarial):
1,

1 se vedea prevederile modificatoare ale 8odului de procedur civil dispuse prin art.

pct. l lit. d,

e.
1,' 1,(

1rt. 1 pct. din 8odul de procedur civil. 1rt. ++/ din 8odul de procedur civil, de e;emplu n materie contravenional (art. '(/ din Hrdonana de Buvern nr. / 661 modificat prin Legea nr. 1,6/ 66 ). 1,. 1rt. ' pct. 8.p.civ. modificat prin Hrdonana de urgen nr. .,/ 66', modificat la rndul ei prin Legea de aprobare nr. 1+./ 66(. 00

b. -lngerea mpotriva nc7eierii de respingere a cererii de ndeplinire a unui act notarial (art. 166/ din Legea nr. '0/1++.). '. &n materia raporturilor de munc aciunile mpotriva deciziilor de sancionare emise pe seama salariatului ncadrat la societile comerciale !i regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau ma$oritar (conform art. 0,/.din 8odul Cuncii). (. &n materie civil9 a. 8ontestaiile mpotriva proceselor-verbale de urmrire emise de autoritile financiare pentru bunurile supuse confiscrii !i care sunt fr mo!tenitori, fr stpni sau nu mai servesc instituiile bugetare (=ecretul nr. 111/1+.6): b. -lngerile mpotriva 7otrrilor comisiei $udeene de soluionare a contestaiilor ndreptate contra msurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 11/. din Legea fondului funciar nr. 1,/1++11,0. (.(. #fectele controlului judectoresc special 2fectele controlului $udiciar special difer n funcie de obiectul aciunii n $ustiie !i de atributele conferite de lege instanei de $udecat n cazurile e;pres reglementate n care sens9 a. instana poate s anule,e total sau parial actul administrativ atacat, de pild, s anuleze procesul-verbal de sancionare cu amend contravenional sau s menin actul de sancionare nlturnd msura confiscrii dispuse de organul administrativ: b. instana poate modifica actul administrativ$ de pild, cuantumul amenzii contravenionale sau cel al despgubirilor stabilite pe baz de tarif de ctre autoritatea a crei msur este atacat: c. instana, atunci cnd constat ilegalitatea aciunii sau inaciunii e;ecutive, este competent s oblige autoritatea administrativ la realizarea msurii necesare pentru reintrarea n legalitate (de pild, s ndeplineasc actul notarial cerut, s nregistreze actul sau faptul de stare civil, s nscrie persoana omis pe listele electorale): d. instana poate s oblige la despgubire autoritatea e;ecutiv vinovat fa de care a dispus una din msurile anterior prezentate, dac prin msura administrativ cenzurat (anulat sau modificat), precum !i n urma obligrii e;ecutivului la o msur, prin atitudinea culpabil a administraiei, s-au adus pre$udicii reclamantului. '. Controlul judectoresc indirect "e2cepia de ilegalitate#11/
1,0

1supra problemei a se vedea 8. =uceanu, "ompetena instanelor de contencios administrativ de a obliga autorit-ile administrative s- execute dispo<iiile legale referitoare la emiterea titlurilor de proprietate i punerea n posesie a proprietarilor de terenuri n J=reptul# nr. '/1++', p. 50 1,5 &n aceast materie a se vedea urmtoarele surse bibliografice *. Fntu, "u privire la controlul legalit-ii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie, n #tudii i cercet-ri 7uridice, nr. 1/1+0,, p. 55 !i urm.: *. Cerlescu, 6eglementarea controlului legalit-ii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie , n "?tudii !i cercetri $uridice# nr. 1/1+0,, p. 51: *. Cerlescu, "ontrolul legalit-ii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepie, n "?tudii !i cercetri $uridice# nr. (/1+0 , p. ''': =. 8iobanu, "u privire la condiiile n care este posibil- ridicarea excepiei de ilegalitate n faa organelor de 7urisdicie n "?tudii !i 05

*.1. Condiiile controlului judectoresc indirect 8ontrolul indirect reprezint o form a controlului $udectoresc diferit de controlul direct deoarece nu se realizeaz ca urmare a unei aciuni directe n $ustiie ndreptate mpotriva unui aspect ilegal din activitatea e;ecutiv, ci el const din posibilitatea ca n cursul unui litigiu pus n mi!care pentru alte considerente dect legalitatea unui act sau fapt administrativ, s poat fi invocat, pe calea e;cepiei, ilegalitatea acelui act sau fapt, ce prezint interes pentru soluionarea cauzei. 8ontrolul $udectoresc indirect se afl n strns legtur cu e;cepia de ilegalitate cu care ns nu se confund. 2;cepia este un mi$loc procedural prin care una din prile n litigiu sau un alt participant la proces, fr s pun n discuie temeinicia problemei aflate n litigiu dar !i fr s o recunoasc, solicit instanei de $udecat clarificarea unor aspecte aflate n strns legtur cu fondul problemei !i de care depinde soluionarea litigiului respectiv. *nvocarea e;cepiei oblig instana s se pronune cu privire la ea, ceea ce declan!eaz, ntr-o form indirect, controlul $udiciar asupra unor aspecte tangente cu problema principal. =eci dac e;cepia reprezint mi$locul procedural ce pune n discuie legalitatea unui aspect din activitatea e;ecutiv, ntreaga activitate a instanei cu privire la clarificarea aspectelor invocate, prin acest mi$loc, reprezint un control $udectoresc indirect. 8ontrolul $udectoresc indirect are o serie de trsturi1,,9 1) 1cest control are un coninut mai larg dect controlul direct deoarece se desf!oar asupra actelor administrative normative !i individuale, a faptelor material-$uridice !i a operaiunilor te7nico-materiale, deci asupra tuturor formelor concrete de activitate e;ecutiv tangente cauzei, dintre care unele nici nu ar fi putut apare prin aciunea direct. ?ituaiile care se pot ivi sunt urmtoarele9 a. reclamantul cere, n cadrul aciunii principale, acordarea de despgubiri de ctre organul administrativ prt pentru pre$udiciul cauzat, iar acesta din urm va invoca, n aprarea sa, un act administrativ individual ca baz legal a msurii luate. Ia de aceast aprare a prtului, care tinde s zdrniceasc aciunea reclamantului, cel din urm va invoca e;cepia de ilegalitate a actului administrativ !i cu privire la care instana trebuie s se pronune, n acest caz e;cepia este invocat de reclamant, adic de partea care a introdus aciunea, dar care este totu!i nevoit s se apere fa de susinerile prtului care tind la zdrnicirea aciunii principale. b. de asemenea, e;ist posibilitatea ca e;aminnd, cu ocazia $udecrii cererii principale introduse n baza Legii nr. ..(/ 66(, legalitatea actului administrativ individual, instana s fie nevoit s verifice !i legalitatea dispoziiei normative invocat de organul prt n aprarea sa dar contestat, pe cale e;cepiei, de reclamant. =ac se constat c respectivul act normativ nu este n concordan cu legea, instana, l va nltura de la soluionarea litigiului: c. dac se introduce o aciune n $ustiie mpotriva refuzului ne$ustificat al administraiei de a emite un act (de e;emplu, o autorizaie de construcie a unui imobil) iar aceasta se apr invocnd avizul de specialitate al unui organ (serviciul de ar7itectur !i sistematizare), instana va avea posibilitatea de a cenzura !i legalitatea avizului n cauz.
cercetri $uridice#. nr. '/1+0 , p. .('. 1,, *. *ovna!, op. cit., ed. 1+5(, p. ' -' '. 0,

) H alt condiie de admisibilitate a e;cepiei invocate este aceea ca ea s prezinte interes n soluionarea cauzei aflate pe rol, avnd legtur cu fondul cazului. &n acest sens presupusa ilegalitate a actului sau a faptului se consider determinant n vtmarea dreptului subiectiv, astfel nct instana s trebuiasc s 7otrasc n ce msur acel act sau fapt poate fi luat n considerare sau nlturat de la soluionarea litigiului, e;istnd o legtur indisolubil ntre actul sau faptul a crui ilegalitate se invoc !i fondul cauzei. Cenionm c admiterea e;cepiei de ilegalitate atrage nlturarea actului sau a faptului invocat n aprare, prin neluarea sa n considerare la soluionarea cauzei, ceea ce ec7ivaleaz cu respingerea aprrii ce se baza pe msura administrativ respectiv. ') 2;cepia de ilegalitate poate fi invocat de orice parte n proces, reclamant sau prt, procuror (dac particip n cauz), o poate invoca !i instana din oficiu, n virtutea rolului ei activ n stabilirea adevrului obiectiv, spre a o pune n discuia prilor, orice ter persoan participant n proces, de e;emplu, funcionarul administrativ introdus n cauz !i care poart rspunderea actului a crui ilegalitate a fost invocat sau superiorul su ierar7ic, participant la proces, !i din ordinul scris al cruia s-a emis actul atacat $udiciar. () 2;cepia de ilegalitate este o e;cepie de fond !i nu de procedur ntruct se refer la aspecte strns legate de raportul $uridic material dedus $udecii, fiind o aprare propriu-zis. 2a se poate referi att la coninutul actului administrativ ilegal ct !i la condiiile de form ale acestuia !i prin a cror nclcare s-a vtmat un drept subiectiv. .) 2;cepia de ilegalitate, fiind o e;cepie de fond !i nu de procedur, se poate invoca oricnd n timpul procesului sau n cile $udiciare de atac, indiferent dac cel care o invoc s-a adresat sau nu n prealabil organului administrativ pentru nlturarea vtmrii dreptului su subiectiv. *.2. )rocedura de soluionare a excepiei de ilegalitate1%& *nvocndu-se e;cepia instana trebuie mai nti s se pronune asupra ei fiind inutil cercetarea fondului cauzei strns legat de actul sau de msura administrativ a crei legalitate este contestat. &n mod obi!nuit instana nu va putea s uneasc rezolvarea e;cepiei cu rezolvarea fondului pentru a decide cu privire la ea odat cu pronunarea 7otrrii asupra fondului cauzei (art. 1'5 c. proc. civ). >umai n mod cu totul e;cepional se permite unirea e;cepiei cu fondul, atunci cnd pentru soluionarea e;cepiei sunt necesare acelea!i probe ca !i pentru dezlegarea fondului, ceea ce nu este, de regul, cazul e;cepiei de ilegalitate ce pune n discuie alte aspecte dect cele pentru care s-a pus n mi!care aciunea civil. =ac instana de $udecat n faa creia s-a invocat e;cepia nu este o instan de contencios administrativ sau dac este o asemenea instan nu are competena de a se pronuna, va sesiza instana de contencios administrativ competent, prin nc7eierea motivat, suspendnd cauza. >oua instan de contencios astfel sesizat se va pronuna dup procedura de urgen, n !edin public, cu citarea prilor.
1,+

*. ?toenescu, ?. Lilberstein, Drept procesual civil - teoria general- , 2ditura =idactic !i -edagogic, 4ucure!ti, 1+55, p. 00. 0+

?oluia instanei de contencios este supus recursului n termen de (, de ore de la pronunare sau comunicare, !i se $udec n termen de ' zile de la nregistrare cu citarea prilor prin publicitate. &n situaia n care e;cepia de legalitate invocat rmne a fi $udecat de aceea!i instan de contencios care $udec !i fondul cauzei, dac instana gse!te c e;cepia invocat este ntemeiat ea o va admite, pronunnd, dup caz o nc7eiere, atunci cnd dispune amnarea $udecii pentru un alt termen sau o 7otrre ori de cte ori admiterea e;cepiei implic respingerea aciunii. =ac instana apreciaz c e;cepia ridicat este nentemeiat o respinge printr-o nc7eiere iar $udecata continu, nc7eierea are un caracter interlocutoriu n sensul c instana nu mai poate reveni asupra soluiei date. &mpotriva nc7eierii se e;ercit calea de atac numai odat cu fondul (art. ++ c. proc. civ.), dimpotriv, 7otrrea prin care s-a admis e;cepia poate fi atacata potrivit dreptului comun. &n toate situaiile n care instana de contencios constat nelegalitatea actului administrativ, instana n faa creia s-a invocat e;cepia va soluiona cauza fr s in seama de actul a crui nelegalitate a fost contestat (art. ./( din Legea nr. ..(/ 66(). *.3. ,ormele controlului judectoresc indirect Iormele acestui control sunt urmtoarele9 a. controlul indirect n baza Legii nr. +/1++6: b. controlul indirect n baza legilor speciale: c. controlul indirect general. a. Controlul judectoresc indirect1&' a$at pe "egea nr. **(-2''( *nstanele $udectore!ti e;ercit controlul indirect asupra actelor sau faptelor administrative atunci cnd reclamantul nu cere anularea actelor ilegale sau mai rar n aciunea de obligare la msuri administrative !i ntotdeauna cnd se solicit nlturarea vtmrii. -osibilitatea e;ercitrii controlului indirect rezult, pe de o parte, din prevederile legii precitate1+1 !i, pe de alt parte, din faptul c e;istena facultii legale a unui control direct asupra actelor !i faptelor administrative, permite cu att mai mult realizarea controlului indirect. 8u alte cuvinte ceea ce se poate cere pe calea aciunii directe se poate invoca !i pe calea e;cepiei. 8ondiiile invocrii e;cepiei sunt urmtoarele9 1) &n primul rnd, poate fi invocat, pe calea e;cepiei, ilegalitatea actelor !i faptelor supuse controlului pe calea aciunii directe, precum !i ilegalitatea actelor normative pe care acestea se ntemeiaz. =e aceea aceste acte !i fapte, pentru a putea fi invocate n mod incidental, trebuie s ntruneasc acelea!i condiii care le sunt necesare !i n cazul aciunii directe. &n literatura de specialitate1+ s-a susinut ideea c actele e;ceptate de la controlul $udectoresc pe cale direct, n baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, n condiiile acelea!i legi, pe calea e;cepiei de ilegalitate, ntruct sar a$unge pe cale indirect la eludarea procesual a unor dispoziii pro7ibitive categorice. =ac ns totu!i un act administrativ ilegal, din categoria celor e;ceptate de la controlul $udectoresc, a produs o vtmare, iar ulterior organul de stat
1+6 1+1 1+

*. *ovna!. op. cit., p. ' (. 1rt. ( din Legea nr. ..(/ 66(. *. *ovna!. op. cit., p. ' (.

56

competent l-a desfiinat, cel pgubit se va putea adresa instanei de $udecat n condiiile dreptului comun pentru a cere nlturarea vtmrii sale, considerat a fi produs printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai e;ist), fapt ns ilicit !i a crui ilegalitate invocat n instan se probeaz prin c7iar desfiinarea administrativ a actului $uridic. ) &n al doilea rnd, invocarea e;cepiei de ilegalitate se poate face numai n condiiile procedurale ale Legii nr. ..(/ 66( pentru aciunea direct, n afara condiiei procedurii administrative prealabile !i a termenului de introducere a aciunii. 1mbele aceste condiii nu se $ustific a fi ndeplinite ntruct prin aciunea principal nu se pretinde verificarea legalitii unei msuri administrative, ori n acest caz nu mai subzist nici cerina adresrii prealabile la organul administrativ, iar termenul de introducere al aciunii este cel din dreptul comun, nu cel prevzut n Legea nr. ..(/ 66(, n afara cazului n care e;cepia din legalitate s-a invocat c7iar ntr-un litigiu de contencios administrativ, ca de e;emplu, e;cepia ilegalitii reglementrii administrative n cadrul procesului privind anularea unui act administrativ individual. &n ce prive!te e;cepia de ilegalitate ea nu este supus nici unui termen de prescripie putnd fi invocat oricnd n cadrul litigiului pentru care aciunea principal nu este prescris. 8ondiiile procedurale de invocare a e;cepiei sunt urmtoarele1+'9 1) e;cepia se invoc n faa instanei competente s $udece 1+( cauza, iar actul administrativ astfel contestat, deci dup cum este emis de organ central sau teritorial va fi soluionat de instana de contencios competent: ) n litigiul n care se invoc e;cepia va putea fi introdus funcionarul care poart rspunderea pentru actul administrativ a crui ilegalitate a fost invocat precum !i superiorul su ierar7ic din ordinul scris al cruia a fost emis actul ori poate fi introdus c7iar organul de stat emitent al actului dac aciunea este ndreptat mpotriva funcionarului: ') termenul n care se poate pretinde nlturarea vtmrii este cel de drept comun, nuntrul cruia se poate invoca !i e;cepia. ?e poate ntmpla ca reclamantul care pretinde nlturarea vtmrii, acordarea de despgubiri, etc., s nu fi cunoscut e;istena unui act sau fapt administrativ ilegal care s stea la baza vtmrii sale. =ac pe parcursul soluionrii cauzei !i n urma invocrii e;cepiei de ilegalitate instana stabile!te cauza real a litigiului constatnd c nu este competent, material, s soluioneze e;cepia !i va declina competena n favoarea instanei care este competent s dispun $udecarea, conform Legii nr. ..(/ 66(. =in momentul admiterii e;cepiei se vor aplica !i dispoziiile procedurale ale Legii contenciosului. . Controlul judiciar indirect !n a$a legilor speciale &ntruct prin reglementri speciale se prevede posibilitatea declan!rii controlului $udectoresc, altul dect cel prevzut n Legea contenciosului administrativ, trebuie admis !i posibilitatea invocrii pe calea e;cepiei a ilegalitii unor acte !i fapte administrative care vor fi verificate de instan n mod obi!nuit pe cale direct. @egulile pe care instana trebuie s le aplice n aceast situaie pot fi
1+'

*. *ovna!, op. cit. p. ' .. 1 se vedea B7. Dglea, Instanele competente a se pronuna pe cale de excepie asupra legalit-ii actelor administrative, n "?tudii !i cercetri $uridice#, nr. '/1+,6, p. .+ !i urm.
1+(

51

reguli de drept comun sau reguli speciale n funcie de natura reglementrii cii $udectore!ti principale creia i este corelativ calea incidental. 1stfel, n faa instanei poate fi dedus un litigiu n materie locativ viznd, de e;emplu, punerea n e;ecutare a unui ordin de repartizare a unei suprafee locative 1+. din fondul social. 8um n aceast materie se face aplicarea Legii nr. 11(/1++0 (art. 01) care este sediul reglementrii materiei aceasta nseamn c n soluionarea e;cepiei de ilegalitate nu se cer a fi ndeplinite condiiile prevzute de Legea nr. ..(/ 66( ci condiiile din dreptul civil comun, n acest sens e;cepia poate fi invocat de oricine care particip n cauz inclusiv de autoriti publice locale, procedura instanelor neavnd caracter special. H alt ipotez este aceea n care instana de $udecat, fiind sesizat cu o aciune n despgubire ca urmare a respingerii cererii de brevetare a unei invenii, este pus n situaia de a se pronuna cu privire la legalitatea 7otrrii comisiei speciale de soluionare a contestaiilor privind inveniile. &n aceast situaie orice instan nu se va putea pronuna cu privire la e;cepia invocat trebuind s-!i decline, din oficiu, competena n favoarea <ribunalului municipiului 4ucure!ti singurul competent n soluionarea pe cale principal a litigiilor de acest gen, fcndu-se o aplicare a dispoziiilor speciale din Legea nr. 0(/1++1. c. Controlul judectoresc general indirect &n cursul soluionrii unui litigiu, de orice natur, se poate pune, la un moment dat, problema legalitii unor acte !i fapte administrative, problem de care depinde stabilirea adevrului obiectiv !i soarta litigiului, acte sau fapte pentru care nu e;ist ns posibilitatea controlului $udectoresc direct, nici n baza Legii nr. ..(/ 66( !i nici a altor legi speciale, ori aceste acte sunt e;ceptate n mod e;pres de la orice form de control $udiciar. ?-ar putea susine c n aceste cazuri e;cepia de ilegalitate nu ar mai putea fi invocat sau fiind invocat trebuie respins, altfel s-ar a$unge, pe o cale ocolit, la eludarea unor prevederi e;prese sau tacite care interzic controlul $udiciar al unei categorii de acte administrative, n caz contrar instana !i-ar aroga drepturi pe care nu le are. H asemenea susinere nu este $ustificat ntruct ori de cte ori, pentru stabilirea adevratului obiectiv, instana va trebui n prealabil s verifice !i legalitatea unei msuri administrative 7otrtoare n acea cauz $udiciar, n sensul c de clarificarea ei depinde antrenarea rspunderii $uridice, civile, penale etc., $ustiia are deplinul monopol de verificare a legalitii acelei msuri. H asemenea ipotez este aceea a cauzelor penale n care instana trebuie s stabileasc legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ pentru a decide asupra vinoviei inculpatului. Dn asemenea caz se poate ivi n ipoteza art. ,1 din 8odul -enal care incrimineaz infraciunea de e;ercitare fr drept a unei profesii sau a oricrei alte activiti pentru care legea cere autorizaie administrativ prealabil. -entru a se stabili e;istena cert a unei infraciuni instana va cerceta, dup caz, legalitatea autorizaiei, dac aceasta e;ist, !i dac ea a fost emis cu respectarea legii. =ac inculpatul va invoca n aprarea sa e;istena unei autorizri n e;ercitarea activitilor sale !i dac procurorul va ridica e;cepia de ilegalitate a acestui act, instana va trebui s se pronune asupra acestui incident $udiciar declinndu-!i
1+.

1supra ordinului fraudulos a se vedea sentina civil nr. .5,/1+05 a <ribunalului 8lu$ n "@evista @omn de =rept# nr. (/1+0,, p. 1(,, cu not de 1. 4alog7. 5

competena la instana de contencios abilitat n acest sens. =ac e;cepia este admis !i se dovede!te culpa e;clusiv sau concurent a inculpatului, n sensul c actul s-a obinut prin fraud ori prin mituirea funcionarului emitent al actului, va opera !i antrenarea rspunderii $uridice. =impotriv, dac e;cepia este respins, autorizaia fiind considerat valabil, opereaz e;onerarea de rspundere penal pentru activitile realizate n baza ei. H a doua ipotez poate s apar n litigiile civile. 1stfel, dac ntr-un litigiu un organ de stat pretinde unei persoane fizice despgubiri, penaliti, etc., pentru neefectuarea stagiaturii corespunztoare n servici la absolvirea studiilor superioare, iar prtul debitor se apr invocnd caracterul ilegal al dispoziiei de repartizare sau de numire, instana, de!i, nu este abilitat prin lege s verifice pe cale principal legalitatea unui asemenea act, va trebui s sesizeze instana de contencios administrativ care va trebui s verifice legalitatea actului pentru a permite pronunarea n deplin cuno!tin de cauz a instanei iniial sesizate asupra temeiniciei preteniilor organului de stat reclamant n litigiul respectiv. *niial, anterior adoptrii Legii nr. ..(/ 66(, opinia conform creia instana de $udecat trebuie s se pronune cu privire la orice e;cepie de ilegalitate a unui act administrativ invocat ntr-un proces, indiferent de natura actului !i procesului 1+0 n care este pus n discuie, !i gse!te argumentarea n aceea c 1+5 $udectorul aciunii este !i $udectorul e;cepiei, iar soluionarea complet a unei cauze nu se poate face ignornd incidentele ivite n proces. -e de alt parte, $udectorul fiind independent !i supunndu-se numai legii trebuie, dac este necesar, s verifice legalitatea oricrei msuri administrative dispuse cu nclcarea legii, dac aceasta serve!te soluionrii cauzei. *.(. #fectele controlului judectoresc indirect &n ce privesc efectele acestui control precizm9 1. ?pre deosebire de controlul direct, prin controlul indirect nu se tinde la anularea sau modificarea actului administrativ a crui ilegalitatea a fost invocat pe calea e;cepiei !i nici la obligarea organului administrativ la emiterea unui act legal corespunztor1+,. ?e dispune doar nlturarea actului sau faptului administrativ ilegal invocat, dac nelegalitatea este dovedit, el nemaiservind ca mi$loc de aprare a celui care l-a invocat. =e cele mai multe ori e;cepia de ilegalitate se invoc n cadrul litigiilor civile referitoare la acordarea de despgubiri celui vtmat n drepturile sale printr-o msur administrativ. 1ceste despgubiri se pretind n cadrul unei aciuni civile de despgubire, astfel nct 7otrrea $udectoreasc apare ca rezultat direct al cererii de c7emare n $udecat !i nu ca rezultat al e;cepiei de ilegalitate invocate, de care este totu!i strns legat. Iaptul c stabilirea ilegalitii actului pe calea e;cepiei de ilegalitate nu duce la anularea de ctre instana iniial sesizat a actului administrativ ilegal nu este lipsit
1+0

1!a de pild, dac n aciunea de parta$ se invoc un certificat de mo!tenitor, evident eronat n privina ntinderii cotelor de indiviziune, instana l poate nltura pe cale incidental (dec. civ. nr. 16,/1+,6 a <rib. Eud. 8ovasna, n "@evista @omn de =rept# nr. /1+,1, p. 0.). 1+5 @. *onescu, op. cit., p. ',.. 1+, =ec. nr. (,/1++1 a 8.?.E., s.c.e. n "=reptul# nr. 11/1++ p. .1 (cu not aprobativ de 1. ?itaru) privitor la e;cepia de nelegalitate a actelor de autoritate de deposedare n cadrul aciunii n revendicarea unui imobil. 5'

de unele consecine practice. 1stfel, dac un spaiu locativ, proprietate de stat sau a unitii administrativ - teritoriale, devine disponibil, urmnd ca atribuirea acestuia s se fac potrivit legii cu prioritate celor ndreptii la e;tindere 1++ dar administraia l repartizeaz unei tere persoane, cu ignorarea dreptului de e;tindere a celui ndreptit, n caz de opoziie la e;ecutare, din parte persoanei ndreptite, la e;tindere, beneficiarul actului pretins ilegal de repartiie trebuie s cear punerea actului n e;ecutare prin instana de $udecat, n cadrul procesului n care reclamantul se va baza, n formularea preteniilor sale, pe actul de repartizare, colocatarul prt, dar ndreptit la e;tindere, va invoca, pe calea e;cepiei, nelegalitatea actului de repartizare. 8onstatndu-se de ctre instana de contencios, prin 7otrre definitiv !i irevocabil, temeinicia e;cepiei, instana de fond nu va anula actul, ci l va nltura de la soluionarea cauzei ca !i cum n-ar fi e;istat astfel nct acesta nu va mai putea fi pus n e;ecutare, n sensul c nu se mai poate nc7eia sau nu mai poate fi socotit valabil contractul de nc7iriere nc7eiat n baza acestui act. . &n al doilea rnd, instana de $udecat, iniial sesizat cu fondul cauzei, nu se poate pronuna n dispozitivul 7otrri asupra legalitii actului sau a msurii administrative contestate, ci numai n considerentele (motivarea) actului $udectoresc, precizm c e;ist o 7otrre cu autoritate de lucru $udecat asupra legalitii msurii administrative invocate pe calea e;cepiei n faa instanei de contencios. 1ceasta permite ca, ulterior, ntr-un alt proces, e;cepia respectiv s poat fi din nou invocat ntr-un litigiu pus n mi!care pe alte considerente dect legalitatea actului administrativ sau, dimpotriv, e;ist posibilitatea declan!rii unui nou litigiu n care legalitatea msurii s fie pus n discuie printr-o aciune direct de anulare sau n obligare, dar n care s se poat invoca autoritatea lucrului $udecat prin 7otrrea rmas definitiv !i irevocabil a instanei de contencios administrativ, n favoarea creia s-a declinat litigiul viznd e;cepia de ilegalitate a unei msuri administrative. '. &n al treilea rnd, c7iar dac instana nu s-a pronunat prin dispozitivul 7otrrii asupra legalitii actului ea va putea aduce la cuno!tin organului de stat emitent constatarea fcut pentru ca acesta s ia msura necesar revocrii 66 actului individual 61. (. &n al patrulea rnd, instana va putea, dup regulile procedurale comune, s dispun participarea terelor persoane n proces, a organului administrativ !i a funcionarului care poart rspunderea pentru actul cu privire la care s-a invocat e;cepia sau a superiorului su ierar7ic (n cazul controlului indirect bazat pe Legea nr. ..(/ 66() 6 .
1++

1rt. 5 alin. , din Legea nr. ./1+5' (abrogat): a se vedea dec. nr. 1,00/1++1 a 8.?.E., s. civ. n "=reptul# nr. ./1++ , p. ,.. 66 @. *onescu, op. cit., p. ',,. 61 1rt. 16 din Legea nr. 1/1+05 (abrogat) prevedea c9 n ipoteza n care e;cepia de ilegalitate a actului individual a condus la constatarea ilegalitii !i a actului normativ pe care acel act individual se ntemeia, organul administrativ n termen de 1. zile, de la primirea copiei de pe 7otrrea $udectoreasc rmas definitiv, urma s-!i revoce actul su normativ, iar dac socotea c acesta este totu!i legal, sesiza organul ierar7ic superior dup cum urma9 - ministerele !i celelalte organe centrale ale administraiei urmau s sesizeze guvernul: - comitetele e;ecutive ale fostelor consilii populare $udeene urmau s sesizeze guvernul cu privire la propriile acte ct !i pentru actele comitetelor sau birourilor e;ecutive ale consiliilor populare subordonate dar pe care le considerau ilegale. 6 &n practica $udiciar anterioar, sub imperiul Legii nr. 1/1+05 s-a statuat, printre altele, c9 5(

- instanele competente potrivit 8odului Cuncii anterior n vigoare se pronunau cu privire la modificarea contractului de munc a persoanelor cu funcii de conducere numite de organele superioare c7iar dac contestatarul nu se plngea mpotriva modului de redistribuire a personalului ci tgduia legalitatea modificrii unilaterale a contractului su de munc (dec. civ. a <rib. <ulcea, nr. 1+./1+,1, n J@evista @omn de =rept# nr. 1 /1+,1, p. ++): - instana este competent, n cadrul aciunii n rectificarea carnetului de munc s se pronune !i asupra legalitii unor meniuni nregistrate n el (a se vedea *. 1l. 1tanasiu - **. B. Co7anu $ B7. 4re7oi "onsideraii n leg-tur- cu aplicarea unor dispo<iii din Decretul nr! &(2%&91 privind carnetul de munc- n "@evista @omn de =rept#, nr. 16/1+,'. p. ,).

5.