RELAES FEDERATIVAS: COMO IMPACTAM OS PROJETOS POLTICOS DO GOVERNO FEDERAL NA AUTONOMIA POLTICA LOCAL.

UMA ANLISE A PARTIR DA ASSISTNCIA SOCIAL DA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE/RS

Autor (a) Luciana Pazini Papi, UFRGS CAPES luppapi@yahoo.com.br

ISSN: 2317-6334 para a publicao online - Anais III Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica UFPR - Curitiba 31 de julho de 2013 a 02 de agosto de 2013.

RELAES FEDERATIVAS: COMO IMPACTAM OS PROJETOS POLTICOS DO GOVERNO FEDERAL NA AUTONOMIA POLTICA LOCAL. UMA ANLISE A PARTIR DA ASSISTNCIA SOCIAL DA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE/RS Luciana Pazini Papi1

RESUMO: O presente trabalho apresenta parte dos resultados do projeto de mestrado desenvolvido no programa de ps graduao de Cincia Poltica da UFRGS e insere-se no campo de estudos referentes compreenso do processo de descentralizao e centralizao das relaes Federativas brasileira e o seu impacto na produo de polticas pblicas sociais locais, especialmente as de Assistncia Social. O projeto busca compreender a influncia das diferentes agendas polticas dos governos nacionais nas relaes intergovernamentais sob o aspecto da definio de quais atores possuem autonomia para formular e implementar polticas pblicas. Tal autonomia definida nos limites deste trabalho, como a capacidade que o ente federado possui para formular e implementar uma agenda de polticas pblicas prprias. Parte-se da hiptese que a despeito das regras constitucionais que dispe sobre as atribuies dos entes federados e o forte movimento descentralizador ocorrido no bojo da redemocratizao, o padro de relacionamento intergovernamental (atores que formulam e implementam as polticas pblicas) modifica-se conforme as agendas polticas dos governos que ocupam o mbito federal apresentando-se ora de forma mais centralizada, ora de forma mais descentralizada. Isto pode ser notado por meio de diferentes polticas pblicas. Entretanto, para o escopo deste trabalho parte-se da observao de como funciona o processo de formulao e implementao da poltica de Assistncia Social como forma ilustrativa do padro de relacionamento intergovernamental. Para tanto neste artigo analisado o caso do municpio de Alvorada da Regio Metropolitana de Porto alegre RMPA- sob a influncia de trs contextos polticos nacionais governados pelos presidentes Fernando Henrique Cardoso, Lula e pela presidente Dilma Roussef.

PALAVRAS-CHAVE: Relaes Federativas; agendas polticas, autonomia, municpio, Assistncia Social

INTRODUO

Sabe-se que com o processo de descentralizao do Estado federativo brasileiro ocorrido no bojo da redemocratizao e da liberalizao, as regras que regem a formulao e implementao de polticas pblicas foram alteradas. Os recursos de autoridade, oramentrios e de estruturas burocrticas, historicamente concentrados no
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Mestranda em Cincia Poltica na Universidade Federal do Rio Grande do Sul -UFRGS (2012). Bacharel em Cincias Sociais pela mesma Universidade (2010). luppapi@yahoo.com.br
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nvel central do governo que permitiram durante cinco dcadas ao Estado desenvolvimentista promover polticas de desenvolvimento econmico, passam a ser divididos entre os demais entes da federao. Com efeito, do ponto de vista jurdico, a promulgao da constituio de 1988 cristalizou o princpio federativo de compartilhamento da soberania entre o governo central e os governos subnacionais atravs de mecanismos de repasse de poder poltico, administrativo e fiscal aos governos locais. Assim, estes governos passaram a contar com autonomia para escolher seus governantes e legisladores; b) Para comandar diretamente sua administrao; c) para elaborar uma legislao referente s competncias que lhe cabem; e por fim, d) para cuidar de sua estrutura tributria e financeira. Abrcio (2006, p.78). Entretanto no Brasil, o movimento descentralizador, como j apontado, inicia no contexto de redemocratizao, onde a elite subnacional pressionava por maiores fatias de poder desde as eleies de 1982, paralelamente abertura liberal, onde se promovia paulatinamente a retirada do Estado na promoo das principais polticas de desenvolvimento econmico e social. Desta forma, o sentido inicial da descentralizao no Brasil se d em direo concesso de autonomia constitucional para os municpios, ao mesmo tempo em que os coloca como os principais destinatrios de competncias e atribuies. Sabe-se que foram os municpios que assumiram a maioria das responsabilidades por polticas antes a cargo da Unio ou dos estados nos setores de bem estar social, na promoo do desenvolvimento econmico local e na prestao de servios e igualmente que muitos municpios no tiveram condies de exercer a autonomia delegada pela Constituio, nem mesmo de dar conta das inmeras tarefas transferidas para este nvel de governo. (Souza,1996; Tinoco,1998 e Clementino 1996).
Entretanto, passado a euforia da primeira dcada da descentralizao no Brasil, as limitaes sobre as capacidade reais dos municpios exercerem sua autonomia no tardaram a se revelar. Diante de um expressivo aumento de municpios no perodo Tomio (2005), associado em muitos casos, falta de capacidade dos governos exercerem sua autonomia e promover as polticas pblicas antes sob responsabilidade do governo federal, notou-se a fragilidade com que se processou a primeira rodada da descentralizao colocando uma interrogao sob o significado desta autonomia.

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Diante de tais condies, na dcada de 1990, sobretudo, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso, pode-se afirmar que houve uma tentativa de rearranjo das relaes intergovernamentais. Embora, esta tenha afetado mais os estados e seguido a via fiscal, por conta de sua poltica de estabilizao econmica que visava conter a inflao, do que a via de coordenao das demais polticas pblicas, nota-se uma tendncia recentralizao das relaes federativas Sola (2000), Almeida (2005). Neste nterim o governo federal intervm fortemente nas polticas dos estados propondo metas de ajuste fiscal, controle da folha salarial, incluso de empresas estaduais no programa de privatizao, como condio para apoio financeiro. Com o governo Lula, o processo de repactuao das relaes federativas com maior protagonismo da Unio, no parece ter cedido, pois alm das questes econmicas e fiscais, as polticas sociais, como a de Assistncia social passaram a receber especial ateno por parte do governo que passou a formular amplamente a agenda de polticas na Unio, ficando os estados esvaziados nesta relao e os municpios em situao de implementadores/executores da poltica nacional. Este o caso de programas especficos como o Bolsa Famlia, CAD-nico e at mesmo do Sistema nico de Assistncia Social que a despeito das regras descentralizadoras deve seguir a receita de implementao tal qual formulada pelo nvel federal. Assim, se o municpio num primeiro momento da descentralizao foi o principal responsabilizado pela conduo da maioria das polticas pblicas, sobretudo, na rea social, nos ltimos anos, pode se perceber que o governo federal vem buscando promover uma maior coordenao/formulao das polticas no mbito do governo federal, por meio de normas, financiamentos e conveniamentos, induzindo muitas vezes a execuo local de

polticas formuladas no nvel federal. Este fato chama a ateno para a complexidade que permeia as relaes intergovernamentais da federao brasileira onde historicamente observa-se tendncias centralizadoras e descentralizadoras em diferentes reas de interesse e de polticas pblicas, impulsionadas por foras e motivaes diversas. Entretanto, a despeito dos muitos condicionantes que interferem no

funcionamento da federao brasileira e das discusses que buscam definir nosso tipo de federalismo e sua melhor forma (forma cooperativa ou dual), neste ensaio pretendese explorar a importncia que as agendas polticas que ocupam os governos no centro do

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sistema possuem na coordenao das relaes intergovernamentais do federalismo brasileiro e nas trajetrias de polticas pblicas especficas que ora apresentam um formato mais centralizado, ora mais descentralizado. Tal escolha justifica-se na medida em que nota-se carncia de estudos que enfoque a varivel governo como central na delimitao das relaes

intergovernamentais e ainda a existncia de rearranjos no padro de relacionamento entre esferas federativas, no que diz respeito definio de qual ator possui autonomia para formular e implementa as polticas pblicas. Neste aspecto, concorda-se com o argumento de Abrcio (2001) a respeito dos muitos contedos que podem assumir a descentralizao. Segundo o autor, os mesmos so resultantes das foras polticas e econmicas vigentes no centro do sistema em determinado contexto do pas. Desta forma, a descentralizao pode apresentar uma variedade de aplicaes de acordo com as realidades e conjuntura em que se implementam tais reformas.
A descentralizao envolve um projeto nacional e vrios processos ou rodadas de negociao. Em relao ao primeiro aspecto, cabe ressaltar que no basta criticar os problemas do antigo modelo centralizador; fundamental estabelecer uma estratgia nacional que oriente, minimamente, o processo descentralizador. Assim sendo, as lideranas polticas e administrativas de todo o pas precisam ter em mente o sentido geral da descentralizao. No entanto, este projeto geral rediscutido e repensado ao longo do tempo. por esta razo que concordamos com o argumento de Maria Hermnia Tavares de Almeida: a descentralizao um processo composto por vrias rodadas (ALMEIDA, 2000: 7), muito embora o histrico especfico das polticas afeta seu destino posterior. Qualquer avaliao da descentralizao em um determinado pas, portanto, deve analisar o projeto nacional e os processos descentralizadores, bem como a relao entre eles (Abrcio 2001, p. 14)

Dentro deste escopo, o trabalho investiga o processo de formulao e implementao da Poltica de Assistncia Social no municpio de Alvorada 2 - Regio Metropolitana de Porto Alegre - RS a partir do ano de 1997 at os dias atuais sobre a influncia de duas agendas polticas (neoliberal e ps-neoliberal). Observa-se tal processo

O Municpio de Alvorada pertence Regio metropolitana de Porto Alegre - RS e representa uma das localidades com maiores problemas socioeconmicos da regio conforme possvel observar no anexo 1 deste trabalho

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partir do final do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e os mandatos de Lula e da presidente Dilma Roussef (PT). Com isso busca-se dimensionar a relao entre as agendas polticas do governo federal e a influncia dos mesmos na forma como se processou relaes intergovernamentais sob o aspecto da definio de quais atores possuem autonomia para formular e implementar polticas pblicas no mbito da Assistncia Social. Tal autonomia definida nos limites deste trabalho, como a capacidade que o ente federado possui para formular e implementar uma agenda de polticas pblicas prprias. Para tanto, o artigo foi organizado da seguinte maneira. Inicialmente feito uma abordagem conceitual sobre o federalismo e descentralizao, uma vez que tais conceitos so comumente confundidos. Posteriormente, busca-se abordar a questo da autonomia e o que a mesma significa em termos formais (designao de

responsabilidades/competncias de governo) e concretos (a autonomia de tomada de deciso sobre a agenda de polticas prprias). Na sequncia feito uma contextualizao dos agendas polticas ligadas aos governos supracitados e apresentado como a poltica de Assistncia Social de Alvorada tem reagido do ponto de vista da autonomia para formular e implementar suas polticas prprias. Ao final so trazidas as concluses do trabalho.

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FEDERALISMO NO BRASIL, QUESTES CONCEITUAIS

Conforme assevera Abrcio (2007) a produo de polticas pblicas fortemente afetada pelo desenho institucional adotado por cada pas. Dentre os fatores que mais impactam so destacados, o sistema de governo, a varivel poltico eleitoral e as caractersticas da burocracia. Entretanto, recentemente o tema que diz respeito influncia do federalismo brasileiro sobre as decises dos gestores governamentais tem tomado destaque. Do ponto de vista jurdico, o Brasil uma repblica federativa desde 1891, o que significa firmar que na distribuio da autoridade poltica do Estado nacional, h um compartilhamento de soberania entre os rgos centrais de governo e as unidades regionais, ou seja, trata-se de uma forma particular de Estado dividido verticalmente, de tal modo que diferentes nveis de governo tm autoridade sobre a mesma populao e territrio (Lijphart, 1999). Neste sentido, ao contrrio do que ocorre em Estados unitrios no qual os entes subnacionais no so reconhecidos como portadores de direitos originrios, nos pases federados eles tm reconhecimento constitucional (Abrcio, 2006). Isto significa afirmar que nesses Estados, o governo central e os governos locais so independentes entre si e soberanos em suas respectivas jurisdies (Riker,1987) e neste sentido so atores polticos autnomos com capacidade para implementar (pelo menos, algumas de) suas prprias polticas (Pierson & Leibfried, 1995, p. 20). A motivao da adoo da frmula federativa pode variar entre os pases, mas geralmente deriva de uma situao federalista onde h a necessidade de se manter a unidade diante da diversidade (Burguess 1993). Neste sentido, adotada em pases cuja heterogeneidade interna (grande extenso territorial, desigualdades regionais, diferenas tnicas, lingusticas, socioeconmicas) ameaam a integridade e unidade nacional. No Brasil, a frmula federativa foi adotada primeiramente para dar conta da administrao de um Estado da grande extenso territorial (e o desafio de governar de forma centralizada um territrio de 8,5 milhes de KM ), cujas realidades remontam grande desigualdade regional e para acomodar as elites locais que se constituram durante todo o primeiro sculo de independncia na histria do pas (ao lado do poder

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altamente centralizador do Estado) como um grupo poltico forou balana para o lado da descentralizao oferecendo, at mesmo, riscos disruptivos nao. Do ponto de vista histrico a federao foi construda sobre duas grandes marcas: a centralidade e supremacia do poder ordenador do governo central alimentada pela forte desconfiana de deixar as decises polticas nas mos dos polticos locais 3 (Arretche, 2012) e a presso das elites locais, que mesmo antes do pas se tornar uma federao gozavam de alguma autonomia poltica para legislar sobre os assuntos das provncias. A consequncia foi a produo de fortes desequilbrios entre os nveis de governo, que se traduziram em desigualdades econmicas, institucionais, nas diferentes capacidades de formular e implementar polticas pblicas e na construo de um federalismo pouco cooperativo. A observao das constituies permite remontar esta trajetria de alternncia entre momentos de maior concentrao e desconcentrao de poder entre as esferas federativas. A constituio de 1891, inspirada no modelo norte-americano foi bastante generosa na atribuio de competncias dos estados. Estes tinham autonomia para legislar sobre todo assunto que no fosse exclusivo da Unio (como poltica externa, controle da moeda, foras armadas, etc) e inclusive poder para deliberar sobre os impostos de exportao. A constituio de 1934, 1937 sobre o regime autoritrio de Vargas, ampliou as atribuies da Unio (sejam elas comuns ou concorrentes) realizando uma clara centralizao de poder e recursos. Alm disso, como amplamente reconhecido, as bases do federalismo foram derrubadas no ritual simblico de queima das bandeiras estaduais. A constituio de 1946, diante do contexto de redemocratizao reestabelece poderes aos estados, porm cada vez mais Unio concentrou poder e recursos fiscais e estabeleleceram-se competncias comuns entre estados, municpios e a Unio. No regime Militar, a despeito da grande centralizao de poder, no havia a indicao de interventores nos estados, tendo os mesmos, alguma autonomia para eleger (mesmo que indiretamente) seus governantes (Costa, 2007). A preservao desta autonomia relativa dos governos estaduais teve um papel importante
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Estes elementos de deslegitimao do poder local so oriundos da corrente de pensamento autoritria do incio do sculo XX que tem como representantes dentre outros, Oliveira Vianna, Victor Nunes Leal...
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no reestabelecimento do federalismo na dcada de 1980, quando o regime perde fora e abre espao para as reivindicaes das elites locais que haviam realizado as eleies j em 1982. A constituio de 1988, por sua vez, modificou as bases de autoridade dos governos locais que voltou a ser baseada no voto popular direto. Neste nterim os municpios foram alados condio de entes federativos com amplas prerrogativas de autoridade sobre seus territrios. Paralelamente, estes tambm expandiram expressivamente sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez que se ampliou a parcela dos tributos federais que so automaticamente transferida aos governos subnacionais, assim como, passaram a ter autoridade tributria sobre impostos de significativa importncia. De acordo com Tomio (2005) assim que o municpio vai ser alado pela Constituio Federal ao status de ente federativo com plena autonomia poltica, administrativa e financeira para legislarem sobre sua jurisdio.
Esta situao peculiar no identificvel em outros pases organizados numa federao. Na maioria das federaes, os municpios, ou outros nveis de poder local so divises administrativas das unidades federadas que delegam, ou no, diferentes nveis de autonomia administrativa aos governos locais. No caso brasileiro, o ltimo arranjo institucional gerou uma federao com trs nveis constitucionalmente autnomos compartilhando a soberania. (2005, p.104):

Isto inaugura um fato histrico novo no Brasil, na medida em que coloca o municpio em condio de igualdade com os demais entes federativos. Alm disso, em meio ao processo de reforma estatal, cujas bandeiras foram a superao da Era Vargas (Santos, 2006) e o passado desenvolvimentista, e a descentralizao4, os municpios antes responsabilizado pelas mais diversas prticas oligrquicas, so postos no centro da reforma como potenciais democratizantes do poder, verdadeiros laboratrios de prticas inovadoras e da eficincia em polticas pblicas. Conforme assinala Arretche (2002)
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Nas dcadas de 80 e 90, sob o comando de Thatcher, na Inglaterra, e Reagan nos Estados Unidos, so readequados os pressupostos neoliberais, cujo epicentro reside na crtica idia de Estado atuante e planejador. Em conseqncia, que o discurso e as prticas descentralizadoras sero propostas em larga escala, principalmente pelas instituies multilaterais, como o Banco Mundial, que defende estas reformas como uma das melhores solues para os pases menos desenvolvidos.
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esta simultaneidade de movimentos que reestabelece as bases do federalismo e promove reformas do tipo descentralizadoras com forte apelo local, tem produzido uma confuso conceitual que tem nublado o entendimento a respeito do que federalismo e o que descentralizao e centralizao. Isto tem sido oneroso para fins analticos e concretos na medida em que se convencionou associar Centralizao e autoritarismo, originando uma abordagem valorativa negativa e simetricamente, descentralizao, democracia, eficincia com um ajuizamento positivo. Neste sentido, entender a diferena entre a organizao estatal cuja frmula remonta para a distribuio de poder do Estado (Unitrio e Federal) e diferentes funes administrativas entre os nveis de governo que diz respeito a formatos mais centralizados e descentralizados so um caminho importante para que as relaes federativas brasileiras e as discusses a respeito de autonomia sejam compreendidas na sua concretude.

CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO NAS PBLICAS BRASILEIRAS: A AUTONOMIA EM DEBATE

POLTICAS

Como nos mostra (Arretche, 2012) em estudo recente, a federao do ponto de vista da distribuio das funes administrativas entre os nveis de governo pode se organizar de forma mais centralizada ou descentralizada. Lijphart (1999), demonstrou que a maior parte dos Estados federativos tambm descentralizada. Entretanto Riker (1975) demonstrou que o grau de centralizao na distribuio de competncias administrativas variou muito ao longo da histria dos pases federativos, sem que isso tenha alterado substancialmente o que a caracterstica essencial do federalismo, isto , a autonomia poltica dos governos locais. Como evidencia Costa (2007) alguns estados federais podem ser mais centralizados que os Unitrios como o caso do Mxico, por exemplo, que durante 70 (setenta) anos foi dominado pelo Partido Revolucionrio Institucional (PRI) que manipulava o processo eleitoral. Por outro lado, casos como do Reino Unido, mostram que em Estados Unitrios, cujas instituies polticas concentram a autoridade poltica no governo central e os governos locais operam como executores das polticas centrais, sem autonomia fiscal podem ter a gesto de polticas pblicas extensamente descentralizada.
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No Brasil, a gesto das Poltica Pblicas, sobretudo sociais, durante longo perodo da repblica foi centralizada. A tentativa de construo de um Sistema brasileiro de proteo social, como um dos alicerces do Estado desenvolvimentista iniciado em 1930, concentrou no mbito federal, alm dos principais tributos, a formulao da agenda de polticas. Nem mesmo a execuo de polticas (atribuio constitucional dos municpios em diferentes reas de Polticas pblicas) restou aos entes subnacionais. Os diversos programas de assistncia social, saneamento bsico, habitao, educao e sade eram formulados e financiados por organismos federais e implementados por meio de agncias pblicas e organizaes privadas. Pode-se afirmar que as relaes intergovernamentais que demandam coordenao entre os entes, no ciclo de poltica pblica5, para a formulao e implementao de polticas reduziu-se relao: o centro pensa, financia e utiliza os braos e as pernas (estados e municpios) como agentes de expanso do Estado em mbito local. Nestes termos, as atividades sobrantes ao mbito local foram a formulao de projetos de solicitao de recursos ao governo federal nos termos previstos pela agncia federal encarregada da gesto de uma dada poltica (Medeiros 1986). De acordo com Arretche (2011), as relaes intergovernamentais do perodo eram na prtica mais assemelhadas s formas que caracterizam os Estados Unitrios, do que as federaes, por conta das medidas tomadas pelo governo federal: na destituio de autonomia poltica de governadores e prefeitos que eram selecionados por eleies indiretas; pela escassa autonomia fiscal (os principais impostos foram centralizados); perda de autoridade sobre as bases militares locais (milcias locais foram subordinadas ao controle do exrcito nacional; e pela centralizao decisria e regulatria das polticas pblicas. No incio dos anos de 1990, quando as instituies polticas federativas j estavam plenamente instauradas no Brasil esta relao altera-se, sobretudo, pela concomitncia de dois fenmenos: a retomada das bases federativas e descentralizao.

O ciclo de polticas pblicas de acordo com KING ( ano) supe as etapas de formao da agenda/formulao, implementao, monitoramento e Avaliao de Polticas.

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Com efeito, na dcada de 1980 e 1990 reformas do tipo descentralizadoras foram propostas em larga escala6. Este tipo de reforma se insere num momento histrico de avano neoliberal cujo epicentro reside na crtica idia de Estado atuante e planejador que vigorou no ps guerra e foi responsvel pelo grande crescimento econmico do perodo. Neste sentido, o antigo formato de Estado estruturado do ponto de vista econmico no keynesianismo, do ponto de vista dos direitos sociais no Welfare State e do ponto de vista administrativo na centralizao burocrtica passa a ser questionado e responsabilizado pela crise emergida nos anos 1970. Simetricamente, formas descentralizadoras entram para o centro da reforma estatal liberal sendo associadas a sada mais eficiente para tal crise e ainda o novo paradigma de gesto de polticas pblicas. A unanimidade de que a excessiva centralizao decisria do regime militar havia produzido ineficincia, corrupo e ausncia de participao no processo decisrio conduziu a um grande consenso que reunia correntes polticas esquerda e direita em torno das virtudes da descentralizao que passou a ser vista como a salvao para os problemas de gesto estatal. Por outro lado esperava-se que o repasse da gesto estatal para o mbito local, produziria eficincia, participao, transparncia, accountability, entre outras virtudes esperadas da gesto pblica (Arretche, 2002). Assim, no Brasil dos anos de 1990, centralizao e autoritarismo eram ambos encarados como filhos da ditadura, ao passo que descentralizao, democratizao do processo decisrio e eficincia na gesto pblica andariam juntas. Na esteira deste processo, assumia-se que no era mais possvel que o governo federal desempenhasse as funes que cumpria na vigncia do Estado

desenvolvimentista. Desta forma, com a restituio da bases federativas no Brasil e com estados e municpios autnomos do ponto de vista constitucional para: a) eleger seus governantes e legisladores; b) Para comandar diretamente sua administrao; c) para
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De acordo com estudo citado por Arretche (1996:63), de 75 pases em desenvolvimento, 63 implementaram reformas nas quais teria ocorrido um processo de transferncia de poder poltico aos governos locais. Estudo citado por Abrcio (2006:84) aponta que a Amrica Latina destaca-se neste contexto. Nela atualmente, h 13 mil governos locais eleitos, contra menos de 3 mil na dcada de 1970. Federaes como o Mxico e Argentina reforaram o poder das provncias e estados.
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elaborar uma legislao referente s competncias que lhe cabem; e por fim, d) para cuidar de sua estrutura tributria e financeira; uma gama de tarefas sobre a gesto de polticas pblicas foram repassadas, sobretudo, aos municpios. De acordo com Almeida & Carneiro (2003), pode-se afirmar que, no Brasil, o sentido da descentralizao colocou o municpio como o principal destinatrio de competncias e atribuies na prestao de servios, principalmente na rea social.
Com efeito, alm de ter-se transformado em ente federativo, o municpio recebeu a parcela maior do aumento das transferncias constitucionais e foi o destinatrio principal da descentralizao de competncias e atribuies nas polticas pblicas da rea social.

(ALMEIDA; CARNEIRO, 2003, p.129) Deste processo resultar uma grande expectativa em torno das potencialidades do governo local que passa a ser concebido como bero de democracia, de prticas inovadoras e da eficincia em polticas pblicas, verdadeiros laboratrios de boas prticas. Conforme Lamounier e Figueiredo (1996, p.209-210)
[...] O regime democrtico, e com ele a crescente confiana na descentralizao, e o estmulo participao so ingredientes fundamentais na revoluo municipal que hoje comea a configurarse no Brasil [...] Ultrapassada a fase de construo do Estado (dos anos vinte e trinta) e a da obsesso industrializante (dos quarenta aos setenta), parece que chegamos a uma nova fase, cujo leitmotiv a democracia, que por sua vez traz a tona e fortalece uma concepo distinta a respeito do municpio e do governo municipal [...]

Entretanto, embora esforos tenham sido feitos para conduzir tal processo na mo dos discursos propalados, em meio a um contexto nacional (dcadas de 1980 e 1990) em que a agenda poltica voltava-se para os corte de gastos e a crescente transferncia de responsabilidades para a esfera sub-nacional, as limitaes deste processo no tardariam a se evidenciar. Em meio ao processo de descentralizao de recursos fiscais7 e autonomia a favor dos estados e municpios, sabe-se que houve um significativo aumento do nmero de
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Como nos mostra trabalho de Affonso (1996) os municpios ampliaram sua participao na receita disponvel (receita total, computando as transferncias intergovernamentais), de 9% em 1980 para 15% em 1994. E os estados aumentaram de 22% em 1980 para 27% at 1988 sua participao na receita disponvel. Tambm, quando comparada a descentralizao fiscal brasileira com a observada nos demais pases em desenvolvimento tambm se nota vantagens comparativas no Brasil.

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pequenos municpios8. Paralelamente, houve tambm uma maior absoro de encargos por parte destes nveis de governo, que muitas vezes sem capacidades estatais e sem condies de gerar recursos prprios, sobreviveram s custas de transferncias e polticas nacionais despertando preocupaes sobre as conseqncias deste processo de descentralizao no que diz respeito gesto de polticas pblicas e autonomia local. A questo da autonomia como resolutora dos problemas de gesto do Estado comeava ento a apontar os limites. Em trabalhos como os de Souza (1996), Tinoco (1998) e Clementino (1996) fica evidente os diferentes resultados da descentralizao na federao brasileira. Atravs do estudo de caso dos municpios do Nordeste, estes autores evidenciam que em realidades de baixo desenvolvimento scio-econmico existem muitos constrangimentos para a realizao da autonomia e a efetivao de polticas pblicas propalada no mbito da descentralizao. Diante desta evidncia faz-se necessrio ponderar o significado de autonomia. Pode-se desvincular seu sentido formal de seu contedo concreto? Aps a constituio de 1988 que autonomia gozam os municpios? Que fatores tm impactado sobre a autonomia dos mesmos? Aqui faz-se necessrio a distino de dois campos de abordagem: um primeiro que refere-se a diferenciao de autonomia federativa que relaciona-se designao formal de competncias, policy making, e autonomia para tomada de deciso, policy decision making (Arretche, 2012). O segundo, por sua vez, busca compreender que fatores tm impactado na autonomia de tomada de deciso dos entes subnacionais. Aspectos scio-econmicos, institucionais locais ou de trajetria de polticas pblicas podem interferir na autonomia? E a relao com a ao dos governos. Aspectos de conjuntura poltica nacional por meio de grupos e coalizes envolvidos podem modificar as relaes entre os entres federativos, agregando ou subtraindo autonomia local na gesto de diferentes polticas pblicas? O que isso significa em termos concretos?

Aps a promulgao da constituio de 1988 foram criados 1.385 municpios no Brasil, cerca de 25% dos 5.564 dos hoje existentes e, ou 33% de acrscimo sobre os 4.179 que existiam at 1988. Tomio (2005).

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Sabe-se que depois da euforia dos primeiros anos de descentralizao, esforos tem sido feitos pelos governos de Fernando Henrique Cardoso (Abrcio (2006), e posteriormente, Lula e Dilma para recentralizar a coordenao de polticas pblicas estratgicas para suas agendas de desenvolvimento. Como interpretar as mudanas em andamento, estaria a federao se recentralizando em funo das agendas do governo federal? As evidncias de que determinadas polticas pblicas, a despeito de seu formato e distribuio de competncias descentralizado - possurem sua agenda completamente centralizada em termos decisrios, so suficientes para se inferir que existe um processo de centralizao?

AUTONOMIA EM DEBATE

Em estudo recente a respeito do carter centralizado da federao brasileira, (Arretche, Vasque e Gomes, 2012) oferecem importante subsdio analtico para a reflexo a respeito da autonomia formal (designao de responsabilidades/competncias de governo) e a real autonomia de tomada de deciso sobre a agenda de polticas prprias. Para os autores, o mbito federal concentrou durante o perodo desenvolvimentista mecanismos institucionais suficientes que o permitem posteriormente descentralizar competncias e recursos fiscais, sem no entanto, perder o poder de deciso da agenda de polticas pblicas. Neste sentido, autonomia poltica (associada possibilidade dos governos serem eleitos diretamente sem interferncia de dos nveis superiores de governo); Autonomia fiscal (relativa participao nas receitas e gastos dos governos), assim como, autonomia administrativa (relativa responsabilidade por execuo de polticas pblicas) so diferentes da autonomia decisria que cada unidade constituintes goza realmente para definir suas agenda de polticas pblicas e cumprir o que os idelogos do poder local esperavam: construir uma agenda aproximada das demandas do cidado. Embora a autonomia poltica e fiscal sejam pr-requisitos para a autonomia decisria, evidenciam que os governos subnacionais podem ser escolhidos diretamente e ter grande responsabilidade na execuo de polticas pblicas, sem contudo ter poder de definio de agenda e estar sob condies de elevada regulao e superviso por parte dos governos centrais.

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Tal distino conceitual parte da definio sobre policy making e policy decision Making, onde os primeiros relacionam-se com a designao formal de competncias e o segundo com a autonomia real para tomar decises sobre as mesmas polticas. Partindo da reflexo acima, pode-se inferir que a formulao de polticas publicas torna-se assim um importante indicador de autonomia local, na medida em que a deciso da agenda parte da unidade federativa em questo. Tal autonomia tem se alterado em contextos polticos especficos e tambm em polticas pblicas especficas como sugere Souza e Blumm (1999)
[...] Alguns fatores podem ser observados nos governos locais que indicam ou no sua autonomia. Esses fatores seriam, por exemplo, a liberdade para alocao e para administrao de recursos prprios. Sob o ponto de vista poltico-jurdico, a autonomia pode ser entendida como a capacidade que tm ou no os governos locais para legislarem sobre assunto de sua jurisdio. No entanto, a autonomia poltica propriamente dita inclui tambm a capacidade dos governos municipais definirem e implementarem uma agenda poltica e de polticas pblicas prpria, mesmo que minimamente. (SOUZA e BLUMM 1999: p. 2 e 3)

Com efeito, nas primeiras dcadas de descentralizao, os municpios no eram apenas policy makers, mas policy decision Makers na medida em que formulavam e implementavam grade parte da agenda de polticas pblicas, sobretudo, sociais. Conforme Souza (1998), o primeiro movimento descentralizador, iniciado paralelamente abertura econmica de agenda neo-liberal, inaugurada pelo governo Collor, no foi capaz de resolver os problemas relacionados minimizao das desigualdades regionais, nem mesmo atuar sobre a efetividade dos servios pblicos. Muito pelo contrrio, num primeiro momento promoveu paulatinamente a retirada do Estado na promoo das principais polticas de desenvolvimento econmico e social, descapitalizando as possibilidades do governo federal atuar na coordenao do processo de descentralizao. Neste sentido, restou ao municpio a iniciativa e a deciso de alocao de recursos na definio de sua agenda de polticas pblicas. A partir do governo FHC alguns incentivos para reordenar o pacto federativo foram feitos como poder ser observado neste trabalho (Almeida, 2005), Sola (1999) Abrcio (2006). Entretanto, sua agenda poltica assentada nos preceitos neoliberais cujo centro residiu no ajuste fiscal e nos programas de reforma do Estado, relegou as

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polticas sociais, sobretudo a de Assistncia social a uma posio secundria onde pode se observar a predominncia de grande descentralizao e responsabilizao dos municpios na conduo desta poltica pblica; Foi ento com o governo Lula que este tema toma centralidade e modifica-se a relao entre o formulador e o executor da poltica pblica. Segundo Abrcio (2006), est em curso desde os fins do governo Fernando Henrique Cardoso um processo de repactuao das relaes federativas onde se observa uma maior coordenao por parte do centro estatal, sobretudo, nos temas fiscais. No governo Lula, percebe-se que esta iniciativa se ampliou para outras esferas, sobretudo, quelas ligadas a polticas finalsticas da rea social (escopo central de seu agenda de governo). Este aspecto perfeitamente observvel na vida da poltica de Assistncia Social que migra paulatinamente da condio de aes voluntaristas ligadas caridade, para uma poltica pblica, coordenada, financiada e regulamentada pelo nvel federal. Atravs da observao do caso da implementao da Assistncia Social no municpio destacado9 possvel notar a alterao no padro de relacionamento intergovernamental, assim como, a subtrao de autonomia do governo local em favor da agenda federal que passa a induzir os governos subnacionais a adotarem prioritariamente seus programas, projetos e servios. Sem buscar aferir valores ao processo em curso, a anlise especfica, busca revelar a interferncia dos ambientes polticos que ocupam um determinado contexto governativo nacional, na definio de que atores possuem ou no autonomia real para decidirem a respeito de suas polticas pblicas. Inmeros aspectos tem sido levantados pela literatura para explicar a adeso ao processo de descentralizao: De cunho institucional Este , no tem sido abordado como uma varivel que pode interferir no padro de relacionamento entre as esferas federativasa federao pode assumir. Tal instituio ainda em construo parece ainda muito permevel projetos polticos distintos assim o formato mais centralizado e

Alvorada faz parte da Regio metropolitana de Porto Alegre/RS e caracteriza-se pelo atraso econmico e social em relao regio e ao estado, figurando com um dos piores PIBS percapitos.

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descentralizado pode se ligar com agendas federais para polticas pblicas especficas e seu projeto de nao e desenvolvimento.
AGENDAS POLTICAS DOS GOVERNOS NACIONAIS E A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL MUNICIPAL

O primeiro governo Fernando Henrique iniciado em 1994 cuja maior bandeira poltica foi a Reforma do Estado, teve como grande projeto poltico a superao da Era Vargas. Segundo Santos (2006), concretamente, tal projeto dizia respeito a reduo do protagonismo estatal como promotor e indutor do desenvolvimento econmico responsvel pela industrializao-urbanizao brasileira nos 50 anos de nacional desenvolvimentismo - e a insero numa lgica poltica regida pela noo Estado mnimo. Com efeito, tal projeto insere-se no contexto internacional ps queda do bloco sovitico, onde sob o comando de Thatcher, na Inglaterra, e Reagan nos Estados Unidos, foram readequados os pressupostos neoliberais, cujo epicentro reside na crtica idia de Estado atuante e planejador. Neste nterim so adotadas amplas reformas pautadas no enxugamento das mquinas burocrticas centrais, no fortalecimento de organizaes transnacionais, ONGS e instituies multilaterais, e na maior demanda por participao da sociedade civil no nvel local. Por esta razo estas dcadas apresentam-se como um perodo de reestruturao econmica, poltica e social, pautado no funcionamento do livre mercado, no enxugamento da mquina estatal, atravs, sobretudo, do mecanismo de privatizaes e na reforma administrativa pautada pelo consenso em torno da descentralizao e da participao social. No caso brasileiro tais reformas ganham um contorno especfico. Na agenda poltica de Fernando Henrique Cardoso10 possvel identificar o projeto de liberalizao econmica pautada na privatizao de empresas estatais e a construo de um novo modelo de desenvolvimento embasado no ajuste fiscal e abertura ao capital internacional. Aliado redefinio do papel do Estado que deve atuar como

organizador e sinalizador dos servios (por meio de agncias reguladoras) e no prestador dos mesmos. No plano administrativo ganha destaque o Plano Diretor de Bresser Pereira que estabelece novas diretrizes para a modernizao do Estado
10

Analisadas atravs dos Planos plurianuais e de seu projeto de governo Avana Brasil.

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guardando um carter tecnicista na busca pela eficincia e no plano das polticas sociais o grande incentivo a descentralizao. Com efeito, no plano das relaes federativas, esforos foram feitos para retomar o papel de coordenador do processo de descentralizao que, na era Collor foi descoordenado e pendente para a responsabilizao dos municpios e estados na prestao de servios pblicos. Entretanto, como o grande objetivo de seu primeiro governo foi a estabilizao financeira suas aes se voltaram com mais nfase para recentralizao de recursos fiscais e cobrana de dvidas estaduais. Neste contexto, inmeros bancos e empresas estaduais foram privatizados como forma de saneamento das contas pblicas. No mbito das polticas finalsticas, sobretudo, sociais as atenes do governo voltaram-se para as reas da sade e educao. Criou-se o Piso da Ateno Bsica na sade (PAB) e o Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental (FUNDEF) cujos repasses foram condicionados a cumprimento de metas pr-estabelecidas e a adoo de programas formulados para todo o territrio nacional. Alm disso, foram criados sistemas para avaliar os resultados destas polticas, embora o mesmo no tenha se expandido para as demais polticas e prticas governamentais. Atravs da anlise do documento Uma estratgia de desenvolvimento social (CF. Brasil, Presid ncia da Repblica, 1996) fica claro sua prioridade nas polticas de educao e sade. Destes destacam-se o Programa da Descentralizao da Merenda Escolar, Programa TV Escola e Programa de Manuteno e Desenvolvimento de Ensino (PMDE), Programa Sade da Famlia Agentes Comunitrios de Sade. No segundo Mandato, programas de transferncia direta populao tomam destaque (Bolsa-Escola (MEC), BolsaAlimentao (na rea de sade), Auxlio-gs (2002). Com relao poltica de Assistncia social algumas iniciativas foram tomadas no sentido de dar concretude Lei Orgnica de Assistncia Social promulgada em 1993. Entretanto, como possvel observar atravs do caso de Alvorada RS, a ateno destinada a rea de Assistncia foi residual. Pouco se avanou na coordenao das aes de Assistncia, pois a grande maioria de programas formulados se davam de forma verticalizada e destinados a pblicos vulnerveis especficos, permanecendo o municpio como o principal formulador e implementador da poltica de Assistncia Social municipal exercendo aes que pouco contriburam para a minimizao dos
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problemas sociais locais. So exemplos de programas de Assistncia Social do Governo FHC: Bolsa-Alimentao (MS), Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) (MPAS), 1995; Programa do Agente Jovem (MPAS), Benefcio Mensal Idoso ou invlido (MPAS) e Benefcio Mensal Portadores de Deficincia (MPAS). No que diz respeito ao projeto poltico do Governo Lula, conforme Diniz e Boschi (2007) houve um claro recuo do discurso liberal de minimizao do Estado e simultaneamente a retomada de seu papel na formulao e coordenao de polticas pblicas, principalmente na rea da proteo social. A eleio de Lula para a presidncia do Brasil, expressou uma ampla aspirao pela mudana do modelo implementado com bases nas diretrizes neoliberais [...] A nova agenda ps-neoliberal est, assim, definida por uma preocupao com a retomada do crescimento sob a gide de um novo modelo de desenvolvimento nas quais as polticas sociais assumem lugar estratgico. (Diniz e Boschi 2007, p.10). Tal projeto de governo insere-se num contexto internacional em que h um recuo da bandeira liberal simultaneamente tomada de espao de governos progressistas nos pases latino americanos. Desta forma a bandeira do desenvolvimento com combate s desigualdades e forte protagonismo do Estado passa a ser propalada em oposio s dcadas de esvaziamento do Estado. H inclusive a discusso se estaria se gestando um projeto de desenvolvimento com elementos de um novo desenvolvimentismo (Pereira, 2007) neste sentido que no seu projeto de governo exposto nos Planos plurianuais de 2004 e 2008 a palavra desenvolvimento econmico e social passa a figurar como centro de sua proposta governamental. Neste contexto que o rearranjo das relaes federativas nos programas e projetos na rea social passam para a pauta governamental. Atravs da criao do Ministrio do desenvolvimento Social e Combate Fome as polticas finalsticas da rea social se unificam e transitam de uma situao perifrica no governo FHC para uma condio central para o desenvolvimento do pas. O SUAS como poder ser observado possui centralidade neste projeto.
A PRIMEIRA FASE DE IMPLEMENTAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNICPIO DE ALVORADA (1997 A 2004): A DESCENTRALIZAO PRECRIA

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Em 1997, quatro anos aps a instituio da LOAS, e nove anos aps a Constituio Federal, Alvorada 11 ingressar seu curso de implementao da Poltica Municipal de Assistncia Social com pouco ou nenhum apoio das demais esferas federativas. Inicialmente ligada ao Departamento de Assistncia Social (DAS) pertencente Secretaria Municipal de Sade, as aes executadas, de acordo com o relato de uma das tcnicas do departamento12, era o exemplo mais puro do assistencialismo ao qual temos relatos apenas pela literatura. Estruturava-se pelo chamado atendimento de balco: doao de cestas bsicas e vales transportes, para a populao demandante. Os recursos eram escassos, uma vez que se dividia com a sade e os gestores locais da poca no tinham o mnimo conhecimento das leis que regiam a poltica e como deveria se processar uma poltica pblica. O ano de 1999, representa para a Poltica de Assistncia Social de Alvorada, um momento de reestruturao. Com o objetivo de se habilitar para a Gesto Municipal, nos termos do LOAS, e de estar apto a receber os fundos estadual e federal da assistncia social (FEAS e FNAS), o municpio elabora o primeiro Plano Municipal de Assistncia Social (2000-2002), cria o Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS) e impulsiona o funcionamento do Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS). Tm-se neste ano a inaugurao da casa de passagem que abriga crianas vtimas de negligncia e violncia, com recursos municipais, alm de um centro de convivncia para adolescentes. Com a estruturao da PMAS, o municpio de Alvorada habilitado para a Gesto Municipal da Assistncia Social que no ano de 2000, passa a receber recursos do FNAS e do FEAS. Com a entrada de novos recursos passa a reestruturar e ampliar os servios na rea da assistncia social. Na primeira fase de estruturao da Poltica de Assistncia social em Alvorada, entre os perodos de 1997 e 2000, o municpio foi responsvel pela totalidade da formulao e manuteno dos programas (Ncleo de Ao Comunitrio - NAC, o Servio de Atendimento e Acompanhamento Comunitrio - SAAC, Centro Social
11

Alvorada um municpio Metropolitano de Porto Alegre e figura no Rio Grande do Sul como uma das localidades mais fragilizadas econmico e socialmente, conforme ser possvel observar no anexo 1 deste trabalho. 12 Dados de entrevista com uma tcnica de assistncia social que acompanhou o processo de implantao da poltica de assistncia social no municpio

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Urbano - CSU e Abrigo Arco-ris, Apoio Scio-Educativo em Meio Aberto - ASEMA so mantidos financeiramente pelo municpio). Tendncia esta, que se estender at praticamente 2003 quando h visivelmente uma alterao na esfera de formulao dos programas. Tal cenrio desnuda uma questo importante em relao resposta da Poltica de Assistncia Social agenda de descentralizao. Em meio ao contexto nacional do governo de Fernando Henrique Cardoso, a questo da organizao da poltica social foi tratada como sustenta Tiezzi (2004), de forma a retirar o papel do Estado da promoo das polticas, restando apenas o papel de sinalizao e regulamentao. Nas suas palavras:
Um novo papel era atribudo ao Estado. No deveria mais ser o grande produtor de bens e de servios, mas sim usar seu poder de sinalizao e regulamentao e sua capacidade e investir para tornar viveis empreendimentos de outras instituies que se considerem desejveis: esferas subnacionais de governo (estados e municpios), empresas privadas e entidades da sociedade civil e comunidades. (TIEZZI, 2004, p.50)

Neste sentido, no momento onde cabe ao Estado apenas sinalizar as aes que devem ser tomadas, o discurso da descentralizao e do papel do municpio como promotor destas polticas toma impulso. Igualmente a questo da autonomia propalada como forma de descentralizar/desonerar a responsabilidade do governo federal na coordenao da poltica. Desta forma, mesmo um partido como PT (que governava no contexto citado em mbito municipal), que defendia a descentralizao como democratizao do poder, reclama a ausncia de participao das demais esferas federativas, sobretudo no que diz respeito ao financiamento e suporte na gesto da poltica de Assistncia Social. Conforme plano estratgico formulado em 2001 pela Secretaria Municipal de Sade e Bem Estar Social, qual o pertencia o Departamento de Assistncia Social, fica claro o descontentamento com o atual momento de cooperao com a esfera nacional e estadual. Assim quando se avaliam as ameaas diante de tal contexto se refere: Ampliao crescente das responsabilidades dos municpios em relao s demais esferas de governo (Unio e estado), sem o conseqente e proporcional repasse se recursos financeiros e de pessoal e, sem regulao (Municipalizao X Prefeiturizao,

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Descentralizao X desconcentrao, descentralizao X desresponsabilizao). Insatisfao da populao em relao a oferta e demanda por servios, refletindo em filas de espera na ateno bsica, mdia e alta complexidade. Atrasos no repasse de recursos da Unio e estado dificultando a execuo de aes. Sobreposio de critrios polticos em detrimento da qualificao para ocupao de cargos. Centralizao da arrecadao tributria na Unio (ex. CPMF). (STASC, 2001) Mesmo em meio ao descontentamento pela maioria da responsabilizao pela formulao e execuo dos programas e a falta de cooperao dos demais entes federativos, ao contrrio do que propunha a constituio, a trajetria da Poltica de Assistncia Social no municpio continua seu processo de institucionalizao. Em 2002, amplia-se a rede de servios e a equipe tcnica. Neste ano, em funo da articulao com a esfera estadual (governo de Olvio Dutra, tambm do PT) comea a constar na agenda municipal o programa estadual Famlia cidad13 que se constituiu no municpio como grupo de gerao Trabalho e Renda. No ano de 2003, tm-se um perodo de transio do ponto de vista da formulao de programas. Em nvel nacional com a eleio do presidente Lula do Partido dos Trabalhadores, implementa-se uma das plataformas de seu governo: o combate fome e a misria e a importncia da segurana alimentar num pas que apresentava em torno de 44 milhes de pessoas ameaados pela fome. Ento em substituio ao antigo Programa Comunidade Solidria cria-se o Programa Fome Zero, cujas aes, logo seriam institucionalizadas e tornadas projeto de governo atravs criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome de (2004), que inicia o processo de institucionalizao do Sistema nico de Assistncia Social. No mesmo ano da eleio do Presidente Lula, e no por acaso a gesto municipal, ainda sob a liderana da Prefeita Stela Farias tambm do PT, transforma o antigo DAS, at ento vinculado Secretaria Municipal da Sade, em Secretaria do Trabalho e Assistncia Social.
13

Em maio de 2001, o governo do Estado do Rio Grande do Sul na gesto do Partido dos Trabalhadores, criou a Lei n 11.820 que institua o Programa de Renda Mnima Familiar no estado. O Famlia Cidad, um programa de proteo social destinado a famlias com crianas e adolescentes at 16 anos de idade e/ou idosos em situao de vulnerabilidade social. O objetivo garantir o desenvolvimento da cidadania e incluso social de famlias com renda per capita de at salrio mnimo. um programa de renda mnima de carter redistributivo que associa o acesso renda a aes de apoio incluso, por meio de programas e servios de assistncia social, sade, educao e gerao de trabalho e renda.

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Neste perodo, possvel verificar, portanto, a incidncia da influncia da varivel contexto poltico nacional na agenda local da assistncia municipal. No ano de 2003, o municpio recebe recursos do BNDES para juntamente com seis municpios da RMPA, desenvolver o Projeto Integrado de Ateno Criana e Adolescente em Situao de Risco da Grande Porto Alegre (GRANPAL) 14. Recebe igualmente o

Projeto Fome Zero, que se consolidou no municpio, como repasse de alimentos e acompanhamento a ncleos familiares de cinco regies de maior ndice de mortalidade da cidade. Como possvel observar atravs da retomada da trajetria da Poltica de Assistncia em Alvorada, exemplificado no quadro 1, a maioria dos programas executados no mbito municipal durante o perodo, foram igualmente formulados no mbito municipal. Tendo acesso aos recursos dos Fundos Nacional e Estadual da Assistncia Social, a partir do ano 2000, o municpio geriu sua poltica desde sua origem em 1997, sem que projetos federais fossem enviados execuo no municpio. O Entretanto, considera-se o ano de 2003 como uma transio, pois a partir deste perodo at o ano de 2009, possvel evidenciar a permanncia de alguns programas anteriormente formulados, sendo complementados ou at substitudos por programas e servios formulados pela esfera federal.
Ano Programas Nvel de formulao Financiamento

NAC 1997 SAAC

Municpio

DAS

Municpio

DAS

14

A GRANPAL a Associao dos Municpios da Regio da Grande Porto Alegre, criado em 1985, para articular polticas entre a RMPA. No ano 2003 a rede captou junto ao BNDES 7 milhes que foi liberado para ser aplicado em projetos comuns entre os municpios envolvidos. Tais como: Desenvolvimento de Programa de interligao dos rgos e instituies que prestam atendimento; Capacitao de 1200 trabalhadores da Rede de Assistncia Social; fortalecimento de Abrigos. Alvorada, apresentou proposta de construo para um novo Abrigo municipal, para Oramento Participativo da Assistncia Social, dois laboratrios de informtica e uma Sede para o Conselho Tutelar e COMDICA. Estas informaes foram retiradas do Plano de Assistncia Social de 2006.

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1998

CSU

Municpio

DAS

1999

Abrigo ris

Arco

Municpio

DAS

ASEMA

Municpio

FMAS

Proteo Idoso 2000 Rede enfrentamento

ao

Municpio

FMAS

de Municpio FMAS

pobreza e calamidade pblica

Famlia Cidad

Estado RS

ESTADO

2002

OASF

Municpio

FMAS

VIVER

Municpio

FMAS

2003

Famlia CidadaniaZero

e Fome Unio UNIO

Quadro 1- Programas implementados na assistncia social de 1997 a 2003. Fonte: Plano municipal de Assistncia Social de 2002.Quadro elaborado por Luciana Pazini Papi

Analisando o quadro acima pode-se perceber que at os anos de 2002 (e incio e 2003) o municpio formulou e executou sua agenda de forma praticamente exclusiva,

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conforme os pressupostos do novo pacto federativo que previa maior autonomia local para formulao da agenda de polticas pblicas. Entretanto, apesar de no se pretender desconsiderar a conjuntura municipal como possvel varivel interveniente neste processo, o que fica evidente no presente cenrio a influncia do contexto nacional que delegou ao nvel local responsabilidade por tal poltica, impelindo-o a assumir majoritariamente as indicaes da LOAS.
A SEGUNDA FASE DE IMPLEMENTAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO MUNICPIO DE ALVORADA (2004 A 2013): GOVERNO LULA E DILMA E O DESAFIO DA COORDENAO FEDERATIVA

O ano de 2004 marca para a poltica de assistncia social nacional e municipal uma importante transio. Em nvel nacional, o governo Lula cria o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, como um dos canais para consolidar o programa Fome Zero, uma de suas plataformas eleitorais. Tal programa prope uma srie de aes integradas com outros Ministrios, onde se destacam as aes de assistncia social. Em 2003 na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, estabeleceu-se a deliberao da criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) como um modelo importante para o avano desta poltica pblica no pas. Em 2004 foi elaborada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada pela resoluo 130 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), que detalha o modelo de gesto do SUAS. A partir da instituio deste Ministrio em 2004 e o SUAS em 2005, a poltica no mbito da assistncia, passa a ser coordenada e normatizada em mbito nacional. Desta forma, os servios, benefcios, programas e projetos, antes expostos aos critrios dos municpios, passam a ser formulados em mbito nacional e pactuado com estados e municpios que possuem como tarefa (sobretudo municpio) a execuo das aes. A poltica anterior a este processo obedecia aos critrios da LOAS, entretanto, no que diz respeito s funes de cada ente federativo existia a sobreposio de funes, o que levou o municpio no contexto do governo Fernando Henrique a assumir a maioria das responsabilidades na formulao e implementao de programas municipais. A partir da retomada em nvel nacional da coordenao da poltica de assistncia atravs dos dispositivos citados, as polticas antes formuladas em nvel municipal passam a

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compor apenas o cenrio de polticas formuladas a nvel nacional e implementadas ao nvel municipal. Conforme o SUAS, os entes federados tm responsabilidades na implementao da poltica de assistncia social, com atribuies estabelecidas na Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS). Neste sentido o municpio inicialmente aparece como o principal executor da poltica. O financiamento da Assistncia tambm passa por mudanas. O SUAS estabelece a utilizao de indicadores para a realizao da partilha de recursos, onde considera o porte populacional, seus indicadores scio-territoriais, a capacidade de gesto, de atendimento e de arrecadao de cada municpio. Outra questo que se modifica com o novo parmetro da Assistncia Social a maior fiscalizao do ponto de vista da utilizao dos recursos da esfera federal sobre os municpios e o controle/monitoramento sobre suas aes. Estes, para terem acesso aos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social necessitam prestar contas anualmente atravs do Relatrio Anual de Gesto, renovar o plano de Assistncia social de quatro em quatro anos, responder o plano de ao anualmente (NOB-SUAS 2012) e manter ativo o conselho municipal. Alia-se aos novos instrumentos produzidos no Governo federal para coordenar a poltica de Assistncia Social, a criao de uma secretaria de gesto da informao SAGI que permite ao Ministrio monitorar as aes de assistncia em mbito municipal para poder planejar a poltica em mbito nacional e indicar rumos aos municpios. Buscando evitar paralelismos e fragmentao de aes, alm da disperso de recursos pblicos, criao do SUAS e Norma Operacional bsica de 2005, so criados no sentido de articular as instncias federativas em torno de um objetivo comum tornar a Assistncia Social uma poltica pblica capaz de promover desenvolvimento social e no mais atrelada ao seu passado histrico cujas aes que se assemelham mais a um paternalismo voluntarista do que uma poltica garantidora de direitos. Neste sentido as aes da Assistncia, em semelhana ao Sistema nico de Sade, passam a ser organizada por nveis de proteo (bsica, mdia. e alta complexidade) e totalmente orientada pelos documentos que sustentam o SUAS Plano Nacional da Assistncia Social; NOB-RH; NOB-SUAS; Tipificao Nacional dos Servios Scioassistenciais TNSS, alm dos cadernos e guias que orientam os servios de proteo social.
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Com isso, todas as aes que antes eram desenvolvidas pelos municpios tiveram ou de ser adaptadas ao novo sistema ou mesmo criadas para dar conta do novo pacto. Cabe destacar, entretanto, que mesmo diante de dificuldades e a conscincia dos desafios que se avisinhavam para os prefeitos, muitos municpios aderiram ao SUAS por conta do aporte de recursos que viriam para esta poltica. Conforme o documento - NOB SUAS 2010
Dos 5564 municpios brasileiros, em junho de 2010, 5.526 (99,3%) estavam habilitados em algum dos nveis de gesto estabelecidos pela NOB SUAS 2005, sendo 12,3% em Gesto Inicial, 80% em gesto Bsica e 7% em Gesto Plena. Apenas 38 municpios (0,7%) no estavam habilitados, o que demonstra a ampla adeso dos municpios ao SUAS.

O Caso de Alvorada neste sentido emblemtico. Em 2005, feita a adeso ao SUAS. Neste mesmo ano, por satisfazer os critrios para obteno da gesto bsica do SUAS (ter grande porte populacional, grande ndice de famlias em vulnerabilidade e grande parte de programas executados no municpio) Alvorada passa a realizar as aes da assistncia social regulamentadas pelo SUAS em dois tipos de proteo: a bsica e a especial, que so desenvolvidas e coordenadas pelas unidades pblicas: Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)15 e Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social (CREAS) 16. Do ponto de vista dos novos servios, so implantados o Programa de Ateno Integral Famlia- (PAIF) e Programa de Erradicao de Trabalho Infantil (PETI) com recursos federais. Referente aos servios do CREAS, este passa a contar com: Medidas Scio-Educativas em Meio Aberto e com o Servio de Enfrentamento Violncia e Explorao Sexual - Sentinela.
15

O Centro de Referncia especializada de Assistncia Social, CRAS, faz parte da proteo social bsica, institudo pelo SUAS e tem por objetivo, prevenir situaes de risco por meio de desenvolvimento de potencialidades, aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de Vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao de renda ou fragilizao de vnculos objetivos- relacionais e de pertencimento social. (Plano Municipal de A. Social 2005)
16

O Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS), integrante do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), constitui-se numa unidade pblica estatal, responsvel pela oferta de atenes especializadas de apoio, orientao e acompanhamento a indivduos e famlias com um ou mais de seus membros em situao de ameaa ou violao de direitos.

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Com efeito, de acordo com a tabela abaixo, pode-se notar que a partir deste momento os servios executados em mbito municipal passam a ser praticamente dominados pela agenda federal. Com isso, o municpio passa a ampliar a oferta dos servios e a contar com novos espaos pblicos que prev uma nova rede de proteo social.

Programas

Nvel de formulao e financiamento

Financiamento/ms

PAIF

Unio

108,000

BOLSA FAMLIA

Unio

387.315,00

PETI

Unio

10,880

SACcontinuada

Servio

de

Ao

Unio

260.196

Pro-jovem adolescente

Unio

Abrigo Infantil Municpio/estado RS Populao Adulta

44.752,00 Estado 24,449 Municpio

Idoso

Famlia e cidadania

Municpio

163.078

CSU

Municpio

40.454

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OASF

Municpio

1.792

Quadro 2- Aes federais, estaduais e municipais de Assistncia social em Alvorada 2004-2009. Fonte Plano Municipal de Assistncia social 2005- STASC. Elaborado por Luciana Pazini Papi

Diante da evidncia emprica, torna-se inevitvel considerar o fato de que a descentralizao da poltica de Assistncia Social na conjuntura recente alterou-se (principalmente com o governo Lula). Ganhando maiores nmeros de programas e sua normatizao pela esfera federal, observa-se uma tentativa de recentralizar a formulao de polticas pblicas no nvel central de governo atravs do financiamento de programas aos quais as prefeituras devem aderir impreterivelmente, se pretenderem ter acesso aos recursos destinados Poltica de Assistncia Social. Neste sentido, torna-se claro que a poltica municipal de assistncia, assemelha-se mais a uma poltica federal, apenas executada no mbito local. Em que pese a perda de autonomia na formulao da agenda de poltica local (contrariando a norma federalista de soberania sobre seu territrio), possvel observar igualmente o avano da abrangncia dos servios, de sua profissionalizao e institucionalizao. Algo que para a realidade de um municpio como de Alvorada, que acumulou problemas econmico-sociais, essencial. Neste sentido, examinando a questo de formulao de polticas em Alvorada, vse que no h sentido em polarizar a discusso entre centralizao e descentralizao na gesto de polticas pblicas. Como se pode observar no momento em que a autonomia (medida atravs da capacidade de um municpio de formular sua agenda de polticas pblicas) fica comprometida em funo do atravessamento dos programas federais, que a Poltica de Assistncia Social alcana sua maior abrangncia em torno dos programas e aes executadas. Extrapolando os dados, pode-se igualmente presenciar diante da observao da realidade deste municpio, que a execuo eficiente da Poltica de Assistncia social coordenada e financiada nacionalmente, passa a ser o grande desafio deste municpio. Se no h como negar a importncia que este novo momento representa para a esfera municipal que contava com poucos recursos e aes dispersas mais voltadas para

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minimizao de problemas imediatos do que efetivamente com proposta de desenvolvimento social. Tambm h que se considerar que a despeito de todos incentivos para cooperao governamental nas aes da Assistncia, muitos so ainda os constrangimentos municipais para se capacitar concretamente para aderir ao SUAS. No governo Dilma tais limitaes esto sendo paulatinamente equacionadas, embora seu projeto central na rea da assistncia social diga respeito ao Brasil Sem Misria 17, aes para aprofundar a qualificao do SUAS esto sendo tomadas tornando o exemplo da assistncia social brasileira um modelo para polticas sociais internacionais.
CONSIDERAES FINAIS

A proposta deste trabalho foi menos trazer concluses a respeito da problemtica central e mais a proporcionar a problematizao do processo de centralizao e descentralizao brasileira que parece obedecer entre outras regras ao forte peso das conjunturas governamentais federais. Na vida poltica municipal possvel sentir estas alteraes, sobretudo, atravs da observao de uma poltica pblica especfica. No caso de Alvorada a descentralizao da assistncia social em favor dos municpios na dcada de 1990, (especificamente em 1997, momento periodizado nesta pesquisa) ocorre num movimento claro de transferncias de funes de um nvel de governo para o outro sem que uma coordenao articulada pelo governo federal incidisse sobre o processo. A instncia regulatria de tal poltica ficou restrita ao LOAS, cabendo ao municpio definir sua agenda de acordo com a demanda de sua populao. Sabe-se que este processo foi acompanhado de repasses de recursos em favor das instncias subnacionais. Igualmente importantes, foram os repasses nacionais ao Fundo de Municipal de Assistncia Social. Entretanto, em realidades de perfil scio-econmico como Alvorada em que os ndices de pobreza so alarmantes, estes repasses se mostraram insuficientes. Portanto, diante da ampla parcela da populao que demandava por polticas sociais, pode-se afirmar que a despeito da autonomia alcanada pelo municpio durante este perodo, os pequenos avanos na rea no foram suficientes para resolver ou minimizar os problemas locais.

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No segundo perodo em que se processa a descentralizao, uma nova conjuntura nacional faz o esforo de recentralizar a coordenao da Poltica de Assistncia Social (de 2003/2004 a 2013). Neste nterim, percebe-se igualmente uma importante influncia desta esfera figurando no aspecto autonomia poltica municipal. Com novas regras de coordenao e financiamento da Poltica Pblica da Assistncia Social, v-se que a apesar do passo em direo maior abrangncia e institucionalizao desta poltica, o municpio perde sua autonomia e adapta-se ao governo federal, tornando-se autnomo apenas para executar uma agenda que no formulada no mbito de seu territrio. Apesar da discusso sobre as relaes federativas e sobretudo a descentralizao se amparar fortemente no conceito de autonomia, percebe-se que autonomia em realidades de extrema precariedade parece no significar muito do ponto de vista do avano de uma poltica pblica. Tal aspecto parece corroborar com o pressuposto de Arretche (1996), para quem a eficincia de uma poltica no caudatria de um nvel de governo.

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