UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CINCIAS JURDICAS FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE CURSO DE PS-GRADUAO EM DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL CONVNIO:

ESCOLA DE CONTAS PBLICAS PROFESSOR BARRETO GUIMARES - TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO

REFORMA ADMINISTRATIVA: NA BUSCA PELA QUALIDADE DO SERVIO PBLICO

Por: ROSEANE MILANEZ DE FARIAS
Monografia apresentada Comisso Julgadora do Departamento de Cincias Jurdicas da Universidade Federal de Pernambuco para obteno do ttulo de Ps-Graduada em Direito Administrativo e Constitucional.

RECIFE-PE, SETEMBRO DE 2000.

NDICE 1. INTRODUO: O CENRIO ATUAL DA ADMINISTRAO PBLICA.....................2 1.1. A ADMINISTRAO PBLICA E A REFORMA ADMINISTRATIVA...................2 1.2. JUSTIFICATIVA E METODOLOGIA DE PESQUISA DOS ASSUNTOS ABORDADOS............................................................................................................3 2. A REFORMA ADMINISTRATIVA NO CONTEXTO NACIONAL....................................5 2.1. PRINCPIO DA EFICINCIA: A BUSCA PELA QUALIDADE TOTAL NO SERVIO PBLICO................................................................................................10 2.2. EFEITOS DA REFORMA ADMINISTRATIVA NO EQUILBRIO FINANCEIRO DO ESTADO.............................................................................................................15 3. O SERVIDOR PBLICO NO CONTEXTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA...........17 3.1. QUEBRA DA ESTABILIDADE...............................................................................20 3.2. DIREITOS ADQUIRIDOS.......................................................................................24 4. OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A REFORMA ADMINISTRATIVA..............................28 4.1. OS TRIBUNAIS DE CONTAS: HISTRICO E ATRIBUIES.............................29 4.2. TRIBUNAL DE CONTAS NO EXERCCIO DA CIDADANIA...............................37 4.3. O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS FRENTE REFORMA ADMINISTRATIVA................................................................................................42 5. REFORMA ADMINISTRATIVA: UM FUTURO DE BUSCA PELA QUALIDADE DAS INSTITUIES PBLICAS .........................................................................................44 6. BIBLIOGRAFIA..............................................................................................................46 1. INTRODUO: O CENRIO ATUAL DA ADMINISTRAO PBLICA 1

1.1. A Administrao Pblica e a Reforma Administrativa O cenrio nacional tem nos apresentado uma crise financeira de Estado proclamada pela mdia e governo federal como proveniente da ineficincia e ineficcia da mquina administrativa, em especial do servidor pblico, atualmente bastante criticado pela sociedade e visto como causa primria de todos os males provenientes da Administrao Pblica. A nossa atual Carta Magna, consoante caput de seu artigo 37, com nova redao dada pela Emenda Constitucional no 19/98, estabelece os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia como sendo norteadores da Administrao Pblica. Sendo assim, quaisquer que sejam os atos emanados do Poder Pblico, devem eles estar respaldados em tais princpios, em observncia aos preceitos constitucionais vigentes, em especial ao Estado Democrtico de Direito que tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. nosso entendimento que a Administrao Pblica brasileira necessita de srias modificaes para o alcance da qualidade nos servios que presta sociedade, a comear pela mudana de cultura de grande parte de seus gestores que ainda hoje caminham a passos lentos na anlise, acompanhamento e controle dos atos de gesto, relegando o interesse da coletividade e negligenciando o zelo pelo patrimnio pblico, provocando, desta forma, srios desequilbrios nas finanas pblicas ao gerar mais gastos do que os recursos lhes permitem. Neste sentido, o presente trabalho traz tona um tema que ainda est por demandar grandes reflexes nos meios sociais e jurdicos, a Reforma Administrativa, enfatizando a anlise do novo servidor pblico almejado pela reforma gerencial proposta, bem como o princpio da eficincia claramente exigido na nova ordem constitucional, consubstanciada pela Emenda Constitucional no 19/98, alm dos efeitos desejados com a qualificao do servio pblico e o papel dos Tribunais de Contas neste contexto reformista.

Ademais, lembramos que a atual gesto pblica, em especial dos rgos pblicos 2

municipais, inicia-se com oramentos superestimados, levando o gestor a realizar mais gastos do que sua disponibilidade financeira permite. Obras faranicas ainda hoje so idealizadas como fonte de onde promanam votos no perodo eleitoral, utilizando recursos pblicos sem que, de fato, passem a existir como melhoria nos servios prestados populao. Diversos so os casos, comprovados pelas auditorias dos Tribunais de Contas, de construes inacabadas ou nem mesmo iniciadas, evidenciando gastos que nunca existiram de fato, a no ser para justificar a malversao dos recursos pblicos. Portanto, antes de se pensar em um novo Estado com menos funcionrios a servir populao, que seja concretizado um Estado onde os gestores tenham a devida conscincia pelo zelo do patrimnio pblico e os servidores sejam devidamente qualificados no exerccio de sua profisso - prestar servios de qualidade sociedade. Assim, chegaremos a uma gesto pblica eficiente e eficaz, rompendo o paradigma burocrtico em direo ao equilbrio das finanas pblicas, sem que se utilize a demisso de servidores para tanto.

1.2. Justificativa e Metodologia de Pesquisa dos Assuntos Abordados Inicialmente lembramos que o cenrio atual brasileiro nos mostra uma sociedade que mergulha numa crise social, onde o cidado j no mais acredita na soluo dos problemas sociais prioritrios, posto que a ineficcia administrativa, o abuso dos recursos pblicos e a corrupo resultam numa afronta aos direitos sociais e burla aos deveres impostos pela legislao vigente, em especial pela nossa Constituio Federal, alm de comprometer seriamente o equilbrio financeiro do Estado. Administradores sangram os cofres pblicos com a malversao dos recursos colocados pela sociedade que paga impostos, realizando obras que se prestam no aos fins sociais, mas aos de particulares. Surgem fraudes de todos os tipos e a legislao vigente absurdamente descumprida, lesando a Administrao com prticas abusivas, inconcebveis ao gestor pblico, provocando a desmoralizao das instituies e dos Poderes da Repblica.

Dessa forma, defendemos nesta pesquisa o fato de que a sociedade em geral, em especial os gestores pblicos, necessitam ter uma viso coerente e realista do atual cenrio 3

brasileiro, para que no entendam a Reforma Administrativa apenas como o poder de demitir servidores pblicos ditos privilegiados pela estabilidade, mas muito antes, sim, como a oportunidade de qualific-los, de profissionalizar o funcionalismo, em prol de uma sociedade que clama por servios pblicos de qualidade, exigindo a correspondncia aos impostos que paga, de forma que no provoquem um caos social com a demisso em massa de servidores, ao invs do crescimento qualitativo da Administrao Pblica. Portanto, nosso objetivo trazer contribuies de pesquisa, fornecendo informaes que possam subsidiar o melhor entendimento da Reforma Administrativa, enquanto meio de alcanar uma Administrao Pblica eficiente e eficaz, evidenciando-a, primeiramente, no contexto nacional, para em seguida, analisar o servidor pblico face s novas determinaes da Emenda Constitucional no 19/98, no que concerne quebra da estabilidade, qualificao profissional e aos direitos adquiridos. Abordaremos tambm o princpio da eficincia, enquanto meio de alcanar a qualidade no Servio Pblico, com o equilbrio das finanas pblicas e a prestao de servios qualitativos sociedade. E isto sem necessariamente chegar-se ao extremo da demisso em massa de servidores, aumentando sobremaneira a crise social que ora se apresenta, uma vez que o servidor pblico antes de ser um funcionrio pblico um cidado, um trabalhador como outro qualquer. Alm disso, trata-se de um cidado com direitos e garantias fundamentais resguardados e expressamente consagrados nos artigos 5o, 6o e 7o da nossa Carta Magna. objeto tambm deste trabalho monogrfico, como ltimo tpico a ser abordado, o Papel dos Tribunais de Contas frente Reforma Administrativa, uma vez que, enquanto rgos criados com fins de promover o necessrio auxlio tcnico ao Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo, tm a funo primordial de fiscalizar e julgar as contas de todos aqueles responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos. Neste sentido, os Tribunais de Contas passam a ter seu papel participativo e contributivo na Reforma Administrativa, quando no exerccio de suas atribuies, de forma coerente, eficiente e eficaz, procedem fiscalizao dos atos de gesto pblica que impliquem em prticas abusivas e, portanto, antieconmicas contra a Administrao Pblica e, conseqentemente, contra a sociedade que justifica sua existncia. De forma a consubstanciar as idias propostas neste trabalho, nossa metodologia de 4

trabalho consiste em pesquisas bibliogrficas (livros, revistas, artigos tcnicos, jornais), bem como de coleta de decises do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, utilizando-se, inclusive, da pesquisa via Internet. 2. A REFORMA ADMINISTRATIVA NO CONTEXTO NACIONAL Inicialmente, ressaltamos que o interesse pblico fundamental e tem profundidade tica, da mesma forma que o servio pblico essencial e tem conotaes morais. Segundo Kohama1, a Administrao Pblica executa o Servio Pblico porque considera indispensvel sociedade a sua existncia e funcionamento, depreendendo-se da o princpio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pblica, em que a Administrao Pblica sujeitase ao dever de continuidade da prestao dos servios pblicos. Fica claro, portanto, o sentido de sobrevivncia e conseqentemente a necessidade de qualificar cada vez mais sua atuao, seus servios, de forma a atender a sociedade qualitativamente e justificar o sentido de sua existncia. Contudo, como j dissemos, reconhecemos o fato de que carece aos administradores pblicos e respectivos administrados, todos estes a servio da sociedade, a conscincia do zelo do interesse e patrimnio pblicos, para que juntos trabalhem na busca de um denominador comum: uma sociedade atendida com servios de qualidade em contrapartida aos impostos que paga. A imprensa nacional no se cansa de evidenciar escndalos na Administrao Pblica, com desvios de verbas pblicas. E como bem nos lembra Reis: O noticirio da imprensa se farta revelando o mau comportamento de agentes pblicos, administrativos e polticos, que utilizam os bens pblicos como se fossem suas propriedades.2 Sabemos tambm que hoje consenso universal que a QUALIDADE necessita estar em todos os aspectos da vida humana, seja pessoal ou profissional, pois significa fazer, ter e ser
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KOHAMA, Helio. Contabilidade Pblica - Teoria e Prtica. So Paulo: Atlas, 1993, p.27. REIS, Heraldo da Costa. Princpios Fundamentais e a Lei 4.320/64. Revista Brasileira de Contabilidade. Rio de Janeiro: Conselho Federal de Contabilidade, no 100, julho/agosto de 1996, pp. 32-44, p. 30.

o melhor. Neste contexto, est claro que a Reforma Gerencial surge como novo modelo de Administrao Pblica onde se prima pela qualidade do servio pblico, profissionalizando, aperfeioando e qualificando seus servidores, em prol do cidado, usurio-cliente dos servios prestados pelo Estado. E, neste aspecto, comum o entendimento dos diversos autores que se mostram nas extensas bibliografias que tratam do assunto. Entretanto, no deve esta Reforma Gerencial ser entendida como nica fonte de conteno dos gastos pblicos, em especial com o poder de reforma dado aos administradores pblicos para a restruturao de seu funcionalismo pblico, o que inclui a demisso de servidores por excesso de quadro quando no se atingir o limite mximo estabelecido para os gastos com pessoal. Nosso pas precisa de reformas, mas no de demisses, uma vez que agravaria ainda mais a crise social que ora se apresenta. O povo brasileiro almeja alcanar os direitos sociais fundamentais que a Constituio Federal estabelece como dignos de qualquer cidado, seja este servidor pblico ou no: direito educao, sade, trabalho e previdncia social. Dessa forma, essencial que o governo antes de chegar ao extremo das demisses em massa, num pas escasso de emprego, onde os recursos para a Sade e a Educao, direitos sociais fundamentais, so cada vez mais reduzidos como conseqncia da m administrao do dinheiro pblico, utilize-se de alternativas de gesto pblica que propicie o crescimento qualitativo do pas, pois o cidado brasileiro paga pelos servios do Estado e quer o seu devido retorno. A Administrao Pblica no pode se utilizar das demisses de servidores admitidos legalmente atravs do princpio democrtico do concurso pblico, devidamente capacitados para o cargo que ocupam e com potencial para serem mais qualificados ainda, uma vez que so eles os elementos fundamentais no progresso qualitativo das instituies pblicas. Sendo assim, concordamos com o Presidente Fernando Henrique Cardoso quando nos coloca: 6

 preciso reorganizar as estruturas da administrao com nfase na qualidade e na produtividade do servio pblico; na verdadeira profissionalizao do servidor, que passaria a perceber salrios mais justos para todas as funes.3 Portanto, deve ser prioridade desta Reforma Administrativa no a contribuio para uma crise social existente, mas, antes de tudo, a qualidade dos servios pblicos, incluindo a qualificao dos servidores, e no sua demisso ou exonerao, a no ser nos casos em que se comprove burla aos preceitos constitucionais vigentes, seja atravs de contrataes ilegais, seja pela criao de nmero ostensivo de cargos comissionados com afirma Leite, os: Referidos servidores, no raro, so pessoas apaniguadas que, por terem atuado como fiis cabos eleitorais nas campanhas poltico-partidrias, recebem do administrador, como recompensa pelos servios prestados, um emprego pblico4. A crise do Estado, conforme apresenta o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, define-se como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica negativa; como o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado e como a superao da forma de administr-lo; pressupondo como inadiveis aes no sentido de promover o ajustamento fiscal duradouro, as reformas econmicas voltadas para o mercado, a reforma da previdncia social, a inovao dos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar polticas pblicas. Sendo assim, introduz-se no cenrio nacional a Reforma Administrativa, a finalidade apenas de apaniguar os apadrinhados. Estes sim so os verdadeiros servidores privilegiados e como nos

consubstanciada pela Emenda Constitucional no 19/98, como um dos pressupostos bsicos da Reforma do Aparelho do Estado, objetivando facilitar o ajuste fiscal necessrio ao equilbrio das finanas pblicas. Segundo Pereira:

CARDOSO, Fernando Henrique. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 10. LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Contratao Ilegal de Servidor Pblico e Ao Civil Pblica Trabalhista. Belo Horizonte: RTM, 1996, p. 13.

O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs de: a) exonerao de funcionrios por excesso de quadros; b) definio clara de teto remuneratrio para os servidores; e c) atravs de modificao do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio exigido, a idade mnima para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no servio pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contribuio5. Portanto, podemos observar a prioridade dada pelo governo federal Reforma Administrativa, recentemente aprovada com a promulgao da Emenda Constitucional no 19/98, a qual contempla, essencialmente, dispositivos alterando o regime constitucional dos servidores pblicos, quais sejam: quebra do regime jurdico nico, fixao do teto remuneratrio, quebra de estabilidade, criao do subsdio para os membros do poder, entre outros itens abordados pela retrocitada emenda. Entretanto, pelas grandes discusses que ainda se propagam sobre seu texto, entendemos que tal emenda tem trazido dificuldades de ordem prtica e at mesmo institucional, ao centralizar no Poder Executivo funes da mais alta relevncia e ferir direitos e garantias individuais dos cidados, tudo em prol da economia dos recursos advindos da receita pblica, como bem nos lembra o juiz federal Heraldo Garcia Vitta6. Neste sentido, ser matria de nossa anlise no prximo captulo o servidor pblico dentro do atual contexto da Reforma Administrativa. Alertamos, no entanto, para o fato de que a Reforma Administrativa seja entendida como um fundamento de um novo Estado que prima pela gesto coerente, eficiente e eficaz dos recursos pblicos, em prol dos cidados que exigem cada vez mais servios pblicos de qualidade como retorno dos impostos que paga, e no apenas como meio de colocar mais desemprego sociedade com o enxugamento da mquina administrativa. Alternativas econmicas e positivas, antes de se chegar ao extremo das demisses, existem de fato, a comear pela exigncia de qualificao tcnica para os administradores pblicos, pois toda empresa, seja ela pblica ou privada, avana pelo compromisso, competncia profissional e conscincia do zelo pelo patrimnio, existentes nos seus gerentes,
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PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Uma Reforma Gerencial da Administrao Pblica no Brasil. Revista do Servio Pblico. Braslia: ENAP, no 1, jan-mar/1998, pp. 1-40, p. 20. VITTA, Heraldo Garcia. Apontamentos da Reforma Administrativa. BDA - Boletim de Direito Administrativo Doutrina, Pareceres e Atualidades. Fevereiro/99, pp. 106-117, p. 106.

molas propulsoras dos demais funcionrios. Alm disso, temos uma vasta legislao que disciplina a boa utilizao dos recursos pblicos, sendo apenas necessrio seu cumprimento. A economia que se teria com a observncia dos preceitos legais vigentes considervel, posto que grandes so os dispndios ocorridos com a prtica de atos de improbidade administrativa cometidos pelos gestores pblicos, constantemente comprovados pela atuao dos Tribunais de Contas nas suas auditorias. Recursos so desviados, atravs da realizao de despesas que no existiram de fato, assim como a folha de pessoal aumenta consideravelmente pela criao irregular de cargos comissionados e de gratificaes com valores exorbitantes, alm da contratao ilegal de servidores, em total desrespeito aos princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficincia, consubstanciados na nossa Carta Magna. Uma outra alternativa econmica, que achamos oportuno lembrar, a cobrana aos grandes devedores do Estado das dvidas que lhes foram imputadas por danos contra quele, a comear pelos agentes polticos que causaram srios danos ao errio pelo cometimento de graves irregularidades, como desvio de recursos, levantadas pelas auditorias do Tribunal de Contas, ensejando a devoluo aos cofres pblicos. A exemplo disto, os dados contidos no Relatrio de Atividades do TCE-PE, referente ao exerccio de 1998, evidenciam que naquele exerccio, dos processos julgados, foram imputados dbitos aos ordenadores de despesas no montante de 7.754.434,92 UFIRs, dos quais foram recolhidos apenas 657.678,83 UFIRs, onde em muitos casos o Municpio nem sequer inscreve na Dvida Ativa. Ao lado destes, temos ainda os grandes devedores da Previdncia e dos Bancos Oficiais, bastando, portanto, uma poltica sria de cobrana aos mesmos.

Dessa forma, nosso entendimento que muito antes de demitir ou exonerar servidores capacitados e aprovados pelo instituto democrtico do concurso pblico, os quais certamente constaro do percentual extrapolado com a folha de pagamento, segundo ditames da Lei Complementar no 96, de 11 de maio de 1999, que estabelece o percentual mximo de 60% da Receita Corrente Lquida para gastos com pessoal nos Estados e Municpios; que seja levado a 9

efeito as economias geradas com a observncia, pelos administradores pblicos, de todos os preceitos legais existentes, em prol de uma Administrao Pblica eficiente, eficaz, produtiva e correspondente aos anseios da sociedade.

2.1. Princpio da Eficincia: a Busca pela Qualidade Total no Servio Pblico O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicado pela Presidncia da Repblica em novembro de 1995, ressalta que as emendas do captulo referente administrao pblica so fundamentais no processo de transio para uma administrao pblica gerencial. Portanto, como bem coloca Mileski: V-se, assim, que a filosofia orientadora da reforma busca o estabelecimento de uma Administrao Pblica mais eficiente, no sentido de que o cidado, como destinatrio dos servios pblicos que o Estado deve prestar, receba-os com maior qualidade e menor custo7. Neste sentido, objetivo do governo coibir o desperdcio e racionalizar o gasto pblico. A reforma vem como instrumento atravs do qual deve-se impedir que os gastos aumentem, consumindo os recursos do Estado, sem que haja uma contrapartida de eficincia e qualidade nos servios prestados sociedade. Claro est que h muito a Administrao Pblica brasileira clama por uma gesto eficiente, eficaz e efetiva, com a prestao de servios de qualidade sociedade que paga impostos, entretanto, o retorno que tem um conjunto de hospitais pblicos sem remdios e funcionrios suficientes para atend-los, faltando mdicos, enfermeiros, medicamentos, alm de escolas pblicas que deixam muito a desejar na educao de seus filhos. Na verdade, o que a atualidade nos mostra uma sociedade penalizada pela m qualidade dos servios pblicos, pela ineficcia e ineficincia de grande parte das instituies pblicas. Os recursos provenientes dos tributos que a populao paga ao Poder Pblico, instituidor dos mesmos, so mal administrados, acarretando uma verdadeira afronta aos preceitos legais de proteo ao patrimnio pblico e, como fim precpuo, da cidadania.

MILESKI, Helio Saul. Efeitos da Reforma Administrativa Sobre a Remunerao dos Agentes Pblicos. http://www.reforma-adm@pitombeira.tce.pe.gov.br. Recife-PE, julho de 1999, pp. 1-20, p. 1.

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De certo que, como j dissemos, ainda existem funcionrios pblicos eficientes, compromissados com o seu trabalho, mesmo dentro de instituies pblicas que no mostram resultados, pois o que lhes faltam um administrador voltado para a busca da qualidade e da eficincia nas instituies pblicas. Por isto mesmo, acreditamos que os males da Administrao Pblica no se encontram nica e exclusivamente nos administrados, mas tambm numa gesto pblica que prime pela qualidade dos servios que presta sociedade, que tenha conscincia do zelo pelo patrimnio pblico, que tenha como princpios norteadores a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia, relevando sempre o interesse pblico em detrimento do interesse particular e trabalhando com a transparncia de seus atos. Ressaltamos, ainda, que a sobrevivncia a palavra-chave para qualquer tipo de organizao e a qualidade, enquanto conceito e instrumento de uso universal, o meio para atingi-la. Esta organizao para sobreviver no mercado, necessita fazer-se aceitvel atravs da melhoria de sua atuao, de forma a proporcionar o mximo de satisfao a seus clientes internos e externos. Entretanto, para alcanar isto, necessita buscar primeiro a qualidade de seus produtos, de seus servios, de seus recursos humanos e materiais, de suas informaes. Gil ressalta que A principal misso das entidades a continuidade operacional, atravs dos objetivos de atendimento sociedade, a qual elas esto incorporadas.8 Diante disso, o princpio da eficincia foi ento inserido no nosso ordenamento constitucional, atravs da Emenda Constitucional no 19/98, a qual deu nova redao ao caput do artigo 37 da Lei Maior, seno vejamos: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:...9

GIL, Antnio Loureiro. Qualidade Total nas Organizaes: Indicadores de Qualidade, Gesto Econmica da Qualidade, Sistemas Especialistas de Qualidade. So Paulo: Atlas, 1992, pp. 9-11. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 21a ed. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 33.

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Todavia, tal princpio j existia na legislao infraconstitucional, a exemplo do Decreto-lei 200/67 (arts. 13 e 25, V), da Lei de Concesses e Permisses (Lei 8.987, arts. 6o e 7o) e do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.087, arts. 4o, VII; 6o, X, e 22). Alm do que, eficincia traduz idia de presteza, rendimento funcional, responsabilidade no cumprimento de deveres impostos a todo e qualquer funcionrio, seja ele de entidade pblica ou privada, tendo como objetivo a obteno de resultados positivos no exerccio dos servios prestados, satisfazendo as necessidades bsicas dos usurios-clientes. Neste sentido, o princpio da eficincia j deveria ser a mola propulsora da Administrao Pblica h muito tempo, posto que no de hoje a existncia de conceitos como qualidade total, eficcia, eficincia, produtividade, norteadores de qualquer administrao que deseje cumprir suas metas, gerando os melhores resultados com o menor custo e satisfazendo seus administrados, seus clientes. Entretanto, para a Reforma Administrativa, como bem nos coloca Bulos: A insero do princpio da eficincia, ao lado dos vetores clssicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade calcou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se revelar apto para gerar benefcios, prestando servios sociedade e respeitando o cidado contribuinte10. A idia de que a aplicao do princpio constitucional da eficincia possui o condo de gerar mudanas no comportamento funcional da Administrao, lembra o retrocitado autor, entretanto, entendemos que isto muito depender da mentalidade dos administradores e prprios administrados. Ressalte-se ainda que como princpio que busca resultados satisfatrios com o menor custo possvel, o princpio da eficincia deve ser visto em face de um interesse maior - o da comunidade -, pois muitas vezes a atuao estatal v-se compelida a destinar volumes de recursos a determinado programa governamental, em detrimento do atendimento das necessidades bsicas do cidado, no correspondendo relao custo-benefcio.

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BULOS, Uadi Lammgo. Reforma Administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 214, out/dez 1998, pp. 69-98, p. 77.

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Por outro lado, tal princpio no pode ser entendido apenas no sentido da economicidade, segundo o autor Heraldo Garcia Vitta11, mas tambm quanto ao aspecto valorativo das necessidades humanas, sobretudo num pas vido por empregos e salrios, uma vez que apenas um meio para a realizao do servio prestado pelo Estado e no um fim em si mesmo. Para Moraes, o administrador pblico precisa ser eficiente, produzir o efeito desejado, dar bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, buscando sempre a objetividade e a imparcialidade. Continua ainda o autor: Assim, princpio da eficincia o que impe administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social12. Portanto, corroborando com o entendimento do retrocitado autor, o princpio da eficincia compe-se das seguintes caractersticas bsicas: direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparncia, participao e aproximao dos servios pblicos da populao, eficcia, desburocratizao e busca pela qualidade. Ressaltamos a busca pela qualidade, posto que Administrao Pblica incumbe ter como uma de suas metas principais a qualidade dos servios prestados sociedade e a satisfao de suas necessidades, uma vez que qualidade total, como j colocamos, um conceito universal perseguido h bastante tempo por todas as organizaes que desejam permanecer no cenrio mundial da competio, da concorrncia pela sobrevivncia advinda to-somente da aceitao e preferncia dos usurios-clientes. Para ser aceita no mercado, qualquer organizao tem que ter como princpio basilar a
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VITTA, Heraldo Garcia. Apontamentos da Reforma Administrativa. BDA - Boletim de Direito Administrativo Doutrina, Pareceres e Atualidades. Fevereiro/99, pp. 106-117, p. 108. MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 2a Edio. So Paulo: Atlas, 1999, p. 28.

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qualidade total, posto que esta a busca pela melhoria permanente de seus servios, produtos, recursos humanos e materiais, sendo isto o que a sociedade necessita, deseja e exige, em contrapartida aos preos e impostos que paga. Dessa forma, o artigo 27 da Emenda Constitucional no 19/98 estabeleceu que o Congresso Nacional, dentro de 120 dias de sua promulgao, elaborar lei de defesa do usurio de servios pblicos. Sabiamente, proclamou ainda, consoante o estabelecido no artigo 39, 7o, da Constituio Federal, com nova redao dada pela retrocitada emenda, que Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade. Assim, cumprindo suas metas estabelecidas com base nos princpios constitucionais citados neste tpico, em especial, o princpio da eficincia, a Administrao Pblica conseguir ser uma Administrao Pblica Gerencial, com respeito s necessidades bsicas do cidado, ao patrimnio pblico e sociedade como um todo, gerando no apenas economia, mas receitas, satisfao social, para ento atingir o equilbrio financeiro to almejado.

2.2. Efeitos da Reforma Administrativa no Equilbrio Financeiro do Estado No podemos falar em efeitos concretos provenientes da Reforma Administrativa, no temos ainda nmeros reais, apenas estimativas, at porque tudo comeou com a aprovao da Emenda Constitucional no 19/98, em 04 de junho de 1998, e desde ento o que temos so discusses acerca de uma verdadeira reforma constitucional, sem atentar para o artigo 60, 4o, IV, da nossa Carta Magna, por exemplo, entre outras que ainda esto por vir.

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Entretanto, podemos falar nos efeitos da Reforma Administrativa almejados pelo governo federal, ou mesmo, nos efeitos que esto por vir. Sabemos o quanto perigoso criar normas sem atentar para a constitucionalidade das mesmas, uma vez que direitos e garantias fundamentais so desrespeitados, contrariando os interesses da coletividade em prol dos interesses de uma minoria. Reconhecemos, de fato, que a Emenda Constitucional no 19/98 trouxe reformas positivas no texto constitucional original, entretanto, viola alguns preceitos constitucionais vigentes, matria esta de uma outra discusso que no objetivo deste trabalho tcnico. Sendo assim, um dos grandes efeitos da Reforma Administrativa compe-se das srias discusses nos meios jurdicos e sociais, posto que em muitos aspectos no considerou o poder limitado de reforma constitucional estabelecido na nossa Lei Maior. Afora estas discusses, espera-se um ajuste nas contas do governo, uma economia com a conteno de gastos da mquina administrativa, em especial com as despesas de pessoal, uma vez que, como nos informa o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado publicado pela Presidncia da Repblica em 1995, a participao dos gastos com pessoal na receita da Unio vem apresentando uma tendncia histrica crescente. Sendo assim, a Reforma Administrativa, proveniente de uma reforma constitucional, foi proposta como principal soluo para o equilbrio das contas pblicas, para o alcance do ajuste fiscal, atravs da exonerao de servidores por excesso de quadros, definio clara de teto remuneratrio para os servidores e aplicao do princpio da eficincia em todos os aspectos do servio pblico, primando por uma administrao pblica gerencial. Claro est que a economia gerada atravs de uma gesto pblica que prima pela eficincia, eficcia, produtividade, neutralidade, imparcialidade, transparncia, participao da sociedade e qualidade total nos servios que presta populao, ser consideravelmente relevante, somente traduzindo-se em dados concretos, em resultados efetivos, quando cumprir suas metas em respeito aos princpios retrocitados. Portanto, a conteno de gastos e o equilbrio financeiro, atravs do exerccio de uma administrao pblica gerencial, so os principais efeitos aguardados pela Reforma 15

Administrativa. Atentamos para o fato de que a reduo de gastos no deve levar a efeito apenas a exonerao de servidores, sob pena de termos um efeito bastante negativo com a Reforma Administrativa, ou seja, um aumento da crise social que ora se apresenta no pas, decorrente principalmente do nmero crescente de desemprego. A sociedade, antes de uma reforma constitucional que busca demitir servidores por excesso de quadros, entre outras hipteses, necessita de uma Constituio que lhe traga direitos e garantias fundamentais consagrados inclusive na Declarao dos Direitos Humanos, em respeito dignidade da pessoa humana. Entendemos que a Reforma Gerencial veio para romper o paradigma burocrtico da Administrao Pblica brasileira, gerando eficincia, eficcia, efetividade e qualidade no servio pblico, com uma administrao coerente dos seus escassos recursos, buscando alternativas de gesto que propicie o crescimento do pas, pois o cidado paga pelos servios do Estado e deseja o retorno qualitativo dos mesmos. Todavia, esta reforma no quer dizer apenas exonerar servidores compromissados, eficientes e produtivos, quando ocorrer o excesso de quadros e forem cessadas todas as demais hipteses previstas, antes de se chegar aos servidores concursados, estveis ou no. Como j ressaltamos, dever ser sempre interesse da administrao gerencial manter tais servidores nos quadros da Administrao Pblica, uma vez que so eles que representam e concretizam a verdadeira eficincia e qualidade dos servios pblicos prestados sociedade, gerando no excesso de gastos, mas sim economia e qualidade nas instituies pblicas. Assim, tem-se solues de fato no apenas para a crise financeira do Estado e o equilbrio de suas contas, mas tambm para a crise social que ora se evidencia com o aumento do desemprego, gerando, dessa forma, os efeitos positivos da Reforma Administrativa.

3. O SERVIDOR PBLICO NO CONTEXTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA A Reforma Administrativa, consubstanciada pela Emenda Constitucional no 19/98, trouxe considerveis modificaes Constituio Federal/88, em especial no que concerne aos servidores pblicos, entretanto, no objetivo deste tpico detalh-la em todos os seus pontos, 16

mas sim no que se refere quebra da estabilidade, qualificao do servidor pblico frente ao princpio da eficincia, dando espao a uma breve discusso sobre os direitos adquiridos, temas estes bastante debatidos atualmente. Inicialmente ressaltamos que o servidor pblico, de repente, passou a ser a causa primria de todas as mazelas nacionais, criticado pela sociedade que hoje o enxerga apenas como um privilegiado descompromissado com o trabalho, ou ainda, um maraj do servio pblico, quando, na verdade, sabemos que muitos so os servidores que tm na sua concepo um compromisso social, apresentando eficincia, produtividade e competncia de fato, trabalhando fora do horrio sem receber por servios extraordinrios. Entretanto, estes servidores, infelizmente, no so vislumbrados pela mdia nacional. Alis, h quem acredite que eles nem sequer existam. E aos incrdulos, lembramos, por oportuno, as palavras do nosso atual Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso: Por implicar a flexibilizao da estabilidade do funcionalismo, a reforma administrativa tem sido identificada como contrria aos interesses dos servidores. Nada mais incorreto: os bons funcionrios, que constituem a maioria absoluta, nada tm a temer. Muito pelo contrrio: pretende-se valorizar o servidor pblico, propiciando-lhe motivao profissional, remunerao condizente com o mercado de trabalho nacional, alm de razovel segurana no emprego.13 (grifos nossos).

evidente, pois, que com a proposta de um novo Estado voltado para uma Administrao Pblica de resultados, o servidor pblico tem que conscientizar-se de sua necessria qualificao, profissionalizao, produtividade e eficincia, ou seja, ter que mostrar resultados. Entendemos, no entanto, que esta conscincia deve ser intrnseca a qualquer profissional que tenha compromisso com a instituio na qual trabalha, seja ela pblica ou privada. nossa preocupao, porm, o cumprimento das palavras do Presidente Fernando Henrique Cardoso, ora retrocitadas, haja vista que o patrimonialismo e o clientelismo poltico tm sido os traos estruturais de nossa administrao pblica, o que, de fato, leva certo tempo

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CARDOSO, Fernando Henrique. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995, p. 11.

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para haver modificaes consistentes e no apenas aparentes. Ressaltamos ainda que figuras como agncias executivas e organizaes sociais, propostas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, assim como uma estabilidade que seria administrada apenas para dois setores - ncleo estratgico e atividades exclusivas do Estado - provm diretamente da reforma administrativa inglesa, implementada no governo Thatcher, ainda objeto de muita controvrsia, como bem nos coloca Lima Jnior14, j que tal sistema deu origem a srias distores, dentre as quais, a proliferao de entidades, a fragmentao da ao administrativa e um aguamento do nepotismo, face ampla permeabilidade dos quadros de pessoal dessas entidades a presses externas. Um outro ponto da Emenda Constitucional no 19/98 que achamos oportuno abordar, a questo do Concurso Pblico, meio tcnico posto disposio da Administrao Pblica para obter-se moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, como bem nos coloca Meirelles15.

nosso entendimento, pois, que embora a retrocitada emenda tenha acrescentado ao artigo 37, II, da Constituio Federal, o enunciado de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, este no pode servir de apangio para a quebra da obrigatoriedade do concurso pblico de prova ou de provas e ttulos na admisso de pessoal, conforme ressaltanos Bulos16. Isto porque, para que o princpio da eficincia seja respeitado, deve-se observar o princpio do concurso pblico, uma vez que este instituto tem se mostrado bastante eficaz na admisso de servidores capacitados e qualificados para ocupar o cargo ou emprego pblico concorrido. Por conseguinte, ser inconstitucional a lei que flexibilizar o ritual dos concursos,
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LIMA JNIOR, Olavo Brasil. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Servio Pblico. Braslia: ENAP, ano 49, no 2, abr-jun/1998, pp. 5-31, p. 20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22a Edio. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 380. BULOS, Uadi Lammgo. Reforma Administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 214, out/dez 1998, pp. 69-98, p. 79.

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independentemente da natureza, simples ou complexa, de determinado cargo, vez que ferir o prprio princpio republicano da igualdade, o qual no se compactua com a excluso de um procedimento administrativo aberto a todo e qualquer interessado que preencha os requisitos definidos em lei, afirma-nos o retrocitado autor. Ademais, o novo servidor pblico aquele que, olhos atentos nos seus direitos e garantias fundamentais, resguardados pela nossa Constituio Federal, tenha a conscincia cidad de compromisso com a sociedade, de zelo para com o patrimnio pblico e do trabalho eficiente e eficaz, com a prestao de servios qualitativos populao. o servidor responsvel e digno do cargo que ocupa, uma vez que mostra resultados no bem servir populao, sua aspirao maior enquanto servidor pblico. A seguir, como j frisamos, passaremos a algumas discusses sobre a estabilidade do servidor e os direitos adquiridos, temas estes sobremaneira discutidos no atual contexto da Reforma Administrativa.

3.1. Quebra da Estabilidade Por muito tempo o servidor pblico conviveu com o fantasma das retaliaes polticas que poderiam advir do exerccio de seu cargo, um tempo em que a cada gesto de governo tinha-se uma verdadeira mudana de quadro de pessoal. Desta forma, para garantir a segurana no trabalho, a Constituio Federal de 05 de outubro de 1988 definiu novas regras para o servidor pblico, entre elas, a estabilidade no cargo. Portanto, algumas conquistas democrticas foram alcanadas pelos cidados brasileiros, em sua grande parte servidores pblicos, tais como a estabilidade no cargo, como garantia contra as convenincias polticas, e o instituto do Concurso Pblico, como oportunidade de qualquer cidado brasileiro ocupar um cargo ou emprego pblico na Administrao Pblica, uma vez que o acesso a esta e a relativa segurana na mesma pareciam ser direitos nicos e exclusivos dos apaniguados polticos. 19

Segundo Ferraz, analisando a estabilidade e a disponibilidade desta na redao original da Constituio de 1988: A estabilidade pode ser entendida como o direito de permanncia no servio pblico que adquire o funcionrio efetivo, logo aps a implementao de determinadas condies expressas em lei, e que lhe confere a prerrogativa de somente ser desligado do servio nos casos legalmente previstos17. Neste contexto, o constituinte originrio de 1988 previu no artigo 41, pargrafo 1o, da Carta Federal/88, o seguinte: Art. 41. So estveis, aps dois anos de efetivo exerccio, os servidores nomeados em virtude de concurso pblico. 1o O servidor pblico estvel s perder o cargo em virtude de sentena judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa18. Com o advento da Reforma Administrativa, aprovada com a promulgao da Emenda Constitucional no 19/98, novas regras para a disciplina do regime jurdico dos servidores pblicos em geral, assim como para a estabilidade e disponibilidade remunerada, foram estabelecidas. De acordo com a nova redao dada pela Emenda Constitucional nmero 19/98, o caput do artigo 41 da Carta Magna estabelece que os servidores pblicos, nomeados em virtude de concurso pblico, somente adquiriro estabilidade aps trs anos de efetivo exerccio e mediante avaliao de desempenho por comisso especialmente instituda para essa finalidade (artigo 41, 4o, da CF/88). Entretanto, as hipteses para a perda do cargo por parte do servidor estvel foram substancialmente alteradas, sem atentar para o fato de que, ainda nos dias de hoje, predomina o clientelismo na Administrao Pblica, o apadrinhamento poltico, nos casos de acesso aos cargos em comisso, o que, muitas vezes, chega-se a configurar como

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FERRAZ, Luciano. A Emenda Constitucional no 19/98 e o Direito do Servidor Pblico Disponibilidade Remunerada. BDA - Boletim de Direito Administrativo - Doutrina, Pareceres e Atualidades. Maro/99, pp. 160165, p. 161. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Organizao dos textos, notas remissivas e ndices por Juarez de Oliveira. 14a ed., atual. e apl. So Paulo: Saraiva 1996, p. 37.

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nepotismo. Sendo assim, pelas novas regras, o servidor pblico estvel poder perder o cargo nos seguintes casos: atravs de sentena judicial transitada em julgado (artigo 41, 1o, I, da CF/88); em virtude de processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa (artigo 41, 1o,II, da CF/88); mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (artigo 41, 1o,III, da Constituio Federal/88); bem como nos casos de adequao da despesa com pessoal prevista na lei complementar que regulamenta o artigo 169, caput, da Constituio Federal19, caso tal adequao no seja obtida com a reduo em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comisso e funes de confiana e exonerao dos servidores no estveis (artigo 169, 4o , c/c o artigo 33 da EC no 19/98). H quem entenda que no houve quebra da estabilidade do servidor pblico, mas apenas novas regras para a demisso/exonerao de servidores e conteno dos gastos pblicos. Entretanto, hoje no podemos mais falar em estabilidade no servio pblico, uma vez que a qualquer tempo o administrador pblico pode exonerar servidores estveis, caso as despesas com pessoal ultrapasse os limites mximos estabelecidos na Lei Complementar no 96/99. E como proclama a mdia nacional, o tempo em que ser servidor pblico era sinnimo de garantia de emprego por toda vida passou, tendo o projeto de Reforma Administrativa igualado os funcionrios concursados em pelo menos um aspecto: a instabilidade no trabalho. Entendemos que a estabilidade foi prevista pelo constituinte originrio com o intuito de realmente assegurar a permanncia dos bons servidores, qualificados e nomeados pelo princpio do concurso pblico, nos quadros da Administrao Pblica, uma vez que a eles cabe o mrito da qualidade, eficincia e produtividade no servio pblico, embora muitos ainda acreditem que tais funcionrios no existam no setor pblico. H uma forte tendncia em corroborar com esta viso extrema e distorcida do servidor pblico, rotulando-o de ineficiente, proclamada pelas novas regras de desligamento do funcionrio pblico estvel, constantes na atual Constituio Federal atravs da Emenda Constitucional no 19/98, como sendo a soluo para todos os males da Administrao Pblica.
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A Lei Complementar no 96, de 11 de maio de 1999, estabelece o percentual mximo de 50% da Receita Corrente Lquida, no caso da Unio, e 60% da Receita Corrente Lquida, no caso dos Estados e Municpios.

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Dessa forma, compreendemos que a estabilidade dever ser sempre o mrito dos servidores nomeados atravs de concurso pblico, qualificados para o cargo, eficientes e produtivos, j que deveria ser interesse da Administrao Pblica mant-los para a continuidade qualitativa dos servios prestados sociedade. A estabilidade torna-se prejudicial no momento em que deixa de ser tratada como uma garantia da Administrao para ser entendida como um privilgio do servidor, pois para que se tenha uma gesto de qualidade, em qualquer organizao, seja pblica ou privada, ningum pode deixar de ser cobrado pelo seu desempenho e compromisso com o trabalho. A estabilidade no pode ser um obstculo ao afastamento dos maus servidores e esta hiptese de desligamento do funcionrio estvel j existia no texto original da Constituio Federal/88 (artigo 41, 1o). Claro est, portanto, que o fim da estabilidade tem como pano de fundo ampliar as hipteses de demisso do servidor, pois agora no apenas os maus servidores estaro passveis de demisso, mas tambm aqueles que apresentarem insuficincia de desempenho e os que estiverem dentro do pencentual extrapolado pela Administrao no que concerne s despesas com pessoal, uma vez cessando, primeiramente, as hipteses de reduo em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comisso e corte dos servidores no estveis, pelo que os gestores, ainda assim no tendo alcanado o limite mximo fixado pela Lei Complementar no 96/99, passariam a concentrar todos os seus cortes nas despesas com os servidores estveis. Por oportuno, entretanto, ressaltamos que qualquer servidor pblico, estvel ou no, com baixo e fraco desempenho crnico, descompromissado profissionalmente, deveria ser demitido independentemente de excesso de gastos com pessoal ou de qualquer outra hiptese anterior a esta, uma vez que seu prprio desempenho j traz gasto excessivo ao servio pblico na medida em que no faz jus ao salrio que ganha, prestando um servio sem qualidade, sem compromisso com o trabalho e, por conseguinte, com a sociedade, gerando, dessa forma, uma quebra ao princpio da economicidade. Como j dissemos anteriormente, o constituinte originrio deixou aberta a possibilidade de desligamento do servidor numa hiptese extrema desta, consoante o artigo 41, 1o, da Constituio Federal/88, entretanto, os administradores pblicos pouco ou mesmo nunca se 22

utilizaram deste dispositivo por convenincias polticas, ou ainda por no terem idealizado at hoje um processo srio, coerente e eficaz, de avaliao de desempenho dos servidores que lhes permitisse a identificao precisa dos maus servidores que, a nosso ver, no so apenas aqueles que roubam, matam, mas tambm os descompromissados e desqualificados para o servio pblico, uma vez que todos eles causam srios danos ao errio pblico. Na verdade o que percebemos que os gestores pblicos brasileiros nunca se preocuparam em buscar uma administrao qualitativa, eficiente e eficaz, mas sim, em sua maioria, utilizam-se do patrimnio pblico sem qualquer compromisso com a sociedade, e no fosse assim, saberiam cobrar desempenho na sua gesto, a comear dos seus funcionrios. Assim, a quebra da estabilidade, por si mesma, no poder ampliar o poder discricionrio do administrador pblico a ponto de agir contrrio ao princpio da legalidade com demisses arbitrrias. Por isto, no somos contra a demisso de servidores, sejam estveis ou no, desqualificados, ineficientes, ineficazes, improdutivos e descompromissados com o servio pblico e a sociedade, mas sim contra a demisso arbitrria, sem critrios objetivos e no embasada nas necessrias avaliaes de desempenho peridicas, desenvolvidas obedecendo s tcnicas da Cincia da Administrao, pois qualquer procedimento diferente, alm de descumprir preceito legal, estar distorcendo o modelo proposto para uma Administrao Gerencial.

Portanto, inconcebvel a demisso de servidores, estveis ou no, compromissados com os servios que prestam sociedade, eficientes e produtivos, por estarem dentro de um percentual extrapolado pela Administrao Pblica no que pertine aos gastos com pessoal, uma vez que auditorias dos Tribunais de Contas muito tm comprovado que tais gastos so provenientes, em grande parte, de gratificaes criadas sem qualquer respeito aos princpios da legalidade, impessoabilidade, economicidade e razoabilidade, ou ainda, pela criao irregular de cargos comissionados e contrataes ilegais de pessoal. Por fim, lembramos que pela prtica que a gesto pblica nos tem passado, sabemos que muito provvel a utilizao de procedimentos irregulares com a finalidade de prejudicar servidores considerados indesejveis a uma determinada administrao e, por isto mesmo, 23

preciso que os cidados estejam sempre atentos preservao dos seus direitos e que sejam sujeitos ativos nesse processo. Os direitos e garantias do servidor eficiente, produtivo, srio e compromissado devem ser preservados no pelo clientelismo, mas sim por mecanismos legais e coerentes, no sentido de colocar outras providncias a serem adotadas pelos entes federativos antes da demisso de servidores estveis lastreada na exorbitncia dos gastos com despesa de pessoal.

3.2. Direitos Adquiridos A Emenda Constitucional no 19/98, alm de alterar substancialmente algumas regras constitucionais pertinentes ao servidor pblico, aparentemente, suprimiu ainda dois direitos sociais anteriormente previstos pelo constituinte originrio: irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo (artigo 7o, VI, da CF/88) e adicional de remunerao para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (artigo 7o, XXIII). Quanto garantia da irredutibilidade do salrio, esta permanece consoante o disposto no inciso XV, do artigo 37, com nova redao dada pela retrocitada emenda constitucional, o qual afirma que o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos 153, 2o, I. arts. 39, 4o, 150, II, 153, III, e

Todavia, ressaltamos que a supresso da incidncia de um direito social (artigo 7o, XXIII, da CF/88) aos servidores pblicos gerar polmica, pois, como bem coloca Moraes: ...no obstante no haja manifestao conclusiva do Supremo Tribunal Federal, na fundamentao de seus votos, em sede de ao direta de inconstitucionalidade (Adin no 939-07/DF), o Ministro Carlos Velloso referiuse aos direitos e garantias sociais como clusulas ptreas, enquanto o Ministro Marco Aurlio afirmou a relao de continncia dos direitos sociais entre os direitos individuais previstos no art. 60, 4o, da Constituio Federal, e, conseqentemente, imutveis20. Alm disso, por oportuno lembramos que mudar uma Constituio, atravs do recurso institudo da emenda, no uma competncia normal, corriqueira, fcil, tampouco para resolver
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MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 2a Edio. So Paulo: Atlas, 1999, pp. 61-62.

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todos os problemas concretos que se acham na Administrao Pblica, ao contrrio, como bem coloca Bulos21, o poder de reforma constitucional exercita-se num crculo de atividades reguladas e delimitadas. Neste sentido, o autor continua: Sobremais, a Constituio um meio e nunca um fim em si mesma. No podemos alimentar a iluso de que a fora operante das normas constitucionais podem evoluir a conjuntura social. A situao outra: os preceitos constitucionais servem para ordenar a realidade circundante a depender da interpretao que se lhes atribuam. Todavia, no so emendas, importunas e inviveis, com promessas tericas de fcil equacionamento, que traro uma suposta felicidade nacional. Sem adentrarmos em longas discusses, pois a doutrina ainda no fixou com preciso o conceito de direito adquirido, ao buscarmos o estudo de diversos autores, podemos dizer que o direito adquirido tem como caractersticas principais ter sido produzido por um fato idneo para a sua produo e ter se incorporado definitivamente ao patrimnio do titular. A Lei de Introduo ao Cdigo Civil afirma que se consideram adquiridos os direitos que o seu titular, ou algum por ele, possa exercer, como aqueles cujo comeo do exerccio tenha termo prefixo, ou condio preestabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem (artigo 6o, 2o).

Segundo Jos Afonso da Silva, para compreender melhor direito adquirido, devemos lembrar a definio de direito subjetivo, ou seja, um direito que existe em favor de algum e que pode ser exercido por esse algum, ou ainda, a possibilidade de ser exercido, de maneira garantida, aquilo que as normas de direito atribuem a algum como prprio22, destaca Miguel Reale, citado pelo autor. Nesse sentido, como coloca Jos Afonso da Silva, o direito subjetivo vira direito adquirido quando a lei nova vem alterar as bases normativas sob as quais foi constitudo, ou ainda, se o direito subjetivo no foi exerccio, vindo a lei nova, transforma-se em direito adquirido, porque era direito exercitvel e exigvel vontade de seu titular, incorporando-se no seu patrimnio, para ser exercido quando lhe conviesse. Assim, a lei nova no pode prejudic-lo apenas pelo fato do titular no o ter exercido antes.

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BULOS, Uadi Lammgo. Reforma Administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 214, out/dez 1998, pp. 69-98, p. 74. In SILVA, Jos Afonso da. Reforma Constitucional e Direito Adquirido. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 213, jul./set. 1998, pp. 121-131, p. 124.

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O autor Jos Afonso da Silva mantm estas assertivas, ressaltando, mais uma vez, que s se fala em direito adquirido quando o direito subjetivo exercitvel ainda no foi exercido, continuando o autor: De fato, o direito subjetivo consiste no poder do seu titular faz-lo valer segundo seu interesse, ressalvados os problemas de caducidade, perempo, decadncia ou prescrio, bem como condies previstas. nesse contexto que surge o direito adquirido, que precisamente, como dissemos, o direito subjetivo integrado no patrimnio do titular, mas no exercido, a respeito do qual que milita a garantia constante do artigo 5o, XXXVI, da Constituio Federal, que assegura o seu exerccio nos termos da lei sob a qual ele se constitute, ainda que revogada por lei superveniente23. vlido lembrarmos que o poder de reforma constitucional, ou como outros ainda chamam, poder de emenda, poder constituinte derivado, por ser uma forma de poder constitudo ou institudo, como coloca o retrocitado autor, poder regrado, condicionado e limitado, estando sua obra sujeita ao sistema de controle de constitucionalidade, assim como outras normas jurdicas. Dentro dessas limitaes esto aquelas denominadas de materiais explcitas, onde se situam os fundamentos das clusulas imodificveis por reforma constitucional, como por exemplo, o artigo 60, pargrafo 4o, da Constituio Federal, que preceitua a vedao de proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais (inciso IV). Lembramos tambm que antes dessa norma encontravam-se afirmativas no sentido de no haver direito adquirido contra norma constitucional sem nenhuma distino, como coloca o retrocitado autor, tendo o prprio Supremo Tribunal Federal j decidido em acrdo, relatado pelo Ministro Moreira Alves que no h direito adquirido contra texto constitucional, resulte ele do Poder Constituinte originrio ou do Poder Constituinte derivado. No h dvida de que configura-se como uma garantia individual a regra constante no inciso XXXVI do artigo 5o da nossa Carta Magna, segundo o qual a lei no pode prejudicar o direito adqurido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. Dessa forma, corroborando com Jos Afonso da Silva, entendemos que a reforma constitucional no pode abolir direito adquirido porque se trata de uma garantia individual expressa no artigo 5o, XXXVI, da Constituio Federal, e os direitos e garantias individuais so imodificveis por emenda constitucional,
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SILVA, Jos Afonso da. Reforma Constitucional e Direito Adquirido. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 213, jul./set. 1998, pp. 121-131, p. 124.

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consoante o disposto no artigo 60, pargrafo 4o, inciso IV, desta mesma Lei Maior. Sendo assim, os direitos sociais, enquanto direitos fundamentais de 2a gerao, so clusulas ptreas, posto que refletem direitos e garantias individuais do trabalhador, dentre eles os servidores pblicos, os quais esto asseguradas pelo artigo 5o da Carta Magna e estabelecidos como imutveis, consoante disposto no artigo 60, pargrafo 4o, inciso IV, desta mesma Lei. E como bem nos coloca Moraes: ...os direitos sociais caracterizam-se como verdadeiras liberdades positivas, de observncia obrigatria em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria das condies de vida aos hipossuficientes, visando concretizao da igualdade social, que configura um dos fundamentos de nosso Estado Democrtico, conforme preleciona o art. 1o, IV24.

Por fim, como bem nos lembra Bulos25, convm ser resguardada, portanto, a manuteno dos direitos j incorporados, em definitivo, ao patrimnio individual dos sujeitos, em nome do primado implcito da segurana jurdica, bem como os direitos e garantias fundamentais consagrados pela nossa Lei Maior. 4. OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A REFORMA ADMINISTRATIVA Constitucionalmente criados com fins de promover o necessrio auxlio tcnico ao controle externo exercido pelo Poder Legislativo, enquanto Poder Poltico representativo da vontade popular dentro do Estado Democrtico de Direito, os Tribunais de Contas so instituies que tm a funo primordial de fiscalizar e julgar as contas de todos aqueles responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, bem como, atravs do instituto da
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MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 2a Edio. So Paulo: Atlas, 1999, pp. 62-63. BULOS, Uadi Lammgo. Reforma Administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 214, out/dez 1998, pp. 69-98, p. 75.

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Denncia - instrumento de fiscalizao inovado na Carta Magna de 1988 - permitir o exerccio da cidadania responsvel. Neste sentido, o controle externo, de competncia do Poder Legislativo e exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, compreende o julgamento das contas do titular do Poder Executivo, o desempenho das funes de auditoria financeira, oramentria, patrimonial e operacional, e a apreciao das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, como bem nos explica Yamamoto26. Diante de um contexto de reformas, surge a necessidade premente da atuao incisiva dos Tribunais de Contas na busca pelo cumprimento da ordem administrativa, dos programas e projetos estabelecidos nos Oramentos Pblicos, atravs da correta utilizao dos recursos pblicos, de forma a conter a ousadia de gestores no compromissados com a sociedade e com o Estado, posto que o interesse pblico deve estar acima de qualquer outro particular.

Sendo assim, neste tpico objetivamos mostrar, de forma sucinta, a evoluo histrica dos Tribunais de Contas nas Constituies Brasileiras, a comear de sua efetiva criao em 1890, em especial no que pertine s suas competncias e atribuies. Analisaremos tambm estas instituies frente ao exerccio da cidadania no Estado Democrtico de Direito, bem como frente Reforma Administrativa. 4.1. Os Tribunais de Contas: Histrico e Atribuies Prestar contas uma obrigao primria de quem gasta ou administra recursos que pertencem aos outros. uma atividade que por si s no agrada a muitos. Para o Poder Pblico, mais do que um dever legal que remonta ao nascer da histria da humanidade, um dever social, em busca de um objetivo sublime e historicamente reconhecido - o exerccio da cidadania. Por outro lado, fiscalizar gastos uma tarefa rdua que no significa apenas cumprir uma legislao vigente. Muito alm disso, significa investir-se no poder de defender os
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YAMAMOTO, Titao. Controle Externo Governamental. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: TCE-RJ, ano 12, no 21, maio/1990, pp. 78-79, p.78.

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interesses individuais e sociais, face ao mau uso do poder concedido aos agentes polticos atravs do voto popular, praticando, assim, o exerccio da cidadania em seu mais alto grau: na capacidade de ser agente participante do processo de tomada de deciso sobre os rumos da sociedade. No Brasil, segundo Pacini, o papel a ser desempenhado pelos Tribunais de Contas foi bem colocado j nas palavras do clebre jurista Rui Barbosa, a quem se deve a criao do Tribunal de Contas da Unio: No basta julgar a administrao, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitncia, ou a prevaricao, para as punir, circunscrita a estes limites, essa funo tutelar dos dinheiros pblicos ser muitas vezes intil, por omissa, tardia ou impotente. Convm levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a despesa e o Poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a Legislativa, e intervindo na Administrao, seja no s o vigia, como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetrao das infraes oramentrias, por um veto oportuno nos atos do Executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente, discrepem da linha geral das leis de finanas27. A histria do controle de contas no Brasil remonta ao perodo colonial com a criao das Juntas das Fazendas das Capitanias, da Junta da Fazenda do Rio de Janeiro e do Errio Rgio, todos subordiandos a Portugal. A idia de criao de um Tribunal de Contas surgiria pela primeira vez em 1826, atravs do projeto de iniciativa do Visconde de Barbacena e Jos Incio Borges. Com a queda do Imprio e as reformas poltico-administrativas trazidas pela Repblica que se tornaria realidade o Tribunal de Contas da Unio, nas sbias palavras de Rui Barbosa, ento Ministro da Fazenda. Estava criado, ento, o Tribunal de Contas da Unio, em 7 de novembro de 1890, atravs do Decreto no 966-A, norteado pelos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia, conforme se depreende das palavras de Rui Barbosa: corpo de magistratura intermediria Administrao e Legislatura, que, colocado em posio autnoma, com atribuio de reviso e julgamento, cercado de garantias contra

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In PACINI, Mrio. Aspectos Histricos do Desenvolvimento e Aperfeioamento do Controle Externo das Finanas Pblicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: TCE-RJ, ano 7, no 12, novembro de 1981, pp. 1-280, p. 48.

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quaisquer ameaas, possa exercer as suas funes vitais ao organismo constitucional...28. Estava vencida, pelos defensores dos bens e valores pblicos, a primeira batalha, tendo frente Rui Barbosa. E como bem disse o Conselheiro Joel Ferreira, Venceram os que sempre entenderam que os recursos pblicos pertencem ao povo e por isto devem ser bem usados29. Apesar do Decreto no 966-A ter sido aprovado, o Tribunal de Contas da Unio foi definitivamente institucionalizado, ainda por influncia de Rui Barbosa, somente atravs da Constituio de 1891, que disps em seu artigo 89: institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso30.

J a sua efetiva instalao s se deu em 17 de janeiro de 1893, quando foi inaugurada ento a Corte de Contas, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra, tal era a resistncia criao desse Tribunal por parte dos que no queriam ter seus atos fiscalizados. Em seu discurso, durante a solenidade de instalao, Serzedello Corra afirmou: Felicito o Pas e a Repblica pelo estabelecimento de uma Instituio que ser a garantia de boa administrao e o maior embarao que podero encontrar os governos para a prtica de abusos no que diz respeito a dinheiros pblicos. (...) sinto-me feliz por ser o Ministro que teve a honra de fazer a reforma e de fazer as nomeaes, pois fui buscar os diretores desse Tribunal entre os altos funcionrios pblicos que, por sua integridade moral, por seu zelo, por sua competncia, so a maior garantia de que essa instituio ser colocada em seu verdadeiro papel31. (Grifos nossos). Fazendo um breve histrico de suas atribuies, podemos afirmar que o Tribunal de Contas teve originariamente competncia para o exame, reviso e julgamento de todas as
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In Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, v. 22, 1996, pp. 79-104, p. 81. Ferreira, Joel. Tribunal de Contas no Estado Democrtico (Outras Reflexes). Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia,: TC-DF, no 20, 1994, pp. 11-18, p. 14. In: PALOMBA, Renato Carreri. Controle Externo: Evoluo e Tendncias. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, v. 22, 1996, pp. 79-104, p. 82. In: Ferreira, Joel. Tribunal de Contas no Estado Democrtico (Outras Reflexes). Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, no 20, 1994, pp. 11-18, p. 14.

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operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio, com atribuio para verificar sua legalidade, sendo que o mecanismo de fiscalizao se fazia pelo sistema de registro prvio. Saliente-se que a partir da iniciativa federal, muitos Estados tambm criaram seus prprios Tribunais, os quais exerciam atribuies semelhantes s do rgo federal de controle externo, no mbito da respectiva jurisdio. Na Constituio de 1934, conforme evoluo do controle externo no Brasil analisada por Renato Palomba32, o Tribunal de Contas vem includo no captulo dos rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais, tendo como competncias, exercidas diretamente ou por delegaes organizadas: a) o acompanhamento da execuo oramentria e o julgamento das contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos; b) obrigatoriedade do registro prvio dos contratos e outros atos da administrao pblica de que resultassem obrigao de pagamento pelo Tesouro Nacional ou por conta deste, registro este que caracterizou a ao do Tribunal de Contas at 1967 e que deixou de existir desde ento; c) emitir parecer prvio sobre as contas que o Presidente da Repblica apresentaria anualmente Cmara dos Deputados, que detinha, entre suas competncias privativas, a de julgar essas contas; d) a fiscalizao financeira do Tribunal alcanaria os servios autnomos, na forma da lei. Com a Constituio de 1937, o Tribunal de Contas foi apresentado na parte dedicada ao Poder Judicirio, sendo suas competncias limitadas ao julgamento das contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio, situao que perdurou at a edio da Lei Constitucional no 9, de 28 de fevereiro de 1945, quando foi reintroduzido o acompanhamento da execuo oramentria, comenta Renato Palomba33. Somente na Constituio de 1946 que o Tribunal de Contas recebe, pela primeira vez,
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PALOMBA, Renato Carreri. Controle Externo: Evoluo e Tendncias. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, v. 22, 1996, pp. 79-104, p. 82. PALOMBA, Renato Carreri. Controle Externo: Evoluo e Tendncias. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, v. 22, 1996, pp. 79-104, p. 82.

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lugar no captulo referente ao Poder Legislativo e na seo destinada ao Oramento, com as seguintes competncias: a) acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em lei, a execuo do oramento; b) julgar as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades autrquicas; e c) julgar a legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses. Alm disso, nessa oportunidade foi introduzido o registro dos atos da Administrao Pblica que resultassem em obrigao de pagamento, podendo tal registro ser prvio ou posterior, voltando tambm a competncia para a emisso do parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica, que este deveria apresentar, anualmente, agora ao Congresso Nacional. Na Constituio de 1967 e Emenda Constitucional no 1/69, foi criada uma seo especfica no Captulo destinado ao Poder Legislativo para tratar da fiscalizao financeira e oramentria, forma essa tambm constante na Constituio de 1988. Nesses textos ficou claro que o controle externo seria exercido pelo Congresso Nacional, com o necessrio auxlio tcnico do Tribunal de Contas, compreendendo: a) apreciao das Contas do Presidente da Repblica, sobre as quais o Tribunal de Contas daria parecer; b) o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, que seria exercida sobre as contas que as unidades administrativas dos trs Poderes da Unio deveriam remeter ao Tribunal de Contas, que faria as inspees necessrias; c) o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, que seria baseado em levantamentos contbeis, certificados de auditoria e pronunciamentos das autoridades administrativas, sem prejuzo das inspees levadas a efeito pelo Tribunal. Tais fiscalizaes abrangeriam inclusive as autarquias; e d) a apreciao, para fins de registro, da legalidade das concesses iniciais de aposentadorias, penses e reformas.

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Uma das importantes inovaes desta Carta Federal foi o destaque dado ao controle interno, que deveria ser mantido pelo Poder Executivo e foi criado pela Lei Federal no 4.320, de 17 de maro de 1964, inserindo-se como mandamento constitucional e como componente, junto com o Controle Externo, do controle poltico exercido pelo Congresso Nacional, detendo as seguintes atribuies: a) criar condies indispensveis para assegurar eficcia ao controle externo e regularidade realizao da receita e da despesa; b) acompanhar a execuo dos programas de trabalho e a do oramento; e c) avaliar os resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos contratos. Por fim, chegamos atual Carta Magna, de 05 de outubro de 1988, recentemente alterada por diversas Emendas Constitucionais, dentre elas h que se destacar a Emenda Constitucional no 19, de 04 de junho de 1998, com o advento da Reforma Administrativa, bem como a Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998, que modifica o sistema de previdncia social. Sucessivamente a estas vieram as Emendas Constitucionais de nmeros 21 a 28. Pelo texto constitucional vigente, os Tribunais de Contas desempenham todas as atividades de auditoria e fiscalizao contbil, oramentria, financeira, operacional e patrimonial, necessrias ao julgamento das contas dos administradores pblicos, estando suas competncias e atribuies estabelecidas e detalhadas nos artigos 70 e 71 da Carta Federal, a qual trouxe importantssimas inovaes neste sentido. O contedo normativo do artigo 71 da Carta de 1988 confere aos Tribunais de Contas, dentre outras, as seguintes e principais atribuies, no mbito de sua competncia: a) apreciao das contas do Presidente da Repblica (Tribunal de Contas da Unio), e dos Governadores dos Estados e Municpios (Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, onde houver), mediante parecer prvio, para que sejam julgadas, respectivamente, pelo Congresso Nacional, pelas Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais; b) julgar as contas dos administradores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e 33

valores pblicos, bem como daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio pblico. Disto resulta que o Tribunal julgar tais contas segundo os critrios da legalidade (observar se as despesas foram realizadas de acordo com a lei); legitimidade (averiguar se determinada despesa, embora legal, fora legtima, ou seja, atendeu s finalidades institucionais do rgo ou entidade); economicidade (verificar se as despesas foram realizadas observando o custo/benefcio, subordinado idia de justia); e razoabilidade (atendendo ao interesse pblico, aos ditames legais e sociais); c) apreciar, para fins de registro, todos os atos de admisso de pessoal na Administrao Pblica, incluindo suas empresas, autarquias e fundaes, bem como todos aqueles atos referentes concesso de aposentadorias, reformas e penses, excetuando, no caso das admisses, as nomeaes para os cargos em comisso; d) realizar, por iniciativa prpria ou do Legislativo, auditorias e inspees de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos trs Poderes; e) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais em que o Estado detenha participao; f) fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres; g) prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; h) aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; i) assinar prazos para as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 34

j) sustar a execuo do ato impugnado; e k) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Alm das atribuies acima descritas, as decises dos Tribunais de Contas constituem, em sua essncia, suporte tcnico para deliberao das Casas Legislativas, bem como orientaes que podem subsidiar os seus jurisdicionados. Por oportuno, ressaltamos ainda que o exerccio da funo fiscalizadora, em auxlio ao Poder politicamente responsvel pela fiscalizao, como assim coloca o texto constitucional em seu artigo 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio... (grifos nossos) -, no faz do Tribunal de Contas um rgo subordinado ao Poder que auxilia, ao contrrio, sua ao e estrutura independem de quaisquer dos Poderes do Estado. Teima-se em confundir os termos colocados no dispositivo constitucional retrocitado ao chamar o Tribunal de Contas de rgo auxiliar do Poder Legislativo, entretanto, apenas no caput deste artigo que se usa o termo auxlio, devendo este ser entendido no sentido de auxiliar tecnicamente o citado Poder em sua funo constitucional. E, como j vimos, dos incisos I em diante do artigo 71, o Tribunal de Contas exerce todas as suas funes independentemente do Legislativo - fiscaliza, julga contas de administradores pblicos, emite pareceres, aprecia atos de admisso de pessoal, etc. - devendo assim continuar, enquanto rgo representativo do Estado Democrtico de Direito, reafirmando cada vez mais as idias de seu patrono Rui Barbosa: Convm levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a despesa e o Poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a Legislativa, e intervindo na Administrao, seja no s o vigia, como a mo forte da primeira sobre a segunda...34.

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In PACINI, Mrio. Aspectos Histricos do Desenvolvimento e Aperfeioamento do Controle Externo das Finanas Pblicas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: TCE-RJ, ano 7, no 12, novembro de 1981, pp. 47-53, p. 48.

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Portanto, essencial a existncia de um rgo que fiscalize as contas daqueles que arrecadam, utilizam e administram recursos pblicos, tendo como fim precpuo o controle do patrimnio da sociedade e sua utilizao em prol daquele que justifica a existncia do Estado o povo. Por fim, lembramos que deste breve histrico das competncias constitucionais do Tribunal de Contas e da anlise da histria poltica do Brasil possvel concluir que a criao dos Tribunais de Contas e a ampliao de suas atribuies estiveram associadas a perodos de amadurecimento democrtico, ratificando bem as colocaes de Renato Palomba, que aqui voltamos a lembrar: O desenvolvimento de um modelo de controle externo , assim, fruto de um demorado e difcil processo poltico, condicionado fortemente pelo grau de amadurecimento democrtico...35.

4.2. Tribunal de Contas no Exerccio da Cidadania O tema acima proposto tem por objetivo apresentar, inicialmente, alguns conceitos de cidadania, para ento associ-lo atuao da nossa sociedade de hoje e do Controle de Contas no Estado Democrtico de Direito. bastante visvel na atualidade a discusso em torno dos direitos do cidado. Na Declarao Universal dos Direitos do Homem, temos que: Todo homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar-lhe, e sua famlia, sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e a previdncia em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncia fora de seu controle.36

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PALOMBA, Renato Carreri. Controle Externo: Evoluo e Tendncias. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Braslia: TC-DF, v. 22, 1996, pp. 79-104, p. 86.

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In SCHERER, Elenise F. Classes Populares e Ampliao da Cidadania. Revista Servio Social e Sociedade. Rio de Janeiro: Agir, no 23, 1987, pp. 25-43, p. 25.

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 evidente a preocupao pelo bem-estar do cidado. o direito adquirido, posto que a noo de cidadania est ligada, historicamente, luta pela emancipao do indivduo, capacidade dos homens exercerem seus direitos e deveres. Cidadania, pois, um velho tema, despertado j na Grcia Antiga nas palavras de Aristteles, quando define como cidado aquele que tem uma parte legal na autoridade deliberativa e na autoridade judiciria - seria o homem de certo poder. Portanto, no mundo grego, o exerccio da cidadania se confunde com a capacidade de expressar a prpria humanidade, posto que crianas, mulheres, escravos, artesos e comerciantes eram excludos da cidadania, face natureza de cada um, na medida em que eram expulsos da prpria humanidade. A natureza de cada pessoa era o determinante da qualidade de ser ou no cidado. A democracia grega era restrita, incluindo apenas os homens livres.

No mundo medieval tambm no houve a distino entre o social e o natural: era o nascimento que determinava o lugar em que cada um se inseria e, ao contrrio da plis grega, o homem medieval estava sempre vinculado a uma parte da sociedade e do poder mais do que a seu todo. Foi na modernidade, portanto, conforme relata Amir Lando37, que veio o verdadeiro entendimento da vida social como uma sociedade, associao de homens livres que regulam, segundo sua prpria razo e em funo do prprio interesse, o seu convvio, entendendo-se cidadania agora como a igualdade diante da lei, aplicando-se a todos sem distino. Na atualidade, observamos que so vrios os conceitos existentes sobre cidadania, entretanto, todos convergem para o sentido de duas palavras precpuas na sua definio:

direitos civis: compostos fundamentalmente pelos direitos necessrios s liberdades individuais; sociais: direito de ter o mnimo de bem-estar social e segurana, de levar a vida de um ser civilizado, com o mnimo de condies necessrias sobrevivncia, de acordo com os padres que prevalecem na sociedade; e
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LANDO, Amir. Cidadania: Dos Conceitos Realidade Brasileira. Revista de Educao Brasileira. Braslia: v. 15, no 30, 1993, pp. 11-23, p. 14.

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 polticos: direito de participar no exerccio da poltica e, principalmente, o direito de votar e ser votado; deveres, posto que ser cidado, significa, no sentido amplo, ter direitos e deveres. Segundo Damio, em sua obra O Novo Cidado Brasileiro: A cidadania compreende no apenas direitos, mas tambm deveres, j que o exerccio de direitos sem a existncia de deveres leva anarquia e ao desrespeito de direitos alheios, tanto quanto a mera observncia de deveres sem a possibilidade de exercer direitos conduz escravido, explorao do homem pelo homem ou do homem pelo Estado38.

A Carta Magna, em seu artigo 1o, consagra como fundamentos do Estado Democrtico de Direito a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. A cidadania, portanto, est representando no apenas o titular dos direitos polticos, mas tambm qualificando os participantes da vida do Estado, que, por sua vez, est submetido vontade popular. Ao lado disso, Torres afirma: (...) o tributo, categoria bsica da receita do Estado de Direito, o preo da liberdade, preo que o cidado paga para ver garantidos seus direitos (...) os bens pblicos esto inteiramente vinculados aos direitos fundamentais (...) Tambm os gastos pblicos esto inteiramente voltados para os direitos humanos. O servio pblico, financiado com o dinheiro do Estado, neles encontra o seu fundamento e sua finalidade. (...)Cabendo ao Tribunal de Contas, de acordo com o art. 70 da Constituio Federal, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade, segue-se que passa ele a exercer papel de suma importncia no controle das garantias normativas ou principiolgicas da liberdade, ou seja, no controle da segurana dos direitos fundamentais39.

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DAMIO, Ada Stella Bassi. O Novo Cidado Brasileiro. Rio de Janeiro: Salamandra Consultoria, 1987, p. 20. TORRES, Ricardo Lobo. A Legitimidade Democrtica e o Tribunal de Contas. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, no 194, out/dez/93, p. 35.

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O artigo 70, pargrafo nico, da Carta Federal dispe o seguinte: Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigao de natureza pecuniria. Ao mesmo tempo, este mesmo texto constitucional, em seu artigo 5o, inciso XXXIII, dispe que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

Ainda em seu artigo 5o, inciso LXXIII, coloca em mos do cidado o atributo da legitimidade para anular, pela ao popular, ato lesivo ao interesse pblico ou que maleficie a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimnio histrico e cultural, sempre que comprovada a m-f ou a falta de fundamento moral na conduta administrativa do gestor, evidenciando, desta forma, a importncia da atuao do cidado no Estado Democrtico de Direito. J o seu artigo 74, 2o, cria um novo instrumento de fiscalizao, colocando ao alcance do exerccio da cidadania responsvel a possibilidade da utilizao do instituto da Denncia, quando estabelece que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. fato que, para que exista uma atuao do Controle Externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas, aliada ao exerccio da cidadania, a sociedade tem que conscientizar-se no somente de seus direitos mas tambm de seus deveres sociais, enquanto cidados responsveis no processo de fiscalizao dos gastos pblicos e de tomada de decises sobre os rumos de seu Municpio, Estado e Pas. Por outro lado, ao exercer a fiscalizao dos gastos pblicos, especialmente cobrando com seriedade dos gestores a aplicao mnima de recursos no Ensino Pblico, 39

constitucionalmente estabelecida, bem como avaliando se esta aplicao correspondeu ao fim a que se props, os Tribunais de Contas, numa questo de cidadania, contribuem para o crescimento da Educao em um pas onde boa parte da populao carece de educao bsica de qualidade e onde o ndice de analfabetismo ainda assustador40. No que se refere aplicao de recursos no Ensino, lembramos que o artigo 11 da Lei Federal no 9.424/96 (lei de criao do FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, implantado, automaticamente, em 1o de janeiro de 1998) assevera que caber aos rgos responsveis pelos sistemas de ensino e aos Tribunais de Contas da Unio, dos Estados e Municpios, a criao de mecanismos adequados fiscalizao do cumprimento pleno do disposto no artigo 212 da Constituio Federal e naquela mesma Lei. Tal fato evidencia mais uma vez, a necessidade de participao dos Tribunais de Contas no controle e verificao das despesas realizadas com tais recursos pblicos, observando sua adequao com as finalidades que se propem. Para fins de esclarecimento, lembramos que FUNDEF um Fundo de natureza contbil criado com a finalidade de corrigir disparidades regionais e sociais e garantir a aplicao de recursos financeiros para o crescimento qualitativo do ensino fundamental, distribuindo entre Estados e Municpios, de forma eqitativa, os recursos destinados a tal fim, uma vez que a Constituio Federal passou a estabelecer como prioridade poltica o ensino fundamental, visando investir no avano desse sistema. Ainda no que concerne atuao dos Tribunais de Contas, ressaltamos que, face ao contexto em que se encontra inserida a maioria dos Municpios brasileiros, com nveis de escolaridade, sade, saneamento e habitao, que deixam muito a desejar, vemos constantemente os princpios bsicos da administrao pblica sendo desprezados pelos gestores, ocasionando desperdcios e srios danos ao patrimnio da sociedade, os quais so detectados durante as auditorias. Destaca-se, dessa forma, a funo social da atuao dessas Cortes de Contas enquanto agentes no s do controle externo mas tambm da cidadania responsvel.
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Segundo relatrios do MEC e dados de 1991, j por esta poca o Pas tinha 18% (dezoito por cento) de sua populao analfabeta e 20% (vinte por cento) classificados como analfabetos funcionais - pessoas que aprenderam a ler e escrever mas no tm preparo escolar.

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Ressaltamos, por fim, o que bem coloca Siqueira em sua tese sobre O Papel dos Tribunais de Contas e os Procedimentos de Auditoria Externa nos Municpios: Tais atribuies vm demonstrar o fiel cumprimento da Instituio nas exigncias constitucionais e, sobretudo, mensurar a importncia das atividades desenvolvidas pelo Controle Externo, que vem subsidiar os demais poderes de informaes consistentes e fidedignas, que os rgos esto submetidos e municpios, sob sua jurisdio, em respeito ao cidado, ao contribuinte, ao fornecedor, ao prestador de servio e a toda cidadania, que espera dias melhores de oportunidade e justia41. (Grifos nossos). 4.3. O Papel dos Tribunais de Contas Frente Reforma Administrativa Segundo Moraes42, a proclamao constitucional do princpio da eficincia pretende solucionar especialmente o clssico defeito da Administrao Pblica na prestao dos servios pblicos e do Poder Judicirio em analisar e fiscalizar a eficincia da administrao. Tal princpio vem reforar a possibilidade do Ministrio Pblico, em sua funo constitucional, de zelar pelo efetivo respeito aos direitos assegurados na Carta Magna, incluindo o direito do cidado de ter servios pblicos de qualidade, em contrapartida aos impostos que paga. Portanto, continua o autor, na nova ordem constitucional, v-se um reforo plena possibilidade do Poder Judicirio (artigo 5o, XXXV, da CF/88), em defesa dos direitos e servios essenciais previstos pela Carta Magna, garantir a eficincia dos servios prestados pela Administrao Pblica. A Emenda Constitucional no 19/98, ao dar nova redao ao artigo 37, pargrafo 3o, da Constituio Federal/88, estabelece que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento

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SIQUEIRA, Luiza Maria Marques. O Papel dos Tribunais de Contas e Procedimentos de Auditoria Externa nos Municpios. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Anais do XIX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, 1997, pp. 173-311, p. 207. MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 2a Edio. So Paulo: Atlas, 1999, p. 37.

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ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5o, X e XXXIII; e a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Ao mesmo tempo, a Lei Complementar no 96/99, que disciplina os limites das despesas com pessoal na forma do artigo 169 da Carta Magna, em seu artigo 8o, estabelece que fica o rgo de controle externo da Unio, Estados, do Distrito Federal e dos Municpios responsvel, na respectiva rea de competncia, por verificar mensalmente e em relao ao perodo dos ltimos doze meses, o cumprimento desta Lei Complementar, encaminhando o resultado ao Ministrio da Fazenda, acrescentando em seu pargrafo nico que no caso de Municpios que no tenha rgo de controle externo, a responsabilidade pela verificao anual do Tribunal do Contas do Estado. Portanto, claro est a necessidade da atuao sria, independente dos trs Poderes, de um rgo que fiscalize a arrecadao e utilizao dos recursos pblicos, com observncia aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, assim como da eficincia, to bem evidenciado na nova ordem constitucional, em prol da sociedade que justifica a existncia do Estado Democrtico de Direito e de suas instituies. O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, por exemplo, tem mantido uma presena ostensiva e regular de auditores e engenheiros desenvolvendo atividades de auditorias de exerccios encerrados, exercendo, mais do que uma fiscalizao de natureza punitiva, uma orientao pedaggica e preventiva, evidenciado uma atuao eficiente e eficaz. No exerccio de suas atividades, o TCE-PE tambm vem buscando o constante aperfeioamento de seus recursos humanos e materiais, possibilitando com isto o crescimento qualitativo de seus servios e a gerao de informaes de maior qualidade, uma vez que vem procedendo ao aperfeioamento dos mecanismos de fiscalizao, com a constante atualizao de seus procedimentos, atravs da implantao de Programas de Auditoria e da Auditoria Informatizada de Pessoal, os quais permitem uma atuao com resultados mais precisos, confiveis e transparentes.

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Ao lado disso, vale lembra que, conforme dispe o pargrafo segundo do artigo 39 da Carta Magna, com nova redao dada pela Emenda Constitucional no 19/98, a Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos os requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. Nessa perspectiva, foi criada no TCE-PE a Escola de Contas Pblicas Professor Barreto Guimares, como instrumento essencial no aperfeioamento constante de seu quadro de pessoal e na produo de conhecimento acerca das matrias que possam melhorar a gesto pblica, compartilhando-o com os seus jurisdicionados. Alm disso, considervel os resultados financeiros gerados pela atuao sria e eficiente dos Tribunais de Contas, no exerccio de suas atribuies que lhe so conferidas pela Carta Magna. Como j demonstramos anteriormente, o Tribunal de Contas do Estado-PE, em seu Relatrio de Atividades, referente ao exerccio de 1998, publicado no Dirio Oficial do Estado em 01/04/99, registrou que naquele exerccio foram imputados dbitos (por irregularidades cometidas) aos ordenadores de despesa, gestores pblicos, no montante de 7.754.434,92 UFIRs, dos quais foram recolhidos apenas 657.678,83 UFIRs. Alm disso, condenou a Cmara Municipal de Olinda a devolver ao errio 509.974,90 UFIRs, atravs da Deciso T. C. no 1000/99, publicada no Dirio Oficial do Estado em 17/08/99. A est a economia a ser alcanada pela Reforma Administrativa.

5. REFORMA ADMINISTRATIVA: UM FUTURO DE BUSCA PELA QUALIDADE DAS INSTITUIES PBLICAS O presente trabalho buscou contribuir com informaes que possam subsidiar um melhor entendimento da Reforma Administrativa, em especial no que tange as alteraes significativas ocorridas no disciplinamento dos direitos dos servidores pblicos e na insero do princpio da eficincia, tudo objetivando o alcance do equilbrio das finanas pblicas e da qualidade no servio pblico.

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O entendimento que tentamos expressar aqui no o de ser contrrio Reforma Administrativa, pois esta necessria ao atual cenrio da Administrao Pblica, mas sim de que esta deva seguir sem a transgresso de direitos e garantias fundamentais do servidor pblico, enquanto cidado brasileiro, ou ainda, sem estar acompanhada de uma reforma constitucional que no tem observado os preceitos constitucionais vigentes, no que pertine s clusulas imodificves e, finalmente, sem causar um incremento na crise social que ora se apresenta no pas.

Constitui-se, portanto, em um alerta a toda sociedade, em especial, aos gestores pblicos, para que no vejam e entendam a Reforma Administrativa apenas como um poder de governana institudo para fins de demisso e exonerao de servidores pblicos concursados, estveis ou no, de forma arbitrria e sem critrios claros e objetivos, utilizando-se do excesso de quadro para penalizar servidores indesejveis perante covenincias polticas, ou mesmo, aqueles que so compromissados, qualificados, eficientes e produtivos para o servio pblico.

Que antes seja entendida como um progresso na gesto pblica, posto que tem diante de si uma administrao gerencial na busca pelo equilbrio financeiro com a conteno de gastos, qualificao e profissionalizao dos servidores pblicos e eficincia nos servios que presta sociedade, satisfazendo as necessidades, desejos e exigncias desta, em contrapartida aos impostos que paga.

Necessrio se faz entender tambm que antes de chegar ao extremo das demisses e exoneraes de servidores, posto que estes precisam de trabalho e salrio, tanto quanto qualquer outro cidado brasileiro, o alcance do equilbrio financeiro est na observncia aos princpios constitucionais vigentes, to frontalmente descumpridos pela maioria dos gestores pblicos que relegam o interesse da coletividade em prol dos seus particulares, dilapidando o patrimnio pblico e causando srios danos ao errio, por cometimento de irregularidades e ilegalidades contra a Administrao Pblica e, conseqentemente, contra a sociedade que justifica sua existncia. 44

Neste sentido, vislumbra-se mais uma oportunidade para as Cortes de Contas demonstrarem que se encontram aptas a assumir suas atribuies constitucionais, com o aperfeioamento dos mecanismos de fiscalizao e a adoo de modelo de auditoria que contemple, alm do exame da legalidade e regularidade dos atos, uma avaliao dos resultados, dos objetivos atingidos, da eficincia, eficcia e economicidade da gesto.

6. BIBLIOGRAFIA LVROS DAMIO, Ada Stella Bassi. O Novo Cidado Brasileiro. Rio de Janeiro: Salamandra Consultoria, 1987. GIL, Antnio Loureiro. Qualidade Total nas Organizaes: Indicadores de Qualidade, Gesto Econmica da Qualidade, Sistemas Especialistas de Qualidade. So Paulo: Atlas, 1992. KOHAMA, Helio. Contabilidade Pblica - Teoria e Prtica. So Paulo: Atlas, 1993. LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Contratao Ilegal de Servidor Pblico e Ao Civil Pblica Trabalhista. Belo Horizonte: RTM, 1996. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22a Edio. So Paulo: Malheiros, 1997. MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 2a Edio. So Paulo: Atlas, 1999.

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