El conocimiento tcnico y la experiencia acumulada en la reduccin de los efectos de los desastres nos han enseado que es posible reducir

al mnimo los riesgos y los daos si se adoptan las medidas preventivas necesarias en el diseo, construccin y mantenimiento de las nuevas instalaciones de salud. Sin embargo, es un tema complejo que an no tiene la presencia necesaria en las agendas polticas y de desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. La Organizacin Panamericana de la Salud, en colaboracin con el Centro Colaborador de la OMS en Mitigacin de Desastres de la Universidad de Chile y con el apoyo del Banco Mundial y el Consorcio ProVention, ha publicado las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud, con el objetivo de orientar a los administradores, profesionales y asesores tcnicos del rea de la salud que tienen por misin la gestin, diseo, construccin e inspeccin de proyectos de construccin de nuevos establecimientos de salud. Esta publicacin presenta un resumen de esas Guas, enfatizando cmo pueden utilizarse, por quin y con qu propsito. Asimismo, incluye algunas recomendaciones para promover su uso en la Regin entre autoridades nacionales, planificadores y financiadores involucrados en el desarrollo de estos proyectos. Se trata de un instrumento de introduccin al tema, que permite un acercamiento rpido y directo para comprender los beneficios sociales y econmicos de la aplicacin de medidas de mitigacin en los procesos de diseo, planificacin y construccin de instalaciones de salud y sobre todo, para saber cmo aplicarlas con el objetivo de alcanzar niveles de proteccin capaces, no slo de garantizar la seguridad de las personas, sino la seguridad de la infraestructura y de la operacin de los servicios.

Este documento puede ser consultado en Internet en la direccin:

www.paho.org/desastres

Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales:

Gua para la promocin de la mitigacin de desastres

Elaborado por Tarina Garca Concheso, basado en el documento Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud de R. Boroschek y R. Retamales, del Centro Colaborador OPS/OMS de la Universidad de Chile, y con las recomendaciones de la Reunin Internacional Hospitales en Desastres: Actuar con Precaucin, San Salvador, Julio 2003.

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rea de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre Washington D.C., noviembre 2003

VI MU ND

Biblioteca Sede OPS - Catalogacin en la fuente Organizacin Panamericana de la Salud Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales: Gua para la promocin de la mitigacin de desastres Washington, D.C.: OPS/Banco Mundial, 2003. ISBN 92 75 32484 0 I Ttulo 1. ANLISIS DE VULNERABILIDAD 2. PREVENCIN Y MITIGACIN 3. INFRAESTRUCTURA SANITARIA 4. DESASTRES NATURALES 5. PLANIFICACIN EN DESASTRES NLM HV553.G216r 2003 Es Organizacin Panamericana de la Salud, 2003 Una publicacin del rea de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre, de la Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la Salud en colaboracin con el Banco Mundial. Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas en esta publicacin no reflejan necesariamente los criterios ni la poltica de la Organizacin Panamericana de la Salud. La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin favorable a las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir, total o parcialmente, esta publicacin, siempre que no sea con fines de lucro. Las solicitudes pueden dirigirse al rea de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre de la Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la Salud, 525 Twenty-third Street, N.W., Washington, D.C. 20037, EUA. La realizacin de esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo financiero del Banco Mundial, adems de la Divisin de Ayuda Humanitaria Internacional de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (IHA/CIDA), la Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastre de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/AID) y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID).

ndice
1. 2. 3. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Los fenmenos naturales y la infraestructura de salud . . . . . . . . 9 Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de desarrollo de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.1 3.2 3.3 4 5 6 7 Fase 1: Preinversin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Fase 2: Inversin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Fase 3: Operacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

La inversin en medidas de reduccin del riesgo . . . . . . . . . . .33 Polticas y regulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Capacitacin y formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 El rol de los organismos internacionales en la promocin y financiacin de estrategias de mitigacin . . . . . . . . . . . . . . . 39

Anexo I: Anexo II: Referencias

Efectos de los fenmenos naturales . . . . . . . . . . . . . . . 43 Glosario de trminos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

1
Introduccin

a regin de Amrica Latina y el Caribe conoce bien la devastacin ocasionada por huracanes, inundaciones, sismos, deslizamientos de tierra y erupciones volcnicas. En los ltimos diez aos, los desastres naturales han dejado un saldo de ms de 45.000 muertos, 40 millones de damnificados y daos directos que superan los US$20.000 millones1. El sector de la salud ha sido particularmente vulnerable a estos daos, tanto as que en los ltimos 20 aos, ms de 100 hospitales y 650 unidades de salud resultaron afectados a consecuencia de desastres naturales, ya sea por haber colapsado o haber quedado en condiciones vulnerables que exigieron su desalojo. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), las prdidas acumuladas por este concepto en la Regin ascendieron a 3.120 millones de dlares, lo que podra compararse a una situacin extrema en la que 20 pases de la regin hubiesen sufrido (cada uno) la demolicin de 6 hospitales y por lo menos 70 unidades de salud2. Aproximadamente el 50% de los 15.000 hospitales en Amrica Latina y el Caribe estn ubicados en zonas de alto riesgo, y muchos de ellos carecen de programas de mitigacin de desastres, planes de emergencia o de la infraestructura apropiada para hacer frente a sismos, huracanes y otros fenmenos naturales.

1 Banco Interamericano de Desarrollo. El desafo de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe: Plan de Accin. Washington, DC. 2002 2 Organizacin Panamericana de la Salud, OPS/OMS. Fundamentos para la mitigacin de desastres en establecimientos de salud. Serie Mitigacin de Desastres. Washington, DC. 2000

Introduccin 5

En este contexto, los reglamentos existentes en cuanto al diseo y la construccin de los establecimientos de salud deben revisarse, reorientndolos hacia la mitigacin de desastres, con la meta mxima de proteger la vida de los pacientes, el personal y otros ocupantes, asegurando que estos establecimientos puedan seguir funcionando despus que ocurre un desastre. Existe y es accesible el conocimiento de cmo construir hospitales seguros. Uno de los esfuerzos de produccin de informacin tcnica sobre cmo construir hospitales seguros est siendo impulsado por la Organizacin Panamericana de la Salud, con el apoyo del Centro Colaborador OPS/OMS en Mitigacin de Desastres en Establecimientos de Salud de la Universidad de Chile, que ha publicado las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud*, en colaboracin con el Banco Mundial y ProVention Consortium. Estas Guas fueron validadas en la reunin internacional Hospitales en Desastres: Actuar con Precaucin organizada por la OPS/OMS en San Salvador, del 8 al 10 de julio de 2003. El objetivo de esta publicacin es presentar un resumen de las Guas, enfatizando cmo pueden utilizarse, por quin y con qu propsito. Asimismo, se presentan algunas consideraciones para promover su uso en la Regin entre autoridades nacionales, planificadores y financiadores involucrados en el desarrollo de proyectos de construccin de nuevos establecimientos de salud. Los usuarios potenciales de las Guas son los siguientes: Solicitantes de proyectos de construccin de establecimientos de salud, quienes reconocen la necesidad de contar con un nuevo establecimiento de salud y as lo expresan: Sector pblico (Ministerio de salud, seguro social, otros) Sector privado Gremios organizados Subsector militar Poblacin civil organizada Municipios

Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

*Los interesados en revisar estas Guas pueden consultarlas en www.paho.org/desastres

Ejecutantes y revisores/supervisores de proyectos de construccin de establecimientos de salud: Ministerio de salud Ministerio de obras pblicas Seguro social Oficinas/bureaus de control (u otras oficinas independientes que velan por el cumplimiento de normas de construccin) Subcontratos con sociedades para el establecimiento de hospitales Subcontratos con sociedades/empresas para la administracin, monitoreo, diseo y/o ejecucin del proyecto Sector privado Financiadores de proyectos de construccin de establecimientos de salud: Las propias instituciones pblicas que solicitan Ministerios de hacienda Ministerios de salud con ministerios de hacienda Fuentes internacionales: bancos de desarrollo y donantes multilaterales y bilaterales ONG Sector privado (incluyendo la banca privada)

Introduccin 7

Los fenmenos naturales y la infraestructura de salud

Si bien los desastres naturales representan un elevado costo para los pases afectados, su impacto es proporcionalmente mucho mayor en los pases en desarrollo. Se estima que las prdidas en el producto interno bruto debidas a desastres naturales supera en 20 veces a las que experimentan los pases industrializados3. Entre los efectos de estos eventos, los daos ocasionados sobre la infraestructura de salud de Amrica Latina y el Caribe han sido particularmente severos. (Vase Anexo I) Huracanes como Gilberto (Jamaica, 1988), Luis y Marylin (septiembre de 1995 en Antigua y Barbuda, St. Kitts y Nevis, St. Maarten y otras islas), Mitch (Centroamrica, 1998) y los terremotos de Mxico (1985), El Salvador (1986 y 2001) y Costa Rica y Panam (1991) daaron seriamente los hospitales y servicios de salud, situacin que impact negativamente la atencin de las vctimas de los desastres. (Vase el Cuadro 1)

3 Organizacin Panamericana de la Salud, OPS/OMS / Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales Lecciones aprendidas en Amrica Latina de mitigacin de desastres en instalaciones de salud: Aspectos de costo-efectividad. Washington, DC. 1997

Los fenmenos naturales y la infraestructura de salud

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Cuadro 1. Hospitales y centros de salud daados o destruidos en Amrica Latina y el Caribe segn desastres naturales seleccionados (1985 - 2001)
Hospitales y centros de salud
79 13 7 113 24 4 87 1 437 78 108

Desastre
Terremoto, Chile, marzo 1985 Terremoto, Mxico, septiembre 1985 Terremoto, El Salvador, octubre 1986 Terremotos, El Salvador, enero y febrero 2001 (a) Huracn Gilbert, Jamaica, septiembre 1988 Huracn Joan, Costa Rica y Nicaragua, octubre 1988 Huracn Georges, Repblica Dominicana, septiembre 1998 Huracn Georges, Saint Kitts y Nevis, septiembre 1998 (b) El Nio, Per, 1997-1998 Huracn Mitch, Honduras, noviembre 1998 Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales Huracn Mitch, Nicaragua, noviembre 1998

Camas fuera de servicio

3.271 4.387 1.860 2.021 5.085 ----170 -------

Fuente: Relatora de la Conferencia Internacional sobre Mitigacin de Desastres en Instalaciones de Salud. Mxico. 1996 Crnicas de Desastes, Terremotos en El Salvador 2001, Organizacin Panamericana de la Salud. 2001 (http://www.paho.org/spanish/ped/ELS_2001.htm) (a) Los datos indicados son solo establecimientos del Ministerio de Salud, MSPAS, no incluyen Seguro Social y otros (b) Durante sus 35 aos de funcionamiento, el hospital Joseph N. France de Saint Kitts sufri daos graves causados por huracanes en 10 ocasiones. --Datos no disponibles

Cules son las implicaciones de estos desastres naturales para el sector de la salud? Los fenmenos naturales severos afectan en forma directa la operacin de los sistemas de salud: produciendo daos en las instalaciones de los servicios de salud;

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produciendo daos en la infraestructura de la regin, generando la interrupcin de los servicios bsicos indispensables en la funcin de salud y destruyendo las vas de comunicacin; causando un nmero inesperado de muertes, lesiones o enfermedades en la comunidad afectada, excediendo la capacidad de atencin teraputica de la red de servicios.

Y en forma indirecta: generando movimientos de poblacin, espontneos y organizados, desde zonas afectadas hasta reas donde los sistemas de salud pueden no contar con la capacidad suficiente para asistir a la nueva poblacin; aumentando el riesgo potencial de transmisin de enfermedades contagiosas y aumentando el riesgo de enfermedades psicolgicas en la poblacin afectada; generando desabastecimiento de alimentos, con la consecuente desnutricin de la poblacin; reduciendo, eliminando y/o encareciendo la prestacin de servicios de salud (tanto a nivel curativo como a nivel preventivo); afectando (reduciendo, eliminando y/o contaminando) el abastecimiento de agua limpia, segura y potable;
Los fenmenos naturales y la infraestructura de salud
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modificando las prioridades de salud, donde se suspenden campaas de salud pblica para atender las necesidades emergentes.

La Figura 1 muestra un resumen del impacto socioeconmico de un desastre natural sobre el sector salud. Este impacto, muchas veces difcil de cuantificar, se acumula hasta que concluye la labor de reconstruccin y restauracin de la capacidad operativa. Los daos a bienes y activos pueden acelerar significativamente el empobrecimiento de la poblacin, pues adems ocasionan la prdida de fuentes de trabajo e ingresos4.

4 Keipi, K y Tyson, J. Planificacin y proteccin financiera para sobrevivir desastres. Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC. 2002

Concretamente, la vulnerabilidad de las instalaciones hospitalarias ante una potencial amenaza de la naturaleza se manifiesta en seis rubros principales5: Edificaciones: la ubicacin y las especificaciones de construccin, en particular los aspectos de diseo, resistencia de materiales y vulnerabilidad fsica, son condicionantes de la resistencia de los hospitales ante eventos naturales. Cualquier elemento arquitectnico desprendido o derrumbado debido a un desastre natural significa costos econmicos y humanos. Pacientes: es usual que los centros de atencin mdica funcionen durante las 24 horas del da y a un 50% de su capacidad de servicio, por lo que cualquier catstrofe involucra un efecto amplificado de riesgo para los pacientes. Las listas de espera aumentan, al no ser posible atender toda la demanda habitual y la provocada por la emergencia. Tambin los pacientes sufren frente a la reduccin en la oferta de servicios debido a instalaciones daadas, evacuadas parcialmente o inoperantes. Camas de hospital: en la situacin que sigue a un desastre natural, es frecuente que disminuya la disponibilidad de camas para la atencin inmediata de heridos. Personal mdico y de apoyo: la prdida de personal mdico o de apoyo, a raz de un desastre, constituye un considerable trastorno para la asistencia de heridos. Para no perder capacidad resolutiva, debe recurrirse a la contratacin de personal externo temporal, lo que ocasiona una carga econmica adicional. En ocasiones, la muerte de un especialista puede significar un alto costo tcnico para el pas afectado. Equipo e instalaciones: en un hospital, los daos a los elementos no estructurales (el equipo, las instalaciones y los materiales mdicos) pueden ser de tal importancia que superen el costo de los elementos estructurales; a veces dichos daos pueden ser menores, pero tan crticos que provocan que el hospital deje de funcionar.

Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

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5 OPS/OMS. Relatora de la Conferencia Internacional sobre Mitigacin de Desastres en Instalaciones de Salud. Mxico. 1996

Servicios bsicos o lneas vitales: la capacidad de funcionamiento de los hospitales se apoya en las instalaciones de agua, electricidad, comunicaciones, eliminacin de residuos, que no siempre operan de manera autnoma en las instituciones de salud. Cuando un desastre natural afecta alguno de estos servicios, se afectar el funcionamiento del hospital.

Figura 1: Impacto socioeconmico de un desastre sobre el sector salud

COSTO DE INTERVENCIONES SANITARIAS-EPIDEMIOLGICAS
Agua y saneamiento Control sanitario (alimentos, higiene y educacin en salud pblica) Lucha antivectorial Vacunacin Vigilancia epidemiolgica Servicios de laboratorio

COSTO DEL TRATAMIENTO DE LAS VCTIMAS

Atencin mdica (consultas y hospitalizacin) Mayor demanda de medicamentos e insumos Aumento en horas de personal mdico, paramdico y administrativo Evacuacin y/o transporte de las vctimas

DESASTRE

DAO A INFRAESTRUCTURA, EQUIPAMIENTO, MOBILIARIO E INSUMOS Costo de demolicin y limpieza

Remocin de escombros Adecuacin del terreno

Costo de obras de mitigacin

Anlisis de vulnerabilidad Introduccin de medidas de mitigacin y prevencin

Costo de reparacin y reposicin

Evaluacin del dao Formulacin de proyectos de reparacin y reconstruccin Disponibilidad de recursos (financieros, humanos, materiales) Adquisicin de equipo, mobiliario y medicamentos Importacin de equipo y medicamentos

Evacuacin de establecimientos de salud afectados Montaje y gestin de hospital de campaa Interrupcin de programas de salud pblica y asistenciales. Prestacin de servicios a poblacin desplazada por desastre (salud pblica, atencin mdica, salud mental) Aumento en lista de espera Reduccin en reservas (stock) de medicamentos y vacunas

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Los fenmenos naturales y la infraestructura de salud

OTROS EFECTOS EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS DE SALUD

Los establecimientos de salud, en todo nivel, merecen especial atencin en casos de desastre natural, pues deben continuar con el tratamiento de pacientes alojados en sus instalaciones y deben atender las personas lesionadas por el evento. Asimismo, es importante que no se suspendan sus programas de promocin y prevencin, tales como control de mujeres embarazadas y hemodilisis. Para asegurar continuidad en el servicio en caso de desastre natural, el hospital debe implementar planes formales para hacer frente a dichos eventos. Tambin, el edificio y su dotacin deben permanecer en condiciones de servicio. Las autoridades de los hospitales reconocen estos hechos, razn por la cual han elaborado planes para la atencin de desastres. Sin embargo, an es necesario incorporar aspectos de prevencin y mitigacin en estos planes, fortaleciendo el rol de los comits de desastres de los hospitales en la gestin del riesgo. De ah la importancia de formular consideraciones en el diseo y construccin de las edificaciones, con el fin de proveer seguridad y preservar ciertas reas crticas del hospital, tales como el departamento de emergencias, unidades de cuidados intensivos, las instalaciones de diagnstico, salas de operacin, la farmacia, los almacenes de alimentos y medicinas y los servicios de registro y reserva.
Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Es importante anotar que en los pases de la Regin muchos hospitales afectados han sido diseados de acuerdo a normas de construccin resistentes a sismos, huracanes e inundaciones. Esto puede indicar que el diseo de hospitales debe realizarse con un cuidado mucho mayor al empleado para diseos ms convencionales (edificaciones para viviendas y oficinas), ya que la filosofa de la mayora de las normas sismorresistentes o frente a inundaciones y velocidad del viento busca proteger la vida de los ocupantes de las edificaciones y no asegura la continuidad de su funcionamiento6. Por consiguiente, los diseos arquitectnico y estructural deben contemplar especificaciones sobre seguridad, no slo en relacin con los aspectos puramente fsicos del fenmeno natural que puede afectar al hospital, sino tambin con relacin a los criterios sociales, econmicos y humanos que pesan sobre la planeacin de un hospital.

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6 Organizacin Panamericana de la Salud, OPS/OMS. Fundamentos para la mitigacin de desastres en establecimientos de salud. Serie Mitigacin de Desastres. Washington, DC. 2000

La prdida de vidas y de propiedades causadas por fenmenos naturales se pueden evitar con la aplicacin de tecnologas existentes y sin realizar enormes esfuerzos financieros. Lo nico que se requiere es la voluntad poltica y social de hacerlo. Debido a que se requieren alrededor de dos generaciones para reemplazar el actual inventario de edificaciones en la mayora de comunidades, se debe prestar atencin tanto a la intervencin estructural de las edificaciones existentes como al diseo y construccin de nuevas edificaciones. En este momento no todos los pases de la Regin cuentan con normas tcnicas aplicables al diseo y la construccin de la mayora de edificaciones a prueba de huracanes, sismos u otras amenazas naturales. El camino por recorrer es an muy largo, pero es posible reducir al mnimo los riesgos y los daos si se adoptan las medidas preventivas correspondientes al diseo, construccin y mantenimiento de las nuevas instalaciones de la salud7. En este sentido, la aplicacin de las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud jugar un papel crucial en la reduccin del riesgo existente. A continuacin se presenta un resumen de las Guas y muestra cmo stas pueden ser incorporadas en el ciclo de desarrollo de proyectos para la construccin de nuevos establecimientos de salud.

7 OPS/OMS. Mitigacin de desastres en las instalaciones de salud - Volumen I: Aspectos generales. Washington, DC. 1993

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 15

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de desarrollo de proyectos

El objetivo de las Guas es orientar a los administradores, profesionales y asesores tcnicos del rea de la salud, que tienen por misin la gestin, diseo, construccin e inspeccin de proyectos de construccin de nuevos establecimientos de salud, para introducir medidas de mitigacin que reduzcan la vulnerabilidad y garanticen el mejor nivel de proteccin posible de las instalaciones y de su operacin8. Tomando como base el ciclo de proyecto tradicional y sus tres fases preinversin, inversin y operacin las Guas proponen una serie de lineamientos crticos que facilitan la incorporacin de mecanismos de reduccin de vulnerabilidad al proyecto, indicando claramente qu actividades deben desarrollarse durante cada etapa del proyecto para incorporar medidas de mitigacin y brindando instrumentos para facilitarlas. La Figura 2 presenta el ciclo de proyecto para la construccin de nuevos establecimientos de salud, con sus tres fases y correspondientes etapas, dentro de las cuales se enmarcan las recomendaciones propuestas por las Guas. Los siguientes apartados se organizan en funcin de estas fases y etapas, y se especifica para cada una de ellas sus respectivas recomendaciones.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

8 Las Guas abarcan amenazas de la naturaleza tales como sismos, huracanes, rfagas de viento, deslizamientos de masas de suelo, inundaciones y volcanismo, excluyndose otros fenmenos como incendios y amenazas de origen humano.

Figura 2: Ciclo de proyecto de construccin de un establecimiento de salud

Pre-inversin FASE 1 I. Identificacin de necesidades II. Estudio de alternativas III. Anteproyectos

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 17

FASE 2

Inversin IV. Diseo del proyecto V. Construccin

FASE 3

Operacin VI. Operacin y mantenimiento

3.1 Fase 1: Pre-inversin

Pre-inversin FASE 1
Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales
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I. Identificacin de necesidades II. Estudio de alternativas III. Anteproyectos

Etapa I. Identificacin de necesidades

Corresponde a la identificacin de la necesidad de un nuevo establecimiento de salud. En esta etapa se consideran variables tales como las caractersticas de la red de servicios de salud existente y sus polticas de desarrollo, las tasas de utilizacin de los servicios y la demanda esperada, perfiles epidemiolgicos y de desarrollo demogrfico, polticas de salud y caractersticas geogrficas. Directamente asociada a esta etapa est la generacin del financiamiento para el desarrollo del nuevo establecimiento.

Propuesta para la mitigacin: definicin del nivel de proteccin del establecimiento La ocurrencia de un fenmeno natural puede ocasionar en un establecimiento de salud las siguientes consecuencias: a) pnico, lesiones y/o muertes en pacientes y personal, b) dao total o parcial a la estructura, c) una prdida en la capacidad de operacin del establecimiento, y por tanto en la capacidad de satisfacer y aliviar las necesidades de atencin de salud cuando ms grandes son esas necesidades en la comunidad. Para evitar cada una de estas consecuencias hay un nivel de proteccin que se puede definir a priori para el establecimiento. El primer nivel de proteccin se conoce como proteccin a la vida y es el

requisito mnimo de cualquier infraestructura. El segundo se conoce como proteccin a la inversin y bsicamente asegura la proteccin de la infraestructura y equipamiento. El tercer nivel es el idneo: la proteccin a la operacin, que garantiza que el establecimiento de salud siga operando despus de un desastre natural. En esta etapa inicial del proyecto, deber definirse qu nivel de proteccin se quiere y puede dar al futuro establecimiento (objetivo de proteccin), en funcin de las distintas amenazas naturales presentes en la regin y para los distintos niveles de severidad de estas amenazas. Las Guas contienen un instrumento para ayudar a los tomadores de decisiones a definir si el establecimiento de salud prestar servicios en funcin de la emergencia o con qu nivel de respuesta sobrevivir a sta. Ntese que en la actualidad los avances tecnolgicos, los cambios en la filosofa de diseo y en los procedimientos de aseguramiento de la calidad de la construccin, as como del mantenimiento de la infraestructura permiten controlar el dao y asegurar la proteccin a la operacin. Sin embargo, no ser posible en todas las situaciones alcanzar niveles altos de proteccin. En cada caso habr que considerar restricciones naturales o tcnicas (como por ejemplo, la necesidad de un centro de salud en una isla pequea con gran actividad volcnica pero con una poblacin que requiere de estos servicios), restricciones econmicas (donde se conjuga la necesidad de expandir el sistema para cumplir metas de salud en contraposicin con la necesidad de garantizar la seguridad de las instalaciones) y restricciones polticas (en las que el desarrollo de la infraestructura se genera y se ubica para cumplir las expectativas de la comunidad). En situaciones en que la disponibilidad de recursos no permite establecer el nivel de proteccin ptimo a nivel global del establecimiento, una de las opciones que proponen las Guas es priorizar los servicios crticos de acuerdo a su ubicacin. De esta forma, se pueden definir dos reas en las edificaciones, un rea crtica donde se

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 19

encuentren estos servicios crticos con un nivel de proteccin de la operacin (es decir, donde se garantice el funcionamiento postdesastre), y otra rea donde se ubiquen servicios menos crticos, con un nivel de proteccin menor. El ejercicio de definicin de objetivos de proteccin generar requisitos de organizacin, de seguridad y control del dao en los componentes de infraestructura, y llevar a establecer demandas en las caractersticas del sitio donde se ubicar definitivamente el establecimiento y las caractersticas de su infraestructura.

Etapa II. Estudio de alternativas

En esta etapa se identifican, estudian y comparan las distintas alternativas para satisfacer las necesidades de servicios de salud de la poblacin, conforme a criterios de polticas de salud, demogrficos, geogrficos, sociopolticos y econmicos establecidos por la institucin. La ubicacin definitiva del establecimiento es una variable esencial en este proceso.

Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Propuesta para la mitigacin: evaluacin del riesgo y criterios generales para la seleccin de un sitio seguro Como parte del proceso de seleccin de la ubicacin definitiva del establecimiento, se debern considerar los objetivos de proteccin establecidos para el mismo en tiempo normal y de emergencia, el anlisis comparativo de peligros naturales y tecnolgicos presentes en las alternativas, el costo estimado y la factibilidad tcnica de implementar los sistemas de proteccin necesarios, los recursos econmicos disponibles y las conclusiones del anlisis costo/beneficio de las alternativas. El anlisis deber abarcar no solo el sitio especfico de emplazamiento del establecimiento, sino tambin sus alrededores. Se deber eva-

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luar la manera cmo los fenmenos naturales afectan a la poblacin circundante, a la poblacin de referencia y a la infraestructura, en especial a los servicios vitales, entre ellos, las vas de comunicacin, que permiten a un establecimiento cumplir su objetivo. En resumen, el proceso de seleccin de alternativas de ubicacin tomar en cuenta las siguientes variables: Necesidades de salud Requerimientos socio-polticos y culturales Peligros tecnolgicos Riesgo de fenmenos naturales / amenazas de la naturaleza Requisitos de mitigacin o gestin del riesgo (incluyendo tecnologa existente y el costo de la misma para enfrentar las amenazas del sitio) Objetivos de desempeo en tiempo normal Objetivos de desempeo en tiempo de emergencia Caractersticas de la red de servicios de salud Restricciones socioeconmicas Restricciones tcnicas Restricciones poltico-sociales Una vez seleccionadas las alternativas de ubicacin ser necesario evaluar cada una, basndose en antecedentes y estudios preliminares recopilados sobre las variables arriba indicadas. Se prestar especial atencin a las amenazas de la naturaleza presentes en cada sitio, y para cada una de stas se evaluar: (i) la factibilidad tcnica y econmica de implementar sistemas de proteccin global de la estructura (prevencin y mitigacin); (ii) el impacto sobre la poblacin atendida, los servicios vitales, las dependencias anexas y los accesos a los servicios de salud; y (iii) el impacto que tendr el fenmeno sobre la red de servicios de salud de la regin y/o pas.
Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 21

Finalmente, la seleccin del sitio se har sobre la base de la alternativa que ofrezca el lugar de emplazamiento ms seguro vis-a-vis las amenazas de la naturaleza y el riesgo inherente y conveniente para el establecimiento, en funcin de la oferta-demanda y del costo-eficiencia de dicha seleccin. En algunos casos, no ser posible cumplir con el objetivo de proteccin deseado, o el costo exceder la capacidad de alcanzar tal proteccin, debido a las condiciones extremas en que se ubica la poblacin a la cual se desea prestar la atencin. Ante la inexistencia o alto costo de una localizacin segura de acuerdo a los estndares de proteccin, se debern buscar alternativas tales como: dividir las funciones del establecimiento, de tal manera que se desarrollen en distintas ubicaciones, distantes entre s; proveer de establecimientos mviles o temporales en las zonas de inters; generar sistemas de referencia adecuados para que la poblacin se traslade a establecimientos en otras zonas. Un aspecto clave para el aseguramiento de la calidad, especialmente en los establecimientos de salud con un alto requisito de proteccin, ser la seleccin de grupos profesionales experimentados y activos. En la etapa preliminar del proyecto y para el estudio de amenazas se requerir una amplia gama de profesionales tales como urbanistas, topgrafos, gelogos, mecnicos de suelos, meteorlogos, hidrlogos, sismlogos, vulcanlogos, arquitectos e ingenieros especializados en anlisis de vientos, sismos, estructurales e hidrulicos. Para los especialistas a cargo de los estudios de amenazas de la naturaleza ser indispensable contar con experiencia previa, preferiblemente en diseo de infraestructura hospitalaria.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Etapa III. Anteproyectos

En esta etapa se definen los servicios y espacios fsicos deseados para el establecimiento de salud mediante un programa mdico-arquitectnicoPMA, que establece las relaciones funcionales y las dimensiones deseadas en metros cuadrados. A partir de este PMA se elaboran anteproyectos que determinan cmo se organizarn los servicios y los espacios, y se establecen las caractersticas bsicas de la nueva infraestructura. Durante este proceso se concreta la forma y funcionamiento del establecimiento. La seleccin del anteproyecto definitivo depender, adems de los aspectos funcionales y estticos, de cmo se consideraron las amenazas de la naturaleza tanto a nivel regional como local y de las soluciones que garanticen los objetivos de proteccin establecidos para el proyecto.

Propuesta para la mitigacin: criterios para la evaluacin del anteproyecto y opciones para la reduccin de la vulnerabilidad Dependiendo de las amenazas a las que est sujeto el establecimiento, ser necesario escoger formas y sistemas de proteccin efectivos para la infraestructura. Por ejemplo, en zonas en que predominan los sismos, la edificacin debe ser regular tanto en planta como en altura y deben privilegiarse sistemas que no presenten cambios bruscos del sistema estructural. Adicionalmente, es conveniente en esta etapa establecer si existirn restricciones en la forma y distribucin asociadas al sistema de proteccin de la estructura. Por ejemplo, en zonas de vientos fuertes, la geometra del techo y los cierres verticales toman gran relevancia. En zonas de inundacin, los requerimientos pueden obligar a utilizar rellenos sobre el nivel de referencia que normalmente no se consideraran.

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 23

Debido a que en la etapa de anteproyecto se evala y conjuga la correcta interpretacin y ejecucin de una forma y solucin a los requerimientos del PMA (considerando las amenazas), es imprescindible que el grupo ejecutor tenga la experiencia suficiente para la ejecucin de los mismos.

3.2 Fase 2: Inversin

FASE 2 Inversin IV. Diseo del proyecto V. Construccin

Etapa IV. Diseo del proyecto

En esta etapa se desarrollan los planos, especificaciones, presupuesto y documentos de licitacin que permiten la construccin del establecimiento.
Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Para la ejecucin del proceso de diseo ser necesario contar con cuatro actores bsicos: La institucin solicitante, que establece los objetivos y requisitos. El grupo ejecutor, que desarrolla las distintas actividades de cada etapa del diseo. El grupo revisor, que asegura la calidad de acuerdo a los objetivos del proyecto y las necesidades de la institucin solicitante. El agente financiero, que garantiza el financiamiento para el proyecto y en muchos casos tambin realiza una supervisin de la ejecucin.

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Tanto en esta etapa como en las siguientes, ser crtica la funcin de evaluacin de los grupos de trabajo. El aporte de los expertos en mitigacin es clave y stos debern coordinar su trabajo con todos los profesionales que participan en el proyecto. Idealmente, cada uno de los actores bsicos (solicitante, ejecutor, revisor y financiero) velar por el cumplimiento de los requisitos de seguridad y mitigacin. Tambin es importante notar que en algunos pases, las oficinas/bureaus de control (u otras oficinas independientes que velan por la calidad y cumplimiento de normas) juegan un papel revisor importante en el proyecto a partir de esta etapa. Al estar especializados en los principios de proteccin contra riesgos mayores, estas oficinas independientes pueden asegurar que el proyecto cumpla con los estndares de calidad apropiados para hacer frente a posibles amenazas. Las Guas proponen la revisin externa del diseo por parte de especialistas independientes ya sea por estas oficinas, o en su ausencia, por consultores contratados para tal efecto para asegurar la mayor calidad posible en el diseo. Dentro de toda construccin existen dos tipos de elementos que la conforman: Los elementos estructurales: son aquellos que generan la seguridad de la construccin. Tpicamente son vigas, columnas, losas, muros, diagonales y fundaciones. Los elementos estructurales forman el sistema resistente de la estructura. Los elementos no estructurales: abarcan todos los dems componentes que sin formar parte del sistema resistente de la estructura, son fundamentales para el correcto desarrollo de la funcin hospitalaria. Incluye los elementos arquitectnicos (paredes, suelos, cielos falsos, acabados, cubiertas), las instalaciones electromecnicas, el equipamiento mdico y de laboratorio, el equipamiento de oficina, el mobiliario, y servicios o lneas vitales. Ntese que en el caso de hospitales, cerca del 80% del costo total de la instalacin corresponde a componentes no estructurales.

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 25

Esta clasificacin suele emplearse para establecer la seguridad de la infraestructura. Generalmente, en el grupo de diseo de la estructura participan dos especialidades: la ingeniera estructural y la arquitectura. En los elementos no estructurales participan todas las especialidades. Los efectos de los daos en los componentes no estructurales del establecimiento pueden ser de diferentes tipos. Por una parte, daos en equipo mdico o daos en las lneas vitales que abastecen servicios mdicos y de apoyo pueden redundar en prdidas de vidas humanas y/o en la prdida de capacidad de operacin del establecimiento. Por otra parte, daos parciales o totales en componentes, equipos y sistemas pueden tener altos costos de reparacin y reemplazo. Un dao mayor sobre sistemas, componentes o equipos que contienen materiales txicos o peligrosos puede obligar al desalojo de algunas zonas del establecimiento, con la consecuente prdida de operacin. Tambin son importantes los efectos secundarios de los daos en componentes no estructurales, como por ejemplo: cada de escombros en corredores y vas de escapes, incendios y explosiones, filtraciones de las redes de agua potable y alcantarillado, etc. Es importante sealar que un nivel de dao menor es suficiente para que la asepsia de los recintos se vea afectada, poniendo en riesgo la salud de los pacientes crticos. Se deber por tanto prestar especial atencin a la evaluacin de la seguridad de los componentes no estructurales. La etapa final del diseo culmina con la elaboracin del proyecto, compuesto de los estudios detallados de especificaciones tcnicas, planos, maquetas, documentos de licitacin y presupuestos. Debido a la complejidad de un establecimiento de salud, en esta etapa participa un gran nmero de profesionales agrupados en distintas especialidades. Cada especialidad estar encargada de desarrollar un proyecto especfico: estructura, climatizacin, servicios vitales, etc. La coordinacin apropiada es la clave para el xito de esta etapa.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Propuesta para la mitigacin: criterios para el desarrollo del diseo del proyecto en funcin del objetivo de proteccin definido Luego de la correcta seleccin de un sitio, el aspecto ms importante es la concepcin y desarrollo de un proyecto de diseo de infraestructura que provea un nivel de seguridad acorde con el objetivo de proteccin establecido para el establecimiento. Los sistemas de proteccin que se consideren debern ser factibles de construir y susceptibles de un mantenimiento efectivo. Un mal diseo generar restricciones en las dems etapas del proyecto que podrn dificultar o imposibilitar el cumplimiento del objetivo de proteccin deseado. El sistema estructural que se considere para el establecimiento deber ser adecuado para alcanzar los objetivos de proteccin definidos para el establecimiento y sus servicios. En trminos generales, el diseo deber considerar especificaciones estructurales adecuadas, de forma que para cada nivel de amenaza, el comportamiento del sistema permita cumplir con el objetivo de proteccin. Es importante incorporar en el diseo los sistemas necesarios para que en caso de ocurrir daos y prdidas de operacin, el servicio pueda ser recuperado lo antes posible. Desde el punto de vista de la gestin del riesgo y del cumplimiento del objetivo de proteccin ante amenazas naturales, el grupo de coordinacin del proyecto de diseo deber informar a cada especialista los objetivos funcionales y de proteccin definidos para el establecimiento y sus servicios. Cada especialista, a su vez, deber definir claramente cmo alcanzar esos objetivos. La contribucin de los especialistas en mitigacin es fundamental, quienes debern participar en la revisin y asegurar el cumplimiento de los objetivos de proteccin definidos. El desarrollo del proyecto se realiza por la integracin de todas las especialidades, y por tanto, la coordinacin es indispensable.

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 27

En esta etapa, tanto el grupo ejecutor del diseo como el grupo revisor del proyecto debern entregar un documento que certifique el cumplimiento del objetivo de proteccin. Los sistemas de proteccin a incorporar quedarn finalmente expresados en documentos con los detalles fsicos del sistema a construir: especificaciones tcnicas y planos. Las Guas contienen normas, variables, indicadores, referencias y recomendaciones concretas para orientar la inclusin de criterios de mitigacin en esta etapa. Se incluye tambin un modelo de trminos de referencia para la reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos hospitales, para que sean incorporados en los trminos de referencia tradicionales de diseo de hospitales. Si bien las Guas proponen la incorporacin de especialistas de mitigacin con experiencia en el rea hospitalaria desde el inicio del proyecto hasta su finalizacin, un tema polmico en algunos pases ser la falta de disponibilidad de estos profesionales a nivel nacional. Existen mecanismos para resolver esta carencia de experiencia nacional, como la formacin de joint ventures o alianzas estratgicas entre empresas nacionales de diseo de proyectos de construccin y empresas a nivel internacional especializadas en el diseo hospitalario. Este mecanismo tiene adems la ventaja de permitir una transferencia de conocimientos y tecnologa en el mbito nacional, que de otra forma sera difcil lograr, y siempre y cuando se mantenga la calidad del producto final, puede resultar una asociacin provechosa para ambas partes.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Etapa V. Construccin
En esta etapa se materializa la nueva infraestructura. Se contrata a la empresa constructora. Se efecta la revisin e inspeccin del proyecto. Se termina y entrega la obra final.
Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 29

Propuesta para la mitigacin: ejecucin de medidas de mitigacin, evaluacin de los equipos de trabajo y aseguramiento de la calidad En esta etapa se ejecutan las medidas de mitigacin de la infraestructura definidas en la etapa anterior. Para ello, las Guas enfatizan dos reas crticas que requerirn atencin: i) la composicin y coordinacin de los equipos de trabajo, y ii) el proceso de aseguramiento de la calidad que deber realizarse. La seleccin de los equipos profesionales y empresas que participarn en la etapa de construccin deber basarse en criterios y requisitos previamente definidos, para garantizar la calidad y la transparencia en el proceso de seleccin, asegurando tambin el cumplimiento con las normativas nacionales correspondientes. En las

Guas se puede encontrar instrumentos para la definicin de estos criterios y la evaluacin de los equipos postulantes. Tanto en esta etapa de construccin e inspeccin del proyecto, como en las anteriores de anteproyecto y diseo, se requieren representantes de las siguientes especialidades: arquitectura, climatizacin, diseo estructural, equipos industriales, equipos mdicos y de laboratorio, instalaciones elctricas, instalaciones sanitarias, mtodos constructivos, personal mdico, presupuesto, residuos, seguridad contra incendios, seguridad general, telecomunicaciones, tratamiento de agua, vulnerabilidad y otras. Los especialistas en mitigacin debern participar en la confeccin de los pliegos de licitacin (para la seleccin de la empresa consultora) y tambin debern estar incorporados tanto al equipo constructor como al equipo de supervisin/revisin. La aplicacin de los procedimientos de aseguramiento de calidad (tambin incluidos en las Guas), es clave para garantizar el cumplimiento de los objetivos de proteccin establecidos. Los grupos internos de aseguramiento de calidad, las empresas supervisoras y los consultores externos (peer review/check consultant) debern garantizar el cumplimiento de los planos y especificaciones tcnicas, avalando el cumplimiento de los objetivos funcionales y de seguridad que tiene el proyecto. Durante el proceso de construccin, toda alteracin del proyecto original deber ser aprobada por la institucin, los diseadores y el grupo revisor. Cualquier modificacin del objetivo de proteccin del establecimiento debe ser un acto consciente que debe quedar documentado. De esta forma, se podr asignar correctamente la capacidad de operacin real del centro, dentro de la red de salud de la institucin.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

3.3 Fase 3: Operacin

FASE 3 Operacin VI. Operacin y mantenimiento

Si bien esta etapa no es parte del desarrollo de la nueva infraestructura, es indispensable que en las etapas previas se establezca la forma como operar y se preservar la funcin del establecimiento. Por un lado, la distribucin y relacin entre los espacios arquitectnicos y los servicios mdicos y de apoyo al interior de los hospitales, y por otro los procesos administrativos (contrataciones, adquisiciones, rutinas de mantenimiento, etc.) y las relaciones de dependencia fsica y funcional entre las diferentes reas de un hospital. Una adecuada zonificacin, relacin y mantenimiento de las reas que componen el establecimiento puede garantizar, no solamente un adecuado funcionamiento en condiciones normales, sino tambin en caso de emergencia y desastres naturales. La gestin de mantenimiento es decir, la revisin, reposicin, actualizacin tecnolgica, prevencin y la capacitacin en uso y conservacin asegurar la mxima resiliencia (menor grado de vulnerabilidad) del establecimiento frente a un desastre natural.

Las Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud y su incorporacin al ciclo de proyectos 31

Etapa VI. Operacin y mantenimiento

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

La inversin en medidas de reduccin del riesgo

Como consecuencia de desastres naturales recientes que han puesto de relieve la extrema vulnerabilidad de la regin, varios gobiernos han colocado la prevencin de desastres en su agenda poltica. Tambin en el sector salud, tanto las autoridades gubernamentales como los organismos regionales e internacionales han tomado conciencia sobre la importancia de emprender polticas concretas de mitigacin, en vista del carcter estratgico que los establecimientos de salud tienen precisamente en caso de desastre natural. Sin embargo, esta sensibilizacin no se ha traducido an en suficientes medidas concretas, debido a limitaciones presupuestarias, burocrticas y polticas. El principal reto consiste en despertar el inters de los pases para que cuando se asignen recursos a inversiones en infraestructura social se incorporen medidas de prevencin y mitigacin. Un problema central de los proyectos de mitigacin radica en el concepto de rentabilidad econmica, pues se considera que la inversin inicial puede elevarse significativamente. La reticencia de los gobiernos y de los particulares se agudiza por razones presupuestarias. La escasez de recursos financieros hace que muchas veces los proyectos de mitigacin tomen un papel secundario, cuando debera ser al revs: para proteger la inversin es fundamental exigir normas preventivas.

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La inversin en medidas de reduccin del riesgo

Una inversin en mitigacin que aumente la resistencia estructural de un hospital puede elevar los costos de construccin tan solo entre 1 y 2%9. Si a eso se aade el costo de elementos no estructurales (que como se menciona anteriormente representa cerca del 80% del costo total del establecimiento), se estima que la incorporacin de elementos de mitigacin en la construccin de un nuevo hospital representa menos del 4% de la inversin inicial. Obviamente, un estudio de vulnerabilidad podra indicar la conveniencia de esta erogacin, preferente a la contratacin de un costoso seguro contra riesgo, o la aceptacin de los costos de reposicin; todo ello sin considerar las prdidas humanas y sociales10. Por otro lado, un buen diseo arquitecto-estructural de un establecimiento puede significar la reduccin de los costos de proteccin en los elementos no estructurales en general. Un buen diseo depende de la experiencia del grupo de trabajo, de su coordinacin, de las condiciones de sitio aptas y de la conformidad de la institucin solicitante. Otra importante consideracin sobre costos tiene que ver con los elementos no estructurales de la infraestructura. En este sentido, si las medidas de proteccin no estructural son tomadas en cuenta desde la etapa del diseo, el costo ser mucho ms bajo que si dichas medidas se toman en etapas avanzadas de la construccin o despus de que la estructura ha sido construida. Un ejemplo es la interrupcin de electricidad en un hospital como consecuencia de daos severos en un generador de electricidad cuyo costo aproximado es de US$50.000. Este dao puede ser evitado mediante la instalacin de aisladores ssmicos que reducen los efectos de los sismos en el generador de electricidad as como de mecanismos que eviten su volcamiento, cuyo costo puede rondar los US$25011.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

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Organizacin Panamericana de la Salud, OPS/OMS. Fundamentos para la mitigacin de desastres en establecimientos de salud. Serie Mitigacin de Desastres. Washington, DC. 2000 10 OPS/OMS. Relatora de la Conferencia Internacional sobre Mitigacin de Desastres en Instalaciones de Salud. Mxico. 1996 11 OPS/OMS. Gua para la mitigacin de riesgos naturales en las instalaciones de la salud en los pases de Amrica Latina. Washington, DC. 1992.

Polticas y regulacin

Con pocas excepciones en la regin no se han aplicado polticas que reflejen una comprensin de su vulnerabilidad y que contengan medidas para corregirla. El ordenamiento territorial y los cdigos de construccin en general siguen siendo inadecuados o no se aplican estrictamente en la mayora de las reas expuestas a amenazas naturales. La poltica en materia de infraestructura orienta muy pocos recursos a las tareas bsicas de mantenimiento, lo cual reduce la resistencia a las amenazas naturales y eleva el riesgo de daos severos a la infraestructura12. El principal obstculo para que los cdigos de construccin sean efectivos como instrumento de mitigacin de desastres radica en su aplicacin. Algunos pases de la Regin no cuentan con normas propias, sino slo con adaptaciones de parmetros europeos o estadounidenses que no se ajustan a las condiciones locales. En otros, como Colombia, Costa Rica, Mxico y algunos pases del Caribe, se han desarrollado cdigos excelentes, pero que no cumplen satisfactoriamente con sus objetivos por la carencia de obligatoriedad desde el punto de vista legal, o porque sta no se supervisa en la prctica. Otras medidas, como las regulaciones sobre el uso del suelo en zonas de amenaza, dependen no slo del respaldo legal, sino tambin de la capacidad institucional para la vigilancia de su cumplimiento.

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Banco Interamericano de Desarrollo. El desafo de desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe: Plan de Accin. Washington, DC. 2002

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Polticas y regulacin

En el caso de los hospitales e instalaciones esenciales se ha demostrado que el colapso funcional es, con mayor frecuencia, el efecto principal de un desastre, ms que el colapso estructural. La solucin a este problema se encuentra en programas de mantenimiento preventivo de las instalaciones. El mantenimiento, como una actividad planificada, no slo reduce el deterioro sino que en caso de desastre asegura un comportamiento adecuado de los servicios pblicos (agua, gas, electricidad) y de los componentes no estructurales (acabados, techos, aberturas, etc.), y no es oneroso si se considera como un costo ms del presupuesto normal de operacin de una edificacin13. Deber realzarse la importancia del mantenimiento como una medida para ajustar la vulnerabilidad a los niveles pre-establecidos, permitiendo la incorporacin de medidas de prevencin.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

13 Organizacin Panamericana de la Salud. Hacia un mundo ms seguro frente a los desastres naturales: la trayectoria de Amrica Latina y El Caribe. Washington D.C. OPS/OMS, 1994. www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc5387.htm

Capacitacin y formacin

El diseo hospitalario es una responsabilidad compartida de la arquitectura y la ingeniera. Muy particularmente, es necesario enfatizar lo que se comparte en trminos de relaciones fsicas entre las formas arquitectnicas y los sistemas estructurales resistentes, y sera ideal que la comprensin de estas relaciones estuviera presente en cada diseador que trabaja en zonas de riesgo. Lamentablemente, a nivel internacional, los mtodos educativos y la prctica han tendido a reducir la oportunidad de fomentar este entendimiento en la manera de pensar del diseador, ya que se separa la instruccin de los nuevos arquitectos de la de los nuevos ingenieros, y tambin en muchos casos, quedan separados en la prctica. Por otro lado, es vital promover la inclusin de la mitigacin de los desastres en los programas de las instituciones de capacitacin profesional relacionadas con construccin, mantenimiento, administracin, financiamiento y planificacin de los establecimientos de salud y de los sistemas de abastecimiento de agua, abastecimiento elctrico y comunicaciones, entre otros. Como estrategia para solventar la falta de especialistas con experiencia en diseo hospitalario que pudiera existir a nivel local, se sugiere explorar varias opciones: la creacin de alianzas estratgicas entre grupos nacionales e internacionales, asociaciones pblico-privadas, o la inclusin de requisitos concretos en ese sentido en las licitaciones de llave en mano, por ejemplo. Estas propuestas adems tendran la ventaja de contribuir a fortalecer la capacidad tcnica nacional.

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Capacitacin y formacin

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

El rol de los organismos internacionales en la promocin y financiacin de estrategias de mitigacin

En el mbito de la reduccin del riesgo en hospitales y establecimientos de salud, la OPS/OMS trabaja activamente con los pases de la regin para evaluar y reducir la vulnerabilidad de sus hospitales frente a los desastres naturales y para lograr la voluntad poltica de las autoridades de salud. Tambin promueve la divulgacin y capacitacin tcnica de profesionales. A principios de la dcada de los 90, la OPS/OMS inici un proyecto dirigido a ingenieros, arquitectos y encargados de mantenimiento de los hospitales, as como a los niveles de decisin poltica y administrativa, cuyo objetivo principal era crear conciencia sobre la necesidad de invertir en proteccin, mantenimiento y reforzamiento de los edificios existentes, pero tambin sobre la obligacin de disear y construir nuevas obras con criterios especficos de seguridad ante la accin de los desastres naturales. Como parte de esta iniciativa, la OPS ha desarrollado guas y proyectos piloto, y ha apoyado anlisis de vulnerabilidad en hospitales de muchos pases de la Regin. En el marco del Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (DIRDN, www.unisdr.org), los pases de la Regin crearon en 1999 el Comit Interamericano para la Reduccin de los Desastres Naturales en el mbito de la Organizacin de los Estados Americanos. Este Comit prepara iniciativas estratgicas y presta especial atencin a la reduccin de la vulnerabilidad de los estados miembros.

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El rol de los organismos internacionales en la promocin y financiacin de estrategias de mitigacin
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A nivel regional, instituciones como el Organismo Caribeo de Respuesta de Emergencia a Desastres (CDERA, www.cdera.org) y el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC, www.cepredenac.org) tienen el propsito de promover la cooperacin internacional, la asistencia tcnica y el intercambio de informacin para fortalecer la prevencin de desastres. Tambin la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL, www.cepal.org) cumple un papel importante en este campo, particularmente con su experiencia en la evaluacin del impacto econmico de los desastres naturales. Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) son ejemplos de cmo la prevencin y la mitigacin estn cobrando especial importancia en el financiamiento de proyectos. El Banco Mundial (BM) es el mayor proveedor a nivel mundial de ayuda financiera para reconstruccin despus de desastres, y est dando pasos para establecer la reduccin de la vulnerabilidad como uno de sus esfuerzos clave en la lucha contra la pobreza14. Desde 1980 hasta el ao 2000, desembols un total de $2.5 billones para proyectos de mitigacin en Amrica Latina. A nivel institucional, la Unidad para la Prevencin de los Desastres Naturales del BM (Disaster Management Facility, DMF, www.worldbank.org/dmf ), establecida en 1998, tiene como objetivo brindar un liderazgo activo en la prevencin y mitigacin de desastres, mediante la capacitacin, asesoras y el establecimiento de sociedades productivas con la comunidad internacional y cientfica para la promocin de esfuerzos de reduccin de desastres15. Para ello se ha propuesto focalizar sus esfuerzos en las siguientes acciones: Fomentar la formulacin de polticas de desarrollo sostenible que apunten a reducir las prdidas provocadas por desastres naturales. Incentivar en los pases prestatarios (i) el anlisis de identificacin de riesgos y prdidas potenciales, y (ii) el anlisis de costobeneficio de la gestin del riesgo, as como promover el uso de los resultados a nivel de planificacin y presupuesto. Desarrollar y promover la investigacin del impacto en el

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

14 Interamerican Development Bank. Preparatory Group Meeting on Natural Disasters: Disaster Prevention and Risk Reduction Working Paper. Interamerican Committee on Natural Disaster Reduction (IANDR). Washington, DC. 2001 15 Kreimer, A. and Gilbert, R. Lessons from the World Banks Experience of Natural Disaster Related Assistance. Disaster Risk Management, Working Paper Series 2. The World Bank. Washington, DC. 1999

desarrollo socioeconmico a largo plazo de los desastres naturales y la mitigacin, el rol del financiamiento compartido (cost sharing) y la recuperacin de costos (cost recovery) en la mitigacin. Incorporar en los Programas de Estrategia Econmica para los pases del BM (CAS) la gestin del riesgo como un elemento integral de la planificacin nacional del desarrollo. Difundir la importancia de la mitigacin, enfatizando los beneficios econmicos y sociales y buscando solventar las limitantes existentes. Incorporar la mitigacin en el diseo de proyectos de desarrollo con la meta final de que llegue a formar parte intrnseca de todo proyecto. Es decir, que sea un proceso estndar dentro del ciclo de proyecto y que sea evaluado. Como parte de esta gestin, la Unidad de Prevencin ha desarrollado un paquete informativo (toolkit) para el personal del BM que incluye lineamientos y ejemplos de proyectos de mitigacin y prevencin de desastres, con el propsito de fomentar su uso a nivel institucional. Tambin ofrece capacitacin y asesoras tcnicas en esta rea al personal de diferentes departamentos del BM. Una coalicin que naci de los esfuerzos del BM por promover la mitigacin es ProVention Consortium (www.proventionconsortium.org), formada por gobiernos, organismos internacionales, instituciones acadmicas y representantes del sector privado y la sociedad civil, cuya misin es apoyar a los pases en desarrollo en la reduccin del riesgo y del impacto social, econmico y ambiental de desastres naturales y tecnolgicos en la poblacin ms pobre. Por su parte, el BID tambin est tomando accin: en 1999 adopt una poltica nueva a fin de colocar la prevencin a la cabeza del debate sobre el desarrollo y adoptar un enfoque ms integral y preventivo de la reduccin de riesgos y la recuperacin tras los desastres. En esta poltica, que durante el ao 2003 est siendo reformulada para ampliar y fortalecer sus objetivos y reas de accin, el BID

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El rol de los organismos internacionales en la promocin y financiacin de estrategias de mitigacin

se propone dar prioridad a las medidas para reducir la vulnerabilidad y proporcionar financiamiento a los pases de la Regin para la prevencin y mitigacin de desastres y para el fortalecimiento de la capacidad para manejar los riesgos. Concretamente, el BID se ha comprometido a apoyar a los pases de la Regin para que adopten planes integrales de gestin de riesgos a travs de las siguientes acciones16: Creacin de mecanismos financieros para ayudar a los pases a tomar y fortalecer medidas de prevencin de desastres y gestin de riesgos (prstamos, cooperacin tcnica reembolsable y no-reembolsable). Fomento del dilogo con los pases sobre la determinacin de los riesgos, estrategias de gestin de riesgos y el uso de los instrumentos disponibles en el BID para financiar inversiones relacionadas con los desastres naturales. Incorporacin de la reduccin del riesgo en el ciclo de los proyectos en la programacin e identificacin, formulacin, ejecucin y evaluacin de proyectos. Como parte de este proceso se est elaborando una serie de documentos sectoriales (Sectoral Checklists for Disaster Risk Management) para apoyar la elaboracin de proyectos en los distintos sectores. Identificacin de puntos focales a nivel institucional para apoyar a los pases en la preparacin de programas de reduccin de riesgos y coordinacin de las actividades de prevencin. Creacin de alianzas estratgicas para la recopilacin y diseminacin de informacin que incluye la preparacin de estudios de preinversin, financiamiento de inversiones en prevencin y reconstruccin y el establecimiento de protocolos interinstitucionales para la respuesta a los desastres.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

16 Banco Interamericano de Desarrollo. El desafo de desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe: Plan de Accin. Washington, DC. 2002

Anexo I
Efectos de los fenmenos naturales
Tipo de desastre
Sismos

Efectos generales
Temblores y fisuras Deslizamiento de tierras Licuefaccin Asentamientos y derrumbamientos subterrneos Avalanchas y deslizamientos Cambio en el curso de aguas subterrneas Incendios

Efectos en la infraestructura
Daos a las construcciones Daos diversos en caminos, puentes, diques y canales Rotura de conductos: tuberas, postes y cables Dao a represas y desbordamiento de ros que ocasionan inundaciones locales Hundimiento de estructuras y edificaciones Deterioro de construcciones subterrneas Destruccin y dao de infraestructura urbana (redes, calles, equipos y mobiliario) Ocasiona incendios Daos a edificaciones Interrupcin, rotura y cada de lneas de distribucin, en particular areas Daos a puentes y carreteras por deslizamientos, avalanchas y aludes torrenciales No ocasiona prdidas mayores

Huracanes, tifones y ciclones

Vientos de gran fuerza, racheados y constantes inundaciones (por lluvia y engrosamiento y desborde de cauces)

Sequas

Resecamiento y resquebrajamiento de la tierra y prdida de la capa vegetal Exposicin a la erosin del viento Desertizacin Erosin Sobresaturacin de agua, desestabilizacin de suelos y deslizamientos Sedimentacin

Inundaciones

Aflojamiento de bases y pilotaje de edificaciones Enterramiento y deslizamiento de construcciones y obras de infraestructura Bloqueo y sedimentacin de canales y drenajes

Contina en la siguiente pgina

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Anexo I

Efectos de los fenmenos naturales

Tipo de desastre
Maremotos o tsunamis Erupciones volcnicas

Efectos generales
Inundaciones Salinizacin y sedimentacin de franjas costeras Contamina aguas y capa fretica Incendios, prdida cubierta vegetal Depsito de desechos incandescentes y lava Depsito de cenizas Deterioro de suelos por asentamiento de productos qumicos areos Deslizamientos, avalanchas y aludes torrenciales Licuefaccin Deshielo y avalanchas

Efectos en la infraestructura
Destruye o daa edificaciones, puentes, carreteras, sistemas de riego y drenaje Destruye edificaciones y todo tipo de infraestructura Derrumbamiento de techumbres por depsito de cenizas Enterramiento de edificaciones Ocasiona incendios Afecta canales, puentes y lneas de conduccin y transmisin, tanto areas como subterrneas

Fuente: Adaptado de Frederick C. Cuny (1983), Disasters and prevention, Oxford University Press, Nueva York.

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Anexo 1I
Glosario de trminos
A continuacin se definen algunos conceptos de carcter general requeridos por el lector para la comprensin del texto. La definicin de conceptos ms especficos se efecta en el documento Guas de reduccin de vulnerabilidad en el diseo de nuevos establecimientos de salud. Amenaza de la naturaleza / Amenaza natural Aseguramiento de calidad Componentes estructurales Componentes no estructurales Corresponde a un evento de origen natural de intensidad suficiente para producir daos, en un espacio y tiempo determinados.

Conjunto de acciones que se deben desarrollar a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos del proyecto. Elementos que forman parte del sistema resistente de la estructura: columnas, vigas, muros, fundaciones, losas y otros. Elementos que no forman parte del sistema resistente de la estructura. Corresponden a elementos arquitectnicos, equipos y sistemas necesarios para el desarrollo de la operacin propia del establecimiento. Entre los componentes no estructurales ms importantes se incluyen elementos arquitectnicos tales como fachadas, particiones interiores, estructuras de techumbre, apndices, etc.; sistemas y componentes tales como lneas vitales, equipamiento industrial, mdico y de laboratorio, mobiliario, sistemas de distribucin elctrica, instalaciones bsicas, sistemas de climatizacin, transporte vertical, etc.

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Anexo II

Detallamiento estructural

Corresponde al conjunto de medidas que emanan de la experiencia terica, emprica y experimental de las disciplinas, orientadas a proteger y mejorar el desempeo de los componentes estructurales. Corresponde al conjunto de medidas que emanan de la experiencia terica, emprica y experimental de las disciplinas, orientadas a proteger y mejorar el desempeo de los componentes no estructurales. Legajo jurdico que debe definir como mnimo las caractersticas de los contratos (partes involucradas, montos, plazos de ejecucin, formas de pago, etc.) y las caractersticas tcnicas de la obra (planos generales y de detalles estructurales y no estructurales, normas y cdigos que deben ser considerados, requerimientos de inspeccin especializada, mtodos constructivos recomendados y proscritos, etc.). Conjunto de actividades que tiene por funcin velar por el cumplimiento de los requerimientos del proyecto en materias tales como: calidad de la mano de obra durante la construccin, utilizacin de procesos constructivos y materiales de calidad acorde con los objetivos del proyecto, cumplimiento de las disposiciones establecidas en las normas y cdigos instituidos en los contratos, constatacin de entrega de certificaciones de seguridad de componentes, etc. Nivel mnimo de proteccin requerido en una infraestructura para que sta no colapse o ponga en peligro la vida de las personas que la ocupan, en caso de una amenaza natural. Es el nivel de proteccin comnmente utilizado en la construccin de establecimientos de salud. Es el nivel de proteccin de una infraestructura que conduce a la proteccin de todo o parte de la infraestructura y equipamiento, aunque el establecimiento en s deje de funcionar. Con este nivel de proteccin establecido es posible contar con una infraestructura que pueda recuperar su operacin en un plazo y a un costo acorde con las capacidades de la institucin.

Detallamiento no estructural

Documentos de licitacin

Inspeccin especializada

Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Proteccin a la vida

Proteccin a la inversin

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Proteccin a la operacin

Este objetivo de proteccin de una infraestructura se orienta no solo a evitar daos a las personas y a preservar la infraestructura, sino a mantener la operacin o funcin del establecimiento despus del desastre. Es el objetivo de proteccin ms alto: incluye la proteccin a la vida y a la inversin. Corresponde al grado de prdidas esperadas frente a la ocurrencia de un fenmeno de la naturaleza. El nivel de riesgo se encuentra ntimamente relacionado con el nivel de proteccin considerado en la estructura. Se consideran como servicios crticos aquellos recintos en los cuales se desarrollan funciones vitales o esenciales, los que contienen equipos o materiales peligrosos o dainos y aquellos cuya falla puede generar caos y confusin entre pacientes y/o funcionarios. Sistema estructural diseado especialmente para resistir acciones de fuerzas externas que puedan afectarlo. El sistema estructural debe ser diseado cumpliendo con un detallamiento acorde con los objetivos de proteccin definidos para la estructura. Dispositivos implementados para proveer de seguridad a los componentes estructurales y no estructurales del edificio y satisfacer los objetivos de proteccin definidos. Corresponde a la probabilidad de un establecimiento que cuenta con un determinado nivel de proteccin, de sufrir daos materiales o resultar afectado en su operacin cuando se ve expuesto a una amenaza de la naturaleza.

Riesgo

Servicios crticos

Sistema resistente

Sistemas de proteccin

Vulnerabilidad

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Glosario de terminos

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales

Referencias

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Referencias

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Proteccin de las nuevas instalaciones de salud frente a desastres naturales