Universidade Federal do Rio de Janeiro

REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO URBANO E JURDICO-AMBIENTAL BRASILEIRO

ADRIANA TINOCO VIEIRA FIXEL

RIO DE JANEIRO 2012

REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO URBANO E JURDICO-AMBIENTAL BRASILEIRO

ADRIANA TINOCO VIEIRA FIXEL

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia Urbana, PEU, da Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Engenharia Urbana. Orientador: Prof. Dr. Camilo Michalka Jnior

Rio de Janeiro Junho de 2012

Fixel, Adriana Tinoco Vieira reas Contaminadas no Contexto Urbano e Jurdico - Ambiental Brasileiro/Adriana Tinoco Vieira Fixel. - Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2012. XV, 189. Orientador: Prof. Dr. Ing. Camilo Michalka Jnior Dissertao (Mestrado) UFRJ/PEU/Programa de Engenharia Urbana, 2012. Referncias Bibliogrficas: p.161-183.
1. reas Contaminadas; 2. Crescimento

Urbano; 3. Desindustrializao; 4. Polticas Pblicas;5. Direito Ambiental. I. MICHALKA JR., Camilo II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, PEU, Programa de Engenharia Urbana da Escola Politcnica. III. reas Contaminadas no Contexto Jurdico, Urbano e Ambiental Brasileiro

REAS CONTAMINADAS NO CONTEXTO URBANO E JURDICOAMBIENTAL BRASILEIRO

ADRIANA TINOCO VIEIRA FIXEL

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia Urbana, PEU, da Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Engenharia Urbana.

Examinada por:

______________________________________ Prof. Dr. Ing. Camilo Michalka Junior Escola Politcnica de Engenharia)UFRJ

______________________________________ Profa. Dra. Claudia Ribeiro Pfeiffer Planejamento Urbano e Regional UFRJ

______________________________________ Profa. Dra. Margarida Maria Lacombe Camargo Teoria do Direito e Direito Constitucional UFRJ

Rio de Janeiro, RJ Brasil Junho de 2012

DEDICATRIAS

Aos meus pais, Paulo e Suely, que com seus diferentes estilos e perspectivas de mundo, cultivaram em mim um profundo respeito pelas diferenas e antagonismos, tornando simples a difcil tarefa de busca do desejvel equilbrio no viver.

Gabriela, minha amada e adorvel filha, que me brindou com a beno divina da maternidade, muito me ensinando, ainda hoje, no aprimoramento dirio da amizade e da cumplicidade desta doce relao.

Ao Francis, meu marido, pelas permanentes palavras de incentivo e companheirismo, fundamentais nos momentos de isolamento e pouco convvio familiar.

A Guigui, minha amada poodle, por sua incansvel companhia e fidelidade, nas inmeras noites insones.

Ao Direito Ambiental, pela diuturna dicotomia da condio de cidad e advogada, que invariavelmente me conduziu certeza (talvez a nica que tenha....) da necessidade do exerccio permanente da intuio e do aprendizado contnuo para o atingimento da conciliao de interesses, muitas vezes inconciliveis.

Ordem Divina, que sempre me acompanhou no encontro das melhores escolhas pessoais e profissionais nesta jornada e que me impulsionou no exerccio dirio da f, pacincia e determinao, sem as quais, certamente, esta Dissertao no teria chegado ao fim.

AGRADECIMENTOS

querida amiga Eliane Rosa, que primeiramente acreditou e a mim confiou a difcil misso do trato das complexas questes do Direito Ambiental junto ao Servio Jurdico de Meio Ambiente do Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRAS.

Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental / Departamento de Qualidade Ambiental na Indstria do Ministrio do Meio Ambiente que, creditando a mim a responsabilidade pela Consultoria Jurdica do Projeto BRA 05/022, possibilitou o descortino para o preocupante tema

das reas contaminadas no contexto urbano das cidades.

Ao meu orientador e amigo, Prof. Dr. Ing. Camilo Michalka Jnior, por seu esprito combativo e independente, dando-me as condies necessrias para a livre concepo e juzo crtico das complexas questes das cidades, agora sob o foco da Engenharia Urbana e no mais somente do Direito.

Ao amigo e assistente Alex Sampaio, pela tranquilidade e certeza de que as minhas ausncias poderiam ser supridas, a contento, pela sua dedicao e compromisso com a consolidao do nosso recm-formado escritrio.

Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto (Luanda/Angola), pela inestimvel experincia de integrar o Corpo Docente do Curso de Ps Graduao em Petrleo e Gs, na condio de Professora Externa Convidada, consolidando a certeza da importncia da formao acadmica reconstruo de um pas. na

Os efeitos destruidores sobre o meio natural variam muito, estejam os homens agrupados em grandes aglomeraes urbanas ou, pelo contrrio, divididos em coletividades medianas ou pequenas. A massa de substncias nocivas que resulta das grandes aglomeraes mais importante do que a mesma massa dividida em unidades menores. No segundo caso, possvel chegar a manter certa autodepurao do meio ambiente, particularmente no que se refere gua. Em

contrapartida, no primeiro caso, este mesmo meio ambiente fica saturado, destrudo, aniquilado. (...) Atualmente chegamos a um ponto em que os recursos no renovveis que desbaratamos ficaram muito limitados. Entramos numa era de economia do meio ambiente. Philippe Saint Marc

RESUMO:

O modelo brasileiro de desenvolvimento industrial, tpico das sociedades ocidentais em desenvolvimento, foi fundamentado num passado histrico de acumulao de capital, escalada da expanso urbana ao custo de sua espoliao e da desordem na organizao de seus espaos, ocasionando o uso e a ocupao do territrio brasileiro de forma ambientalmente no sustentvel, polarizada e extremamente desigual. Somado a isso, as

estratgias do setor imobilirio e a intensa migrao campo-cidade no decorrer da segunda metade do sculo XX, impulsionando ainda mais o adensamento

populacional nas metrpoles, trouxe efeito um cenrio de verticalizao das moradias e de vazios urbanos, enquanto que a populao de baixa renda, por sua vez, mais se curvava gradual periferizao. H de se considerar, ainda, os processos de descontinuidade dos parques industriais - fenmeno este conhecido como desindustrializao (SNCHEZ, 2001) das grandes

metrpoles brasileiras, sem os devidos cuidados com o meio ambiente natural e construdo, permitindo o gradual descobrimento de reas contaminadas e degradadas em locais onde outrora teriam se desenvolvido atividades

potencialmente poluidoras, sobretudo em regies densamente povoadas e industrializadas. Inquestionvel, desta sorte, a relao entre a lgica de reproduo do capital, a expanso urbana perifrica, a degradao ambiental e o catico e incongruente panorama scio-ambiental nas grandes cidades.

Este cenrio torna-se ainda mais agravado pela ineficincia da Administrao Pblica na implementao de polticas voltadas para uma soluo definitiva do problema, remanescendo as reas degradadas e/ou contaminadas, ainda hoje, como fontes permanentes de riscos sade humana e ao meio ambiente e, por tais motivos, de grande preocupao dos estudiosos sobre o tema. Mesmo diante de um ordenamento jurdico tido como bastante moderno no trato das questes ambientais e de uma bem concebida estrutura estatal

urbano-organizacional, merece o tema, portanto, uma analise crtica mais detalhada sob o ponto de vista da Engenharia Urbana e do Direito Ambiental Brasileiro e Comparado. Palavras-chave: reas Contaminadas; Crescimento Urbano; Desindustrializao, Polticas Pblicas; Direito Ambiental.

ABSTRACT

The Brazilian industrial development, as a typical process in the Western societies still in development, was grounded over a historical past of increase of the urban expansion, spoliation and

accumulation of capital,

disorder in the organization of urban space, provoking the use and occupation of the Brazilian territory in an environmentally non- sustainable, polarized and extremely unequal way. It must also be considered that the strategies from the real estate industry and the intense rural exodus during the second half of the 20 th century mostly contributed to the densification of the population in the metropolises, which underwent a process of verticalization coupled with the

creation of big empty urban spaces, while the low-income population was gradually forced to move to the cities peripheries. In addition to this situation, Brazilian metropolises were long affected by processes of discontinuity of their industrial sites - a phenomenon known as desindustrializao (SNCHEZ, 2001) - without the necessary care with the environment, creating a gradual discovery of natural and constructed and degraded

contaminated

areas, where potentially pollutant activities would have been developed in the past, especially in densely populated and industrialized regions. Thus,

undeniably the relation between the logic of capital reproduction, the periurban expansion, the environmental degradation and the present environmental panorama of incongruities and chaos in the Brazilian big cities. This scenario becomes even worse as the Public Administration continues to be inefficient regarding the implementation of public policies to find a final solution to the problem. Those contaminated areas still remaining as a permanent risk to the populations health and to the environment and motive of constant discussions among specialists on the theme, even though before a modern legislation and a well-conceived urban organizational structure, as the Brazilian ones. This subject, therefore, deserves a more detailed analysis from the point of view of the Urban Engineering and the Brazilian and Comparative Environmental Law. Key words: Contaminated Areas; Urban Growth: Desindustrializao (the slowing process of industrial activity); Public Policies; Environmental Law.

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Siglas e Abreviaturas.

ABAS ANVISA BDA BNH CABERNET

Associao Brasileira de guas Subterrneas Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Banco de Declaraes Ambientais Banco Nacional de Habitao Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network

CEF CENEPI CETESB CF/88 CGLAB

Caixa Econmica Federal Centro Nacional de Epidemiologia Companhia Ambiental do Estado de So Paulo Constituio Federal de 1988 Coordenao Geral de Laboratrios de Sade Pblica

CGPNI

Coordenao Geral de Programa Nacional de Imunizaes

CGVAN CGVEP CIA CIDE CLARINET

Coordenao Geral de Vigilncia Ambiental Coordenao Geral de Vigilncia Epidemiolgica Contribuio de Interveno Ambiental Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Contaminated Land Rehabilitation Network for

Environmental Technologies CORE DENSP DESAI DIEESE Coordenao Regional Departamento de Engenharia de Sade Pblica Departamento de Sade Indgena Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos DIVEP Diviso de Vigilncia Epidemiolgica e Ambiental em Sade FEAM FECAM FEPRAC FGTS Fundao Estadual do Meio Ambiente Fundo Especial de Controle Ambiental Fundo Ambiental para reas Contaminadas Fundo de Garantia por Tempo de Servio

11

FIOCRUZ

Fundao Osvaldo Cruz FUNASA Fundao Nacional de Sade

GESOL GTZ

Gerncia de Qualidade dos Solos Sociedade de Cooperao Tcnica (Deutsche

Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais IBGE IDEMA/RN Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos do Rio Grande do Norte IDS IEC MA MMA MPO MS OMMA ONU/FNUAP Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel Instituto Evandro Chagas Ministrio da Agricultura Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento e Oramento Ministrio da Sade rgo Municipal de Meio Ambiente Organizao das Naes Unidas/Fundo de

Populao das Naes Unidas OPAS PDE PNAD RIDE RELASC Organizao Panamericana de Sade Plano Diretor Estratgico Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Regio Integrada de Desenvolvimento Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados RESCUE Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments REVITA Revitalizao de reas Urbanas Degradadas por Contaminao SAS SES SEMARH Secretaria de Assistncia Sade Secretaria Estadual de Sade Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos

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SINGREH

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SINVAS SISNAMA SMS SMDU SPS UERN UFERSA UFZ UNESP UNFPA

Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental Sistema Nacional de Meio Ambiente Secretaria Municipal de Sade Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano Secretaria de Polticas em Sade Universidade do Estado do Rio Grande do Norte Universidade Federal Rural do Semi-rido Centro Helmholtz para Pesquisa Ambiental Universidade Estadual Paulista Fundo das Naes Unidas para a Populao

13

SUMRIO

1 2 2.1

INTRODUO A ORGANIZAO E EVOLUO DO ESPAO URBANO O Surgimento das Cidades. A Revoluo Industrial e

16 20 o Modelo 22

Urbano-Industrial das Sociedades Modernas.

2.2 As Cidades e o Crescimento Urbano Mundial. O Processo de Urbanizao Brasileiro. 26

2.3 A Ocupao Desordenada das reas Urbanas Brasileiras. Periferizao das Populaes de Baixa Renda e Favelizao. 30

2.4 O Uso e a Ocupao do Solo Urbano Brasileiro. O Papel do Estado Como Gestor dos Recursos Naturais e dos Bens Urbanos. A Questo Habitacional. A Lgica Inversa do Desenvolvimento. 33

2.5 O Modelo De Crescimento e Desenvolvimento Econmico luz dos Conflitos Urbanos e da Degradao Ambiental. 2.6 Novos Diplomas Legais Brasileiros. Conferncia Das 36 Naes 39 42

Unidas sobre Meio Ambiente, Agenda 21 e Rio + 20. 2.7 A Engenharia Urbana no Contexto da Evoluo das Cidades Indstria Brasileira. Plano de Metas e Planos Econmicos. 2.7.2 Poltica Econmica do Milagre. Industrializao e

2.7.1 Os Governos Brasileiros de Vargas a Lula. O Desenvolvimento da 42 Urbanizao. 46

Polticas Pblicas Habitacionais e de Urbanismo.

2.7.3 Desindustrializao. Disponibilidade de reas Livres e sob Risco. A Mudana de Paradigma no Uso e Ocupao do Solo Urbano. 52

POLTICAS PBLICAS E PLANEJAMENTO URBANO

58

3.1 Urbanizao e Planejamento Urbano. A Experincia Internacional e Brasileira. 58

3.2 A Ordem Urbana Internacional na Ps-Modernidade. Estado e Cidades. 61 61

14

3.3. Desenvolvimento Urbano e Cidades Sustentveis. Agenda 21 e Outras Agendas. 63

3.4 O Direito no Contexto Urbano Brasileiro. 3.4.1 O Direito como Instrumento de Politica Urbana.

68 69

3.4.1.1 A Constituio Federal e o Direito Urbanstico. Normas e Princpios da Ordem Interna e Internacional. 71

3.4.1.2 Estatuto da Cidade, Plano Diretor e Reforma Urbana. A indispensvel articulao entre as diferentes esferas de governo. 4 MEIO AMBIENTE URBANO E REAS CONTAMINADAS 74 77 78

4.1 As Regies Metropolitanas e sua Gesto Ambiental.

4.1.1 Os Conflitos Scio Ambientais Urbanos. Uso Pblico X Uso Privado. 79 4.1.2 Justia Ambiental e Desigualdade Social. A Garantia da Dignidade da Pessoa Humana. 4.2 reas Contaminadas sob o Ponto de Vista Urbano. 80 82

4.2.1 Conceito e Diagnstico. Aspectos relativos Cidade, Sade e ao Meio Ambiente. Restries ao Desenvolvimento Urbana. 4.2.2 A Evoluo da Gesto Pblica do Problema. 83 Participao

Popular. Passivos Ambientais e Gerenciamento de reas Contaminadas. A realidade brasileira. 4.3 reas Contaminadas sob o Ponto de Vista Jurdico 4.3.1 A Proteo Legal do Meio Ambiente e da Sade Humana. 86 91 92

4.3.1.1 A Constitucionalizao do Ambiente e seus efeitos. Direito Comparado. Meio Ambiente Equilibrado como Direito Difuso e 95

Macrobem. Dano Ambiental.

4.3.1.2 A Funo Social da Propriedade. Direito de Propriedade X Meio Ambiente. 99

4.3.2 O Estado, a Sociedade de Risco e o Meio Ambiente. O Estado de Direito Ambiental. 4.3.2.1 Princpios Fundantes e Estruturantes. 100 Competncias 102

Constitucionais. Dirimncia de Conflitos.

15

4.3.2.2 Princpios da Precauo e da Preveno no contexto das Sociedades de Risco. 4.3.2.3 Degradao, Danos e Poluio ao Meio 103 Ambiente. 104

Princpios da Responsabilidade e do Poluidor Pagador.

4.3.2.4 Meio Ambiente e Direito Econmico. Da Responsabilidade Civil do Estado e do Poluidor pelos Danos ao Meio Ambiente. Responsabilidade Solidria e Soluo de Impasse. 4.3.3 Resduos Slidos e reas Contaminadas 4.3.3.1 Brownfields X Greenfields no Contexto das 107 111 Cidades.

Instrumentos Legais, Programas e Estratgias Internacionais. O Marco Regulatrio Brasileiro. 4.3.3.2 A Questo Econmica. 114 Fundos Scio Ambientais. A

Experincia Internacional e Brasileira. Fundo Ambiental para a Gesto e Remediao de reas Contaminadas. 4.3.3.3 A fragilidade estrutural dos Municpios. 128 Indicadores de

Desenvolvimento Sustentvel.

138

4.3.3.4 A necessidade de se pensar o problema sob a tica sistmica e de forma efetiva. Alternativas para uma possvel soluo sem 142 147 judicializao. 4.3.3.5 Tributao Ambiental ?

CONSIDERAES FINAIS

153 161 184 186

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO APNDICE

16

1 INTRODUO
Hoje nos encontramos numa fase nova na humanidade. Todos estamos regressando Casa Comum, Terra: os povos, as sociedades, as culturas e as religies. Todos trocamos experincias e valores. Todos nos enriquecemos e nos completamos mutuamente. (...) Vamos rir, chorar e aprender. Aprender especialmente como casar Cu e Terra, vale dizer, como combinar o cotidiano com o surpreendente, a imanncia opaca dos dias com a transcendncia radiosa do esprito, a vida na plena liberdade com a morte simbolizada como um unir-se com os ancestrais, a felicidade discreta nesse mundo com a grande promessa na eternidade. E, ao final, teremos descoberto mil razes para viver mais e melhor, todos juntos, como uma grande famlia, na mesma Aldeia Comum, generosa e bela, o planeta Terra. (Leonardo Boff - Casamento entre o cu e a terra, 2001)

Ao contrrio das antigas Cidades-Estado, as cidades contemporneas no mais vivem isoladas entre si, trocam informaes durante todo o tempo, caracterizando processos complexos de especializao espacial, capazes de suprir ampla gama de necessidades humanas, formando as conhecidas metrpoles e megalpoles. Do regime feudal, em que o campo exibia autossuficincia produtiva, at o moderno sistema de redes produtivas urbanas, composto por diversos agentes intermedirios, temos que admitir que os aglomerados urbanos evoluram para uma evidente especializao de funes, s vezes

confundindo, entrpica e sinergicamente, territrios e pessoas, ora valorizando uns, ora outros. Do tribalismo globalizao e do patriotismo local ao nacional, at um simulacro de entendimento gestado pela comunidade internacional de naes, um longo caminho foi realizado, podendo-se dizer que a modernidade consequncia da especializao das cidades e a ps-modernidade, por sua vez, a resultante de sua hiperespecializao em redes. A par desse fenmeno constante de complexificao, que em muito se assemelha a uma guerra1, as cidades exibem os sinais da explorao do homem
1

pelo

homem,

tipicamente

capitalista

com

consequncias

Alis, o trmino de muitas guerras se identificava com a conquista e destruio completa de diversos aglomerados humanos, invadidas e conquistadas pelas infantarias dos exrcitos inimigos...

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reconhecidamente nefastas para o meio ambiente. A dialtica homem-natureza adensa-se, pois, na clivagem antiga entre cidade-campo, no raro sendo as cidades erguidas sem planejamento sobre terrenos imprprios habitabilidade humana e sem qualquer controle desta realidade por parte do Poder Pblico. O fato que a confrontao com o meio natural marca a tendncia histrica do homem em vencer a natureza para realizar as prprias necessidades, esquecendo-se de que as suas relaes sociais no poderiam prevalecer preservao do meio ambiente, iluso esta contida em praticamente todos os sistemas filosfico-polticos at meados do sculo XX, neles includas as teorias liberais e marxistas. Alis, o prprio Marx reconheceu que no decorrer do tempo - sobretudo nos sculos XIX e XX - a cidade sobrepujou e submeteu o campo, sendo este profundamente dependente de mquinas e ferramentas produzidas nos centros urbanos (SOUZA, 2008, p.54). A se considerar que o vis central dos atuais aglomerados seja sobretudo econmico, subordinando reas limtrofes, periurbanas2, h de se reconhecer que o imperativo do modo de produo capitalista gerou graves distores, dentre elas a gerao de reas degradadas, abandonadas ou subutilizadas, surgidas por diferentes fatores e sob a suspeita de contaminao do solo e das guas subterrneas, com graves precedentes de acidentes ambientais por riscos ao meio ambiente e sade humana. Diante da certeza de que a Terra una e merecedora de preservao, temos que o crescimento populacional e a urbanizao frentica da sociedade brasileira vm despertando grande interesse da comunidade internacional, em particular sobre o chamado passivo ambiental das cidades, sobretudo no estabelecimento das estratgias de globalizao da ps-modernidade. Neste contexto, temos que o diagnstico de reas contaminadas encontradas nos centros urbanos e a forma como os pases vm lidando com a problemtica, diferem, substancialmente, em funo das perspectivas

conceituais, legais, sociais, culturais e procedimentais com que os Estados tratam da preveno e mitigao de seus riscos ambientais, sendo certo que toda e qualquer iniciativa voltada soluo do problema dever passar,

Estas denominadas franjas rurais-urbanas

18

inquestionavelmente,

pela

priorizao

de

polticas

pblicas

direta

definitivamente voltadas para o tema. A experincia com as adversidades ambientais e de sade pblica relativas gesto e remediao de reas contaminadas tem demonstrado, entretanto, que mais comumente estas acabam por ter desfecho longe daquele que seria o mais desejado aos anseios das sociedades, posto que oriundo de sentenas e decises judiciais e/ou administrativas, muitas vezes j

extemporneas aos seus efeitos negativos e, por conseguinte, incuos aos princpios maiores de equilbrio ambiental. Tal tem permitido a reiterada exposio de algumas sociedades aos efeitos nocivos da condio danosa das reas contaminadas, enquanto infindveis discusses e buscas de solues, nem sempre definitivas,

continuam a se eternizar junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e nos mais diferentes meios empresariais. No h como desconsiderar, portanto, que a problemtica reside, primordialmente, na dificuldade dos pases, em especial naqueles em estgio de desenvolvimento, no estabelecimento de polticas pblicas integradas e eficazes, voltadas minimizao dos impactos negativos ao meio ambiente de determinadas atividades ao longo de toda a sua existncia, e no somente quando da consagrao da contaminao e/ou dos danos ao meio ambiente e sade de suas populaes. Aspecto a ser ainda considerado aquele em que, mesmo para os pases onde h legislao especfica sobre o tema, os altssimos custos envolvendo a remediao destas reas e a necessidade de fixao dos limites de responsabilidade de seus agentes causadores, tm gerado a necessidade de busca de solues que contemplem a atuao conjunta das diferentes esferas jurdicas e polticas do Estado, o que nem sempre tarefa das mais fceis. Pretende-se com a presente Dissertao, portanto, abordar a

problemtica da existncia de reas contaminadas nos centros urbanos, sob a tica da Engenharia Urbana e do Direito Ambiental Brasileiro, atravs da pesquisa do processo de urbanizao e expanso urbana brasileira, tomando-

19

se como base as polticas pblicas de uso e planejamento do solo urbano e a legislao j existente sobre o tema e/ou correlatas. Neste contexto, ser dado especial destaque funo do Estado enquanto agente fiscalizador e garantidor da qualidade de vida das populaes, da necessidade de que a propriedade seja vista sob a tica maior de sua funo social e de que os instrumentos jurdicos presentes em nosso ordenamento legal possam ser utilizados de forma mais dinmica e menos burocrtica, dentro da perspectiva de se pensar as cidades e os seus problemas de forma sistmica e integrada. Busca-se ainda com a mesma, ao final, o levantamento de possveis alternativas para o deslinde da problemtica, longe das vias judiciais e dentro das melhores e mais adotadas boas prticas tcnicas ambientais, tudo em conformidade com o vigente ordenamento jurdico brasileiro. Para tanto, tomar-se-o como exemplo as iniciativas j adotadas nos pases industrializados e emergentes de reutilizao das reas contaminadas (brownfields), como forma de gesto e superao destes passivos ambientais, permitindo a remediao e/ou revitalizao destas no interior das metrpoles, com a consequente diminuio da presso sobre os recursos naturais das periferias das cidades. Tal estratgia definida com a inteno de conceder novos usos a tais reas, em especial o imobilirio e/ou industrial, contando com a reunio dos diferentes agentes econmicos, polticos, sociais e jurdicos de mercado, sempre no intuito de diminuir as controvrsias na administrao das cidades envolvidas no problema e os desajustes causados pelos enormes custos ambientais para tanto. Na esteira do protagonismo das cidades, na ps-modernidade e no sonho de incluso social dele derivado, esta dissertao pretende abordar a extenso do interesse dos brasileiros, em geral e dos formuladores de polticas pblicas, em particular em relao ao tema das reas contaminadas e sua revitalizao, deslocando-o para um mbito bem maior, em relao ao seu plurissignificado, que no pode se cingir rea da Justia, mas seguir a conformidade e o consenso do processo social.

20

Esta dissertao tentar,

portanto, detectar esses esforos de

recuperao do patrimnio ecolgico das cidades sob o ponto de vista das polticas pblicas, na tentativa de vislumbrar possveis caminhos que o Brasil possa vir a adotar para a revitalizao de suas reas contaminadas, contextualizando-as dentro dos modernos conceitos da ordem econmica e social do Estado e dos princpios da responsabilidade ambiental dos empreendedores. Para tanto, sero analisados os aspectos relativos organizao e evoluo do espao urbano, o processo de surgimento de nossas cidades, o uso e ocupao desordenados do solo, os processos de periferizao, favelizao e desindustrializao, os conflitos urbanos destes oriundos e as contribuies da Engenharia Urbana e do Direito para o rumo das to almejadas cidades sustentveis. A dissertao ser dividida em cinco captulos, sendo que o primeiro ser introdutrio, tecendo consideraes iniciais sobre a referida pesquisa e seus objetivos; o segundo descrever o processo de organizao e evoluo do espao urbano, em geral; o terceiro mencionar as polticas pblicas e o planejamento urbano brasileiro; o quarto abordar o meio ambiente urbano e as reas contaminadas, sob o ponto de vista da engenharia urbana e do Direito Ambiental Brasileiro, finalizando-se com o quinto captulo, onde estaro apostas as consideraes finais sobre o tema tratado.

A ORGANIZAO E EVOLUO DO ESPAO URBANO Os homens primitivos no necessitavam de cidades, viviam em bandos

ou hordas, sob a gide dos imperativos de caa, abrigo e defesa. Desse nomadismo anterior e pr-histrico, passou a humanidade ao sedentarismo, atravs da utilizao da agricultura (8.000 a.C.) e introduo de melhorias tecnolgicas, evoluindo-se de um sistema de economia de subsistncia, onde tudo era consumido, para outro onde surgiram bens excedentes, cuja manipulao e gesto caracterizaram a ecloso de concentraes urbanas e a diversificao da vida social e cultural das populaes.

21

Tal evoluo, por sua vez, segmentou os habitantes por classes sociais, acabando por fazer com que a cidade antiga se estabelecesse mediante rgida separao socioeconmica, dicotomizando pela fora os donos do poder e da riqueza de seus sditos (os escravos), estes ltimos inicialmente usados como meios primitivos de transporte e, posteriormente, alocados nas tarefas domsticas e de produo. A dialtica campo (produtor de excedentes agrcolas) versus ncleo urbano (consumidor de excedentes agrcolas) remanesceu at a sociedade ps-industrial, caracterizando, sem dvida, que os espaos de ocupao seriam estimulados por trocas comerciais, bem como pelo intercmbio instvel de ideias, valores e culturas, como bem assinala Souza (2008, pp.50 - 51):
... nenhuma cidade existe totalmente isolada, sem trocar informaes e bens com o mundo exterior; caso contrrio, no seria uma cidade. (...) Na qualidade de teatros de acumulao, as cidades exercem vrias funes econmicas. Para comear, a funo de extrao e captao do excedente alimentar.

Tal organizao espacial tornou-se arquetpica, exibindo uma forma de ordenamento urbano discriminatrio que no foi rompido com o advento e a vigncia plena do capitalismo. A expanso demogrfica do final da Idade Mdia deu-se atravs da migrao de habitantes dos campos para as cidades, engordando suas franjas e periferias, da mesma forma como o comrcio aumentava, obedecendo onda de dissipao das guerras. A polis greco-romana, interrompida pela urbes medieval volta a ser polis novamente, no sem graves sacrifcios de vidas humanas, que constantemente mudariam a topografia social das cidades. O murmrio da injustia e da morte ressoou na formao de tais ncleos, exibindo excelncia e podrido, quase como um escrnio entre luz e trevas, demonstrando que os estudos urbansticos no foram uma construo naturalmente histrica, mas uma reao ao que o prprio homem fez contra si mesmo, em termos de devastao. Nesse contexto, afirma Souza (2008, p.68):
A segregao (residencial) induzida pode ser observada em cidades desde a Antiguidade. O moderno capitalismo, inicialmente na Europa, depois em outras partes do mundo, ir,

22 todavia, acarretar uma mudana de magnitude (e de escala) no padro de segregao.

A centralidade de um ncleo urbano , portanto, sobretudo econmica, cumprindo anotar que durante o regime feudal houve ruptura da estrutura fundiria, sob forma segmentada e contratualista, em que o senhor fugia das cidades romanas, invadidas por povos brbaros, carregando com ele servos que passariam a frequntar novos ncleos fortificados de defesa (as glebas) e que pagavam com explorao e tributos a necessria proteo militar. Novos ncleos foram surgindo dos feudos constitudos pela reunio das glebas e, a partir da, conhecidos como burgos, dando origem nova classe social de mercadores, posteriormente enriquecidos e chamados burgueses, cujo esprito veio nortear, posteriormente, as condies e contradies do sistema capitalista. Com isto, queremos assinalar que a explorao do homem pelo homem e a avaliao das necessidades atuais e futuras das cidades que refulgem como os pilares mais relevantes nas consideraes sobre a ordem urbana, copiando fisicamente uma tendncia histrico-opressora de incremento dos contingentes populacionais ao longo do tempo, mormente com o advento mundial da exploso demogrfica experimentado nas ltimas dcadas.3

2.1 O Surgimento das Cidades. A Revoluo Industrial e o Modelo Urbano-Industrial das Sociedades Modernas. Ao contrrio da poca do esplendor romano, portanto, em que as cidades se organizavam perto de fontes de gua ou se abasteciam atravs da construo de enormes aquedutos, as cidades antigas surgiram,

primordialmente, sob a gide da necessidade vital de proteo militar, quando os seus habitantes se reuniam sob o objetivo de defesa mtua e de seus territrios.
3 Entre 1650 e 1850 a populao mundial duplicou, atingindo 1 bilho de habitantes. Por volta de 1930, a populao mundial atinge 2 bilhes de pessoas, sendo 100 milhes, s na Europa. Segundo dados da diviso da populao do Departamento de Assuntos Sociais e Econmicos da Organizao das Naes Unidas, a populao mundial passar dos atuais 6,7 bilhes para 9,2 bilhes em meados do sculo XXI. Este crescimento equivale ao tamanho da populao do mundo, em 1950, e ser absorvido pelos pases em desenvolvimento, cuja demografia dever aumentar dos 5,4 bilhes, em 2007, para 7,9 bilhes, em 2050.

23

Cercadas por muralhas, com expressiva diminuio de seus espaos fsicos e sem poder de conteno do seu crescimento populacional, estas cidades acabaram por perfazer uma curiosa ordenao centro-periferia, onde a elite predominava em suas reas centrais e os mais pobres moravam perto das muralhas. Foi assim que as cidades fortificadas da Mesopotmia e do Egito, assim como Tebas, Esparta e Atenas, na Grcia Antiga e a prpria Roma, do Grande Imprio, transformaram-se, quase todas, em Cidades-Estado, caracterizando expresses econmicas de mercado, bem como artfices da utilizao dos ento disponveis mananciais de gua. No entanto, apesar de tais ncleos exibirem populaes que patriotismo local,

congregavam diversas especializaes profissionais no-agrcolas, formularam tambm uma subreptcia ideologia de fruto de

consentimento dos respectivos cidados, o que resultou, sem dvida, num dos mais expressivos movimentos civilizacionais do mundo antigo (3.200 a.C. - 476 A.D.). Embora os imprios antigos hajam submetido s cidades pela fora e pelo poder militar, o auge de sua autossuficincia se deu sob o regime feudal, em que populaes se aglomeravam dentro de castelos para se proteger dos povos brbaros. Afastados tais perigos, por complexas causas histricas, a atividade comercial pde se intensificar nos ncleos urbanos, permitindo a formao de reinos e, posteriormente, de Estados-Nao, a partir do sculo XV, reunindo um conjunto de cidades, periferias e campos, nitidamente demarcados. O fato que, assim como as religies dividiam dialtica e dicotomicamente a noo de adepto (habitante de aglomerado urbano que professaria livremente um credo) da noo de pago (o ignorante, o noadepto, que vivia nos campos e que, teimosamente, no aceitava qualquer religio), o conceito de cidade4, segundo os estudiosos, traz em seu mago a ideia de oposio ao campo e a necessidade til de manter-se em certo lugar,

Com origem no substantivo latino civitas e surgida 3.500 a.C., no vale situado entre os rios Tigre e Eufrates, na Mesopotmia.

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respeitadas as diferenas entre os sexos5 e uma recusa civilizacional ao nomadismo, substituda pela atividade do trabalho e fabricao de utenslios. (DA SILVA, 2000, p.20) Relatos histricos apontam que as condies sociais e naturais estabelecidas pelas primeiras aglomeraes populacionais6, onde a produo agrcola gerava para os trabalhadores rurais um excedente de produo s suas necessidades de subsistncias, estabeleceram organizados sistemas de repartio e distribuio destes produtos entre as sociedades, gerando, como j dito, os fatores determinantes para o surgimento das cidades. Como ressalta Souza (2008, p.44):
A cidade, em contraposio ao campo, que de onde vinham os alimentos, foi se constituindo, paulatinamente, como um local onde se concentravam os grupos e classes cuja existncia, enquanto pessoas no-diretamente vinculadas s atividades agropastoris, era tornada possvel graas possibilidade de se produzirem mais alimentos do que o que seria necessrio para alimentar os produtores diretos.

Tal realidade se perpetua at hoje, apesar de a intensa evoluo econmico-tecnolgica humana ter permitido o desenvolvimento do velho lcus de mercado para uma teia imensa de afazeres e saberes, que tornaram as cidades verdadeiros centros de excelncia da atividade humana. O fato que o homo sapiens sapiens sempre foi o mesmo, depositando nas aglomeraes urbanas a nsia de fixao, mobilidade, realizao de interesses materiais, valores morais, expresso de educao, cultura, arte e desejo de bem-viver, valendo lembrar que as guerras antigas e

contemporneas foram todas realizadas a partir e por causa das cidades, assim como os tratados internacionais, quase todos assinados com seus

5 6

Os homens caavam e guerreavam, enquanto as mulheres cuidavam dos filhos, cozinhavam e plantavam.

Como tal, tivemos o soerguimento de Ur e Jeric trinta mil anos depois do surgimento do homo sapiens sapiens na face da Terra, curiosamente erigidas como ncleos fortificados, decorrentes da fixao humana antes originada pela revoluo agrcola neoltica, fazendo com que os aglomerados urbanos possam ser compreendidos como local de mercado, no sentido weberiano; assentamento humano voltado para o auto-abastecimento local; espao de produo no agrcola; centro de gesto de territrio local onde pessoas se organizam e interagem com base, interesses e valores os mais diversos. (Cf. SOUZA, op. cit., p. 44)

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nomes, aludindo-lhes o carter definidor de especialidade e a singularidade das partes envolvidas, no mbito de certa espacializao. Assim, embora historicamente a revoluo urbana tenha precedido a revoluo industrial (1750-1850), foi esta ltima que transformou profundamente a face da polis, j que a anterior clivagem campo-cidade comeou a desfazer-se, no s pela exploso demogrfica, como tambm pela sua consequncia direta, atravs da criao de malhas intermedirias entre o centro e as periferias dos ncleos, dependentes da centralidade econmica das regies, agora libertadas e subordinadas ao controle de Estados-Nao, plenamente organizados. Eminentemente urbano, com a instalao das indstrias nos ncleos ou em suas imediaes, o processo industrial contribuiu em muito para o crescimento desenfreado da urbes e a dilatao de seus problemas. O fato que os novos valores, com caractersticas tipicamente capitalistas, envolvendo o individualismo e as ideias liberais, superaram as antigas prticas de se erguer povoaes fortificadas, amontoando servos em busca de proteo, somente pelo objetivo de verem satisfeitas as necessidades de mera subsistncia. Transformados os velhos padres da Paidia grega e do ius romano que permearam, no mundo antigo e medieval, a velha noo de cidadania, surge a partir do sculo XVIII uma nova distino entre o pblico e o privado, resultado das tentativas dos homens na construo de novas redes de convivncia e, por sua vez, da necessidade de se criao e sustentao de servios pblicos ou mesmo de uma burocracia profissional capaz de dar-lhes sustentculo. Espelhando a sua diversidade, tambm pelo surgimento de vrias cincias (logos) dignas de estudo - economia, sociologia, urbanismo e arquitetura - a civilizao transforma-se, portanto, sob o contorno novo das cidades industriais, onde o conceito de casa evoluiu para o fenmeno de sua repetio continuada, em novas subdivises (bairros, avenidas, zonas de moradia etc...) com a concentrao de atividades econmicas, sociais e culturais. Com essa nova fisionomia fsico-territorial dos espaos urbanos e das populaes - aglomeraes urbanas de elevada densidade, interdependentes e

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hierarquicamente articuladas dentro de um sistema cultural prprio - em inegvel correlao entre a urbanizao e a industrializao, que surgiram as redes urbanas de cidades, dando ensejo ao modelo urbano-industrial das sociedades modernas. Para Castells (1973, p. 23), portanto, as cidades podem ser vistas como:

Os centros religiosos, administrativos e polticos, expresso espacial de uma complexidade social determinada pelo processo de apropriao e de reinvestimento do produto do trabalho. Trata-se de um novo sistema de organizao social, mas que no separado do rural, nem posterior a ele, porque eles so estreitamente ligados no seio do processo de produo de formas sociais, mesmo se, do ponto de vista dessas formas, se esteja em presena de duas situaes diferentes.

Definir a cidade, portanto, se assemelha a infletir pelos caminhos perigosos da obviedade, tal como descrever o ponto em geometria, j que a ideia de cidade , ao mesmo tempo, intuitiva e equvoca (ao contrrio do que poderia recomendar a boa cincia) e que, em princpio, o melhor aceit-la como dado imediato para aps, epistemologicamente, acrescentar-lhe atributos e certas caractersticas, capazes de traduzir toda a riqueza dos seus significados. Como afirmava Descartes, o conceito de cidade poderia pertencer, facilmente, ao campo das ideias inconcussas, isto , aquelas que no precisam ser explicadas porque subsidiam conceitos bsicos e intuitivos sobre os quais repousam as teorias cientficas.

2.2 As Cidades e o Crescimento Urbano Mundial. O Processo de Urbanizao Brasileiro.

As concluses do Relatrio Anual Fundo das Naes Unidas para a Populao (UNFPA, 2007) relativas ao crescimento urbano mundial, apontam para o grau de urbanizao de 82% no ano 2002 e a previso de que mais da metade da populao do planeta (3,3 bilhes de pessoas) passasse a viver no meio urbano no ano de 2008, com preocupante prognstico de que at 2030 a

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populao urbana mundial venha alcanar a ordem de 5 bilhes de pessoas, qual seja, 81% da populao urbana mundial. Segundo Davis (2007), o problema reside no fato do crescimento da populao urbana previsto para a humanidade ser absorvido, em sua maioria, pelas cidades dos pases em desenvolvimento, geralmente dotadas de pouca ou praticamente nenhuma estrutura para fornecer adequada habitao e servios bsicos vida de suas populaes. Neste sentido, vale lembrar que a histria do processo de urbanizao contemporneo trouxe consigo a certeza de que a base das redes urbanas o processo de desenvolvimento das sociedades a partir da formao das cidades, estas condicionadas organizao social do espao e difuso de um modelo cultural sobre a base de uma dominao poltica, em histrica relao entre o espao e a sociedade. Muitas so as definies doutrinrias para o termo urbanizao. Souza (1996) define-a como sendo o crescimento do nmero de cidades e aumento da populao urbana, enquanto que Machado (1998) acredita que o processo de urbanizao deva ser concebido como um processo de concentrao da populao em dois nveis: a multiplicao dos pontos de concentrao e o aumento em dimenso de cada uma das concentraes. A definio que melhor parece atender realidade ftica atual, entretanto, aquela trazida por Becker (1991), que d ao termo o cunho de uma estratgia do Estado para a ocupao de um dado territrio, afirmando estar a sua relevncia no fato de ser ela um instrumento de ocupao ligada aos trs papis fundamentais exercidos pelos ncleos urbanos - atrao dos fluxos migratrios, organizao do mercado de trabalho e controle social - ou seja, manifestao de suas dimenses espaciais, tambm sob o ponto de vista social e territorial. Os critrios adotados para definir as cidades variam de acordo com o pas, sendo que, na maior parte deles, o que vem sendo adotado o critrio demogrfico, como entendido por Coelho (1992), que estabelece ser a cidade uma aglomerao populacional tida como urbana, se possuir uma quantidade mnima de habitantes.

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O critrio adotado no Brasil, entretanto, o poltico-administrativo, segundo o qual considerada Cidade toda sede de Municpio. De acordo com Veiga (2003), esse critrio tambm utilizado em El Salvador, Equador, Guatemala e Repblica Dominicana, sendo que no Brasil, o uso deste se deve vigncia do Decreto-Lei 311/19387 e desconsiderao de outras variveis, como o tamanho, a densidade e localizao da populao, fazendo com que muitas localidades com populao nfima sejam consideradas cidades apenas por serem sede de um determinado Municpio. Na esteira do que j vem acontecendo em todo o mundo, de acordo com a ltima contagem do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) realizada em 2007, o Brasil tem neste incio do sculo XXI a maior parte (84,2%) de sua populao (184 milhes de habitantes) vivendo em cidades (5.564 municpios), num total de 36,3 milhes de domiclios particulares. Para tanto, remontamos formao das cidades brasileiras no perodo da colonizao espanhola e portuguesa onde, de acordo com Srgio Buarque Holanda (HOLANDA, S. B., 2006), as diferentes perspectivas de racionalidade e de aventura, consecutivamente, acabaram por atribuir feies totalmente diferenciadas para as mesmas, gerando as atuais e conhecidas dificuldades para as reformas e reparos nos sistemas de infraestrutura urbana. Com base na rigorosa normatizao das leis do reino de Castela e nos principais elementos das linhas retas e do xadrez, o modelo espanhol de cidade tinha forma extremamente planejada, atravs da implantao das vilas e cidades longe da costa. Os portugueses, diferentemente, respeitando o caminho espontneo da geografia local brasileira de modo a facilitar o escoamento das riquezas extradas para Portugal, pautaram a plasticidade do desenho urbano brasileiro de construo das cidades e vilas em desalinho, se iniciando prioritariamente pela ocupao na costa, situao esta revertida somente com a vinda da famlia real para o Brasil (1808), consolidando a estruturao das cidades de acordo com os interesses do Estado. Assim, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2005, em nove regies metropolitanas brasileiras vivem hoje cerca de 55,4 milhes de habitantes, estes representantes de 30,05% da populao
7 Determina em seu art. 3 que toda a sede do municpio tem a categoria de cidade e lhe d o nome.

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brasileira estimada em 2005, sendo que destes, pelas razes histricas acima, 96,85% vivem nas reas urbanas prximas costa brasileira (Recife, Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, Belm e as do interior de Belo Horizonte, Curitiba e So Paulo), perfazendo taxa de crescimento da populao estimada em 1,41%. Inquestionvel, ainda, que o desequilbrio da ocupao urbana das cidades brasileiras teria sido gerado pelo seu modelo de desenvolvimento capitalista que, tal qual se deu nas cidades europeias a partir da Revoluo Industrial, partiu da atrao de milhares de trabalhadores do campo para as cidades, sem que estas estivessem em adequadas condies de

habitabilidade, inviabilizando um planejamento de longo prazo, que d a todos os seus integrantes condies de melhoria de seu cotidiano e, via de regra, da qualidade de vida em sociedade. Dados da Agenda 21 (2004) reportam que h um conjunto de tendncias contundentes da crescente urbanizao brasileira, quais sejam, (i) a homogeneizao das redes urbanas regionais, com peso crescente das metrpoles e dos centros mdios; (ii) o crescimento acima da mdia das cidades de porte mdio e grande, e tambm do extrato de cidades de 50 e 100 mil habitantes, localizadas fora das regies metropolitanas; (iii) o maior crescimento demogrfico das aglomeraes localizadas (ex.: Goinia, nas reas e

metropolitanas ainda

no institucionalizadas

Braslia

Campinas); (iv) os saldos migratrios negativos nas pequenas cidades, em praticamente todas as regies brasileiras; (v) o aumento do peso relativo das cidades no-metropolitanas com mais de 50 mil e menos de 800 mil habitantes no total da populao urbana brasileira8, e (vi) o aumento da participao da populao metropolitana no conjunto da populao brasileira9. O ciclo de expanso da urbanizao no Brasil recente, tendo se iniciado a partir de 1930, com a articulao de mudanas estruturais tanto na economia como na sociedade, sendo que os dados dos censos realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), somente em 1970,

8 Que passaram de 24,4% em 1970 para 29,00% em 1996 9 Que passaram de 29% em 1970 para 35,4% em 1996.

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comearam a revelar a existncia no pas de uma populao urbana superior rural. Vale lembrar, entretanto, que j no perodo da Repblica Velha (1889/1930), devido o crescimento da economia cafeeira e o primeiro e expressivo surto de industrializao, as relaes mercantis se ampliaram entre as diferentes regies brasileiras at ento, meros arquiplagos regionais dando incio s migraes internas e internacionais, aos principais servios pblicos e aqueles ligados exportao e importao, bem como

intermediao comercial e financeira das principais atividades econmicas regionais, mantendo, de alguma forma, um sistema de cidades polarizadas em torno das atividades agrcolas. O fato que a crescente urbanizao no Brasil, especialmente a partir de 1950, segundo Santos (1993), veio acompanhada por um acentuado processo de metropolizao10, fazendo com que as grandes cidades cresam a um ritmo superior ao das pequenas e mdias cidades, formando hoje densa rede urbana composta por nove regies metropolitanas no pas (Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre), sem que, para tanto, haja por parte do Estado um efetivo controle da qualidade de vida das populaes nelas residentes, j que os possveis efeitos negativos deste processo de urbanizao sem controle so reiteradamente desconsiderados para fins de polticas pblicas no setor.

2.3

Ocupao

Desordenada

das

reas

Urbanas

Brasileiras.

Periferizao das Populaes de Baixa Renda e Favelizao.

Somos todos passageiros da mesma nave espacial chamada Terra. No entanto, como nas caravelas dos colonizadores e nos avies transatlnticos, viajamos em condies desiguais. (Frei Betto)

Caracterizando-se como seres gregrios11 e tendo na cidade o paradigma bsico de civilizao e de afirmao da humanidade sobre a natureza e o tempo, qualquer reflexo sobre esta e seus delineamentos
10 11 Concentrao demogrfica nas principais reas metropolitanas do pas.

Lembremo-nos, neste momento do famoso conceito aristotlico de homem como animal poltico, ou seja, animal da polis...

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geogrficos, territoriais, arquitetnicos, populacionais e culturais ser bemvinda compreenso dos ajustes da ao pblica na produo de regras para o controle do espao social urbano e de suas dicotomias, no entender de Isabel Guerra (GUERRA, 2003):
A emergncia do desenvolvimento local arrasta consigo o global exatamente pela integrao das vrias instncias e dimenses do desenvolvimento. Essa globalidade induz particularmente o problema da participao dos atores econmicos e sociais, isto , das foras vivas. O conceito de globalidade questiona as dicotomias tradicionais em nome da territorializao (o endgeno e o exgeno; os agentes locais e os agentes centrais do Estado etc.) e induz levar em considerao a complementaridade de todos os parmetros do desenvolvimento na organizao territorial.12

E continua a autora:
Por isso, um novo contexto mais ampliado, sistmico e integrado constitui hoje o terreno das polticas pblicas desenvolvimento local, luta contra a segregao e a excluso, promoo de identidade, garantia de patrimnios de identidade, etc. As autoridades locais ampliam o seu campo de ao e desenvolvem novas iniciativas nas reas de urbanismo, organizao urbana, polticas sociais, cultura, ao econmica etc. Este aumento das responsabilidades locais resultado quer de transferncias institucionais de competncias, quer ainda da difuso de novas prticas acionadas pelos novos problemas, procedimentos por vezes experimentais de incio, mas progressivamente estabilizados. 13

Se em seu surgimento as cidades foram um conjunto organizado de seres humanos, com objetivos de abastecimento, hoje, com o auxlio das tecnologias, estas desfrutam do poder de escolher as prprias vocaes (industrial, turismo, servios ou lazer, por exemplo), passando para o reino do concreto, com gradual abandono das interaes desiguais entre dominados e dominantes14, enquanto que o governos e mercados ainda singram no mar revolto das abstraes, parecendo quererem escapar das crescentes demandas por solues mais geis e pragmticas da sociedade civil. No territrio especializado de uma metrpole, a subdiviso entre bairros e regies consegue demonstrar a diversidade de condutas urbanas que, por
12 13 14 Cf. Guerra, in Democratizar a Democracia, op. cit., p. 344. Ibid. Ibid., op. cit., p. 349.

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seu turno, iro promover a escolha de um conjunto de instituies precursoras a serem desenvolvidas. Assim, temos numa cidade, bairros e regies para isso e para aquilo, sem nenhum demrito para os respectivos atores sociais. O que existe so diferentes leituras de ao pblica, compromissos recprocos e capacidades de ao coletiva, atravs da interao prtica e do sucesso ou do fracasso das aes realizadas em conjunto. 15 O fato que o crescimento da infraestrutura urbana, em desalinho com o crescimento da populao e das cidades, fruto da urbanizao sem planejamento at os dias de hoje, teria gerado, segundo Mota (1999), a perfeita desordem entre o crescimento e o meio ambiente e, via de consequncia, a reduo da condio e da qualidade de vida das populaes. Para Maricato (2001), o processo de modernizao da economia brasileira, apoiada numa maior concentrao de renda, sem levar em considerao a necessidade de superao da pobreza e das desigualdades sociais, criou uma situao catica nas principais capitais do pas e suas regies metropolitanas, acirrando ainda mais as desigualdades geradas num passado distante. Este igualmente o entendimento de Silva (1997), que considera que a ocupao desordenada das reas urbanas culmina com problemas outros que, afora a modificao na utilizao do solo, a transformao a paisagem e a deteriorao do ambiente urbano, acabam por provocar a completa

desorganizao social das cidades, com visveis reflexos na carncia de habitao, emprego e de saneamento bsico, alm da periferizao da populao pobre. Constata-se, ainda, no entender de Santos (2005), que quanto maior a cidade, mais visveis se tornam os problemas resultantes da urbanizao corporativa, ou seja, aquela empreendida por grandes empresas que transformam o urbanismo no receptculo das consequncias de uma expanso capitalista devorante dos recursos pblicos, j que orientados para os investimentos econmicos, em detrimento de gastos sociais, produzindo a cidade econmica em detrimento da cidade social.

15

Ibid., p. 350.

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Salienta ainda Maricato (2001) que, diante da desordem na ocupao dos espaos urbanos e de um crescimento populacional urbano sem precedentes, o que ocorre, invariavelmente, que as populaes acabam por habitar assentamentos informais precrios ao redor do mundo, sujeitos ao despejo, violncia das foras polticas de planto e s polticas pblicas baseadas no clientelismo e no interesse dos grupos dominantes da sociedade local ou global, dependendo do caso. O protagonismo das cidades, em sua complexidade, trouxe ento como realidade, numa espcie de imagem invertida, o apartheid intra-urbano, dada a existncia de mecanismos psicolgicos de integrao e rejeio que impelem homens e mulheres a se cingir mais ou menos ao mesmo espao social, envolvendo em torno dele as suas expectativas pessoais e emocionais. Os que ficam tornam-se includos. Aqueles que percebem uma diferena profunda entre as aspiraes e o ambiente, tornam-se francamente outsiders. A centralidade econmica determina, assim, as atividades de

distribuio de bens e servios, categorizando os espaos segundo o grau de importncia e impulsionando a reorganizao do espao intra-urbano. Segundo os mesmos autores:
No espao intra-urbano, a segregao vista tanto em seus aspectos sociais quanto em seus aspectos fsico-territoriais, como parte integrante do processo geral que determina a produo e a apropriao dos meios de consumo coletivo e mecanismos de formao do preo do solo. A segregao socioespacial mostra que a integrao e a excluso no so processos independentes um do outro, mas so duas dimenses do processo de segregao.

2.4 O Uso e a Ocupao do Solo Urbano Brasileiro. O Papel do Estado Como Gestor dos Recursos Naturais e dos Bens Urbanos. A Questo Habitacional. A Lgica Inversa do Desenvolvimento.

Certo, portanto, que a manuteno do padro de urbanizao nos moldes dos instrumentos formulados na dcada de 70, conduziu as sociedades s graduais consequncias da recorrente incapacidade do Estado em fiscalizar

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o uso e a ocupao do solo urbano, seja na qualidade de controlador, financiador ou mesmo de provedor de moradia digna para as populaes de baixa renda. Grostein (2001) entende tambm que tal possa ser resultado da implementao de um modelo errneo de zoneamento urbano, j que este confere tratamento homogneo, isto , regras similares, para situaes urbanas desiguais, produzindo os efeitos inversos aos pretendidos, ou seja, limitando a oferta de moradias e de loteamentos dentro da regularidade, incentivando a escalada da ilegalidade, ao invs de propiciarem tais benefcios para as sociedades. Tais circunstncias se tornam ainda mais graves quando da constatao de que o fenmeno da metropolizao mais dinmico do que as iniciativas legislativas e as prticas de planejamento urbano, permitindo que o crescimento desordenado, seguido de seus invariveis impactos negativos na ordem social e ambiental, se desenvolva em maior velocidade do que as iniciativas de planejamento do espao urbano. Para Castro e Silva (1997), o indicador que expressa de forma sinttica a crtica dimenso atingida pelos problemas urbanos no Brasil, em especial os metropolitanos, a gigantesca ilegalidade presente na ocupao do solo a partir das terras invadidas ou parceladas irregularmente, em fenmeno que nos permite inferir que exceo e regra se encontram com suas lgicas absolutamente invertidas. O melhor exemplo desta dualidade socioespacial, verificada na construo das metrpoles contemporneas aps os 40 e 50, so as chamadas "cidades informais", onde fundidas as consequncias da excluso social e da expanso urbana ilegal, indesejvel realidade das cidades brasileiras, especialmente naquelas metrpoles onde o crescimento se deu em funo da industrializao, como o caso do Rio de Janeiro e So Paulo. Neste contexto, verifica-se ainda a existncia de loteamentos irregulares e clandestinos, mesmo em reas de proteo ambiental e de mananciais (Ex: mangues, dunas e encostas), em virtude reduo crescente de alternativas de acesso habitao para as populaes de baixa renda, com estrondoso

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diagnstico de incidentes de favelizao e, por consequncia, da completa mudana dos contornos originais das cidades. Esta desigualdade urbanstica, to evidente na sociedade brasileira do incio do sculo XXI, segundo Maricato (2001), fruto da segregao territorial - apropriao social diferenciada da cidade e de seus equipamentos e mobilirio urbano - e de um maior reconhecimento da desigualdade social e econmica (renda, escolaridade, desemprego, violncia). Enfim, o que se verifica que nas cidades brasileiras h enorme contradio entre o avano tecnolgico acelerado e o agravamento do quadro social, corroborando o aumento da excluso social e a reafirmao da incapacidade do Estado em responder s demandas desses grupos. Tal ocorre, em especial, quando relacionados aos aspectos socioambientais advindos do afetamento do espao fsico e da sade pblica como resultado das precrias condies de vida das populaes locais dos assentamentos populares ou das ocupaes desordenadas, em lgica absolutamente inversa da esperada para uma sociedade que pretende ser sustentvel. Inegvel, ainda, que as configuraes do espao urbano e os processos de construo das cidades e de gesto dos seus recursos naturais e dos bens urbanos, esto diretamente relacionados s decises econmicas e polticas dos Estados, consagrando a evidente responsabilidade pblica na definio das perspectivas culturais e sociais do meio ambiente urbano, alm da definio da pauta de prioridades polticas para o desenvolvimento urbanoambiental das cidades. Somado a isso, temos o crescente aumento da conscincia social para a existncia de tais problemas, bem como para a ausncia ou inrcia do Poder Pblico para a sua mitigao ou soluo, evidenciando a falta de polticas pblicas voltadas para os quadros de excluso e pobreza gerados pelo mau uso e ocupao do solo urbano. De urgente relevncia, portanto, que haja uma poltica urbana federal, como respaldo s iniciativas dos Estados e Municpios da Federao, voltada gesto sustentvel dos recursos naturais e dos bens urbanos, como forma de minimizao dos recorrentes e alarmantes problemas advindos da pobreza, da

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excluso social, da ausncia de infraestrutura e da degradao do solo urbano brasileiro. Em sendo a segregao espacial a vertente mais desastrosa e desumana da excluso social e diuturnamente direcionada s classes menos favorecidas, contribuindo sobremaneira para os incidentes de violncia urbana, flagrante o sentimento de abandono e negligncia destas pelo poder pblico j que, no entendimento de Santos (1998, in CAMARGO, 2004 apud CASTRO, 2007), cada homem vale pelo lugar onde est: o seu valor como produtor, consumidor, cidado, depende de sua localizao no territrio.

2.5 O Modelo De Crescimento e Desenvolvimento Econmico luz dos Conflitos Urbanos e da Degradao Ambiental.
A razo a imperfeio da inteligncia. (So Tomaz de Aquino)

No

Brasil, o

crescimento

vertiginoso

da

populao no

litoral,

principalmente nas regies sul e sudeste, associado acelerao do processo de industrializao, com o inchao das metrpoles e o atabalhoado xodo rural, compuseram o pano de fundo do desenvolvimento de um capitalismo sem preocupaes efetivamente sustentveis. A prpria dinmica de desenvolvimento do pas, dada a grandiosidade de seu territrio e das principais metrpoles, foi modificando a nossa geografia humana, criando alternativas de trabalho e planos de expanso de fbricas e equipamentos urbanos que interferiram de vrias maneiras no meio ambiente. Inegvel, portanto, que o padro de urbanizao contemporneo acabou por imprimir ao territrio metropolitano processos de expanso da rea urbana e de transformao e modernizao dos espaos intraurbanos absolutamente insustentveis, em especial pela reiterada adoo de prticas ambientais predatrias. Como exemplo, indicamos o gradual agravamento dos nveis de qualidade de vida urbana das populaes, em virtude das constantes eroses dos solos, enchentes, desabamentos, poluio dos mananciais e

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desmatamentos, reportando-nos ao inconteste afetamento do conjunto urbano e, por fim, ao significativo rebaixamento do adequado funcionamento do conjunto metropolitano. Para Bezerra (2001), entretanto, no h como se falar na problemtica da urbanizao, sem adentrar tambm nos aspectos relativos ao

desenvolvimento das cidades, que pode ser tido como um conjunto de recursos humanos, tcnicos e materiais, voltados para a organizao dos contornos sociais e fsicos de um determinado ambiente urbano, respeitados as suas limitaes e potencialidades, em busca de sua sustentabilidade. De acordo com Veiga (2005), h trs correntes de discusso sobre o conceito de desenvolvimento, que podem ser vistas sob diferentes ticas, quais sejam: (i) simplista, entendendo o desenvolvimento como crescimento econmico, dominante no pensamento doutrinrio por um longo perodo; (ii) antropolgica, entendendo o desenvolvimento como iluso, crena, mito, ou manipulao ideolgica, levando a discusso para o papel do mito nas sociedades contemporneas e (iii) mediana, que entende o desenvolvimento como o crescimento econmico aliado a uma perspectiva social subjacente de ganho de qualidade de vida nas cidades, se explicada de forma resumida, simplificada. Este igualmente o entendimento de Rodriguez (2001), ao salientar que a essncia do desenvolvimento est no processo de articulao das estruturas polticas sociais e econmicas do pas, com o objetivo de garantir o bem-estar de sua populao e no apenas de um grupo privilegiado que se beneficia dessas mudanas, na maioria das vezes sem considerar os problemas socioambientais causados pela implantao das alteraes. Corroborando-se veementemente o entendimento de Custdio (2008), afirme-se que os impactos lesivos de natureza urbanstico-ambiental nas cidades brasileiras, aparentemente fruto da incidncia de desastres por causas naturais16, nada mais so do que o resultado direto da ausncia do Estado frente o avano da expanso urbana, com base em padres errneos e indiscriminados de crescimento e desenvolvimento, tendo como premissas a
16 Ex.: deslizamentos, eroses, enchentes, destruio de florestas e reas protegidas, contaminaes do solo e lenol fretico, epidemias e demais doenas oriundas da falta de esgotamento sanitrio ou da precariedade na gua usada para o consumo humano.

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contnua degradao do meio ambiente, pelas mais diferentes atividades e ocupaes. Nesta discusso vale a lembrana de que, at o incio da dcada de 1960, no houve a necessidade de se distinguir desenvolvimento de crescimento econmico, j que as poucas naes ricas pela industrializao eram as desenvolvidas, enquanto que os pases que haviam permanecido subdesenvolvidos eram os pobres, onde o processo de industrializao era incipiente ou sequer havia comeado. Para Souza (2008), portanto, o conceito de desenvolvimento urbano est indissociavelmente atrelado ideia de crescimento econmico e de

modernizao dos espaos, j que as obras virias e de embelezamento, a expanso urbana e as construes verticalizadas nas cidades, estruturadas para atender aos novos interesses econmicos na produo e reproduo do capital, em geral, so comumente vistas pela populao como resultado do desenvolvimento da cidade. As inseres de grandes obras no espao urbano e/ou a expanso das cidades, comumente tidas como desenvolvimento urbano, em momentos distintos de sua construo, foram confundidas com a sua modernizao, com o novo, habitualmente desligadas do compromisso com uma melhoria na qualidade de vida das populaes. Tal teria feito com que as transformaes dos espaos das cidades tenham se dado a partir de uma concepo de desenvolvimento urbano com vises normativas pensadas e aliceradas em uma mescla de conhecimentos tcnicos e opes estticas, tudo isso assentado sobre um solo poltico-filosfico. (SOUZA, 2008) Este igualmente o entendimento de Mori (1999), que entende ter sido o desenvolvimento urbano brasileiro inicialmente pautado pela dominao poltica e econmica pela metrpole e, posteriormente, por uma sociedade local de elite, o que, associado a outros fatores de formao das cidades propriamente ditos, teria gerado uma a alienao da sociedade brasileira para as questes associadas transformao espacial das cidades.

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2.6 Novos Diplomas Legais Brasileiros. Conferncia Das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, Agenda 21 e Rio + 20.

Apesar da vastido territorial e de recursos naturais variados e quase infinitos, o Brasil no privou de uma mentalidade preservacionista imediata e, paradoxalmente, at os anos 70 do sculo passado, no tivemos nenhuma legislao ambiental a proteg-los. Como exemplo, temos o longo caminho trilhado entre a vigncia do Decreto n 23.777/3417, o Decreto-Lei n 25/3718 e a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, em 1975, esta diretamente subordinada Presidncia da Repblica. A fumaa cinza de fbricas mal localizadas e no submetidas a qualquer avaliao de impacto ambiental, populaes inteiras amontoadas em moradias subumanas, a conurbao desenfreada e a ausncia de infraestrutura sanitria adequada, fizeram recrudescer o clamor da sociedade civil por melhores condies de vida e ajudaram a compor um quadro de resistncia poltica s propostas desenvolvimentistas predatrias livremente acolhidas no perodo ditatorial (1964-1985). Formou-se, dessa maneira, um ordenamento ecolgico de cima para baixo, sob a forma de leis, decretos-leis (hoje, medidas provisrias), decretos, portarias e resolues, sempre demonstrando as melhores intenes jurdicas, mas quase sempre no resolvendo nossos agudos problemas ambientais. Transitando de um emaranhado legal inorgnico, ligado apenas sade pblica e a danos esparsos ao patrimnio pblico, as questes ambientais no pas evoluram para uma conscincia mais profunda da necessidade de levantamento e preservao de nosso meio ambiente natural, artificial, histrico, paisagstico e cultural somente com a edio da Constituio de 1988. Mas foi verdadeiramente na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo/Sucia/1972, que o tema passou a ganhar destaque internacional j que, depois desta, tivemos a Conferncia das

17 Que dispunha sobre o lanamento de resduos industriais de usinas aucareiras 18 Que regulava o tombamento de stios histricos

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Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, realizada no Rio de Janeiro/Brasil/1992 (Earth Summit ou Rio/92), que propiciou o comprometimento dos pases com uma srie de acordos coletivos19 firmados entre as representaes governamentais e no governamentais. Dentre estas, entretanto, se destaca a Agenda 21, compromisso global de 182 pases, na adeso a 27 princpios gerais voltados para a adoo de prticas voltadas ao desenvolvimento sustentvel para o Planeta partindo de responsabilidades coletivas e individuais, tomando como base a preservao dos recursos naturais e do meio ambiente, combinando-os com aes polticas de desenvolvimento socioeconmico e benefcios de bem-estar social, mediante o alerta de que as principais causas do agravamento da pobreza e dos desequilbrios e deteriorao ininterrupta do meio ambiente mundial so os padres insustentveis de consumo e produo, especialmente nos pases industrializados (Captulo 4). Vrias outras reunies se sucederam em 1997 (Rio/Brasil e Quioto/Japo20) e 2007 (Johanesburgo/frica do Sul21, Bali/Indonsia e Londres/Inglaterra), todas preparatrias para a Conveno do Clima, realizada em Copenhague/Dinamarca, em Dezembro de 2009 que, embora no tenha logrado xito numa soluo definitiva para o problema do clima, pela falta de objetivos globais de emisses, pode ser considerada importante passo para tanto, j que contou com a inscrio de todos os pases interessados nesta busca. Oportunamente, em Junho de 2012, lderes de 193 Estados integrantes da Organizao das Naes Unidas - ONU e representantes de vrios setores se renem na Cidade do Rio de Janeiro/Brasil, no evento mais conhecido como Rio + 20 para avaliar e discutir os j existentes - Agenda 21, Carta da Terra e as Convenes do Clima e da Diversidade Biolgica - mecanismos de desenvolvimento sustentvel para o Planeta, institudos por sua antecessora

19

Conveno das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Agenda 21 Global. 20 Instituda para obrigar a que os pases responsveis pela emisso de gases poluentes do efeito se comprometessem sua reduo nos prximos quinze anos (1997-2012) que acabou por ter seus objetivos frustrados pela recusa dos Estados Unidos e dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) em aderi- la. 21 Tambm conhecida como Rio+10 ou Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel .

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Rio 92, buscando ainda novos meios de implementao dos mesmos pelos prximos anos. Neste encontro, segundo o Secretrio-Geral da Conferncia, Sha Zukang, espera-se que a urbanizao venha a ser um dos temas crticos para os debates, j que as medidas de reduo da pobreza, de conteno das desigualdades sociais e de garantia da proteo ambiental e da sade das populaes, num Planeta cada vez mais populoso, ainda se mostram insuficientes para tanto. reboque destas discusses, invariavelmente, podemos elencar o tema das reas contaminadas; hoje, ainda, fruto de graves problemas para as cidades, principalmente para os pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento. E tal se encontra expresso no Relatrio Perspectivas Mundiais de Urbanizao - Reviso de 2011, elaborado pelo Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes Unidas - DESA, onde h previso de que, juntas, frica22 e sia23 venham a representar 86% de todo o crescimento urbano nos prximos 40 anos, com inestimveis desafios nas reas de habitao, dentre outras (energia, emprego e infraestrutura). Esta constatao certamente gerar reflexos na questo ambiental e de sade destas populaes, dada a reiterada e j conhecida ocupao irregular de reas contaminadas pelas classes sociais menos favorecidas que, associada incapacidade institucional destes pases na gesto do problema, certamente gerar reflexos indiretos para toda a comunidade internacional, dentro do principio de que os problemas ambientais reconhecidamente no se limitam aos limites territoriais nacionais dos pases que lhe deram causa como defende Ribeiro (2005). Bons exemplos desta realidade, no caso brasileiro, em especial na prpria Cidade do Rio de Janeiro, que sediar o encontro da Rio+20, so os casos do Lixo de Gramacho24 e da Cidade dos Meninos25,que emblematicamente se reportam a gravssimos casos de contaminao ocorridos na dcada de 70, ainda hoje remanescentes de uma soluo definitiva, por imbrglios jurdicos e administrativos, com inestimveis

22 23 24 25

Com previso de aumento populacional de 414 milhes para 1,2 bilho em 2050. Com previso de aumento populacional de 1,9 bilho para 3,3 bilhes em 2050. Com previso de aumento populacional de 414 milhes para 1,2 bilho em 2050 Com previso de aumento populacional de 1,9 bilho para 3,3 bilhes em 2050.

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comprometimentos do meio ambiente local e da sade das populaes de seus entornos.

2.7 A Engenharia Urbana no Contexto da Evoluo das Cidades.

A industrializao acelerada do pas nos anos 50, enquanto meta prioritria do Estado Intervencionista, com o desenvolvimento das chamadas indstrias de base (ferro e ao, qumica, equipamentos, material ferrovirio, indstria eltrica) e de infraestrutura (energia, transportes e comunicao), representou a formao de uma burguesia industrial, dos segmentos mdios urbanos, de uma jovem classe operria e de trabalhadores rurais e, consequentemente, o incremento da urbanizao. Com suas inovaes cientficas, tecnolgicas e dinmica histrica

prprias, em 1984 o Brasil foi alado posio de oitava economia do mundo, tendo sido os anos 60 e 70 marcados como esturio de reivindicaes pela conservao da natureza, de despoluio e de consecuo de plataformas econmicas e polticas mais ecolgicas, voltadas ao desenvolvimento sustentvel nos anos 80. Nos anos 90, possivelmente como resultado de uma opinio pblica j globalizada e totalmente volta preservao ambiental e reverso dos danosos efeitos ao meio ambiente dos modelos de desenvolvimento at ento empreendidos, resultantes, em regra, dos anafastveis efeitos do aquecimento global, a varivel meio ambiente passou a ser inquestionvel na equao das aes polticas globais, envolvendo tambm diversos outros aspectos da atividade civil.

2.7.1 Os Governos Brasileiros de Vargas a Lula. O Desenvolvimento da Indstria Brasileira. Plano de Metas e Planos Econmicos.

Apesar das contradies entre ortodoxia monetria, conservadorismo na poltica interna e liberalidade na busca de parcerias no exterior, o Governo Vargas (1951-1954) foi o verdadeiro construtor das estruturas bsicas do

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Estado brasileiro que, seguindo-se por Juscelino Kubitschek (1956 a 1961), j sob a promessa de modernizao do pas por um Plano de Metas26, acabou por complementar as iniciativas de seu antecessor, em aspectos relativos infraestrutura do pas (fornecimento de energia e transportes), aumento da oferta de alimentos, investimentos no setor da indstria de base e melhoria e ampliao do ensino pblico. Do ponto de vista ambiental, importante deciso foi tomada com a construo de Braslia e transferncia do centro administrativo para o Planalto Central, como forma de promover extenso territorial de domnio e ocupao do territrio brasileiro, tendo como principal objetivo o desbravamento da Amaznia, dada a veiculao de ideias sobre a internacionalizao da regio, representando, ainda, grande passo para a interiorizao do desenvolvimento brasileiro, no mbito da geopoltica nacional. O crescente processo de crescimento econmico daquele momento, tomando como base novos processos tecnolgicos e polticas cambiais diferenciadas27, com base nas exitosas polticas de substituio de importaes implementadas e de favorecimento da consolidao da face industrial do Brasil28, embora tenha sido um dos perodos mais festejados da histria, deixou para trs importante herana de aumento da dvida externa brasileira, de altssimos ndices de inflao e de dficit da balana comercial brasileira. (BRESSER PEREIRA, L. C., 1976) Em perodo de extrema instabilidade poltica e econmica, o incio dos anos 60 restou marcado por duas presidncias civis, de governos curtos e desastrosos, levando Jnio Quadros renncia em 1961 e deposio de seu sucessor, Joo Goulart, em 1964. Deposto este ltimo, a administrao econmica passa a se dar sob novos moldes, com as decises polticas concentradas nas mos do Poder Executivo e, por conseguinte, ampliao das funes e responsabilidades do Estado, permitindo que os presidentes do perodo militar implantassem os seus modelos econmicos voltados, primeiramente, na estabilizao da moeda, na
26 27 Sob o lema "Cinquenta anos em cinco".

Privilegiando a entrada de emprstimos estrangeiros em reas estratgicas da economia, adoo de taxa cambial favorvel e facilidades na remessa de lucros para o exterior. 28 Atravs da instalao no pas de filiais de indstrias estrangeiras, principalmente europeias e asiticas, nos setores automobilstico e de construo naval, respectivamente.

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reduo do dficit do governo, na modernizao do mercado financeiro e na regulao do que era prioritrio ser produzido no pas. frente da primeira presidncia militar do pas, o Marechal Humberto Castello Branco tenta atrair novos investimentos de capital para o pas, principalmente de instituies norte-americanas, agora na indstria pesada (siderurgia e bens de capital). Surge em 1965 o Banco Nacional de Habitao BNH, permitindo a incluso da classe mdia no sistema de crdito e o aumento da receita federal, bem como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1966, poupana compulsria dos trabalhadores, cujos recursos eram canalizados para o financiamento dos projetos do governo. Sob a gide da poltica do "trip econmico" (Estado + Grande Capital Local + Multinacionais), estratgia mantida durante a presidncia do General Arthur da Costa e Silva, projetos estruturantes importantes e de forte impacto ambiental foram empreendidos no pas, culminando com a presidncia de Emlio Garrastazu Mdici e inaugurao do momento da linha-dura no poder, com nfase da presena do Estado na economia e atingimento dos objetivos de Brasil Potncia. Neste perodo foram fortalecidas empresas de indstria pesada e de explorao de recursos naturais, como a associao da Vale do Rio Doce com a U. S. Steel para a explorao de ferro em Carajs e a formao da Hidreltrica de Itaipu, empresa binacional, resultado do esforo conjunto entre Brasil e Paraguai. Chegado perodo tido como "Milagre Econmico" brasileiro 29 (1968 a 1973), buscou-se a autossuficincia econmica do pas, acabando as medidas do governo militar por esbarrar na crise do petrleo em 1973, que teria levado a economia mundial grande retrao no governo Ernesto Geisel (1974 a 1979) que, mantendo esta tendncia hiperativa e indutora de desenvolvimento, conforme ressaltou Solla et al. (1993), acabou por contribuir para o crescimento do endividamento interno, para o clientelismo empresarial e para a interrupo futura destes fluxos externos. Segundo Sallum Jr. e Kugelmam (1993), de forma antiliberal e autoritria, na contramo da tendncia neoliberal - diminuio do Estado e aumento do seu dinamismo - a administrao Geisel desencadeou ambicioso programa, duramente atacado, em especial pelo desfavorvel cenrio
29

Emprstimos e investimentos estrangeiros alavancando o processo de desenvolvimento do pas e a perspectiva de novos empregos e de baixa inflao, mesmo diante do auge da represso, da censura imprensa e da violncia contra a oposio.

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econmico mundial, que teria acabado por gerar durssimo processo de recesso econmica do pas e o fracasso dos governos militares de Mdici, Geisel e de Joo Figueiredo. Aps 20 anos de ditadura, na certeza da necessidade de reorganizao da economia atravs da administrao dos grupos de apoio e de oposio, fezse a transio para a democracia, iniciando-se a Nova Repblica do governo de Jos Sarney (1985 a 1989), tendo como principal misso a recuperao da confiana nacional e internacional do pas atravs de cortes nos investimentos pblicos, nas verbas com destinao social para programas de saneamento, sade, educao e habitao e, por tais motivos, em linha absolutamente contrria aos interesses da Nao. Com governo de carter absurdamente dual, ficaram ainda mais evidenciadas as diretrizes econmicas internacionais impostas ao governo brasileiro, remanescendo sem soluo, entretanto, a incapacidade do Estado Brasileiro em resolver os problemas estruturais da Nao30, muito embora o crescimento econmico durante os tempos de ditadura tenha alado o pas da posio de 11 potncia industrial para o patamar de 8 economia do mundo, em 1984. Aps 29 anos de eleies indiretas, chega ao Governo, por eleies diretas, o primeiro presidente civil depois do golpe militar de 1964, Fernando Collor de Mello (1990 a 1992), inaugurando nova fase de liberalismo econmico31, reafirmando a tradio autoritria de seus antecessores, tudo em nome da estabilizao econmica. Iniciando-se pela implementao do Plano Cruzado I - criao de uma nova moeda, pondo fim correo monetria, congelando preos e salrios, seguro-desemprego e escala mvel de salrios - em Fevereiro de 1986, aparentemente um modelo econmico voltado aos interesses da classe trabalhadora, este se seguiu do Plano Cruzado II (Plano Bresser), em Junho/1987, sem conseguir, entretanto, evitar o gio nos preos, levando ao descontrole do dficit nas contas pblicas e, por conseguinte, a novo disparo
30

Tais como, as reformas agrria e urbana e a repercusso dos servios sociais bsicos, de assistncia educacional e sade, dentre outros. 31 Fundada em radical iniciativa de confisco (bloqueio das contas bancrias dos brasileiros), criao de impostos compulsrios e congelamento de salrios.

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da inflao. Obrigado a renunciar ao poder em Dezembro de 1992, por conta de processo de impeachment, assume o poder no lugar de Collor o presidente Itamar Franco. Sucedido por Fernando Henrique Cardoso, criador do Plano Real32, o Governo passa a ter gesto com prioridade mxima na diminuio da participao do Estado nas atividades econmicas e na definio das reas onde a atuao governamental seria estratgica. Em continuidade poltica de FHC, a opo do governo de Luis Incio Lula da Silva - Lula pela poltica econmica neoliberal foi sendo, durante o seu mandato, motivo de muitas crticas j que, segundo Lesbaupin (2006), as polticas sociais foram meramente compensatrias e, como sugere o Banco Mundial, elas no desenvolveriam o pas, mas impediriam sua populao pobre de morrer de fome, evitando ao mesmo tempo o risco de convulso social. Passada a euforia do "Milagre Econmico" (1968/1973)33 e os diversos Planos Econmicos voltados estabilizao da economia e controle inflacionrio, fato que a permanente instabilidade econmica do pas gerou, ao longo de todos esses anos, verdadeira penalizao das classes menos favorecidas com polticas pblicas ineficazes para a soluo do seu mais basilar problema, qual seja, a melhoria de suas condies de sobrevivncia e qualidade de vida nos grandes centros urbanos. Mascarados por acordos unilaterais e leis do tipo "que no pegam" certo que resta ainda hoje abandonado um outro Brasil, esquecido por este milagre, que precisava ser cuidado, mormente no que diz respeito aos aspectos relativos ao desordenado crescimento urbano e seus nefastos efeitos sob a ordem econmica, social e ambiental. 2.7.2 Poltica Econmica do Milagre. Industrializao e

Urbanizao. Polticas Pblicas Habitacionais e de Urbanismo.

Certo, portanto, que o grande surto de crescimento urbano e industrial do Brasil, com significativa alterao da estrutura de suas cidades brasileiras, se deu no perodo Getulista, em especial a partir de 1930, quando iniciada a industrializao com base no modelo de substituio das importaes,
32 Plano de estabilizao econmica lanado em Julho de 1994. 33 Fonte: <http://www.escolavesper.com.br/milagre_economico.htm>

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trazendo a reboque a urbanizao, com crescimento da populao urbana de 11,3% em 1920 para 31,2% em 1940 34. O ponto mximo deste crescimento urbano se deu entre as dcadas de 1950/1960, perodo de grande xodo rural, resultante da poltica de industrializao do Governo de Juscelino Kubitschek, quando ento a crise da habitao j se constitua como problema real advindo da urbanizao, atingindo flagrantemente as classes populares, ou seja, aquelas que haviam deixado o campo em busca de uma vida melhor na cidade. Para tanto, atravs da Lei n 4 380/64 (de 21 de agosto de 1964), foi ento criado o Sistema Financeiro de Habitao - SFH, cuja funo precpua seria estimular a construo de habitaes de interesse social e o financiamento da aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes da populao de menor renda, tendo como rgo executor o Banco Nacional de Habitao (BNH) e como fonte financiadora o Fundo de Garantia por Tempo de Servio que, atravs da arrecadao compulsria de 1% da folha de salrios sujeitos Consolidao das Leis Trabalhistas, permitiu que aquele pudesse ser considerado, depois do Banco do Brasil, o segundo maior banco brasileiro em volume de recursos disponveis e a nica e maior instituio mundial voltada para o tema da habitao (BOTEGA, 2008). Contraditoriamente, segundo Bolaffi (1982) e conforme j reportado no Relatrio Anual do Banco Nacional de Habitao de 1971 35, o Banco Nacional de Habitao BNH no logrou xito em seu propsito, dada a sua controversa lgica de preocupao com o planejamento das aes de urbanizao e, ao mesmo tempo, com o atendimento aos interesses do capital imobilirio, enquanto agentes intermedirios do Sistema. Atendendo aos interesses de empresrios da construo e burocratas, em detrimento dos reais interesses coletivos, as formas de financiamento do sistema, demonstrando defeitos graves de gesto poltica (centralizao, rgido controle pblico das verbas do governo federal e alocao privada desses
34 35 Censos Demogrficos do IBGE.

Os recursos utilizados pelo Sistema Financeiro da Habitao s foram suficientes para atender a 24 % da demanda populacional urbana. Aps 6 anos de sua criao, a contribuio do BNH para atender ou diminuir o dficit que ele se props eliminar se constituiu em aumento desse em 76 %.

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recursos), acentuaram as suas limitaes ao alcance social. Para Aureliano e Draibe (1989, p.135), os nmeros no mentem:

O grande, moderno, caro e sofisticado Sistema Financeiro de Habitao produziu, ao longo do perodo 1965/84, um total aproximado de 4,5 milhes de moradias, das quais, entretanto, apenas 723 mil se destinaram a camadas de baixa renda da populao (at trs salrios-mnimos, incluindo lotes urbanizados). No mesmo perodo, apenas 7,7% do saldo total de financiamento realizado no mbito do SFH foram destinados a muturios com renda inferior a 3,5% salrios-mnimos mensais.

Fugindo ento de seu principal objetivo de indutor de novas polticas habitacionais para a superao do dficit de moradia brasileiro, o Banco Nacional de Habitao passou a ser, em verdade, eficaz agente acelerador da economia brasileira, tendo como instrumento o capital imobilirio nacional, como ressalta BoIaffi (1982, p. 53-54):
Tudo indica (...) que o problema da habitao (...) apesar dos fartos recursos que supostamente foram destinados para a soluo, no passou de um artifcio poltico formulado para enfrentar um problema econmico conjuntural.

Assim, o novo programa de desenvolvimento 36, mais uma vez, em nada teria servido para diminuir a fome nas cidades, a concentrao de renda e o descontrole inflacionrio, servindo, igualmente, como pano de fundo deteriorao progressiva daquele modelo econmico. De acordo com Jaguaribe (1985, pp. 34-35), existia uma flagrante contradio entre a poltica externa brasileira - de vigorosa denncia da depresso mundial, motivada poca pela poltica do governo norte-americano e do FMI - e a poltica interna do pas - francamente favorvel s peripcias especulativas do capital financeiro. Reativada a economia brasileira (1967) e tendo sido a construo civil substituda pela indstria de bens de consumo durvel - especialmente a indstria automobilstica - retoma o Banco Nacional de Habitao os seus investimentos para as classes sociais de maior poder aquisitivo, deixando de
36

O 3 Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), em 1979.

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lado a construo de habitaes populares, o que teria levado sua derradeira extino em 198637, frente grave crise inflacionria dos primeiros anos da dcada de 1980 e expressiva reduo do poder de compra da classe mdia (GREMAU et al., 1996. p.212). Posteriormente, com a pulverizao por vrios rgos federais (Banco Central e Caixa Econmica Federal, por exemplo) de atribuies originrias do governo na esfera habitacional, antes concentradas no Banco Nacional de Habitao, to somente, grande emaranhado institucional se consolidou no setor, fazendo com que a chegada posterior do neoliberalismo (SADER & GENTILI, 1998), viesse a agravar ainda mais a crise no setor habitacional, conforme j invocado por Lefebvre (2001):
O setor imobilirio se torna tardiamente, mas de maneira cada vez mais ntida, um setor subordinado ao grande capitalismo, ocupado por suas empresas (industriais, comerciais, bancrias), com uma rentabilidade cuidadosamente organizada sob a cobertura da organizao do territrio. O processo que subordina as foras produtivas ao capitalismo se reproduz aqui, visando subordinao do espao que entra no mercado para o investimento dos capitais, isto , simultaneamente o lucro e a reproduo das relaes de produo capitalista.

A reordenao da poltica habitacional foi ento retomada em 1988, atravs de tmidas iniciativas estaduais, que buscavam resolver o grave dficit habitacional, em vrias regies do pas, atravs de mutires, ajudas-mtuas, lotes urbanizados, etc., cujos resultados, porm, foram bastante reduzidos, j que os recursos do governo continuavam comprometidos com o dficit externo e a hiperinflao. De todo o dito, conclui-se que os custos sociais da poltica econmica do milagre expandiram os bolses de misria em todo o pas, propagando expectativas por um novo milagre econmico consolidadas no chamado sistema de proteo social. Tal no passava de um conjunto de decises fragmentadas no campo da Educao, Sade Pblica, Previdncia e Assistncia Sociais e Habitao Popular, servindo apenas de paliativo para desmobilizar as massas carentes,

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Decreto n 2 291 de 21 de novembro de 1986

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demonstrando um modo burocrtico e assistencialista (descambando para o populismo) no tratamento do tema. Assim, desde a 2 metade do sculo XX, remanesce a precariedade habitacional como uma das principais questes urbanas das cidades brasileiras, tendo assumido contornos cada vez mais graves desde a dcada de 1980, quando se inicia o perodo de estagnao da economia do pas. Essa precariedade se expressava (i) nas favelas, que ocupam praas, morros, mangues e beiras de crregos em cidades de todos os tamanhos, mas que nas grandes cidades assumem as maiores extenses e densidades; (ii) no superadensamento dos cortios em regies centrais e intermedirias das cidades; (iii) nas urbanizaes longnquas dos loteamentos irregulares e clandestinos, desprovidas de infraestrutura e equipamentos pblico e (iv) nas ocupaes irregulares das reas ambientalmente frgeis (CYMBALISTA e MOREIRA, 2006, pp. 31 a 48). E segundo Maricato (2001):

Entre 1980 e 1991, a populao morando em favelas aumentou cerca de 7% ao ano. Entre 1991 e 2000, o nmero de favelas aumentou 22% no pas. Dentre as maiores cidades, a populao morando em favelas sempre expressiva: 13,3% em Goinia, 20% no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte, 22% em So Paulo, 30% em Salvador, 31% em Fortaleza, 46% em Recife.

Aplicando no setor social apenas 9% do Produto Nacional Bruto do pas (SANTOS, 1984, p. 13), a generalizao de prticas fisiolgicas, clientelistas, nepotistas e de corrupo, minando definitivamente a crena dos brasileiros em seus lderes polticos, cada vez mais evidenciada na dcada de 90, revela entidade estatal paquidrmica, extremamente grande e difcil de operar, sempre que relacionada aos interesses privados; e totalmente pequena, disforme e desmoralizada pela falta de recursos, sempre que voltada para a satisfao dos interesses pblicos. Para fins de parmetros, havemos de considerar que em 1996, 78,4% da populao brasileira viviam em cidades, sendo que esta proporo ultrapassou os 80% aps os anos 2000. Essa transformao, j imensa em nmeros relativos, torna-se ainda mais assombrosa se pensarmos nos nmeros absolutos, que revelam tambm o crescimento populacional do pas

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como um todo: entre 1960 e 2000, a populao urbana aumentou de 31 milhes para 137 milhes, ou seja, as cidades recebem 106 milhes de novos habitantes no perodo.38 Portanto, as sucessivas tentativas de pacto social no se concretizaram porque significavam exigir sacrifcios ainda maiores das classes trabalhadoras, exigncias contra as quais tomaram firme propsito as centrais sindicais mais combativas, os trabalhadores das grandes indstrias e das estatais. Nos campos, os conflitos tambm se acirraram, com assassinatos de lderes sindicais e religiosos envolvidos na luta pela terra, sendo o mais notvel o assassinato do lder seringueiro Chico Mendes, que se notabilizou pela defesa dos povos da Floresta Amaznica e das populaes ribeirinhas e indgenas, de repercusso internacional. O marco para a participao popular na poltica urbana e habitacional no Brasil, entretanto, se deu somente em Janeiro do ano de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, este resultante da reunio, em um nico Ministrio, das reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e poltica de ordenao territorial. Para tanto, restou definido ter o novo Ministrio a funo de rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano do pas, mediante planejamento e articulao, de forma integrada, das polticas ligadas cidade. Resgatando ainda a coordenao poltica e tcnica das questes urbanas de forma no executiva, incentivando a criao de secretarias de desenvolvimento urbano e habitacional e rgos de gesto regional e local da poltica habitacional aos Estados e Municpios, caso inexistentes, o Ministrio tem a funo de estruturao e implementao do Sistema Nacional de Habitao, elaborao do Plano Nacional de Habitao e estabelecimento das regras gerais do financiamento habitacional. Fruto de antiga reivindicao dos movimentos sociais, reconhecendo a poltica urbana como tema de interesse nacional, o Ministrio das Cidades se consolida como mecanismo encontrado pelo Estado para conceituao da
38 Cf. Censos do IBGE de 1960, 1970 e 2000.

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questo habitacional brasileira, sob a tica da necessria ao articulada entre as polticas urbana, fundiria e de saneamento. Em sendo estas de criao e implementao indelegvel o Poder Pblico, espera-se, com isso, evitar a conduo dos menos favorecidos a regies cada vez mais distantes, perigosas e de ocupao precria ou irregular, dado o incremento crescente do valor da terra urbanizada e cada vez mais provida de servios, equipamentos e infraestrutura.

2.7.3 Desindustrializao. Disponibilidade de reas Livres e sob Risco. A Mudana de Paradigma no Uso e Ocupao do Solo Urbano. fato, contudo, que a vertiginosa urbanizao, coincidente com o fim de um perodo de acelerada expanso da economia brasileira, fez com que as cidades crescessem pela livre iniciativa, at a metade do sculo XX, sob os efeitos de pontuais intervenes urbanas, planejadas ou corretivas,

introduzindo em seus territrios um novo e dramtico significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar e reproduzir de forma paradigmtica as injustias e desigualdades da sociedade, em virtude da ausncia do Estado. notrio, ademais, que o modelo de crescimento acelerado, exaurido nos anos 70 na maioria dos pases industrializados, voltado para a produo opulenta e o consumo mal planejado, desenfreado e descartvel, pressionou em demasia e destrutivamente os recursos naturais, com extino de espcies animais e perda progressiva da cobertura vegetal do planeta. Ocorrido, portanto, o que parecia ser impossvel: ameaar os recursos livres, de tal sorte que fenmenos como de poluio em grande escala tm ameaado tornar escassos recursos como o ar puro e a gua doce, que sempre foram considerados livres tal a sua abundncia (MACNEILL, WINSEMIUS e YAKUSHIJI, 1992, p. 45). O grande desafio para os gestores pblicos modernos, portanto, ainda o planejamento territorial e a gesto urbana das cidades, levando-se me considerao a complexidade e o incessante crescimento dos seus agrupamentos urbanos que, em grande parte, traduzem o aumento expressivo dos problemas sociais e da violncia difusa nas cidades.

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Associado a isso, tem-se a descrena na polcia, no Poder Judicirio e nas instituies pblicas, de um modo geral que, associadas ao desemprego e estagnao do Estado como indutor do desenvolvimento do pas e garantidor do cumprimento da ordem econmica e jurdica interna, acabaram por refletirse no uso e na ocupao do solo urbano e, por conseguinte, no controle e manuteno da qualidade do meio ambiente. A degradao, a pobreza e a violncia urbana, resultantes dos efeitos da globalizao excludente, inegavelmente j assumiram contornos insuportveis, gerando a certeza de ser a complexidade e estrutura do prprio Estado, o que o mantm lento e resistente s transformaes, quimera esta a que se habilitaram todos os governos brasileiros, de Vargas aos nossos dias. A partir do incio do sculo XX, entretanto, a figura do zoneamento, ora j existente na Carta dos Andes39 desde 1958, passa a ser introduzida no ordenamento urbano brasileiro, como instrumento de poltica urbana destinado mediao de conflitos oriundos das disputas de interesse pelo solo urbano entre os vrios agentes sociais e econmicos, bem como forma de estabelecimento de uma localizao para as diferentes atividades urbanas, sempre visando promoo da eficincia e funcionalidade no desempenho das cidades. (NRY JR., 2002) Chegada a dcada de 1970 e diante da necessidade de regulao da verticalizao das cidades, em detrimento da compatibilizao dos seus usos, segundo Carvalho e Braga (2005), o zoneamento passa a adquirir nova feio, seguindo as tendncias de uso e valorizao do solo, de especulao com os investimentos pblicos e de proteo de reas nobres. Para tanto, h de se considerar as transformaes qualitativas pelas quais passaram a qualidade do viver nas cidades (GEORGE, Pierre, 1966, pp. 225226), resultantes da passagem do capital industrial para o capital financeiro, mormente das transformaes em espaos de desindustrializao, sejam elas antigas ou recentes. H de se considerar, ainda, a necessidade de insero/reestruturao destes espaos desindustrializao na metrpole posto que, ao se tornarem
39 [...] instrumento legal de que dispe o Poder Pblico para controlar o uso da terra, as densidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume dos edifcios e seus usos especficos, em prol do bem - estar social. (Carta dos Andes, 1958, apud CARVALHO, 2000, p. 48).

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reas disponveis, podem se tornar fonte de especulao dos setores de incorporao, construo civil e imobilirio, ou objeto de estratgias do planejamento estatal ou dos empreendedores privados. Para a instalao de atividades econmicas outras que no as industriais, de acordo com o papel de cada rea no contexto atual destas metrpoles, ho de ser levadas ainda em considerao as condies de localizao, acessibilidade e valorizao, uma vez que estes espaos industriais, mesmo fragmentados, trazem em si fortes laos de sociabilidade, oriundos das relaes de vizinhana firmadas entre as famlias que ali se estabeleceram muitas oriundas de lugares distantes do pas. Do ponto de vista conceitual, segundo Fazano (2001), o zoneamento h de ser ento concebido como instrumento no qual o planejamento urbano poder se basear para a implantao de planos de uso do solo, assegurando a distribuio adequada destes em uma rea urbana, com obedincia de padres urbansticos que garantam as condies mnimas de habitabilidade e sustentao das necessidades bsica de todos os integrantes das sociedades. H a necessidade de preocupao por parte do poder pblico, enquanto orientador das polticas pblicas do setor, igualmente, de que os novos usos que venham a ser dados quelas reas no gerem nenhum tipo de segregao, mormente em relao s classes sociais menos favorecidas. Tudo isso, vale lembrar, em funo de que ainda so incipientes as iniciativas de consumo que prevejam a reciclagem de bens obsoletos, ora deixados sorte do meio ambiente, passando a ter custo ecolgico que invariavelmente ser pago, mais cedo ou mais tarde, pela sociedade que ir usufru-lo, impedindo, outrossim, o estabelecimento da desejvel cadeia que os leve ao atingimento do que se convencionou chamar desenvolvimento sustentado. Constata-se, entretanto, que grande parte dos indivduos, empresas e governos ainda vm tomando decises em suas vidas, negcios e gestes atentando, to somente, para os aspectos econmicos de suas iniciativas, desconsiderando que os aspectos ambientais, se descurados, comprometero de forma definitiva os parmetros de sobrevivncia da espcie humana num momento futuro.

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O aumento da poluio parece estar relacionado com os diferentes tipos de crescimento econmico, vlidos para o capitalismo industrial, com determinadas aplicaes em termos de avanos tecnolgicos e do processo de urbanizao que afeta a formao de grandes metrpoles. Enquanto os pases ricos, nos anos 80 e 90, procuraram combater a saturao ambiental provocada pelos avanos da industrializao e da tecnologia, incentivaram, por outro lado, nos pases pobres, que as indstrias poluidoras de exportao contaminassem o ambiente, principalmente no que tange aos mananciais de gua, nos terrenos de instalao e no saneamento bsico das reas comprometidas. Os pases pobres seriam, ento, naes conformadas em importar poluio em troca de margens irrisrias de desenvolvimento (NUSDEO, Fbio, 1975, p. 63) enquanto que os pases desenvolvidos apenas transferiam 0,7% de seus Produtos Nacionais Brutos para o Terceiro Mundo, o que equivalia, em mdia, a 55 bilhes de dlares (FAG, 1992, p. 12) Embora a noo falsa de crescimento pelo crescimento haja sido liquidada nos anos 70, somente em 1982 as Naes Unidas divulgaram a certeza de que as velhas concepes de desenvolvimento fabricavam pases ainda mais pobres e causavam efetivos e irreparveis danos ao meio ambiente. A partir dos anos 90, a ecologia passou a rimar com dinheiro, depreendendo-se que limpar os oceanos custa caro, que lanar menos gases de carbono exige equipamentos eficientes de purificao e que, ainda mais caro, convencer os seres humanos a mudar arraigados hbitos de consumo. Sob a tica do desenvolvimento sustentvel, inclusive, ser empresrio a partir dos anos 90 passou a significar a produo de anlise de impactos ambientais nas planilhas de custo-benefcio dos seus projetos. Fica tambm muito claro que objetivos ecolgicos podem ser finalmente alcanados atravs de estratgias de negociao que contemplem a questo poltica. preciso apenas que haja uma mudana nos paradigmas j estabelecidos. Problemas que afetem vrios pases - proteo a mananciais de gua, biomas e matas ciliares, camada de oznio e preveno de riscos ambientais oriundos de usinas nucleares e da emisso de gases que aumentem o efeito-

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estufa e outros - podem e devem ser regulados pelo direito internacional e sugerem, naturalmente, novas estratgias de fiscalizao pelas agncias multilaterais. A modernizao industrial pressupe que no se desperdice dinheiro em projetos predatrios, dotando-os de funes holsticas que levem em considerao a biodiversidade local e as condicionantes nacionais. Conforme Lago e Pdua (1992), a sociedade urbano-industrial criou cerca de 500 mil substncias artificiais de efeito poluente diverso, contribuindo para

universalizar o fenmeno entre pobres e ricos, a poluio da misria e da opulncia. Em pases como o Brasil, onde a misria absoluta, as favelas, a falta dgua e de saneamento bsico, convivem bem como um parque industrial diversificado e capaz de prover as diversas necessidades da sociedade, estes efeitos devem ser, desde a sua concepo, objeto de ateno e rotineira fiscalizao por parte das autoridades encarregadas do controle e da qualidade de vida das populaes, em todos os seus segmentos. atravs da gesto de projetos de impacto ecolgico, sob a forma de investimentos diretos, s vezes sob a tutela de agncias multilaterais estrangeiras, que podemos obter resultados substanciais de controle da poluio industrial, dos esgotos urbanos, de veculos automotores e de despejos de lixo, obtendo a recuperao e o reflorestamento de reas verdes nas grandes cidades (LAGO E PDUA, 1992, p. 28). Lamentam, a propsito, Lago e Pdua que ndices econmicos (como o PIB, o PNB e a renda per capita), meramente quantitativos, no contenham variaes significativas sobre a qualidade social do que est sendo produzida nas comunidades:
Esses ndices registram apenas a criao positiva da produo econmica, no levando em conta sua natureza social os seus efeitos sobre o ambiente. Assim, por exemplo, a derrubada comercial de uma floresta, ou a explorao at o esgotamento de um poo de petrleo, so contabilizadas no PNB, por exemplo, apenas como criao positiva de riqueza, sem que se desconte a perda definitiva de bens naturais de valor incalculvel. (pp. 46-47)

O princpio de quem polui, paga (Princpio do Poluidor-Pagador), introduzido pela Conferncia de Estocolmo (1972) refletiu-se nos pases em

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desenvolvimento somente de forma paliativa, produzindo uma dissociao entre a natureza do fenmeno que se pretendia coibir e os instrumentos adotados para cumprir esse objetivo. Sanes de carter penal e administrativo, tais como multas, interdies temporrias ou definitivas de atividades, so consideradas, ainda hoje, corpos estranhos contabilidade econmica, insuficientes para caracterizar uma opo clara pela preservao ambiental, no contemplando medidas mais profundas que envolvam, de fato, as finanas pblicas numa poltica preservacionista (NUSDEO, 1975, pp. 79- 81). Neste contexto, muitos sugerem a adoo de medidas de impacto fiscal, utilizando-se a contaminao como fato gerador de impostos e taxas de proteo ambiental. O que ocorre, entretanto, que essas medidas sugerem a noo de prejuzo ambiental, este conceito subjetivo e varivel de acordo com a regio atingida e sua legislao autctone, transferindo-se para os governos o papel de rbitros de questes ambientais, o que poderia gerar excessiva interferncia poltica na concesso de subsdios ou na imposio de tributos. Considerando os governos como gestores dos ecossistemas de um pas, sua atuao abarcaria as emisses primrias de poluio ambiental, deixando s indstrias o controle de emisses secundrias, fazendo com que as empresas passem a algum grau de internalizao dos problemas de poluio por elas causados, sobretudo aquelas possuidoras de extensas reas verdes, deslocando a nfase natural de ser mero custo social para ser compartilhado entre o poder pblico e a esfera privada. A demanda por produtos menos poluidores por parte do pblico foraria as empresas a buscar padres de produtividade no contaminante,

obedecendo aos programas de adaptao fixados pelas autoridades e rgos governamentais. Esse processo tem sido paulatinamente implantado no pas, por presso das agncias multilaterais, que condicionam a liberao de emprstimos adaptao progressiva das indstrias contaminantes (NUSDEO, 1975, pp. 84-87).

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POLTICAS PBLICAS E PLANEJAMENTO URBANO

Na Europa do sculo XX, foi efetivamente a partir dos anos 60 que os problemas urbanos ganharam especial ateno por parte das polticas governamentais, em especial em virtude de o espao urbano passar a ser visto pela populao, atravs dos meios de comunicao de massa, como o lcus das prticas sociais e, portanto, da efetivao das decises polticas. Em sua obra A Questo Urbana, Castells (1973, p. 9-10) ressalta o carter ideolgico da temtica, que para ele estaria expresso nos fortes movimentos operrios, culturais e polticos nos bairros das sociedades capitalistas industrializadas, nas lutas pelos empregos, transportes, segurana, bem estar, moradia, saneamento ambiental e infraestrutura urbana, como instrumento de reflexo das tendncias polticas da poca, diante dos novos problemas sociais e urbanos. Para que se entenda de poltica urbana, entretanto, preciso que o processo de urbanizao seja tido como a ao do poder pblico sobre uma poro do territrio, alterando a estruturao do seu espao e este, por sua vez, como a expresso dos processos econmico-sociais que atuam sobre aquele, alterando-o tanto pela interferncia de diferentes agentes, quanto por seu prprio dinamismo interno. Sociedade, espao e polticas pblicas so, portanto, elementos indissociveis entre si, quando do estudo das dinmicas urbanas. Para Mr (1980), entretanto, a modernizao da gesto urbana, com a promoo do correto ordenamento do espao nas cidades brasileiras, somente ser possvel com o apoio na criao de novos instrumentos legais e na participao de vrias reas de conhecimento do urbano, todas voltadas integrao nacional do problema.

3.1

Urbanizao

Planejamento

Urbano.

Experincia

Internacional e Brasileira.

As grandes reformulaes do pensamento e da ao da Humanidade se deram, primordialmente, com a hecatombe causada pela Segunda Guerra

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Mundial, quando da instaurao de um cenrio de completa destruio fsica e de desorganizao econmica de vrias cidades, exigindo uma nova acepo da questo urbana. Relatos da Organizao das Naes Unidas/Fundo de Populao das Naes Unidas (ONU/FNUAP), reportam que o moderno capitalismo dos pases desenvolvidos resultado das diversas transformaes e superao de antigas formas sociais pelos quais os mesmos passaram, chegando ao atual e desejado modelo de diversificada economia terciria, articulada com os setores agrcola e industrial, uma vez que a modernizao agrcola no se consagrou como herana ou nus socioeconmico aos processos de desenvolvimento, Os pases subdesenvolvidos, ao contrrio, incapazes de ultrapassar as suas heterogeneidades estruturais, tiveram processo de passagem da economia agrcola para a industrial realizado de forma bem mais abrupta, traumtica, j que a economia industrial no teria sido capaz de absorver os efeitos do xodo rural, permitindo a precoce e desordenada urbanizao de nossas cidades. O modelo americano, de outra sorte, fundado em processo de colonizao de povoamento (e no de exportao), iniciado sob as bases de economia de pequena e mdia propriedade, com elevado grau de poltica distributiva - notadamente no Oeste - permitiu processo de urbanizao e incorporao do espao urbano com alto grau de equidade tanto a imigrantes nacionais quanto estrangeiros, antecipando a liquidao de indesejada herana estrutural demogrfica. J o modelo japons, mesmo contando com a emigrao de seus nacionais para a sia e para o Novo Mundo e com a interveno americana, seguida do seu estrondoso desenvolvimento socioeconmico, teve condies de enveredar, muito rapidamente, para modelo de desenvolvimento com alto grau de modernizao e de incorporao de sua herana social, consagrandose, por tal motivo, como a mais dinmica economia urbana do ps-guerra. A partir da, impulsionado pelas polticas de reconstruo, muito embora no alcanado pelos efeitos destrutivos da guerra, passa o mundo capitalista subdesenvolvido a pensar criticamente seu processo de crescimento e suas estruturas socioeconmicas.

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Neste cenrio, ganham especial destaque os ensinamentos do economista argentino Raul Prebisch40 sobre a indispensvel participao do Estado para o avano socioeconmico dos pases da Amrica Latina e Caribe, atentando para tese de que a dicotomia entre o atraso do setor agrcola e a modernizao parcial do setor urbano teriam sido, definitivamente, os fatores determinantes para o crescente xodo rural e, consequentemente, para a incorreta distribuio da renda e misria dos referidos pases. O modelo latino americano de formao de suas cidades, vale lembrar, foi fundamentado em colonizao de exportao de produtos agrcolas (plantation) ou de extrao metaleira, ou seja, pouco voltado s necessidades de integrao do mercado nacional, posto que direcionado ao atendimento dos interesses imediatos do seu colonizador e sem as clssicas transformaes histricas pelos quais teriam passados os demais pases. Sucedido pela agricultura cafeeira de exportao e, posteriormente, pela industrializao, remanescendo, entretanto o atraso da agricultura de

subsistncia, no teve a economia urbana condies de absorver todo o xodo rural, tendo sido parte deste, portanto, absorvido pelas chamadas economias informais e legados marginalidade. No caso do Brasil, em especial, dada a sua dimenso continental e imensa diversidade regional, o processo de urbanizao se deu de forma desconcentrada e totalmente heterognea, com lenta expanso nas dcadas de 30 e 40 e com maior acelerao na dcada de 50. Chegada a dcada de 60 e o avano da pesada industrializao, concentrada no Estado de So Paulo, primordialmente, sem o correspondente crescimento do setor de servios, de um eficaz planejamento e da reiterada posio do Estado em relegar as questes relativas aos aspectos sociais ao segundo plano, que surgiram os chamados problemas urbanos, posteriormente substitudos pela adjetivao de caos urbano, quando da chegada da dcada de 70. (CANO, 1989, vol.9, n.1) Fato que as errneas estratgias adotadas pelo Estado Brasileiro naquele momento, quais sejam, de opo unidirecional pelo crescimento

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Estudio Econmico de 1949 da CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe), localizada em Santiago (Chile).

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econmico e de abertura da fronteira amaznica, negando-se a promover a necessria reforma agrria, teriam deixado de considerar, em verdade, a questo do xodo rural e da falta de interao indstria/servios como os fatores decisivos para a maior inchao urbana j experimentada por nossa historia, consagrando-se como o grande marco lesivo da qualidade do meio ambiente e do padro de vida da sociedade brasileira. Certo, portanto, que o que se pretende hoje conceber como planejamento urbano no Brasil nada mais do que um urbanismo simplificado que, segundo Novak (2006), mais se assemelharia a um desenho urbano, j que uma mera ao de projeo e ordenamento das cidades nas questes fsico-urbansticas relacionadas ao uso do solo e dos recursos naturais, sem que ultrapassada, infelizmente, mais uma tentativa de correo das marginais e errneas polticas em curso. Enquanto sociedade predominantemente urbana, fato que carece o Brasil, ainda hoje, de polticas publicas capazes de promover o efetivo desenvolvimento urbano, atravs do equacionamento dos problemas polticos, financeiros, sociais e ambientais advindos do seu desordenado crescimento, bem como a coordenao destas com outras polticas publicas afins, tais como, a poltica fundiria, de zoneamento agrcola, industrial e ambiental.

3.2 A Ordem Urbana Cidades.

Internacional na Ps-Modernidade.

Estado e

Como centro de articulao poltica e cultural da modernidade, o papel que as cidades ocuparo no caos mutante gerado pela globalizao neoliberal, ainda est por ser resolvido. Para que estas possam ser objeto de uma nova subverso democratizante, preciso que elas sejam contextualizadas dentro de um novo projeto poltico e civilizatrio de sociedade, numa nova proposta de ordem, j que os efeitos das exigncias de depredao natural, impostas pelas novas tecnologias e a perda da capacidade de ordenamento e autoridade do Estado, por no respeitarem quaisquer fronteiras, impossibilitam o exerccio da cidadania nacional.

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Para Ramonet (1998), o Apelo de Heidelberg, assinado por 264 cientistas, dentre eles vrios Prmios Nobel, caracteriza o movimento ecolgico como um novo tipo de irracionalismo, ao confrontar o progresso cientfico com a indstria, em clara demonstrao da irrelevncia outorgada pelo

neoliberalismo degradao do estoque natural e da absoluta supremacia do mercado e fora normativa e de controle do capital financeiro sob a economia global. Resta patente, portanto, a incapacidade cada vez mais crescente de representao poltica do Estado Moderno, com base em valores que representem a solidariedade e a minimizao das desigualdades sociais, estes essenciais para o estabelecimento da democratizao das polticas pblicas e de sua autoridade, como um todo. A sociedade civil vista como espao autnomo e sem Estado e a cidade, como locus particular, voltada para si mesma e sem vnculos com o resto do pas e do mundo, so evidncias da fragmentao Ps-Moderna. No entender de Esperon (1997), Esta volta ao local uma reao terica contra as teorias centralistas e um refgio das identidades quando estas deixam de ter como referncia o Estado. Na poca fordista, o Estado se associava Nao e tinha, portanto, um importante papel, no s na produo, na prestao de servios ou na distribuio de recursos, mas tambm na produo de identidade, criava um sentimento de pertencimento. Sujeitando os Estados nacionais, poltica e juridicamente, a processo cada vez mais crescente de renda e poder, certo que o estabelecimento de novas instituies de controle social dever passar, invariavelmente, por uma radical emancipao da poltica do poder do capital (MSZROS, 1987, p. 56), sob pena de que as grandes cidades e concentraes urbanas, mais e mais, passem a viver em permanente estado de instabilidade sistmica, j que desconstrudo o elo indispensvel com a universalidade do Estado, com o prprio pas em que se situam e com o mundo globalizado. Para Genro (2011) As cidades simbolizam, hoje, a instabilidade fundamental, por isso s nelas podem ser provadas as emoes verdadeiras. sobre estas que a humanidade constri as suas alternativas, o que implica em compreender que tanto a revoluo como a reforma iniciaro e terminaro nas

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cidades: forma definitiva de organizao da civilizao, pelo menos por um largo perodo, sobre cujo desfecho no possvel dizer mais nada.

3.3 Desenvolvimento Urbano e Cidades Sustentveis. Agenda 21 e Outras Agendas. Impulsionado ento pelos diversos fruns internacionais sediados pelas Naes Unidas, dentre os quais destacamos a Conferncia de Vancouver 1976 (Habitat I) e a Conferncia de Istambul 1996 (Habitat II), o conceito de sustentabilidade das questes ambientais relativas ao espao urbano se desnudaram para os meios tcnicos e acadmicos mundiais nas dcadas de 80 e 90. Fruto das iniciativas internacionais voltadas para este fim, temos na Agenda 21 e na Agenda Habitat os documentos balizadores das diretrizes das polticas pblicas e das prticas urbanas de diversas cidades e metrpoles, sempre voltadas para o estabelecimento de mecanismos de coordenao setorial, descentralizao na tomada de decises e de incremento da participao popular em instncias determinadas da gesto urbana. No Brasil, a Conferncia das Naes para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, mais conhecida como Rio/92 o momento histrico de maior relevncia para este contexto, alertando que na ltima dcada do sculo XX, trs quartos do crescimento da populao urbana mundial sero representados pelas cidades do Terceiro Mundo, evidenciando a representatividade das questes sociais e econmicas para o contexto da degradao ambiental urbana mundial. A Agenda 21 Brasileira, por sua vez, teve como principal objetivo a redefinio do modelo de desenvolvimento do Pas, valendo-se de abordagem multissetorial da realidade brasileira, atravs do levantamento de suas potencialidades e fragilidades. Atravs dela o conceito de desenvolvimento sustentvel foi definitivamente introduzido no mbito das polticas pblicas brasileiras, tomando-se como base o resultado do consenso entre os diferentes setores da sociedade brasileira, fazendo que o mesmo possa ser tido como

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alicerce do processo de planejamento estratgico participativo, no seguinte sentido:

O enfoque desse processo de planejamento apresentado com o nome de agenda 21 no restrito s questes ligadas preservao e conservao da natureza, mas sim a uma proposta que rompe com o planejamento dominante nas ltimas dcadas com predominncia do enfoque econmico. A Agenda considera, dentre outras, questes estratgicas ligadas gerao de emprego e de renda; diminuio das disparidades regionais e interpessoais de renda; s mudanas nos padres de produo e consumo; construo de cidades sustentveis; adoo de novos modelos e instrumentos de gesto. (Brasil, 2002).

Para tanto, considera a Agenda 21 que o desenvolvimento sustentvel s poder ser tido como alcanado quando garantida a esperada qualidade de vida para todos, atravs da valorizao do capital social e dos recursos humanos, bem como da equidade social pela gerao de emprego e renda, fazendo-se indispensvel, para tanto, que os instrumentos poltico-

institucionais, as bases conceituais e as estruturas organizacionais estejam alinhados na implementao de seus programas e projetos. Este Cidades entendimento, Sustentveis vale lembrar, oriundo do conceito de

Ecodesenvolvimento desenvolvido por Sachs41 e do lanamento do Programa pelo Centro das Naes Unidas para os Estabelecimentos Humanos (HABITAT)42 que tem como objetivo principal conferir subsdios , s autoridades e gestores municipais, uma melhor capacidade de planejamento gesto integrada e intersetorial, de forma a permitir-lhes uma melhor identificao com as questes ambientais e complexas e conhecer os instrumentos disponveis e mais adequados para o tratamento destas questes e para garantir o nvel de participao necessrios para uma ao eficaz, harmnica e prtica. Fato que a sustentabilidade do aglomerado urbano/metropolitano das cidades brasileiras, tomando-se como base os seus aspectos fsicos e urbansticos, dever levar em considerao a forma de ocupao do territrio e
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SACHS, Ignacy. Estratgias de transio para o sculo XXI: desenvolvimento e meio ambiente. So Paulo : FUNDAP, 1993. 42 <http://hq.unhabitat.org/programmes/guo/urban_indicators.asp>

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a disponibilidade de insumos para o seu adequado funcionamento, o grau de mobilidade e de acesso da populao aos equipamentos sociais e servios pblicos, a qualidade dos espaos comuns e o correto dimensionamento e controle das fontes e destinos finais dos resduos por elas produzidos. Segundo Mota, (1999) a perspectiva de que o planejamento urbano no Brasil seja concebido de forma integrada em termos ecolgicos, fsicoterritoriais, econmicos, sociais e administrativos, abrangendo as partes, os elementos e o todo de um sistema ou ecossistema. Tal concepo de planejamento urbano est associada ideia de desenvolvimento sustentvel, onde h o atendimento s necessidades presentes, sem comprometimento das futuras, partindo-se do conceito de que melhor pensar as cidades de forma a evitar os males gerados pela urbanizao, ao invs de ter que corrig-los posteriormente. (MOTA, 1999). Ou seja, este planejamento estruturado de forma a conceituar os problemas das cidades atravs de um processo tcnico e poltico, onde a participao de todos os atores sociais envolvidos condio inafastvel para a mudana de paradigma de uma determinada realidade e para a sustentao e viabilidade poltica das decises voltadas ao planejamento. Por tal motivo, no entender de Buarque (1997) planejar tambm produzir e redefinir hegemonias que se manifestam em estratgias, prioridades e instrumentos de ao, especificamente em torno do objetivo do planejamento e das decises. Por meio ambiente urbano, portanto, consideraremos as dimenses fsicas (naturais e construdas) do espao urbano sobre o qual ocorrem as intervenes do planejamento. Para que a sustentabilidade possa acontecer, entretanto, so necessrios arranjos institucionais e parcerias entre o pblico e o privado, onde o processo de planejamento deve assegurar um projeto que catalise as prticas cotidianas, fio condutor do planejamento de mdio e longo prazo. As experincias de planejamento urbano levadas a efeito com algum sucesso no Brasil se concentram basicamente nas regies Sul (Paran) e Nordeste (Paraba, Pernambuco e Rio Grande do Norte) do pas, sempre

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tomando como base o conceito de desenvolvimento sustentvel, associado metodologia participativa dos atores sociais e agentes pblicos regionais. Assim, no dizer de Buarque (1994), o desenvolvimento sustentvel nestas regies, sob o ponto de vista operacional, pode ser definido como:
O processo de mudana social e elevao da qualidade das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a equidade social, partindo de um claro compromisso com o futuro e da solidariedade entre geraes.

Para Bacelar e Bezerra (1999, p.9), o grande desafio para o planejamento do desenvolvimento sustentvel das cidades reside no confronto entre a lgica poltica no processo de tomada de decises, de um lado, e a analise e racionalidade tcnica das informaes, de outro, sem correr o risco da prevalncia de interesses inconsistentes e da errnea interpretao da realidade e formulao das opes estratgicas quando da traduo dos conceitos em instrumentos concretos de sustentabilidade do desenvolvimento. Ao adentrar no desenvolvimento sustentvel, entretanto, Costa (2000) salienta que existe uma fragilidade terico-conceitual em sua essncia, haja vista a diversidade de interpretaes tericas sobre o mesmo e a exigncia de certos instrumentos tericos que tange sua aplicabilidade, que muitas vezes no do conta da complexidade da realidade social, revelando algumas imprecises e pouca clareza do seu significado. Vale lembrar, neste contexto, que todas essas experincias nada mais fizeram do que incorporar a definio de desenvolvimento sustentvel consagrada no Relatrio Nosso Futuro Comum, pela Comisso Brundtland43, restando subentendida a certeza da necessidade de instituio de mecanismos de continuidade da qualidade de vida e das oportunidades da sociedade em longo prazo, para que definitivamente desenhado um novo paradigma de desenvolvimento para as cidades, segundo Sousa (1994).

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aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades (CMMDA, 1987).

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Essa perspectiva holstica44 e sistmica45 da sustentabilidade, onde h permanente permuta e integrao dos elementos que compem as vrias dimenses da realidade, segundo Bacelar e Bezerra (1999, p.5) que fazem com que o desenvolvimento seja visto como resultante da transformao da realidade como uma unidade formada de elementos que compem

subsistemas integrados com relaes de restries e constrangimentos e mecanismos de regulao e controle. Economia, sociedade e ecologia so vistos como subsistemas da totalidade complexa, constituindo uma identidade integrada e organizada, cada qual definindo os limites e os condicionantes das outras. J a noo de desenvolvimento urbano sustentvel, traz consigo conflitos tericos de difcil conciliao, tendo em vista se tratarem de reas de conhecimento e conceitos diferentes (urbano e ambiental), nada estticos e da inquestionvel necessidade de compreenso sistmica subjacente, j que dizem respeito ideia de autonomia e autodeterminao das comunidades, bem como de sua capacidade de governabilidade e gesto, incorporando-se prpria noo de desenvolvimento em si. (COSTA, 2000) E tal se encontra previsto no Ttulo VIII - Da Ordem Social, Capitulo VI Do Meio Ambiente, da Constituio Federal de 198846, no sentido de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, enquanto bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, tem a sua defesa e preservao garantida pelo Poder Pblico e pela coletividade, para as presentes e futuras geraes. Assim, no h como negar que, por mandamento constitucional, seja o desenvolvimento sustentvel o objetivo fundamental do desenvolvimento urbano das cidades e, por consequncia, o fundamento maior do Direito s Cidades Sustentveis.
44 (...) compreenso integral dos fenmenos, e no apenas das suas partes separadas (http://pt.wiktionary.org). 45 Forma de abordagem da realidade surgida no sculo XX, em contraposio ao pensamento reducionista ou cartesiano, tendo na interdisciplinaridade o sua maior caracterstica e como representantes os cientistas, pesquisadores, filsofos e intelectuais de vrios campos (BEHRENS, 2005, p.53) 46 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend- lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.

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Para Saule Jnior (1999), o respeito e a efetividade dos direitos humanos, a garantia da funo social ambiental da propriedade, o incentivo a atividades econmicas que resultem na melhoria da qualidade de vida, a priorizao de investimentos e recursos para as polticas sociais (habitao, sade e educao) e o direito informao e participao popular nos processos de tomadas de decises so os princpios bsicos para uma poltica de desenvolvimento urbano efetiva. Indispensvel, ademais, o correto entendimento da teoria de Habermas em 1989 (DEMO, 1997) sobre o direito dos cidados s cidades sustentveis, que ora apregoa como pressupostos a ao comunicativa dos interesses emancipatrios da humanidade, a remoo dos obstculos ampla participao dos cidados nos processos decisrios jurdicos e o combate judicializao da vida cotidiana, como forma de inibir a dependncia do cidado do aparelho burocrtico do Estado. Referenciamos, ainda, os estudos sociolgicos de Beck (1994), discpulo alemo de Niklas Luhmann, que conclui ser o direito informao e a educao ambiental a nica forma de recuperao da nefasta desintegrao gerada pela globalizao s sociedades de risco. Para Derani (1997), de outra forma, o desenvolvimento sustentvel deve instrumentalizar polticas de desenvolvimento com base no aumento da qualidade das condies existenciais dos cidados, participando o Direito, neste contexto, no auxlio ao processo de construo de novos valores ticos para o meio urbano, dentre os quais se destaca a necessidade de criao de cidades ambientalmente mais sustentveis.

3.4 O Direito no Contexto Urbano Brasileiro.

Humano assim como ele foi, s podia ser Deus mesmo. (Leonardo Boff)

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Neste contexto, de inegvel relevncia o papel do Direito 47 na formao de um ordenamento jurdico brasileiro sobre o tema, impondo-se tanto ao Poder Pblico quanto coletividade, de forma equnime, normas e regras de promoo da garantia e de proteo da sustentabilidade do ambiente urbano, em todas as suas formas, sejam elas relativas ao desenvolvimento, lazer, trabalho, conforto, funcionalidade e esttica. No resta dvida, tampouco, da necessidade de que a organizao dos espaos habitveis e das controvrsias emergentes das relaes entre os habitantes e os usurios das cidades sejam disciplinadas por normas de contedo administrativo e legislativo que considerem no apenas o iuspositum - direito positivo - mas tambm os estudos, mtodos e organizao dos espaos das cidades. Tais normas devero refletir ainda, de forma sistematizada,

preferencialmente, a slida cooperao entre o Estado e a Sociedade para que possvel a concretizao do equilbrio entre o interesse pblico e os interesses privados e a perfeita ordenao do territrio para a esperada ordem urbanstica, nestes envolvidos temas de igual interesse para o aqui presente, como a propriedade e sua funo social, o papel do Estado como propagador de polticas pblicas urbanas e os demais aspectos relativos ao controle da qualidade econmica, ambiental e social do ambiente urbano.

3.4.1 O Direito como instrumento de Poltica Urbana Fruto da unio dos conceitos advindos do Estado Liberal48 e do Estado Social49 a sociedade brasileira est alicerada no constitucional Principio do Estado Democrtico de Direito (BRASIL, CONSTITUIO DE 1988, art. 1) que, no dizer Habermas (2003, p.68) nada mais do que a busca uma nova
47 Termo proveniente do latim directus, que significa reto, no sentido retido, o certo, o correto, o mais adequado, do particpio passado do verbo dirigeree cuja definio nominal etimolgica consiste na qualidade daquilo que regra. 48 Conceito surgido na 2 metade do sculo XVIII e incio do XIX, tendo como precursor o filsofo poltico liberal John Locke (1632-1704), refletindo a limitao do poder do Estado frente aos indivduos, por respeito aos princpios da legalidade, liberdade e igualdade individuais, passando o Estado a ser mero vigia do respeito s liberdades e igualdades formais. 49 Reao viso individualista do Estado Liberal, partindo da percepo da necessidade de que o Estado tenha um papel mais intervencionista, em contraponto a sua condio anterior. Tambm conhecido como Estado de Bem-Estar Social.

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forma de legitimao dos ideais de democracia e de limitao do poder estatal, fazendo com que as normas sejam aplicadas sempre levando em considerao as circunstncias histricas e culturais dos diferentes Estados e no de forma fria e preestabelecida. Vejamos:
que o Direito no somente exige aceitao; no apenas solicita dos seus endereados reconhecimento de fato, mas tambm pleiteia merecer reconhecimento. Para a legitimao de um ordenamento estatal, constitudo na forma da lei, requerem-se, por isso, todas as fundamentaes e construes pblicas que resgataro esse pleito como digno de ser reconhecido. (HABERMAS, 2003)

Isso porque o histrico da poltica brasileira admite que cheguemos concluso de que Constituio Federal teria sido mais uma recepo das positivaes constitucionais estrangeiras do que propriamente o resultado da vontade nacional e popular, dada a carncia de cultura cvica e poltica democrtica de nossa sociedade. Considerando, entretanto, que o Estado a referncia mxima da lei fundamental, esta situada no topo da pirmide jurdica, na condio de fonte primria de todos os direitos, deveres e garantias, poderia ser esta assim conceituada:
[...] a organizao de seus elementos essenciais: um sistema de normas jurdicas, escritas ou costumeiras, que regula a forma do Estado, a forma de seu governo, o modo de aquisio e o exerccio do poder, o estabelecimento de seus rgos e os limites de sua ao. Em sntese, a constituio o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado (SILVA, 1991, p. 37-8).

E este o sentido a ser dado igualmente pelo Poder Judicirio, quando da interpretao do texto constitucional que, no dizer de Hberle (1996) dever, tanto quanto possvel, legitimar as influncias, expectativas e presses sociais, como forma de impedir a sua arbitrariedade e garantir a democracia dos cidados50. Somente assim, a legitimidade legal no se restringir ao poder de impor as leis, mas de fazer com que estas sejam cumpridas porque representativas da vontade geral (MAIHOFER, 1996, apud Ximenes, 2008)
50 Aquela que atua no somente pelo exerccio do direito ao voto poltico, mas por atuao em diversos nveis institucionais, por motivos e formas diferentes .

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promovendo, decisivamente, a consolidao do Estado Democrtico de Direito atravs de uma cidadania juridicamente capaz de atuar, prospectivamente, de baixo para cima. (ZIMMERMANN, 2002, apud Ximenes, 2008) Consideremos, por fim, que o permanente enfrentamento das garantias constitucionais da cidadania, e da dignidade da pessoa humana, basilares do Estado de Direito Brasileiro, frente o dinamismo das relaes entre o homem e as cidades, em suas diferentes vertentes (ambiental, social, econmica, poltica, etc..), dever ser pauta da preocupao permanente dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, enquanto legisladores, intrpretes e aplicadores das normas legais, consecutivamente e tambm para que venham a definitivamente auxiliar na formao das melhores Polticas Pblicas Urbanas.

3.4.1.1 A Constituio Federal e o Direito Urbanstico. Normas e Princpios da Ordem Interna e Internacional.

Nossa Carta Magna (Constituio Federal de 1988), documento escrito representativo da organizao jurdica fundamental do Estado Democrtico Brasileiro, traz em seu contexto o traado dos objetivos primordiais, da estruturao e da delimitao do seu poder poltico, das garantias e direitos individuais e fundamentais dos cidados, da sua forma e regime de Governo, do sistema poltico e eleitoral, da estrutura, organizao e limites dos seus poderes e rgos, dos remdios constitucionais e, por fim, de sua ordem econmica e social. Por tais motivos, este diploma legal h de ser definido em seu triplo sentido: Jurdico (teoria fundamentada por Hans Kelsen, onde a Constituio entendida como o um conjunto de normas fundamentais que exterioriza os elementos essenciais de um Estado que, no sentido lgico-jurdico, norma hipottica fundamental), Poltico (Teoria fundamentada por Carl Schimitt, onde a Constituio reflete a deciso poltica fundamental, qual seja de estruturao do Estado e dos direito fundamentais, no se confundindo com as leis constitucionais) e Sociolgico (Teoria fundamentada por Ferdinand Lassale,

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onde a Constituio uma soma dos fatores reais de poder presentes em um determinado Estado.). Tratando-se, portanto, de instrumento fundamental para a validade de toda a ordem legal brasileira, conferindo ainda unidade ao sistema e individualizao dos rgos competentes para a edio de textos legislativos ou administrativos, representa a Constituio Federal, outrossim, o ponto de confluncia de todas as normas vigentes, supremacia esta que impede que qualquer outra norma possa validamente substitu-la ou contrari-la no mbito do Estado. Em seu artigo 24, inciso I, ao tratar do sistema de partilhas legislativas constitucionais, inovou a Magna Carta51 ao estabelecer a competncia

legislativa concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre Direito Urbanstico, este ramo do Direito dedicado disciplina do uso do solo urbano. Na definio de Da Silva (2000, cit. p. 58), do ponto de vista do Direito Positivo, este consiste no conjunto de normas que tm por objeto organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade e do ponto de vista da cincia, pode ser definido como ramo do Direito Pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios disciplinadores dos espaos habitveis. Para tanto, tome-se como referncia o conceito de Urbanismo referenciado por Ebenezer Howard (1902) em sua obra Garden Cities of Tomorrow, enquanto cincia dedicada ao estudo dos aspectos no somente fsicos do territrio, mas tambm daqueles que extrapolam os limites das cidades, envolvendo projetos de estruturao regional e nacional de um pas. Ao contrrio das Constituies que lhe precederam, deixando de considerar a cidade como mera diviso territorial, dedicou a Magna Carta um captulo especfico (Ttulo VII - Da Ordem Econmica e Financeira / Captulo II Da Poltica Urbana) ao desenvolvimento urbano, tomando este como objetivo maior de ordenao das funes sociais da cidade e da garantia do bem-estar dos seus habitantes.

51

Com a alterao da Emenda Constitucional n.1/69, j que na Carta de 1967, em seu art.8, XVII, b no previa tal estipulao.

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Dita Poltica de Desenvolvimento Urbano52, posteriormente estabelecida e regulamentada pela Lei n 10.257/01- Estatuto da Cidade - foi prevista para ser executada pelo Poder Pblico Municipal, devendo ser tida como instrumento do urbanismo. Na condio de expresso jurdica dos conflitos existentes no meio ambiente urbano brasileiro, no pode o Direito Urbanstico, ademais, descurar-se dos Princpios Fundamentais (Ttulo I - art. 5 1 e 2 da CF/88) assumidos pela Repblica Federativa do Brasil, tambm em suas relaes internacionais, destacando-se, dentre eles, aquele relativo cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4, IX da CF/88), ao desenvolvimento sustentvel (art.225 da CF/88) e ao respeito e fora cogente dos Tratados e Acordos Internacionais em que o Brasil seja parte (art.5, 2 da CF/88). Segundo Dwokin, os princpios diferem das regras na medida em que estas ltimas ocorrem pela simples existncia de seu pressuposto ftico para aplicao, enquanto que aqueles nem sempre podem existir se inexistente o seu suporte ftico. Os princpios possuem superioridade sobre as regras, podendo ser estas entendidas como a concreo de princpios. J sob o ponto de vista das referncias internas, encontra-se a ordem jurdica urbanstica brasileira fundamentada nos princpios constitucionais da (i) obrigatoriedade do planejamento; (ii) funo social e ambiental da propriedade e (iii) justa distribuio dos nus da urbanizao por toda a sociedade. O princpio da obrigatoriedade de planejamento tanto para o setor pblico quanto para o privado, nos termos como contido no referenciado Ttulo VII, Captulos I (Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica, art. 174 da CF/88) e II (Da Poltica Urbana, art. 182 da CF/88) do texto constitucional, destaca ser o Plano Diretor (art. 182 1 da CF/88) o instrumento bsico para a poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. No que diz respeito propriedade, temos que esta se encontra primordialmente associada aos princpios fundamentais da dignidade da pessoa humana, da livre iniciativa e dos valores sociais do trabalho, estando ainda presente, diretamente, no rol das garantias individuais e coletivas, que

52

Setor da atuao do Estado que trata da ordenao do territrio das cidades, mediante alocao do recurso espao entre os diversos usos que o disputam.

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assegura a existncia e inviolabilidade do direito propriedade e a obrigatoriedade de que esta deva atender sua funo social (arts. 5, XXII e XXIII da CF/88). Tomando-se como fato, ainda, que a funo social da propriedade e a defesa do meio ambiente so princpios 53 norteadores do da ordem econmica (art. 170 da CF/88), e que a Constituio Federal no h de ser interpretada em tiras, estes devem ser tidos como "ncleos de condensao nos quais confluem bens e valores constitucionais" (CANOTILHO e VITAL MOREIRA, 1991, p. 47); vez que sua normatizao e a constitucionalizao conferiu-lhes o status hierrquico de "normas-chaves" do sistema jurdico, segundo Bonavides (1994, p. 257). J a justa distribuio do nus da urbanificao por toda a sociedade refere-se, primordialmente, ao princpio da isonomia pela organizao do solo urbano, podendo ser tomado como exemplo desta situao a cobrana de tributo, na forma de contribuio de melhoria, como previsto no texto constitucional.54 Importante destacar, igualmente, o Frum Nacional de Reforma Urbana , maior expresso do movimento pela reforma urbana brasileira, que h mais de 20 anos atua na perspectiva de que o Estado elabore e implemente, atravs de instrumentos para a funo social da propriedade urbana e para a gesto democrtica de seus bens, polticas pblicas de combate s desigualdades socioespaciais urbanas, permitindo que as cidades passem a ser,

definitivamente, espaos de convivncia democrtica, inclusiva e sustentvel. O direito cidade um direito de todos os cidados e, portanto, um dever do Estado Brasileiro.

3.4.1.2

Estatuto da Cidade, Plano Diretor e Reforma Urbana. A

Indispensvel Articulao entre as Diferentes Esferas de Governo.

53

Que nos dizeres de CANOTILHO, J. J. Gomes (in Direito constitucional e teoria da Constituio. 3 Ed. Coimbra: Almedina, 1998, p.1177), devem ser entendido como normas que proporcionam critrios para tomadas de posies ante situaes concretas indeterminadas, distinguindo-se das regras pelos seguintes critrios: Grau de asbtrao; Grau de Determinalidade; Carter de Fundamentabilidade; Proximidade "da Ideia do Direito; e Natureza Normogenticas. 54 Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: (...) III contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.

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Um grande desafio a ser enfrentado pela reforma urbana brasileira, portanto, aquele que diz respeito democratizao do acesso de todos aos benefcios urbanos instalados, inibindo que o dficit habitacional, seguido da busca de reas mais baratas e sem adequadas condies de infraestrutura pelas populaes mais carentes acabem por permitir a ocupao de reas antigas de urbanizao, estas muitas vezes esvaziadas, degradadas e/ou contaminadas. De acordo com Santos (1993), o fenmeno de metropolizao mais dinmico do que as prticas de planejamento urbano e do que os processos legislativos, o que faz com que o Poder Pblico, reiteradamente, se mostre totalmente incapaz e/ou omisso no dever de pensar os problemas urbanos sob uma tica mais estratgica e menos imediatista, permitindo, mais e mais, a segregao scio-espacial. A subordinao do espao urbano aos grandes interesses econmicos, por falta de planejamento de longo prazo, onde a sociedade civil tenha condies de participar da construo e implementao de projetos

efetivamente voltados para este fim. Viu-se na Reforma Urbana, desta forma, a grande alternativa para a reordenao da estrutura social e para a democratizao do acesso e utilizao do solo urbano, admitindo-se o Estatuto da Cidade55, enquanto resultado da competncia originaria da Unio Federal (art. 21 da CF/88) para o estabelecimento de diretrizes e normas de interveno do poder pblico municipal no espao urbano, para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano (art. 30 da CF/88) em cooperao com as associaes representativas e com o governo federal e para as aes de promoo do planejamento municipal, como instituto jurdico apto para tanto.

55 Ferramenta apta a promover o pleno desenvolvimento da funo social da cidade, mediante a democratizao da gesto pblica, a soluo do conflito fundirio, o combate especulao imobiliria e a sustentabilidade econmica, o social e ambiental dos espaos urbanos SIQUEIRA (2008). Institudo pela Lei federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamentou o art.182 da CF/88.

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H que se destacar, ainda, que tanto o Plano Diretor das Cidades instrumento pelo qual os Municpios promovero o seu adequado ordenamento territorial e o planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano - quanto s disposies contidas no Estatuto da Cidade j apontam como realidade nas agendas de debates pblicos e governamentais. Assim, ao regulamentar preceitos constitucionais afetos s discusses do papel do Estado nos anos 80, o Estatuto da Cidade retoma a centralidade da funo do Poder Pblico na regulao das relaes sociais em matria urbana, mantendo a diviso de competncias entre os trs nveis de governo, com concentrao da atribuio de legislar em matria urbana aos Municpios, fixando o Plano Diretorii como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e de gesto das cidades. Para tanto, o Estatuto da Cidade atribui aos Municpios a obrigatoriedade de elaborao de Plano Diretor em determinadas hipteses 56, articulando-o com instrumentos oramentrios previstos na Constituio Federal de 1988 - Plano Plurianual de Investimentos, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual - os quais devero incorporar as diretrizes e prioridades naquele contidas, deixando evidente a necessidade de viabilizao do planejamento urbano por instrumentos estabelecidos no mbito dos planos nacionais, regionais e estaduais com abrangncia do espao metropolitano, das aglomeraes urbanas e das microrregies. Refora ainda o Estatuto da Cidade a natureza democrtica desta poltica, ao estabelecer que os Poderes Legislativo e Executivo garantam, no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao da sua implementao, a participao popular atravs da promoo de audincias pblicas e debates com as comunidades e associaes representativas de seus vrios segmentos, bem como da publicidade e acesso de todos aos documentos e informaes produzidas.

56

(i) Municpios com populao superior a 20 mil habitantes; (ii) Municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; (iii) reas de especial interesse turstico e de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional e (iv) demais circunstncias em que o poder pblico municipal pretenda exigir, por lei especfica, do proprietrio do solo urbano no-edificado, subutilizado ou no-utilizado, a promoo do seu adequado aproveitamento.

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Ou seja, o Plano Diretor de uma cidade concebido para ser o instrumento balizador dos destinos de uma cidade, fruto do consenso de interesses dos seus cidados, mas jamais instrumento de barganha entre o poder pblico e os setores empresariais, em estratgia de curto prazo. Para que o Estatuto da Cidade deixe de ser, to somente, um conjunto de enunciados e de proposies genricas e abstratas, ser preciso que a poltica de desenvolvimento e expanso urbana seja aplicada simultaneamente com o Plano Diretor, permitindo que estes, em conjunto, possam representar realidades definidas histrica, geogrfica, cultural, temporal e espacialmente, ou seja, um verdadeiro processo de planejamento. Em outras palavras, espera-se possa o Plano Diretor, algum dia, promover a materializao da ao pblica planejada e integrada das diretrizes e objetivos estabelecidos pela poltica, ou seja, a simultaneidade das dimenses poltica e tcnica, como elementos constitutivos deste processo de planejamento urbano. Somente assim, podero as experincias concretas passar de uma gesto a outra na administrao da cidade, obedecendo s diretrizes bsicas elaboradas naquele perodo, em total reformulao do modelo de planejamento urbano vigente no Brasil no sculo XX, em especial nos anos 60 e 70.

MEIO AMBIENTE URBANO E REAS CONTAMINADAS

Incontestvel, outrossim, a estreita relao entre o histrico poltico, econmico e legal brasileiro na estruturao das polticas pblicas urbanas e os problemas acima apontados e recorrentes na construo dos espaos urbanos brasileiros. Certo, por ora, somente que o crescente dficit habitacional, associado ao pouco ou quase nenhum controle por parte do Poder Pblico do abandono, uso ou ocupao de reas outrora tidas como contaminadas ou degradadas, tem gerado invariveis incidentes de contaminao do meio ambiente e da sade humana quando da ocupao destas pelas populaes mais carentes. Mesmo com arcabouo legal to bem institudo no mbito do Planejamento Urbano e com leis ambientais to rigorosas no controle e

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fiscalizao de

atividades efetiva

e/ou

potencialmente poluidoras

ou

causadoras de degradao ambiental, mormente porque comumente o problema ultrapassa os limites territoriais dos Estados e/ou Municpios de onde os mesmos se originaram, passando a se constituir, portanto, problema de interesse federal ou mesmo nacional, a depender de suas dimenses.

4.1 As Regies Metropolitanas e sua Gesto Ambiental. No Brasil das ltimas dcadas, fatores extremos como a concentrao industrial, a acelerada urbanizao de certas reas, o surgimento dos loteamentos clandestinos e irregulares, o adensamento populacional, a

gerao crescente de grande volume de resduos slidos, teriam criado considervel agravamento dos riscos socioambientais e condies

absolutamente adversas manuteno do equilbrio e da qualidade de vida das cidades, j que seus efeitos facilmente ultrapassam os limites territoriais dos Estados, Municpios e, muitas vezes, at mesmo dos pases. Segundo Silva (1995), entretanto, as regies metropolitanas constituem uma realidade ftica, sociolgica, que se transforma, entre ns, em entidades jurdicas, passando a contar o Brasil, desde 1937 (art. 29 da Constituio Federal de 1937) e mais fortemente a partir da dcada de 60 (art. 157, 10 da Constituio Federal de 1967), com um tratamento constitucional prprio e, mais adiante, com legislao especifica sobre o tema.57 Ocorre que, muitas vezes, as fontes de poluio e/ou suas consequncias acabam extrapolando as divisas territoriais de cada um destes entes federados, dificultando a atribuio de responsabilidade polticoadministrativa a quem de direito e, por consequncia, a superao dos entraves financeiros e tcnicos sua pronta resposta quando, em verdade, o ideal seria a adoo de alternativas conjuntas e integradas para a soluo definitiva do problema.

57

Lei Complementar n 14/73, que instituiu as regies metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre. Lei Complementar n 20/74, que institui a regio metropolitana (RM) do Rio de Janeiro. Decreto n 76389, de 03/10/1975, que dispe sobre as Medidas de Preveno e Controle da Poluio Industrial de que trata o Decreto-Lei n. 1.413, de 14 de agosto de 1975, reconhecendo como reas de risco, em seu art.8, todas as Regies Metropolitanas existentes naquele momento no pas.

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Um bom exemplo desta situao Embora inovadora, dedicando um Captulo prprio Poltica Urbana das Cidades, estabeleceu a Constituio Federal de 1988, entretanto, a transferncia aos Estados-Membros da faculdade de instituio das Regies Metropolitanas, atravs de Lei Complementar (art. 25, 3 da CF/88) sem, contudo, definir quais seriam e as fontes oramentrias dos servios comuns entre os entes federativos, bem como a organizao e o funcionamento do sistema de cooperao entre diferentes Municpios integrantes de um mesmo Estado-Membro. Assim, o modelo de gesto poltico-administrativa adotado

originalmente pela Lei Complementar n 14 de 08/06/1973, posteriormente alterado pela Lei Complementar n 27, de 03/11/1975 (art. 2 1, 2 e 3), somente veio a aumentar a concentrao de poder nas mos do Estado, j que nem sempre possvel a harmonia das diferenas pessoais e ideolgicas entre Prefeitos e Governadores em nosso pas e que os projetos de interesse comum acabam sempre dependendo de financiamento de rgos e programas nacionais ou mesmo internacionais. Vieram tais estipulaes, ademais, a impedir o atendimento dos interesses diretos da populao, contrariando, igualmente, o Princpio da Gesto Democrtica e Participativa das Cidades, ora previsto no art. 45 do Captulo IV do Estatuto da Cidade. Neste sentido, inquestionvel, do ponto de vista tcnico, ambiental, social, cientfico e econmico, a necessidade de adoo de mecanismos de gesto ambiental integrada para as Regies Metropolitanas do Brasil, a exemplo do que j vem sendo feito em diversas reas de atuao, com sucesso, pela participao em Consrcios Intermunicipais, e Grupos de Gesto por Bacia Hidrogrfica e outros, que adotam a soluo integrada entre as diferentes esferas institucionais como instrumento para o atingimento de seus objetivos comuns.

4.1.1 Os conflitos socioambientais urbanos. Uso Pblico X Uso Privado. Aspecto igualmente relevante e j apontado por Costa (2000), anteriormente, refere-se ao fato de que grande parte das questes da prtica

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urbana58 cotidiana, tidas como expresses ou materializaes da injustia social ou distores econmicas so, de fato, resultado de conflitos socioambientais urbanos, ainda que no formuladas como tal. Num pas como o Brasil, onde as cidades convivem tanto com problemas tpicos da pobreza (ocupaes irregulares de reas sensveis, falta de coleta e tratamento de esgoto, poluio dos corpos hdricos) quanto do desenvolvimento (aumento da produo de resduos slidos e contaminantes e poluio, em geral), no difcil imaginar a complexidade da soluo dos problemas advindos da ocupao do solo urbano e dos interesses das foras polticas e econmicas nestes atuantes, tudo diante da permanente disputa entre o uso pblico e privado dos recursos naturais. Tal se d, basicamente, em funo de que os recursos naturais, por fora de mandamento constitucional59, tm natureza pblica, j que integrantes do gnero bem de uso comum da sociedade, podendo seu uso, entretanto, se dar nos espaos urbanos de forma privada que, uma vez exercidos somente sob a lgica da valorizao do capital, sem atendimento ao interesse pblico maior, acabam por acirrar ainda mais os conflitos, contradies e desigualdades sociais j existentes. Este o caso, especificamente, do assentamento de populaes pobres em reas contaminadas ou sob suspeio que, uma vez fora do mercado imobilirio formal e contando com a ausncia/ineficincia do Estado no provisionamento de moradia para todos e no exerccio do seu poder de policia ambiental, acabam por se tornar um gravssimo problema socioambiental urbano.

4.1.2 Justia Ambiental e Desigualdade Social. A Garantia da Dignidade da Pessoa Humana. No h como negar estar a sociedade brasileira, na esteira dos movimentos sociais surgidos nos Estados Unidos nos anos oitenta, igualmente
58 Interao entre as polticas urbanas formuladas e levadas a cabo pelo poder pblico com os diversos interesses polticos e econmicos presentes naquele espao urbano e com as aes empreendidas pela iniciativa privada e grupos populares. 59 Constituio Federal de 1988 - Captulo VI - Do Meio Ambiente - Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.

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sujeita indissociabilidade entre a desigualdade ambiental e a desigualdade social, como j apontado por Smith (2000), em virtude da triste realidade ftica de que os segmentos mais e influncia pobres e poltica com junto menor capacidade de sociedade acabam,

representatividade

definitivamente, ficando mais expostos aos eventuais riscos ambientais desta em seus ambientes de trabalho e de moradia. Para tanto, tomemos os conceitos de Injustia Ambiental60 e de Racismo Ambiental (PINDERHUGHES, 1996, p. 24)61 como indispensveis para uma abordagem mais crtica sobre os processos de distribuio geogrfica do homem e dos recursos naturais por ele utilizados no espao urbano das cidades, em especial em pases como o Brasil que, em processo de crescente desenvolvimento, ainda enfrentar por um bom tempo o desafio da conciliao da preservao destes com as diferenas sociais, ainda muito presentes e igualmente crescentes no pais. Em outras palavras, parece j superado o discurso econmico-ambiental do uso consciente dos recursos ambientais para que se defina, verdadeiramente, quem e como dever ser esse processo levado a efeito j que, ainda hoje, dada a extrema fragilidade das instituies pblicas e das organizaes polticas, bem como s foras de mercado e falta de mobilidade espacial das comunidades menos favorecidas, estas remanescem, em larga escala, ainda em localidades socioeconomicamente marginalizadas,

incrementando ainda mais as desigualdades. Lembre-se, ainda, do permanente e absoluto desrespeito, por parte do Estado, este representado pelos organismos gestores das regies

metropolitanas e aglomeraes urbanas, tanto ao Princpio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana (art. 1 da CF/88), nos termos dos ensinamentos do mestre Sarlet (2002, p. 62), quanto do Princpio da Participao da populao na garantia do pleno exerccio do seu direito de cidadania, ora garantido no Estatuto da Cidade, como acima referenciado.

60

"mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga de danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis (In, Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania, realizado em Setembro/ 2001 no Rio de Janeiro, quando da criao da Rede Brasileira de Justia Ambiental). 61 a imposio desproporcional, intencional ou no, de rejeitos perigosos s comunidades de cor .

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So, por fim, de grande relevncia os ensinamentos de Harvey (1996, cap. 13) ao dizer que " vital, ao encontrar um problema srio, no meramente tentar solucionar o problema em si, mas confrontar e transformar o processo que deu lhe deu origem", ou seja, saber o motivo pelo qual, ainda hoje, grandes atividades de risco se localizam em bairros de periferia ou em municpios de baixa renda hoje no Brasil, mesmo com legislao ambiental reconhecidamente de vanguarda para os padres internacionais e,

presumivelmente, com uma mquina administrativa pronta e funcionando a contento para a eficcia de tal modernidade. H quem atribua tal realidade fragilidade das instituies pblicas brasileiras, as quais, em troca de benefcios imediatos, polticos e muitas vezes financeiros, acabam por ceder presso de grupos econmicos que instalam e desinstalam suas atividades e empreendimentos sem obedincia s diretrizes traadas nos Planos Diretores e aos regramentos legais pertinentes, comprometendo o planejamento de todo conjunto metropolitano, alm de gerar prejuzos permanentes s cidades. 4.2 reas Contaminadas Sob o Ponto de Vista Urbano.

O fato que no h sociedade sem ocupao de espao e que tampouco h vida humana sem apropriao privada dos recursos naturais. Enquanto isso, contraditoriamente, os espaos e os recursos naturais, para todos os efeitos, ainda continuam na categoria de bem comum. Em paralelo, vemos o crescente aumento da oferta de bens e servios, sem o correspondente aumento da qualidade de vida 62, j que os recorrentes desastres naturais, ainda hoje, continuam a assolar os espaos urbanos segregados, de desinteresse da propriedade privada, estes ocupados, em geral, pelas populaes mais pobres. A existncia de reas contaminada (FREIER, 1998)63 e/ou degradadas64 no contexto urbano brasileiro nada mais , portanto, que o resultado do uso e
62 Condies de vida de um ser humano, envolvendo o bem estar fsico, mental, psicolgico, emocional, social (famlia e amigos) e outras circunstncias da vida, de acordo com a World Health Organization Quality of Life - WHOQOL). 63 Pedaos de terra abandonados, principalmente no interior das cidades, que geralmente esto bloqueados para o desenvolvimento econmico devido aos seus riscos ambientais e econmicos

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ocupao do solo em desacordo com as normas e parmetros de proteo ambiental e de processos socioeconmicos ambientalmente no sustentveis. Tais fatores, associados tardia chegada dos corretos instrumentos legais ao ordenamento brasileiro, no foram capazes de permitir que as polticas pblicas ambientais e de desenvolvimento urbano pudessem, definitivamente, chegar ao alcance dos anseios da sociedade na soluo definitiva da problemtica at os presentes dias. Dados do IPEA (2001, apud CASTRO, 2007, p. 55) apontam para o preocupante avano de ocupaes irregulares em reas de preservao, de proteo de mananciais e de risco, como no caso das reas contaminadas, por ineficcia pratica dos instrumentos de planejamento e gesto urbana, contribuindo para o estabelecimento de padres irregulares e informais de ocupao e urbanizao, em especial dos segmentos mais pobres da populao, ao induzir a supervalorizao de imveis em algumas reas e a forar - por omisso ou inadequao - que grande contingente de populao pobre tenha apenas acesso a formas irregulares de habitao. O grande desafio que se posta, daqui para frente, como conferir um novo uso sustentvel a tais reas, reintegrando-as ao tecido urbano, de forma a inibir o seu uso indiscriminado e prevenir maiores riscos sade humana, mormente em regies densamente povoadas e industrializadas, garantindo a qualidade de vida das cidades.

4.2.1 Conceito e diagnstico. Aspectos relativos cidade, sade e ao meio ambiente. Restries ao Desenvolvimento Urbano.

De acordo com o Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas da Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CETESB, resultado da cooperao tcnica deste rgo com o Governo da Alemanha 65, para adoo de polticas pblicas para a soluo dos problemas advindos das
64 rea onde h a ocorrncia de alteraes negativas de suas propriedades fsicas, tais como sua estrutura ou perda de matria devido eroso e a alterao de caractersticas qumicas, devido a processos como salinizao, lixiviao, deposio cida e introduo de poluentes (CETESB, 1999). 65 P o r m e i o d a S o c i e d a d e d e Coop era o T c n i c a (Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, GTZ). Atualizado em 10/2001.

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reas contaminadas de nome Projeto CETESB GTZ, diversos pases passaram a conceitu-las, dentre os quais destacamos o Reino Unido (Section 57 of the Envrionment Act, 1995), Blgica (regio de Flandres) e Alemanha (Bodenschutzgesetz, Legislao Federal vigente desde 1999). Nestas, vale lembrar, h a expressa meno no somente dos riscos advindos dos poluentes, em si, mas tambm das suas consequncias bem maiores a proteger, tais como o ar, as guas (superficiais e subterrneas), os solos e sade humana, ou seja, ao meio ambiente como um todo. Esta igualmente a perspectiva brasileira que, adotando uma

conceituao ampla da terminologia "rea contaminada", ou seja, com a incluso tanto de suas causas quanto consequncias de ocorrncia, pode assim ser definida:
rea, local ou terreno onde h comprovadamente poluio ou contaminao causada pela introduo de quaisquer substncias ou resduos que nela tenham sido depositados, acumulados, armazenados, enterrados ou infiltrados de forma planejada, acidental ou at mesmo natural. Nessa rea, os poluentes ou contaminantes podem concentrar-se em subsuperfcie nos diferentes compartimentos do ambiente, como por exemplo, no solo, nos sedimentos, nas rochas, nos materiais utilizados para aterrar os terrenos, nas guas subterrneas ou, de uma forma geral, nas zonas no saturadas e saturadas, alm de poderem concentrar-se nas paredes, nos pisos e nas estruturas de construes. (CETESB, 2000)

Para Gunther (2006, pp.105-117), conceito de "rea contaminada" deve abranger um enfoque sistmico, ou seja, reportar-se no somente ao locus da contaminao, mas tambm ao conjunto de recursos naturais (ar, gua, solo, vegetao) afetados, ao ambiente construdo (construes, instalaes, equipamentos e atividades ali presentes e desenvolvidas) e s populaes (animal ou humana) que estejam sob o risco da exposio aos seus contaminantes, necessitando, ao final, de submeter-se remediao (ROCCA, 2006). As "reas degradadas"66, de outra sorte, devem passar por processo de revitalizao e reintegrao ao tecido urbano, permitindo que a sua
66 Aquela onde h a ocorrncia de alteraes negativas de suas propriedades fsicas, tais como sua estrutura ou perda de matria devido eroso e a alterao de caractersticas qumicas, devido a processos como salinizao, lixiviao, deposio cida e introduo de poluentes (CETESB, 1999).

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reutilizao seja caracterizada como instrumento de requalificao urbana. Ou seja, reas contaminadas poderiam ser tidas como espcie do gnero rea degradada, j que seria uma forma particular de alterao, por processos qumicos do local afetado pela contaminao. (SANCHEZ, 2004) O fato que a origem das reas contaminadasest no

desconhecimento e/ou desrespeito, em pocas passadas, dos procedimentos de segurana para o manejo, transporte e armazenamento das substncias qumicas nos processos produtivos, sendo que seu risco ao meio ambiente e sade humana reside, basicamente, na possibilidade de que estes

contaminantes venham a ser liberados de suas fontes originrias, migrando pelo solo, gua ou ar atravs das mais diversas rotas de exposio (cadeia alimentcia, absoro pela pele, ingesto, inalao etc...). Vrios so os indcios de existncia de uma rea contaminada, tais como, odores advindos do solo, cheiro e colorao diferente de poos de captaes de guas subterrneas, resduos expostos em barris e tambores areos e subterrneos, runas ou vestgios de instalaes industriais, recorrncia de doenas endmicas das populaes residentes no entorno. Entretanto, o seu diagnstico confirmatrio somente ser possvel aps um levantamento do histrico das atividades j desenvolvidas/em

desenvolvimento na rea, de dados sobre o meio fsico da regio, de eventuais informaes, mapas e fotografias existentes nos arquivos das Prefeituras, rgos de controle ambiental ou mesmo dos proprietrios/usurias da rea e de entrevistas de campo com moradores e/ou trabalhadores locais. Estes, interpretados juntamente com as caractersticas da fonte contaminante, suas provveis vias de transporte e de distribuio espacial e seus receptores finais, podero fornecer indicadores mais seguros da sua real existncia ou no. A se considerar, por fim, que os efeitos nefastos da existncia de reas contaminadas no contexto urbano de uma cidade possam se dar por multimeios e serem reconhecidos somente em longo prazo, em locais onde j cessadas as atividades poluidoras, indubitvel, portanto, que as mesmas venham a se constituir como real impedimento ao desenvolvimento urbano. Isto porque, uma vez consagradas como potenciais locais de disposio clandestina de resduos e de ocupao irregular por populaes de baixa

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renda, indubitvel, da mesma forma, a deteriorao visual da localidade perante a opinio pblica e/ou investidores e, por consequncia, gradual desvalorizao do seu entorno. 4.2.2 A Evoluo da Gesto Pblica do Problema. Participao Popular. Passivos Ambientais e Gerenciamento de reas Contaminadas. A Realidade brasileira.

Pelos

estudos

de

Beaulieu

(1998),

mundo

industrializado

verdadeiramente se deu conta dos efeitos adversos das reas contaminadas no contexto urbano das cidades no final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, mormente nos Estados Unidos e Canad, com o descobrimento, em novas reas comerciais, residenciais e industriais, de passivos ambientais67 oriundos de antigos processos de desativao industrial, executados sem prvios processos de investigao e remediao. Os altos custos de investigao e remediao68 destas reas, por sua vez, teriam levado novos investidores para os chamados greenfields (reas ainda no ocupadas e sem urbanizao), remanescendo os brownfields (reas abandonadas, ociosas ou subutilizadas de origem industrial ou

comercial, onde a expanso ou o redesenvolvimento dificultado pela contaminao ambiental real ou percebida) como o grande problema da atualidade, com custos para a sua recuperao que, segundo dados da Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CETESB (1999), f o r a m estimados na ordem de US$ 650 bilhes. Tais evidncias se deram, inicialmente, com notcias pblicas do caso "Love Canal" (Estado de Nova York/1978)69 e logo em seguida de Warren County (Carolina do Norte/1982), sucedendo-se os de "Lekkerkerk"

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Danos causados em uma rea por uma determinada atividade passada j encerrada decorrentes da contaminao do solo, das guas subterrneas, de instalaes e edificaes os quais requerem a aplicao de recursos financeiros para sua reparao (RELAC, Glossrio Portugus/2012). 68 Aplicao de processos tcnicos e tecnologias em uma rea contaminada para eliminao ou reduo do risco a nveis tolerveis por meio da remoo, conteno ou reduo das concentraes dos contaminantes. (RELAC, Glossrio Portugus/2012) 69 Contaminao da gua de poos de condomnio residencial e de escola por indstria qumica da localidade.

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(Holanda/1996) e de "Ville la Salle" (Canad), quando ento, efetivamente, novas legislaes e polticas pblicas passaram a ser feitas neste sentido. Para Frota (2009), foi a partir da notoriedade ganha por todos estes incidentes e por sua estreita relao com o movimento das prprias

comunidades locais que ter-se-iam iniciado nos EUA os primeiros estudos sobre a correlao entre a distribuio locacional de resduos perigosos e os aspectos raciais e de renda das populaes dos seus entornos. O primeiro em mbito nacional foi realizado em 1987, a pedido da Comisso de Justia Racial da United Church of Christ, por Robert D. Bullard, ao concluir que o fator racial revelou-se mais fortemente correlacionado com a distribuio locacional dos rejeitos perigosos do que o prprio fator baixa renda j que naquele se incluem no somente os negros, mas igualmente os indgenas e comunidades latinas. Neste tocante, destacamos a criao da Love Canal Homeowners Association (LCHA), no caso do Love Canal; o embarreiramento aos primeiros carregamentos de solo contaminado por PCB, no caso Warren County, a criao do Center for Health, Environment and Justice (CHEJ) e do Citizens Against Nuclear Trash (CANT), como exemplos emblemticos do marco inicial do movimento de Justia Ambiental, desmascarando, definitivamente, um racismo ambiental at ento tido como mera coincidncia, como j apontado no item 4.1.2, acima. Outro aspecto igualmente importante desta nova realidade participativa foi o surgimento de legislao especfica (Emergency Planning and Community Right to know Act - EPCRA de 1986) sobre a garantia do direito da comunidade obteno de informaes sobre os usos e desusos das instalaes qumicas para o meio ambiente e para a sade humana, bem como de planejamento de procedimentos de emergncia para atendimento a incidentes. Tomando como referncia o preceito contido na Declarao do Rio de Janeiro, na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento de 1992 - ECO-9270, o Brasil adotou em seu texto
70 Princpio 10 - A melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada de decises. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao e a participao pblica, colocando a informao disposio de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e reparao de danos.

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constitucional (art. 225) o mesmo Princpio da Participao, o qual, infelizmente, no exercido em sua integralidade pela maioria da populao brasileira. Tal se d, certamente, em funo de grande parte da sociedade brasileira ainda dedicar a maior parte de seu tempo a questes relativas sua sobrevivncia imediata, restando s questes ambientais, dentro de suas escalas de prioridade, em segundo plano, mantendo-se, desta forma, o vicioso crculo de pagamento das externalidades dos processos produtivos pelas classes sociais menos favorecidas. Do ponto de vista de polticas pblicas internas brasileiras, o Estado de So Paulo o que mais se destaca em iniciativas sobre o tema, sendo obrigao do Poder Executivo Municipal a publicao da relao de reas contaminadas na Imprensa Oficial, por fora de mandamento legal. Conta o Estado de So Paulo, ainda, com 2 Acordos de Cooperao Tcnica assinados entre a Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CETESB e o Governo da Alemanha. O primeiro deles, firmado h 10 anos, teve o apoio tcnico e suporte financeiro da Sociedade de Cooperao Tcnica GTZ (Deutsche

Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) e teria culminado com a elaborao do Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas (CETESB, 2001), documento contendo informaes, conceitos e metodologias voltadas remediao destas reas. O segundo deles, assinado em 11.04.11 com o UFZ71, este integrante da Associao Helmholtz, uma das maiores organizaes cientficas da Alemanha para a pesquisa, tcnicas de investigao e novas tecnologias para remediao de reas contaminadas, contando ainda com a participao da Universidade Estadual Paulista UNESP e da Associao Brasileira de guas Subterrneas ABAS, voltou-se para a realizao de pesquisas conjuntas em contaminao do solo e guas subterrneas.

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Centro Helmholtz para Pesquisa Ambiental

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H ainda Convnio firmado com as Universidades Canadenses de Waterloo e de Guelph, em participao com universidades paulistas 72 e com a Associao Brasileira de guas Subterrneas - ABAS, para o desenvolvimento de pesquisas conjuntas relacionadas gesto de reas contaminadas73, bem como de Projeto do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT74, para o desenvolvimento e validao de tecnologias de remediao de solos e guas subterrneas contaminados com pesticidas organoclorados. Para tanto, a CETESB j promoveu a capacitao dos seus tcnicos e a criao de infraestrutura prpria para enfrentamento do problema, dando origem a importantes publicaes sobre o tema, dentre as quais destacamos o Relatrio de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e guas Subterrneas no Estado de So Paulo, do Guia para Avaliao do Potencial de Contaminao em Imveis, do Procedimento para Identificao de Passivos Ambientais em Postos de Combustveis e o Procedimento para Execuo de Investigao Detalhada em Postos e Sistemas Retalhistas de Combustveis. Conta o Estado de So Paulo, ainda, com pioneira iniciativa da Cmara Ambiental do Comrcio de Derivados de Petrleo, para a criao do Programa de Implementao de Gerenciamento de reas Contaminadas com Base no Risco - PIA, este voltado conscientizao dos responsveis legais por estas reas e capacitao dos profissionais que atuam em sua gesto. Segundo dados trazidos pelo Texto Explicativo da Relao de reas Contaminadas e Reabilitadas no Estado de So Paulo (2010), elaborado pela Diretoria de Licenciamento e Gesto Ambiental da Companhia Ambiental do Estado de So Paulo - CETESB, o Estado de So Paulo j conta hoje com 3.675 registros de reas contaminadas (das quais 79% referentes a postos de combustveis, 13% s atividades industriais, 4% s atividades comerciais, 3% s instalaes destinadas a resduos e 1% de origem desconhecida), havendo previso de crescimento deste numero com a continuidade do processo de identificao destas e da atualizao do aludido documento.
72 USP CEPEMA (INCT-EMA), Universidade So Paulo e UNESP Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho 73 http://www.cetesb.sp.gov.br/Noticias/2010/06/15_experimentos.asp 74 Contando com o apoio financeiro do FUNTEC/BNDES e com a cooperao do Departamento de guas e Energia Eltrica - DAEE de So Paulo.

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H referncia no referido Manual que, segundo noticiado pelo Der Spiegel, os custos ecolgicos relativos a problemas do solo na Alemanha foram estimados em cerca de US$ 50 bilhes, ou seja, quase que o dobro daqueles relativos poluio das guas e do ar (estimados em US$ 33 bilhes) e que, pelos clculos da Comunidade Europeia, cerca de 300.000 reas

contaminadas foram identificadas em 12 pases membros. Com respeito ao gerenciamento75 de reas contaminadas, reporta a Rede Latino Americana de Preveno e Gesto de Stios Contaminados RELASC, fazendo meno ao referido Manual, que alguns pases como Brasil, Argentina, Chile e Mxico j dispem de orientaes tcnicas e metodolgicas a respeito, mas que relativamente remediao e revitalizao de brownfields, ainda h poucos informativos em lngua portuguesa disponveis. Dentro das suas atribuies de fomento ao desenvolvimento urbano e ambiental atravs da implantao dos Programas do Governo Federal para Saneamento Ambiental, Habitao de Interesse Social e Infra-Estrutura urbana, a Caixa Econmica Federal - CEF, em parceria com a Agncia Alem de Cooperao Tcnica (GTZ) e com o Ministrio do Meio Ambiente, no mbito do projeto Revitalizao de reas Urbanas Degradadas por Contaminao REVITA76, publicou o Guia Avaliao Ambiental de Terrenos com Potencial de Contaminao, ainda em fase de teste nas cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo. . Sua importncia reside, basicamente, na necessidade de que imveis bem localizados, mas vazios ou subutilizados por conta de contaminaes, venham a ter seus usos retomados, atravs de metodologia e instrumentos de identificao destes potenciais no terreno e seu entorno, minimizando os riscos financeiros e operacionais de novos empreendimentos imobilirios nestas reas. No Brasil, em 18 de Outubro de 2010, foi dado incio ao processo de revitalizao sustentvel77 do antigo Complexo Industrial Matarazzo, no Bairro
75 Conjunto de medidas tomadas com o intuito de minimizar o risco proveniente da existncia de reas contaminadas, populao e ao meio ambiente, proporcionando os instrumentos necessrios tomada de deciso quanto s formas de interveno mais adequadas. 76 Que visa a estabelecer diretrizes para gerenciar os riscos inerentes ocupao de terrenos potencialmente contaminados 77 A demolio foi feita com a classificao das runas e dos escombros ainda em p, pelo grau de contaminao, com uso de processo de "desconstruo" seletiva, uso da reciclagem e da re-insero do entulho

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Fundao, So Caetano, So Paulo, em rea de 18 mil metros quadrados, cedidas Prefeitura, por processo de desapropriao amigvel, aps o encerramento de suas atividades em 1980, onde ser construda uma Escola de Educao Ambiental e um Parque Municipal na rea da antiga Fundio.78 Experincias semelhantes de reaproveitamento do antigo, da histria local e de reas deterioradas para a implantao de novos usos, ocorreram tambm em diversos outros pases, como o caso das antigas instalaes de Puerto Madero (Buenos Aires/Argentina) e da revitalizao das cidades do Vale do Ruhr (antiga rea industrial produtora de ao e carvo), no Noroeste da Alemanha79, estas ltimas assoladas com imenso impacto ambiental herdado de um sculo de atividades com altssimo potencial lesivo ao meio ambiente e sade humana. 4.3 reas Contaminadas Sob o Ponto de Vista Jurdico.

Incontestvel, portanto, que a existncia de uma slida e eficaz estrutura legal e institucional fundamental para a conscientizao da sociedade quanto necessidade de adoo de medidas preventivas ao surgimento de novas reas contaminadas. certo, ainda que a participao do Estado no controle das atividades efetiva ou potencialmente lesivas ao meio ambiente dever ser no somente regulatria e fiscalizatria, de intuito coercitivo, mas sim de modo a permitir que a normatizao venha a refletir os anseios da sociedade e proteo do meio ambiente e da sade humana em sua plenitude. Pesquisa do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, portanto, revelou que apesar de 78% dos pases consultados considerarem a contaminao do solo um problema srio, somente 28% dos pases possuem regulamentos e procedimentos que tratam do assunto (BUTLER, 1996).
on site e, conseqente, diminuio dos resduos a serem dispostos e da necessidade de aportar novo material de construo e aterramento. 78 In Dirio do Grande ABC, 19 de Outubro de 2010. 79 Atravs de Plano de Revitalizao ecolgica, econmica e urbana - International Building Exhibition Emscher Park IBA - empreendido pelo governo regional em 1989, com durao de 10 anos, resultado de ao conjunta entre os poderes pblicos regionais e municipais e a iniciativa privada (ONGs, instituies de educao e cultura, industriais etc.)

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4.3.1 A proteo legal do Meio Ambiente e da Sade Humana O Relatrio Situao Global de Suprimento de gua e Saneamento 2000 da Organizao Mundial da Sade (OMS) afirmou que, apesar dos esforos na tentativa de melhoria dos servios de fornecimento de gua e saneamento para as regies mais pobres do Planeta, em especial para as dos pases em desenvolvimento, quase metade da populao do planeta no ano de 2000 (2,4 bilhes de pessoas) deste, no ano de 2000, ainda vive em condies inaceitveis de saneamento, enquanto que 1,1 bilho de pessoas no tinha sequer acesso aos adequados sistemas de abastecimento de gua. As tentativas de associao entre a sade80 e as condies de vida dos povos, entretanto, originou-se com a medicina social no sculo XIX, atravs das obras de Villerm (Frana) e de Chadwick (Inglaterra), passando o tema ao campo da Sade Pblica somente em 1974, no Canad, com a divulgao do Informe Lalonde (A New Perspective on the Health of Canadians), documento que viria a elevar a promoo da sade ao campo do planejamento estratgico. Mais adiante, em 1978, com a realizao pela Organizao Mundial da Sade OMS, em Alma-Ata, da I Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade onde se estabeleceu como meta a Sade para todos no ano 2000, esta passou a ser vista no somente como ausncia de doena, mas como estado de completo bem-estar fsico, mental e social. Posteriormente, com a Carta de Intenes - Carta de Otawa - oriunda da 1 Conferncia Internacional sobre a Promoo da Sade, realizada em 21 de novembro de 1986, em Ottawa/Canad, restaram definidas 5 reas prioritrias para promoo da sade81 e seus pr-requisitos82, passando a sade a definitivamente se incorporar ao conceito de qualidade de vida. Relacionada sade, segundo Ebrahim (1995) havemos de considerar a qualidade de vida83 como valor atribudo durao da vida, modificado pelos prejuzos, estados funcionais e oportunidades sociais que so influenciados por doena, dano tratamento ou polticas de sade.
80 Estado dinmico e produzido de completo bem estar social, fsico, mental e espiritual do homem e, no apenas, a ausncia de afeces e doenas. (BUSS, 2000). 81 Polticas Pblicas saudveis, criao de ambientes saudveis, reforo ao comunitria, desenvolvimento de habilidades pessoais e reorientao dos servios de sade. 82 Paz, educao, moradia, alimentao, renda, ecossistema saudvel, justia social e eqidade 83 Traduo da expresso inglesa Health-related Quality of Life.

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Segundo Luber e Prudent (2009), as inevitveis consequncias das mudanas climticas (furaces, enchentes, tornados, secas, calores, nevascas e frio intensos), em especial em pases como o Brasil - onde o processo de urbanizao se deu com o desfavorecimento habitacional de classes mais pobres em reas de maiores riscos ambientais - hoje j se consagram, inevitavelmente, como agravos sade pblica que estima-se, venham a crescer com o passar dos anos. (OPAS, 2008) No Brasil, o movimento de promoo da sade ganhou nfase inicial com o Relatrio Final da VIII Conferncia Nacional de Sade/Ministrio da Sade (CNS/MS), em 1986, ao propagar que "O direito sade significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida e de acesso universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao da sade, em todos os nveis, a todos os habitantes do territrio nacional, levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade". Mais adiante, com a previso constitucional84 de que a sade direito fundamental de todos os brasileiros (Brasil, Constituio, 1988, art. 196) cabendo ao Estado o dever de instituir polticas sociais e econmicas que assegurem tal direito, esta foi ento definitivamente includa nas discusses sociais e econmicas, advindas da necessidade de sua garantia e, portanto, das questes ambientais envolvendo as reas contaminadas. J na dcada de 90, com a edio da Lei n 8080/90, o Sistema nico de Sade - SUS incorpora a noo ampla de sade dentro do contexto da promoo da qualidade de vida, fazendo certo que fatores sociais, polticos, culturais, econmicos, de conduta, biolgicos e, por fim, ambientais, podem intervir de modo favorvel ou desfavorvel sade. Para Rigotto; Augusto (2007) h evidente inter-relao entre a ao humana (desmatamentos, monoculturas, utilizao de inadequados sistemas de irrigao, queimadas e utilizao de agrotxicos em larga escala e de forma indiscriminada) para a degradao/desequilbrio do meio ambiente (eroses, salinizao e contaminao dos solos e das guas superficiais e subterrneas, agravamento do efeito estufa, alterao dos ciclos hidrolgicos e dos volumes pluviomtricos, acelerao das mudanas climticas e aumento da emisso de
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Constituio Federal de 1988, art. 196

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gases poluentes na atmosfera) e da sade pblica da populao consumidora (PERES; MOREIRA, 2007). Tal evidncia que teria incentivado o Ministrio da Sade a formular, em 1997, o projeto VigiSUS85, com o objetivo de estruturar o Sistema Nacional de Vigilncia em Sade Ambiental, de acordo com as diretrizes do SUS, criando a definio do papel da vigilncia em sade ambiental quanto aos riscos sade humana, vindo a institucionalizar-se para a implantao em territrio nacional pela edio do Decreto n 3.450, de 9 de maio de 2000. Partindo-se ento das premissas de que a sade nada mais do que o resultado das condies de vida associadas aos fatores econmicos, polticos, sociais, culturais e do meio ambiente e de que a desordem deste ltimo gera a desordem da sade individual e coletiva, que temos como iniciativas de estratgias locais neste sentido, no Brasil, a Agenda 21 Local e os Municpios Saudveis que, segundo Buss (2000), so planos de ao locais, baseados na participao comunitria e na educao sanitria, voltados para a ampliao das atitudes individuais na busca de melhores condies fsicas e sociais em seus locais de habitao, trabalho, educao e laser, com consequnte melhorias na promoo da sade. fato, entretanto, que todo este entendimento dever passar, antes de mais nada, por um processo educativo e de conscientizao de toda a sociedade, sendo certo, entretanto, que num pas onde a sociedade repleta de contrastes, como o Brasil, esta no ser tarefa das mais fceis, como bem asseverou Lima (2009), ao afirmar que o processo educativo no um processo neutro e objetivo, destitudo de valores, interesses e ideologias. Vale lembrar, ademais, a necessidade de reviso de nossas deficincias institucionais, bem como de antigos padres de consumo, de produo energtica e de distribuio de renda, a qual, invariavelmente, no poder estar desatrelada de uma nova vontade poltica neste sentido, inclusive, como pondera Siqueira; Moraes (2009), com a instituio de novos princpios e
85 Conjunto de aes e servios prestados por rgos e entidades pblicas e privadas, propondo o conhecimento, principalmente atravs de espaos de discusso da sade ambiental e a deteco e/ou preveno dos interferentes na sade humana. Seu objetivo de orientar a adoo de medidas de promoo da sade ambiental, preveno e controle dos fatores de riscos relacionados s doenas e outros agravos sade, como: gua para consumo humano; ar; solo; mudanas climticas, poluentes ambientais e resduos qumicos; desastres naturais; acidentes com produtos perigosos; armas bacteriolgicas e qumicas; fatores fsicos; e ambiente de trabalho (DIAS et al., 2009).

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valores norteadores de uma sociedade mais justa, no predatria e economicamente mais eficiente. Contextualiza-se a Sade Ambiental, portanto, no somente como forma de garantia da proteo aos direitos universais sade e ao meio ambiente equilibrado, mas, em mbito interno, tambm como forma de garantia de princpios j institudos pelas diferentes diretrizes governamentais tanto do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, quanto do Sistema nico de Sade - SUS, do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH e demais e de outros afins.

4.3.1.1

A constitucionalizao do Ambiente e seus efeitos.

Direito Comparado. Meio Ambiente Equilibrado como Direito Difuso e Macrobem. Dano Ambiental.

Sob a motivao da Declarao de Estocolmo/1972, houve em todo o mundo, durante a poca de 70, uma forte tendncia internacional

constitucionalizao do ambiente, tendo sido este movimento levado a efeito em antigos pases comunistas do Leste Europeu (Polnia/1976) e da Europa (Grcia/1975; Portugal/1976 e Espanha/1978) e, mais frente, j sob a motivao da Rio-92, pela Frana em 2005 (CANOTILHO; LEITE, 2012, pp.8082). Vale lembrar que tal influencia se deu, basicamente, em funo dos processos de redemocratizao pelos quais passaram estes pases, recm libertos de regimes ditatoriais, fazendo com que um vastssimo rol de direitos e garantias sociais e individuais passassem proteo constitucional, tudo a pretexto da garantia de maior segurana jurdica e de anteparo discricionariedade administrativa, sempre que servio de anseios polticos e outros que no aqueles da sociedade em geral. Em Portugal a preocupao com a juridicidade do meio ambiente teve inicio com a Constituio de 1976 e, posteriormente, com a Lei de Base do Ambiente, em 1987, onde aquele foi levado categoria de direito fundamental e Bem Constitucional. Em consequncia deste, eventual soluo de conflitos

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dever t-lo como de reserva especial, podendo ser o Estado responsabilizado se assim atuar de forma diversa, coadunando-o com outros princpios, tais como, o Princpio da Solidariedade entre Geraes86, da Preveno e do Risco Ambiental. Outros importantes princpios constitucionais so: o Principio da Proteco Dinmica do Direito ao Ambiente segundo o estdio mais avanado da Cincia e da Tcnica de Segurana; da Obrigatoriedade da Precauo. (CANOTILHO; LEITE, 2012, pp. 80-82) H sistemas legais outros, como o dos Estados Unidos, por exemplo, que embora no elevem o meio ambiente condio de bem

constitucionalmente protegido, assim o fazem por meio de eficazes leis esparsas, como a National Environmental Policy Act de 1969 - NEPA, incorporando ainda tal proteo nas suas vrias constituies federais (THOMPSON JR; BARTON H., 1996, p. 88). E no Brasil no se deu de forma diferente. Fruto de uma nova ordem jurdico-constitucional que sucedeu o perodo militar, advinda, por sua vez, de uma nova ordem scio-poltico-econmica resultante da reestruturao do Estado de Direito, a constitucionalizao do ambiente surgiu em 1988, quando da promulgao da Constituio Federal (art. 225, 1 6), muito embora este bem j gozasse de proteo legal especfica no ordenamento jurdico brasileiro desde 1981, pela Lei n 6.93887 e de outras genricas, como o Cdigo Florestal de 1965 e a Lei de Proteo da Fauna de 1967. Para Piva (2000, pp. 99-100), o bem ambiental um valor difuso, imaterial ou material que serve de objeto mediato a relaes jurdicas de natureza ambiental, estando a conceituao de meio ambiente expressamente prevista em lei88. Para tanto, o ordenamento jurdico brasileiro conceituou o bem jurdico ambiental como microbem e macrobem (SILVA, 2004), enquanto que os interesses ambientais a serem tutelados, assim denominados de coletivos latu sensu, podem ser divididos em difusos, coletivos stricto sensu (RODRIGUES, 2005, p. 38) e individuais homogneos.

86

Equivalente ao que existe no texto constitucional brasileiro ao se reportar necessidade de preservao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes. 87 Que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. 88 Lei n 6.938/81, art.3: Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas .

97

Steigleder (2004), de outra forma, entende que a discusso deva passar, necessariamente, pela conceituao de dano ambiental j que a delimitao negativa de dano prende-se titularidade do bem ambiental, e no permite a identificao do bem jurdico protegido. Assim, no possibilita a determinao do dano jurdico. preciso, ento, avanar para perceber que a justificao axiolgica do dano ambiental pressupe uma concepo sobre o seu objeto. A busca dos efeitos reparatrios ao dano ambiental ao equilbrio ecolgico (macrobem) pode se dar atravs dos mecanismos legais previstos na Lei de Ao Civil Pblica LACP89 (Lei n 7.347/85, art.1) e no Cdigo de Defesa do Consumidor - CDC90, enquanto que aqueles afetos aos danos privados (microbem) conforme diz Flores (1996, p. 11) devem ser garantidos pelas regras clssicas do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil. (MIRRA, 2004, p.66) Tal diferenciao se faz de grande importncia quando da necessidade da reparao do dano ambiental j que muitas vezes um mesmo fato poder gerar a aplicao de uma mesma norma jurdica abstrata, sem que se possa falar de bis in idem, posto estamos a tratar de direitos diversos, mesmo que de origem ftica comum. Ou seja, em sendo o interesse tutelado transindividual91 e difuso, com ambiental sua reparao dever se dar erga omnes , por leso a direito fundamental garantido na Constituio Federal. (RODRIGUES, 2005, p.300) Nada impede, entretanto, que este dano ambiental difuso venha a
efeitos indivisveis e voltados unicamente leso do macrobem equilbrio

causar, reflexamente, danos individuais ao patrimnio material e moral, de pessoas fsicas ou jurdicas, certas e determinadas, de direito pblico ou privado, que se utilizem dos recursos naturais para benefcio pessoal, quando ento estes sero tidos como homogneos (MIRRA, 2004, pp.78-79) Em ambos os casos, com base no Princpio da Economia Processual, a tutela dos seus interesses sero alcanadas com base nas regras especiais

89
90

Lei n 7.347/85, art.1 Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990. 91 aqueles que transcendem o indivduo, ultrapassando o limite da esfera de direitos e obrigaes de cunho individual. (In, FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.6.)

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da Lei de Ao Civil Pblica e do Cdigo de Defesa do Consumidor (art. 81, pargrafo nico, inciso III), posto que mais benficas aos Autores com respeito produo de provas e aos efeitos da coisa julgada (RODRIGUES, 2005, p. 301). Outra a situao, entretanto, quando estamos a falar de danos singulares resultantes de direitos subjetivos privados (Ex: direito ao exerccio regular de atividade efetiva e/ou potencialmente poluidora) em contraposio ao direito sade, segurana, integridade dos bens patrimoniais de um ou mais indivduos, estes fundamentados nos direitos de vizinhana (arts. 1277 a 1279 do Cdigo Civil) tutelados pelas regras clssicas dos direitos material e processual, nos termos como j vem sendo do entendimento dos nossos tribunais92. Vale lembrar, ainda, que naquelas a indenizao indireta, j que no h sujeitos certos e determinados a serem ressarcidos, devendo os valores arrecadados serem direcionados para o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos enquanto que nestas ultimas, por tratarem-se de pessoas certas e determinadas a serem ressarcidas em seus patrimnios fsicos ou morais, as indenizaes pecunirias so diretas. O fato que, em sendo a proteo ambiental um dever constitucional e mandamento de ordem pblica, sua fora vinculativa imediata e plenamente aplicvel a todos os cidados - no mbito dos seus direitos privados - e tambm ao Estado - no mbito da sua discricionariedade administrativa dispensando, para tanto, a atuao do legislador ordinrio. Na condio de direito fundamental (JUNIOR, 2011, p.25), amparado na Declarao Universal dos Direitos Humanos e, no dizer de Canotilho (2010, p. 97) na preemncia (superioridade hierrquica) e proeminncia (maior visibilidade) da Constituio, o direito ao meio ambiente equilibrado

92

Direito de vizinhana Uso nocivo da propriedade Danos causados por poluio industrial Ao de indenizao cumulada com preceito cominatrio Admissibilidade Pedidos que, em razo da natureza jurdica diversa, no se confundem Inteligncia do art.275, II, d e j. (...) luz do art.554 do CC, o proprietrio ou inquilino de um prdio tem o direito de impedir que o mau uso da propriedade vizinha possa prejudicar a segurana, o sossego e a sade dos que o habitam. Assim, comprovada a relao de causa e efeito entre a ao poluidora da funilaria e os estragos na pintura da casa, faz jus o vizinho ao ressarcimento das despesas efetuadas na pintura e, ainda, fixao de um preceito cominatrio, periodicamente incindvel, caso a empresa no adote medidas capazes de paralisar a emisso dos poluentes. Um e outro pedido, em razo da natureza jurdica diversa, no se confundem. (In, TAPR Ap. N. 49.998-3 4 Cm. j. em 26.8.92 v.u. rel. Juza Regina Afonso Portes RT 696/193.)

99

mandamento invalidade93.

de

obedincia

obrigatria

pelas

demais

normas

infraconstitucionais, no podendo estas quele contrariar, sob pena de

4.3.1.2 A Funo Social da Propriedade. Direito de Propriedade X Meio Ambiente. Enquanto bem natural de relevncia ambiental e pertencente aos particulares ou ao poder pblico, o solo tem incontestvel valor comercial e econmico, sendo certo que as sua degradao em funo das crescentes demandas sociais e econmicas, em especial nas reas mais urbanizadas, deve ser tambm considerado, sob o ponto de vista do direito da propriedade 94. Tal direito considerado preceito na condio de clusula ptrea 95 e princpio maior a ser igualmente obedecido para o bom funcionamento da Ordem Econmica e Financeira do Estado96 (art. 170, III da CF/88), podendo vir, entretanto, contrapor-se ao direito ao meio ambiente equilibrado, na medida em que, tambm por mandamento constitucional, deva ser exercido de forma limitada e condicionada ao cumprimento de sua funo social97. Dita limitao refere-se imposio aos titulares do direito de propriedade do uso e aproveitamento dos recursos naturais advindos do solo e subsolo de forma eficiente, racional e sustentvel, mediante a submisso dos interesses individuais daqueles aos interesses coletivos de toda a sociedade. E nesta condio, vale lembrar, encontra-se tanto o Estado quanto o particular, em p de igualdade. Em outras palavras, em sendo uma rea de propriedade de um particular seja ele conhecido ou no - ou mesmo do Estado, e estando a mesma sob os efeitos de uma contaminao, caber ao proprietrio ou ao Estado,
93 94

primeiramente,

na

condio

de

proprietrios

presentes,

Princpio da Interpretao conforme a Constituio Federal.

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXII - garantido o direito de propriedade. 95 Llimitaes materiais ao poder de reforma das normas dispostas pela Constituio de um Estado, previstas no art. 60, pargrafo 4, IV da Constituio Federal de 1988: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: (...).IV os direitos e as garantias individuais.) 96 Art. 170, CF/88: A ordem econmica (...) II propriedade privada; III funo social da propriedade. 97 Art. 5 (...) XXIII - a propriedade atender a sua funo social;

100

responsabilidade e exigncias.

pela

sua

remediao, em

igualdade

de condies

Uma vez inexistente, ausente ou no encontrado o proprietrio desta rea, dever o Estado, dentro da sua atribuio institucional de promover o balanceamento e/ou ponderao entre tais princpios fundamentais - em regra colidentes, j que dotados da mesma dignidade constitucional - adotar todas as providencias necessrias para a sua imediata remediao, dentro das condies legais, administrativas ou mesmo judiciais que melhor lhe convirem e permitirem o ordenamento jurdico brasileiro. Para tanto, h de se considerar que uma propriedade fundada em rea tida como contaminada, por definio, no atende ao mandamento maior de cumprimento de sua funo social, j que potencial ou efetivamente causadora de danos ao meio ambiente e sade humana.

4.3.2 O Estado, a Sociedade de Risco e o Meio Ambiente. O Estado de Direito Ambiental. Tais estipulaes vm de encontro com os estudos do socilogo alemo Beck (1998), de meados da dcada de 1980, em sua obra A Sociedade de Risco (BECK, 1998), os quais teriam dado origem a Teoria da Sociedade de Risco que, dentre outras questes, pretendeu se aprofundar nos nveis de risco aceitveis para a reverso da crise gerada pelo

desenvolvimento das sociedades ps-modernas, em especial nas relaes do homem com o meio ambiente. Esta crise ambiental e da sociedade de risco, portanto, demandam do Direito e do Estado, enquanto agentes mantenedores da ordem social, novos posicionamentos, cabendo-lhes, como j defendido por Bobbio (2007, pp. 43 e 45), no somente o papel de repressores, mas tambm de incentivadores de condutas ambientalmente corretas. Em outras palavras, devem o Estado e o Direito caminhar juntos nesta empreitada, pois, de nada adianta um sofisticado ordenamento jurdico ambiental (como o brasileiro, vale lembrar!), sem que o Estado tenha condies de dar-lhe operacionalidade e efetividade na preveno e compartilhamento de riscos.

101

De nada adianta, da mesma forma, que o Estado se rvore na permanente misso de eliminador total dos riscos, visto que estes so inerentes ao prprio modelo social escolhido devendo-se buscar, de outra sorte, nos dizeres de Leite; Ferreira (2009, p. 438), sua gesto

responsabilizada. Alm disso, partindo da ideia de defesa de um macrobem ambiental, faz-se inevitvel que este Direito se socorra e se integre com outros ramos de conhecimento, partindo, ainda, da concepo de uma responsabilidade compartilhada entre os diferentes agentes estatais e da participao popular, sem deixar de considerar que as novas tecnologias, mais e mais, possam vir a alterar gradualmente os nveis tolerveis de impactos ao meio ambiente e, eventualmente, at mesmo o seu conceito original (LEITE; FERREIRA, 2009) nas presentes e futuras geraes. Associadas todas estas condies, havemos de chegar ao patamar de edificao de um Estado de Direito Ambiental98 que, pressupe um modelo de desenvolvimento sustentvel calcado na aplicao do Princpio da Solidariedade Econmica e da Igualdade entre os cidados no controle jurdico do uso racional do patrimnio natural (CAPELLA, 1994. Apud BELCHIOR, 2011, pp. 291-318). J Canotilho (2004) estabelece como pressupostos essenciais para tanto a adoo de uma concepo integrada do meio ambiente; a institucionalizao dos deveres fundamentais ambientais; e o agir integrativo da administrao. O tratamento constitucional que um determinado pas confere s suas questes ambientais que determina a aproximao ou o afastamento deste Estado de Direito Ambiental j que este segundo Benjamin (2008) a forma difusa pela qual o Estado faz a gesto dos seus recursos ambientais. Por fim, vale a meno dos inestimveis ensinamentos de Nunes Jnior (2003, p. 300), ao traar as diferentes evolues das finalidades do Estado, informando que a finalidade do Estado Liberal a liberdade, e a do Estado Social a igualdade. J o Estado Ambiental tem uma finalidade mais ampla: a solidariedade (centrada em valores que perpassam a esfera individualista prpria do Estado Liberal).
99 Critrios bsicos e inafastveis para a inteligncia e interpretao das normas que compem o sistema jurdico brasileiro e condio indispensvel para a boa aplicao do Direito.

102

4.3.2.1

Princpios

Fundantes

Estruturantes.

Competncias

Constitucionais. Dirimncia de Conflitos. Mas h princpios99 ambientais, ditos Fundantes, que norteiam os Poderes da Nao na elaborao, interpretao e aplicao do Direito, ora j consagrados pelo Superior Tribunal de Justia Brasileiro e que no podem ser desprezados. Dentre estes, primeiramente citamos o Princpio da Solidariedade100, qual seja, o reconhecimento de que a vida humana protegida pelo texto constitucional no apenas a vida atual, e nem somente a vida humana, mas um conjunto global dos interesses e direitos, das geraes presentes e futuras, de todas as espcies vivas na Terra - que por ter dimenso intergeracional, seria o fundamento terico-jurdico deste Estado de Direito Ambiental. Seguido a este, temos os Princpios da Legitimidade e da Juridicidade. J com respeito aos princpios ditos Estruturantes, temos os da Responsabilidade101, do Mnimo Existencial Ecolgico102, da Proibio do Retrocesso Ecolgico103, da Democracia, da Cidadania, da Informao, da Educao e da Participao. (FENSTERSEIFER, 2008, apud LEITE BELCHIOR, 2010, p. 291-318) Na eventualidade de coliso entre estes direitos fundamentais, devero se fazer presentes, ainda, os Princpios da Interpretao Constitucional, da Razoabilidade, da Ponderao e da Proporcionalidade (HESSE, 2001. Apud LEITE, e BELCHIOR, 2010, pp. 291-318), devendo ser estes, tanto quanto possvel, sopesados e harmonizados de acordo com os bens e valores (BELCHIOR, 2009) envolvidos no caso concreto, como no dizer de Alexy (2008), tendo o meio ambiente peso importante, em funo de ser ele orientador do prprio direito a vida e, portanto, preexistente a todos os demais. e

99

Critrios bsicos e inafastveis para a inteligncia e interpretao das normas que compem o sistema jurdico brasileiro e condio indispensvel para a boa aplicao do Direito. 100 Constituio Federal de 1988, art.3, I e V e art.225. 101 Quem causa danos ao meio ambiente deve responder por eles, ficando sujeito a sanes cveis, penais ou administrativas 102 No existe patamar mnimo de bem-estar sem respeito ao direito fundamental do meio ambiente sadio 103 A salvaguarda do meio ambiente tem carter irretroativo, no pode admitir o recuo para nveis de proteo inferiores aos anteriormente consagrados, a menos que as circunstncias de fato sejam significativamente alteradas

103

Para que evitados, neste momento, subjetivismos e arbitrariedades, deve o julgador e o aplicador do Direito se valer do controle racional da hermenutica filosfica constitucional, ou seja, de decises e escolhas que possam ser fundamentadas com base em argumentos racionais, j que o sentido a ser captado da norma infinito, inesgotvel, demandando

permanente olhar critico das questes fticas e jurdicas postas no momento da necessidade de tomada de deciso. 4.3.2.2 Princpios da Precauo e da Preveno no Contexto

das Sociedades de Risco. Considerando, portanto, que os princpios do direito ambiental visam a garantia da preservao da qualidade de vida para as presentes e futuras geraes, conciliando os elementos econmicos e sociais104, tal dever contar com uma postura mais preventiva do Direito, mormente nas sociedades de risco. Neste contexto Precauo105 que emergem os conhecidos Princpios da e da Preveno106, estes igualmente implcitos na ordem

econmica constitucional brasileira107, no Princpio 15 da Rio-92 e no Relatrio Bruntdland de 1987108, impondo tanto ao Estado quanto a coletividade - neste rol includa a sociedade civil e as entidades pblicas e privadas - um agir mais integrativo e um redimensionamento do antigo papel do Estado, deixando este de ser mais repressor para ser mais integrador entre os diferentes agentes envolvidos na misso do desenvolvimento sustentvel das cidades. Deve o Estado, portanto, antes mesmo ou depois de diagnosticados riscos potenciais ou efetivos de impactos negativos ao meio ambiente, adotar medidas preventivas (precauo) ou corretivas (preveno) para coibi-los, por respeito, igualmente, aos mandamentos constitucionais vigentes.
104 105 Princpio do Desenvolvimento Sustentvel

Vedao de intervenes no meio ambiente, salvo se houver a evidencia cientifica absoluta que afaste a possibilidade de reaes adversas ou de perigo de dano grave e irreversvel, j que nem sempre a cincia pode oferecer sociedade respostas conclusivas sobre a inocuidade de determinados procedimentos. Tambm conhecido como in dbio pro ambiente ou de "Prudncia" ou "Cautela". 106 Quando h conhecimento prvio dos impactos ambientais negativos ao meio ambiente advindo de uma determinada atividade, cabendo ao Estado, to somente, exigir a adoo de medidas mitigadoras ou preventivas do mesmo. 107 Art. 170 da Constituio Brasileira, Inciso com redao dada pela Emenda Constitucional n42, de 2003. 108 Tambm conhecido como Nosso futuro Comum, elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas, reconhecendo a dependncia existencial do homem em relao biosfera.

104

4.3.2.3 Degradao, Danos e Poluio ao Meio Ambiente. Princpios da Responsabilidade e do Poluidor Pagador. Coadunando esta obrigao com os dispositivos infraconstitucionais presentes em nosso ordenamento jurdico, em especial aqueles previstos na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, havemos de considerar que, com respeito aos impactos negativos ao meio ambiente (art.3, I)iii e seus recursos naturaisiv, sejam eles efetivos ou potenciais, h ainda distino a ser feita entre aqueles que se consagram como simples degradao (art.3, II)v dos que se consagram como efetiva poluio (art.3, III)vi e do conceito legal de poluidor (art.3, IV).vii Tal se da em funo da dual responsabilidade atribuda ao Estado e coletividade por sua preservao, quando ento, uma vez diagnosticados estes impactos negativos, tenham aqueles que optar pela reparao (in natura) ou pela indenizao (em espcie) dos seus efeitos, nos termos como previsto no texto constitucional (art. 125, 3)viii e nas normas infra legais (Lei de Ao Civil Pblicaix e na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambientex). Dita responsabilidade advm do Princpio do Poluidor-Pagador (art. 4), que ora se reporta internalizao dos custos externos de deteriorao ambiental sociedade - que, por sua vez, tem origem na responsabilidade civil objetiva109 prevista no texto constitucional e no Principio 16 da Declarao do Rio-92, relao de subsidiariedade com o Princpio da Responsabilizao, acima destacado. E nem poderia ser diferente, numa sociedade que pretende estar estruturada sob os fundamentos de um Estado Democrtico de Direito, j que de nada adiantariam tais princpios e normas se o prprio ordenamento jurdico no criasse mecanismos de punir, nas trs diferentes esferas de

responsabilizao, aqueles que, efetiva ou potencialmente, venham a causar danos ao meio ambiente e sade humana.
109

Obrigao de indenizar e; ou reparar os danos ao meio ambiente, independentemente de culpa do seu agente causador.

105

Aspecto bastante relevante a ser considerado nesta discusso, entretanto, aquele que diz respeito ao fato de que toda a responsabilizao em sede ambiental pressupe a existncia de danos ao meio ambiente, conceito este ainda inexistente em nosso ordenamento, sem que estejam igualmente definidos os parmetros pelos quais ser balizada a intensidade do dano que redundar em obrigao de reparar, questes essas que, neste momento, contam apenas com preceitos da doutrina e construo

jurisprudencial para a sua elucidao. A considerar ento que a proteo ambiental consagrada no

ordenamento jurdico brasileiro seja aquela que privilegia a manuteno da qualidade do meio ambiente in natura, ou seja, com preservao de suas qualidades essenciais, toda e qualquer reparao dever buscar o retorno destas condies naturais ao status quo ante, aceitando-se a alternativa de indenizao apenas nos casos em que a reparao e/ou remediao se faam impossveis ou insuficientes. Para fins de apurao da responsabilidade das partes envolvidas na poluio, preciso ento que a qualificao do dano ambiental indenizvel seja feita com base no Princpio do Limite110, mediante a fixao de parmetros que efetivamente atendam necessidade de proteo ambiental, o que nem sempre tarefa das mais fceis, podendo estes variar conforme as realidades ambientais locais e sociais. Tem-se, portanto, que a nica alterao da qualidade ambiental indenizvel aquela que resulte de uma degradao da qualidade ambiental e que, ao mesmo tempo, seja causada por uma atividade que direta ou indiretamente tenha sido praticada por uma pessoa fsica ou jurdica. Logo, pode haver degradao da qualidade ambiental sem que haja poluio, j que esta ltima est condicionada ao exerccio de atividade que, direta ou indiretamente esteja relacionada com a referida degradao. No mais, enquanto leso a bem jurdico e alicerce fundamental da responsabilidade civil, em qualquer das hipteses, o dano dever preceder ao dever de reparar e/ou indenizar, podendo ou no estar vinculado existncia de um ato ilcito. Assim, possvel que existam danos ao meio ambiente resultantes de atos lcitos, os quais, da mesma forma, no desobrigaro o seu

106

causador dos citados deveres legais j que, para fins de responsabilidade civil, apenas se aferir o nexo de causalidade entre o fato e o seu resultado, no importando ter sido o mesmo cometido de acordo ou contrariamente ao ordenamento jurdico. Algumas consideraes sobre impacto e dano ambiental ho de ser tambm estabelecidas para subsidiar as polticas de gesto sustentvel de reas contaminadas no Brasil, notadamente pelo fato de no haver na legislao brasileira, como j dito, uma definio de impacto ou de dano ambiental, frente existncia de previso de punio legal quando de sua ocorrncia e de norma estabelecedora de impactos positivos e/ou negativos 111, com benefcios ou nus sociais a um mesmo empreendimento. Desta mesma forma, a expresso dano ambiental tem sido utilizada tanto para definir as alteraes nocivas como os efeitos que tal alterao provoca na sade das pessoas e em seus interesses, em equivocada vinculao com os conceitos legais de poluio e degradao, partindo-se para a definio da espcie a partir da enumerao de uma subespcie. Seja qual for a sua magnitude, no se pode examinar o impacto ambiental em separado dos impactos sociais e econmicos, sob pena do dano ambiental vir a ser interpretado como sinnimo de impacto negativo, o que no se espera. Tal restou dito na prpria Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente - Lei n 6938/81, que exige a considerao dos aspectos scioeconmicos como meio de clculo de balano de impactos positivos e negativos, o que chamou de sustentabilidade. Para tanto, tomemos ento a definio de dano ambiental definida por Leite (2010):
[...] toda leso intolervel causada por qualquer ao humana (culposa ou no) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepo totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses prprios e individualizveis e que refletem no macrobem.

110 111

Previsto no inciso V do 1. do art. 225 da Constituio Federal/88 Resoluo Conama 01/86, artigo 6, II

107

J no que diz respeito gravidade do bem passvel de reparao, tem entendido a melhor doutrina, espelhada por Sanchez (1996, p. 146 apud LEITE, 2010), que esta deve estar vinculada ao limite da tolerabilidade aceitvel quando ento excluda a ilicitude e, via de consequncia, a referida responsabilidade. Pela subjetividade deste conceito, tal definio somente se vislumbra nas anlises do caso a caso, com o auxilio de reas afins multidisciplinares do Direito e possivelmente em sede de embates judiciais e administrativos. 4.3.2.4 Meio Ambiente e Direito Econmico. Da Responsabilidade Civil do Estado e do Poluidor pelos Danos ao Meio Ambiente. Responsabilidade Solidria e Soluo de Impasse.

Imprescindvel destacar que, tal qual a garantia da propriedade privada e a sua funo social, a defesa do meio ambiente princpio de observncia obrigatria pela ordem econmica, tanto por mandamento constitucional quanto pela Poltica Nacional do Meio Ambiente112. Interessante verificar, ainda, que ao assim determinar, o legislador ptrio remeteu o tema, igualmente, queles afetos consagrao da poluio, fazendo com que o problema das reas contaminadas, antes um gravssimo problema ambiental e de sade pblica, deva ser visto tambm como um problema econmico, seja pela dificuldade na conciliao destes interesses113 no mundo prtico, seja pelos vultosos valores envolvidos na soluo dos problemas advindos de reas contaminadas no contexto urbano das grandes cidades. O fato que tanto o Estado - na sua funo de garantidor da defesa do meio ambiente, da sade humana e, em ltima anlise, da democracia econmica e social - quanto o Poluidor - na sua condio de agente causador do dano - devero se fazer presentes nesta responsabilidade. Resta saber em que limites.
112

Art 3 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; (...). 113 Art 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: I - compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico; (...).

108

Para tanto, vale a lembrana de que esta mesma ordem constitucional que garante a toda a coletividade o direito ao meio ambiente equilibrado aquela que garante ao particular a propriedade privada determinando, a ambos, entretanto, a promoo do esperado desenvolvimento sustentvel114, com respeito aos demais princpios da ordem econmica, direcionando tanto as iniciativas do Estado quanto da coletividade (onde se incluem os particulares) ao atendimento do bem estar social, sob pena de responsabilidade legal objetiva115 pelos eventuais danos causados. Assim, estando a contaminao em rea pertencente ao Poder Pblico e sendo ela oriunda das atividades do Estado, a responsabilidade pela remediao dever ser atribuda ao mesmo, em p de igualdade com o particular, vez que no h no ordenamento jurdico brasileiro qualquer distino entre a imposio de sanes administrativas, penais e civis pelos atos lesivos ao meio ambiente e a terceiros. Outra a situao, entretanto, das reas onde no passado teriam se desenvolvido atividades industriais e comerciais particulares e agressivas ao meio ambiente e que hoje estejam abandonadas (res derelicta), de modo baldio ou economicamente ocioso ou mesmo daquelas que, em sendo o seu atual ocupante conhecido, no teria ele condies econmicas de proceder s aes necessrias para a sua remediao. Nestes casos, indaga-se se estaria o Estado obrigado a proceder s necessrias aes para a sua descontaminao, no primeiro caso, ou mesmo arcar com todos os custos de eventual remediao, podendo ou no vir a t-los ressarcidos em tempo futuro, por vias judiciais, no segundo caso, mas em ambos se responsabilizando pelo problema, na condio de Estado provedor do meio ambiente equilibrado e da boa qualidade da vida humana. Em outras palavras, teria o Estado o poder ou o dever de intervir na propriedade privada, estando ela ocupada ou abandonada, independentemente de deciso judicial, em se considerando que tanto a propriedade quanto o meio ambiente equilibrado so direitos igualmente assegurados a todos pelo texto constitucional116? Neste aspecto a doutrina se divide.
114 115 Constituio Federal, art. 225, caput

Nos termos como previsto na Lei n 6.938/81, art.14, 1 que dispe: Sem prejuzo das penas administrativas previstas nos incisos do artigo, o poluidor obrigado, independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiro, afetados por sua atividade . (g.n.). 116 Constituio Federal, arts 225 e 5, XXII.

109

Para renomados doutrinadores do Direito Ambiental Brasileiro e defensores da teoria do risco integral como Mirra (2002), e Milar (2001), Machado (2005) e Silva (2007), diante da indivisibilidade ou da impossibilidade de precisamente ser identificada a parcela atribuda a cada responsvel pelo dano ambiental, esta seria do tipo solidria, independentemente da atuao voluntria do agente, da conformidade de sua atuao de acordo com a lei ou da licitude da atividade autorizada. Em outras palavras, a restituio do meio ambiente ao estado anterior ou o seu ressarcimento pecunirio poder ser exigida indistintamente de um, de alguns ou de todos que de alguma forma estejam envolvidos na problemtica. Para outros, como Meirelles (1967, p. 494), com base na teoria do risco criado (NASCIMENTO, 1995, p. 17) esta responsabilidade estatal

remanesceria do tipo objetiva apenas para os danos ao meio ambiente causados pelos agentes pblicos, no desempenho de suas funes institucionais117 e desde que comprovada a sua culpa118, cabendo ao Estado ao regressiva futura contra estes. Uma vez que as excludentes de responsabilidade a serem aplicadas em favor do Poder Pblico (com base na teoria do risco administrativo previsto no art.37, 6 da Constituio Federal), remetem-se s hipteses de fora maior, culpa da vtima e culpa de terceiros, fcil demonstrar, no caso de stios privados contaminados e abandonados, a sua excludente de responsabilidade. E isso sem falar na Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/98) que, ao tratar dos Crimes contra a Administrao Ambiental (art. 68) prev a aplicao e pena de deteno de um a trs anos e multa, para aquele que deixar de cumprir obrigao de relevante interesse ambiental, tendo ele o dever legal ou contratual de faz-lo. Este tem sido, igualmente, o recente entendimento dos Tribunais Superiores Brasileiros.

117

De forma solidaria (i) indireta, pela ao ou omisso que teria indiretamente contribudo para o dano (Ex: conhecimento da contaminao pelo rgo ambiental fiscalizador sem que promovidas as necessrias aes para cess-la); (ii) pelo descumprimento do dever de agir, ainda que desconhecida do agente estatal a atuao danosa e clandestina de terceiro e (iii) quando tenha o Estado agido estritamente conforme a legislao mas ainda assim, no tenha sido capaz de impedir a ocorrncia do dano., 118 Nos termos como previsto no artigo 37, 6 da Constituio Federal/88 que s admite a responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas de Direito Pblico por danos causados por seus agentes, nessa qualidade, sob o fundamento da culpa, ou seja, nos casos de omisso, negligncia e impercia.

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Com respeito inquestionvel responsabilidade do Particular, esta advinda, inclusive, dos regramentos impostos livre iniciativa (CF/88 art. 170) assegurada pela Constituio Federal, resta certo que a liberdade aqui prevista, de forma alguma, poder importar na irresponsabilidade na sua atuao. Assim, em sendo o agente causador da contaminao conhecido, estando a rea ativa ou em desuso, dever ele responder integralmente pela contaminao, sem maiores discusses. Por fim, a considerar que, como nos dizeres de Castro (2008, p. 131), a funo da norma precisamente estabelecer discriminaes, valorizando situaes e desvalorizando outras, submetida sempre mtrica da razoabilidade, talvez seja este o descompasso ainda hoje existente entre o rigor das leis ambientais brasileiras e o emperramento da Administrao Pblica, associado morosidade de nosso Poder Judicirio. Este, em ltimo caso, certamente o motivo determinante para que o legislador brasileiro, ao contrario de outros ordenamentos jurdicos

internacionais, tenha imposto a responsabilidade do tipo solidria entre EstadoParticular no trato das questes envolvendo danos ao meio ambiente e a terceiros, onde se incluem as reas contaminadas. Sem uma legislao expressa e restritiva neste sentido, fcil deslumbrar o caos ambiental urbano que seria esta problemtica, permitindo ao Particular e ao Estado, igualmente, a possibilidade de eternizao das tentativas de demonstrao, em sede administrativa e judicial, da inexistncia do nexo causal entre o dano e as sua aes/omisses para o mesmo, em verdadeiro jogo de empurra, hoje j to corriqueiro para a falta de soluo definitiva dos demais e bem mais simples problema das cidades. No restam dvidas, contudo, que tal alternativa, de outra sorte, possa se constituir como instrumento de efeitos inversos s prprias necessidades do Estado j que, socializando o dano ambiental, ou seja, transferindo sociedade, mediante a utilizao de recursos pblicos, a obrigao de reparar os danos ambientais gerados por terceiros, estaria a legislao de alguma forma desestimulando o crescimento econmico e a melhoria da qualidade de vida da sociedade brasileira, por desvirtuo de investimentos pblicos em obras de infraestrutura e demais, hoje os verdadeiros gargalos ao desenvolvimento do pas.

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Esse, portanto, o dilema no qual se encontra o tema das reas contaminadas! Se de um lado a responsabilidade solidria do Estado pela soluo de problemas causados por terceiros, alheios s suas atividades, pode representar uma priorizao imposta pelo Legislativo aos recursos a serem aplicados s polticas pblicas do setor, de outra sorte, sem podermos contar com a agilidade do Judicirio e com a eficincia do Executivo o problema remanesceria, possivelmente de forma ainda mais gravosa, sem qualquer soluo para a sociedade.

4.3.3 Resduos Slidos e reas Contaminadas Na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC119, realizada em 2002 pelo IBGE, onde foram investigados o meio ambiente de 5.560 municpios brasileiros, restou consagrado que a contaminao do solo ainda um problema para 33% dos municpios brasileiros. Destas, as maiores incidncias ocorrem no Sul (50%) e no Sudeste (34%), tendo como principais causas o uso de fertilizantes e agrotxicos (63%) e a destinao inadequada do esgoto domstico (60%). A pesquisa apontou ainda que 5.398 (97%) dos municpios brasileiros no possuem aterro industrial na rea dos seus limites territoriais, sendo que destes, 1.682 (30%) geram resduos em quantidade significativa e no possuem aterro industrial e que 3.836 (69%) declararam no produzir resduos txicos em quantidade significativa. Principalmente nos municpios mais populosos (com mais de 100 mil habitantes), ficou evidente que h grande descaso com os resduos txicos, ficando o destino destes, em 10% dos casos (162 municpios), a cargo de aterro em outra cidade e, em 37% (1.520 Municpios) dos casos, a cargo de depsitos em vazadouro a cu aberto120, no prprio Municpio121. J entre os municpios mdios (aqueles com populao de 20 a 100 mil habitantes), 73% (324 municpios) dos resduos txicos se destinam a lixes dentro de seus limites.
119 Primeiro levantamento ambiental, em nvel municipal, realizado pelo IBGE, em parceria com o Ministrio do Meio Ambiente. 120 Vulgarmente conhecido como lixo 121 Nos municpios do Norte (68%), Nordeste (57%) e Centro-Oeste (44%) esta ainda a destinao mais comum dos resduos txicos .

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Aspecto ainda interessante que, mesmo sendo a correta destinao dos resduos de responsabilidade integralmente do seu gerador, por forca de expresso comando legal, o destino no especificado destes resduos txicos mais comum nos municpios do Sul (45%) e Sudeste (33%), reputando-se tal fato, principalmente, desinformao e falta de um plano de gesto de resduos. Com respeito contaminao no solo por agrotxicos e fertilizantes, a pesquisa reporta que este problema afeta 1.152 municpios (20,7%) e que, por Estado, este problema maior em Santa Catarina (56%), Amap e o Piau, estes ltimos com percentual de 2%. J no que diz respeito contaminao da gua por agrotxicos, reporta a mesma que este problema afeta 901 municpios brasileiros (16,2%), concentrando-se estes na Bacia Costeira do Sul (31%) e nas Bacias do Rio da Prata e Costeira do Sudeste (19%). fato, portanto, que ainda h no Brasil uma incorreta concepo da gesto ambiental dos resduos slidos por parte da populao que, associada ausncia no Estado no estabelecimento de polticas pblicas capazes de impedir este avano, tm gerado gravosos impactos ao meio ambiente e sade das cidades. Exemplo disso o Programa Resduos Slidos Urbanos, criado em 2001, sob a gesto do Ministrio das Cidades e operado com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), voltado para o incentivo reduo, reutilizao e a reciclagem de resduos slidos urbanos122, para a ampliao da cobertura e eficincia dos servios de limpeza pblica, coleta, tratamento e disposio final de residuos e para a eliminao dos lixes, do trabalho infantil no lixo e da reinsero social de catadores de lixo. Com recursos ainda insuficientes, j que os percentuais de contrapartida do programa so os mnimos definidos pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e com sua precria execuo123, este Programa deixa ainda muito aqum os interesses da sociedade.

122

Em Estados e Municpios com mais de 50 mil habitantes ou integrantes de regio metropolitana e de Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE) 123 O oramento de 2007, orado em R$ 117,8 milhes, teve um incremento de mais de R$ 50 milhes desde a sua criao em 2001, mas o valor efetivamente executado no ultrapassou R$ 42,2 milhes, ou seja, 16% de um total de R$ 260,3 milhes aprovados/autorizados. In: <http://contasabertas.uol.com.br/noticias/detalhes_noticias.asp?auto=1770>

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Neste contexto, destacamos a instituio do Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade SINVAS (MANUAL DA VIGILNCIA SANITRIA, 2002)124 para Estados e Municpios com mais de 50 mil habitantes ou integrantes de regio metropolitana e de Regio Integrada de

Desenvolvimento (RIDE), que, implementado e coordenado pela FUNASA (Decreto no. 3.450, de 09 de maio de 2000) tem a atribuio de eliminao ou reduo da exposio humana a fatores ambientais prejudiciais sade, atravs do monitoramento e controle de problemas decorrentes do

desequilbrio do meio ambiente por fatores de riscos fsicos, qumicos e biolgicos e das atividades produtivas, visando a promoo de aes de proteo da sade da populao brasileira. Para a sua implementao, contando com financiamento do oramento da Unio destinado Coordenao Geral de Vigilncia Ambiental em Sade CGVAM, definidos nos Planos Anuais de Trabalho da FUNASA, esta ultima articulou, nos trs nveis de governo125, com outras instituies dos setores pblico e privado que compem o SUS126 e demais integrantes das reas de meio ambiente, saneamento e sade, no tocante ao tema das rea contaminadas, aes relativas qualidade da gua para consumo humano, qualidade do solo e aos contaminantes ambientais. Outra iniciativa igualmente relevante sobre o tema o Programa de Vigilncia em Sade de Populaes Expostas a Solo Contaminado - Vigisolo, do Ministrio da Sade, a quem compete identificar populaes expostas ou sob risco de exposio a solo contaminado, recomendando as medidas de preveno, promoo e controle da sade ambiental e dos fatores de risco relacionados s doenas e agravos decorrentes da contaminao do solo por substncias qumicas.

124 125

Instruo Normativa n 01 de 25 de Setembro de 2001

Nos termos da Portaria n 1.399, de 15 de dezembro de 1999, que regulamenta a NOB SUS 01/96 quanto s competncias da Unio, Estados, Municpios e do Distrito Federal na epidemiologia e controle de doenas e da sistemtica de financiamento; na definio dos critrios para habilitao e certificao destes na gesto do Sistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica e Ambiental em Sade. 126 Lei n 8.080 de 19 de Setembro de 1990 que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias.

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Segundo informaes da Organizao No-Governamental Amigos Da Terra - Friends Of The Earth Brazil127, tomando como base dados fornecidos pelo Coordenador do Programa de Vigilncia Sanitria e Ambiental do Ministrio da Sade, h no Brasil, entretanto, 15.237 reas contaminadas por resduos slidos e mais de 2 milhes de pessoas atingidas, com a possibilidade de que este nmero de vtimas possa ser ainda maior128. O fato que, mesmo sendo a gesto dos resduos slidos de competncia constitucional atribuda aos Municpios129, o fato do ordenamento jurdico brasileiro hoje contar com uma Lei Federal130 que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, j representa um grande avano legal no trato do tema, posto ser esta, definitivamente, a referncia legal sobre as diretrizes bsicas, recomendaes, conceitos e procedimentos a serem adotados por todos os entes federativos quando do enfrentamento do problema. Mais do que isso, determinou esta lei, de forma expressa e direta, a atribuio de responsabilidades de cada um dos agentes envolvidos no tema, sejam eles de natureza pblica e/ou privada, impedindo os famigerados conflitos na definio sobre a quem, de fato, caberiam as corretas providncias quanto ao destino final, dos diferentes tipos de resduos.

4.3.3.1

Brownfields

Greenfields

no

Contexto

das

Cidades.

Instrumentos Legais, Programas e Estratgias Internacionais. O Marco Regulatrio Brasileiro.

A deteco de reas contaminadas demandou nos ltimos anos dos diferentes legisladores, tambm em nvel internacional, a adoo de polticas pblicas voltadas diretamente ao tema, com foco na instituio de regras e procedimentos legais referentes responsabilizao jurdica de seus agentes causadores, do Estado e dos agentes financeiros envolvidos no problema. Alm disso, foram estabelecidos os critrios de definio de risco e

127 < www.foebr.org/noticia.php?id=31> 128 <http://contasabertas.uol.com.br/noticias/detalhes_noticias.asp?auto=1770> 129 Arts.23,VI, 24 e 30,I da Constituio Federal/88 130 Lei n. 12.305 de 02 de Agosto de 2012

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contaminao, as atribuies dos rgos pblicos competentes para a identificao e priorizao de tais circunstncias, a definio dos objetivos e abrangncias na defesa contra o perigo iminente e as medidas de remediao a serem efetivamente implementadas pelos Estados para a soluo do problema. O que primeiramente pde-se identificar que as legislaes federais, estaduais e municipais de diversos pases estrangeiros passaram a

expressamente prever e exigir a priorizao do uso de reas degradadas quelas reas livres e no edificadas e o uso sustentvel e econmico do solo nas polticas pblicas locais. Destaque-se ainda que, a partir dos anos 80, a legislao ambiental passou a vincular a remediao e reutilizao das reas contaminadas de forma extremamente restritiva e conservadora, gerando reflexos de conflito nas polticas de desenvolvimento, nas leis de planejamento e uso do solo e nos conceitos de multifuncionalidade trazidos pelas legislaes europeias

e americana, em especial. Tal se deu, por ex., nas regies industriais tradicionais de Pittsburg e Buffalo (Estados Unidos), Liverpool (Reino Unido) e nas regies carbonferas da Frana, Blgica, e Alemanha, onde o baixo desenvolvimento econmico e a decadncia social nada mais so do que ambientais deixados para trs nos anos 70. Ocorre que as iniciativas corretivas que foram implementadas na dcada de 80, alm de alertarem para o problema das reas contaminadas, geraram certa estigmatizao do assunto e dos debates acerca do tema, em funo da legislao ambiental existente determinar que a responsabilidade pela resultado dos enormes passivos

contaminao fosse do tipo objetiva, podendo recair, inclusive, sobre o proprietrio no causador daquela ou sobre o comprador de boa f de uma propriedade, forando-os a arcar com os altos custos de remediao e impostos por metas exigentes de descontaminao e de uso restritivo das reas. Ainda, em decorrncia das dificuldades tcnicas e operacionais encontradas pelos rgos ambientais para o controle e gerenciamento das aes a serem implementadas pelos responsveis, muitas medidas de

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remediao sequer vinham a ser implementadas, seja pela decretao de falncia daqueles tidos como responsveis ou mesmo por falta de sua real identificao, dadas as interminveis disputas judiciais que envolviam o tema. Com o passar do tempo, o que se pde verificar foi um alarmante e progressivo consumo de reas no edificadas, em clara demonstrao de que as leis atinentes ao tema tinham, to somente, o carter de recomendao para o executor legal do uso e da edificao dos solos urbanos (Municpios), ficando este responsvel pelo planejamento e licenciamento de obras, assim como os setores de construo civil, que continuavam tendo que assumir a responsabilidade pela reutilizao adequada de reas abandonadas, muitas vezes estigmatizadas por contaminaes desconhecidas e sob riscos nem sempre calculveis. Nos Estados Unidos, a soluo para incentivar a revitalizao de brownfields e minimizar a ocupao de reas verdes (greenfields) no

edificadas passou pela criao de instrumentos legais, programas e estratgias, tendo como base legal da atuao em reas contaminadas a Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act CERCLA, lei federal tida como de 1 Gerao, editada em 1980 e mais conhecida como Superfund. Esta lei define os critrios de investigao e de declarao da contaminao, as obrigaes do responsvel e os objetos da remediao, passando a ser o instrumento de financiamento de remediao de reas prioritrias de maior risco, de atuao imediata e, portanto, de carter extremamente restritivo. Partindo de padres e objetivos muito conservadores, alm de responsabilidade legal absurdamente abrangente e prolongada para o proprietrio ou operador da rea, que teria que assumir o incalculvel risco da responsabilidade objetiva 131 em eventuais conflitos no uso futuro do solo, tal Fundo quedou-se por desestimular as iniciativas de revitalizao de brownfields. Assim que foram criadas nos anos 90 vrias polticas, programas e instrumentos legais capazes de solucionar estes entraves legais e propiciar o incentivo da reutilizao de reas contaminadas, dentre os quais destacamos,
131

Liability

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em mbito federal o EPA Brownfields Program e o The Small Business Liability Relief and Brownfield Revitalization Act. Datado de 1994, o EPA Brownfields Program, este Programa tem como estratgia o atingimento de maior eficincia e flexibilidade na reutilizao econmica dos brownfields (Brownfield Economic Redevelopment Initiative USEPA, 2003), abrangendo vrios outros subprogramas executados pela Unio, tais como: (i) Pilot Project Program (cujo objetivo a viabilizao de investigaes e planos para futuros usos de brownfields pilotos, tendo como beneficirios os Municpios, os particulares e as sociedades de reabilitao e desenvolvimento, mediante aporte de 200.000 US$/rea); (ii) Revolving Loan Funds (cujo objetivo o financiamento da remediao de brownfields e investimento do reembolso/repagamento dos emprstimos em novos projetos, tendo como beneficirios os Municpios, os particulares e as sociedades de desenvolvimento, mediante aporte de US$500.000-1.000.000/emprstimo. J conta com 104 pilotos); (iii) Job Training Program (cujo objetivo a gerao de empregos na reabilitao de brownfields, atravs de capacitao, tendo como beneficirios os Municpios e os desempregados, mediante aporte de US$ 200.000 por Municpio); (iv) Showcase Comunities Program (cujo objetivo o apoio a iniciativas inovadoras de re-desenvolvimento de brownfields, contando com o apoio de peritos da EPA, tendo como beneficirios os Municpios, mediante aporte de US$200.000); (v) Tax incentives (cujo objetivo a concesso de incentivos fiscais na deduo dos custos ambientais para a reabilitao de brownfields, relativos aos impostos federais de renda ou impostos municipais prediais. Datada de 2002, esta lei federal isenta de responsabilidade financeira pelos custos das medidas reparadoras os (i) pequenos geradores/causadores de brownfields; (ii) geradores/organizaes sem fins lucrativos; (iii) proprietrios geradores economicamente falidos. Para os de brownfields (inocentes) e para os

no causadores

compradores de boa f (bona fide) que apesar de terem realizado todas as investigaes obrigatrias acabam comparando um passivo ambiental, a lei prev parcial ou total iseno da responsabilidade legal (liability).(MARKER, 2003). Em mbito estadual, como resultado de uma legislao federal extremamente restritiva, 35 estados americanos regulamentaram e

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implementaram programas voluntrios de remediao132 para incentivar a revitalizao de brownfields que, em geral, visam flexibilizar responsabilidade civil objetiva e os padres e objetivos da remediao (clean-up). Como instrumento legal de grande importncia para a viabilizao destas remediaes voluntrias, citamos o No further action letter ou o certificate of completion que, na forma de um acordo, firma os objetivos, medidas e procedimentos aplicados a uma remediao, conforme o uso que se queira dar rea. Este certificado dado como garantia ao executor voluntrio de uma medida contra eventuais aes legais-institucionais, uma vez que ele cumpra todas as exigncias atuais e fixadas na "letter" . H tambm Programas Estaduais de Fomento a Remediaes, como o State Bond Act, de Nova Iorque, que oferece aos Municpios US$ 200 Milhes - 75% participao do Estado e 25% dos municpios - e proteo legal contra futuros riscos de responsabilidade. Podem ainda os Estados, atravs de leis especficas (i) isentar o proprietrio no causador da contaminao da responsabilidade pela remediao; (ii) limitar as responsabilidades de instituies financeiras se eles se tornaram proprietrios de brownfields aps a causa da contaminao, no caso de hipotecas assumidas e (iii) proteger investidores e empresas, atuando no desenvolvimento urbano contra responsabilidades futuras, se eles tiveram agido conforme as exigncias legais na implementao de medidas corretivas. Por fim, com base em critrios ambientais que visam, entre outros, a revitalizao de brownfields, a declarao e delimitao de "Regies de Desenvolvimento Prioritrio" (Priority Funding Areas) instrumento legal de grande importncia para inibir o consumo de reas no edificadas, dando-se com base em critrios preestabelecidos e vinculando a liberao de recursos financeiros do Estado a projetos de desenvolvimento urbano sustentvel dos Municpios. Em termos de polticas e instrumentos legais em nvel Municipal, damos especial destaque petio da Conferncia dos Prefeitos (US Conference of Mayors), que exige como prioridade para a soluo de grande parte destes problemas a iseno da responsabilidade para investidores e pessoas jurdicas no causadores da contaminao.
132 Voluntary Clean Up Programs

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Existem ainda nos Estados Unidos vrios instrumentos legais (Growth boundaries, Portland), polticas (Polticas de arrecadao de impostos municipais), programas (Programas de Crescimento Inteligente, Smart Growth) e estratgias133 para incentivar a revitalizao de brownfields e minimizar a ocupao de greenfields (reas verdes, rurais ou sem desenvolvimento) no edificadas, muitas vezes subsidiados por programas de desenvolvimento regional ou fomento economia regional. Dada a dicotomia entre as restries ambientais e os objetivos do desenvolvimento urbano, no so raros os conflitos entre as Secretarias de Meio Ambiente (estadual) e de Planejamento e Habitao (municipal), em funo das diferentes atribuies e interesses destas entidades. Dados detalhados sobre os programas de remediao de reas contaminadas dos estados americanos podem ser encontrados na publicao do Environmental Law Institute - ELI, intitulada An Analysis of State Superfund Programs - 50-State Study, 2001 Update134, onde j constam informaes de que Estados americanos proporcionaram o encerramento de aproximadamente 29.000 remediaes, desde o incio de seus programas. A Unio Europeia, de outra sorte, dispe de programas e instrumentos de financiamento de projetos de reabilitao urbana e econmica que atuam em conjunto para diminuir as suas desigualdades regionais no trato das questes sendo que destes damos destaque ao European Regional Development Fund. A Repblica Federal da Alemanha, por exemplo, tem sistema jurdico administrativo onde o problema das reas contaminadas tratado nos 3 (trs) nveis governamentais (federal, estadual e municipal), tanto como integrante do tema proteo do solo quanto do tema resduos slidos. Constituda por 16 estados ( exceo de Berlim, Hamburgo e Bremen, que so cidadesestado), administrativamente subdivididos em regies que, por sua vez, so subdivididas em distritos (somente para as cidades com menos de 100.000

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Comisso Regional (North Virginia), que tem como objetivo minimizar a concorrncia regional entre Municpios e a reduo da ocupao de greenfields, atravs de um plano integral regional (comprehensive plan). Utiliza como instrumentos o co-financiamento da infra-estrutura por parte dos investidores (impact fees) nas reas a serem protegidas pelos Municpios, alm do zoneamento e da imposio de restries de uso. Impedem apenas parcialmente a utilizao de greenfields porque faltam recursos municipais para a viabilizao total. 134 Endereo eletrnico <http://www.eli.org>

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habitantes), contam os Municpios com administrao prpria, mas sem poder para legislar. Tal se d, basicamente, em funo de que na Alemanha j h perfeita integrao entre as leis que tratam das questes ambientais e daquelas relativas ao planejamento e ordenamento territorial. Sua primeira Lei Federal de Resduos Slidos foi editada em 1972 e posteriormente substituda pela Lei de Circuito Econmico e de Resduos Slidos135 (Kreislaufwirtschaftsund Abfallgesetz, substituiu a Lei de Resduos Slidos de 1986), editada em 1996, que definiu os aspectos gerais da remediao, estabelecendo que o solo removido deveria ser considerado como resduo slido (Abfall). Mais adiante, com a edio da Lei Federal de Proteo do Solo e Remediao de reas Contaminadas (Bundes - Bodenschutzgesetz de 17 de maro de 1998) em 1998, esta dedicada defesa da sociedade contra os perigos das reas contaminadas, o tema passou a contar com um item especial em seu contexto, passando a se fazer presente tambm nas normas estaduais de resduos slidos e de proteo do solo. Definindo a atuao do Estado nas diferentes interferncias negativas ao solo, esta lei trouxe as definies de "risco", de reas suspeitas de contaminao136 (altlastenverdchtige Flchen) e de reas contaminadas137 (Altlasten), uniformizando ainda as definies das normas estaduais. Seus pontos notveis, entretanto, dizem respeito (i) obrigatoriedade legal imposta ao poder pblico pelo levantamento e cadastramento das reas suspeitas de contaminao (AS); (ii) definio do responsvel por estas (causador, sucessor, locatrio, proprietrio ou arrendatrio); (iii) obrigao de que este elabore e execute um Plano de Remediao; (iv) obrigao do responsvel em colaborar e facilitar o acesso a dados relevantes e (v) obrigatoriedade de informao ao pblico e de monitoramento.

135 136

Que substituiu a Lei de Resduos Slidos de 1986.

Lixes (Altablagerungen), terrenos de estabelecimentos/instalaes industriais e reas de uso comercial (Altstandorte) desativados, onde foram manuseados, armazenados e depositados substncias com risco ambiental. . No Brasil estas reas atendidas sobre a sigla de AS. 137 reas suspeitas de contaminao (Altablagerungen e Altstandorte) que podem causar poluio do solo ou outros riscos ao bem-estar pblico e individual.

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Mais adiante, com a sua regulamentao138, foram expedidas as orientaes tcnicas e jurdicas para os envolvidos e responsveis pela problemtica, estabelecendo-se uma lista de valores limite - de investigao139 (Prfwerte) e de interveno (Massnahmenwerte) - relacionados a 4 possveis usos do solo (playground, residncias, parques, indstria e comrcio) e a obrigatoriedade de amostragem, anlise e controle de qualidade nas etapas de investigao. O fato que a reabilitao de reas degradadas (Brachflchenrecycling) na Alemanha tema recorrente tanto para o Ordenamento e Planejamento Territorial (Lei Federal de Ordenamento Territorial ROG -

Raumordnungsgesetz, que regulamenta o planejamento do uso do solo e prioriza a reutilizao de reas degradadas em nvel federal, estadual e municipal), quanto para os assuntos relativos s Obras (cdigo de obras Baugesetzbuch - que exige uso econmico do solo e a limitao da impermeabilizao do solo) de Meio Ambiente, certa, ainda, a preocupao das autoridades locais em contextualizla no mbito dos assuntos urbanos (Lei de Planejamento de expanso urbana / Bauleitplanung), que d especial enfoque proteo do solo e meio ambiente na obra, inserindo e priorizando a reutilizao/reabilitao destas reas no planejamento, mormente aqueles relacionados ao uso e ocupao do soloxi, replicando-as ainda em nvel estadual140 Os Municpios, de outra sorte, por no contarem com leis prprias, tm a atribuio de gerenciamento das reas contaminadas, com base nas normas estaduais e federais, to somente, cabendo-lhes, igualmente, a determinao dos seus usos futuros. Uma vez que os valores de investigao de uma rea sejam ultrapassados, estas podem ser reutilizadas para uso futuro menos sensvel, com base em exigncias legais menos restritivas e com remediao orientada ao uso futuro proposto.

138 139

Portaria de Proteo do Solo (Bodenschutz- und Altlastenverordnung) de1999

Determinam se um determinado uso tolervel ou se h indicaes para a existncia de um risco, exigindo investigaes adicionais e medidas de interveno e remediao. 140 No Cdigo estadual de obras (Landesbauverordnung), que especifica e detalha as diretrizes das leis federais e na Lei de Planejamento Regional (Regionalplanung), que especifica e detalha as diretrizes das leis federais.

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Todas estas etapas fazem parte de um processo administrativo, que culmina com a assinatura de um Contrato de Remediao, que regulamenta a execuo de um Plano de Remediao, este obrigatoriamente elaborado pelo responsvel e aprovado pelo rgo competente ( 13 da Lei de Proteo do Solo), direcionando a reabilitao e o uso futuro das reas e coordenando os seus tramites legais-administrativos e as suas respectivas licenas. Com respeito aos demais pases europeus, muito embora vrios destes sejam industrializados e levem em considerao a problemtica da

necessidade de reabilitao de reas degradadas, somente a Frana (atravs de Polticas e Programas especficos e concentrados nas regies de Lorraine e do noroeste do pas), Reino Unido (atravs de Programas Governamentais voltados para a preveno do consumo de greenfields, de suporte financeiro e incentivos fiscais a projetos de reabilitao e de fundos de desenvolvimento regional de apoio e preparo do setor privado com infraestrutura para tanto) e Pases Baixos detm polticas, estratgias e programas especficos nesta rea (Clarinet, 2001/1), sendo que vrias reabilitaes vm sendo feitas na Espanha e Itlia, igualmente, atravs de Programas e fundos que visam a remediao em reas contaminadas prioritrias ou de interesse nacional. Vale lembrar, ainda, que a partir da dcada de 90, alm dos programas de financiamento acima citados, os pases europeus realizaram alguns projetos para discusso de questes afetas ao desenvolvimento urbano, nestes includas as pesquisas voltadas revitalizao de reas degradadas, dentre os quais destacamos, no mbito da Comisso Europeia, o Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies CLARINET, o Regeneration of European Sites in Cities and Urban Environments - RESCUE e o Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration NetworkCABERNET. No Brasil, o tema das reas contaminadas foi por muito tempo tratado em legislaes relativas a temas correlatos, mais especificamente em normas relativas s Polticas Nacionais de Uso, Parcelamento e Proteo do Solo e dos Recursos Hdricos, dos Princpios e Instrumentos de Gesto Ambiental, dos Programas de Controle da Poluio e das normas federais de Sade Pblica.

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O marco regulatrio especfico sobre reas contaminadas recentssimo e pode se dar como consagrado pela edio da Resoluo CONAMA n 420, de 28 de dezembro de 2009, que dispe sobre critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de reas contaminadas por essas substncias em decorrncia de atividades antrpicas. A exemplo do modelo legal alemo, o tema contemplado em mbito federal, de forma genrica, tanto sob o foco das legislaes urbanas (Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979141 e Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980142), quanto ambientais (Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 e Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998) e de sade (Lei 2.312, de 03 de Setembro de 1954143, Decreto n 49.974 - A, de 21 de Janeiro de 1961, Cdigo Nacional de Sade, a Portaria do Ministrio do Interior n 053, de 01 de Maro de 1979144 e a Portaria do Ministrio da Sade n 518/GM de 25 de maro de 2004145 ). H de se considerar, ainda, que em se tratando de questo afeta ao tema da poluio, varias normas outras, de mbito federal, devem ser igualmente mencionadas, como a Lei de Controle da Poluio Industrial (Decreto-Lei 1.413/75146), as Portarias MINTER n 53/79 e 124/80, o Decreto Federal n 88.821/83147e a Resoluo CONAMA 396/2008.. No mbito estadual, de outra sorte, apenas alguns poucos estados brasileiros contam com legislao especfica sobre o tema, destes podendo-se destacar os Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, sendo este ltimo, entretanto, o Estado brasileiro pioneiro no trato da questo. Mediante diagnstico inicial de 255 reas contaminadas em Maio de 2002 e de atualizao para 1.822 reas contaminadas em Novembro de 2006 sendo que, desse total, cerca de 15,3 % (279 reas) referentes ao setor industrial - por processo de estruturao tcnica-institucional e de
141 142 143 144 145 Que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias. Dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio. Que dispe sobre normas gerais sobre a defesa e proteo da sade Que dispe sobre os problemas oriundos da disposio de resduos slidos

Que estabelece os procedimentos e responsabilidades relativos ao controle e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade, e da outras providncias . 146 Que dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais . 147 Que regulamento de Transporte de Produtos Perigosos no pas.

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Acordo de Cooperao com o Governo da Alemanha 148, o Estado de So Paulo passou a atuar de forma sistmica em toda a sua Regio Metropolitana e no prprio Estado, como um todo. Os primeiros passos foram a elaborao de um Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas em 1999/2001 e a edio da Resoluo Conjunta SS/SMA - 01 em Junho de 2002149 quando ento o assunto passou a ser, definitivamente, tema afeto tanto ao meio ambiente quanto sade pblica, servindo de subsdios para a elaborao legislaes especficas sobre o assunto no resto do pas. Partindo dos aspectos gerais, bases legais, identificao de reas potencialmente contaminadas e do seu cadastro, passando pelas necessrias investigaes preliminares e confirmatrias, indo at a priorizao para fins de remediao, este Manual documento tcnico e jurdico de extrema importncia no contexto das definies das polticas ambientais no futuro, mormente por sua expressa conjugao entre os aspectos ambientais e urbanos da problemtica, como apontado por Sanchez (2003):
Existem trs requisitos a serem equacionados para que se atinja a requalificao do ambiente urbano, que culminar na proteo ambiental e da sade humana: financiamento para revitalizao, um plano diretor urbanstico para trabalhar as dificuldades e as oportunidades que os locais representam e a responsabilidade civil, definindo at que ponto o investidor poder ser responsabilizado pelo dano causado no passado.

Em iniciativa igualmente inovadora na Gesto Pblica brasileira, integrou o Municpio de So Paulo150 (atravs da edio do Decreto Municipal n 51.436/2010, que regulamenta a Lei Municipal n 15.098/2010) as demais iniciativas que j vinham sendo adotadas pelo Estado151, mediante a obrigao de publicao na Imprensa Oficial ou a disponibilizao no site oficial da

148 P o r m e i o d e s u a S o c i e d a d e d e C o o p e r a o T c n i c a ( D e u t s c h e G e s e l l s c h a f t f r T e c h n i s c h e Zus am m enarbeit GTZ) 149 Que define procedimentos para ao conjunta das Secretarias de Estado de Sade e Meio Ambiente no tocante a reas contaminadas por substncias perigosas. 150 Atravs da edio do Decreto Municipal n 51.436/2010, que regulamenta a Lei Municipal n 15.098/2010. 151 Publicao Anual da Relao de reas Contaminadas e Reabilitadas do Estado de So Paulo, disponvel no stio eletrnico:< http://www.cetesb.sp.gov.br/areas-contaminadas/relacoes-de-areas- contaminadas/15-publicacoes>.

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Prefeitura, do Relatrio das reas Contaminadas do Municpio de So Paulo152. Tal se d em relao a todas as reas contaminadas que estiveram ou estejam sob anlise no Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas (GTAC), seja por solicitao dos rgos de aprovao da Prefeitura do Municpio de So Paulo (PMSP) ou de demais rgos externos (CETESB, Ministrio Pblico, Cmara de Vereadores, COVISA etc.), a quem cabe a manifestao sobre a aprovao de projeto de parcelamento do solo, edificao, mudana de uso ou instalao de equipamentos em terrenos pblicos ou privados considerados contaminados ou suspeitos de

contaminao, nos termos como previsto no Artigo 201 da Lei Municipal n 3.885/2004153 e nas definies das classificaes das reas da Lei Estadual n 13.577/09154. Este encargo foi dado ao Departamento de Controle da Qualidade Ambiental Grupo Tcnico Permanente de reas Contaminadas da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente daquele Municpio, a quem cabe a manifestao sobre a aprovao de projeto de parcelamento do solo, edificao, mudana de uso ou instalao de equipamentos em terrenos pblicos ou privados considerados contaminados ou suspeitos de

contaminao, nos termos como previsto no artigo 201 da Lei Municipal n 13.885/2004, que disciplina e ordena o Uso e Ocupao do Solo no Municpio de So Paulo e nas definies das classificaes das reas, com base na Lei Estadual n 13.577/09. Tendo em vista o ltimo relatrio da CETESB sobre o tema, datado de Outubro de 2003, dois teros das reas contaminadas no Estado de So Paulo se encontram na regio metropolitana do Estado, o que teria ensejado a edio
152 Documento atualizado trimestralmente, onde esto relacionadas todas as reas pblicas e privadas, cujos procedimentos de avaliao e eventual descontaminao sejam gerenciados pela Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Municpio de So Paulo SVMA, com base nos relatrios gerados pelo Sistema de Informao de Gerenciamento de reas Contaminadas SIGAC, desenvolvido pela PRODAM, interligado ao Boletim de Dados Tcnicos BDT. 153 Que disciplina e ordena o Uso e Ocupao do Solo no Municpio de So Paulo. 154 Que dispe sobre diretrizes e procedimentos para a proteo da qualidade do solo e na Deciso de Diretoria n 103/2007/C/E/07 da CETESB.

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da Lei Municipal n 13.564, em Abril de 2003, determinando que a construo de novas obras ou empreendimentos em terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao deveria ser precedida de uma avaliao tcnica dos riscos ambientais para a sua futura utilizao. Essa lei definiu ainda os terrenos que tenham sido ocupados por aterros, indstrias, depsitos de produtos qumicos ou radioativos, mineraes, hospitais, cemitrios e postos de combustveis como suspeitos de

contaminao ou passveis de risco, como forma de prevenir os riscos aos futuros ocupantes do imvel. Alm disso, h mecanismo legal que estabelece que toda vez que uma empresa venha solicitar a mudana de endereo ou encerramento de atividades na Junta Comercial, tal seja igualmente obrigada a comunic-la CETESB e ao rgo de controle ambiental municipal. Contrariamente ao sistema anterior, onde o controle era restrito a genricas leis de poluio do solo (arts. 5 e 6 do Decreto n 8.466/76, que regulamentou a Lei n 997/76, prevendo a integrao na esfera municipal da atuao da CETESB para o problema de reas contaminadas), em obedincia aos princpios constitucionais da funo social da propriedade imobiliria e da presuno de veracidade dos atos da Administrao, no caso, da elaborao do Cadastro de reas Contaminadas, hoje o proprietrio da rea obrigado a proceder averbao de tais informaes ambientais junto aos respectivos Cartrios de Registro de Imveis do Estado, sob pena de ser

administrativamente sancionado com as penas de advertncia, multa, embargo, demolio e suspenso de financiamentos e benefcios fiscais, etc, nos termos do art.42 da Lei Estadual n 13.577 de 08 de julho de 2009. Por Deciso da Egrgia Corregedoria-Geral da Justia do Estado de So Paulo, entretanto, deve ingressar no Registro de Imveis 155 somente as reas consideradas efetivamente contaminadas ou sob remediao, j que o sistema registrrio no acata a publicidade de informaes precrias e/ou provisrias, cabendo ao rgo ambiental competente, de qualquer sorte, constatar e alimentar o referido Cadastro de Registro de Imveis, o qual gozar da

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Nos termos como previsto nos arts. 167, II e 246 da Lei n 6015 de 31 de Dezembro de 1976, que dispe sobre os registros pblicos, e d outras providncias

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presuno de veracidade e legalidade, prpria dos atos da Administrao Pblica, tendo em vista o interesse pblico que envolve a matria e que impe amplitude de informao. Outra inovao aquela que diz respeito participao e intervenincia do Estado na propriedade privada para a preservao do meio ambiente, permitindo que, na hiptese em que o responsvel no promova a imediata remoo do perigo, tal providncia venha a ser tomada subsidiariamente pelo poder pblico, garantindo-se o direito de ressarcimento dos custos efetuados. Foi tambm estabelecida a formalizao da integrao de informaes entre os rgos pblicos e os diversos envolvidos, com o estabelecimento de novos procedimentos administrativos para gerenciamento do problema, prevendo-se que, uma vez classificada a rea como rea Remediada para o Uso Declarado, deva o rgo ambiental (i) reclassificar a rea no Cadastro de reas Contaminadas; (ii) oficiar ao Cartrio de Registro de Imveis, visando a averbao da remediao da rea para o uso declarado, respeitada a legislao de uso e ocupao do solo; e (iii) notificar os rgos pblicos envolvidos, prefeituras municipais e demais interessados. Consolidado, desta forma, o xito do enfrentamento do problema das reas contaminadas no Estado de So Paulo de forma integrada, sistmica e, por consequncia, com muito mais efetividade para a sociedade e para o meio ambiente. fato, entretanto, que a maior dificuldade ainda encontrada pelos Estados a identificao das reas onde em algum momento teriam se dado atividades potencial ou efetivamente danosas ao meio ambiente e sade humana, cujos efeitos deste passivo s possam ser sentidos em longo prazo, possibilitando o mapeamento das reas de risco e a imposio de restries tcnicas e legais ao uso de reas desconhecidas, sem que antes sejam as mesmas avaliadas pelo Poder Pblico ou por seu prprio adquirente. Em paralelo, dever a Administrao Pblica, independentemente do estabelecimento de instrumentos legais que exijam do proprietrio do imvel e/ou do seu usurio um Plano de Desativao de suas atividades para os

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casos de suspenso ou encerramento das mesmas156, propor incentivos econmicos e fiscais para aqueles adquirentes e investidores que se dispuserem a proceder correta gesto dos seus resduos, garantindo o uso seguro do imvel, para o meio ambiente e para a sociedade, como um todo. Dos dados levantados dos Programas institudos em outros pases157, especialmente os da Europa, polticas para o gerenciamento de reas contaminadas foram empreendidas com sucesso, ficando evidente que o nmero de reas contaminadas registradas no Brasil dever crescer, considerando a continuidade das aes de fiscalizao e licenciamento empreendidas pelos rgos ambientais estaduais, municipais e das demais instituies competentes, evidenciando ainda que os problemas causados por estas no so exclusividade nossa, mas tambm dos pases considerados mais desenvolvidos, e pelas mesmas razes aqui observadas.

4.3.3.2

A Questo Econmica. Fundos

Socioambientais.

Experincia Internacional e Brasileira. Fundo Ambiental para a Gesto e Remediao de reas Contaminadas.

Enquanto resultado da m gesto dos resduos slidos, a existncia de reas contaminadas e a forma como os pases vm lidando com o problema, diferem substancialmente em funo de aspectos legais, sociais, culturais e de polticas pblicas de cada Estado, estes a dependerem, ainda, das diferenas conceituais e procedimentais com que os mesmos tratam da proteo e preveno dos riscos ambientais. Assim, h pases em que a questo de reas contaminadas tratada de forma absolutamente negligente, seja porque no h por parte da populao conscincia ambiental que lhes permita conhecer, denunciar, reclamar e pleitear junto as autoridades locais uma proteo de seus recursos naturais, seja porque h por parte do prprio Estado, uma ordem de prioridade voltada a
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A exemplo de como j feito nos Estados de So Paulo (art.5, 1, do Decreto 47.400/2002, que visa controlar as fontes de poluio e os passivos ambientais) e Rio de Janeiro (Resoluo CONEMA n 02 de 07 de outubro de 2008, que aprovou a DZ-077 Diretriz para Encerramento de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Degradadoras do Meio Ambiente). 157 Holanda (http://www.vrom.nl/); Alemanha (http://www.umweltbundesamt.de/); Frana (http://www.fasp.info/); Blgica, Regio de Flanders (http://www.ovam.be/)

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outros assuntos (os problemas sociais, por exemplo), como acontece nos pases subdesenvolvidos e em alguns pases em desenvolvimento. Outros pases tratam o tema de modo reativo, passando adoo de medidas emergenciais somente nas hipteses em que os riscos ou danos ao meio ambiente j se tornaram evidentes ou mesmo por apelo da populao, quando ento se evidenciar o despreparo dos rgos governamentais para gerenciar e chegar a uma eficaz soluo para o problema. J sob o prisma de um posicionamento mais corretivo, h pases que prevem a possibilidade de remediao de suas reas contaminadas aps um diagnstico, com a adoo de intervenes planejadas, de acordo com uma ordem de prioridade para soluo dos problemas ambientais. Em cenrio mais preventivo h, por fim, pases que partem do princpio de que as aes a serem empreendidas para minimizar, reduzir ou eliminar os efeitos negativos de determinado contaminante ao meio ambiente, devam ser imediatas, to logo sejam aqueles riscos identificados. O nico aspecto que no poder deixar de ser considerado, como j apontado por Sanchez (2001), que a problemtica das reas contaminadas, antes de mais nada, assunto diretamente relacionado matria da economia posto que remanesce para todos os pases, ainda hoje, o desafio da continuidade na obteno dos recursos financeiros necessrios devoluo de tais reas ao ciclo econmico e preveno da contaminao ou degradao de novas reas. Tais barreiras vm sendo ultrapassadas por meio de novos instrumentos legais, de programas de fomento reabilitao, de fundos especiais, de incentivos a cooperaes entre os setores pblicos e privados e, por fim, de programas de capacitao e pesquisa voltadas ao assunto, a despeito das aes corretivas que se faam obrigatrias, por fora das legislaes existentes, nos diferentes pases. Bom exemplo desta realidade so os fundos dos pases latinoamericanos, que fazem parte da Rede de Fundos Ambientais da Amrica Latina e Caribe - REDLAC, instituio composta por um grupo de organizaes locais de 14 pasesxii, de 22 fundos ambientais, com representatividade dos diferentes setores sociais, que financiam aes de conservao e uso

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sustentvel dos recursos naturais, visando promover a aprendizagem e o intercmbio de experincia entre os pases neste setor, com mdia de US$ 70 milhes investidos por ano. O Brasil no conta com um Fundo Ambiental prprio para a soluo do problema das reas contaminadas e nem de instrumento legal que determine a obrigatoriedade da destinao de recursos pblicos especificamente para este fim, em se tratando de reas rfs ou de titularidade do Estado, ou seja, quando da deficincia de fontes de recursos privados para a soluo do problema. Alis, a experincia brasileira com a criao e o gerenciamento de fundos de carter socioambiental ainda muito recente, datando da dcada de 1980. Em mbito federal, h dois fundos voltados especificamente para a rea ambiental, quais sejam, o Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA158 (unidade do Ministrio do Meio Ambiente MMA) e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos159 (unidade gerenciada pelo Ministrio da Justia). O Fundo de Defesa dos Direitos Difusos destina a pessoas jurdicas de direito pblico das esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal e s entidades civis sem fins lucrativos, apoio financeiro de R$ 100 mil a R$ 443,7 mil, a Projetos das reas de meio ambiente, proteo e defesa do consumidor e promoo e defesa da concorrncia, patrimnio cultural brasileiro e outros direitos difusos e coletivos. Segundo informaes do Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos do Ministrio da Justia, o rgo tem recursos da ordem de R$ 8 milhes investimentos no setor160. Neste, vale lembrar, a premissa de que haja, em primeira mo, a reconstituio do bem lesado e, em no sendo esta possvel, o pagamento da devida indenizao, com equivalente reverso de benefcio ao meio ambiente, podendo ser canalizada para a reposio ou recomposio de outros

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Um dos instrumentos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), previsto como unidade de gesto o Oramento Geral da Unio, criado pela Lei Federal n. 7.797 em 10 de Junho de 1989, com a finalidade precpua de implementao da Poltica Nacional de Meio Ambiente, atravs do apoio a projetos que visem ao uso racional e sustentvel de recursos naturais em todos os Estados e Municpios do Brasil. o mais antigo fundo ambiental da Amrica Latina (http://www.mma.gov.br. Acesso em 07 de Abril de 2012). 159 Criado pela Lei n. 7.347 em 24 de Julho d 1985. 160 Fonte: http://www.mj.gov.br/cfdd/gestao.htm. Acesso em 06 de Abril de 2012.

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bens, que no os efetivamente lesados, mas conexos com os interesses da coletividade, invariavelmente. Dispositivo legal a merecer reviso, entretanto, aquele previsto na Lei n 9.008 de 21 de Maro de 1995161, que permite em seu art. 1, 3 que os recursos deste Fundo sejam aplicados na modernizao administrativa de rgos pblicos encarregados da fiscalizao e execuo de polticas relativas ambientais e outras relativas aos interesses difusos e coletivos, admitindo o completo desvio da mens legis da Lei n 7.347/85 - Lei de Ao Civil Pblica. Neste respeito, vale lembrar que a atribuio de dotar a Administrao Pblica com equipamentos e instrumentos capazes de permitir o exerccio do poder de policia material do Estado, indelegavelmente, e por mandamento constitucional (Constituio Federal de 1988, art. 37) dever ser feita somente mediante licitao, sendo de todo, inadmissvel, que tal nus se reverta sociedade, mormente quando esta j se encontra na condio de vitimada pela leso dos direito ao meio ambiente equilibrado. Neste sentido j se manifestou o Tribunal de Contas da Unio TCU162, apontando para a ilegalidade da converso de multas no fornecimento de bens e servios, por solicitao do IBAMA (art. 72, 4 da Lei 9.605/98), em que pese a previso legal (art. 72, 4 da Lei 9.605/1998 - Lei de Crimes Ambientais) de converso da multa em servios de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente. O Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA163, de outra sorte, tem a misso de contribuir como agente financiador para a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, atravs da participao social, sendo o nico fundo federal com foco exclusivo nas questes ambientais que, ao longo de sua histria de 22 anos, j financiou mais de R$ 230 milhes em cerca de 1.400 projetos de cunho socioambiental164, tendo sido a maior parte destes apresentados por Prefeituras e Organizaes No-Governamentais - ONGs.

161

Que cria, na estrutura organizacional do Ministrio da Justia, o Conselho Federal de que trata o art.13 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, altera os arts. 4, 39, 82, 91 e 98 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, e d outras providncias 162 Fonte: Acrdo n 275/2004 Plenrio Processo 003.788/2003-6 (<http://www.contas.tcu.gov.br>). 163 Criado pela Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1985. 164 http://www.mma.gov.br

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De tratamento prioritrio aos projetos que se destinam macroregio da Amaznia Legal, de outra sorte, prev a possibilidade de utilizao dos seus benefcios em projetos destinados manuteno, melhoria ou recuperao da qualidade ambiental e elevao da qualidade de vida da populao, sendo indubitvel fonte de recursos para um futuro Fundo de Gerenciamento de reas Contaminadas. Enquanto integrante da Rede de Fundos Ambientais da Amrica Latina e Caribe - REDLAC, esta iniciativa seria muito bem vinda, at mesmo pela prpria ampliao do seu campo de atuao em 2003, quando este passou a interagir com as secretarias do prprio Ministrio do Meio Ambiente e de outros Ministrios e rgos, com recursos advindos do Tesouro Nacional, de Acordos de Cooperao Tcnica Brasil/Holanda, da Lei de Crimes Ambientais, de Parcerias (SPRN/GTZ-KfW 165), de Emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, de Quota-parte do Petrleo, da Contribuio para Interveno no Domnio Econmico - CIDE dos Combustveis, de Decreto de usos da Biodiversidade e de outras fontes. Em mbito estadual, por levantamento do Diagnstico Estadual 2004, existem hoje no pas 56 fundos estaduais socioambientais166, sendo que destes apenas 9 operam verdadeiramente. Em mbito municipal, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE167, contidos na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC realizada em 2002 do MUNIC 2002, apontam para a existncia de 986 fundos municipais, sendo que destes, apenas 148 contaram com recursos especficos para o meio ambiente e 81 usaram recursos deste fundo, em clara demonstrao que os fundos acabam sendo um privilgio das cidades da Regio Sul, com mais de 500 mil habitantes. Como resultado final deste estudo, conclui-se estar a maior parte dos fundos brasileiros somente no papel, ser o Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA ainda desconhecido da sociedade e a profunda falta de articulao entre os entes e os setores pblicos e privados na efetivao dos mesmos
165 166

<http://www.gtz.org.br/>

Como o caso dos Estados do Acre, Amap, Cear, Esprito Santo, Gois, Minas Gerais, Par, Paran, io de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. 167 <http://www.ibge.gov.br> Acesso em 07 de Abril de 2012.

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como instrumentos de fomento s polticas pblicas do setor. Um bom exemplo de sucesso neste sentido, entretanto, a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais168, mecanismo legal criado para captar recursos e financiar polticas pblicas do setor, apoiando projetos de instituies que atuam na rea de proteo ambiental e desenvolvimento sustentvel por meio do repasse de recursos financeiros. Composta de 60 fundos ambientais de abrangncia nacional, estadual e municipal, esta Rede aberta participao de instituies pblicas e privadas, cujos integrantes devero apresentar propostas para o

aprimoramento da legislao aplicvel ao financiamento pblico e ao desenvolvimento de aes prticas que possibilitem a melhor seleo, monitoramento e avaliao dos projetos. A capacitao de gestores tcnicos e de conselheiros de fundos socioambientais pblicos, estimulando a

participao social na gesto dos mesmos, tambm tarefa da Rede, permitindo ainda maior entrosamento financeiro entre Unio, Estados e Municpios, evitando a superposio de investimentos e possibilitando o direcionamento de recursos para reas prioritrias. Em mbito estadual, embora a questo relativa s reas contaminadas e temas correlatos ainda seja tratada de forma esparsa e pouco compartilhada entre os entes federados, h de se dar destaque experincia brasileira do Fundo Ambiental para reas Contaminadas, FEPRAC, criado pelo art.30 da Lei n 13.577 de 08 de Julho de 2009. Enquanto fundo de investimento vinculado Secretaria de Estado do Meio Ambiente e inserido no captulo relativo aos Instrumentos Econmicos, o FEPRAC visa tornar seguro o uso atual e futuro de suas receitas que, dentre outras, se constituiro de (i) 10% do montante arrecadado em multas e licenas aplicadas pelos rgos do SEAQUA (Sistema Estadual de Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente
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Criada em 06 de Junho de 2006 com a finalidade de analisar e propor procedimentos operacionais que aprimorem o desempenho do financiamento de projetos ambientais no pas; propor a implementao de prticas, que possibilitem a melhor seleo, monitoramento em avaliao dos projetos ambientais no pas; avaliar e propor aes para o financiamento de projetos de fortalecimento dos fundos ambientais como instrumentos de implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente; capacitar gestores, tcnicos e conselheiros de fundos socioambientais pblicos; estimular a participao social na gesto de fundos socioambientais e propor o aprimoramento da legislao aplicvel ao financiamento ambiental pblico. (<http://www.mma.gov.br/port/fnma/fundos/redes.html>).

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e Uso Adequado dos Recursos Naturais); (ii) compensaes ambientais provenientes de atividades potencialmente causadoras de contaminao e de (iii) doaes de pessoas naturais ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais. Embora no tenha um Fundo especifico destinado a soluo do problema, o Estado de Minas Gerais, de outra sorte, conta com legislao prpria169 sobre o tema, cabendo a Fundao Estadual do Meio Ambiente FEAM, atravs da Gerncia de Qualidade dos Solos - GESOL, a atribuio e o desenvolvimento de planos e programas relativos gesto de qualidade e preveno da contaminao do solo170, com disponibilizao do Inventrio de reas Suspeitas de Contaminao e Contaminadas do Estado de Minas Gerais de 2009, tomando como base o cadastro efetuado em 2009 no Banco de Declaraes Ambientais BDA. O Estado do Rio de Janeiro, de outra sorte, embora no conte com um Fundo especifico para reas contaminadas, conta com um fundo de natureza contbil denominado FECAM Fundo Especial de Controle Ambiental (Institudo pela Lei n 1.060, de 10 de novembro de 1986 e hoje vigente com base nas alteraes promovidas pela Lei n. 4143, de 28 de agosto de 2003), cujo objetivo atender s necessidades financeiras dos projetos e programas ambientais pblicos, estaduais e municipais, universidades pblicas e organizaes no governamentais, cujos objetivos sejam similares aos objetivos do FECAM e de apoio Poltica Estadual de Controle Ambiental, englobando, basicamente, as reas de reflorestamento, recuperao de reas degradadas, canalizao de cursos dgua, educao ambiental, implantao de novas tecnologias menos poluentes, despoluio de praias e saneamento. Em igual situao est o Estado do Rio Grande do Norte que, embora no conte com um Fundo especifico para reas contaminadas, possui Termo de Parceria171 prevendo a criao de um Fundo Ambiental voltado ao
169 Deliberao Normativa COPAM n. 116/2008, Deliberao Normativa COPAM 131/2009 e Deliberao Normativa COPAM 2/2010 170 Alm de (i) elaborar, sistematizar e divulgar a Lista de reas Contaminadas por substncias qumicas; (ii) desenvolver e implementar o Programa de Gesto de reas Contaminadas e (iii) gerenciar, avaliar e acompanhar os diagnsticos e planos de interveno e reabilitao de reas com solos contaminados. 171 Assinado em 07 de junho de 2006 entre a Gerncia Executiva de Gesto Ambiental da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos SEMARH, o Ministrio Pblico do Meio Ambiente, Organizaes NoGovernamentais, o Instituto de Desenvolvimento Econmico e do Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema/RN) o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, a Universidade Federal Rural do Semi-rido - UFERSA e a Universidade do Estado do Rio Grande do Norte - UERN .

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desenvolvimento de projetos de recuperao das reas e ecossistemas ao longo do rio Mossor consideradas em estado de degradao. Os recursos para a composio do Fundo Ambiental so angariados por doaes de bens, servios e valores monetrios, inclusive aqueles oriundos de transaes penais realizadas pelo Ministrio Pblico em crimes ambientais. A se considerar, ainda, que o problema das reas contaminadas possa ser visto tambm sob o foco da m gesto dos resduos slidos, vale a lembrana da existncia do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (criado pela Lei n 6.256 de 22 de Outubro de 1975, art 1) que, com recursos advindos dos Oramentos da Unio e/ou operaes de crdito e outras fontes, internas e externas (art. 2 da Lei n 6.256 de 22 de Outubro de 1975), pode apoiar financeiramente, na condio de contrapartida da Unio, programas e projetos de desenvolvimento urbano de responsabilidade dos Estados, Distrito Federal e Municpios (art.3 da Lei n 6.256 de 22 de Outubro de 1975). Em mbito municipal este Fundo pode ser tambm replicado, a exemplo do que existe hoje no Municpio de So Paulo, com o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano que, vinculado Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Urbano - SMDU, tem a finalidade de apoio e realizao de investimentos destinados a concretizar os objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos urbansticos e ambientais integrantes ou decorrentes das prioridades estabelecidas no Plano Diretor Estratgico - PDE do Municpio172 do qual poder fazer parte, em seu Conselho Gestor, dentre outros, o Secretrio Municipal do Verde e do Meio Ambiente. Ocorre que muitos dos terrenos contaminados ou suspeitos de contaminao j se encontram ocupados e, embora sujeitos obrigatoriedade

172

Com receitas advindas de (i) dotaes oramentrias e crditos adicionais suplementares a ele destinados; (ii) repasses ou dotaes de origem oramentria da Unio ou do Estado de So Paulo a ele destinados; (iii) emprstimos ou operaes de financiamento internos ou externos; (iv) - contribuies ou doaes de pessoas fsicas ou jurdicas; (v) - contribuies ou doaes de entidades internacionais; (vi) - acordos, contratos, consrcios e convnios; (vii) - rendimentos obtidos com a aplicao de seu prprio patrimnio; (viii) - outorga onerosa do direito de construir; (ix) - contribuio de melhoria decorrente de obras pblicas realizadas com base na lei do Plano Diretor Estratgico, excetuada aquela proveniente do asfaltamento de vias pblicas; (x) - receitas provenientes de concesso urbanstica; (xi) - retornos e resultados de suas aplicaes; (xii) - multas, correo monetria e juros recebidos em decorrncia de suas aplicaes; (xiii) - transferncia do direito de construir; (xiv) - outras receitas eventuais.

136

dessa avaliao tcnica, as contaminaes normalmente no se restringem aos limites da propriedade, constituindo-se como um risco para as suas vizinhanas e para a comunidade, transformando o problema em caso de sade pblica. Tambm no caso de obras em reas ou vias pblicas que envolvem a escavao e movimentao de terra, seria imprescindvel que se realizasse, antes de qualquer movimentao, uma avaliao tcnica para comprovar a existncia ou no de contaminantes no solo, seus limites e a definio das melhores solues para tratamento e destinao do solo removido e para a descontaminao da rea remanescente, sobe pena de se propagar uma possvel contaminao para outros locais, fora de qualquer controle. A se considerar que, dependendo das dimenses da contaminao, a problemtica possa abranger reas que estejam fora dos limites geogrficos legais de diferentes entes federativos (Unio, Estados e Municpios), certo que toda iniciativa de regulamentao e/ou novas polticas pblicas neste setor deveriam se dar mediante um Fundo de Pacto Federativo, aonde a gesto dos recursos venha se dar com base no estabelecimento de prioridades, na integrao das aes a serem implementadas e na delimitao de matrizes de responsabilidade prvias de cada um dos atores participantes do processo de soluo do problema. H de se atentar, ainda, que o ideal seria que este Fundo pudesse agregar valor ao seu potencial de contribuio para o financiamento de prioridades nacionais, sendo certo que a definio dessas que permitir uma maior eficincia no uso dos recursos que, de outra forma, se inverteriam no financiamento de iniciativas de pequeno porte, sem condies de gerar um impacto positivo significativo na soluo dos problemas ambientais do pas. Assim, dentro do contexto comparativo j analisado e a se considerar a necessidade de atingimento de objetivos semelhantes aos encontrados nos fundos internacionais analisados, um Fundo Ambiental Brasileiro para reas Contaminadas deveria considerar em seu arcabouo legislativo os seguintes aspectos:

137

Eventual concesso de (i) iseno financeira dos custos das

medidas reparadoras aos pequenos geradores de reas contaminadas, queles sem fins lucrativos e aos economicamente falidos; (ii) iseno total ou parcial de responsabilidade legal aos proprietrios no causadores da contaminao e aos compradores de boa f que, embora tenham feito todas as investigaes legais e obrigatrias solicitadas pelas autoridades responsveis pelo controle ambiental da rea, inadvertidamente, quedaram por adquirir um passivo ambiental e de (iii) iseno de responsabilidade aos investidores e pessoas jurdicas no causadoras da contaminao. Criao de (i) Programas Estaduais Voluntrios de remediao de

reas impactadas, com flexibilizao da responsabilidade civil objetiva e dos padres e objetivos da remediao e de (ii) Mecanismos de Garantia ao executor voluntrio de medidas de remediao contra eventuais e futuras aes judiciais de responsabilizao, uma vez que ele cumpra com todas as exigncias legais fixadas em lei e com processos e mtodos de remediao previamente aprovados pelos rgos pblicos encarregados do controle e fiscalizao da qualidade ambiental. Parceria entre os Estados e os Municpios, para o estabelecimento

de um Fundo Estadual de reas Prioritrias, integrante de um Programa Nacional de Remediao, onde os recursos estaduais somente seriam liberados aos Municpios que detivessem Projetos de Desenvolvimento Urbano Sustentvel, como meio de inibir o consumo de reas verdes. Celebrao de ajustes pblicos-privados que fixem os objetivos, partes envolvidas, custos e prazos de

responsabilidades das

remediao, de acordo com o novo uso que se quer dar rea e com o regramento legal e tcnico existente. Estabelecimento de Programas de Financiamento para custos de

remediao e de Incentivos Fiscais e de Garantias Especiais para emprstimos.

138

4.3.3.3 A fragilidade estrutural Desenvolvimento Sustentvel.

dos

Municpios.

Indicadores

de

Infelizmente, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE173, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC realizada em 2002, o quadro institucional de trato das questes ambientais ainda de grande fragilidade na maioria das cidades brasileiras, j que escassos os rgos exclusivamente dedicados rea, so raras leis especficas sobre o tema, h um pequeno e pouco qualificado conjunto de servidores para tratar do assunto e parcos recursos destinados a atacar problemas srios como a contaminao da gua, a poluio do ar e o assoreamento dos rios. Referido estudo aponta ainda que, em 2002, apenas cerca de 6% dos municpios possuam Secretarias encarregadas exclusivamente do meio ambiente, sendo que em 26% das cidades, a questo ambiental era tratada em Secretarias Conjuntas com outras reas e em 36%, por organizaes preexistentes, como um Departamento. Na diviso por regies, o Sul era a que possua o maior percentual de Municpios (82% das cidades) com algum rgo Municipal de Meio Ambiente - OMMA, fosse na forma de Secretaria, Departamento ou similar, seguido pelo Centro-Oeste (79%), Norte (76%), Sudeste (63%) e Nordeste (60%). Neste, restou dito, ainda, que todas as cidades com mais de 500 mil habitantes possuam algum OMMA, e que 45% delas tinham Secretarias exclusivas para a causa ambiental, em proporo mais de seis vezes superior mdia. J entre os municpios com at 5 mil moradores, apenas 2% (1/3 da mdia nacional) tinham Secretaria exclusiva para meio ambiente, e 49% no tinham nenhuma estrutura institucional ambiental, sendo os servidores municipais para o meio ambiente representantes de 1,1% de todos os funcionrios pblicos. Cerca de 68% das cidades (3.759) disseram ter funcionrios especficos para o meio ambiente, apenas 8,3 servidores em mdia, dos quais 6,2 (75%) eram estatutrios ou celetistas. Alm do quadro

173

http://www.ibge.gov.br. Acesso em 07 de Abril de 2012.

139

fixo, 13% do total de municpios contratavam terceirizados na rea ambiental, com destaque para o Sul (22% das cidades) e Sudeste (15%). A experincia com os problemas ambientais relativos gesto e remediao de reas impactadas tem demonstrado que, mais comumente, estes acabam por ter soluo definitiva longe daquela que seria a mais desejada aos anseios de proteo ao meio ambiente. Originando-se na maior parte dos casos de sentenas ou decises judiciais, ou mesmo de decises administrativas j extemporneas, permitem estas reiterada exposio do mesmo aos efeitos nocivos da condio danosa, enquanto as discusses e buscas de solues se eternizam nos Tribunais e nas vias administrativas. Estudos j realizados por Snchez (1998) e outros estudiosos do assunto, apontam que os pases hoje considerados mais avanados no trato da questo das reas contaminadas, passaram por todas estas fases de percepo do problema, sendo certo que sua efetiva e definitiva soluo somente se deu com a integrao e atuao conjunta e permanente de todos os rgos e instituies envolvidas na questo ambiental relativa s reas impactadas. Na melhor e mais esperada das abordagens, os Estados proativos devem partir para as iniciativas de minimizao dos impactos negativos ao meio ambiente de determinada atividade desde a sua concepo, estendendoas por todo o seu ciclo de vida, at a sua finalizao, permitindo que as decises sejam tomadas ao longo do processo, e no somente quando j tenha se configurado a leso ao meio ambiente e sade humana. Assim, mesmo sendo as reas contaminadas, num primeiro

momento, assunto afeto s Municipalidades, to somente, dada a sua relao com o tema da gesto dos resduos slidos e perigosos, exatamente pela falta de mecanismos administrativos de controle e fiscalizao do problema a contento, poder o mesmo vir a se tornar um assunto regional, de competncia do Estado onde os Municpios estejam situados, podendo vir a se tornar, ainda, assunto de interesse nacional, uma vez que ultrapassados os limites territoriais deste mesmo Estado.

140

A discusso sobre as melhores polticas pblicas no trato da questo devem ser implantadas e trabalhadas de forma integrada, de modo a que as aes sejam capazes de refletir um planejamento comum, considerando universos locais municipais distintos e as diferentes regionalidades de nosso pas. Somando-se a isso, preciso que as novas leis municipais e estaduais a serem porventura criadas sobre o tema tragam, em seu conceito maior, o envolvimento da sociedade nas discusses e o compromisso financeiro e institucional dos 3 nveis de governo - federal, estadual e municipal - para aes envolvendo educao ambiental e maior dinamismo nos procedimentos de licenciamento ambiental. preciso ainda que a fiscalizao de atividades efetiva e/ou potencialmente poluidoras crie condies para que as determinaes legais possam ser cumpridas de forma isonmica e sem contraditoriedades pelos administrados e de forma sincrnica pelos diferentes agentes da Administrao Pblica, nos termos como preconizados na recm instituda Poltica Nacional de Resduos Slidos. Para tanto, retomamos os dados da acima citada Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC 2002 realizada pelo IBGE, que indicam que no ano de 2001, somente 18% dos Muncipios brasileiros receberam recursos especficos para meio ambiente, encabeando tal liderana as regies Sudeste (28%)174 e Sul (24%)175, restando o Norte176 e Nordeste com o menor quantitativo (6%). fato ainda que o tamanho177 e a estrutura institucional dos Municpios so determinantes para tais repasses178, bem como para a celebrao de Convnios, Acordos e Parcerias de Cooperao Tcnica ou Ambiental com outras entidades pblicas e privadas179, para a elaborao de

174 175 176 177

Rio de Janeiro liderando com 50% (46) dos municpios fluminenses que receberam verba ambiental especfica. Paran com 47% (188) dos municpios que receberam verba ambiental especfica Amap com 44% (7) dos municpios que receberam verba ambiental especfica.

Dos Municpios com mais de 500 mil habitantes, 79% informaram ter recebido recursos, enquanto que aqueles com at 5 mil habitantes a proporo era de apenas 11%. 178 Repasses federais ou estaduais (25%); Convnios ou Parcerias (24%) e Multas Ambientais (22%). 179 Cerca de 2.500 (45%) destes foram celebrados pelos Municpios. Nestes destacaram-se o Amap (81%), Rio de Janeiro (73%), Esprito Santo (67%), Paran, Gois e Santa Catarina (60%), ficando os Municpios do Norte (38%) e Nordeste (27%) com o menor numero de parcerias.

141

legislao ambiental municipal especifica e para a manuteno dos acordos administrativos com rgo ambiental estadual. J na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC 2009180, h referncias de que em 2008 o percentual de rgos dos Municpios encarregados do trato ambiental era da ordem de 77,8%, tendo este nmero subido para 84,5% em 2009, em especial entre aqueles mais populosos, tomando a Regio Norte a liderana da do maior percentual de municpios com estrutura administrativa para o Meio Ambiente (92,2%). Houve igual melhora no tocante a organizao institucional e

iniciativas legislativas, mas decrscimo percentual dos Municpios que tenham iniciado o processo de elaborao da Agenda 21 (em 2009 o percentual foi de 19,9% enquanto que em 2002 este foi de 29,7%, com queda expressiva no percentual da regio Nordeste de 63,8% para 25,8% e aumento nas demais regies do pas ). Por fim, um bom termmetro dos rumos que tomaro o esperado desenvolvimento sustentvel do pas so aqueles relativos aos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel 2010 - IDS 2010,
181

publicados pelo IBGE que,

em sequncia s suas anteriores edies, nos anos de 2002, 2004 e 2008), tomando como base 20 indicadores (divididos pelos temas atmosfera, terra, gua doce, oceanos, mares e reas costeiras, biodiversidade e saneamento), concluiu que :
Apesar de melhorias importantes em alguns indicadores ambientais, ainda h um longo caminho a percorrer para a superao da degradao de ecossistemas, da perda de biodiversidade e da melhora significativa da qualidade ambiental nos centros urbanos.

180 181

<http://www.ibge.gov.br. Comunicao Social de 13 de maio de 2010. Acesso em 14 de Abril de 2012>

Resultado de esforos internacionais para a consolidao de princpios formulados na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio 92. Conjunto de informaes apresentadas periodicamente sobre a realidade brasileira, em suas dimenses ambiental, social, econmica e institucional, como forma de contribuio aos tomadores de decises, dentro do abrangente panorama dos principais temas relacionados ao desenvolvimento sustentvel no Brasil. (In, Nota da Comunicao Social em 01 de setembro de 2010 - http://www.ibge.gov.br. Acesso em 14 de Abril de 2012)

142

4.3.3.4 A necessidade de se pensar o problema sob a tica sistmica e de forma efetiva. Alternativas para judicializao. uma possvel soluo sem

Sendo

certo

que

os

efeitos

de

uma

contaminao

so

inquestionavelmente lesivos e de consequncias ainda incomensurveis ao meio ambiente e sade das populaes ao longo dos anos, enquanto tutor dos princpios da supremacia do Estado na defesa do interesse pblico sobre o privado e da funo social da propriedade, dever o Poder Pblico, sempre que necessrio e dentro dos limites legais estabelecidos nas normas e atos administrativos em vigor182, intervir em propriedade cujo dono seja

desconhecido e onde haja expressa afronta ao bem estar social como um bem maior de toda a coletividade. Esta interveno dever ser concebida no campo da soberania do Estado, sempre de forma sistmica, impondo restrio administrativa s faculdades de uso, ocupao e modificao da propriedade privada, desde que visando o atingimento do interesse pblico e a garantia dos direitos individuais na busca da funo social da propriedade. Em estrita obedincia ao princpio da legalidade183, este processo dever se dar, preferencialmente, atravs de uma lei federal que regule materialmente o direito de propriedade nestes casos, cabendo aos Estados e Municpios o exerccio do policiamento administrativo e da regulamentao do uso desta propriedade, de acordo com a referida norma geral. Outra a circunstncia se da necessidade de interveno do Estado em propriedade particular que esteja na posse de proprietrio determinado, sendo este solvente ou no, quando ento dever o Estado faz-lo, mediante requisio administrativa 184, desde que presente uma situao de perigo pblico real e iminente, capaz de causar danos vida, sade e aos bens da coletividade, justificando a ao coativa do Poder Pblico, por ato de execuo imediata e direta da autoridade requisitante, independentemente de

interveno do Poder Judicirio.

182 183 184 Constituio Federal, arts. 22, II e III e 173 Constituio Federal, art.37 Forma de interveno restritiva de limitao do uso da propriedade, em atendimento do bem comum.

143

Vale aqui a ressalva de que este tipo de interveno do Estado na propriedade privada validado no mundo jurdico como direito/dever a ele concedido para gerir e administrar os bens que envolvam o interesse pblico e para busca de soluo de problemas que envolvam a ordem publica, como o caso das reas contaminadas. Nestes casos, haver a transferncia urgente de bens de terceiros para o domnio publico, devendo o Estado, por fora de mandamento constitucional, assumir a gesto e o controle das aes a serem tomadas, reservado o direito de se ver ressarcido dos custos por ele incorridos em tal situao, por instrumento prprio a ser firmado entre as partes e independentemente da intervenincia do Poder Judicirio. Para tanto, seria assinado entre o Estado e o proprietrio particular um instrumento legal com a natureza de ttulo executivo extrajudicial, onde as obrigaes e os custos com a remediao da rea contaminada restariam discriminados e aceitos de comum acordo entre as partes, dando ao Estado o imediato direito de exigir do proprietrio o ressarcimento de tais custos nas vias administrativas, nas hipteses em que fosse o mesmo declarado

financeiramente incapaz ou hipossuficiente. Cessada a situao de perigo e depois de quitadas as dvidas com o Estado, o bem retornaria ao seu proprietrio original ou, caso contrrio, passaria propriedade do Estado na proporo da dvida no quitada. Enquanto ato de competncia exclusiva da Unio185 e de natureza auto-executria, tem a requisio administrativa, entretanto, alcance eficacional vinculado edio de uma lei federal especial, onde restariam definidas as normas gerais da interveno, cabendo aos Estados complement-las e aos Municpios a promoo de sua execuo, naquilo que afete os interesses locais, lembrando que esta modalidade de interveno estatal somente tem alcance em nosso ordenamento jurdico em se tratando de propriedade privada. Tal se d por necessidade de respeito ao Princpio do Pacto
185 Constituio Federal, art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXV - no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar de propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano.

144

Federativo186 e havendo a necessidade de que um ente federado tenha que intervir na propriedade de outro para os fins de soluo da contaminao, tal no poderia se dar por aquele meio, devendo constar da lei federal a ser editada a previso expressa de possibilidade de intervenincia recproca na propriedade dos mesmos. Outra a situao, entretanto, quando indeterminado o proprietrio da rea contaminada ou esteja a mesma abandonada, devendo a interveno do Estado se dar por meio de desapropriao extraordinria, forma de interveno supressiva da propriedade, realizada quando o bem particular desapropriado no esteja cumprindo a sua funo social. Tal poder se dar com base no instituto da desapropriao urbanstica, nos termos como previsto no texto constitucional187, que a forma expropriatria a ser adotada, a ttulo de penalizao do proprietrio do solo urbano que no atenda exigncia de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade ao Plano Diretor Municipal, estando o imvel subutilizado ou no utilizado. Este entendimento est previsto no Estatuto da Cidade188, para os Municpios que j contenham Plano Diretor, onde a delimitao das reas para a aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsrias, dever constar como de contedo obrigatrio nas diretrizes gerais da Poltica Urbana e Rural, condicionando o proprietrio ao uso social da propriedade e ao atendimento das normas e preceitos ambientais constitucionais.189 Nesta hiptese, mediante lei especfica, o Poder Pblico municipal promoveria a desapropriao, observada a gradao imposta no Estatuto da Cidade190, com a previso de pagamento de indenizao em ttulos da dvida pblica e prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais, destes descontados os valores gastos pela Administrao Pblica com a remediao da contaminao.

186

Um ente da federao jamais intervir em outro com tal fim, nica exceo do estado de exceo, nos termos como previsto no art. 136, pargrafo 1, II da Constituio Federal. 187 Constituio Federal, art. 182, 4, III 188 Lei n.10.257/01, art.42 189 Constituio Federal, arts. 5, XXIII e 186 I e II 190 Lei 10.257/2001, art. 8.

145

Situao a ser ainda especialmente considerada aquela que diz respeito aos proprietrios que, unilateral e proativamente, tenham a inteno e os recursos capazes de suportar a remediao de reas contaminadas, mesmo no tendo sido eles os causadores dos respectivos impactos negativos ou danos ao meio ambiente e daqueles que adquiriram reas que j teriam sido tratadas pelo Governo ou por terceiros, assumindo para si o passivo ambiental de outrem, uma vez que a legislao brasileira em vigor, de forma errnea, no excepciona tais casos como uma das possibilidades rpidas e viveis de soluo definitiva do problema, longe dos Tribunais ou das vias administrativas. Medida que se faria tambm de extrema importncia, neste sentido, seria a limitao legal e expressa dos nveis de responsabilidade civil, penal e administrativa deste proprietrio, at que tcnica e juridicamente encerradas e validadas, por todos os responsveis pela fiscalizao da qualidade ambiental envolvidos no caso, as obrigaes compromissadas ttulo de remediao, excluindo a possibilidade de perpetuao da responsabilidade objetiva em sede ambiental, como hoje presente no ordenamento jurdico brasileiro, a exemplo do que das praticas adotadas nos EUA e na Alemanha. Nestes casos, seria tambm de todo esperado que o Estado, atravs da instituio de benefcios fiscais e/ou financeiros, em todos os nveis federativos, incentivasse a (i) a remediao imediata de reas impactadas por seus agentes poluidores ou no, evitando que tais discusses remanesam sem soluo e pendentes de decises judiciais e/ou administrativas (ii) o uso de reas que outrora j teriam sido exploradas economicamente, permitindo a continuidade na preservao de reas verdes, nos moldes com feito nos EUA e Alemanha, em especial. Todas estas alternativas, vale lembrar, se respaldam ainda no Principio do nus Social que, segundo Rehbinder (2008, p.145), seria o mecanismo de relativizao do Princpio do Poluidor-Pagador, em que atribudo ao Estado o dever de financiar e subvencionar, direita ou indiretamente, o custo da promoo dos meios de preveno e/ou de recuperao das leses ambientais dessa natureza.

146

Sob o ponto de vista legal, nenhum bice haveria a que tal fosse feito, tendo em vista que tais incentivos j se encontram previstos no Estatuto da Cidade, constituindo-se, inclusive, como instrumentos postos disposio da Administrao Pblica nas aes relativas ao planejamento urbano 191, podendo ser tais estipulaes, sem maiores discusses jurdicas, includas no corpo da nova lei federal sobre o tema, que se sugere seja urgentemente criada. A construo da to esperada Cidade Sustentvel, portanto, implica, sobretudo, num repensar de antigas prticas, na redefinio de novas formas de gesto dos problemas e na busca e/ou melhor compreenso de mecanismos legais que possam, definitivamente, elimin-los, ao invs de judicializ-los, tudo na perspectiva de que o espao urbano um lcus comum, independentemente da diviso territorial atribuda a cada um dos seus entes federados. Ademais, o art. 24 da Constituio Federal de 1988 determina a competncia da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inc. VI); sobre proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (inc. VII) e sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (inc. VIII). Esses, portanto, alguns dos motivos pelos quais os problemas ambientais relativos gesto e remediao de reas impactadas ao longo do mundo comumente acabam por ter soluo definitiva longe daquela que seria a mais desejada para os anseios de proteo ao meio ambiente, originando-se de sentenas ou decises judiciais, aps infindveis discusses nos Tribunais. Tal permite que o meio ambiente lesado acabe por se expor ainda mais aos efeitos nocivos da condio danosa ou mesmo de solues

administrativas, com imposio de pesadas multas que, na maioria das vezes sequer se revertem em benefcio daquela determinada situao, por dever de respeito a uma ordem de prioridades estabelecida pelo Estado.

191

Estatuto da Cidade, art. 4, IV, alnea c.

147

Grande salto neste sentido, entretanto, foi a recente edio da Lei Complementar n 140, de 08 de Dezembro de 2011192 que, regulamentando o art.23 da Constituio Federal, estabeleceu os mecanismos legais para a efetiva cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas necessrias para a proteo do meio ambiente, atravs das chamadas atuao supletiva e subsidiria (art. 2), mecanismos legais at ento expressamente inexistentes. Outra inovao de grande valia trazida por este diploma legal a consagrao de instrumentos de cooperao prprios para a efetivao da referida cooperao, de onde destacamos para os fins de soluo da problemtica das reas contaminadas, os Consrcios Pblicos, Convnios, Acordos de Cooperao Tcnica, Fundos e Delegaes de atribuies e/ou execues de atos administrativos neste sentidoxiii. Nesta mesma linha de ideias, tem-se na Metodologia Participativa um clere, eficaz e pouco oneroso instrumento para os gestores pblicos que, segundo Pagnoncelli; Aumond (2004, p. 10) capaz de promover grandes mudanas de paradigmas em uma sociedade, tomando-se como base seu contexto sociocultural, ambiental, poltico e econmico, em especial por sua capacidade de dar inicio a processo de cobrana de firme compromisso das instituies promotoras; mxima participao cidad; colaborao do setor pblico/privado e uma articulao real de interesses, uma anlise real, global e consensual do entorno; formulao realista das propostas de priorizao das aes e projetos; concentrao de energia e continuidade no processo de implantao de projetos. 4.3.3.5 Tributao Ambiental? A se pensar em estratgias preventivas e futuras para a preveno e remediao de atividades potencial ou efetivamente causadoras de danos ao meio ambiente e sade humana, atravs de reas contaminadas, estima-se

192

Que trata da cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora.

148

que a tributao ambiental possa vir, igualmente, a atender aos seus objetivos extras fiscais, atravs da criao de uma Contribuio de Interveno Ambiental - CIA no caput do art.149 da Constituio Federal193, este um bom instrumento de minimizao dos permanentes conflitos entre crescimento econmico e proteo ambiental. Para tanto, tomar-se-ia como o exemplo a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - CIDE, tributo com finalidade especfica de interveno na economia que, de forma individualizada, incide somente sobre determinados segmentos de negcios e com alquotas graduadas, conforme o dano ambiental a que o mesmo venha a causar ao meio ambiente, se amoldando, perfeitamente, aos anseios da Constituio Federal (Ttulo vii - Da Ordem Econmica e Financeira - Captulo I - Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica, art. 170). Assim tambm entende o economista ingls Arthur C. Pigou xiv, ao aceitar a intervenincia do Estado com sobre preos ou subsdios para realizao do mximo bem-estar social, quando da utilizao dos recursos naturais e Derani (2008, p. 91) ao apontar para a necessidade de que as externalidades negativas sejam internalizadas, ou seja, que aqueles que utilizam recursos ambientais e se beneficiam de uma determinada atividade, enquanto usurios ou poluidores, arquem com tais custos, sem transfer-los para a sociedade, consolidando, assim, os princpios do Usurio-Pagador e do Poluidor-Pagador, concomitantemente. Neste mesmo sentido, os estudos dos e pelos ilustres Gago e Labandeira (2003)xv e Bellan, Daniel Vitor (2002)194.

193

Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo. Pargrafo nico. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia social. 194 A graduao da carga tributria desta contribuio pode e at deve existir, mas em funo do prprio objetivo especfico perseguido pelo legislador tributrio. Assim, sendo contribuio instituda com a finalidade de promover a defesa do meio ambiente, por exemplo, dever ela ser graduada de maneira a incidir de forma mais gravosa sobre os contribuintes que estiverem mais longe deste objetivo (empresas poluidoras) e menos gravosa ou at mesmo nem ser exigida dos contribuintes cuja atividade j estiver em sintonia com o objetivo prestigiado. (in, BELLAN, Daniel Vitor. Contribuies de Interveno no Domnio Econmico. Revista Dialtica de Direito Tributrio. So Paulo, n 78, p. 26, maro-2002) Grifo nosso.

149

Gago e Labandeira (2003) ressaltaram:

Os impostos ambientais teen a sa primeira justificacin na correccin de externalidades negativas causadas pola actividade dos ajentes (a contaminacin ou deterioro ambiental). Neste senso, a imposicin ambiental de primeiro ptimo busca restaurar a optimalidade paretiana nun contexto de anlise custo-benefcio, se ben con dificultades de diversa natureza(...). Ainda recoecendo a limitada operatividade e viabilidade da imposicin pigouviana, os impostos ambientais sub-ptimos son preferibles s hoje omnipresentes regulacins convencionais (sobre emisins, tecnologias, inputs, etc.). Isto debe-se ao contraste entre unha aproximacin de mercado, con descentralizacin na toma de decisins, e unha aproximacin planificadora, con decisins adoitadas polo regulador. De feito, o imposto ambiental funciona a jeito de prezo pagado por poluir (ainda que asimtrico, isto , non recebido polas vctimas) que leva aos axentes a igualar os seus custos marginais de descontaminar, gerando as custos totais mnimos de descontaminar para a sociedade. anterior eficincia esttica dos impostos ambientais une-se a eficincia dinmica, a que os contribuintes teen incentivos continuos a reducir a contaminacin e evitar as pagamentos fiscais (mediante melloras tecnolgicas, por exemplo). Algo que desde logo non ocorre cas regulacins fixas de carcter ambiental, de novo a referncia para a describir a superioridade da imposicin ambiental. Se avaliamos este conxunto de ganncias de benestar (reduccin da externalidade, eficincia esttica e dinmica), estariamos ante o denominado primeiro dividendo da imposicin ambiental. En geral, este dividendo o que d nome aos impostos ambientais e levou aos economistas a defender o uso destes instrumentos nas polticas ambientais desde os anos sesenta.

Portanto, ao se estabelecer seja o tributo ambiental o instrumento hbil a gerar os recursos necessrios ao cumprimento de sua finalidade extra fiscal (evitar e/ou reparar os danos ao meio ambiente), o atingimento de tal objetivo dever restar demonstrado, a fim que a exarao possa ser considerada constitucional e sem violao aos direitos fundamentais aos quais limitou. Para isso, o imposto ecolgico a ser criado dever, necessariamente: (i) atender a objetivos extra fiscais, promovendo a mudana de comportamento daqueles que se utilizam dos recursos naturais para o exerccio de suas atividades e no prioritariamente de arrecadao; (ii) ter fato gerador e bases de clculos relativos aos recursos naturais no-renovveis (em forma de matria-prima e/ou de produtos) e de tipologia aberta, flexveis no tempo e no espao, permitindo que a incidncia tributria pudesse se dar em qualquer das fases em que se encontrassem os processos industriais e comerciais; (iii) colocar os recursos, produtos e atividades a serem atingidos pelos tributos

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como objeto de discusso e consulta pblica, sugeridas pelo Poder Pblico, em articulao com os setores da sociedade interessados no tema; (iv) promover o encarecimento dos recursos naturais no-renovveis, em patamares os mais prximos possveis dos substitutos renovveis, como forma de estabelecimento de uma estratgia de utilizao; (v) indicar a seletividade em funo da retirada dos recursos naturais no-renovveis, da degradao do meio ambiente e mesmo do tempo de durao do produto, em razo das convenincias pblicas nacionais; (vi) inexistncia de qualquer tipo de iseno ou estmulo fiscal relativo ao imposto; nem tampouco de imunidade, em havendo a sada do recurso ou produto para o exterior; (vii) determinar que as receitas tributrias dele oriundas tenham como destino especifico a aplicao na conservao ambiental e em pesquisas voltadas para processos e mecanismos de produo mais limpos. Neste sentido, emendas Constituio Federal com propostas relativas insero de dispositivos relativos tributao ambiental se fariam necessrias, com a adoo de poltica tributria como instrumento de defesa do meio ambiente em seu art. 145xvi, a exemplo das j apresentadas no processo de reviso constitucional empreendido entre os anos de 1993 e 1994, que teriam culminado com a Proposta de Emenda Constituio n 175/95, do Ministrio do Meio Ambiente, que previa a incluso do princpio do usuriopagador195 em seu art.225 e de criao da CIDE ambiental, ora aceita, com aprovao na Comisso Especial de alteraes no art.149 do texto constitucional. O Projeto de Emenda Constitucional n 41 de 2003196, encaminhado pelo Governo Lula ao Legislativo, de outra sorte, no contm previso expressa de insero do tema ambiental na reforma do sistema tributrio vindo, entretanto, de forma indireta, a influenciar na matria ambiental. Contanto com algo em torno de 33 Emendas, foi este aprovado pela Comisso Especial, com a previso de emprstimos compulsrios para os casos de desastres ambientais197 e a insero de tratamento diferenciado, conforme o impacto
195 Aquele que estabelece que a atividade econmica deve custear a preservao ambiental de forma ampliativa, ou seja, quem utilizar e se beneficiar de um recurso ambiental, dever suportar os seus custos. 196 Que prev alteraes na legislao do ICMS, permitindo que os recursos ora arrecadados sejam distribudos tambm conforme critrios ambientais 197 Conforme previsto no art.148, I da Constituio Federal.

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ambiental dos produtos e servios, e de seus processo de elaborao e prestao, nos princpios da ordem econmica198. Assim, qualquer nova proposta de Emenda Constitucional que pretenda ampliar o mbito tributrio tambm para as questes ambientais, seja como eventual fonte de obteno de recursos para os fundos a serem institudos para o gerenciamento de reas contaminadas em territrio brasileiro, seja para regulao deste mercado, dever tomar como base os seguintes princpios: (i) a introduo no ordenamento jurdico brasileiro do Principio do Usurio Pagador, como forma de minimizar os permanentes conflitos entre crescimento econmico e proteo ambiental; (ii) a previso de que este tributo somente incida para os nveis de uso ou de poluio permitidos em lei, dada a impossibilidade de tributao de ato ilcito; (iii) a possibilidade de que este possa ser institudo nos trs nveis de governo (Unio, Estados e Municpios), j que a prpria Constituio prev em seu Capitulo sobre o meio ambiente que a gesto ambiental dever ser compartilhada entre os diferentes entes federados; (iv) de que o objetivo maior da contribuio o incentivo de controle das aes impactantes ao meio ambiente, e no o de arrecadao fiscal, sendo certo que no momento de sua aplicao, o destino e rateio das receitas podero variar caso a caso; (v) a possibilidade de que este tenha fatos geradores, alquotas e bases de clculos diferenciados em razo da atividade econmica realizada, dos nveis de utilizao e degradao dos recursos naturais e da capacidade de assimilao pelo meio ambiente de tais impactos. ttulo de panorama global da evoluo, aplicabilidade e eficcia das denominadas green taxes na Comunidade Europeia, vale analisar Relatrio elaborado pela Agencia Europeia do Ambiente AEA em 1995199, por encomenda do Ambiente da Sade Publica e da Defesa do Consumidor do Parlamento Europeu, contendo uma avaliao das principais taxas ambientais ora institudas. Alternativa interessante, inclusive para a obteno de recursos para o referido Fundo Ambiental para Gerenciamento de reas Contaminadas, o chamado ICMS Ecolgico, j institudo nos Estados do Paran, Minas Gerais, So Paulo200, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rondnia
198 199 200 Conforme previsto no art.170, VI da Constituio Federal. Anexo I Atravs da Lei n.8.510/93

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e Acre201, fruto dos recursos obtidos da tributao instituda pelo art. 158, VI da Constituio Federal, utilizado como meio de estimular aes ambientais no mbito das Municipalidades, possibilitando o incremento de suas receitas tributrias em 25% do ICMS recolhido, em razo de sua adequao a nveis legais de preservao ambiental e de melhoria da qualidade de vida estabelecidos. Por fim, visando incrementar ainda mais as fontes de recursos para soluo do problema de reas contaminadas no Brasil, sugere-se ainda a instituio de mecanismos de compensaes e prmios para as empresas que, voluntariamente, se dediquem implementao de medidas destinadas a tal fim. Como exemplo de tais benefcios, destacamos a transferncia de recursos financeiros, o favorecimento na obteno do crdito, a iseno de taxas e impostos, a garantia de acesso a mercados e programas especiais e a disponibilizao de tecnologia e capacitao, dentre outros. No Estado de So Paulo, a compensao por servios ambientais faz parte do escopo dos mandamentos constitucionais do Estado, tendo sido o principio do protetor-recebedor incorporado Constituio do Estado202, estabelecendo mecanismos de compensao financeira para os Municpios que sofrerem restries por instituio de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Estado. Nesta mesma linha de ideias, encontra-se em tramitao o Projeto de Lei (PL 2732/11), que cria uma CIDE sobre Substncias Perigosas, na proporo de R$ 0,25 por barril de petrleo e entre R$ 0,40 e R$ 8,80 por tonelada das demais substncias, devendo as receitas arrecadadas irem para um Fundo destinado descontaminao das chamadas reas rfs, j que dados do Ministrio da Sade, otimistamente, indicam a existncia de 3.189 reas contaminadas ou suspeitas de contaminao no Pas203.

201 202 203

Atravs da Lei n. 1277/89 Art.200 da Constituio do Estado de So Paulo (Fonte: Site Cmara dos Deputados - 30/5/2012)

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5 CONSIDERAES FINAIS Mesmo dotado de instrumentos jurdicos bem concebidos no que diz respeito gesto urbana, ambiental e social das cidades - Estatuto da Cidade, Planos e Oramentos Plurianuais, Lei de Diretrizes Oramentrias, Agenda 21, Planos Diretores e Lei Orgnica Municipal, dentre outros - e responsabilidade civil, criminal e administrativa dos causadores de danos ao meio ambiente - Lei de Ao Civil Pblica, Lei de Crimes Ambientais, Constituio Federal e outras - certo que o Estado Brasileiro no est sendo capaz de resolver o problema das reas contaminadas a contento, como seria de se esperar para um pas com marco legal j to bem consolidado no trato destas questes ambientais e com crescentes perspectivas de crescimento e desenvolvimento urbano. No h como desconsiderar que os sucessivos anos de regime ditatorial, seguidos de governos civis com prioridade nas questes econmicas e sem grandes preocupaes com os reflexos da desindustrializao para a sociedade, teriam fortemente contribudo para a construo de um panorama legal e de polticas pblicas no Brasil mais formais e menos efetivas na soluo dos problemas das cidades, mormente em se tratando de um pas de grandes extenses territoriais e recursos naturais abundantes. Destaque-se, portanto, que embora dotado de legislao ambiental de vanguarda frente o contexto mundial, o Brasil continua ainda incipiente no trato definitivo do problema das reas contaminadas de seu territrio, com esparsas iniciativas ainda concentradas nos Estados de So Paulo mais

veementemente - Rio de Janeiro e Minas Gerais, contraditoriamente ainda voltadas a interesses econmicos e polticos de seus governos locais, frente necessidade de disponibilidade de reas livres para a construo civil e demais obras estruturantes, estas de inquestionvel relevncia para o atual cenrio de crescimento do pas, sem reflexos maiores no cenrio nacional ou mesmo grandes compromissos pblicos com o trato do problema. Pelo lado das polticas pblicas brasileiras, arrisca-se atribuir tal realidade, primordialmente, inexistncia de Planejamento Estratgico Nacional, com derivao para os respectivos nveis estaduais e municipais, para o trato sistmico de questes essenciais das cidades (sade, habitao,

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transporte, etc...) onde se insere a problemtica das reas contaminadas, de onde poderia advir, certamente, uma Poltica Nacional de Gerenciamento de reas Contaminadas. Isto tem contribudo para um ciclo vicioso cada vez mais consolidado e de difcil reverso, onde a falta de credibilidade nas instituies pblicas e governamentais por parte da sociedade, associada consequnte e inexpressiva participao desta ltima nos processos decisivos de assuntos do seu interesse, acabam por redundar na inrcia da Administrao quanto priorizao, planejamento e empenho de recursos humanos e financeiros para a soluo definitiva do problema. Neste sentido, vale lembrar, ainda, a falta de uma governana urbana e de parcas iniciativas na rea de Educao Socioambiental capazes de promover a o exerccio da cidadania socioambiental, com estimulo da participao popular e dos atores sociais (stakeholders)204 diretamente envolvidos no problema. Este fator aumentaria significativamente a conscientizao e o acesso s informaes relativas aos malefcios das reas contaminadas para o meio ambiente e para a sade humana das cidades gerando, ao final, a desejada transparncia no trato do problema, desvinculada de qualquer interesse ou influncia poltica ou econmica diversas de seus fins maiores. Em se tratando as reas contaminadas, assunto afeto gesto de resduos perigosos, em ultimo caso, v-se, ademais, que mesmo diante de Polticas Pblicas j institudas em mbito federal para a sua correio Poltica Nacional de Resduos Slidos - e para o controle das atividades efetiva e/ou potencialmente poluidoras ao meio ambiente - Poltica Nacional do Meio Ambiente - carece ainda a sociedade brasileira de conhecimento sobre a sua efetiva responsabilidade neste contexto, seja na condio de tutora dos bens ambientais, seja na condio de tutelada quando deste desequilbrio para a sua condio humana. E mais, a imperiosa necessidade de que o ordenamento jurdico brasileiro seja obedecido, tanto pela iniciativa privada quanto pelo Poder Pblico.

204

So as partes interessadas, quais sejam, os acionistas, empregados, fornecedores, concorrentes, clientes, sociedade, governo e comunidade

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Em outras palavras, no carece o ordenamento jurdico brasileiro (Poder Legislativo) de normas gerais estabelecedoras das Polticas Pblicas e de normas especficas relativas ao tema das reas contaminadas, capazes de alcanar os esperados objetivos neste sentido, como sugerido por nosso modelo legislativo. Transcende a discusso, portanto, para a dificuldade de que a Administrao Pblica (Poder Executivo), na qualidade de gestora e executora destas polticas e normas, seja capaz de dar a celeridade esperada para o trato da questo, problema este que, igualmente, transcende qualquer soluo que possa vir a ser dada pelo Poder Judicirio. Havemos de considerar, ademais, que grande parte das contaminaes hoje conhecidas so resultado de usos cumulativos e indiscriminados de determinadas reas, por diferentes e/ou desconhecidos agentes e

contaminantes, ao longo de muitos anos passados, sem qualquer fiscalizao ou mesmo interveno do Estado, o que fez com que o problema, de igual sorte, seja ainda de abordagem recente pelo contexto urbano e legal brasileiro. Por fim, temos as vultosas quantias que envolvem as suas remediaes, associadas responsabilidade legal solidria, ampla e extremamente restritiva de todos os agentes integrantes da cadeia de contaminao, inclusive do Estado, como tutor dos interesses maiores da sociedade, sem que haja, por parte da Administrao Pblica, em contrapartida, a definio dos conceitos, metodologias, parmetros e base line do que deva ser entendido como aceitvel para fins de remediao, com base nas melhores prticas e tecnologias aplicadas ao momento temporal e espacial em que a mesma ser efetuada, gerando grande insegurana tcnica e jurdica para todos aqueles que, compulsiva ou voluntariamente, queiram eliminar os seus passivos. Estabelecido, portanto, o nefasto imbrglio que, defende-se, hoje o grande motivador a que a problemtica remanesa no cenrio de descaso, abandono ou de notveis embates nos Tribunais Judiciais brasileiros, mormente, ainda, pela ausncia da definio do que seja dano ambiental para tais fins, questo esta da maior relevncia para o seu deslinde final satisfatrio. Assim, tem-se de um lado o Estado que, temendo ser responsabilizado por crime de prevaricao205 ou mesmo para encobrir a sua desdia ou
205 Crime praticado por funcionrio pblico contra a Administrao, em geral, consistindo em retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.

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ineficcia administrativa, faz interpretao literal das leis j existentes da forma mais abrangente e restritiva possvel, entendendo que a responsabilidade civil objetiva por reparao dos danos ao meio ambiente ilimitada e atemporal, ou seja, podendo ser revista e novamente arguda, a qualquer tempo, de todos, de um ou de quaisquer uns dos agentes porventura envolvidos na cadeia contaminatria. De outro lado tem-se o Poluidor (ente pblico ou privado) que, diante da possibilidade venha a ser eternamente responsabilizado pelos danos ali existentes, mesmo tendo adotado todas as medidas e melhores prticas para a soluo definitiva do problema, num determinado momento, se veja, por garantia, compelido a discutir o problema nas vias judiciais ou, de outra sorte, a contar com a pouca eficincia da Administrao em sua fiscalizao, quedando-se o assunto ao esquecimento. Espera-se, portanto, como medida inicial de mudana de paradigma, que o moderno gestor brasileiro passe a conceituar o problema das reas contaminadas a partir da aceitao do dinamismo pelo qual passam as cidades, ao longo dos seus diferentes ciclos de vida e vocaes polticas, econmicas, sociais e ambientais, projetando o uso dos seus territrios para uma perspectiva mais estratgica e sistmica e no somente de cunho protetista e burocrtico. Para tanto, ser preciso entender os textos legais de forma menos literal e implementar as polticas pblicas j estabelecidas no papel de acordo com as regionalidades e peculiaridades polticas que nos so impostas, sem que estas continuem a se perpetuar como entrave e fonte de imobilismo da Administrao. Dever ento o Estado Brasileiro, por seus diferentes entes federados (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), dentro de suas competncias legislativas e materiais previstas tanto no texto constitucional como nas j referenciadas leis esparsas editadas, centrar-se na dinmica das vertentes mercadolgicas que envolvem a questo, partindo do pressuposto de que, uma vez excludas dos seus ciclos de vida, alm dos srios e j conhecidos problemas ambientais e para a sade humana das cidades, as reas contaminadas trazem reboque perdas econmicas substanciais para os seus governos, entravando, definitivamente, o esperado desenvolvimento

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sustentvel do pas. Representando na maior parte das situaes um grande potencial de transformao, dada a sua localizao, quase sempre prxima aos centros e reas com infraestrutura j presente, vislumbra-se que, se reinseridas no contexto econmico urbano das cidades e gozando de tratamento legal e urbano diferenciado no mercado imobilirio, possam as reas contaminadas vir a fomentar a preservao de reas verdes, a gerar novos empregos e, por fim, promover o reequilbrio socioambiental dos seus territrios, inibindo com isto os famigerados incidentes de especulao e de segregao territorial dos seus espaos. De imediato, tomando-se como base todo o arcabouo tcnico e jurdico j existente e em vigor, sugere-se a insero do tema reas contaminadas no contexto dos Planos Diretores e Participativos dos Municpios brasileiros, uma vez ser deste ente federado a competncia legislativa sobre o uso e a ocupao do solo urbano, respeitada a funo social da propriedade e o respeito s normas ambientais. Neste caso, abdicar-se-ia da orientao at ento adotada pelos gestores urbanos, de visualizao dos problemas ambientais das cidades sob o vis da conservao dos recursos naturais e do ordenamento do territrio, to somente, para t-los, agora, incorporados s novas exigncias da sociedade e do empreendedorismo local municipal. Para tanto, se passaria a conceber tais reas no sob o seu uso atual, mas sim sob os seus novos e futuros usos (recreao, disposio de resduos slidos, rea comerciais, conservao do patrimnio histrico e ambiental), respeitadas, respectivamente, as vocaes regionais e locais dos Estados e Municpios onde estas se inserem e os seus ciclos de vida anteriores, a exemplo do que h muitas dcadas j fazem os segmentos de minerao e de disposio de resduos slidos. E tudo isso sob o manto da exigncia do aporte de informaes, recursos e das melhores tecnologias existentes naquele momento para a soluo mais definitiva possvel para o problema. Estima-se seja esta a nica forma de evitar que os famigerados vazios urbanos, fruto dos processos de desindustrializao do passado, no se transformem em verdadeiros bolses de pobreza nas grandes cidades, onde o nvel de empobrecimento crescente e oferta de habitao decrescente,

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permitem que estas sejam corriqueira e irregularmente ocupadas e reutilizadas por classes menos favorecidas e com perpetuao de riscos sade humana de vrias geraes. H de se considerar, entretanto, que a questo financeira venha a ser, definitivamente o grande empecilho tratativa do problema sobre a tica dos Municpios, estes realstica e historicamente ainda dotados de menores recursos financeiros que os demais entes federados do Estado, em especial no caso das reas rfs, abandonadas ou mesmo degradadas pelo prprio Estado ou naquelas de pouco valor imobilirio e de baixo interesse dos investimentos privados. Possibilidade que h muito j vem sendo adotada com sucesso na rea martima, por meio de Convenes e Acordos Internacionais para a cobertura de incidentes de poluio marinha, a adoo de seguros especficos (no caso, seguro ambiental para remediao de reas contaminadas) que poderia ser voluntariamente adotada como forma de obteno de fundos para toda e qualquer atividade efetiva ou potencialmente poluidora ao meio ambiente e a terceiros. Uma vez ineficaz a tentativa de soluo pelos caminhos da esfera Municipal, alternativamente se sugere, de forma menos clere, entretanto, com base na recm editada Lei Complementar n 140, de 08 de Dezembro de 2011206, a edio de uma Lei Federal que institua a Poltica Nacional de Gerenciamento de reas Contaminadas, estabelecendo um Fundo Nacional para Remediao de reas Contaminadas, com recursos advindos de alguns fundos de contribuio voluntria ou compulsria de determinados grupos industriais, de fundos nacionais, estaduais ou municipais do meio ambiente ou mesmo de outros fundos mistos (pblicos/privados). Esta poderia ser uma forma efetiva de por fim controversa questo da responsabilidade legal, sugerindo-se, a exemplo da experincia internacional, que esta lei estabelea de forma expressa e inconteste: (i) a flexibilizao dos padres de remediao, com a fixao de parmetros, bases de clculo e limites pr-estabelecidos, de acordo com a proposio de uso futuro que venha

206

Que estabeleceu os mecanismos legais para a cooperao entre todos os entes federados nas aes administrativas necessrias para a proteo do meio ambiente.

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ter a rea; (ii) a excluso de responsabilidade

e concesso de benefcios

econmicos e fiscais para os empreendedores privados, bancos e instituies financeiras interessados na aquisio destas reas e sua remediao; (iii) a definio do uso do solo em funo de sua qualidade ou do grau de sua contaminao residual, de modo a viabilizar recuperaes economicamente viveis e usos futuros que permitam a comercializaes lucrativa para o investidor; (iv) adoo de metodologias para a seleo de reas prioritrias e ambientalmente viveis a uma futura revitalizao, dado o seu potencial econmico e sua importncia urbanstico-social para o Estado, levando em considerao o potencial do local, o potencial do uso e sua valorao; (v) a flexibilizao dos limites de responsabilidade civil e penal para aqueles poluidores (pblicos e/ou privados) que tenham a inteno de proceder s respectivas remediaes e (vi) averbao nos Cartrios dos Registros de Imveis de tais reas, na condio de contaminadas, dando o necessrio conhecimento aos seus novos adquirentes da sua real condio; (vii) o estabelecimento de formas contratuais, acordos e ajustes entre o rgo pblico e o responsvel, mediante a fixao de objetivos, responsabilidades e metas que venham a garantir a segurana financeira e legal para os investidores e o alcance dos objetivos da remediao pelos rgos ambientais e demais entidades fiscalizadoras. Somente assim, ser possvel que a Administrao Pblica, em seu juzo de convenincia e/ou oportunidade, garanta a todos os Administrados que pretendam ter atitude proativa na soluo do impasse, a transparncia e segurana jurdica necessria para a celebrao de Acordos ou Termos de Remediao, inibindo que venham estes a ser questionados junto ao Poder Judicirio, como descontaminao corriqueiramente tem ocorrido, de reas independentemente permitindo, da ainda, a

finalizao

dos

procedimentos legais de determinao das partes responsveis ou de suas capacidades financeiras frente aos danos j existentes ao meio ambiente e sociedade. A referida lei, se existente, dever ainda criar uma restrio legal ao uso do solo contaminado sem o atendimento a determinados padres para a sua remediao, revitalizao ou reabilitao e o clculo dos seus riscos

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remanescentes, impedindo que estas venham a ser usadas apenas visando o lucro comercial, sem a preocupao com os riscos decorrentes da obra, dos resduos gerados e da incompatibilidade do novo uso com a qualidade do solo contaminado, gerando, como em outros pases, a decadncia contnua de regies, cidades ou bairros por sua excluso do ciclo econmico. H de se destacar, por fim, a importncia do incentivo criao de fundos financeiros pblicos que iniciem processos, financiem investigaes, remediaes e motivem as participaes de investidores privados, fazendo do aporte pblico financeiro o elemento motivador para a execuo de projetos e medidas efetivas para soluo do problema das reas contaminadas, seja em funo da necessidade de revitalizao da economia regional, ou mesmo dos empregos criados, dos impostos arrecadados, dos conflitos sociais amenizados ou erradicados e das estruturas urbanas preservadas. O aporte financeiro indireto, atravs de incentivos fiscais, como realizado nos pases Anglo-Saxnicos e nos Pases-Baixos, apresenta-se tambm como mecanismo eficaz neste contexto, vez que as vantagens auferidas pelo investidor da deduo de impostos prediais e territoriais, de energia ou outras taxas referente ao terreno revitalizado ou medida de remediao, permitem um refluxo para o poder pblico, que se beneficia do aumento da arrecadao decorrente do aumento de preos imobilirios, reinvestindo este lucro em outros projetos. Pensar o problema, portanto, sob a tica das polticas pblicas voltadas ao fomento da economia e do desenvolvimento do pas em nvel federal, estadual e municipal, adotando-se soluo que passe pelo gerenciamento cooperativo entre o poder pblico e setor privado atravs, por exemplo, de parcerias pblico-privadas, parece, por fim, ser o caminho para o deslinde definitivo da questo. certo, como j dito, que o ordenamento jurdico brasileiro conta com normas gerais amplas e bem consolidadas no trato das questes ambientais do pas, onde o tema das reas contaminadas, em havendo vontade poltica e o necessrio provisionamento financeiro, poderia tranquilamente se inserir. fato, contudo, a dicotmica circunstncia de ser o Brasil, ao mesmo tempo, de vanguarda no trato legislativo de suas questes ambientais do Brasil e administrativamente incapaz de implementar as suas medidas protetivas,

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fiscalizatrias organizacional.

punitivas,

dado

emperramento

de

sua

estrutura

Tal faz com que a nica e mais clere alternativa neste sentido, a exemplo da experincia internacional, dada a urgncia na necessidade de soluo definitiva do problema, seja a insero do tema no trato dos Planos Diretores dos Municpios ou, de forma mais detalhada e presumivelmente mais efetiva, na flexibilizao da responsabilidade legal existente, utilizando-se de diploma legal prprio, qual seja, Poltica Nacional de Gerenciamento de reas Contaminadas.

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ANEXO: Relatrio elaborado pela Agencia Europeia do Ambiente AEA em 1995, por encomenda do Ambiente da Sade Publica e da Defesa do Consumidor do Parlamento Europeu, contendo uma avaliao das principais taxas ambientais ora institudas.

Instrumento

Efeito ambiental

Efeito de incentivo

Observaes sobre a eficcia global

Taxas fiscais ambientais O teor mdio de enxofre dos carburantes baixou Imposto sobre enxofre (Sucia) consideravelmente (40%), em 2 anos, obtendo-se +++ +++ redues significativas das respectivas emisses. Embora sendo uma taxa fiscal ambiental, teve um forte efeito de incentivo, provavelmente devido ao seu elevado valor. Substituio dos combustveis fsseis por bioImposto sobre o CO2 (Sucia) ?/+ ? combustveis no aquecimento urbano, em 2 anos; maior competitividade da produo combinada de calor e electricidade. Imposto sobre o CO2 (Noruega) Anlises parciais apontam para efeitos como a reduo ++ ? de 3 a 4% nas emisses totais de CO2, em 2 a 3 anos, a partir de uma tendncia ascendente. Algum impacte na acelerao da substituio das + ? cmaras de combusto, por uma companhia area, e nas emisses em geral, em 1 a 3 anos. Avaliao em curso; forte aumento da reutilizao do Imposto sobre os resduos (Dinamarca) ++ ? entulho de 12 para 82% em 6 a 8 anos e reduo da produo de resduos. O valor da taxa J quase o dobro do custo do tratamento dos resduos. Taxas de incentivo Diferenciao fiscal da gasolina sem chumbo (Sucia) +++ +++ A diferenciao fiscal contribuiu substancialmente para a erradicao do chumbo em 5 a 7 anos. O diferencial parece ter coberto os custos adicionais da produo de gasolina sem chumbo: forte efeito incentivador. A diferenciao fiscal induziu um forte aumento da quota Diferenciao fiscal do gasleo menos poluente (Sucia) +++ +++ de mercado do combustvel menos poluente, cumprindo as normas ambientais mais rigorosas em 3 a 4 anos. A reduo das taxas desses combustveis proporciona fortes incentivos pois reduz os custos de produo para um nvel inferior aos dos combustveis tradicionais. Taxa sobre os resduos txicos (Alemanha.) ++ ++ Reduo de pelo menos 15% na produo de resduos, em 2 a 3 anos. A capacidade de incinerao planeada foi

Imposto sobre voos domsticos (Sucia)

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consequentemente reduzida. A concepo e o valor da taxa incentivaram as medidas Taxa sobre os NOx (Sucia) de monitorizao e atenuao nas fbricas responsveis, +++ +++ contribuindo para reduzir em 35% as emisses de NOx, em 2 anos. Reforo bem-sucedido da poltica de concesso de licenas. Taxa sobre os adubos (Sucia) Um dos factores, no quadro da poltica de reforma + ? agrcola, que contribuiu para a diminuio do uso de adubos artificiais em 5 a 10 anos. O sistema de recompensas fiscais e de contratos + + sectoriais pode ter tido alguns impactes ambientais positivos em 10 a 12 anos. As verbas geradas por esta taxa so modestas. Impacte positivo na solicitao e concesso de licenas + + para tecnologias mais "limpas". O seu anncio precoce contribuiu para o fomento da construo de unidades de tratamento das guas residuais. Taxas por servio prestado: taxas de utilizao A taxa gerou verbas para o rpido aumento da capacidade Taxa de descarga em meio aqutico (Holanda) +++ + de tratamento. Embora o incentivo fiscal fosse baixo, o uso das receitas para esse fim contribuiu para melhorar substancialmente a qualidade da gua em 10 a 15 anos. Diviso mais justa dos custos de gesto dos resduos Taxa sobre os resduos domsticos (Holanda) + ?/+ domsticos; os valores variveis podem ter incentivado a reduo dos resduos (10 a 20% menos de resduos per capita). Taxas por servio prestado: taxas reservadas Taxas sobre as pilhas (Sucia) Esta taxa viabiliza a reciclagem de pilhas-Pb. O nvel de ++ 0 recolha, em 1993, era de 95% (60% em 1989). No caso de outras pilhas, o impacte ainda no J bem conhecido. Satisfatrias, em termos de gerao de receitas. Visam + 0 cobrir o custo das medidas de insonorizaro em redor dos aeroportos.

Taxa sobre a poluio dos recursos hdricos (Frana)

Taxa sobre a poluio dos recursos hdricos (Alemanha)

Taxas sobre o rudo dos avies (Holanda)

Legenda: +/++/+++ = efeito pequeno/mdio/elevado 0 = efeito nulo ou insignificante ? = efeito desconhecido

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APNDICE: Artigos e Definies.

Art 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V - o pluralismo poltico. Pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
ii

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. 1 o O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
iii

Art 3 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;...
iv

Art 3 -.... V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. (Redao dada pela Lei n 7.804, de 1989).
v

Art 3 -....II - degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente;
vi

Art 3 -.... III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos;
vii

Art.3... IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental;
viii

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes. (...) 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. 3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os

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infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
viii

Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: .l - ao meio-ambiente;(...).
ix

Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: .l - ao meio-ambiente;(...).
x

Art 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal, estadual e municipal, o no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo dos inconvenientes e danos causados pela degradao da qualidade ambiental sujeitar os transgressores: (...) 1 - Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
xi

Contrato urbanstico, plano de uso do solo, planta de utilizao de solo e de ocupao urbana (Stdtebaulicher Vertrag, Flchennutzungsplan, Bebauungsplan), instrumento de cunho pblico-privado que fixa e regulamenta a execuo de medidas de desenvolvimento urbanstico, determinando critrios, metas, responsabilidades, atribuies e prazos de identificao e documentao de reas suspeitas / contaminadas no plano de obras e edificaes e de cruz-las com o uso do solo e Lei de proteo do solo (Bundesbodenschutzgesetz), que exige o restabelecimento das capacidades naturais de um solo no impermeabilizado sob os critrios da proporcionalidade.
xii

So componentes do REDLAC: Protected Areas Conservation Trust (PACT) Belice; Fundacin PUMA Bolvia, Fundacin para el Desarrollo del Sistema Nacional de reas Protegidas (FUNDESNAP) Bolivia; Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) Brasil; Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO) Brasil; Fondo para la accin ambiental y la niez (FPAA) Colombia; Fundo Ambiental Nacional Equador; Fondo Iniciativa para las Amricas El Salvador (FIAES) - El Salvador; Fondo Nacional para la Conservacin de la Naturaleza Guatemala; Fideicomiso para la Conservacin en Guatemala Guatemala; Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente Guatemala; Fondation Haitienne de l'Environment Haiti; Fundacin Hondurea de Ambiente y Desarrollo (Fundacin Vida) Honduras,; Fondo Ambiental de Jamaica (EFJ) Jamaica, Small Grant Programme (SGP); Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza (FMCN) Mxico; Fundacin para la Conservacin de los Recursos Naturales (NATURA) Panam; Fondo de las Amricas de Per Per e Fondo Nacional para las reas Naturales Protegidas por el Estado (PROFONANPE) Per.

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Art. 4 Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes instrumentos de cooperao institucional: I consrcios pblicos, nos termos da legislao em vigor; II convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos similares com rgos e entidades do Poder Pblico, respeitado o art. 241 da Constituio Federal; (...) IV fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos; V delegao de atribuies de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei Complementar; VI delegao da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei Complementar.
xiv

O uso dos recursos ambientais pode gerar externalidades negativas (danos) intra e intertemporais. Dadas s dificuldades tcnica e institucional de se definir e/ou assegurar direitos de propriedade sobre estes recursos, os seus usurios no internalizam nas suas decises privadas esses custos externos. Dessa forma, os preos de mercado, ou os custos de uso desses recursos ambientais, no refletem seu verdadeiro valor econmico (ou social). necessrio, portanto, alterar o preo (custo) de utilizao dos recursos ambientais internalizando as externalidades e, assim, afetar seu nvel de utilizao. Com isso, tambm se altera o nvel do dano ambiental associado. As polticas ambientais deveriam, portanto, criar instrumentos que impusessem um sobrepreo ao uso do recurso (...). A literatura econmica postula que esse sobrepreo seja exatamente o preo ou valor da externalidade gerada, chamando-o de imposto pigouviano: para sua determinao preciso identificar esses custos externos que, somados ao preo de mercado, representariam o preo social do recurso. O preo social ento imposto a cada usurio, de modo que cada nvel de uso individual se altera e, conseqentemente, tambm o nvel de uso agregado. Esses nveis refletiriam uma otimizao social do uso do recurso ambiental em questo, porque agora os benefcios do uso seriam contrabalanados por todos os custos associados a ele, ou seja, cada usurio pagaria exatamente o dano gerado pelo seu uso. Nesse cenrio, no haveria um conjunto de objetivos ambientais como hoje adotado por quase todas as legislaes ambientais, mas sim um conjunto de preos que levariam otimizao dos usos dos recursos ambientais. Essa , obviamente, uma tarefa que enfrenta inmeros problemas de implementao justamente pela dificuldade de mensurao dos custos sociais e, de fato, nunca foi implementada na sua forma pura. Na prtica, o caminho inverso: a sociedade define politicamente um nvel agregado de uso dos recursos ambientais e cria instrumentos para atingir esses nveis. A consecuo desses objetivos tentada pelo atendimento de normas especficas a cada atividade que o agente econmico obrigado a adotar (...).Essas normas especficas so orientadas por relaes tecnolgicas que definem nveis de emisso ou de uso do recurso a serem obedecidos por todos os agentes econmicos, independentemente de seu porte, tecnologias, localizao etc. Embora o atendimento a essas normas imponha uma variao no custo do uso do recurso ambiental, esta se realiza de forma pouco flexvel, pois impe padres de uso iguais a todos os usurios sem nenhuma considerao s caractersticas especficas de cada um. Dessa forma, agentes econmicos com estruturas de custos completamente diferentes so incentivados a alcanar um

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nvel de uso igual, no podendo optar por estratgias mais custo-efetivas. A implicao imediata que os custos impostos sociedade para atingir um mesmo objetivo ambiental so desnecessariamente altos. (Motta, 2000:8)
xv

Os impostos ambientais teen a sa primeira xustificacin na correccin de externalidades negativas causadas pola actividade dos axentes (a contaminacin ou deterioro ambiental). Neste senso, a imposicin ambiental de primeiro ptimo busca restaurar a optimalidade paretiana nun contexto de anlise custo-benefcio, se ben con dificultades de diversa natureza(...). Ainda recoecendo a limitada operatividade e viabilidade da imposicin pigouviana, os impostos ambientais sub-ptimos son preferibles s hoxe omnipresentes regulacins convencionais (sobre emisins, tecnoloxias, inputs, etc.). Isto debese ao contraste entre unha aproximacin de mercado, con descentralizacin na toma de decisins, e unha aproximacin planificadora, con decisins adoitadas polo regulador. De feito, o imposto ambiental funciona a xeito de prezo pagado por poluir (ainda que asimtrico, isto , non recebido polas vctimas) que leva aos axentes a igualar os seus custos marxinais de descontaminar, xerando as custos totais mnimos de descontaminar para a sociedade. anterior eficincia esttica dos impostos ambientais une-se a eficincia dinmica, xa que os contribuintes teen incentivos continuos a reducir a contaminacin e evitar as pagamentos fiscais (mediante melloras tecnolxicas, por exemplo). Algo que desde logo non ocorre cas regulacins fixas de carcter ambiental, de novo a referncia para a describir a superioridade da imposicin ambiental. Se avaliamos este conxunto de ganncias de benestar (reduccin da externalidade, eficincia esttica e dinmica), estariamos ante o denominado primeiro dividendo da imposicin ambiental. En xeral, este dividendo o que d nome aos impostos ambientais e levou aos economistas a defender o uso destes instrumentos nas polticas ambientais desde os anos sesenta.
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Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: I impostos; II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; III contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas. 1 Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. 2 As taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos.