Republica Bolivariana De Venezuela Universidad del Zulia Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas Divisin de Estudios para Graduados Programa:

Maestra en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo

La laborizacin de la funcin pblica en La estructura de las clusulas normativas en la convencin colectiva de trabajo en el Rgimen Funcionarial

Trabajo de Grado presentado para optar al grado de Magster en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo. Mencin: Derecho Laboral

Esp. Gerardo Ramrez Tutor: Dr. Julio lvarez

Maracaibo, julio 2008

LA LABORIZACIN DE LA FUNCIN PBLICA EN LA ESTRUCTURA DE LAS CLUSULAS NORMATIVAS EN LA CONVENCIN COLECTIVA DE TRABAJO EN EL RGIMEN FUNCIONARIAL

DEDICATORIA A todos aquellos estudiosos del derecho del trabajo, cuya dedicacin, hacen que esta rama del derecho Social un instrumento para la consecucin de la justicia social.

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AGRADECIMIENTO

A La Gobernacin del Estado Zulia, por su apoyo institucional. A mi madre por su eterna ayuda y amor A mi compaera Sandra Miranda por su infinita comprensin y paciencia. A mi tutor Julio lvarez, por sus sabios consejos. A dios todopoderoso sin su ayuda esto no hubiese sido posible.

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Ramrez, Gerardo Jos. LA LABORIZACIN DE LA FUNCIN PBLICA EN LA ESTRUCTURA DE LAS CLUSULAS NORMATIVAS EN LA CONVENCIN COLECTIVA DE TRABAJO EN EL RGIMEN FUNCIONARIA. Universidad Del Zulia. Maestra en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo. Maracaibo, 2008.

RESUMEN

La presente investigacin tiene como propsito, Determinar la influencia de la Laborizacin de la funcin pblica en la estructura de las clusulas normativas de la convencin colectiva de trabajo en el rgimen funcionarial. El tipo de investigacin desarrollada es documental, descriptiva y jurdico dogmtica. El diseo es de carcter Bibliogrfico. La tcnica empleada fue la observacin documental. Dicho proceso se desarroll entre Febrero de 2007 a Junio de 2008. Analizar la naturaleza jurdica de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, analizar la naturaleza jurdica de la funcin pblica y analizar la tendencia hacia la laborizacin de la funcin pblica. El influjo de los sujetos colectivos, y el desarrollo supra constitucional de la libertad sindical, han permitido la penetracin de instituciones propias del derecho del trabajo, en el mbito de la funcin pblica, considerada en otros tiempos como una estructura de rgido carcter estatutario. Instituciones como el convenio colectivo de trabajo, producto de la interrelacin de los sujetos colectivos, hoy da ha regulado derechos de los funcionarios pblicos de carrera, considerados en tiempo atrs como de nica fijacin por parte del imperium del Estado. Sin embargo, desde la vigencia del artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo de 1990, se ha asumido el estudio de la laborizacin de la funcin pblica, precisamente por la penetracin de instituciones propias del derecho colectivo del trabajo; lo que ha permitido que la relacin jurdico colectiva formada entre el Estado, actuando como empleador, y los sindicatos de funcionarios pblicos, creen verdaderas normas jurdicas por efecto de la autonoma colectiva, sin estar provistos de imperium

Palabras claves: Laborizacin de la funcin pblica, Sindicatos, Convencin Colectiva, Relacin jurdico Colectiva.

Ramrez, Gerardo Jos. The Structure of the Normative Clauses in the Collective Bargaining Agreement of the Public Function. Universidad Del Zulia. Maestra en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo. Maracaibo, 2008.

ABSTRACT The goal of the current research is to determine the influence of the Laboralization of public function in the structure of the normative clauses in the collective bargaining agreement at the public regime. It is a documentary, descriptive and juristic investigation. It has a bibliographical design. The employed method was the documentary observation. Aforementioned process was developed between February, 2007 year and June, 2008 year. To analyze the juristic nature of the collective bargaining agreement, to analyze the nature of public function and to analyze the tendency to the Laboralization of public function. The effect of the collective subjects and the development supra constitutional of the labour union freedom have permitted the penetration of typical institutions from the Labour Law in the field of public function, considered in another times like a structure of the rigid statutory character. Institutions like the collective bargaining agreement, that is product of the interrelationship among collective subjects, have regulated today rights of the public officials, which were considered in the past that the power of State only just stablished them. However, from the force of article 8 of the Organic Law of Work in 1990, it assumes the research about Laboralization due to the penetration of proper collective law institutions. In fact, this circumstance has permitted that the juristic relationship between the State as an employer and the syndicates of public officials make true rules as a consequence of a collective autonomy without imperium.

Password: Laboralization of public function, Syndicates, Collective Bargaining Agreement, collective juristic relationship.

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INDICE GENERAL VEREDICTO. DEDICATORIA... AGRADECIMIENTO.. RESUMEN.. ABSTRACT. INDICE GENERAL. INTRODUCCION CAPITULO I I. EL PROPBLEMA 1 Planteamiento. 1.1. Formulacin Del Problema 2. Objetivo General. 2.1. Objetivos Especficos. 3. Justificacin. 4. Delimitacin Del Problema.. 1 8 8 9 9 10 III IV V VI VII VIII IX

CAPITULO II II. MARCO TEORICO 1. Antecedentes De La Investigacin.. 2. Bases Tericas... 2.1.La Convencin Colectiva De Condiciones De Trabajo 2.1.1. Definicin. 2.1.2. Naturaleza Jurdica De La Convencin Colectiva.. 2.1.3. Sujetos Legitimados Para Negociar. 2.1.3.1. El Sindicato... 2.1.3.2. La Sindicalizacin De La Negociacin Colectiva 11 14 14 24 29 32 35 37

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2.1.4. Contenido De La Convencin Colectiva... 2.1.5. Efectos De La Convencin Colectiva.................................................................................................... 3. La Administracin Pblica. Definicin 4. La Funcin Pblica 4.1. Funcionarios Pblicos 4.1.1.Tipos De Funcionarios Pblicos.. 5. La Reserva Legal y El Rgimen Estatutario.. Tendencia a La Laborizacin De La Funcin 6. Pblica. Influencia Del Convenio 98 De La Organizacin Internacional Del 7. Trabajo.

39 42 44 48 56 62 65 72 79

CAPITULO III III. MARCO METODOLOGICO 1. Tipo De Investigacin. 2. Diseo De La Investigacin.. 3. Tcnicas De Recoleccin De Datos 4. Procedimiento De La Investigacin. 79 81 83 85

CAPITULO IV ANALISIS E INTERPRETACIN DE LOS RESULTADOS Analizar La Naturaleza Jurdica De La Convencin Colectiva De Condiciones De 1. Trabajo..... Analizar La Naturaleza Jurdica De La Funcin 2. Pblica. La Tendencia A La Laborizacin De La Funcin Pblica, En Las Clusulas Normativas De La Convencin Colectiva Del Rgimen 3. Funcionarial...................................................................................

87 108

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CONCLUSIONES.. RECOMENDACIONES. REFERNCIAS BIBLIGRAFICAS

136 139 141

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INTRODUCCIN

Las instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo, fueron evolucionando en el tiempo, desde su ubicacin al margen del derecho hasta su

constitucionalizacin plena. Tal circunstancia fue producto del devenir propio de los actores sociales, cuya interrelacin dialctica ha propiciado (a travs de la tradicin de cultura) grandes cambios legislativos, que permitieron a la postre la objetivacin de derechos fundamentales como la negociacin colectiva, el conflicto y la huelga. En efecto, la convencin colectiva de trabajo, que en sus inicios fue asumida como un contrato, impregnado de los principios que gravitan en materia civil y en la teora de las obligaciones, es concebido hoy da, como una verdadera fuente objetiva del derecho, virtualizando de esta forma el contenido normativo de esta institucin fundamental del derecho del trabajo. De igual forma, el impulso que el denominado estatuto internacional de la libertad sindical, y su insercin dentro de la teora de los derechos humanos fundamentales, imprimi a la libertad sindical el impulso necesario para adecuar sus principios, titulares y contenidos a la realidad mundial imperante; de esta forma Venezuela no escap de tal impulso por lo que dentro del foro laboral y sus doctrinarios, se cuestion la legitimidad del sindicato, como nico sujeto con cualidad para ser titular de la libertad sindical, y en definitiva ejercer la accin sindical, esto es, organizacin, negociacin, convencin colectiva y conflicto. En efecto, se ubic entonces dentro del contexto de los derechos colectivo del trabajo, a los denominados sujetos colectivos del trabajo, como verdaderos sujetos de

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derecho, titulares de la libertad sindical, y por tanto de la accin sindical, con cualidad para el ejercicio de las acciones colectivas. La investigacin que se propone, pretende abordar la evaluacin de estas instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo, y su impacto dentro del mbito de la funcin pblica, considerada histricamente como sometida a un rgimen estatutario, impuesto por el Estado en ejercicio de su imperium. Pues bien, estos sujetos colectivos del trabajo, que agrupan a los funcionarios pblicos, poseen cualidad suficiente para producir verdaderas normas jurdicas, an encontrndose desprovistos de ese imperium, slo con el ejercicio de la autonoma colectiva como sustrato de esa relacin colectiva, que genera verdadera fuente objetiva de derecho que se enmarca en el ordenamiento jurdico positivo vigente; con la posibilidad de constreir coercitivamente al empleador (Estado) a darle cumplimiento.

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CAPTULO I

EL PROBLEMA.

1. PLANTEAMIENTO

Frente a la concepcin individualista y subjetiva que imper hasta el siglo XIX, se opuso la tesis social y objetiva sostenida desde 1899 por la Universidad de Burdeos, particularmente por Len Duguit, del cual asegur su nacimiento la convencin

colectiva, como acto jurdico de carcter plurilateral que pretende crear una situacin jurdica objetiva, constituida por condiciones de trabajo que deben ser observadas durante el desarrollo de las relaciones individuales de trabajo, es decir, las condiciones bajo las cuales podr celebrarse, a futuro, la contratacin individual de trabajadores.

En ese sentido La convencin colectiva, como producto de la autonoma de la voluntad de los sujetos colectivos, lase organizacin u organizaciones sindicales de trabajadores y organizacin u organizaciones empleadoras, tiene como pretensin fundamental regular a travs de sus clusulas normativas las condiciones mediante las cuales se realizar el trabajo. La definicin del Bureau Internationational Du Travail, considera que se entiende por convencin colectiva toda convencin escrita concluida, por un cierto perodo, entre uno o varios patronos o una organizacin patronal de una parte y un grupo de obreros o una organizacin obrera de otra parte, con el fin de uniformar las condiciones de trabajo individuales, y eventualmente reglamenta otras cuestiones que interesen al trabajo.

Pues bien, de la idea anteriormente esbozada se desprenden caractersticas definitorias del pacto colectivo, considerando en primer trmino la necesidad de que el sujeto pactante trabajador sea una organizacin sindical, o una organizacin profesional

obrera,

y como segunda caracterstica, la supremaca jerrquica de la convencin

normativa de trabajo, sobre los contratos individuales de trabajo.

Esta institucin del derecho colectivo del trabajo, se ha caracterizado a nivel mundial por gravitar a su alrededor no solo instituciones que le son propias, sino tambin principios de interpretacin que le imprimen cierta rigurosidad, y particularidad sobre la base del orden pblico social. En ese sentido, el autor Jos Luis Monereo Prez (1996, p. 120), considera que el contrato colectivo es una categora jurdica nueva y por completo fuera de los cuadros tradicionales del derecho civil. convenio-ley que regula las relaciones de dos clases sociales. Es un

Hoy da, la mundializacin de la economa, llamada impropiamente globalizacin, que supone la integracin econmica y tecnolgica supra fronteras estatales, de alguna manera ha influenciado los ordenamientos jurdicos laborales, y dentro de ellos el derecho colectivo del trabajo, propugnando la desregulacin de la normativa laboral y en definitiva del orden pblico social, orientndola hacia la flexibilizacin de sus institutos ms emblemticos, de su contenido normativo y de sus sacramentales principios reguladores. En efecto, La Oficina Internacional del Trabajo (1999, p. 25), afirma que ... Si bien la legislacin y la negociacin colectiva mantienen su diferencias innatas, a menudo son complementarias como instrumentos para introducir medidas de flexibilidad.

En Espaa, cuyo derecho colectivo es bastante anlogo al nuestro, se han dado las manifestaciones ms importantes de flexibilidad de paradigmticas instituciones laborales, para asegurar entre otras cosas el fomento de empleo de calidad a los efectos de mejorar la misma, a travs de la introduccin de criterios de adaptabilidad, entre la gestin del recurso humano, la situacin econmica de la empresa y los cambios que eventualmente opere el mercado. En este sentido, Fernndez J. y otros (1998, p. 56) han sostenido que la bsqueda de calidad y adaptacin continua a las necesidades individuales obliga a las empresas a renovar constantemente sus estructuras organizativas para adecuarlas a las variaciones cuantitativas y cualitativas que vayan siendo introducidas en los procesos productivos. Para ello es necesario

soslayar elementos de rigidez de las empresas e implantar otros interdependientes al tiempo que flexibles.

Esas manifestaciones de flexibilidad en el orden jurdico espaol, se observan, entre otros aspectos, en materia de jornada, fijacin de salario, descanso semanal, e incluso en la funcin pblica. En efecto, Fernndez J. Y otros (1998), consideran que el nuevo orden legal favorece, igualmente, la flexibilidad en materia de jornada y, ms en general, del tiempo de trabajo a travs de actuaciones que fomentan la autonoma sobre la jornada, el descanso semanal, las vacaciones anuales, el rgimen de horas extraordinarias o nocturnas, entre otras. Destaca, en particular, la posibilidad de

distribuir de forma irregular la jornada, adaptndola a los distintos momentos del ciclo productivo, mediante una doble habilitacin al convenio y al acuerdo de empresa, superando incluso, el lmite de nueve horas diarias de trabajo efectivo o permitiendo acumular el descanso mnimo semanal por perodos de hasta catorce das.

Por su parte, el sistema jurdico laboral espaol, al momento de flexibilizar la propia negociacin colectiva, no se circunscribe nicamente a la Convencin Colectiva, habida cuenta que la autonoma colectiva no se agota en ella. En tal sentido, Merino A. (2000, p. 56), en su texto La estructura legal y convencional de la Negociacin Colectiva, sostiene que ...La profunda reforma legislativa emprendida en el 94,

incorpora reglas ordenadoras de la estructura convencional la creacin de nuevos espacios de contratacin organizacin del sistema. a los que se dota de competencia de regulacin y

En ese mismo sentido, Fernndez J. y otros (1998), consideran, al comentar la reforma laboral espaola, convencin colectiva, que el objetivo a potenciar no es exclusivamente la

sino la negociacin colectiva, toda vez que la autonoma

colectiva de la voluntad de los sujetos colectivos, no se agota a travs de un convenio colectivo en sentido propio, estatuario. denominado en el derecho laboral espaol como

En efecto, se permite otras formas de pactos colectivos, sustentados

constitucionalmente, en la autonoma colectiva y en la actividad autorreguladora de los interlocutores sociales; de esta forma puede hablarse de convenios extratestatuarios,

acuerdos de empresa, convenios realizados por unidades descentralizadas y la posibilidad del descuelgue salarial, entre otros. En este orden de ideas, Jos Lus Monereo Prez (1996, p. 122), en su obra Algunas reflexiones sobre la caracterizacin tcnico-jurdica del Derecho del Trabajo, realiza una interesante disquisicin y concluye que: En el mbito laboral las relaciones de poder jurdico vienen presidida por la intervencin estatal (Proteccin individual garantista del trabajador; legislacin de apoyo a la autonoma colectiva); por el cada vez ms acusado protagonismo de los sujetos colectivos laborales en las relaciones de trabajo (no solo en las relaciones colectivas, sino tambin en la conformacin de las relaciones individuales) y por la representacin sindical de intereses frente al Estado, producindose, incluso, por influjo de las llamadas tendencias neocorporativas en el capitalismo avanzado, un mayor peso de los acuerdos tripartitos (pactos sociales), o bilaterales entre Gobierno y Sindicatos; verdaderas formas cualificadas entre autonoma colectiva y el poder pblico.

Ahora bien, el derecho del trabajo y ms especficamente el derecho colectivo del trabajo gradualmente ha penetrado el ejercicio de la funcin pblica, caracterizada por antonomasia por el carcter estatutario que debe regular la relacin jurdicoadministrativa de los funcionarios pblicos, dentro de la cual eventualmente convergen otros textos normativos y principios de interpretacin que garantizan la vigencia de la tesis de la reserva legal como corolario del principio de la competencia.

En Venezuela, el comportamiento de la convencin colectiva, en la regulacin de las condiciones de trabajo, es el nudo al cual se enfrenta todo aquel que pretenda desentraar la naturaleza jurdica de este instituto. En su primera fase de desarrollo, el contrato colectivo es la respuesta del grupo de trabajadores, de un determinado oficio a la explotacin que el empresario ejerca sobre cada uno de sus componentes, individualmente considerados. Se identifica, desde sus comienzos con la proteccin de quienes ejercen una misma profesin, centrada en el nico propsito de imponer al empresario determinadas condiciones de trabajo, aplicables, por igual a los miembros de la profesin, cohesionados por el grupo de que forman parte.

Para Daz Morn (2003, p. 81),

la convencin colectiva de condiciones de

trabajo, es un acuerdo de voluntades de profundo contenido social y de una extraordinaria significacin en el campo de las relaciones de trabajo. Es una de las instituciones ms relevantes de la poca contempornea, tanto por sus repercusiones en el mbito econmico y social de las organizaciones a las cuales dirige sus efectos, como por su incidencia en la esfera poltica, cultural y moral de los pueblos.

Ahora bien, la convencin colectiva en la administracin pblica es un hecho de reciente data en Venezuela, caracterizado comnmente por el uso de los medios de presin y accin sindical que prev la ley, pero realizada bajo un esquema informal, bsicamente sesteado en sus inicio, en las antiguas teoras que consideraban la

relacin entre el Estado y sus empleados, como de carcter estatutario, vale decir, regido por un estatuto, vedando la posibilidad de negociar las condiciones de trabajo bajo la cuales presta su servicio un funcionario Pblico de carrera. Teoras estas que

han venido siendo superadas, hasta lo que se ha conocido como la laboralizacin de la funcin pblica.

En este sentido, la Ley Orgnica del Trabajo aprobada en el ao 1990, como instrumento normativo y antecedente directo de la vigente Ley Orgnica del Trabajo (1997), vino a conciliar de cierta forma todos los derechos que generaron los hechos e informalidad de la negociacin colectiva, con la vigencia del artculo 8 de dicha Ley. En efecto, para el profesor Marn Quijada, citado por Hands R. (1999, p 12), hoy no cabe duda sobre la existencia de un rgimen unitario para las relaciones colectivas de trabajo, actualmente plasmado para el sector pblico en el artculo 8 LOT, que ha desbordado el lindero del Rgimen Funcionarial. .

Hoy da,

se observa con suma claridad como ha ido creciendo la amplitud

convencional en el sector pblico y cmo cualitativamente ha ido creciendo su negociacin colectiva; no solamente en las convenciones colectivas suscritas por la Repblica, sino tambin en la suscrita por los Estados, lo cual la inserta en las nuevas tendencias flexibilizadotas del derecho del trabajo a nivel mundial.La convencin constituye un hecho de reciente data en

colectiva en la Administracin pblica,

Venezuela; una de sus primeras manifestaciones se sita en el ao de 1958, con la

creacin de una Junta Normalizadora de Salarios y Condiciones de Trabajo, de los obreros al servicio del Estado. Posteriormente contina con la Creacin de la Oficina Normalizadora de Salarios; seguidamente el Procurador General de la Repblica

asume la Direccin exclusiva de todos los contratos colectivos, cesando en sus funciones esta oficina.

Para 1969 se estructura un procedimiento uniforme para la discusin y firma de contratos colectivos con el sector pblico, de igual forma se cre la Comisin Permanente para la Contratacin del Sector Pblico Nacional. En este mismo orden de ideas, el 6 de Junio de 1975, se dict el Instructivo No- 11 referido al procedimiento para negociar contratos colectivos con entidades pblicas, el cual es reformado

parcialmente el 20 de Marzo de 1986, a travs del Instructivo No.- 6.

El 1 de Mayo de 1991, se enrumba definitivamente la convencin colectiva en el sector pblico, en los trminos que hoy conocemos en razn de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica del Trabajo, y la vigencia de su artculo 8 mediante el cual los funcionarios pblicos adquieren formalmente el derecho a la negociacin colectiva del trabajo, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga.

Inmediatamente despus, es decir, el 16 de Mayo de 1991 se promulg el Reglamento Parcial de la Ley Orgnica del Trabajo para negociar la Convencin Colectiva de Trabajo de los funcionarios al servicio de la Administracin Pblica Nacional, orientado, fundamentalmente, a la aprobacin de erogaciones no previstas, o fuera del presupuesto del Estado, con el objeto de obtener crditos adicionales para cumplir los compromisos asumidos en las respectivas convenciones colectivas.

Pues bien, no obstante la inexistencia de fuentes normativas que sirvieran de fundamento a la convencin colectiva en el sector pblico, en sus inicios, la misma constituy un acontecimiento social indiscutible; que fue desarrollndose mediante la suscripcin de otras modalidades y denominaciones muy especiales, es decir, acuerdos, convenios, actas convenios, acta final, declaracin de convenimiento, entre otros. Estos pactos colectivos celebrados por los sujetos colectivos del sector pblico, demostraron el ejercicio de la negociacin colectiva para uniformar condiciones de

trabajo en un universo de funcionarios pblicos, y habida cuenta de las obligaciones estipuladas en los mismos, es menester afirmar que se estaba en presencia de

verdaderas convenciones colectivas de condiciones de trabajo con la Administracin Pblica.

La Ley Orgnica del Trabajo, como instrumento marco para regular las relaciones de trabajo, ha venido a conciliar en cierta forma, todos los derechos que generaron los hechos e informalidad que en una poca campearon en las negociaciones donde se involucra la Administracin Pblica.

La doctrina es hoy conteste, en el hecho de la existencia de un rgimen unitario para las relaciones colectivas de trabajo, actualmente plasmado para el sector pblico, tanto en el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, en su Reglamento General de 1999, y en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, que ha desbordado el lindero del Rgimen Funcionarial.

Hoy las nuevas convenciones colectivas en el rgimen de la funcin pblica, poseen un contenido normativo meridianamente amplio, tratando aspectos tales como: transporte, comedor, aumento de salarios, rgimen de reposo pre y post natal, becas, horarios de trabajo, descanso legal, vacaciones, horas extras, bonos nocturnos, guarderas infantiles, bonificacin por hijos, matrimonio, nacimiento, fallecimiento, permisos, evaluaciones, ingresos, y algunos tpicos de eficiencia, entre otros, como

manifestaciones de flexibilidad de la funcin pblica.

En este orden de ideas, la actual tendencia a la amplitud convencional, fundamentalmente de su contenido normativo, no surge por casualidad. Ha sido un trabajo paulatino cuyo punto de inflexin lo constituy el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo de 1991. normativos, Sin embargo en muchos casos esa amplitud de contenidos

ha conllevado a una estructuracin deficiente de las clusulas de la

convencin colectiva en el marco de la funcin pblica, arrojando como consecuencia no solo problemas de carcter interpretativos, sino tambin de ejecucin del respectivo contenido normativo en la oportunidad de la consolidacin del presupuesto del ente u rgano pblico que se trate.

Pues bien, el problema a analizar estriba en la estructura de las clusulas de contenido normativo de la convencin colectiva en el rgimen funcionarial, caracterizadas por una amplitud de objetivos y por serias deficiencia en cuanto a su redaccin; habida cuenta que la funcin pblica haba estado enmarcada

tradicionalmente en la idea de la reserva legal, vale decir, condiciones y beneficios para este grupo de laborantes,

en la fijacin de las a travs de normas

estatutarias, en principio, no susceptibles de ser relajadas por convenio individual o colectivo alguno. Como bien lo afirma De Pedro Fernndez (2003, p. 98), La

influencia laboralista en el marco del empleo pblico tuvo, en el pasado, sus intentos de penetracin; de tal suerte que no se puede decir que sta sea cosa de reciente data. Tan es as, que en los albores de la legislacin laboral patria, con mucha anterioridad a la concepcin de un rgimen funcionarial estatutario, propio, autnomo e independiente, dicha influencia y aplicacin estaba ya presente.

1.1. FORMULACIN DEL PROBLEMA

En funcin del planteamiento antes efectuado, se formula la investigacin sobre la base de la siguiente interrogante: Cmo influye la laborizacin de la funcin pblica en la estructura de las clusulas normativas de la convencin colectiva de condiciones de trabajo en el rgimen funcionarial.?

2. OBJETIVO GENERAL:

Determinar la influencia de la Laboralizacin de la funcin pblica en la estructura de las clusulas normativas de la convencin colectiva de trabajo en el rgimen funcionarial. 2.1. OBJETIVOS ESPECIFICOS:

1. Analizar la naturaleza jurdica de la convencin colectiva de condiciones de trabajo. 2. Analizar la naturaleza jurdica de la funcin pblica. 3. Determinar la tendencia a la laboralizacin de la funcin pblica, en las clusulas normativas de la convencin colectiva del rgimen funcionarial.

3. JUSTIFICACIN:

Desde el punto de vista cientfico, la investigacin propuesta se justifica toda vez que es menester ofrecer jurdicamente una respuesta, a la sistemtica tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica, fundamentalmente en lo atinente al contenido normativo de la Convencin Colectiva de los Funcionarios pblicos, que regula

contemporneamente aspectos considerados en otrora como de estricta reserva legal, pero que sin embargo el ejercicio de la accin sindical de los sujetos colectivos en el mbito de la funcin pblica, ha impulsado sistemticamente el quebrantamiento del denominado estatuto de la carrera administrativa.

En efecto, pruebo de ello ha sido la regulacin convencional a travs de clusulas normativas, de algunos aspectos que conforman compensaciones propias del la carrera, pero mejoradas mediante el instrumento normativo por excelencia, vale decir, La Convencin Colectiva de Condiciones de Trabajo; no en vano el Estado es el principal Empleador a nivel nacional.

Como es obvio, la utilidad de la investigacin ofrecida, supone una respuesta a corto, mediano y largo plazo, del destino de la tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica y su confrontacin con las caractersticas de la carrera pblica, lo que en muchos casos se traduce en errores en cuanto a la aplicacin de las normas de contenido normativo de los convenios colectivos de condiciones de trabajo, no slo por los defectuoso trminos bajo los cuales son estructuradas, sino tambin porque en

muchos casos no son producto de una planificacin estratgica que las hilvane al devenir presupuestario, y en otros casos se aduce que vulneran la reserva de ley en algunas materias. Por otra parte, representa un aporte frente a aquella parte de la doctrina, que aboga a favor de la reserva legal y la imposibilidad de los funcionarios pblicos de negociar derechos laborales frente al Estado.

4. DELIMITACIN DEL PROBLEMA

En lo atinente a la delimitacin de esta investigacin, es menester indicar que la misma se circunscribe al rea temtica del derecho del trabajo, considerando como sub-rea, el derecho colectivo del trabajo en el marco del derecho de la funcin

pblica, razn por la cual el nfasis de la investigacin radic en los instrumentos normativos que objetivan el contenido de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, particularizando su contenido normativo.

En ese sentido se realiz un estudio documental tomando como punto primigenio de partida, el anlisis del contenido normativo de los convenios colectivos de

condiciones de trabajo ms emblemticos de funcionarios pblicos, contrastados a la luz de la doctrina ms calificada en la materia como Humberto Villasmil, Jess Cabello Ortiz, Manuel Carlos Palomeque y Mario Pasco Cosmpolis, entre otros.

A los efectos de delimitar geogrficamente la presente investigacin, la misma se desarrolla en la Ciudad de Maracaibo, Estado Zulia siendo sus resultados aplicables en el mbito nacional.

El perodo en el cual fue acometida esta investigacin fue el correspondiente a Julio de 2007a Julio de 2008.

CAPITULO II

MARCO TEORICO

1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIN

El captulo que se inicia tiene como propsito fundamental realizar un esbozo evaluativo, atinente a estudios anteriores sobre el rea objeto de la investigacin a los efectos de justificar desde el punto de vista holstico, el basamento cientfico del problema abordado. En ese sentido, nos proponemos analizar no solo trabajos de investigacin anteriores, sino tambin autores especializados en el rea mencionada, lo cual permitir abordar precisamente con criterio holstico, el trabajo de investigacin que se propone.

Puche (1999) efecto un trabajo de investigacin titulado La reserva Legal y la Convencin Colectiva en la Funcin Pblica, en el cual se plate como objetivo

general determinar que la Convencin Colectiva de Condiciones de Trabajo de los funcionarios pblicos de la extinta Asamblea Legislativa del Estado Zulia, invada la reserva legal, en lo atinente al Rgimen Jubilatorio Convencional pactado y por lo cual tales clusulas de contenido normativo se encontraban viciadas de nulidad absoluta.

En ese sentido, el mencionado investigador lleg a la conclusin que las convenciones colectivas de esa categora de funcionarios pblicos invaden la reserva legal cuando las jubilaciones son otorgadas mediante negociacin colectiva y no, a travs del mecanismo legal previsto en la Ley del Estatuto Sobre el Rgimen de

Jubilaciones de los Funcionarios Pblicos de la Administracin Central, de los Estados y los Municipios, vulnerando de esta forma el estado de derecho.

Si bien, la convencin colectiva del trabajo, constituye una reivindicacin de los derechos sociales que asisten a los funcionarios pblicos, la misma debe encajar

dentro de los lineamientos establecidos

por la ley a fin de que se adecue a los

requerimientos de las partes involucradas de tal manera que se respeten todos los principios que rigen la relacin laboral, as como el espritu que anima la celebracin de la convencin colectiva no incurra en transgresiones de los criterios tcnicos y financieros y adems se circunscriban de una defensa y proteccin de los derechos consagrados por la ley.

Por otra parte, en la investigacin realizada en el ao 2003, en el trabajo especial de grado, titulado, rgimen jurdico del funcionario pblico, especial referencia al derecho colectivo del trabajo, presentado por la Abogada Albarrn, Elisaydee, para optar al Ttulo de Magster en Derecho Laboral, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacn, se fij como objetivo general, analizar el rgimen jurdico laboral aplicable a los funcionarios pblicos, segn la normativa que regula su relacin Administracin Pblica Nacional. con la

La mencionada investigacin, estableci que la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, adopta un rgimen estatutario en cuanto al establecimiento de los derechos y deberes como condicin preexistente en la relacin entre el funcionario y el Estado por una parte y por la otra remite a la ley Orgnica del Trabajo, creando un doble rgimen aplicable a los funcionarios.

La investigacin lleg a la conclusin, con relacin a la convencin colectiva del sector pblico que rara vez est en concordancia con las regulaciones y la prctica que se adopta en el sector pblico, ello suele, reflejar, al contrario, una combinacin de las normas derivadas tanto del sector privado como la experiencia tradicional del sector pblico.

Todo ello, evidencia, que deben ser tomadas medidas distintas al momento de negociar la convencin colectiva del sector pblico, esto a consecuencia de la

necesidad de preservar los servicios pblicos esenciales para la poblacin, controlar el gasto pblico para hacer frente al dficit presupuestario y a la crisis fiscal del Estado.

Debe sealarse tambin, los aspectos aportados por la Abogado, Gutierrez,

Yolanda, en la investigacin realizada en el ao 2004, y titulada La Negociacin Colectiva de los Funcionarios Pblicos en el Marco de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, trabajo especial de grado para optar al ttulo de Magster en Derecho del Trabajo, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacn, el cual se centra en el hecho que la negociacin colectiva en el sector pblico es un fenmeno novedoso, y presenta en su desarrollo con mltiples problemas propios de sector y relacionados a la compatibilidad de un rgimen de naturaleza estatutaria ms que contractual y

sometida a la rigidez del presupuesto.

As mismo, se concluye en la investigacin en referencia, que la convencin colectiva del trabajo, debe tener como lmite las materias consideradas como Reserva Legal, pudindose discutir en consecuencia el resto de materias vinculadas a la relacin funcionarial.

Por su parte, Caballero Ortiz (2006) realiz una muy verstil y completa investigacin, plasmada en su texto El derecho del trabajo en el rgimen jurdico de la funcin pblica; cuyo objetivo fundamental era el estudio de las condiciones genricas y condicionadas del derecho del trabajo en el mbito de la funcin pblica.

Para el referido autor las referidas influencias genricas se pusieron de manifiesto, desde la vigencia de la Ley del Trabajo del 16 de Junio de 1936, en la cual jugaron un papel fundamental la jurisprudencia de los Tribunales Laborales. En efecto, en ausencia de un estatuto que regulase la relacin de empleo pblico, se consider que los funcionarios que prestasen sus servicios en organismos de naturaleza econmica les era aplicable la Ley del Trabajo.

Luego, al promulgarse la Ley de Carrera Administrativa en 1970, se acogi el derecho al pago de las prestaciones sociales que contemplaba la Ley del Trabajo y se consagr el derecho a la sindicacin; an cuando gran parte de la doctrina considera a ste ltimo como un derecho sui generis, el cual quedaba sometido a reglas propias y distintas de las previstas en la legislacin laboral.

En Junio de 2005, el Profesor e Investigador, Francisco Javier Marn Boscn, integrante del Departamento de Derecho del Trabajo, Universidad del Zulia, public, en la Revista Cuestiones Polticas, un trabajo titulado, Derecho a la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos en Venezuela, en el cual se hace referencia a la negociacin colectiva, enfocando su exposicin en la disparidad existente entre la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, especficamente en el punto relacionado al reconocimiento de los derechos colectivos a los funcionarios pblicos, pues se evidencia un privilegio a los funcionarios de carrera y discriminacin hacia los funcionarios de libre nombramiento y remocin.

El prenombrado investigador, mantiene el criterio previsto en la Constitucin, en el sentido de garantizar los derechos colectivos a todos los funcionarios pblicos, sin distingo de clase de funcionario, pero siempre atendiendo a la compatibilidad necesaria y a las exigencias de la Administracin, y garantizando en el caso de la huelga, las previsiones legales y reglamentarias sobre los servicios pblicos esenciales.

2. BASES TEORICAS.

A los efectos de una mayor inteligencia del problema objeto de la investigacin, se desarroll un esquema de trabajo, que constituye su sustentacin terica y que se estructur de la manera que de seguida se ofrece:

2.1. LA CONVENCIN COLECTIVA DE CONDICIONES DE TRABAJO.

A la concepcin individualista y subjetiva que imper hasta el siglo XIX, se erigi y opuso la tesis social y objetiva, sostenida a partir de 1899 por la Universidad de Burdeos, especficamente por su principal pensador Len Duguit, concepcin sta bajo la cual asegur su nacimiento la convencin colectiva.

La convencin colectiva de condiciones de trabajo, como elemento integrante del derecho colectivo del trabajo comparte los antecedentes, origen, evolucin y desarrollo de ste. En efecto, el devenir histrico de la humanidad reporta la aparicin de un nuevo modo de produccin, de un nuevo modelo de desarrollo econmico social; el capitalismo, que sustituy el modelo feudal de produccin, permitiendo la entrada en el mundo contemporneo de dos nuevas clases sociales, la clase obrera o proletariado por una parte, y por la otra la burguesa.

En este modo de produccin es comn la presencia de los conceptos de fbrica, industria, concentracin industrial, salario, plusvala, entre otros. Los obreros

propietarios de su fuerza de trabajo que colocan a disposicin del capitalista, propietario de los medios de produccin a cambio de un salario. La aparicin de un hecho

trascendental, el descubrimiento de la maquina de vapor a travs del uso de la energa proveniente del agua, abre la puerta de la revolucin industrial y con ella el surgimiento de innovaciones tecnolgicas como el motor mecnico que paulatinamente fue introducido en la incipiente fbrica.

En ese sentido se multiplic la productividad de la mano de obra, lo que se tradujo en la aceleracin de la concentracin industrial y el aumento de la productividad que en definitiva determin la desaforada actividad de lograr y controlar mercados

Ante ese estado de cosas, la fbrica se constituy en el centro de imputacin de las relaciones de trabajo, bajo las cuales los obreros colocaban a disposicin del propietario de los medios de produccin su fuerza de trabajo a cambio de una remuneracin, sujetos a terribles jornadas de trabajo en condiciones que suponan la explotacin del hombre por el hombre.

Con todo, el obrero compendi la necesidad

de organizarse en estructuras

capaces de enfrentar ese proceso de explotacin, y humanizar el trabajo a travs de normas tuitivas por parte del Estado, que propendieran a la mejora en las condiciones de trabajo; de esta forma surge entonces el sindicato como estructura societaria

mediante la cual los trabajadores se organizan en colectivo, para auto tutelar sus intereses laborales.

Al decir de Alegra (2005) la burguesa haba entendido de forma suficiente que, como clase dominante, deba ponerse en el poder poltico para garantizar el nuevo orden de cosas que comenzaba a surgir con este naciente sistema capitalista, que encontr trabas y obstculos por parte de monarquas obsoletas y regmenes absolutistas.

De esta misma forma trabajador, comprendi que el actuar en colectivo no era suficiente, que el control del poder poltico no poda serle ajeno, es decir, no bastaba la mejora en las condiciones de trabajo y el nivel de vida del denominado proletariado, sino que se centraron tambin en la consecucin de objetivos polticos, tales como la libertad, elecciones, y participacin; a travs de una herramienta ideolgica que le imprimi sustrato al movimiento obrero, que no era otra cosa que el manifiesto comunista de 1847, de Carlos Marx y Federico Engels.

Para Hands (1999), las instituciones colectivas la negociacin y la convencin, entre ellas- y lo colectivo en general no estn de moda; antes bien, la fuerza avasalladora del llamado neoliberalismo las ha puesto en entredicho. La adoracin totmica del mercado como supremo regulador de los procesos econmicos y, por ende, de la fijacin de los salarios a travs de la oferta y la demanda, lleva a la desconfianza en los mecanismos de intermediacin que, en vas de superar la natural debilidad del trabajador frente al patrono, busca que aquellos sean fijados de una manera concertada.

Pues bien, ya para comienzo del siglo XX, la concepcin del salario como un simple elemento del costo, como un insumo ms de la produccin de bienes y servicios es cuestionada desde una perspectiva social y tica; fundamentalmente al concluir la Primera Guerra Mundial, desde la vigencia del tratado de Versalles de 1919, que dio origen a la Sociedad de Naciones y con ella a la Organizacin Internacional del Trabajo para la Proteccin de los derechos humanos fundamentales, la mejora de las condiciones de vida de trabajo y la promocin del pleno empleo.

Para 1944 la Organizacin Internacional del Trabajo asumi decisiones de meridiana importancia en lo atinente a los fines y objetivos de la misma. En efecto, en la declaracin de Filadelfia este organismo Internacional de estructura tripartita asume la declaracin de obligaciones orientadas a deslindar la concepcin del hecho trabajo como una mercanca, sobre la base de explanacin de un conjunto de principios socioeconmico-polticos, que le dan una nueva dimensin a este hecho jurdico.

Sucede pues, que la denominada Declaracin de Filadelfia reporta principios como la libertad de expresin, la libertad de asociacin, la bsqueda del pleno empleo, la adopcin de medidas ingentes en materia de salario y ganancia, la libertad de negociacin, la libertad sindical, entre otras que han servido de fuente para la adecuacin y adopcin de medidas y mecanismos jurdicos que han sido objetivados en la estructura jurdico positiva de los pases miembros

Desde la promulgacin de la Ley de Trabajo del ao 1936 y las subsiguientes modificaciones y reglamentaciones vigentes en materia laboral, la Negociacin Colectiva, y en especfico la convencin colectiva como resultado de ella, se ha instituido como figura necesaria e indispensable para otorgar a las partes relacionadas un clima de idnea justicia frente al desequilibrio propio en la dialctica entre empleador y trabajador.

La convencin colectiva en la administracin pblica, es un hecho reciente data en Venezuela. Dentro de los antecedentes nacionales contemporneos se ubica en el ao 1958, la creacin de una Junta Normalizadora de Salarios y Condiciones de Trabajo de los Obreros al Servicio del Estado y la subsiguiente creacin de la Oficina Normalizadora de Salarios, como ente centralizador de la poltica colectiva del Estado; Posteriormente el Procurador General de la Repblica asume la direccin exclusiva de todos los Contratos Colectivos, y cesa en sus funciones dicha Oficina Normalizadora de Salarios.

De este modo, para el ao de1969 se estructura un procedimiento homogneo y uniforme para la discusin y firma de contratos colectivos con el Sector Pblico, y se

crea la Comisin Permanente para la Contratacin Colectiva del Sector Pblico Nacional. El 6 de junio de 1975, se dicta el instructivo No. 11 atinente al procedimiento para negociar contratos colectivos con entidades pblicas, el cual es reformado parcialmente el 20 de marzo de 1966, a travs del instructivo numero 6.

Con la vigencia de la Ley Orgnica del Trabajo el 01 de Mayo de 1991, y su artculo 8, se perfila definitivamente la convencin colectiva de trabajo, como un instrumento normativo en cuyo mbito de validez subjetivo era posible incorporar no solo laborantes regidos por normas de la relacin comn de trabajo, sino tambin funcionarios o empleados pblicos, adquiriendo de esta forma el derecho a discutir y aprobar convenciones colectivas del trabajo, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga.

En efecto, antes de la vigencia de la referida Ley Orgnica del Trabajo se ubicaban tres posiciones en lo atinente a la convencin colectiva de los funcionarios pblicos, una que la rechazaba sobre la base del carcter estatutario y no contractual de la situacin del funcionario; otra que la admita bajo ciertos condicionamientos y una tercera posicin que admita la convencin colectiva con prescindencia de la prohibicin que estableca el artculo 122 de la Constitucin Nacional derogada.

En este orden de ideas, para el 16 de Mayo de 1991, se dicta el Reglamento Parcial de la Ley Orgnica del Trabajo para Negociar la Convencin Colectiva de Trabajo de los Funcionarios o Empleados al Servicio de la Administracin Pblica Nacional; orientado fundamentalmente, a la aprobacin de erogaciones no previstas, o fuera del presupuesto del Estado, con el objeto de obtener crditos adicionales para cumplir los compromisos asumidos en las respectivas convenciones colectivas, denominadas para entonces "contratos colectivos descubierto", vale decir, aprobados con la carencia de los recursos presupuestarios necesarios.

El referido reglamento mantuvo su vigencia, hasta el 25 de Enero de 1999, oportunidad en la cual actual fue dictado el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, instrumento normativo ste que regula hoy da lo atinente a la negociacin colectiva con la Administracin Pblica, en cualquiera de sus niveles verticales de competencia, vale

decir,

Nacional,

Estadal y Municipal y sus organismos descentralizados

funcionalmente.

Para Daz Morn (2003), la convencin colectiva en el contexto de la Administracin pblica, constituye un hecho de reciente data en Venezuela, de lo cual se colige que a pesar de la inexistencia de fuentes normativas que sirvieran de fundamento al pacto colectivo en el sector pblico en sus inicios, la misma constituy un acontecimiento social indiscutible; que fue desarrollndose a travs de modalidades y denominaciones muy especiales, tales como, acuerdos, convenios, actas convenios, acta final, declaracin de convenimiento, entre otros.

Todas estas expresiones de la autonoma de la voluntad colectiva, celebradas por sujetos colectivos representativos de los empleados pblicos, independientemente de las estrategias de negociacin utilizadas permitieron uniformar las condiciones de trabajo en la relacin estatutaria de los funcionarios pblicos, a travs de la estructuracin de verdaderas estipulaciones de contenido obligatorio en cabeza de la administracin pblica.

En uso de las modalidades supra mencionadas,

se reporta en la historia

contempornea, el primer proyecto de contrato colectivo en el rea de la Administracin centralizada, introducido en 1959 por el Sindicato de Trabajadores del Transporte del Distrito Federal y Estado Miranda, en representacin de los chferes del Ministerio del Trabajo, incluido los conductores de los directores y el propio ministro, para ser

discutido y aprobado por ante la Inspectora del Trabajo de ese mismo despacho. En igual sentido se ubican los convenios suscritos con el Ministerio de Educacin, con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, con el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y con la Universidad Central de Venezuela.

De all pues, que la Ley Orgnica del Trabajo, como instrumento marco para regular las relaciones de trabajo, ha venido a conciliar en cierto modo, todos los derechos que generaron los hechos e informalidad que en una poca caracterizaron el ejercicio de la negociacin colectiva en la cual uno de los sujetos era la administracin pblica.

Segn Marn Quijada (1994), hoy no cabe duda sobre la existencia de un rgimen unitario para las relaciones colectivas de trabajo, actualmente plasmado para el sector pblico, tanto en el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, en su Reglamento General de 1999, y en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, que ha desbordado el lindero del Rgimen Funcionarial.

Esta incorporacin de los funcionarios pblicos al rgimen protectorio de la legislacin del trabajo es considerada como la ms trascendental innovacin incorporada a la Ley Orgnica del Trabajo; otros refieren que esta vigencia de la Ley, respecto de los funcionarios pblicos, no es ms que expresin de la tendencia a la laboralizacin de la funcin pblica, frente a la recreacin de tesis estatutarias (Villasmil P, 1992).

Dicho de otro modo, La tendencia contempornea de regular mediante convenciones y contratos colectivos las relaciones de trabajo entre la administracin pblica y sus funcionarios o empleados pblicos, parece haberse arraigado definitivamente en la doctrina y la legislacin nacional como internacional.

Por consiguiente, la negociacin colectiva, como mecanismo que propende a la formacin de un acuerdo entre las partes iguales, desde el punto de vista del derecho administrativo constituye un abandono por el Estado de su imperium, de sus omnmodos poderes para la interpretacin del inters pblico y la ejecucin de su cometidos, y al mismo tiempo un reconocimiento de los derecho individuales y de grupo de quienes participan en la formacin y expresin de la voluntad colectiva.

El estudio del derecho colectivo del trabajo en Venezuela, revela que su regulacin lo fue inicialmente desde el punto de vista legislativo y posteriormente constitucionalizado, lo que al decir de Villasmil P. (2005) se denomin

Constitucionalizacin per saltum o pendular.

En efecto la Constitucin de 1947

reconoci en su artculo 42 el derecho de sindicacin, y el artculo 63 hizo lo propio en lo atinente a los derechos a la negociacin colectiva, de conflicto colectivo y de huelga,

adems de sancionar otras instituciones del derecho colectivo, como el fuero sindical; no obstante eran derechos no atribuidos a los servidores pblicos.

Por su parte, la constitucin de 1953 suprimi los derechos colectivos del trabajo que haban sido sancionados por la de 1947 con excepcin del derecho a la sindicacin, sin embargo no era reconocida la autonoma colectiva, ni la autotutela de los intereses colectivos; derechos esto que reaparecen con la vigencia de la Constitucin de 1961.

Dentro de ese orden de ideas, la Constitucin de 1961 amplio el catlogo de derechos colectivos con el reconocimiento del fuero sindical, la clusula sindical y la participacin en las utilidades de la empresa, entre otros; adems de significar una norma de ordenamiento hermenutico en lo que respecta a la tesis de los derechos humanos fundamentales.

El artculo 90 de la Constitucin de 1961, estableca el desarrollo de las relaciones colectivas de trabajo, la negociacin, la solucin pacfica de los conflictos y el amparo de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, sin limitaciones ni

restricciones de personas o contenidos, incluyendo a los funcionarios pblicos.

La vigente Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, asume con gran precisin la constitucionalizacin de instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo. En efecto, los artculo 96 y 97 de esa carta magna

expresamente reconocen para los funcionarios pblicos el derecho de negociacin colectiva voluntaria, la convencin colectiva y la huelga; al igual que insertar de una manera contundente al derecho del trabajo, y en especfico al derecho colectiva del trabajo, dentro de la doctrina de los derechos humanos fundamentales.

Ahora bien, el Convenio 98, de la Organizacin Internacional del Trabajo del 8 de junio de 1949, ratificado por Venezuela a partir del 18 de julio de 1951, establece el derecho a la sindicacin y a la negociacin colectiva y ordena a los Estados que lo hayan ratificado que adopten medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores, por una parte, y

las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociacin voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.

Igualmente este Convenio se refiere en general a las organizaciones de trabajadores y empleadores, por lo tanto, es tambin aplicable a los funcionarios pblicos; con la nica exclusin de aquellos ligados a la administracin del Estado, vale decir, el caso de los funcionarios de confianza o de alto nivel, particularizados como funcionarios de Libre nombramiento y remocin.

En este orden de ideas es importante destacar la posicin de la jurisprudencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, que rechazaba la posibilidad de los funcionarios pblicos de contratar colectivamente con los entes pblicos.

De esta forma la sentencia del 3 de Mayo de 1977 y la del 21 de Junio de 1979 se pronunciaron acerca de la inaplicabilidad de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y en el Instituto Agrario Nacional.

No obstante, La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo asumi un criterio diametralmente opuesto en su sentencia de fecha 25 de Octubre de 1984, en la cual estableci que en las reas no reguladas por la derogada Ley de Carrera Administrativa, era jurdicamente posible la aplicacin de las disposiciones normativas de la convencin colectiva y en ese sentido consider aplicable las disposiciones sobre concursos previstas en la Convencin Colectiva suscrita entre el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y los mdicos a su servicio, en ausencia de las disposiciones legales y reglamentarias.

Recientemente, con la vigencia de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica se ha observado con mayor claridad la tendencia hacia la laborizacin de la funcin pblica, sobre la base de un mayor acercamiento hacia los preceptos laborales. En efecto, el mencionado instrumento normativo consagra claramente la modificacin in

mellius de determinados beneficios laborales, a travs de convenciones colectivas de condiciones de trabajo, circunstancia sta que en otrora no se encontraba objetivada en la legislacin estatutaria.

No obstante, ha quedado sentado que la presencia de la convencin colectiva en el mbito de la funcin pblica no resulta novedosa, muchas de las conquistas que hoy se integran en la gama de derechos laborales de los empleados pblicos, constituyen logros de las organizaciones sindicales que agrupan funcionarios pblicos de carrera y que han fruto del ejercicio de la autonoma colectiva.

Como corolario de lo expuesto, expone Milln (2004) que luego de observa lo que en lneas generales ha sido la historia de las convenciones colectivas de funcionarios pblicos en Venezuela, resulta propio afirmar que las mismas se encuentran en otro nivel de proteccin y de aplicacin, muy cercano a la legislacin laboral, lo cual ha de tenerse siempre presente, para hacer las adecuaciones que sean pertinentes.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, dispone expresamente que todos los trabajadores del sector pblico y del privado tienen derecho a la negociacin colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin ms requisitos que los que establezca la ley (Art. 96) y tienen derecho a la huelga (Art. 97). En cuanto al derecho de sindicacin, es reconocido a todos los trabajadores sin distincin alguna y sin necesidad de autorizacin previa (Art. 95). En la Exposicin de Motivos de esta Constitucin no se indica sobre las razones para reconocer tales derechos a los trabajadores del sector pblico, se limita a sealar en forma general: En el campo laboral se reconocen los derechos individuales al trabajo, a la estabilidad y a las vacaciones, as como los derechos colectivos de sindicalizacin, contratacin colectiva y derecho a la huelga por parte de los trabajadores y de las trabajadoras.

2.1.1. DEFINICIN.

En una aproximacin a la definicin del pacto colectivo como instrumento capaz de generar normas jurdico positivas, contentivas de derechos laborales puede expresarse que se trata de un acto jurdico plurilateral, que pretende crear una situacin jurdica constituida por condiciones de trabajo que deben ser observadas durante el desarrollo de todas las relaciones individuales de trabajo.

De lo anterior se colige que su finalidad se orienta a determinar las condiciones bajo las cuales podr celebrarse a futuro, la contratacin individual de trabajadores; de forma tal que por su origen es un acto-unin, es decir, especie de los actos plurilaterales y por sus efectos es un acto-regla, vale decir, fuente de derecho objetivo.

Para De la Cueva (1986) la convencin colectiva Es la norma jurdica creada autnomamente por las organizaciones de trabajadores y por los patronos para reglamentar las relaciones de trabajo en la empresa o empresas en que representan un inters jurdicamente protegible.

En ese mismo orden de ideas, para Escudero (1994), La convencin colectiva tiene como finalidad establecer las condiciones y modalidades en el desarrollo de las relaciones laborales obrero-patronales, guardando una base de equidad y de justicia.

De all que la convencin colectiva constituye un acto regulador de los contratos de trabajo, producto de un acto volitivo de las partes contratantes, es decir, el trabajador organizado sindicalmente y el empleador agrupado igualmente sujeto colectivo.

Para Barassi (1953) El convenio colectivo es, ante todo, la resultante ms tpica del coalicionismo a que ha llevado la gran industria moderna y tambin de la igualdad de condiciones en que, por obra de este mismo sindicalismo, se encuentran, en general, categoras enteras de trabajadores y de empresas en toda una regin.

Para Alegra (2005) la convencin colectiva es todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o, una o varias organizaciones de empleadores, por una parte; y por la otra, una o varias organizaciones representativas de trabajadores o, en ausencia de

tales organizaciones, representantes de los trabajadores interesados debidamente elegidos y autorizados por estos ltimos, de acuerdo a la legislacin nacional.

Dentro de este orden de ideas, Daz Morn (2003) la convencin colectiva de condiciones de trabajo constituye un acto jurdico complejo y de extraa naturaleza jurdica, toda vez que a veces se aproxima al mbito pblico y en muchos aspectos se acerca al escenario privado.

Para Carnelluti, citado por Daz Morn (2003, p.64), el contrato colectivo de trabajo, es un hbrido con alma de Ley y cuerpo de contrato. Ley, porque regula con caracterstica de generalidad, condiciones de trabajo en una determinada empresa, en una determinada profesin o en una rama de actividad, vertiendo sus efectos ms all de los sujetos concertantes; cuestin que como sabemos son facultades propias de los Legisladores. A la vez tiene configuracin de contrato, porque es un acto jurdico celebrado entre particulares para fijar condiciones de trabajo y convenir sobre derechos y obligaciones para ellos.

De all que, como concluye Torres (1992), el carcter expansivo o de extensin de beneficios convenidos en una convencin colectiva, es una de las caractersticas propias de esa institucin laboral.

Ahora bien,

Villasmil (2000, p.263) ha definido la convencin colectiva de

trabajo como el convenio que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, y uno o varios patronos o asociaciones de patronos, para establecer y regular, con alcance general, las condiciones de trabajo en una o varias o rama de actividad econmica, durante un tiempo determinado y mediante el cumplimiento de los requisitos y formalidades previstos en la Ley.

De all que, seale Escudero (1988), que la convencin colectiva es el instrumento que mejor encarna la razn de ser del derecho colectivo, pues en ella descansa la paz sindical y de la sociedad.

Seala Villasmil, F. (2000) el contrato colectivo, es el hecho de mayor de actualidad y de mayor repercusin en el desarrollo de las relaciones de trabajo. En efecto, el contrato individual de trabajo ha dejado de ser el centro del derecho laboral, en vista del crecimiento y fuerza expansiva de la convencin colectiva del trabajo. En este siglo se observa un auge formidable y creciente de la contratacin colectiva, como instrumento idneo para la regulacin de las relaciones obrero-patronales.

En ese sentido apunta Villasmil, F. (2000, p. 263) lo siguiente:

Por nuestra parte, hemos definido la Convencin Colectiva de Trabajo, como el convenio que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, y uno o varios patronos o asociaciones de patronos, para establecer y regular, con alcance general, las condiciones de trabajo en una o varias empresas o rama de actividad econmica, durante un tiempo determinado y mediante el cumplimiento de los requisitos y formalidades previstos en la Ley..

Ahora bien, desde una perspectiva ms ortodoxa, seala Caldera Pietri (1991) que el contrato colectivo de trabajo, es el acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo que emana de la negociacin colectiva; y el cual, de acuerdo a la orientacin de la Organizacin Internacional del Trabajo es el que se efecta entre un empleador, un grupo de empleadores o una o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el objeto de llegar a un acuerdo sobre las condiciones de trabajo y de contratacin.

En este mismo orden de ideas, el contrato colectivo de Trabajo, constituye el pacto de condiciones de trabajo, es el suscrito con uno o ms patronos, por una entidad laboral; esto, es por un sindicato o grupo de obreros, para facilitar la ocupacin remunerada a los trabajadores afiliados o representados Cabanellas (1979, p.71).

El legislador venezolano, ha definido en el Artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo, a la convencin colectiva en los siguientes trminos:

La convencin colectiva de trabajo es aquella que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones o confederaciones sindicales de trabajadores, de una parte, y uno o varios patronos o sindicatos o asociaciones de patronos, de la otra, para establecer las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y los derechos y obligaciones que correspondan a cada una de las partes.

La norma ut-supra, pretende recoger las finalidades de la convencin colectiva de trabajo, a travs de la cual se busca establecer las condiciones en que habr que desarrollarse, de modo, uniforme, el trabajo individual en la empresa y alcanzar la paz entre las partesAlfonso-Guzmn (2000, p. 438).

Es importante mencionar, los elementos esenciales contendidos en la definicin legal de la convencin colectiva, la institucin como tal involucra un acuerdo de

voluntades, celebrado entre representantes del sector trabajador y del sector empleador a efectos de determinar los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes intervinientes.

El legislador del trabajo, le atribuye la titularidad para suscribir las convenciones colectivas, a los sindicatos de trabajadores, vale decir, al Sindicato legalmente constituido, dejando a un lado, a los grupos de trabajadores no sindicalizados.

Es as, como del lado de los trabajadores, la figura indicada por la ley y titular para ejercer el derecho a la negociacin, y posterior suscripcin de la convencin colectiva, es necesariamente, una persona jurdico-laboral, es decir, una Organizacin Sindical, o en su defecto, una Federacin o Confederacin de trabajadores.

La reina de las fuentes del derecho del trabajo es el convenio colectivo de trabajo, razn por la cual resulta forzoso explanar las ideas que desde un punto de vista ontolgico seala lvarez (2007, p. 248):

Cuando se analiza el convenio colectivo de trabajo, debe hacerse desde dos puntos de vista: Uno a efectos de medir sus perspectivas, y en segundo lugar, del esquema jurdico de la que forma parte. Si se analiza como fuente del derecho laboral, estaremos frente a su principal soporte jurdico para la interpretacin y aplicacin de las condiciones y beneficios del trabajo asalariado. Un esquema de gran importancia y constituye los cimientos de su edificacin, es la forma de elaboracin del convenio con la representacin. Como muestra Martn Valverde, es la actividad de las representaciones de los trabajadores y empleadores en los distintos mbitos o unidades de negociacin.. Dentro de esta perspectiva, considera Carballo (2000) que la convencin

colectiva tendr por objeto regular en masa las condiciones de trabajo en una rama o sector de actividad, empresa o establecimiento, o incluso, slo en lo que respecta, en cada uno de estos mbitos, a determinadas categoras de trabajadores en atencin a su profesin, arte u oficio.

Con mayor alcance, considera Bernardoni de Govea (2004), que la convencin colectiva constituye la manifestacin ms exitosa de la negociacin colectiva entre los sujetos del mundo productivo, patronos y trabajadores, es uno de los instrumentos fundamentales del derecho del trabajo.

En efecto, es necesario atribuir a este instrumento normativo, gran parte del mrito de la especialidad de la disciplina laboral, por haber constituido el vnculo privilegiado para la concrecin del llamado carcter progresista de la disciplina laboral. Mediante sus funciones preventivas y componedoras de los conflictos colectivos del trabajo, se explica el celo reglamentarista o intervencionista del legislador en esta institucin, que sirve de instrumento coadyuvante a la paz social.

Por ello afirma Bernardoni de Govea (2004, p. 193):

Constituye, conjuntamente con el derecho de asociacin en sindicatos y el derecho a la huelga, los elementos esenciales de la libertad sindical, siendo esta el primer derecho fundamental en el trabajo, a travs del cual se actan la

dignidad del trabajador y el derecho a la participacin en la empresa y en la vida social y poltica, as como por sus efectos multiplicadores sobre las condiciones de trabajo.

2.1.2. NATURALEZA JURDICA DE LA CONVENCIN COLECTIVA.

Referirse a la naturaleza jurdica de la convencin colectiva de trabajo, como negocio jurdico, no es una tarea fcil para el estudioso del derecho colectivo del trabajo, habida cuenta que, como lo afirma Daz (2000) posee una extraa naturaleza jurdica que la constituye en un acto jurdico complejo, toda vez que a veces se

aproxima al mbito pblico, y en muchos aspectos al privado. Por esto sin duda se afirma, que por su origen es un acto unin, especie de los actos plurilaterales, y por sus efectos, es un acto regla, es decir, fuente de derecho objetivo.

La doctrina especializada reporta dos tendencias que pretenden explicar la naturaleza jurdica de la convencin colectiva, por una parte la tendencia

contractualista encabezada por la Escuela Italiana y por la otra la tendencia objetivista, dentro de la cual se destacan Carnelutti, Costamagna y Cioffi.

En efecto, la tendencia contractualista, encabezada por Jacobi, explica el fenmeno de la convencin colectiva sobre la base que el sujeto laboral estara representado por la figura sindical y siendo que el sindicato se inscribe para su conformacin y funcionamiento dentro del sistema de libre asociacin, es igualmente libre la voluntad as manifestada.

Por otra parte la tendencia objetivista, consideran que el contrato colectivo es una figura indita en el derecho, razn por la cual es una fuente autnoma y propia del derecho del trabajo.

La tendencia objetiva para soportar su tesis, frente a la tendencia contractualista, parte de las siguientes premisas:

1. La representacin supone determinacin y determinabilidad, sin embargo los trabajadores beneficiarios del mbito subjetivo de aplicacin de la convencin colectiva son indeterminables, toda vez que no solo ampara a los trabajadores afiliados a la organizacin sindical signataria, sino tambin a aquellos que no lo son, incluso a aquellos que ingresen a la empresa con posterioridad a la suscripcin de la misma.

2. Otro aspecto distintivo, es la coercibilidad, por cuanto la organizacin sindical puede compeler al empleador a celebrar una convencin colectiva, mientras que en materia contractual no es posible constreir al contratante a celebrar y cumplir en contra de su voluntad un contrato.

3.

En el contrato, cada una de las partes mantiene el vnculo en razn de intereses de orden patrimonial contrapuesto, en tanto que en la convencin colectiva el inters es comn, esencialmente en las clusulas normativas.

4.

Si bien en su gnesis el contrato y la convencin colectiva surgen de la voluntad de los particulares, difieren en sus efectos.

Por tal razn, Arria (1987, p.37) considera que el contrato colectivo contiene, siempre una reglamentacin del trabajo, ya circunscrita a relaciones individuales de categoras profesionales, ora, en un considerable efecto, extendida a mayores grupos de trabajadores.

Para Alegra (2003), se ha discutido mucho sobre la naturaleza de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, en ese sentido unos parten de la idea que es un contrato, otros que se trata de una Ley material entre las partes, y finalmente quienes afirman que es una institucin jurdica que tiene tanto de un contrato como de Ley. Por otro lado, hay quienes sostienen que la contratacin colectiva

es una norma de ley, y no una convencin entre las partes de derecho privado, las que exonera al empleador y a toda persona que con l concierte la prestacin de servicio subordinado, del principio de la fuerza obligatoria del

contrato, cuando el contenido de ste no se adapta a las disposiciones mnimas del convenio colectivo. De ese poder de alterar las obligaciones de las partes, o de invitar al juez a hacerlo, no disfruta ningn particular, sino slo la soberana determinacin del legislador (Alfonso-Guzmn 2000 p.440).

Otra parte de la doctrina, defienden que el convenio colectivo, tiene un tanto de contrato como de ley, su pensamiento esta basado en que es una institucin jurdica que tiene una mezcla se ambas vertientes.

No, es como se ha dicho varias veces, un contrato, pero participa de la condicin de la condicin de contrato en cuanto es un acuerdo de voluntades entre partes de intereses distintos, para regular, en cierto aspecto al menos, derechos patrimoniales. Al mismo tiempo, participa de la ley en cuanto significa un ordenamiento colectivo obligatorio que, dentro de muchas legislaciones, no es susceptible de ser renunciado por acuerdo individuales; y que tienen un carcter neto de institucin de Derecho Pblico, no slo por tocar materias de gran importancia en la vida social, sino porque en s misma representa un fenmeno delicadsimo que regula aspectos vitales de la organizacin colectiva moderna. Pero tampoco es propiamente una ley, porque no es un acto legislativo, sino que tiene su origen de un acuerdo bilateral (Caldera 1961 p. 203)

Por ltimo, la jurisprudencia venezolana ha acogido la tesis, y en reiteradas ocasiones, ha mantenido que los contratos colectivos son autnticos actos normativos, as ha quedado asentado en sentencia de fecha 18 de marzo de 1999, emanada del Juzgado Superior del Trabajo del rea Metropolitana de Caracas.

En lo que respecta al reclamo realizado por el actor de la aplicacin a su favor del beneficio contractual establecido en la Clusula 63 del Contrato Colectivo, ...esta superioridad observa al Juzgado de Primera Instancia que los Contratos Colectivos, tal y como la propia Ley Orgnica del Trabajo lo dispone, son autnticos actos normativos, una vez cumplidas con las formalidades legales que lo hacen revestir de ese carcter, por lo que mal puede ser objeto de prueba, por participar de la naturaleza jurdica de norma, por lo que se aplica la mxima iura novit curia a dichos instrumentos

2.1.3. SUJETOS LEGITIMADOS PARA NEGOCIAR.

Cuando se alude a la idea de sujetos legitimados para negociar y celebrar convenciones colectivas de condiciones de trabajo, se alude a los sujetos colectivos con la cualidad necesaria para iniciar, negociar y suscribir contratos colectivos.

Para Arra (1987, p. 115) Entendemos por sujetos intervinientes de la contratacin colectiva a la personas a quienes la Ley les encarga la elaboracin de este instrumento y les impone la obligacin de cumplir los propsitos y objeto que l persigue de establecer, en forma general y abstracta, regulacin de las condiciones de trabajo, entendidas en su mas amplia significacin.

Pues bien, desde la cada de la Dictadura de Marcos Prez Jimnez en 1958, se ha reconocido que el derecho a la negociacin del convenio colectivo y a la tramitacin del conflicto recae en el sindicato como sujeto de derecho colectivo. En efecto, para Villasmil Prieto (2001), es inexplicable que la Ley Orgnica del Trabajo de 1990, y su respectiva modificacin en 1997, reconozca que slo el sindicato es el sujeto colectivo legitimado para negociar el convenio colectivo y tramitar el conflicto, por lo cual oper una modificacin trascendental, no suficientemente evaluada, como es la supresin, en la Ley Orgnica del Trabajo, del derecho a la negociacin colectiva de los trabajadores no sindicalizados.

En ese orden de ideas, estima Villasmil Prieto (2001, p. 62) que No cabe duda de que la sindicalizacin de los conflictos colectivos y de la negociacin, es manifiestamente inconstitucional

En igual sentido, considera Alegra (2005), que el artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo, cuando define la convencin colectiva, le atribuye la titularidad a los

sindicatos de trabajadores, silenciando de forma absoluta a los grupos a los grupos de trabajadores no organizados sindicalmente. No obstante, el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo de 1999, estableci la posibilidad para los trabajadores no sindicalizados de suscribir acuerdos colectivos, por parte de grupos o coaliciones de trabajadores con sus respectivos empleadores.

Para Hands (1999, p. 75), En el marco de una legislacin promocional, comprensible para el momento de la dictadura en 1.958, no tanto para un movimiento obrero adulto, es por tanto inexplicable ahora que se reconozca al Sindicato como nico sujeto activo legitimado para la Negociacin Colectiva.

En ese sentido Carballo (2001) considera que, es admisible que las coaliciones o grupos de trabajadores negocien colectivamente con el nimo de regular las condiciones de trabajo pero, en este caso, el acuerdo alcanzado no revestir la naturaleza jurdica de una convencin colectiva de trabajo sino de un acuerdo o pacto sobre algn aspecto especfico de la relacin de trabajo, vale decir, que carece de la pretensin de regulacin global o general que acompaa al contrato colectivo.

Por su parte, Carballo (2001) ha sostenido que La negociacin y celebracin de convenciones colectivas de trabajo se encuentra reservada a organizaciones sindicales (de primer, segundo o tercer grado) ex artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo y por reconocimiento de funciones sindicales a los colegios de profesionales, a los cuales la ley en mencin le acredita igual derecho para ejercer las atribuciones de los organismos sindicales de trabajadores en representacin de sus miembros.

De all entonces que, en lo atinente a la materia relativa a la convencin colectiva del trabajo, la Ley Orgnica del Trabajo otorga el derecho y su titularidad tanto a los trabajadores como a los patronos pero tambin aquellas organizaciones que los representan en sus derechos e intereses colectivos, es decir, el sindicato y de forma excepcional tambin a las coaliciones o grupos de trabajadores.

En ese sentido, considera Torres (1992), que la modificacin de la Ley Orgnica del Trabajo del ao 1991, elimin la participacin del simple grupo de trabajadores para

ser firmantes de una convencin colectiva, de forma tal que solo el sindicato que represente a la mayora absoluta de los trabajadores podr concertar con el patrono o patronos, las condiciones bajo las cuales se ha de prestar el servicio.

No obstante, Villasmil Prieto (2001) concluye que la sindicalizacin del conflicto y de la negociacin colectiva, hace aparecer al sindicato como un actor social privilegiado y exclusivo frente a dos procesos vitales para la caracterizacin de un sistema de relaciones laborales, al margen de considerar inconstitucional el reconocimiento de titularidad a los sindicatos para ser quienes en exclusiva, promuevan los conflictos colectivos.

En definitiva, la fuerza y la presencia de los actores sociales en el panorama colectivo es, asimismo, un factor innegable que permite identificar el verdadero desenvolvimiento de los acuerdos laborales.

Considera Valds (1996), comentando el artculo 37.1 de la Constitucin espaola, que todo sindicato tiene constitucionalmente reconocida la condicin de agente negociador; sin embargo la titularidad del derecho a negociar tambin

comprende el mandato representativo para ser ejercido por las restantes formas de organizacin y agregacin de intereses de los trabajadores distintos de las asociativas. En consecuencia, a la luz de la legislacin espaola, la titularidad del derecho a la negociacin colectiva no pertenece en exclusiva al sindicato.

2.1.3.1.

EL SINDICATO:

En conformidad con el artculo 410 de la Ley Orgnica del Trabajo, tanto los trabajadores como los empleadores, pueden organizarse sindicalmente para auto tutelarse sus intereses colectivos; por un lado los sindicatos de trabajadores y por la otra sindicatos de patronos, en ningn caso pueden converger ambos actores sociales en un mismo sindicato, sobre la base del principio de pureza sindical.

En ese sentido, para Alegra (2005, p.75) el sindicato es El instrumento creado por los trabajadores y protegido por la ley para asumir la defensa de sus intereses, tanto los especficos y derivados de la relacin de trabajo, como aquellos otros de naturaleza general propios de su condicin humana.

Krotoschin (1962) estima que las asociaciones profesionales son uniones de trabajadores o de empleadores, de carcter permanente, con el objeto principal de influir sobre la regulacin de cuestiones profesionales comprendidas en el derecho laboral, especialmente sobre las condiciones de trabajo.

De este modo, Villasmil (2000) define al sujeto colectivo sindicato, como una unin o asociacin de trabajadores o empleadores, con el objeto de regular, de mejorar y de defender sus condiciones de trabajo, razn por la cual se trata de una verdadera persona jurdica de derecho del trabajo que, con la sola inscripcin en el registro de organizaciones sindicales que lleva generalmente la administracin del trabajo, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en el mbito de las relaciones de trabajo.

Por su parte, Villasmil Prieto (2005, p. 127) lo define como una organizacin de derecho privado que tiene por objeto la tutela de intereses colectivos de grupos o de categoras, como tales diferenciables de los intereses generales o pblicos.

Para este tratadista, las organizaciones sindicales son personas jurdicas de derecho privado, resultado del derecho a la libre asociacin, en contra posicin a la argumentacin planteada por los regmenes dictatoriales caracterizados por considerar al sindicato, como un sujeto de derecho pblico subordinado al Estado.

En ese orden de ideas, Villasmil Prieto (2005, p. 128), afirma que La naturaleza privada de los sindicatos fue contestada en los regmenes autoritarios que los reconocieron, por el contrario, como sujetos de derecho pblico que, como tales, conformaban la estructura del Estado y le servan a este, para la prosecucin de sus fines.

En razn de lo anterior, la finalidad y propsito del sindicato es el estudio, defensa, desarrollo y proteccin de los intereses profesionales y generales de los trabajadores y de la produccin, segn se trate de sindicatos de trabajadores o de patronos.

Por su parte, Palomeque (2001) estructura la definicin de sindicato, partiendo de sus tres elementos; vale decir, como una organizacin de trabajadores asalariados permanentes, para la defensa y representacin de sus intereses generales frente al empresario y sus organizaciones colectivas y eventualmente frente a cualquier otro sujeto de carcter privado o pblico.

Para Valverde (2000), el sindicato se ha definido tradicionalmente como la asociacin permanente de trabajadores para la defensa y promocin de sus intereses, en particular de sus condiciones de vida y trabajo.

En definitiva y al decir de Alegra (2005), el sindicato constituye una estructura, una organizacin con toda una reglamentacin y dinmica interna que le permite con propiedad se hable de su creacin, de su naturaleza jurdica, de su condicin de sujeto capaz de asumir derechos, deberes y obligaciones, a travs del ejercicio de la autonoma colectiva; cuya constitucin se somete al principio de legalidad sindical, y forma parte del contenido de la Libertad Sindical.

Por su parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia nmero 1449, de fecha 29 de Noviembre de 2000; ha establecido como doctrina vinculante, que los sindicatos no son asociaciones de carcter privado, sino personas jurdicas de derecho social, que persiguen fines de alto inters pblico, lo que explica la regulacin de su organizacin y funcionamiento prevista en el Capitulo II de la Ley Orgnica del Trabajo, y lo que da a dicha regulacin carcter protector, y por tanto imperativo.

2.1.3.2.

LA SINDICALIZACIN DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA

Para Villasmil Prieto (1995) una de las caractersticas principales de la negociacin y del conflicto que proporciona la Ley Orgnica del Trabajo, presencia de un modelo que sindicaliza tanto a una como al otro. es la

Los sindicatos de trabajadores y de empresarios, son las partes que estipulan el convenio colectivo de trabajo, de all que Barassi (1953) afirme que si el convenio debe reglar la relacin de trabajo, se presupone que para su formacin han de participar los interesados en la relacin, es decir, empleadores y trabajadores, mediante las respectivas asociaciones sindicales.

En ese orden de ideas, Valds (1996) en sus cometarios al artculo 37.1 de la Constitucin Espaola, considera que la doctrina cientfica ha entendido

mayoritariamente el problema de la titularidad del derecho a la negociacin colectiva, en los trminos ms amplios posibles, de forma tal que en el derecho colectivo espaol todo sindicato tiene constitucionalmente reconocida la condicin de agente negociador, no obstante la representacin de los trabajadores no se agota en esa forma asociativa, de manera que la actividad negocial puede ser ejercida por las restantes formas de organizacin y agregacin de intereses de los trabajadores, distintas a la asociativa.

En tal sentido el artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo, cuando pretende definir el convenio colectivo, le atribuye la titularidad de su negociacin al sindicato de trabajadores, lo que Villasmil Prieto (2005, p. 53) ha denominado la sindicalizacin del convenio.

Para Villasmil Prieto (2001, p. 64), esta sindicalizacin del conflicto y de la negociacin colectiva, hace aparecer al sindicato como un actor privilegiado y exclusivo frente a dos procesos vitales para la caracterizacin de un sistema de relaciones laborales, al margen que para nosotros resulte clara la inconstitucionalidad del reconocimiento de titularidad a los sindicatos para ser quienes en exclusiva, promueven los conflictos colectivos.

En ese sentido, tanto el Reglamento de la Ley Orgnica derogado, como su modificacin del 28 de Abril de 2006, mantienen la definicin de sujetos colectivos, como titulares de la libertad sindical y por lo tanto con legitimidad para el desarrollo de los contenidos colectivos de ese derecho humano fundamental.

2.1.4.

CONTENIDO DE LA CONVENCIN COLECTIVA

El artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo, dispone cual es el objeto de la convencin colectiva, a travs de esta institucin se establecen las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes.

Dentro de las disposiciones laborales, se establece de forma expresa, el contenido de las convenciones colectivas, es decir, el aspecto obligacional, contractual o de relacin. normativo y el aspecto

El contenido normativo, es el elemento predominante y centro del convenio, constituye el conjunto de de clusulas que crean derechos y obligaciones que habrn de incorporarse a los contratos individuales de trabajo, y cuya fuerza obligatoria o efectos erga omnes se extiende a todos y cada uno de los trabajadores, incorporados en su mbito subjetivo de aplicacin; se encuentra establecido en el Artculo 508 y 509 de la Ley Orgnica del Trabajo

Las estipulaciones de la convencin colectiva se convierten en clusulas obligatorias y en parte integrante de los contratos de trabajo celebrados o que se celebren durante su vigencia en el mbito de la convencin, aun para aquellos trabajadores que no sean miembros del sindicato que haya suscrito la convencin. Las estipulaciones de las convenciones colectivas beneficiarn a todos los trabajadores de la empresa, explotacin o establecimiento, aun cuando ingresen con

posterioridad a su celebracin. Las partes podrn exceptuar de su aplicacin a las personas a que se refieren los artculos 42 y 45 de esta Ley.

Dentro del aspecto normativo, se ubican el conjunto de normas que contiene la legislacin laboral y relacionada a la remuneracin y condiciones de trabajo, as como tambin clusulas relativas a la seguridad social, condiciones y medio ambiente del trabajo, etc. En ese sentido, sostiene Arra (1987, p. 66) que La parte normativa es imperativa en el sentido que no puede ser desdeada por aquellos trabajadores a quienes se dirige. Ese efecto se conserva permanentemente, no obstante el consorcio de aquella con el contenido del contrato individual del trabajo, pues procede del contrato colectivo que se lo ha dado. En efecto, el contenido normativo resulta irrenunciable, atributo complementario del anterior, que asegura la realizacin de los fines del contrato colectivo. Se ha dicho que esta regla deroga el derecho comn de los contratos, al impedir el ejercicio de la autonoma de la voluntad para autoregular el contrato individual en forma diferente a como lo establece el contrato colectivo. Es por ello que al decir de Arra (1987), la parte normativa se integra en los contratos individuales de los trabajadores a quienes se les aplica. Ello genera los efectos automtico y de extensin de la convencin Colectiva de condiciones de trabajo. Dentro de este tipo de clusulas encontramos, las que conciernen a la ejecucin del contrato de trabajo, fijacin de salarios, horas extraordinarias, jornada de trabajo, das feriados, descanso, vacaciones, suministro de alimentos, jubilacin, entre otras. En lo que respecta al contenido obligacional de la contratacin colectiva, supone aquel grupo de clusulas que crean obligaciones para las partes celebrantes de la convencin, es decir, clusulas que crean compromisos o responsabilidades y que no deben ser incorporadas a los contratos individuales.

Esta parte, al decir de Arra (1987), est estructurada por las clusulas que establecen beneficios directos para los sujetos colectivos, es decir, para el sindicato, como contribuciones permisos para delegados sindicales, formacin de comits, extensin de los privilegios de inamovilidad sindical, entre otras. En todos estos beneficios que recibe el sindicato del patrono y que se incorporan a la convencin colectiva, no hay contra prestacin del sindicato haca el patrono, de tal manera que en definitiva terminan constituyendo obligaciones unipersonales. Para Arra (1987), por su naturaleza, la parte contractual del convenio colectivo de condiciones de trabajo, es de carcter accidental, pues no se requiere su presencia, para darle configuracin y an, en casos extremos, puede faltar sin que se perjudique aquel. Por otro lado, hay estipulaciones, denominadas de envoltura de la convencin, formada por el conjunto de clusulas destinadas a asegurar la ejecucin de la convencin colectiva y relacionada a la duracin del contrato, reglas para la conciliacin, entre otras Y por ltimo, la convencin colectiva, contiene clusulas eventuales, accidentales o accesorias y reguladoras de materias ocasionalmente la atencin o inters de las partes. En este orden de ideas, La Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia No. 4 del 23 de Enero de 2003 (ngel Luis Puerta Pinto contra el Ejecutivo del Estado Guarico), estableci la siguiente doctrina jurisprudencial, en resguardo del efecto normativo de las convenciones colectivas de condiciones de trabajo: () es un principio judicial de la prueba judicial que el derecho no es objeto de prueba, pues se encuentra comprendido dentro de la presuncin legal iuris et de iure establecida en el articulo 2 del Cdigo Civil, segn la cual: La ignorancia de la Ley no excusa de su cumplimiento, con fundamento en la cual se presume conocido, sobre todo por el Juez, lo que est consagrado como el principio iura novit curia, el juez conoce el derecho y por tanto, las partes no tienen la carga de probarlo, ni el juez el deber de examinar las pruebas que las partes hayan producido para la comprobacin de su existencia, porque el deber de analizar que ocupan

y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido en juicio, en conformidad con lo dispuesto en el artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, se refiere a la prueba de los hechos, no del derecho.

2.1.5.

EFECTOS DE LA CONVENCIN COLECTIVA Los efectos de la convencin colectiva, se encuentran perfectamente

delineados en la legislacin laboral, y pueden enmarcarse desde varios puntos de vista, tomando en cuenta el tiempo, el territorio, los sujetos receptores de la misma y las situaciones sobrevenidas. Desde el punto de vista del tiempo, la convencin colectiva, es criterio reiterado del Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala Constitucional, (aos 2001 y 2002) que la convencin colectiva, comienza a surtir efecto A partir de la fecha y hora en que es depositada por cualquiera de las partes celebrantes de dicha convencin, ante el rgano correspondiente del Ministerio del Trabajo. A partir de ese momento toma existencia como materializacin de las voluntades de las partes negociadoras, en relacin a las condiciones conforme a las cuales se va a prestar el trabajo y a los derechos y obligaciones que a cada una de ella corresponde; e igualmente desde ese momento se convierte en un instrumento normativo, y como tal, no susceptible de valoracin como prueba en una situacin litigiosa, sino de interpretacin.

En cuanto a los efectos que produce la convencin colectiva, para los sujetos intervinientes en la misma, la doctrina laboral, ha establecido dos efectos de suma importancia, a saber, el Efecto Automtico y el Efecto Expansivo. A la luz de los establecido en los Artculos 508, 509 y 524 de la Ley Orgnica del Trabajo, el principio del efecto expansivo, se encuentra relacionado, a que las estipulaciones de la convencin se aplican por igual a todos los trabajadores

contratados ante, durante y despus de su vigencia. As mismo, con este principio se alude a que la convencin colectiva se aplica no slo a los miembros de la organizacin sindical que haya negociado y suscrito la convencin colectiva,

sino

tambin a todos aquellos trabajadores no inscritos en

la misma, por ser

indiferentes a ella, o estar afiliados a otros sindicatos minoritarios. En cuanto al efecto automtico, y en virtud de la cual, las estipulaciones contenidas en las convenciones colectivas se convierten en obligaciones para las partes intervinientes, y en parte integrante de los contratos individuales de trabajo, o que se celebren bajo su vigencia, sin embargo existe una excepcin a esta regla, y es la relacionada a los empleados de direccin y confianza patrono en la discusin de las convenciones colectivas. En relacin al territorio o jurisdiccin, los efectos de la convencin colectiva, se encuentra relacionados y regulados en el Artculo 513 de la Ley Orgnica del Trabajo, dicha normativa dispone, que la convencin debe aplicarse en todos los departamento o sucursales de la empresa, inclusive si estos estuvieren asentados en jurisdicciones distintas. As mismo cuando la convencin colectiva se celebre con el sindicato que represente la mayora de los trabajadores de la empresa, se aplicar tambin a y los representantes del

quienes presten servicio en los departamentos o sucursales que posea, inclusive en jurisdicciones distintas. En ese sentido, para Valds (1996), comentando los efectos de la convencin colectiva, de acuerdo al Estatuto de los Trabajadores de Espaa, seala que dicho instrumento normativo atribuye eficacia inderogable tan slo a los convenios colectivos que la propia Ley regula en su Ttulo III, esto es, a los convenios colectivos que precisamente por ser negociados en la forma all prevenida gozan de eficacia personal erga omnes; de tal forma que los restantes convenios habran quedado desprovistos consiguientemente de eficacia normativa, es decir, relegados a simples pactos sujetos a las reglas generales de derecho privado. Lo anterior sin perjuicio, de la denominada doctrina de los convenios atpicos o extraestatutarios, que segn Quintanilla (1992), constituye un sistema regulado no por el Estatuto de los Trabajadores de Espaa, sometido bsicamente al rgimen general de contratacin.

En efecto, sostiene Quintanilla (1992, p. 11) que el convenio extraestatutarios: es tambin un acuerdo de los representantes de los trabajadores y los empresarios o asociaciones patronales, pero q2ue no se ajusta a la citada disciplina, sino que emana genricamente, del derecho constitucional reconocido en el artculo 37.1 de la Constitucin espaola, en conexin con los artculos 1278, 1091, 1256, 1258 del Cdigo Civil. Se trata de la llamada por los tribunales negociacin colectiva laboral como un derecho del ciudadano-trabajador; dicho convenio se rige por las reglas generales del Estatuto de los Trabajadores en su dimensin bsica. Su eficacia no es general, sino que se limita a los sujetos representados por las partes que negocian dicho convenio colectivo extratestatutario.

3.

LA ADMINISTRACIN PBLICA. DEFINICIN La Administracin pblica, por lo general, es entendida como una organizacin

integrada por un personal profesional, dotada de medios econmicos y materiales pblicos que pone en prctica las decisiones tomadas por el gobierno. Se compone de todo lo que la hace efectiva: funcionarios, edificios pblicos, entre otros. Por su funcin, es el enlace entre la ciudadana y el poder poltico. Sin embargo, no solo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funcin administrativa por habilitacin del Estado.

No obstante, el concepto de Administracin Pblica puede ser entendido de dos puntos de vistas. Desde un punto vista formal, se entiende a la entidad que administra, o sea al organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales. Desde un punto de vista material, se entiende ms bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin.

Jurdicamente,

el

concepto

de

Administracin

pblica

se

usa

ms

frecuentemente como la actividad, tarea o funcin del Estado, como cuerpo o conjunto de autoridades, funcionarios o agentes, en general, de rganos del Estado ordinariamente encargados de ejercer la expresada actividad o funcin. (Lares Martinez 1998 p. 15).

Por otro lado, la Administracin Pblica, es considerada,

como el Poder

ejecutivo en accin, con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios pblicos. La administracin, puede ser

nacional, provincial o municipal, de acuerdo con la esfera territorial de sus atribuciones. (Cabanellas 1979 p.16).

La Administracin Pblica se presenta en el contexto jurdico como un ente que sirve con objetividad a los intereses de los ciudadanos, este servicio de la

administracin se encuentra representada por los funcionarios o funcionarias, que en definitiva actan en nombre de la misma y materializan su actuacin.

Dentro de la misma, existe una diferenciacin entre la Administracin Pblica nacional, la Estadal y la Municipal, sin embargo, cada una en su nivel tiene por objetivo comn la accin de administrar la satisfaccin de necesidades de la poblacin mediante la ejecucin de polticas, planes y programas desarrollados por las distintas dependencias que la integran.

- Teora del rgano.

Mediante la teora del rgano se explica la imputacin de la voluntad humana a la de las personas jurdicas. Resulta, entonces, fundamental para el desarrollo del proceso de consolidacin del Estado de derecho, los derechos humanos y sus

garantas. El rgano es la porcin tcnica del Estado a la que se atribuyen funciones jurdicas y competencias definidas y los correspondientes cargos.

Las personas jurdicas, como el Estado, deben expresar su voluntad cuando desarrollan los cometidos para los que fueron creadas, esto es, por ejemplo, cuando realizan un contrato. Entonces corresponde preguntarse cmo la voluntad de uno o varios hombres valdrn como voluntad de esos conjuntos de bienes y personas. De dnde puede extraerse que las consecuencias de su accionar recaern sobre la persona colectiva y no sobre sus propios autores.

Se han ensayado mltiples teoras al respecto siendo las ms importantes las que siguientes:

1. Teora del Mandato: los partidarios de esta doctrina, establecen que las relaciones existentes entre la persona jurdica y la persona fsica que en su nombre acta tiene la naturaleza jurdica del mandato. (Lares Martnez 1998 p.401).

Es as, que bajo la ptica de esta teora, las relaciones establecidas entre la persona jurdica y la persona fsica que obra por ella, se conciben como una relacin de personas dotadas de una individualidad propia.

Pero esta teora es fcilmente refutable cuestionando el inicio de la situacin, esto es, cmo acta la persona jurdica para otorgar el mandato, si a travs de tal figura, una persona se obliga gratuitamente, o mediante una remuneracin a ejecutar uno o varios negocios jurdicos en cuenta de otro, que le ha otorgado la facultad para hacerlo.

La figura del mandato, involucra una persona, denominado Mandante, que le confiere poder a otro, denominado Mandatario, a efectos de que ejecute una o varias operaciones por cuenta de l, suponiendo un acuerdo de voluntades. Vemos pues, que sera indispensable que la persona jurdica tuviese voluntad para conferir el poder, esta teora perdi fuerza, toda vez, que no se explica, como la persona jurdica, pueda manifestar su voluntad de conceder el mandato.

2. Teora de la Representacin Legal: los representantes de esta teora, han sostenido, que a fin de poder actuar, las personas jurdicas tienen sus representantes legales (Lares Martnez 1998 p.403).

La Ley fija las reglas acerca del funcionamiento, de las personas jurdicas y regula las formas de dotar a las mismas de representantes legales, estos actan en nombre de sus representados y comprometen la responsabilidad de los mismos.

A travs de esta teora relacin actan existente entre en nombre de las

se explica personas sin

perfectamente las

la

naturaleza fsicas

entre que de

jurdicas y embargo, el

personas de

ellas,

problema

validez

esta teora, se ha presentado en torno a como el Estado, representante.

se d a s mismos su

3. Teora del rgano: juristas

acogida y aceptada por

un gran nmero

de

franceses, italianos e hispanoamericanos, a travs de la misma, su creador,

de origen alemn, Gierje, establece, El derecho constitucional tiene por objeto establecer las condiciones mediante las cuales un acto de voluntad realizado por ciertos individuos debe ser considerado, no ya como una simple actividad de dichos

individuos, sino una manifestacin de la vida de ser colectivo. (Lares Martnez 1998, p.404).

Bajo el pensamiento de la teora del rgano no aparecen dos personas distintas, las rganos, que personas son jurdicas expresan de su ellas teora que voluntad mismas, no se y por medio de a

parte

integrantes de

no sujetas

derecho. Es

as que a travs

esta

afirma

que una

persona acta en nombre de la otra, sino y

las personas jurdicas actan

obran por s mismas, el rgano es parte de la persona jurdica y sta no adquiere

plenitud de existencia sin sus rganos, pues sin ellos no podr moverse en el campo del derecho.

4.- LA FUNCIN PBLICA.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, promulgada en el ao 1999, al igual que lo estableca la anterior normativa constitucional, dispone que la funcin pblica comprende el ejercicio de todo un sistema de personal destinado a regular la administracin del Estado.

El Artculo 141, del citado texto normativo, establece:

La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho

La Funcin Pblica, debe entenderse como, el conjunto

de personas que

ocupan a ttulo profesional, un empleo asalariado al servicio de personas pblicas y estn sujetas a un estatuto de derecho pblico (Savaria 2002 p.65)

Por otro lado,

la Administracin Pblica

al servicio de los ciudadanos,

comprende no solo una forma estructural de carcter piramidal y coordinada, sino tambin debe extenderse funcionario a la persona que acta en su nombre, es decir, el

que materializa la accin de la administracin, a consecuencia de tal

situacin la doctrina patria ha establecido, que la funcin pblica, debe entenderse como

la actividad destinada a cumplir, desempear y ejecutar una actividad servicial a la comunidad, por lo cual debe considerrsele, como una institucin de Derecho Pblico, es

decir, la actividad que el ordenamiento jurdico reserva a los rganos-institucin y se manifiesta por los rganos individuos (Briceo y Bracho 2005 p.16)

La funcin pblica como institucin es el conjunto de valores, principios y normas, formales e informales, que pautan el acceso, la promocin, la retribucin, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la direccin poltica y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes.

Segn De Pedro (1997) la Funcin Pblica tiene su razn y campo de accin fundamental en un conjunto de relaciones que configuran un nexo entre los servidores pblicos y la Administracin que es precisamente, lo que en esencia se conoce como funcin pblica, diferenciada de otros regmenes jurdicos como el laboral.

En ese sentido, la funcin pblica constituye una institucin como otras de Derecho Pblico, debe ser examinada desde la ptica de la ciencia de la Administracin, porque registra niveles de eficiencia, organizacin, economa y moralidad, como principios cardinales de la actividad administrativa.

Cabanellas (2006, p. 423), considera que la funcin pblica en un sentido general, es la que corresponde a quienes forman parte de la organizacin estatal, ejerciendo las atribuciones derivadas de su posicin en esta.

Sin embargo, en un sentido ms ontolgico, Ctala, citado por Camba (2003), considera que la funcin pblica como institucin constituye el conjunto de valores, principios y normas, formales e informales, que pautan el acceso, la promocin, la retribucin, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la direccin poltica y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes. De tal manera que al tiempo de constituir una institucin jurdica, no se agota slo en ello; por lo cual se evidencia tambin una institucionalidad informal comportada por los modelos mentales y las

expectativas de los funcionarios y los ciudadanos hacia el comportamiento adaptativo en la funcin pblica.

Por esto, plantea Marn (2005), que en el anlisis realizado sobre los derechos colectivos de los funcionarios pblicos, ante la vigencia de la Ley Orgnica del Trabajo (1990), se destaca cmo en la segunda parte del artculo 8 se les garantiza el derecho a la negociacin colectiva, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga, aunado al derecho de sindicacin, reconocido por la derogada Ley de Carrera Administrativa (1970) y ratificada la amplitud de los derechos en la Constitucin de 1999 y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica de 2002.

En ese orden de ideas,

La prctica de la funcin pblica ha sufrido, desde

comienzos de la dcada del ochenta, dos grandes desafos: la necesidad de reducir el dficit presupuestario y, en general, los gastos pblicos y las polticas de disminucin de la mquina estatal. Todo ello se entrelaza con las transformaciones de los sistemas productivos y la consecuente mudanza de las formas de empleo.

Por ello, la ineficacia creciente del Estado muestra la necesidad de introducir modificaciones en la forma de prestacin de sus actividades. La exigencia de cuadros eficientes y capacitados hace necesario encarar profundas reformas de la mquina estatal y de las personas que desempean las diversas funciones pblicas. Por tanto la necesidad de flexibilizar la funcin pblica orienta la discusin contempornea sobre los sistemas de empleo del Estado; lo cual sirve de sustrato a la tendencia de la laboralizacin de la funcin pblica, que justifica la existencia del vigente artculo 32 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, como norma de remisin al mbito laboral de todo lo atinente al derecho colectivo.

Lares Martnez (1991), es del criterio que los empleados o funcionarios pblicos se encuentran en una situacin estatutaria, es decir, de origen legal, reglamentario y de derecho pblico, en crtica a la teora del Contrato de Derecho Pblico, como vnculo jurdico entre el Estado y los Funcionarios; argumentada por los juristas alemanes

Laband y Jellinek y al argentino Bielsa, que sustentan la mencionada teora en el hecho que el vnculo que une al Estado con sus agentes es de naturaleza contractual, pero pblica. En efecto, Lares Martnez (1991) considera que el contenido de los contratos, al menos en parte, es el resultado del acuerdo de voluntades entre los contratantes; mientras que el contenido de la situacin de funcionario es fijado anticipadamente por la Constitucin, las Leyes y los reglamentos.

En este orden de ideas, seala Garca Oviedo (1955) que el estudio de la relacin del servidor pblico, implica la determinacin de la naturaleza del acto jurdico a travs del cual un sujeto particular se incorpora al desempeo de una funcin pblica; vale decir, la naturaleza del acto que liga al funcionario con el estado, que alcanza culminante inters cuando se concreta en los empleados pblicos, esto es, en quienes profesionalmente sirven al Estado.

Para este autor, la teora contractual, que pretende explicar la relacin del estado con sus servidores pblicos; tiene una influencia tradicional del derecho civil y sus instituciones; razn por las cual quienes la propugnan consideran que en la relacin del estado con sus servidores o funcionarios, se encuentran presente todas las caractersticas propias de un contrato, es decir, hay cambio de consentimiento, voluntariamente determinado. (Garca Oviedo, 1955, p. 40).

En efecto, de acuerdo a esta tesis, el consentimiento del funcionario, no es una mera condicin para la eficacia del acto, sino verdadero requisito esencial del mismo, por ello afirma Garca Oviedo, que quienes por coaccin sirven al Estado no adquieren la condicin de empleado pblico, tal es el caso de los soldador.

Igualmente sostiene que hay objeto y causa; para el estado, el inters pblico y la prestacin que se procura; para el particular, preferentemente econmicas que obtiene. su propio inters y las ventajas

Garca Oviedo (1955), analiza tambin la tesis denominada Teora Unilateral, segn la cual la relacin entre el funcionario y el Estado no es contractual, sino que deriva de un acto de autoridad, de un acto de soberana.

En efecto, Garca Oviedo (1955, p. 42) afirma que:

El origen de la relacin reside en el deber preexistente del individuo de servir al Estado. Es un deber de sumisin impuesto a los miembros de la comunidad poltica en virtud del carcter tico del Estado, de su condicin de persona moral necesaria y de la inexcusabilidad del funcionamiento de los servicios pblicos. El carcter unilateral de la relacin de empleo, se considera ostensible en la propia organizacin de los oficios pblicos y en las relaciones entre el funcionario y el Estado durante el desempeo de aquellos.

Por ltimo, la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencias de fecha 15 de Mayo de 2001, signada bajo el nmero 000943, estableci lo que debe entenderse por funcin pblica

"con carcter general la funcin pblica es toda la actividad destinada a realizar los intereses del colectivo. Lo cual es por antonomasia la ratio de la prestacin del servicio pblico llevada a cabo por la Administracin Pblica. Esa funcin pblica en especfico est tanto delineada como regulada por el ordenamiento jurdico. As, en particular ex lege y reglamentariamente se estatuye las competencias y atribuciones que los agentes pblicos tienen, y as mismo, los fines que se persiguen con su ejercicio y sus lmites, las cuales por principio, como se expres, atienden a la realizacin del inters pblico, y en tal sentido, como es obvio, excluyen absolutamente propsitos quebrantadores de la Ley, o en general de los principios, derechos y garantas que soportan a un Estado de Derecho."

As mismo, la sentencia en referencia, define cuando se esta en el ejercicio de la funcin pblica El funcionario pblico es quien cumple la funcin pblica, la persona fsica que ejecuta las generalidades y particularidades del servicio; en otras palabras, es un agente del Estado (en sentido lato) provisto de autoridad para el ejercicio de determinadas funciones; participa permanente o accidentalmente del ejercicio de la funcin pblica, bien por eleccin popular o por nombramiento de la autoridad pblica competente, en tal sentido, con su accin opera en representacin del rgano pblico al cual est adscrito, expresa la voluntad de este. Ahora, quien es funcionario pblico, per se tiene esa cualidad las 24 horas del da, en palabras populares: esa cualidad se la lleva para su casa; por ello, por ejemplo, las regulaciones normativas de carcter general o particular destinadas a prohibir que mientras se es funcionario se puedan ejercerse otros cargos pblicos o incluso privados que se contrapongan con la actividad de servicio pblico correspondiente (con las excepciones legales, tal como aceptacin de cargos de docencia, etc.). Pero ello no significa en modo alguno que siempre se est ejerciendo dicho cargo, as, si bien siempre se tiene esa cualidad de funcionario (al menos mientras no haya operado una destitucin, suspensin, renuncia, etc.), ello no significa que siempre se est ejerciendo la funcin pblica. Para que esto ltimo ocurra deben estarse efectuando los cometidos o funciones del servicio. Por lo que cabe apuntar adicionalmente, que es perfectamente deslindable el hecho de que se estuviere dentro del horario o espacio de tiempo establecido para cumplir con la funcin pblica o incluso que se est aparentemente realizando sta, del hecho cierto e inequvoco de que se est realizando dicha funcin, es decir, en los dos primeros supuestos sealados no puede entender

Dentro de este marco, considera Alegra (2005) que resulta evidente que entre el trabajador en el sector privado y su empleador, existe un vnculo jurdico de naturaleza contractual. Conforme a ese vnculo contractual trabajador y patrono convienen las condiciones de trabajo, reguladoras de esa prestacin. De tal forma que emerge la interrogante, si tal circunstancia es traspolable a la relacin que existe entre el funcionario y el Estado.

Pues bien, este constituye el punto de discusin abordado entre dos tesis contrapuestas; por un lado la tesis tradicional que plantea que es de naturaleza estatutaria; y por otro la corriente opuesta, que se fundamenta en la equiparacin de la relacin jurdica entre el funcionario y el Estado a la relacin jurdica de naturaleza contractual entre el Trabajador y su Patrono y por tanto una relacin regulada por la Ley Orgnica del Trabajo, razn por la cual le son reconocidos al funcionario pblico los derechos fundamentales de contratacin colectiva y huelga.

Por ello concluye Alegra (2005, p. 57) que: Lo que en todo caso debe resaltarse es que la concepcin estatutaria a ultranza, esta perdiendo espacio de forma evidente. Los funcionarios pblicos estn adquiriendo cada vez un estatus frente al ente pblico, que implica el ejercicio de derechos considerados como privativos en el mundo del trabajo regido por la Ley del Trabajo y esto supone un cambio trascendental. Pareciera estarse abriendo paso a una concepcin unitaria del mundo del trabajo donde las diferencias entre Empleados-Administracin, por un lado y por el otro, trabajador-patrono van perdiendo perfiles; adecuando reas comunes.

Para De Pedro (Estudios Sobre Derecho del Trabajo, Vol. I, Libro Homenaje a Jos Romn Duque Snchez, 2003), la puesta en vigencia de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela nmero 37.522, el da viernes 06 de Septiembre de 2002, ha suscitado distintas inquietudes en el seno del mundo jurdico nacional, no solo de los sectores doctrinales, valedores de una concepcin rgida de la funcin pblica, sino tambin del conjunto del funcionariado pblico.

En ese sentido se revivi la controversia entre la visin de los laboralistas, por una parte y por la otra de los administrativistas. Para los primeros, el mundo del trabajo es uno slo; a lo ms pueden existir situaciones especiales, colectivos de trabajadores, que por sus caractersticas requieran ciertas particularidades, pero todos ellos deben estar sometidos a una misma legislacin, la legislacin laboral. Por su parte para los administrativistas, hay una diferencia entre el empleo en el sector privado, y en el sector

pblico; es diferente la naturaleza de la prestacin de servicio en uno y otro, de all que se requiera de instrumentos legales diferenciados, para el sector privado la aplicacin del Derecho del Trabajo; para el sector pblico, normas de derecho pblico, regulacin unilateral por parte del Estado, la conformacin de derechos, deberes y condiciones de trabajo reguladas por un Estatuto.

Por ello afirma De Pedro (Estudios Sobre Derecho del Trabajo, Vol. I, Libro Homenaje a Jos Romn Duque Snchez, 2003, p. 358), Esta dicotoma no ha impedido, y a ello no han sido opuestos sino los sectores ms recalcitrantes del administrativismo, que entre ambos regmenes hubiera interconexiones, trasvases, de modalidades laborales..

En efecto, para este autor, con la vigencia de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, se evidencia una clara tendencia hacia la aproximacin, o integracin, de la prestacin del servicio pblico regulado por la Ley, hacia el derecho laboral.

La Oficina Internacional del Trabajo (1986), considera que la funcin pblica, es la parte del aparato estatal, a la que se confa la tarea de poner en practica las polticas decididas por lo Ministros. En otros tiempos, los funcionarios pblicos se3 encontraban en una situacin especial, que tenda a distinguirlos de los trabajadores en general.

De esta manera, la Oficina Internacional del Trabajo (1986, p. 76), comentando el Convenio 98, de la Organizacin Internacional del Trabajo, sostiene:

Desde que se adopt ese Convenio han tenido lugar al menos dos cambios importantes. El primero fue el crecimiento del sector pblico. En todas partes del mundo el aparato del Estado ha tendido a aumentar de tamao y a extender su accin a nuevos campos; los servicios pblicos de salud, transporte, suministro de energa y muchos otros han crecido, y las empresas estatales comerciales, industriales y agrcolas, aquella a que se refera la enmienda propuesta por los miembros trabajadores que ya se mencion, han aumentado tanto en nmero como en tamao. Todo esto ha hecho que en la mayor parte de los Pases el Estado se convirtiera en el empleador ms importante. El segundo cambio fue menos concreto, menos

visible: Paulatinamente se ha ido abriendo paso la idea de que el empleado pblico es un trabajador como cualquier otro, as es no solo como lo percibe ahora la opinin pblica, sino como se percibe a si mismo.

4.1.

FUNCIONARIOS PBLICOS.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, estableci como principio general que los cargos de la Administracin Pblica, son de carrera con excepcin los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y los obreros; con el propsito de auspiciar, mantener y consolidar una Administracin Pblica moderna, dinmica y eficiente.

El artculo 3, de la Ley del Estatuto sobre la Funcin Pblica, publicada en Gaceta Oficial de fecha 06 de Septiembre de 2002, considera, que ser funcionario o funcionaria pblico toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempee en el ejercicio de una funcin pblica remunerada, con carcter permanente

No obstante, segn Rondn de Sans (2003) la nocin de funcionario pblico comprende a quien ejerce una funcin pblica por cualquier ttulo que sea y en cualquier condicin, pues lo que lo define es el ejercicio de la funcin pblica.

En ese sentido se ha considerado tradicionalmente funcionario pblico a todo individuo que ejerce funciones pblicas en una entidad estatal, incorporado mediante designacin u otro procedimiento legal. Se trata de una definicin amplia, no siempre aceptada por las legislaciones nacionales que suelen restringir el concepto al personal estatutario; excluyendo, as, a los contratados y a los que estn sujetos al rgimen de derecho laboral comn.

La doctrina patria, define a los funcionarios pblicos como los individuos que, en razn de nombramiento de autoridad competente o de otro medio pblico, participan

en el ejercicio de funciones pblicas, al servicio de entidades estatales (Lares Martnez 2002 p.360).

Segn Sayagus Laso (1988) los elementos esenciales que delinean la figura del funcionario pblico son: a) ejercicio de funciones pblicas (administrativas, legislativas o jurisdiccionales, agentes polticos, funcionarios de carrera, transitorios y accidentales, mediante retribucin o meramente honorarios; b) la actividad debe prestarse en entidades estatales, es decir, incorporados a ellas (por designacin, eleccin, entre otras; c) la prestacin debe realizarse en una entidad estatal.

De lo anterior se desprende que uno de los elementos esenciales del sistema de carrera, como sistema tradicional de empleo pblico, es la existencia de una norma, o conjunto de normas, que regulan la situacin funcional y la actividad profesional del servidor pblico. Las definiciones bsicas y la reglamentacin de sus derechos y obligaciones son la materia primordial del estatuto. El mismo introduce una distincin clara con el resto de los trabajadores del pas que estn sujetos habitualmente a las normas y principios del derecho laboral o derecho del trabajo.

Para Len Duguit (1928), citado por Lares (1991, p. 427), el empleado pblico puede definirse as:

Se designa agente pblico a toda persona que participa, ya sea de manera permanente, temporal o accidental, en la actividad pblica, sin tener el carcter de gobernante directo o representante, siendo indiferente la naturaleza de sus actos, ya sean de orden jurdico o bien consistan en simples operaciones materiales.

De all entonces, que el autor citado clasifique a los funcionarios en agentes empleados y en agentes funcionarios.

La doctrina Italiana, en contra posicin a la Alemana atribuye determinados caracteres a la nocin de funcionario pblico y de empleado pblico, desde puntos de vista muy diferentes, de all entonces que se reputen funcionarios, desde esta ptica, los titulares de los rganos, vale decir, de los oficios pblicos.

Segn DAlessio (1930), citado por Lares (1991), son funcionarios pblicos:

Las personas que a causa del oficio pblico al cual estn adscritas son llamadas a formar la voluntad del ente pblico, a ejercer su representacin y empleados, los que estn a disposicin de dicho ente, para la prestacin permanente, profesional y remunerada de su actividad.

Ahora bien, en la legislacin venezolana, desde la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa se ha hecho un uso indistinto de los trminos funcionario y empleado, para designar a todas las personas que prestan servicios a la administracin pblica; por tal razn seala Lares (1991) que tanto el Constituyente de 1961, como el legislador ordinario han tenido el propsito evidente de abarcar en sus disposiciones a todos los servidores pblicos de la Administracin, sin discriminacin alguna. Por tal virtud, seala Lares (1991, p. 435)) que funcionarios o empleados pblicos son los individuos que en razn de nombramiento de autoridad competente o de otro medio de derecho pblico, participan en el ejercicio de funciones pblicas, al servicio de las entidades pblicas estatales. A medida que el Estado se expanda y haca ms burocrtico, la definicin bsica de funcionario pblico, perdi suficiencia para abarcar a todas las personas que mantenan una relacin personal, subordinada y remunerada con la Administracin Pblica, para entrar entonces en la diatriba de determinar quien era realmente funcionario.

En ese sentido, el Profesor, Jess Caballero Ortiz (1992, p. 83), tratando de elaborar una visin mas amplia de cual fue la evolucin del criterio de la relacin del funcionario pblico en la legislacin venezolana. Explano su criterio, fundamentado su opinin en una jurisprudencia francesa, de la siguiente forma:

El punto de vista de la Oficina Central del Trabajo lo ms probable tenia su fuente inmediata en las tesis jurisprudenciales francesas conforme a la cual los servicios pblicos de carcter econmicos prestados por el estado, es decir, aquellos que funcionasen en las mismas condiciones que una empresa privada!, quedaban sometidas al derecho privado. Tal tesis fue desarrollada en la decisin del tribunal de conflicto francs el 22 de enero de 1921 tuvo el mrito de aplicar por primera vez, la nocin de gestin privada a los servicios pblicos en bloque y as a organizaciones estatales en su conjunto. Luego en forma ms concreta el fallo del consejo de estado francs del 26 de enero de 1923 (Robert Lefrgeyre) decidir, que en un servicio pblico industrial y comercial, slo el empleado que ejerza funciones de direccin tendr el carcter de funcionario pblico. Los servidores subalternos se encontrarn en situacin jurdica de asalariado sometidos al derecho privado. Pues bien, recapitulando, las decisiones francesas de 1921 y 1923 pudieran haber ejercido alguna influencia en la doctrina sustentada por nuestra Oficina Nacional del Trabajo conforme a lo cual los servidores de las explotaciones, establecimientos o faenas relativas al sistema econmicos quedaban sometidos a la Ley del Trabajo y limitar as el alcance del Art. 2 del reglamento

En efecto, en razn de la problemtica de cmo deba determinarse quien era funcionario pblico; la administracin pblica tendi a resolver dicha situacin acogindose al criterio formal del nombramiento y la juramentacin que deba tener cada ciudadano, para ser considerado funcionario pblico, criterio rechazado por los tribunales competentes, en virtud de que es menester indagar y puntualizar la

naturaleza misma de los servicios prestados y distinguir sobre lo que la doctrina ha establecido sobre los servicios de autoridad y gestin, concluyendo que deben ser excluidos de la proteccin laboral solo los funcionarios comprendidos en aquellos y amparados a las normas que regulan dichos servicios.

Por su parte, La reforma que sufri la Ley del Trabajo de 1936, en el perodo comprendido en los aos 1944-1945, abord la problemtica que se presentaba en la legislacin anterior relacionada a la definicin de funcionario pblico, apoyando su criterio en la tesis del nombramiento; por lo cual afirma Sainz (2003 p.17) de manera expresa, lo que deba entender por funcionario pblico: por funcionario o empleado pblico la persona que mediante eleccin o en virtud de un nombramiento, debidamente otorgado por la autoridad competente y previa juramentacin de ley

desempee un cargo en un organismos integrado de la administracin pblica.

En este sentido, la idea de funcionario pblico, generalmente es vinculada con el del funcionario al servicio de la Administracin Pblica, tal definicin se vincula con el contenido del artculo 144 de la Carta Magna y del Artculo 3 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblico, al cual se ha hecho referencia, de tal forma que la definicin contenida en los instrumentos normativos, involucra tres aspectos de suma importancia y que caracterizan a un funcionario pblico, estos son, nombramiento efectuado por la autoridad competente, desempeo de la funcin pblica remunerada y permaneca.

Dentro de este orden de ideas,

la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 27 de Marzo de 2003, se pronunci en los siguientes trminos:

Ello as, siendo que la Constitucin de la Repblica de Venezuela prev el ingreso a la Administracin Pblica mediante la realizacin de un concurso pblico, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, no pueden los rganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el status de funcionario de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos aos la doctrina y la jurisprudencia venezolana() No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administracin mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusin la Constitucin o la Ley, o que estn prestando

servicio en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrn derecho a percibir los beneficios econmicos de su efectiva prestacin de servicio, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso pblico, es decir, a la remuneracin correspondiente al cargo que desempea as como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relacin laboral, pero en lo que atae a su estabilidad y a los derechos derivados de sta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicacin de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y as se decide

La jurisprudencia supra transcrita, modifica la doctrina que haba sido aceptada pacficamente, que no es otra que la existencia de nombramientos tcitos, bajo la consideracin conforme a la cual la falta de cumplimiento de las formalidades ajenas al ingreso de la funcin pblica no era imputable al propio funcionario sino a la Administracin.

Con el objeto de reforzar la definicin de funcionario pblico explanada hasta ahora, se considera de suma importancia, traer a colacin la definicin aportada por la Ley Contra la Corrupcin, publicada en Gaceta Oficial de fecha 07 de Abril de 2003, habida consideracin, que la misma, no coincide con el contenido establecido en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, lo que supone, que una persona puede tener la cualidad de funcionario pblico bajo la Ley contra la Corrupcin y no tenerlo, sin embargo en lo que respecta al rgimen funcionarial.

Es as, que la Ley Contra la Corrupcin en el Artculo 3, dispone de forma expresa lo siguiente: Sin perjuicio de lo que disponga la Ley que establezca el Estatuto de la Funcin Pblica, a los efectos de esta Ley se consideran funcionarios o empleados pblicos a: 1. Los que estn investidos de funciones pblicas, permanentes o transitorias, remuneradas o gratuitas originadas por eleccin, por nombramiento o contrato otorgado por la autoridad competente, al servicio de la Repblica, de los estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autnomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de

las universidades pblicas, del Banco Central de Venezuela o de cualesquiera de los rganos o entes que ejercen el Poder Pblico. 2. Los directores y administradores de las sociedades civiles y mercantiles, fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas con recursos pblicos o dirigidas por algunas de las personas a que se refiere el artculo 4 de esta Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio proveniente de una o varias de estas personas represente el cincuenta por ciento (50%) o ms de su presupuesto o patrimonio; y los directores nombrados en representacin de dichos rganos y entes, aun cuando la participacin fuere inferior al cincuenta por ciento (50%) del capital o patrimonio. 3. Cualquier otra persona en los casos previstos en esta Ley.

4.1.1. TIPOS DE FUNCIONARIOS PBLICOS. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, del ao 1999, establece, en el artculo 146, que todos los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera.

El texto constitucional, alude

a los cargos como de carrera, considerando

entonces que la Administracin Pblica debe concretar situaciones y cargos que tengan por finalidad el cumplimiento de un determinado servicio que debe ser ocupado por una persona natural, cuya funcin principal es realizar actividades subordinadas con estricto sometimiento a directrices y dentro de un horario especfico.

En este mismo orden de ideas, el artculo 19 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, establece, que los funcionarios de la Administracin Pblica sern de carrera o de libre nombramiento y remocin. El artculo antes aludido establece, que sern funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso pblico, superado el perodo de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carcter permanente.

Es evidente,

que el requisito de ingreso,

y el acto de nombramiento son

requisitos que deben cumplirse

para que una persona sea llamada funcionario o

funcionaria pblica de carrera, en virtud de su condicin la ley le otorga la prerrogativa de otorgarle el derecho a la estabilidad y su relacin funcionarial estar regida por la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, tanto en sus derechos, como en sus deberes y obligaciones.

Por otro lado, encontramos a los funcionarios de libre nombramiento y remocin, el artculo 19 de cual hemos hecho referencia, considera que estos funcionarios, son aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley.

Ahora los funcionarios de libre nombramiento y remocin, gozan de ciertos derechos, entre los que destacan la ocupacin de ciertos cargos pblicos, que la ley estatutaria, consagra de manera taxativa en el artculo 20:

Los funcionarios o funcionarias pblicos de libre nombramiento y remocin podrn ocupar cargos de alto nivel o de confianza. Los cargos de alto nivel son los siguientes: 1. El Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo. 2. Los ministros o ministras. 3. Los jefes o jefas de las oficinas nacionales o sus equivalentes. 4. Los comisionados o comisionadas presidenciales. 5. Los viceministros o viceministras. 6. Los directores o directoras generales, directores o directoras y dems funcionarios o funcionarias de similar jerarqua al servicio de la Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios. 7. Los miembros de las juntas directivas de los institutos autnomos nacionales. 8. Los directores o directoras generales, directores o directoras y dems funcionarios o funcionarias de similar jerarqua en los institutos autnomos. 9. Los registradores o registradoras y notarios o notarias pblicos.

10. El Secretario o Secretaria General de Gobierno de los estados. 11. Los directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldas y otros cargos de la misma jerarqua. 12. Las mximas autoridades de los institutos autnomos estadales y municipales, as como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarqua. As mismo, la ley estatutaria, hace una distincin entre los cargos de libre nombramiento y remocin, considerados de alto nivel, con aquellos cargos de confianza, vale decir, lo que el artculo 21 de la ley define como

Los cargos de confianza sern aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las mximas autoridades de la Administracin Pblica, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. Tambin se considerarn cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalizacin e inspeccin, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley.

En cuanto al criterio manejado por el Tribunal Supremo de Justicia, relacionado con los funcionarios pblicos de carrera y libre nombramiento y remocin, la Sala Poltico Administrativa, en Sentencia Nmero 02825, de fecha 27 de Noviembre de 2001, se pronuncio en los siguientes trminos: "el carcter de funcionario pblico que ostente una persona, no implica per se un derecho a la estabilidad, pues como es bien sabido, se establecen dos modalidades en ese sentido, configuradas por los funcionarios de carrera, y los de libre nombramiento y remocin. Cabe as sealar que los primeros, dado su desempeo con carcter permanente, encuentran un alto grado de estabilidad, sin que ello implique necesariamente una condicin irrestricta dentro del Poder Judicial, pues as lo ha advertido el artculo 2 de la Ley de Carrera Judicial, en lo relativo a los jueces y tambin el Estatuto del Personal Judicial, como instrumento normativo que rige al personal que labora dentro del Poder Judicial, cuando afirman que la estabilidad nunca podr privar sobre el inters general en la

recta administracin de justicia. En el segundo caso, esto es, los funcionarios de libre nombramiento y remocin, resulta clara su condicin dentro de la funcin pblica al variar su situacin respecto de los funcionarios de carrera, por estar aquellos desprovistos de la garanta de la estabilidad. "

5. LA RESERVA LEGAL Y EL REGIMEN ESTATUTARIO.

El artculo 144 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela remite a la Ley el establecimiento del Estatuto de la Funcin Pblica, por lo que a juicio de la corriente predominante de pensamiento, puede afirmarse que el rgimen estatutario de la funcin pblica es materia de la reserva legal. La relacin de empleo pblico entre los funcionarios y las Administraciones Pblicas nacionales, estadales y municipales. Ello no obsta, en todo caso, para que los rganos legislativos de los Estados y Municipios puedan dictar ciertas normas que complementen dicho Estatuto en sus respectivos mbitos territoriales, pues la legislacin en materia funcionarial no es competencia exclusiva del Poder Nacional.

De all pues, que sea necesario la evaluacin de la Institucin de la Reserva legal, como sustrato del principio de la competencia. En ese sentido, explica Pea Sols (2008, p. 220), lo siguiente:

Como resulta lgico imaginar estos principios siempre han sido necesarios para explicar y posibilitar el funcionamiento de la Administracin Pblica, an durante el siglo XIX, cuando estaba caracterizada por el monolitismo y el Centralismo, as como por sus dimensiones reducidas, dado que obedeca al modelo del Estado Liberal Burgus de derecho, o abstencionista. Por supuesto que en esa poca eran mucho menos que ahora, y como vimos en captulos anteriores, su importancia jurdica resulta desestimada por la Mayora de la Doctrina.

En ese mismo orden de ideas, Garca de Enterra (1995), comentando los principios que regulan las relaciones entre la Ley y el Reglamento, sostiene que la Reserva de Ley, constituye un principio segn el cual slo por Ley pueden adoptarse determinadas regulaciones.

En efecto, explica Garca de Enterra (1995, p. 232) lo siguiente, refirindose a los antecedentes de este principio:

El principio, que tiene precedentes en el rgimen medieval de asambleas (y, por tanto, en el constitucionalismo anglosajn que lo prolonga y desarrolla), al reservarse dichas asambleas estamentales sobre todo el voto peridico del impuesto y la regulacin del sistema de penas y procedimiento penal, dos materias claves, con las que impiden la degeneracin de los poderes del Rey en tirana, se plantea en el siglo XIX en trminos completamente nuevo al coexistir dos fuentes del derecho escrito del Estado, La Ley, producto de las Asambleas, y el Reglamento, atributo del principio monrquico. Esa dualidad de normas se ordena como ya sabemos, sobre el principio de la supremaca de la Ley, pero a la vez este criterio, como criterio puramente formal, que podra dejar a la iniciativa, ms vivaz, del poder Reglamentario adelantarse a muchas normaciones, se complementa con el principio de las materias reservadas a la Ley, esto es, con la afirmacin de que ciertas materias especialmente importantes han de ser objeto exclusivo de la regulacin por Ley, sin que el poder Reglamentario general, como poder independiente de la Ley, pueda entrar en ellas.

El autor en comento, entiende el principio de la reserva de ley, en dos sentidos, por una parte el sentido material, aludiendo a las materias que deben ser reguladas por Ley, y por otro el sentido formal como resultado de dos principios el de jerarqua y el de congelacin del Rango. En efecto, considera Garca De Enterra (1995), que en el Derecho Espaol la doctrina de las materias reservadas a la Ley ha sido una de las elaboraciones ms atrasadas y ms necesitada an de una resuelta clarificacin. Pues bien, era necesario una clara puntualizacin sobre los mbitos naturales del poder Reglamentario y de la Ley.

En ese orden de ideas,

el sentido material del principio de reserva de ley,

supone entonces un conjunto de materias, que dada su importancia slo es posible su regulacin normativa a travs de Ley. De esta manera, la materia de impuestos, y la de penas son consideradas tradicionalmente como reserva de ley. De all entonces, que el principio de legalidad de los delitos y las penas, sea reservado a la Ley, para el establecimiento de las conductas delictivas y de las sanciones que las mismas merecen.

Ahora bien, en sentido formal, afirma Garca De Enterra (1995), que el principio de la reserva legal, se sustenta sobre la base de dos principios, por una parte el principio de jerarqua normativa y el de congelacin del rango. Esto quiere decir lo siguiente: El principio del contrarius actus obliga para dictar una norma nueva a darle por lo menos un rango normativo igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar, y ello en virtud del criterio general, de que para dejar sin efecto un acto jurdico, se requiere un acto contrario de la misma solemnidad. Regulada una determinada materia por la Ley, el rango normativo queda congelado y slo una ley podr intervenir en ese mbito material. (Garca De Enterra, 1995, p. 243).

De forma tal que para Garca De Enterra (1995), el principio no es, como bien se comprende, ms que una consecuencia de la tcnica de la jerarqua normativa. El Reglamento, no podr entrar en las regulaciones existentes con rango de ley, si no quiere incurrir en nulidad radical.

En el mismo orden, seala Araujo Jurez (1996), que la administracin, se somete a la Ley en sentido estricto, lo que implica que debe siempre respetar la denominada reserva legal, es decir, las materias que la Constitucin asigne de manera exclusiva al Poder Legislativo. Por tanto, la Administracin no puede invadir el campo de esta reserva legal, pues ello conllevara a desquiciar la totalidad del sistema jurdico sobre el cual se asienta el ejercicio del poder pblico a travs de cualesquiera de sus manifestaciones. (Araujo Jurez, 1996, p. 61).

En esta misma perspectiva, es oportuno mencionar la sentencia del 18 de Enero de 2006, de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a travs de la cual el mximo tribunal de la Repblica, efecto algunas consideraciones atinentes al principio de legalidad, en tal sentido expuso:

As, el principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que sea anterior (lex previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administracin para actuar y aplicar determinada sancin administrativa. No obstante lo anterior, ha sido criterio de esta Sala que si bien es cierto que se deben evitar actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, pues sta se encuentra supeditada a una serie de reglas jurdicas, no es menos cierto que tal sujecin no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causara graves perjuicios a los administrados. De manera que no siempre pueden precisarse anticipadamente por va general todas las situaciones jurdicas que podran generarse en el mbito del derecho administrativo sancionatorio, por lo que resulta necesario en algunos casos habilitar a la Administracin para que a travs del ejercicio de sus potestades implcitas pueda regular las sanciones a aplicar en cada caso, partiendo de los supuestos previstos en determinada ley (vase, entre otras, sentencia de esta Sala N 1.947 de fecha 11 de diciembre de 2003, caso Seguros La Federacin, C.A.). Ahora bien, este principio de legalidad est conectado con la disposicin constitucional de la reserva legal, en funcin de la cual determinadas materias, en este caso, las que imponen restricciones al sistema de libertades pblicas, deben ser reguladas por Ley. A este respecto, resulta relevante sealar que ha sido criterio de esta Sala que "las sanciones de carcter administrativo, segn la intencin y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es indispensable que la propia Ley establezca que por va reglamentaria, se determinarn las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar en el Poder Ejecutivo la determinacin de las penas y sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa

legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelacin, cules son concretamente, las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su accin dentro de cauces que no permiten arbitrariedades y abusos de poder (sentencia de esta Sala N 1.947 citada supra). En este orden de ideas, se ha venido afirmando que la reserva legal implica una prohibicin al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado mbito legislativo, pero no prohbe al legislador el autorizar al Poder Ejecutivo para que as lo haga. En lo que concierne al principio de tipicidad, el cual se encuadra en el mismo principio de la legalidad, se ha afirmado que constituye una importante especificacin en cuanto a las figuras centrales de la infraccin y la sancin del mencionado principio de legalidad. As, la exigencia de la legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurdica, fundamental en todo Estado de Derecho, requirindose que la definicin normativa de los ilcitos administrativos rena unas caractersticas de precisin que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza. No obstante lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un constante movimiento y evolucin, suscitndose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que en su oportunidad no pudieron ser consideradas por el legislador, estimndose por tanto que el sujetar la actuacin de las autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de carcter legal, conllevara indefectiblemente a que la gestin pblica se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo. Es por ello, que se ha venido aceptando que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administracin para que dicte reglas y normas reguladoras de la funcin administrativa, que le permita tener cierta libertad de accin en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresin de los principios de legalidad y de reserva legal. En este orden de ideas, vale la pena destacar la sentencia proferida por la Corte en Pleno, de la entonces Corte Suprema de Justicia en fecha 13 de febrero de 1997 (caso: Venevisin), en la que se indic lo siguiente: "(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposicin expresa, o bien a travs de la frmula general del artculo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- slo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el

contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al mbito de la actividad de la Administracin dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en trminos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en que consisten esas conductas u obligaciones cuya realizacin o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales tambin legalmente fijados ... ... omissis ... Lo hasta aqu expuesto podra afirmarse que constituye el rgimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificacin de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administracin y los administrados al que alude el prrafo anterior, rgimen que -como bien seala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artculo 10 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos que prohbe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es slo "en principio", pues el propio texto del artculo 10, mediante la expresin "salvo dentro de los lmites determinados por la Ley", deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboracin de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garanta de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecera de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garanta, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma. De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativa rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los trminos antes expuestos y como garanta general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administracin y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho rgimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participacin a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboracin o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...). (Resaltado del presente fallo)

En ese mismo sentido,

la referida

Sala Poltico Administrativa del Tribunal

Supremo de Justicia, en sentencia No. 1278, del 18 de Mayo de 2006, con ponencia de

la Magistrada Evelyn Marrero, en el juicio incoado por Luis David Guanda; defini la reserva de ley, de la siguiente forma:

La reserva legal constituye, as, una limitacin a la potestad reglamentaria y un mandato especfico del constituyente al legislador para que solo ste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no slo limita a la Administracin, sino tambin de manera relevante, al legislador, toda vez que este ltimo sujeta obligatoriamente su actividad a la regulacin de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del poder nacional.

Ahora bien, el artculo 144 de la Constitucin de 1999 remite a la Ley el establecimiento del Estatuto de la Funcin Pblica, por lo que puede afirmarse que el rgimen estatutario de la funcin pblica, desde el punto de vista constitucional, es materia de la reserva legal. La relacin de empleo pblico entre los funcionarios y las Administraciones Pblicas nacionales, estadales y municipales. Ello no obsta, en todo caso, para que los rganos legislativos de los Estados y Municipios puedan dictar ciertas normas que complementen dicho Estatuto en sus respectivos mbitos territoriales, pues la legislacin en materia funcionarial no es competencia exclusiva del poder nacional, con la excepcin de la materia relativa al rgimen de jubilaciones y pensiones que de conformidad con el artculo 147 de la Constitucin de 1999 si corresponde siempre al legislador nacional, incluso cuando se trate de funcionarios de otros niveles polticos territoriales.

Por ltimo, la Constitucin no exige expresamente la condicin de Ley formal respecto de rgimen estatutario, lo cual cabra la posibilidad de que a travs de un acto con rango y fuerza de Ley el Ejecutivo pudiera legislar sobre el rgimen estatutario de la funcin pblica, siempre y cuando, se cumpla con los extremos exigidos para tales habilitaciones legislativas.

6.- TENDENCIA A LA LABORALIZACIN DE LA FUNCIN PBLICA.

Seala Marn (2005) que el reconocimiento de los derechos colectivos en el trabajo, para los Funcionarios Pblicos, en Venezuela ha constituido un gran logro; en este sentido ha sido importante la previsin de la Ley de Carrera Administrativa (Art. 23) junto con otras disposiciones legales de la Ley Orgnica del Trabajo (Art. 8) y su Reglamento, de la Constitucin de 1999 (Arts. 96 y 97) y de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (Art. 32), pero esta ltima no est acorde con la Constitucin, cuando slo reconoce tales derechos como exclusivos de los funcionarios de carrera, privilegiando a stos y discriminando as a los funcionarios de libre nombramiento y remocin.

Incontables dudas surgen en la prctica, por la aplicacin de la convencin colectiva en el sector pblico, especficamente en el rea referida a los funcionarios pblicos. En efecto, segn Milln (2004, p. 41) es comn la creencia de que la

convencin colectiva al superar o mejorar la ley, puede contener y hasta regular aspectos del estatuto funcionarial; haciendo a un lado la reserva legal

constitucionalmente dispuesta en esa materia.

En ese sentido, Caballero (2006) ha considerado que en Venezuela se ha logrado a partir de la Ley Orgnica del Trabajo de 1990, y luego desde la entrada en vigencia de la Constitucin de 1999 una regulacin comn , salvo algunas diferencias, para la contratacin colectiva en el sector privado y en el sector pblico; partiendo del supuesto que en nuestro caso este instrumento normativo es una fuente normativa directa en la regulacin de las relaciones de trabajo de los funcionarios; todo lo cual ha sido obra de un proceso de evolucin tanto fctica como jurdica.

Es menester destacar, que ni la Constitucin Nacional de 1961, ni la derogada Ley de Carrera Administrativa aludan a la contratacin colectiva de los funcionarios pblicos, lo cual generaba una posicin de rechazo a la negociacin colectiva en el mbito de la funcin pblica; sin embargo algunos estatutos particulares, y en otros sectores la admitan; verbi gracia el sector docente dependiente del Ministerio de

Educacin, cuya Ley especial remita expresamente a la aplicacin de la Ley Orgnica del Trabajo.

No obstante, al decir de Caballero (2006, p. 297) la contratacin colectiva tena lugar sin respaldo alguno en la Ley, como una situacin de hecho muy particular. La jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con variados argumentos, aceptaba las clusulas contractuales como fuentes normativas y, en definitiva la Ley Orgnica del Trabajo de 1990 termina aceptndola, con algunos condicionamientos, para los funcionarios pblicos que desempeen cargos de carrera.

Por su parte, Hands (1999) estima que hasta hace pocos aos, el sector pblico debati su negociacin colectiva, bajo un esquema informal en el cual los funcionarios utilizaron como estrategia proclive al xito la sorpresa; de all se origin la posibilidad de acceder con facilidad a los recursos.

Para Alfonso-Guzmn (2000), ciertamente las negociaciones colectivas, la sindicacin y las huelgas en el sector pblico, son de vieja data en el Pas, y para ello indica como antecedente el primer proyecto de contrato colectivo en el rea de la administracin centralizada, introducido en 1959 por el Sindicato de Transporte del Distrito Federal y el Estado Miranda, en representacin de los chferes del Ministerio del Trabajo, para ser discutido por ante la Inspectora del Trabajo de ese mismo despacho. El primer contrato colectivo celebrado con el nombre de acta convenio, para disimular la virtual aplicacin de la Ley del Trabajo, se concert entre el Ministerio de Educacin y los gremios docentes en 1969; luego surgieron otras leyes especiales que contribuyeron en ms a la asimilacin laboral de otros regimenes estatutarios en esencia, entre otras la Ley Orgnica de Educacin de 1980, y la Ley del Ejercicio de la Medicina de 1982.

En definitiva considera Milln (2004), que la entrada en vigencia de la Ley Orgnica del Trabajo, marc una de las ltimas resistencias del viejo derecho estatutario ante el avasallante empuje del Derecho Laboral, perfilado hacia un derecho comn de toda actividad humana ejercida bajo una voluntad ajena, pblica o privada, a cambio de una remuneracin.

En el ao 1961, cuando fue promulgada la Constitucin de la Repblica de Venezuela, es cuando realmente se fija una definicin de la funcin pblica en Venezuela, el Artculo 22 de la normativa ut-supra, establece;

La ley establecer la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro de los empleados de la Administracin Pblica Nacional, y proveer su incorporacin al sistema de seguridad social. Los empleados pblicos estn al servicio del Estado y no de parcialidad poltica alguna. Todo funcionario o empleado pblico est obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo.

Es evidente que la propia Constitucin de la Repblica de Venezuela, promueve las relaciones colectivas, sin limitaciones ni restricciones de personas o contenidos, incluyendo expresamente a los funcionarios pblicos.

Es as que por imperativo de la Constitucin, se promulga la Ley de Carrera Administrativa, a travs de Decreto Nmero 914 de fecha 13 de Mayo de 1971, la cual estableca el Rgimen Estatutario el cual materializaba la reserva constitucional de materias tan especficas para el funcionario pblico como ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro de los empleados de la administracin pblica nacional, entre otras situaciones, sin embargo, no es menos cierto que la misma se abre someramente a sealar en la misma derechos como la sindicalizacin, a pesar de que en expresa no se reconoca el derecho a la convencin colectiva y a la huelga. forma

Con la promulgacin de la Ley Orgnica del Trabajo del ao 1991, se disipo, las inquietudes que se tenan en cuanto a los derechos colectivos de los funcionarios

pblicos y se plantea un rgimen dual en el cual existira un rgimen estatutario de reserva legal y otro en el cual se aplicarn algunos aspectos de la legislacin laboral al rgimen de la funcin pblica.

El Artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo de 1991, y el cual no sufri modificacin en la Reforma de la Ley Orgnica del Trabajo en el ao 1997, termin de sellar el destino de la tendencia a la laboralizacin de la funcin pblica, y el cual expresaba lo siguiente:

Los funcionarios o empleados pblicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirn por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, segn sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro, sistemas de remuneracin, estabilidad y rgimen jurisdiccional; y gozarn de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. Los funcionarios o empleados pblicos que desempeen cargos de carrera, tendrn derecho a la negociacin colectiva, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Ttulo VII de esta Ley, en cuanto sea compatible con la ndole de los servicios que prestan y con las exigencias de las Administracin Pblica. Los obreros al servicio de los entes pblicos estarn amparados por las disposiciones de esta Ley. Observamos que por remisin expresa de la ley, le son reconocidos los derechos colectivos, entindase, negociacin colectiva, solucin pacfica de los conflictos y la huelga a los funcionarios pblicos. Inmediatamente despus, es decir, el 16 de Mayo de 1991 se promulg el Reglamento Parcial de la Ley Orgnica del Trabajo para negociar la Convencin Colectiva de Trabajo de los funcionarios al servicio de la Administracin Pblica Nacional, orientado, fundamentalmente, a la aprobacin de erogaciones no previstas, o fuera del presupuesto del Estado, con el objeto de obtener crditos adicionales para cumplir los compromisos asumidos en las respectivas convenciones colectivas, denominadas "contratos colectivos descubierto", vale decir, aprobados con la carencia de los recursos presupuestarios, para poder cumplir cabalmente con el compromiso adquirido y el cual es derogado el 25 de Enero de 1999, por el Reglamento de la Ley

Orgnica del Trabajo, y el cual fue reformado en el ao 2006, instrumento normativo ste, que regula hoy da lo atinente a la negociacin colectiva con la Administracin Pblica, en cualquiera de sus niveles verticales, vale decir, Nacional, Estadal y Municipal y sus organismos descentralizados funcionalmente.

En ese sentido, seala Caballero (2006), al comentar el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, que al consagrar para los funcionarios pblicos de carrera el derecho a la sindicacin, a la negociacin colectiva, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga, efectivamente adapt los hechos al derecho, pues tanto la contratacin colectiva, como la huelga, tenan lugar en la Administracin Pblica, en algunos casos, con un dbil fundamento legal y en la mayora, sin ninguno.

No obstante, con la entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela en 1999, el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, perdi en cierto modo la importancia que en un momento histrico tuvo, pues los derechos a la sindicacin, a la negociacin colectiva, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga, pues tales derechos quedaron objetivados en ese texto fundamentales.

Sin embargo, desde la vigencia del nuevo texto fundamental, quedaron sin efecto los estatutos estadales y municipales, toda vez que fue unificada la funcin pblica a nivel territorial. En efecto, sostiene Caballero (2006) que la Constitucin de 1961 permita la coexistencia de tres mbitos normativos para regular la funcin pblica, es decir, a nivel nacional, estadal y municipal; en cambio la Constitucin de 1999 previ el establecimiento de un solo estatuto de la funcin pblica; utilizando expresamente el trmino Administracin Pblica, sin ningn otro calificativo.

De este modo, afirma Caridad, Freddy (La convencin Colectiva de Trabajo en el sector Pblico, Derecho del Trabajo, Congreso Internacional de Derecho del Trabajo, Isla de Margarita, 2006, p. 304):

Desde un ngulo evaluativo, el inters en las precisiones tambin se justifica para diagnosticar, aunque sea por va de aproximacin, el hasta dnde ha llegado en nuestro medio la senda de la laboralizacin, esto es, cuan intensa es en Venezuela la tendencia a equipar en esto de los derechos colectivos, el estatus del personal del sector pblico con el del sector privado. Sobre todo en cuenta lo dispuesto en el artculo 96 de la CRBV, pues en mi criterio la ruta de la equiparacin no ha sido tan profunda como en ocasiones se anuncia, al menos si le prestamos atencin al ordenamiento legal, o si de lo que se trata es, como lo dramatiza Arenillas Saz, de la esquizofrenia de la gestin de personal y del deseo inalcanzable de un rgimen comn para trabajadores y funcionarios pblicos.

Igualmente afirma Caridad, Freddy (La convencin Colectiva de Trabajo en el sector Pblico, Derecho del Trabajo, Congreso Internacional de Derecho del Trabajo, Isla de Margarita, 2006, p. 305):

y como en efecto ha sucedido por va del artculo 527 de la LOT, el artculo 32 de la LEFP y los artculos que van del 154 al 164 del RLOT, aqu se entendi que el expediente de la reserva legal expresa no solo implica, que determinadas materias nicamente pueden ser desarrolladas por la Ley formal, sino que, adems, ese rgimen legal puede establecer requisitos y condiciones para que los funcionarios pblicos como titulares de los derechos colectivos funcionariales puedan acceder al ejercicio de ese derecho, sin que por la imposicin legal de esos requisitos se afecte la esencialidad del derecho sustantivo.

Pues bien, en ese sentido, estima Caridad (2006) que, parece entonces que esa igualdad entre los trabajadores y los funcionarios pblicos en nuestro Pas es relativa, al menos hasta el momento, dadas las desemejanzas entre las situaciones jurdicas y fcticas concurrentes en cada uno de esos escenarios, lo que significa, que en nuestro Pas el sistema funcionarial es principalmente estatutario, aunque ciertamente matizado por la insercin en su sistema de figuras propias del derecho del trabajo que por la

razn que fuere, han sido interpoladas en ese sistema funcionarial y que, por cierto, universalmente tambin as parece reflejarse en el derecho positivo de muchos pases.

De igual modo, afirma Pasceri, Pier Paolo (Algunas notas sobre la actividad sindical en el sector pblico, Derecho del Trabajo, Congreso Internacional de Derecho del Trabajo, Isla de Margarita, 2006, p. 341):

De igual manera hay que hacer la salvedad que este sistema ordinario de derecho laboral se aplica a los funcionarios pblicos por reenvo, en los casos expresamente sealados en el sistema estatutario. Especial mencin merece el supuesto de extensin del sistema laboral ordinario, no solamente a los casos no reservados expresamente al sistema estatutario por la Constitucin ni aquellos en los que ste sistema estatutario reenva al sistema laboral ordinario, sino tambin a los casos en que an existiendo reserva, no exista regulacin positiva en el sistema estatutario; en estos casos existir un reenvo hermenutico necesario, ello en virtud que nuestro sistema normativo no admite vacos absolutos y por tanto permite la aplicacin de la analoga, la cual deber respetar siempre las especiales condiciones del sector pblico.

7. INFLUENCIA DEL CONVENIO 98 DE LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO.

El Convenio 98 de la Organizacin Internacional del Trabajo del 8 de junio de 1949, ratificado por Venezuela a partir del 18 de julio de 1951, establece el derecho a la sindicacin y a la negociacin colectiva y ordena a los Estados que lo hayan ratificado que adopten "medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea Necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores, por una parte, y 'las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociacin voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos

colectivos, las condiciones de empleo". Igualmente este Convenio se refiere en general a las organizaciones de trabajadores y empleadores, por lo tanto, es tambin aplicable a los funcionarios pblicos; con la nica exclusin de aquellos ligados a la administracin del Estado, vale decir, el caso de los funcionarios de confianza o de alto nivel, particularizados como funcionarios de Libre nombramiento y remocin.

En ese sentido, plantea Caballero (2006) que al considerar el artculo 5 del Convenio 98 que la Ley Nacional deber determinar el alcance de las Garantas previstas en el referido Convenio por lo que respecta a su aplicacin a las fuerzas armadas y a los cuerpos de polica; cada derecho nacional qued en la libertad de limitar o ampliar el ejercicio de los derechos colectivos en este grupo de funcionarios, de tal manera que por interpretacin en contrario se consagraban tales derechos para el resto de los funcionarios sin mayores restricciones.

En efecto, para Villasmil (2005) el Convenio 98, forma parte del denominado Estatuto Internacional de la Libertad Sindical, conjuntamente con los Convenios 87 y 135; que coaligados con los pactos internacionales sobre derechos humanos y libertades pblicas, garantizan a todos los sujetos, colectivos o individuales, el ejercicio de los derechos colectivos, como parte del catlogo de los derechos humanos fundamentales, y por tanto de interpretacin restrictiva.

CAPTULO III

MARCO METODOLOGICO

1. TIPO DE INVESTIGACIN

La Investigacin se califica de tipo documental, habida consideracin que las fuentes aportadas, analizadas e interpretadas atinentes a la estructuracin de las clusulas de contenido normativo de la Convencin Colectiva de Condiciones de trabajo en la funcin publica; provienen de fuentes bibliogrficas, tales como doctrina calificada, Leyes Especiales y Convencin Colectiva de Condiciones de Trabajo de los funcionarios pblicos de carrera, jurisprudencia y la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

En ese orden de ideas, Nava de Villalobos (2004, Investigacin Jurdica Documental, sostiene:

p. 12) comentando la

Tiene como eje fundamental el esquema de contenido, el cual funge de hiptesis en esta modalidad de investigacin, por cuanto representa el anlisis previo del tpico a investigar, la relacin entre los diferentes puntos y subpuntos, as como tambin permite de antemano observar si existen o no lagunas, y en caso de que existan, plantearse la solucin.

En ese sentido,

expresa Chvez (1994, p. 133), que la tipificacin de una

investigacin se establece de acuerdo con el tipo de problema que se desea solucionar, los objetivos que se pretendan lograr y la disponibilidad de recursos.

De acuerdo al estudio y a los objetivos que se plante, se define entonces el tipo de investigacin. En tal sentido, el presente estudio se enmarca en una investigacin Descriptiva, la cual es entendida por Chvez (1994, p.153), como aquellas que se orientan a recolectar informacin relacionada con el estado real de las personas, objetos, situaciones o fenmenos; tal como se presentaron en el momento de su recoleccin.

Sobre las investigaciones descriptivas, resea Sabino (1996, p.168), que las mismas se proponen conocer grupos homogneos de fenmenos, de acuerdo a criterios sistemticos, para poner de manifiesto su comportamiento. Seguidamente, seala que no se ocupa de la verificacin de hiptesis, sino de la descripcin de hechos a partir de un criterio o de una teora previamente definida.

Con igual coherencia, afirma Bavaresco (1994) que la investigacin es descriptiva cuando va dirigida a la bsqueda de aspectos que se desean conocer y de los que se pretende obtener respuesta, que consiste en describir y analizar sistemticamente caractersticas homogneas de los fenmenos estudiados sobre la realidad.

Dentro de este marco, indica Nava de Villalobos (2004), que en la oportunidad de realizar una investigacin jurdica de carcter terico, la investigacin documental tendr carcter de autnoma y se erige en la investigacin jurdica terica formal o dogmtica, en la cual partiendo del contenido de las fuentes registradas, se producir un nuevo conocimiento diferente al contenido de las fuentes.

De esta misma forma, Tamayo y Tamayo (1994) sealan que la investigacin de este tipo comprende la descripcin, registro, anlisis e interpretacin de la naturaleza

actual y la composicin o proceso de los fenmenos. Trabaja sobre realidades de hecho, y su caracterstica fundamental es la de presentar una interpretacin correcta.

Asimismo, la investigacin es documental de carcter cualitativo, definida segn Finol y Nava, (1996), como el proceso sistemtico de bsqueda, seleccin, lectura, registro, organizacin, descripcin, anlisis e interpretacin de datos extrados de fuentes documentales existentes en torno a un problema, con el fin de encontrar respuesta a interrogantes planteadas en cualquier rea del conocimiento humano.

Bavaresco (1994) aduce que la investigacin documental o bibliografica, supone un estudio exploratorio que sirve de base para formular un problema ms preciso; para establecer prioridades que conduzcan a la investigacin futura, sin llegar a formular hiptesis. Permite un conocimiento previo o bien un soporte documental vinculante al tema de estudio, conocindose los antecedentes.

De igual forma, Chvez (2001, p. 137), considera que debe entenderse a los estudios documentales como aquellos que se realizan con base en documentos o revisin bibliogrfica expresa este autor que la investigacin obedece al principio documental ya que es necesario el anlisis de documentos y escritos ya existentes para establecer comparaciones en relacin al fenmeno que se desea investigar.

Por otra parte, la investigacin documental es un trabajo que requiere de la induccin-deduccin, del anlisis-sntesis, de la creatividad e imaginacin. Es un proceso de abstraccin cientfica que algunos autores han dado llamar un razonamiento lgico de abstraccin cientfica y que otros autores han dado llamar un razonamiento terico.

2. DISEO DE LA INVESTIGACIN

Bavaresco (1994), citando a Sabino, seala:

El diseo es un mtodo especfico, una serie de actividades sucesivas y organizadas, que deben adaptarse a las particularidades de cada investigacin y que nos indican las pruebas a efectuar y tcnicas a utilizar para recolectar y analizar los datos. Es una estrategia general que el investigador determina una vez que ya se ha alcanzado una claridad terica Y que orienta y esclarece las etapas que habrn de acometerse posteriormente. Ahora bien, toda investigacin que pretenda ofrecer respuesta a los objetivos que se plant debe desarrollar un diseo, tal y como se ha asumido en la presente investigacin cuyo diseo fue asumido de forma No Experimental. En tal sentido, seala Hernndez (2004) que el diseo de la investigacin es No Experimental por cuanto no se manipular deliberadamente la variable de estudio, sino que

sencillamente se recoge la informacin tal cual sucede. En este sentido, afirma Kellinger citado por Hernndez (1991, p.116), la investigacin no experimental es cualquier investigacin en la que resulta imposible manipular variables o asignar aleatoriamente a los sujetos o a las condiciones. En ese mismo orden, Hernndez (2004, p.184) define los diseos No Experimentales como investigaciones donde no se hacen variar intencionalmente las variables independientes, lo que hace es observar fenmenos tal y como se dan en su contexto natural, para despus analizarlos.

De igual forma, esta investigacin se identifica con el tipo de diseo Transeccional Descriptiva, cuya finalidad primordial es profundizar e indagar la incidencia y los valores en que se manifiesta una o ms variables. Para Hernndez (2004, p.191), este diseo se centra en analizar cual es el nivel o estado de una o diversas variables, en un momento dado o bien cul es la relacin entre un conjunto de variables en un punto con el tiempo.

Asimismo, por su dimensin temporal es una investigacin no experimental transversal, ya que se limita al estudio del estado o nivel de la categora en un determinado punto en el tiempo. Hernndez (2004, p.187) plantea que los diseos no experimentales son aquellos que no manipulan la categora de estudio y se

denominaran transaccionales describir.

descriptivas

cuando se enfocan especficamente a

Finalmente, la investigacin se circunscribe tambin dentro de un diseo bibliogrfico, realizada con base a la observacin bibliogrfica de libros, convenciones, leyes, informes, ponencias, pginas Web, entres otros; interpretados bajo un anlisis objetivo y analtico, fundado por la tcnica de la hermenutica jurdica y los mtodos de investigacin e interpretacin jurdica como lo son: La exgesis, la analoga, los principios generales del derecho; con el objeto de determinar los hechos que influyen o determinan la mdula de esta investigacin, que no es otra que la estructura de las clusulas normativas de la Convencin Colectiva en la Funcin Pblica.

3. TCNICAS DE RECOLECCIN DE DATOS

Para Nava de Villalobos (2004, p. 144) La tcnica es la manera de llevar a cabo una actividad de forma sistemtica, ordenada y racional, ella constituye un hacer.

Para Hernndez, Fernndez y col. (1998), las tcnicas de recoleccin de datos consisten en vas mediante las cuales el investigador registra datos observables que representan verdaderamente los conceptos y/o variables que se pretenden medir.

En ese sentido, la tcnica de recoleccin de datos se desarroll en trminos generales, a travs de la observacin documental, empleando como instrumento fichas de cotejo bibliogrfico de textos u otros documentos contentivos de datos atinentes al problema formulado; datos stos que fueron recolectados a travs de una bsqueda exhaustiva en diversos sitios tales como bibliotecas pblicas y privadas, libreras, centros de documentacin, informacin en lnea o pginas Web; as como tambin, informacin recavada en eventos cientficos, tales como: Charlas, simposios, conferencias, entre otras.

Al respecto, considera Sierra (2000) que es prudente destacar que la ficha o cdula de trabajo en la investigacin, siendo una herramienta de trabajo universal,

validada bajo el criterio de expertos en el rea metodolgica, posibilita recolectar y clasificar de manera sistemtica todo un conjunto de informacin conceptual referida a factores, tipos, estilos y bases legales; que sin clasificacin hubiese sido imposible establecer la interpretacin estudio. y anlisis documental en lo concerniente al tema bajo

Ahora bien, en funcin de lo explanado, es menester destacar entonces, que las tcnicas documentales empleadas se centran en definitiva en la observacin y anlisis de diversas fuentes documentales, que facilitan el anlisis e interpretacin de los datos e informacin relevantes para el desarrollo de este trabajo de investigacin. Pues bien, las tcnicas documentales utilizadas por el investigador son:

A) Documentacin terica-histrica: Es decir, informacin recopilada que se relaciona con los antecedentes y el marco de aplicaciones donde se ubica el problema. Se agregan citas de textos, artculos e investigacin online entre otras.

B) Documentacin prctica: Que no es ms que informacin especializada que sirve de apoyo a los aspectos medulares de la investigacin. Para el estudio y anlisis de las fuentes documentales se emplean las siguientes tcnicas: Tcnica de lectura evaluativo: Utilizada para efectuar una lectura crtica que permite comprender y valorar el mensaje del autor. Tcnica de anlisis de contenido: permite abordar las caractersticas ms importantes del contenido para transformarlas en definiciones propias despus de ser analizadas.

Tcnica de resumen lgico: Supone la concentracin de manera lgica de las ideas de un texto de acuerdo a su importancia y relaciones existentes entre ellas.

Tcnicas de Anlisis de datos: La tcnica de recoleccin de datos es aquella que permitir cumplir con los requisitos establecidos en el paradigma cientfico, vinculados al carcter especifico de las diferentes etapas del proceso investigativo y

especialmente referidos al momento y al momento metodolgico de la investigacin.

Segn Bavaresco (2001, p.40) las fuentes primarias son aquellas que contienen informacin no abreviada y en su forma original. Son todos los conocimientos cientficos o hechos e ideas estudiados bajo nuevos aspectos. Dicha autora clasifica las fuentes primarias en libros, guas, diccionarios, manuales, listas, enciclopedias, revistas, series, monografas cientficas, separatas de artculos, entrevistas personales, tesis, normas y trabajos inditos, entre otros.

Para Hochman y Montero (2001) en la investigacin documental es necesario introducir en primer lugar aquellas tcnicas relacionadas con el anlisis documental de las fuentes bibliogrficas, que al mismo tiempo faciliten la redaccin del trabajo de investigacin, as como aquellas tcnicas que permitan el manejo de las fuentes documentales, por lo que se estim pertinente la utilizacin de tcnicas como la observacin documental y el registro de documentos.

4.- PROCEDIMIENTO DE LA INVESTIGACIN

Los procedimientos de la investigacin constituyen los pasos que debe asumir el investigador, para el logro de los objetivos; en ese sentido, se consult una amplia base documental que permiti establecer una serie de procesos lo cuales fueron confrontados a partir tanto del ordenamiento jurdico vigente como de la doctrina especializada en la materia. Por ello, se estableci un conjunto de actividades a ser desarrolladas durante el curso de la investigacin, tales como:

1 Determinacin de la problemtica a estudiar en referencia a la estructura de las clusulas normativas de la Convencin Colectiva de Condiciones de Trabajo en la Funcin Pblica. 2 Diagnostico del problema. 3 Estructuracin de los objetivos generales y especficos

4 Revisin de los documentos. 5 Anlisis de los instrumentos normativos nacionales e internaciones, emanados de la Organizacin Internacional del Trabajo. 6 Inferencia referencial y analtica del problema, estableciendo criterios de uniformidad jurdica.

CAPITULO IV

ANALISIS E INTERPRETACIN DE LOS RESULTADOS

El anlisis e interpretacin de los resultados de la investigacin denominada la estructura de las clusulas de contenido normativo de la convencin colectiva de condiciones de trabajo en el rgimen de la funcin pblica, habida consideracin de la operacionalidad metodolgica utilizada, se efecta en funcin de los objetivos especficos planteados en el captulo I de esta investigacin y de la matriz de anlisis respectiva, de la siguiente forma:

1. ANALIZAR LA NATURALEZA JURDICA DE LA CONVENCIN COLECTIVA DE CONDICIONES DE TRABAJO.

1. A lo largo de esta investigacin, hemos sustentado una aproximacin a la definicin de convencin colectiva de condiciones de trabajo, como un pacto o acuerdo colectivo, formado y suscrito por sujetos colectivos de derecho y por tanto titulares de la libertad sindical, cuya finalidad estriba no slo en regular las condiciones bajo las se desarrollar el trabajo, al igual que las obligaciones en cabeza de cada uno de esos sujetos colectivos, sino que adems constituye un instrumento para garantizar la paz social.

En ese sentido, la doctrina colectiva laboral, da cuenta de numerosas definiciones del convenio colectivo de trabajo, hasta el punto que no resulta exagerado afirmar que cada autor ha acuado una definicin ajustndola a las caractersticas que la legislacin de su pas de origen imponen, y en algunos casos considerando los elementos suministrados por al costumbre y por la prctica diaria.

En efecto, es menester entonces comprender que el pacto colectivo constituye un instrumento capaz de generar normas jurdico positivas, contentivas de derechos

laborales, el cual puede expresarse, que se trata de un acto jurdico plurilateral, que pretende crear una situacin jurdica constituida por condiciones de trabajo que deben ser observadas durante el desarrollo de todas las relaciones individuales de trabajo; as como un conjunto de disposiciones de carcter obligacional, cuya finalidad es regular la dialctica de los sujetos colectivos, que se genera en la relacin jurdico colectiva.

De lo anterior es necesario

colegir que la finalidad del mismo, se orienta a

determinar las condiciones bajo las cuales podr celebrarse a futuro, la contratacin individual de trabajadores; de forma tal que por su origen es un acto-unin, es decir, especie de los actos plurilaterales y por sus efectos es un acto-regla, vale decir, fuente de derecho objetivo.

Para De la Cueva (1986) la convencin colectiva constituye la norma jurdica creada autnomamente por las organizaciones de trabajadores y por los patronos para reglamentar las relaciones de trabajo en la empresa o empresas en que representan un inters jurdicamente protegible.

El mencionado maestro, estima que el convenio o contrato colectivo de trabajo es el celebrado por las representaciones profesionales de los trabajadores y de los patronos, o estos aisladamente, para fijar sus relaciones mutuas y crear el derecho que regule, durante un cierto tiempo, las prestaciones individuales del servicio.

Por su parte la Ley Orgnica del Trabajo, en su artculo 507, no define lo que debe entenderse por convencin colectiva de condiciones de trabajo; no obstante delinea los elementos que le sirven de contenido; as como los sujetos legitimados para su negociacin y subsiguiente suscripcin. En efecto el artculo 507 dispone:

Artculo 507. La convencin colectiva de trabajo es aquella que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones o confederaciones sindicales de trabajadores, de una parte, y uno o varios patronos o sindicatos o asociaciones de patronos, de la otra, para establecer las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y los derechos y obligaciones que correspondan a cada una de las partes.

De all entonces que Villasmil (2000) entienda la convencin colectiva de trabajo como el convenio que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, y uno o varios patronos o asociaciones de patronos, para establecer y regular, con alcance general, las condiciones de trabajo en una o varias o rama de actividad econmica, durante un tiempo determinado y mediante el cumplimiento de los requisitos y formalidades previstos en la Ley.

Pues bien, tales intentos por definir la convencin colectiva de condiciones de trabajo, responden fundamentalmente a la gnesis de este instrumento normativo, por el cual, al decir de Arra (1987) el empresario se oblig a satisfacer determinadas demandas de la organizacin de los trabajadores, en beneficio de sus afiliados mediante e compromiso de la organizacin de asegurar la paz social.

Precisamente hoy da, la definicin de la convencin colectiva de condiciones de trabajo, no se agota slo en su contenido, es decir, en la regulacin de las condiciones bajo las cuales se prestar el servicio remunerado por cuenta ajena, y la regulacin de las condiciones bajo las cuales se desarrollar el vnculo jurdico colectivo, que emerge de la interaccin dialctica de los sujetos colectivos suscriptores de la convencin; sino que adems su orientacin se dirige al mantenimiento de la paz social, como consecuencia de esa interaccin dialctica.

En ese sentido,

resulta pertinente referirnos al artculo 82 del Real Decreto

Legislativo 1/1995, del 24 de Marzo de 1995 por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores de Espaa, el cual es del siguiente tenor:

Artculo 82.Concepto y eficacia 1. Los convenios colectivos, como resultado de la negociacin desarrollada por los representantes de los trabajadores y de los empresarios, constituyen la expresin del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su autonoma colectiva.

2. Mediante los convenios colectivos, y en su mbito correspondiente, los trabajadores y empresarios regulan las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrn regular la paz laboral a travs de las obligaciones que se pacten.

De esta manera, resulta claro colegir que en el derecho colectivo espaol, el ejercicio de la autonoma colectiva de los sujetos colectivos de derecho, como titulares de la libertad sindical, no slo pretende regular las condiciones de trabajo y de la productividad, sino tambin la paz laboral y en definitiva la paz social, como

instrumento de desarrollo de las relaciones colectivas.

Consideramos, que los avances en la forma de concebir la convencin colectiva, interpretada inicialmente como un convenio regulado por el derecho privado, tiene su sustrato en la evolucin de los contenidos de la libertad sindical, como derecho humano fundamental.

En efecto, el influjo que la doctrina de los derechos humanos fundamentales imprimi a la libertad sindical, y su respectiva inescindibilidad o interdependencia, permiti concebir a la autonoma colectiva de la voluntad, como un mecanismo creador de una relacin jurdico colectiva, con verdadero efecto normativo, razn por la cual afirma Carballo Mena (Doctrina comentada del tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casacin Social, relaciones entre lo individual y lo colectivo, 2000, p.353) que la finalidad de las relaciones colectivas de trabajo es, principalmente normativa.

En este orden de ideas, seala Villasmil (2005, p. 49), lo siguiente: Es esa naturaleza jurdica reconocida como derecho humano fundamental, y sobre todo, el rasgo de la progresividad que resulta tpico de los derechos de tal naturaleza - , lo que explica el carcter mvil, extensivo o la dilatacin de los contenidos de la libertad sindical (incluidos en ellos los derechos colectivos del trabajo clsicos respecto de la organizacin o constitucin de los sujetos colectivos, las relaciones de negociacin y las de conflictos), segn el tiempo histrico sobre el cual acta, sirva a modelos de relaciones laborales ms o menos democrticos.

En este orden lgico, seala Arra Salas (1987, p. 82), lo siguiente:

() Esto quiere decir que la obligacin de mantenimiento de la paz, que en reciprocidad se impuso a la asociacin de los trabajadores en el pasado, y que parte de la doctrina la considera implcita en el contrato colectivo respecto a ese sujeto, ya no corresponde a su incumbencia como entidad autnoma, por lo menos en nuestro derecho, sino a travs de sus nexos con sus asociados, nicos responsables, junto con todos los dems a quines cubra la contratacin colectiva.

Pues bien, la influencia de la doctrina de los derechos humanos fundamentales, que penetr a la libertad sindical impuso la inescindible relacin entre este derecho y el resto de las libertades pblicas, considerando entonces, incluso desde la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, que los titulares de los derechos colectivos, no seran slo los sujetos colectivos, sino tambin todos los individuos, vale decir, titularidades individuales y titularidades colectivas.

Ello justifica entonces el contenido normativo del artculo 96 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, que reza: Todos los trabajadores y las trabajadoras del sector pblico y del privado tienen derecho a la negociacin colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin ms requisitos que los que establezca la ley. El Estado garantizar su desarrollo y establecer lo conducente para favorecer las relaciones colectivas y la solucin de los conflictos laborales. Las convenciones colectivas amparan a todos los trabajadores y trabajadoras activos y activas al momento de su suscripcin y a quienes ingresen con posterioridad.

En efecto, el artculo antes transcrito, recepta la doctrina de la libertad sindical como derecho humano fundamental, por la cual todos los laborantes, tengan o no la condicin de empleado pblica, son titulares de los derechos colectivos y fundamentalmente del ejercicio de la negociacin colectiva y la celebracin de convenios colectivos de condiciones de trabajo.

En este sentido, La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 149 de fecha 13 de Febrero de 2003, en la accin de amparo constitucional incoada por Manuel Muoz y otros, contra la decisin dictada por el Juzgado Superior primero Civil, Mercantil, Trnsito, Trabajo, Menores y Contencioso Administrativo de la Circunscripcin Judicial del estado Bolvar, expres comentando el artculo 96 de la Carta Magna:

Como se puede observar, la anterior disposicin otorga, con meridiana claridad, la titularidad de los derechos a la negociacin colectiva y a la celebracin de convenios colectivos de trabajo a los trabajadores, y establece, adems, como finalidad de las convenciones, la del amparo a todos los trabajadores, incluso a los que adquieran tal carcter con posterioridad a la suscripcin, todo ello en razn de que son los trabajadores los titulares primigenios de tales derechos.

De all entonces que afirme De la Cueva (1979) que la convencin colectiva, es aquella es aquella que tiene por destino regular las relaciones de trabajo, presentes y futuras en una o varias empresas, en una o varias zonas econmicas, regiones geogrficas o ramas de la industria y del comercio; estableciendo no slo las condiciones mnimas sobre las cuales las relaciones profesionales de la generalidad de los trabajadores van a desarrollarse dentro de su mbito especfico de aplicacin, sino tambin un principio de comparacin a los efectos de establecer las condiciones laborales de los trabajadores de confianza y de direccin, condiciones stas que por regla general deben pactarse en condiciones ms favorables que la generalidad de los trabajadores de la convencin colectiva.

2. Ahora bien, la interrelacin dialctica de los sujetos colectivos, ha influenciado sin duda, los nuevos contenidos y alcances de las instituciones propias del derecho colectivo. En efecto, la regulacin la regulacin por el derecho positivo a que fue

sometido el contrato colectivo de trabajo, ha dado paso a un instituto diferente a aquel que se produjo a principios del sigo XX; de forma tal que el estado se ha encargado, no slo por va legislativa, sino tambin por va jurisprudencial de impartirle el carcter de verdadera norma jurdica a su contenido, el cual se impone de forma imperativa y

forzosa, a los trabajadores incorporados en su mbito subjetivo de aplicacin, sin posibilidad de renunciar a esta cobertura.

Ello nos obliga entonces a abordar, la naturaleza jurdica de la convencin colectiva de trabajo, a la bsqueda de luz suficiente para explicar con meridiana profundidad este instituto de derecho colectivo y su comportamiento en el hecho social trabajo.

En ese sentido,

resulta obvio,

que la convencin colectiva emerge como

consecuencia de la interrelacin de los agentes colectivos, interrelacin sta que entraa un conflicto intersubjetivo, habida consideracin que, como lo afirma el maestro Carnelluti (1955) supone la invasin del dominio de uno o ms hombres por parte de otro u otros; en este caso el dominio es la capacidad de usar su trabajo como un valor de cambio para obtener medios que les permitan satisfacer sus necesidades; originndose de esta forma un conflicto colectivo.

Para el maestro Carnelluti (1955) el contrato colectivo constituye un acto jurdico imperativo bilateral. En efecto, constituye un acto jurdico porque es una accin que se resuelve en el desarrollo de una situacin jurdica y por ello en el ejercicio de un poder o en el cumplimiento de un deber (Carnelluti, 1955, p. 273).

Desde esta ptica el convenio colectivo pone en movimiento una situacin jurdica distinta a aquella que exista antes de aplicarse, que corresponde desde luego, al cambio de las condiciones de trabajo de quienes se encuentran amparado por su mbito personal de validez, por virtud del ejercicio de la autonoma colectiva de la organizacin sindical, que le impone al empleador el cumplimiento de determinados deberes, impuestos por este pacto colectivo.

Pero tambin es un acto imperativo,

porque al decir del precitado maestro

Carnelutti, no constituye dos negocios jurdicos, sino que por el contrario supone dos proveimientos. En efecto, esto se da cuando en la regulacin del conflicto de intereses hay ausencia de vnculo jurdico, y an existiendo ste; de tal forma que se hallar el

proveimiento discrecional, presente no solamente en la potestad legislativa, sino tambin la jurisdiccional y la administrativa.

Por tal virtud, el maestro Carnelluti (1955), parte del supuesto que el contrato colectivo es una forma de autonoma mediata, a la que corresponde la administracin mediata. Dicho de otra forma, en la produccin del derecho puede prevalecer la

soberana, el ejercicio del imperium, el nivel centralizado, pero tambin la produccin del derecho puede producirse a niveles descentralizado, a travs de la autonoma.

En efecto, cuando pierde rigidez la centralizacin jurdica, se amplia la produccin del derecho por va de la autonoma, en el caso que nos ocupa a travs del ejercicio de la autonoma colectiva de la voluntad de los sujetos colectivos que interactan.

No obstante, es conveniente por razones lgicas en la exposicin, evaluar la tesis contractualista de la convencin colectiva, para quienes no es del todo explicable el efecto normativo de este instituto del derecho colectivo del trabajo.

El maestro De Ferrari, efecto una distincin respecto al convenio regulado o no por Ley. En efecto, en el primer caso se trata de un contrato de derecho privado, en el que las organizaciones de empleadores y de trabajadores establecen, a cargo de as primeras, la obligacin de no contratar trabajadores en condiciones diferentes a las que ambas haban acordado; en ese sentido, y por efecto material l,a convencin colectiva se extenda a terceros, que la aceptaban, no como obligados jurdicos, sino por propia conveniencia.

Segn este maestro, cuando la convencin colectiva pasa a ser reglamentada por la Ley y sta establece la aplicacin extensiva de su contenido a terceros que no forman parte en su celebracin, ni pertenecan al sindicato que la haba realizado, ello no significaba que se hubiese cambiado la naturaleza contractual de la misma, ni que se le hubiera conferido a este sujeto colectivo un poder de legislar para el campo profesional, sino que por el contrario se trata, que por inters del Estado se ordena esa aplicacin, que no pueden efectuarla las organizaciones profesionales. De modo que la

fuerza obligatoria respecto a los terceros, no proviene del concurso de quienes hayan celebrado la convencin, sino de la norma legal que le imprime ese carcter.

Segn Arra (1987), la tesis de De Ferrari, produce ciertas consecuencias. En primer lugar, el contrato colectivo de derecho comn, para distinguirlo de aquel que posee imperio normativo por intervencin estatal, es evidentemente un contrato de derecho privado. De all que, con respecto a la convencin colectiva, se requerir determinar si existe o no obligacin de los asociados a aceptar modificaciones de sus contratos individuales porque el sindicato ejerce un poder de autonoma colectiva, o porque se ha sustituido en la autonoma colectiva el poder de decisin que antes reposaba en la voluntad de cada trabajador asociado o porque el sindicato acta , simplemente, en representacin de sus afiliados o con mayor alcance, en representacin de la categora profesional.

En definitiva para esta tesis, el convenio colectivo regulado por la ley, tiene un efecto erga omnes, pero por voluntad estatal, ello supone que esa disposicin de convertir en normas obligatorias su contenido, es simplemente un acto del poder pblico que no le hace perder su naturaleza contractual; habida consideracin que es un mero recurso para obtener un efecto normativo, que le esta vedado imprimir a los sujetos que la han celebrado.

En este orden de ideas, resulta de inters cientfico, la consideracin de la tesis del derecho objetivo laboral. En efecto, De La Cueva (1986), al comentar la Ley del Trabajo Mexicana de 1970, parte del principio de la autonoma del derecho del trabajo y de que las convenciones colectivas son fuente formal de derechos objetivos para las relaciones obreros empresariales.

En ese sentido,

para la legitimidad de las convenciones colectivas, no se

requiere, obviamente en el sistema mexicano, el previo acuerdo de las agrupaciones de trabajadores y de empresarios, toda vez que para los patronos la negociacin colectiva es un deber jurdico. De all entonces, que no sea un requisito de la convencin

colectiva que se constituya de elementos normativos y obligacionales; pues estos ltimos pueden faltar, sin que su ausencia lesiones la convencin colectiva, y adems,

porque no son un fin en si mismo, sino, de una manera general, un mtodo para garantizar la efectividad de elementos normativos.

En definitiva, para el maestro De la Cueva (1973), en primer trmino el contrato colectivo de trabajo, es una institucin de derecho pblico, si se acepta la conclusin, de que la causa del derecho pblico, es la facultad de ejercer poder pblico y que, adems, ste es la potestad de imponerse a os hombres, cualquiera sea el fundamento de tal dominio, pues puede ser soberano, como el que ejerce el Estado, o delegado, as como puede ser absoluto o limitado.

De all entonces que justifica el efecto extensivo de la convencin colectiva, porque para poderse cumplir el mandato constitucional de la igualdad de salarios, obviamente de la carta magna mexicana, condiciones de trabajo con fuerza obligatoria. se autoriza al sindicato para establecer

En ese mismo sentido, el Maestro De la Cueva,

considera que el convenio

colectivo es una fuente autnoma de derecho objetivo. En efecto, a pesar que el mismo proviene de un acuerdo de voluntades, no es un contrato, porque se impone autoritariamente al empleador, por ser un medio de solucin de los conflictos sociales que interesa a toda la colectividad. De tal manera que el contrato colectivo por el poder que tiene de imponerse obligatoriamente, produce derecho objetivo.

Por tanto, a juicio del investigador el Estado no es el nico que dicta normas jurdicas, pues el origen de ellas, an distinto del estatal, las asemeja. El derecho y el Estado no son los creadores de los grupos sociales, sino que slo los reconocen; por otra parte, la garanta de la existencia de las asociaciones profesionales est contenida en el derecho colectivo del trabajo; ello supone entonces que a esta asociacin

profesional, se le d una especial autonoma para organizarse y regular las relaciones de sus miembros con los de las dems organizaciones profesionales.

En el caso venezolano, la tendencia ha ido virtualizando el carcter normativo de la convencin colectiva, de lo cual se colige que constituye una verdadera fuente

autnoma de derecho positivo.

En efecto,

la historia contempornea del derecho colectivo en Venezuela,

reporta varias fases en lo atinente a la constitucionalizacin de los derechos colectivos del trabajo. Para Villasmil Prieto (2005) cuatro son los rasgos que caracterizan la de los derechos colectivos del trabajo, desde una

constitucionalizacin

constitucionalizacin tarda,

habida consideracin que algunos de tales derechos

fueron objetivados primigeniamente por va legislativa, a travs de la Ley Laboral, tanto la de 1928 ( Sin vigencia efectiva) como la de 1936; y no por va constitucional; cuya incorporacin fue selectivamente producida a partir de la Constitucin de 1947, y no fue sino hasta la Constitucin de 1961 donde hubo una inclusin de forma abierta del catalogo de los derechos colectivos del trabajo, desde luego, el derecho a la negociacin colectiva y a la celebracin de convenios colectivos.

Por supuesto el influjo de la doctrina de los Derechos Humanos Fundamentales, auspiciados por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin 217 A, de fecha 10 de Diciembre de 1948, por la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) del 22 de Noviembre de 1969, por el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de Diciembre de 1966 en su Resolucin 2200 A, y desde luego por el convenio 87 sobre Libertad Sindical y

proteccin del derecho de sindicacin de 1948; y el Convenio 98 sobre el derecho de sindicacin y negociacin colectiva de 1949, ambos de la Organizacin Internacional del Trabajo; ha penetrado la institucin de la libertad sindical, cuyos titulares (Sujetos colectivos), a travs de su interrelacin dialctica crean verdaderas normas jurdicas, mediante el ejercicio de la autonoma colectiva de la voluntad, que funge con un absoluto carcter originario, y no derivado.

La derogada Constitucin de 1961, en su artculo 90 se limit nicamente a amparar la convencin colectiva; lo cual implic que la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, especficamente en su artculo 96, significara un importante avance en materia de derechos colectivos al rezar:

Artculo 96. Todos los trabajadores y las trabajadoras del sector pblico y del privado tienen derecho a la negociacin colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin ms requisitos que los que establezca la ley. El Estado garantizar su desarrollo y establecer lo conducente para favorecer las relaciones colectivas y la solucin de los conflictos laborales. Las convenciones colectivas amparan a todos los trabajadores y trabajadoras activos y activas al momento de su suscripcin y a quienes ingresen con posterioridad.

De tal manera que, la convencin colectiva de trabajo, se constituye no slo como un derecho de carcter constitucional (Incluso de rango supra constitucional si el anlisis parte del artculo 23 constitucional, hilvanado con el convenio 98 antes referido), sino tambin como una fuente autnoma de derecho, y para ello basta el anlisis, del muy particular artculo 60 de la Ley Orgnica del Trabajo, que es del siguiente tenor: Artculo 60. Adems de las disposiciones constitucionales y legales de carcter imperativo, para la resolucin de un caso determinado se aplicarn, en el orden indicado: a) La convencin colectiva de trabajo o el laudo arbitral, si fuere el caso; b) El contrato de trabajo; c) Los principios que inspiran la Legislacin del Trabajo, tales como los contenidos explcita o implcitamente en declaraciones constitucionales o en los Convenios y Recomendaciones adoptados en el seno de la Organizacin Internacional del Trabajo y en la jurisprudencia y doctrina nacionales; d) La costumbre y el uso, en cuanto no contraren las disposiciones legales ni los principios a que se refiere el literal anterior; e) Los principios universalmente admitidos por el Derecho del Trabajo; f) Las normas y principios generales del Derecho; y g) La equidad.

Por eso, al decir de Villasmil Prieto (2005), tal especialidad en cuanto a la ordenacin de sus fuentes y a sus especiales principios, justifican la especialidad en el derecho del trabajo y subsiguientemente su autonoma. En efecto, la juridificacin del conflicto entre sujetos e interese colectivos, constituye el objeto del derecho colectivo

del trabajo, y a su vez su fuente material. De ese modo, la solucin de los conflictos de intereses hace surgir normas (Convenio Colectivo) de derecho objetivo, por ende de contenido general, abstracto, y de obligatorio cumplimiento.

Lo anterior, a criterio del investigador arroja consecuencia jurdicas de gran relevancia para el derecho colectivo del trabajo, habida cuenta que supone la virtualidad de la autonoma colectiva como productora de verdaderos presupuestos normativos, por parte de los sujetos colectivos (Desprovistos de Imperiun), como entes privados y no de la potestad legislativa del poder pblico; lo cual alimenta la interiorizacin de la democracia en las relaciones industriales, en fin, de la tan celebrada ciudadana de empresa. (Villasmil, H., 2005, p. 238).

Es por ello, que con gran acierto, afirma el maestro Montoya Melgar (1997, p. 35), lo siguiente: Las relaciones de conflicto completan el cuadro de las relaciones laborales complementarias o conexas respecto de las relaciones contractuales o bsicas. Tales relaciones de conflicto juridifican formalizndolas, las puras situaciones sociales de controversia o disidencia, integrndose por instituciones procesales y extraprocesales (arbitraje, conciliacin, mediacin, huelga y cierre patronal).

En definitiva, lo que define lo colectivo (sujetos e intereses), es la normatividad producto del ejercicio de la autonoma colectiva, que le imprime identidad propia, en fin, personera jurdica.

En ese sentido, en nuestro foro laboral, se ha ido superando la contractualidad de la convencin colectiva de de trabajo, para ubicarla como verdadera fuente de derecho de derecho positivo, razn por la cual el Tribunal Supremo de Justicia, en su Sala de Casacin Social, en sentencia No. 535, de fecha 18 de Enero de 2003,

estableci la siguiente mxima:

Es por esto que si bien es cierto que la convencin colectiva tiene su origen en un acuerdo de voluntades, tambin es cierto

que una vez alcanzado el mismo debe necesariamente suscribirse y depositarse ante un rgano con competencia pblica, concretamente ante el Inspector del Trabajo, quien no slo puede formular las observaciones y recomendaciones que considere menester, sino que debe suscribir y depositar la convencin colectiva sin lo cual sta no surte efecto legal alguno. Estos especiales requisitos en su formacin, incluyendo la suscripcin y el depsito, con la intervencin de un funcionario pblico, le da a la convencin colectiva de trabajo un carcter jurdico distinto al resto de los contratos y permite asimilarla a un acto normativo que -se insiste- debido a los requisitos que deben confluir para su formacin y vigencia, debe considerarse derecho y no simples hechos sujetos a las reglas generales de la carga de alegacin y prueba que rigen para el resto de los hechos aducidos por las partes en juicio.

Igualmente, la Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 10 de Noviembre de 2005, en el caso Freddy Antonio Caldera Vs. Tucker Energy Services de Venezuela, estableci lo siguiente:

Asimismo, la Ley Sustantiva Laboral incluye a las convenciones colectivas dentro de las fuentes del derecho del trabajo, en conformidad con lo dispuesto en su artculo 60 literal a), de all que a tales convenciones se les tenga como verdaderos cuerpos normativos y por tal razn las estipulaciones en ellas contenidas se conviertan en clusulas de obligatorio cumplimiento para las partes que se encuentren dentro de la esfera de su aplicacin. Respecto a su contexto de aplicabilidad, tambin dispone la Ley Orgnica del Trabajo, en su artculo 509, que las estipulaciones contenidas en las referidas Convenciones Colectivas beneficiarn a todos los trabajadores de la empresa, establecimiento o explotacin, aun cuando ingresen con posteridad a su celebracin, otorgndole a las partes la potestad de exceptuar de su aplicacin a las personas a que se refieren los artculos 42 y 45 eiusdem.

Ahora bien, la Sala de Casacin Social, del mximo tribunal de la Repblica, en sentencia No. 4 del 23 de Enero de 2003, con ponencia del Magistrado Juan Rafael Perdomo, en el caso ngel Luis Puerta Vs. Ejecutivo del Estado Guarico, en definitiva sent que la convencin colectiva de trabajo, era verdadera fuente derecho, y por lo tanto se encontraba, como tal, exenta del debate probatorio:

Por otra parte es un principio general de la prueba judicial que el derecho no es objeto de prueba, pues se encuentra comprendido dentro de la presuncin legal iuris et de iure establecida en el artculo 2 del Cdigo Civil, segn la cual: La ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento, con fundamento en la cual el derecho se presume conocido, sobre todo por el juez, lo que est consagrado como el principio iura novit curia, el juez conoce el derecho, y por tanto, las partes no tienen la carga de probarlo, ni el juez el deber de examinar las pruebas que las partes hayan producido para la comprobacin de su existencia, porque el deber de analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido en juicio, en conformidad con lo dispuesto en el artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, se refiere a las pruebas de los hechos no del derecho. No obstante ello, las partes pueden coadyuvar al juez en la demostracin de la existencia del derecho, cada vez que lo consideren conveniente cuando han alegado la aplicacin de una norma jurdica y sobre todo en supuestos particulares como: el derecho cuya existencia es discutida o controvertida, el derecho local: una ordenanza o ley estadal, el extranjero, la costumbre, entre otros, salvo disposiciones expresas de ley que exijan su prueba. En todos estos casos, salvo exigencia legal, la prueba promovida no es ya para que el juez la examine y determine la existencia o no de la norma sino para que decida sobre su aplicacin o no al caso concreto. Adems por el principio iura novit curia, el juez conoce el derecho, antes mencionado, basta que las partes aleguen el fundamento de hecho de su pretensin para que el juez seleccione libremente la apropiada regla de derecho, aun si las partes lo ignoran y la aplique a la solucin del caso concreto, para lo cual no tiene limitacin alguna y para ello puede valerse de todos los medios de los cuales disponga..

En ese sentido, y ms recientemente el Tribunal Supremo de Justicia,

en

Sentencia N 2459, de fecha 7 de diciembre de 2007, con ponencia del Magistrado Omar Alfredo Mora Daz. (Jess Rafael Guanchez Rengifo y otros, solicitaron la

interpretacin del artculo 521 de la Ley Orgnica Del Trabajo y de la Clusula Dcima Quinta contemplada en el Proyecto de Convencin Colectiva de Trabajo de la

mancomunidad del Cuerpo de Bomberos del Este y en las Actas discutidas y aprobadas por dicho Cuerpo con El Sindicato Profesional de Bomberos Simprobom.), ratific lo siguiente:

Si bien es cierto que la convencin colectiva tiene su origen en un acuerdo de voluntades, tambin es cierto que una vez alcanzado dicho acuerdo, ste debe ser necesariamente suscrito y depositado ante el inspector del trabajo, el cual no slo podr formular todas aquellas observaciones y recomendaciones que considere necesarias, sino que adems debe suscribir y depositar dicha convencin, sin lo cual sta no surte efecto legal alguno. Estos requisitos esenciales le dan a la convencin colectiva de trabajo un carcter jurdico distinto al resto de los contratos y permite asimilarla a un acto normativo.

Pues bien,

resulta claro en la tendencia jurisprudencial venezolana,

la

virtualidad del efecto normativo de la convencin colectiva de trabajo; de forma tal que si bien es cierto que su nacimiento involucra un acto jurdico contractual, una vez cumplida la formalidad necesaria del depsito por ante el rgano administrativo del trabajo, se constituye como una verdadera norma jurdica, abstracta y general, formando parte de las fuentes objetivas del derecho del trabajo; razn por cual invocada en juicio, por el actor o por el demandado, no es necesaria su demostracin en el debate probatorio; habida consideracin de la presuncin que el juez conoce el derecho (Iura Novit Curia).

En efecto, sostiene el maestro Couture (2007) que entre la regla general de que el derecho no se prueba y el principio general que consagra la presuncin de su conocimiento, no tendra sentido la prueba del derecho, en un sistema en el cual ste se presume conocido. No obstante ante tal regla general existe una excepcin, en el supuesto en el cual la existencia de la Ley sea discutida o controvertida.

De esta manera, los pactos o convenios colectivos de trabajo,

tienen la

naturaleza de convenciones-leyes, es decir, convenciones por cuanto resulta indispensable un acuerdo de voluntades, surgido de un rgimen de igualdad jurdica y de autonoma colectiva (producto de la libertad sindical), y al propio tiempo es ley, por su eficacia normativa que les permite establecer por anticipado y en abstracto las condiciones a las que han de someterse los contratos individuales; vale decir, crean obligaciones aplicables a terceros y hasta para los posteriores disidentes.

Dicho de otra manera, el efecto normativo de la convencin colectiva, es el que permite explicar los particulares efectos de este instrumento, una vez cumplido su depsito. En efecto, su fuerza expansiva y efecto automtico, as como tambin la ultractividad de la misma una vez fenecido su lapso de duracin.

3.

Ahora bien, las anteriores consideraciones,

obligan, por necesidad de

coherencia cientfica, al anlisis de los sujetos legitimados para negociar y suscribir validamente convenios colectivos de trabajo; sindicalizacin de la negociacin y el conflicto. y el problema de la denominada

En ese sentido, y en conformidad con el artculo 507 de la Ley Orgnica del Trabajo, el sujeto con legitimatio, para negociar y suscribir convenios colectivos, es el sindicato: Artculo 507. La convencin colectiva de trabajo es aquella que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones o confederaciones sindicales de trabajadores, de una parte, y uno o varios patronos o sindicatos o asociaciones de patronos, de la otra, para establecer las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y los derechos y obligaciones que correspondan a cada una de las partes.

No obstante, el Reglamento General de la Ley Orgnica del Trabajo, recepta, con mayor hilvanacin con las disposiciones normativa del Convenio 87 de la Organizacin Internacional del Trabajo, la teora de los denominados sujetos colectivos: Artculo 114.- Sujetos colectivos: Se consideran sujetos colectivos del derecho del trabajo y, por tanto, titulares de la libertad sindical, las organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer grado; las coaliciones o grupos de trabajadores y trabajadoras; y las cmaras patronales, en los trminos y condiciones de la Ley Orgnica del Trabajo; y las dems organizaciones de representacin colectiva de los intereses bien sea de trabajadores y trabajadoras, por una parte, o de patronos y patronas, por la otra.

En este orden de ideas, dispone el artculo 2 del Convenio 87 de la Organizacin Internacional del Trabajo, relativo a la libertad sindical y a la proteccin del derecho a la sindicacin, dispone a la letra lo siguiente:

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distincin y sin autorizacin previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condicin de observar los estatutos de las mismas. En efecto, que resulta incomprensible que se mantenga e incorpore en el

modelo legislativo venezolano, que el sujeto a quien se reconoce el derecho a la negociacin de convenios colectivos y la tramitacin del conflicto, sea exclusivamente al sindicato, excluyendo a los trabajadores no sindicalizados, y a aquellas agrupaciones de trabajadores organizados en formas societarias distintas al sindicato, para la defensa de sus intereses profesionales, abstractos y de grupo; lo cual resulta manifiestamente inconstitucional.

Por ello,

el artculo 95 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de

Venezuela, establece:

Los trabajadores y las trabajadoras, sin distincin alguna y sin necesidad de autorizacin previa, tienen derecho a constituir libremente las organizaciones sindicales que estimen convenientes para la mejor defensa de sus derechos e intereses, as como a afiliarse o no a ellas, de conformidad con la Ley. Estas organizaciones no estn sujetas a intervencin, suspensin o disolucin administrativa. Los trabajadores y trabajadoras estn protegidos y protegidas contra todo acto de discriminacin o de injerencia contrario al ejercicio de este derecho. Los promotores o promotoras y los o las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales gozarn de inamovilidad laboral durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para el ejercicio de sus funciones. Para el ejercicio de la democracia sindical, los estatutos y reglamentos de las organizaciones sindicales establecern la alternabilidad de los y las integrantes de las directivas y representantes mediante el sufragio universal, directo y secreto.

Los y las integrantes de las directivas y representantes sindicales que abusen de los beneficios derivados de la libertad sindical para su lucro o inters personal, sern sancionados o sancionadas de conformidad con la ley. Los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales estarn obligados u obligadas a hacer declaracin jurada de bienes.

Pues bien,

quiere decir ello que,

conforme a la vigente Ley Orgnica del

Trabajo los grupos de trabajadores no organizados sindicalmente; o en formas distintas al sindicato no pueden negociar y convenir con sus empleadores, las condiciones de trabajo?. Resulta difcil pronunciarse de manera negativa, habida consideracin que, al atribuir el artculo 2 del Convenio 87 de la Organizacin Internacional del Trabajo, relativo a la libertad sindical y a la proteccin del derecho a la sindicacin y ratificado por Venezuela en fecha el 11 de Septiembre de 1982, en concomitancia con los artculos 112 y 114 del reglamento de la Ley Orgnica del trabajo vigente, titularidad de la libertad sindical a los sujetos colectivos, considerando que parte de la libertad

sindical lo constituye la libertad de los trabajadores de organizarse en la forma que estimen conveniente para la defensa de sus intereses, no cabe ningn atisbo de duda que dicha titularidad de la libertad sindical, les atribuye la suficiente cualidad para negociar y suscribir validamente convenciones colectivas de trabajo; con la excepcin atinente a las coaliciones de trabajadores y los acuerdos colectivos, como instrumentos normativos anlogos a la contratacin colectiva.

Abordar una conclusin contraria, supone partir de la falsa idea que, el diseo que surge de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de la Ley Orgnica del Trabajo, concordadas, permitira que los trabajadores puedan tramitar el proceso conflictivo y , en su caso, decidir la huelga, y sin embargo no tendran

reconocida legitimidad al momento de negociar un convenio colectivo sobre condiciones de trabajo.

Por tanto, privilegiar hoy da al sindicato, como nico sujeto legitimado para negociar y suscribir validamente convenios colectivas, constituye a todas luces una visin extempornea, del derecho colectivo del trabajo, en el cual se virtualiza a la libertad sindical y sus respectivos contenidos, cuya titularidad recae en las formas

asociativas que el trabajador estime conveniente organizarse para la defensa de sus intereses.

Resulta importante establecer entonces, qu rganos integran la Administracin Pblica, habida consideracin que, ser una de las partes contratantes del convenio colectivo, ya que funge como patrono o empleador en la relacin funcionarial, la

Administracin Pblica Nacional est integrada por: a) La Administracin Central, conformada por rganos que dependen directamente del Ejecutivo Nacional, como lo son la Presidencia de la Repblica, la Vicepresidencia Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministerios, las Oficinas Centrales de la Presidencia, la Procuradura General de la Repblica, el Consejo de Estado y el Consejo de la Defensa de la Nacin; y, b) La Administracin Descentralizada, la cual a su vez se subdivide en dos tipos, la Administracin Descentralizada Territorialmente, conformada por los entes poltico territoriales (Estados y Municipios); y la Administracin Descentralizada

Funcionalmente, conformada por los Institutos Autnomos; personas jurdicas de Derecho Pblico con forma societaria (empresas del Estado), asociaciones civiles y fundaciones pertenecientes al Estado.

En ese sentido, el artculo 396 de la Ley Orgnica del Trabajo, establece, que el Estado garantiza a los trabajadores y a los patronos, y a las organizaciones que ellos constituyan, el derecho a negociar colectivamente y a solucionar pacficamente los conflictos.

De la normativa supra transcrita se desprende que el derecho a la negociacin, posee una doble titularidad, las organizaciones sindicales constituidas legalmente por un lado, y las coaliciones en representacin de los intereses del patrono por el otro.

Es as, que las coaliciones o grupos de trabajadores carecen de la cualidad requerida para celebrar convenciones colectivas, sin perjuicio del derecho que estos poseen de negociar colectivamente y suscribir acuerdos.

En cuanto a los trabajadores que no se encuentran sindicalizados o su nmero es insuficiente para constituir un sindicato, no por ello estn impedidos de discutir y

estipular sus condiciones de trabajo y los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes, tal negociacin se realiza a travs de una coalicin o grupo de trabajadores, mediante un documento denominado acuerdo colectivo de trabajo, o bien individualmente a travs de un contrato individual de trabajo.

En cuanto a los sujetos que pueden obligar a negociar y celebrar convenciones colectivas de trabajo a los organismos de la administracin pblica nacional, centralizada o descentralizada, as como a las gobernaciones, alcaldas o a sus entes descentralizados, son:

1. Los sindicatos de funcionarios o empleados pblicos que representen la mayora absoluta de los funcionarios o empleados de carrera Los sindicatos profesionales de funcionarios o empleados pblicos que representen la mayora absoluta de funcionarios o empleados pblicos de carrera, de la profesin, que ser regulada por la correspondiente convencin colectiva.

2. Los colegios profesionales legalmente constituidos, que representen la mayora absoluta de los funcionarios o empleados pblicos de carrera de la respectiva profesin, siempre que dichos colegios hayan adquirido personalidad jurdico laboral como sindicato, por haberse registrado en el Ministerio del Trabajo conforme a lo previsto en la Ley Orgnica del Trabajo.

3. Las federaciones y confederaciones legtimamente constituidas, de sindicatos y federaciones de sindicatos de funcionarios y empleadores pblicos que representen la mayora absoluta de funcionarios y empleados pblicos de carrera; y

4. Los sindicatos de obreros que representen la mayora absoluta.

En general se consideran sujetos colectivos del derecho del trabajo y titulares de la libertad sindical, a todas las organizaciones de representacin colectiva de los

intereses de los trabajadores y patronos, porque la regulacin legal no tiene carcter taxativo sino slo enunciativo.

Un aspecto relevante en esta materia es que la Constitucin y la Ley reconocen el derecho de sindicalizarse a los trabajadores no dependientes, los cuales pueden integrarse a los sindicatos formados por los trabajadores dependientes o formar sus propios sindicatos.

Por otra parte el establecimiento de un sistema de proteccin no estara completo si se permitiera que cualquier conducta desviada pudiera disminuir o perjudicar los derechos de los trabajadores. Por ello le est prohibido a los patronos la imposicin de condiciones a los trabajadores o la intervencin directa o indirecta en la constitucin y funcionamiento de sindicatos, pues ello afecta no slo su normal desarrollo sino la libertad sindical.

2. ANALIZAR LA NATURALEZA JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA:

1. Por requerimiento cientfico, el anlisis desarrollado de la funcin pblica, y las distintas teora que tratan de explicar su naturaleza jurdica, nos obliga a definir la

misma como el conjunto de valores, principios y normas, formales e informales, que pautan el acceso, la promocin, la retribucin, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la direccin poltica y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes.

En razn de lo anterior, el Tribunal Supremo de Justicia, a travs de su Sala Poltico Administrativa, en Sentencias de fecha 15 de Mayo de 2001, signada bajo el nmero 000943, estableci lo que debe entenderse por funcin pblica: "con carcter general la funcin pblica es toda la actividad destinada a realizar los intereses del colectivo. Lo cual es por antonomasia la ratio de la prestacin del servicio pblico llevada a cabo por la Administracin Pblica. Esa funcin pblica en especfico est tanto delineada como regulada por el ordenamiento jurdico. As, en particular ex lege y reglamentariamente se estatuye las competencias y atribuciones

que los agentes pblicos tienen, y as mismo, los fines que se persiguen con su ejercicio y sus lmites, las cuales por principio, como se expres, atienden a la realizacin del inters pblico, y en tal sentido, como es obvio, excluyen absolutamente propsitos quebrantadores de la Ley, o en general de los principios, derechos y garantas que soportan a un Estado de Derecho."

En ese sentido, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su Artculo 141, establece a texto expreso lo siguiente:

La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho

Pues bien, resulta claro que la Administracin Pblica,

materializa el

cumplimiento de sus valores y fines a travs del ejercicio de la funcin pblica, el cual se desarrolla en funcin de los principios de competencia y legalidad; o dicho en trminos de los constituyentes de 1999, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho.

Diversas han sido las teoras que han tratado de explicar La naturaleza jurdica de la situacin en la cual se hallan los funcionarios pblicos frente al Estado.

En efecto, teoras stas que van desde las que consideran que el vnculo que une al empleado pblico con el Estado es un contrato de derecho civil; las teora autoritarias que suponen un poder del Estado de imponer coactivamente a los

particulares la obligacin de prestar sus servicios personales a la administracin; las que se fundamentan en la distincin entre funcionarios de autoridad y funcionarios de gestin, hasta la teora de la situacin objetiva o estatutaria.

En el caso venezolano, no cabe atisbo de duda que los funcionarios y empleados pblicos se encuentran en una situacin estatutaria, esto es de origen legal y reglamentario, y por supuesto de derecho pblico, cuya tendencia contempornea ha

marcado pasos claros e inequvocos hacia una matizacin de dicho estatuto, por la penetracin de instituciones propias del derecho del trabajo.

Por ello, resulta acertado afirmar que la Ley del estatuto de la Funcin Pblica, no surge como un hecho aislado, dentro del devenir funcionarial venezolano, sino que es consecuencia de un proceso histrico que tiene antecedentes que datan desde la Constitucin de 1947; cuyo artculo 90 aluda a la obligacin por parte del Estado de producir un estatuto que rigiera las relaciones de los funcionarios pblicos y su sistema de ingreso a la administracin, ascensos, traslados, suspensin y retiro de la misma.

Ahora bien, la Constitucin de la Repblica de Venezuela, de 1961, en su artculo 122, dispuso: La Ley establecer la carrera administrativa mediante normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro de los empleados de la Administracin Pblica Nacional y proveer su incorporacin al sistema de seguridad social. Los empleados pblicos estn al servicio del Estado y no de parcialidad poltica alguna. Todo funcionario o empleado pblico est obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio del cargo.

Posteriormente, para 1964, es Decretado el Reglamento de Administracin de Personal Para los Servidores del Gobierno Nacional, mediante Decreto No. 394,

publicado en Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela No. 26.406, de fecha 14 de Noviembre de 1964; el cual constituy el antecedente directo de la Ley de Carrera Administrativa, ley sta que finalmente fue aprobada el 25 de Agosto de 1970 y promulgada por el Presidente de la Repblica el 03 de Septiembre de 1970. Publicada en Gaceta Oficial No. 1428, Extraordinaria del 04 de Septiembre de 1970, siendo reformada en 1975.

Los instrumentos normativos citados, se consideran entonces antecedentes mediatos de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, ubicando como antecedente inmediato, el Decreto con Fuerza y Rango de Ley Sobre el Estatuto de la Funcin

Pblica del 13 de Noviembre de 2001, cuya pretensin era recobrar la firmeza del estatuto, para una mayor eficiencia en la actividad administrativa.

Por ello, seala De Pedro (El rgimen Jurdico de la Funcin Pblica, Un balance a los 5 aos de vigencia del estatuto, 2008, p. 15), lo siguiente: La LEFP est enmarcada dentro de la corriente estatutaria de la funcin pblica, acogida en Venezuela desde 1947 y refrendada tanto por la Constitucin de 1947, como de la de 1999, pero abierta a las corrientes renovadoras y en sintona con la aproximacin e interrelacin de los sectores pblico y privado del mundo del trabajo.

De all entonces,

que se establezca que la funcin pblica se encuentra En ese orden de ideas, el artculo 1 de la Ley del

sometida a la reserva de Ley.

Estatuto de la Funcin Pblica, dispone:

Artculo 1. La presente Ley regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios y funcionarias pblicos y las administraciones pblicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende: 1.- El sistema de direccin y de gestin de la funcin pblica y la articulacin de las carreras pblicas. 2.- El sistema de administracin de personal, el cual incluye la planificacin de recursos humanos, procesos de reclutamiento, seleccin, ingreso, induccin, capacitacin y desarrollo, planificacin de las carreras, evaluacin de mritos, ascensos, traslados, transferencia, valoracin y clasificacin de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, rgimen disciplinario y normas para el retiro.

2. En relacin a quien debe ser considerado funcionario pblico, es claro que tal condicin es atribuida a todo individuo que ejerce funciones pblicas en una entidad estatal, incorporado mediante designacin u otro procedimiento legal, en el caso particular venezolano el concurso pblico de ingreso. Se trata de una definicin amplia, no siempre aceptada por las legislaciones nacionales que suelen restringir el concepto al personal estatutario; excluyendo, as, a los contratados y a los que estn sujetos al rgimen de derecho laboral comn.

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su artculo 146 dispone: "Artculo 146. Los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administracin Pblica y los dems que determine la ley. El ingreso de Los funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estar sometido a mtodos cientficos basados en el sistema de mritos, y el traslado, suspensin o retiro ser de acuerdo con su desempeo.

En ese sentido, la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Suprema de Justicia, en sentencia No. 013375, de fecha 25 de Mayo de 2006, con ponencia del Magistrado Emiro Garca Rosas, en el juicio incoado por Wanda del Valle Tern, anlisis de la norma constitucional antes transcrita: efecta un

De las normas transcritas se evidencia que de manera expresa se excluy del rgimen de la funcin pblica a los contratados, al puntualizarse con especial nfasis que ...el contrato no es va de ingreso a la Administracin Pblica..., debiendo entenderse por ello, que no es un medio para adquirir la condicin de funcionario pblico. De manera que circunscribindonos al caso de autos, consta en las actas procesales, que la actora estuvo supeditada a un contrato de trabajo y que al haber prestado sus servicios como contratada, no adquiri el carcter de funcionaria pblica de carrera. En consecuencia, al no encontrarse la actora amparada por el rgimen estatutario aplicable a los funcionarios pblicos consagrado en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en virtud de haberse desempeado bajo el rgimen de contratada en el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, le resultan aplicables las disposiciones consagradas en la Ley Orgnica del Trabajo. Conforme a lo antes expuesto, y por cuanto su relacin laboral se inici y culmin bajo las normas de un contrato de trabajo

(contrato de servicios profesionales); supuesto que de conformidad con las normas antes transcritas queda excluido de la aplicacin del rgimen de los funcionarios de carrera administrativa, y dado que se evidencia del escrito libelar que la accionante lo que pretende es el pago de salarios cados causados, reenganche, reincorporacin y otros beneficios laborales, esta Sala conforme a lo dispuesto en el artculo 29 de la Ley Orgnica Procesal del Trabajo, declara que corresponde a los tribunales con competencia laboral, especficamente el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Estado Trujillo, la competencia para conocer del caso de autos. As se decide. Por su parte, La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 48, del 19 de Febrero de 2008, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero, en el Recurso de Revisin Constitucional incoado por la Defensora del Pueble, expres lo siguiente, en atencin a quien debe ser considerado funcionario pblico, y su forma de ingreso a la Administracin:

En este sentido, debe esta Sala citar el contenido del artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el cual establece: Artculo 146. Los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administracin Pblica y los dems que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estar sometido a mtodos cientficos basados en el sistema de mritos, y el traslado, suspensin o retiro ser de acuerdo con su desempeo. Respecto a la citada norma, este Mximo rgano Jurisdiccional estableci en la decisin N 2149 del 14 de noviembre de 2007, que el Texto Fundamental establece como principio general, que los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera y se exceptan de ello, los cargos de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y los obreros al servicio de la Administracin Pblica.

Posterior a ello, establece la referida norma que el ingreso de los funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia y, que el ascenso en los cargos de carrera estar sometido a mtodos cientficos basados en el sistema de mritos, y el traslado, suspensin o retiro ser de acuerdo con su desempeo. En atencin a ello, se aprecia que el constituyente consagr en el referido artculo, una directriz para los rganos de la Administracin Pblica, a tenor de la cual, slo puede ser funcionario de carrera, quien previamente haya sido sometido a un concurso pblico y por lo tanto, la misma se consagra como una regla de aplicacin inmediata. En consecuencia, se aprecia que a partir de la publicacin del Texto Constitucional en la Gaceta Oficial, todo ciudadano para ostentar la condicin de funcionario de carrera deba someterse a un concurso pblico ordenado por la Administracin Pblica, previo cumplimiento de los requisitos indispensables y especiales para el ejercicio del cargo solicitado. As pues, tal como se estableci en el fallo N 660/2006 dictado por esta Sala () la normativa constitucional zanj un problema existente bajo el imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y la Constitucin de 196...1, en virtud que bajo el rgimen normativo anterior los tribunales competentes en materia funcionarial -extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y Corte Primera de lo Contencioso Administrativo-, establecieron formas irregulares del ingreso a la carrera administrativa de los funcionarios pblicos al servicio de la Administracin (Cfr. Funcionarios de hecho, funcionarios contratados), los cuales se les asimilaba y se le otorgaba la condicin de funcionarios de carrera. Tal situacin, lejos de favorecer un rgimen de seguridad jurdica y proteccin del derecho al trabajo establecido en el Texto Constitucional, ya que es la proteccin del gnero la que afecta al funcionario y la especialidad contemplada en el rgimen de funcionamiento de la administracin pblica-funcionario pblico (ex artculo 3 de la vigente Ley del Estatuto de la Funcin Pblica), generaba una incipiente inseguridad jurdica, ya que el funcionario se encontraba al acecho de actuaciones arbitrarias de la Administracin.

En atencin a ello, la jurisprudencia estableci un rgimen paralelo de ingreso a la carrera administrativa nombramiento sin concurso previo-, en contradiccin a lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, la cual era el texto normativo que regulaba los derechos y deberes de los funcionarios pblicos en su relacin con la Administracin Pblica ex artculo 1 de la Ley de la Carrera Administrativa-, el cual estableca en su artculo 35 eiusdem, lo siguiente: La seleccin para el ingreso a la carrera administrativa se efectuar mediante concursos (). En congruencia con la norma en referencia artculo 35 eiusdem-, la Seccin Primera De los Concursos, Exmenes y Pruebas, Captulo I Del Ingreso a la Administracin Pblica Nacional y a la Carrera Administrativa, Ttulo IV Del Sistema de Administracin de Personal, Segunda Parte De la Administracin de Personal y del Reingreso a la Administracin Pblica Nacional, la cual comprende los artculos 121 al 145 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, el cual resulta aplicable actualmente, por no haber sido derogado expresamente conforme a la Disposicin Derogatoria nica de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en todo lo que no colida con el Texto Constitucional y la referida ley, establece de una manera detallada la forma de ingreso a la carrera administrativa, reproducida posteriormente en los artculos 40 al 53 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. Sin embargo a pesar de haber consagrado el artculo 35 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la forma de ingreso a la carrera administrativa mediante la realizacin del concurso pblico, se debe destacar que el artculo 140 del Reglamento de dicha ley consagr una excepcin, la cual estableca ...La no realizacin del examen previsto en Pargrafo Segundo del Artculo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, imputable a la Administracin, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de seis meses.... A su vez el artculo 36 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, estableca que cuando formulada la solicitud por parte del rgano administrativo y no existieren candidatos elegibles, se podra nombrar a una persona que no estuviera inscrita en el registro, establecido en el encabezado del referido artculo, sin embargo, la misma deba ser ratificada en un plazo no mayor a seis meses, previa aprobacin de un examen, el cual deba ser efectuado por el rgano administrativo. En este sentido, se desprende que la situacin planteada en

poco se distancia del rgimen establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, salvo que el Constituyente vista las irregularidades y arbitrariedades que tenan lugar dentro de la Administracin, en virtud de la mencionada excepcin, estableci con rango constitucional que la nica forma de ingreso a la carrera administrativa, es mediante concurso pblico (Vid. Artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela). En atencin a lo dispuesto, debe aclararse que a partir de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela -30 de diciembre de 1999-, la nica forma de ingreso a la carrera funcionarial ser, exclusivamente, si el empleado ha cumplido con los requisitos establecidos en el artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y en las leyes respectivas. (Vgr. Artculo 19 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica). Ante la situacin planteada, observa esta Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no analiz en el fallo objeto de revisin el acervo probatorio en el presente caso y, no consta en la presente solicitud de revisin, la fecha de ingreso al cargo pblico de la ciudadana Mara Villegas, en razn de lo cual, debi la referida Corte Primera de lo Contencioso Administrativo atender a lo establecido en el artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, y no limitarse a calificar el cargo segn las funciones desempeadas por la querellante, sin tomar en cuenta que el ingreso a la carrera funcionarial debe ser realizado mediante concurso pblico, segn lo dispuesto en el referido artculo, razn por la cual, esta Sala reitera el contenido del principio rector establecido en la norma constitucional, el cual deber ser atendido y objeto de aplicacin por los Tribunales que integran la jurisdiccin contencioso administrativa.

Pues bien, la Sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a travs de estos fallos (Vinculante para el caso de la Sala Constitucional) ratifica (por lo menos desde el punto de vista formal) el carcter estatutario de la funcin pblica, que emerge de las disposiciones Constitucionales, y desde luego, legales; pronuncindose al efecto sobre la denominada teora de los ingresos irregulares a la carrera, para acreditar a determinados servidores pblicos, como funcionarios de carrera.

En efecto, la Sala Constitucional resolvi en definitiva, un problema existente durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa y la Constitucin de 1961, atinente al ingreso irregular a la carrera, en virtud que bajo este rgimen los

tribunales competentes en materia funcionarial, vale decir, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, previeron formas de ingreso o un rgimen paralelo de ingreso a la Administracin, distintas a la forma ordinaria, esto es el concurso pblico, mediante los denominados funcionarios de hecho y funcionarios contratados.

La tesis hasta entonces impuesta por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en el ao 1996, parta del supuesto que por efecto del artculo 36 de la Derogada Ley de Carera Administrativa, la administracin se encontraba a dotar al funcionario d un certificado de carrera que acreditara al funcionario como tal, de

manera que a juicio de ese rgano judicial, la inaccin de la Administracin no poda afectar el estatus o condicin del servidor pblico, en el sentido de que el no

otorgamiento oportuno del aludido certificado, no privaba a quien prestaba sus servicio personales bajo el rgimen estatutario, de esa condicin de empleado o funcionario pblico; por manera que era la Administracin Pblica (Nacional. Estatal o municipal) la que tena la carga de demostrar que el sujeto no tena la condicin de funcionario.

En ese sentido,

la Sala Constitucional del mximo tribunal de la Repblica,

parte del supuesto que tal circunstancia favorece la inseguridad jurdica y quebranta la proteccin del derecho del trabajo en el texto constitucional; toda vez que el laborante pretendera hacer depender su ingreso de un acto arbitrario, contra legem, de la administracin pblica.

De all que se considere que la tesis que impera, para tratar de explicar la naturaleza jurdica del vnculo que une al servidor pblico, con el Estado, sea la tesis objetiva estatutaria; que por lo menos desde el punto de vista formal propugnan las normas de derecho positivo venezolano, as como tambin la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia.

En este sentido, vale la pena hacer referencia a otros ordenamientos jurdicos latinoamericanos, que parten de una Frrea consideracin estatutaria, en lo atinente a

la relacin jurdica del funcionario con el Estado. En efecto, para ello basta citar el artculo 4 del Cdigo Sustantivo del Trabajo Colombiano, el cual es del siguiente tenor:

ARTICULO 4o. SERVIDORES PUBLICOS. Las relaciones de derecho individual del Trabajo entre la Administracin Pblica y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras pblicas y dems servidores del Estado, no se rigen por este Cdigo, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten.

Pues bien, de un simple examen exegtico de la precitada norma, se evidencia palmariamente que los funcionarios pblicos al servicio del Estado Colombiano, no se encuentran incluidos, ni siquiera tangencialmente, en el mbito subjetivo de aplicacin de ese cuerpo normativo, sino que su relacin con el Estado es normada por las normas estatutarias que regulan la funcin pblica. En nuestro caso. Instituciones propias del derecho colectivo del trabajo, han sido extendidas y aplicadas a la materia funcionarial, especficamente a los funcionarios pblicos de carrera. En efecto, la influencia de los agentes sociales en el sector

pblico y la vigencia del artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo de 1990 (Al igual que la vigente), ha permitido la penetracin del derecho del trabajo en el estatuto e la funcin pblica; incorporando instituciones propias de la accin sindical en el derecho del trabajo.

La creacin de normas, que no son producto del imperium del Estado, sino que resultan producto de la interrelacin dialctica de los sujetos colectivos integrados por funcionarios pblicos (Como sujetos de derecho privado), desprovistos de imperium, pero titulares de la autonoma colectiva, es la prueba ms evidente de la superacin del estatuto unilateral que fija las condiciones de trabajo de los servidores pblicos.

El Estado, actuando centralizadamente o a travs de cualquiera de sus supuestos de descentralizacin funcional, de acuerdo a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, acta como un sujeto de derecho pblico, regido por dos principios fundamentales que subyacen en la denominada reserva legal; que no son

otros que el principio de la Legalidad y el Principio de la Competencia. Por ello se ha afirmado que el Estado tiene una participacin dual, vale decir, acta como conciliador en los conflictos colectivos del trabajo (A travs de los rganos de administracin del trabajo), pero tambin acta como empleador, como sujeto que forma parte de la que por efecto de la autonoma colectiva es capaz,

relacin jurdico colectiva;

conjuntamente con la organizacin sindical de funcionarios pblicos, de generar verdaderos contenidos normativos, sin el ejercicio del imperium.

Todas estas situaciones descritas supra, eran consideradas ajenas a la funcin pblica. En efecto, al decir de Alegra (2005), la derogada Ley de Carrera

Administrativa de 1970, a pesar de contener situaciones ampliamente favorables para los funcionarios pblicos, verbi gracia, la creacin de la carrera administrativa, unificacin de las polticas de administracin de personal, estabilidad, situaciones

administrativas y rgimen disciplinario; les neg a los funcionarios pblicos de carrera los elementales y bsicos derechos a la negociacin colectiva, al conflicto colectivo, a la huelga y a la convencin colectiva; siempre con el argumento de la naturaleza estatutaria de la relacin funcionarial.

Sin embargo, la realidad misma que impuso grandes conflictos y huelgas en el sector pblico, aunado a la influencia del denominado, por el Maestro Villasmil Prieto (2005) estatuto internacional de la libertad sindical, conformado por el Convenio No. 87 Sobre Libertad Sindical Y Proteccin A La Sindicacin, el convenio No. 98, Sobre El Derecho A La Negociacin y el Convenio 151 Sobre Las Relaciones De Trabajo En La Administracin Pblica; todos de la Organizacin Internacional del Trabajo, y la

vigencia del artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo; constituyeron circunstancias relevantes para la tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica, y en definitiva para la penetracin de instituciones propias del derecho colectivo del trabajo (Parte del derecho privado), en la funcin pblica.

Gran punto de avance represent la vigencia del Reglamento General de la Ley Orgnica del Trabajo de 1999, que objetivo definitivamente el procedimiento para la

negociacin colectiva en el sector pblico, y que a pesar de la visin estatutaria de dicho procedimiento (Bstese con observar la fijacin de los criterios tcnicos y financieros por parte del Presidente de la Repblica, Gobernadores y Alcaldes y la remisin del Proyecto de Convencin al rgano de planificacin a los efectos presupuestarios), termin por develar la tendencia a la penetracin del derecho del trabajo en el mbito de la funcin pblica.

En ese sentido, el artculo 32 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, dispone: Artculo 32. Los funcionarios o funcionarias pblicos de carrera, que ocupen cargos de carrera, tendrn el derecho a organizarse sindicalmente, a la solucin pacfica de los conflictos, a la convencin colectiva y a la huelga, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica del Trabajo y su Reglamento, en cuanto sea compatible con la ndole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administracin Pblica. Todos los conflictos a los cuales diere lugar la presente disposicin sern conocidos por los tribunales competentes en lo contencioso administrativo funcionarial.

La precitada norma establece en primer trmino, el derecho del funcionario de carrera de constituir o de inscribirse en sindicatos de funcionarios pblicos. Por otro lado consagra la manifestacin sindical institucionalizada ms importante, que no es otra que el derecho a la negociacin, suscripcin y depsito de convenciones colectivas de trabajo para los funcionarios pblicos de carrera; como forma de participacin sindical en la Administracin Pblica.

Igualmente recepta el derecho a la huelga de los funcionarios pblicos de carrera; derecho ste sometido a algunas restricciones, desde el punto de vista subjetivo (Funcionarios Policiales, Fuerzas Armadas Nacionales) y desde el punto de vista objetivo, a travs de los denominados servicios pblicos esenciales ((Artculo 182 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo), dentro de los cuales para el ejercicio

colectivo de este derecho es menester preservar los servicios mnimos indispensables, so pena de ilicitud de la huelga.

Pues bien, ello es as habida consideracin que los funcionarios pblicos prestan servicio en beneficio del inters general, que en muchos casos son servicios pblicos; que no son susceptibles de ser interrumpidos.

La

remisin a la Ley Orgnica del Trabajo

concede al funcionario pblico,

diferentes derechos laborales siempre que estos sean compatibles con la naturaleza del servicio pblico, presumindose que el derecho concedido se encuentra

condicionando por la naturaleza de la prestacin de servicio pblico que prestan los empleados de la Administracin de conformidad con la ley.

Por ltimo, la Ley del Estatuto hizo un acercamiento mayor a ciertos preceptos laborales, al disponer claramente la modificacin de ciertos beneficios laborales a travs de convenios colectivos, regulacin que era ausente en la legislacin

estatutaria. Ello no ha significado sin embargo que ciertos conceptos no se vern modificados por convenios colectivos, lo novedoso en todo caso, es su remisin directa a la legislacin laboral.

De esta forma, es menester entonces observar el procedimiento que el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo prev, para la Negociacin Colectiva en el sector pblico:

Presentacin y remisin del proyecto de convencin colectiva. El artculo 156 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, prev que la organizacin sindical que pretenda negociar y celebrar una convencin colectiva de trabajo del sector pblico, presentar por ante el Inspector o Inspectora del Trabajo competente el respectivo proyecto de convencin.

La norma ut-supra dispone, que la presentacin del proyecto de convencin colectiva le corresponde a la organizacin sindical o colegio profesional que pretenda discutir ante la Inspectora del Trabajo; la remisin corresponde al Inspector del

Trabajo, quien requerir del ente el envi del estudio econmico comparativo, en un lapso de treinta (30) das, hecho con base a las normas citadas por la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin de la Presidencia de la Repblica, que evidencie los costos de las condiciones de trabajo vigente y las pretendidas en el referido proyecto.

Informe Perceptivo:

El ltimo aparte del artculo 157 del reglamento, establece que el Ministerio de Planificacin y Desarrollo rendir el informe preceptivo en un plazo de treinta (30) das desde la fecha de recibo del estudio econmico comparativo, este plazo se contado a partir de la fecha de recibo del estudio econmico comparativo.

Comisin negociadora y duracin de la negociacin:

El Inspector del trabajo solicitar a cada una de las partes, la designacin de sus representantes, en un mximo de siete por cada lado. Dichas negociaciones sern presididas por el Inspector del Trabajo y en ellas participaran un representante de la Procuradura General de la Repblica, Procurador del Estado o Sindico Procurador, segn se trate, esto en estricto apego a lo establecido en el artculo 158 del reglamento.

En cuanto a su duracin, el reglamentista dispone, que una vez fijado el inicio de las mismas, estas no deber exceder de de ciento ochenta (180) das, sin perjuicio de la facultad de que se prorrogue dicho lapso hasta por noventa (90) das mas.

Celebracin de la negociacin colectiva.

El artculo 160 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, dispone los requisitos de procedencia para que se pueda celebrar efectivamente una convencin colectiva del trabajo, constituye una norma fundamental, toda vez, que dispone, que el ente empleador no podr suscribir tan acuerdo hasta disponer del informe emanado del

Ministerio de Planificacin t Desarrollo, a travs del cual se deje plena constancia que el compromiso que se pretender asumir no exceda los lmites tcnicos y financieros establecido por el Ejecutivo Regional.

En el caso, de que el compromiso que el ente pblico quiera asumir, exceda de estos lmites, el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, devuelve el texto del acuerdo para que se ejecuten los ajustes necesarios, en base a negociaciones justas con las organizaciones sindicales o colegios profesionales.

3. LA TENDENCIA A LA LABORALIZACIN DE LA FUNCIN PBLICA, EN LAS CLUSULAS NORMATIVAS DE LA CONVENCIN COLECTIVA DEL RGIMEN FUNCIONARIAL Una vez analizados los derechos colectivos que le asisten a los funcionarios pblicos de carrera, por influjo de los actores sociales, la jurisprudencia y las normas de derecho positivo, corresponde entonces abordar la presencia de la tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica y su impacto dentro de las clusulas de contenido normativo que componen la convencin colectiva de trabajo, precisamente en ese

mbito, en la funcin pblica.

Si partimos del supuesto que la Funcin Pblica constituye la parte del aparto estatal, a la que se confa la tarea de poner en prctica las polacas decididas por los Ministros; es claro concluir a prima faciem, que en otros tiempos los funcionarios pblicos reencontraban en una situacin especial que tenda a distinguirlos del resto de los trabajadores en general; por ello afirmaba la Oficina Internacional del Trabajo (1986, p. 76) tal situacin no constitua, por cierto, una proteccin contra las crticas que tradicionalmente se hacen a los recaudadores de impuesto y a otros funcionarios pblicos, pero si garantizaba en principio que el empleo sera permanente, y daba derecho a una pensin , a veces sin el pago de ninguna cotizacin por el futuro beneficiario y a otras prestaciones. .

Por ello, la referida Oficina Internacional del Trabajo, ha considerado que desde la vigencia del Convenio No. 98, se han sucedido dos cambios importantes; uno

relativo al crecimiento del sector pblico. En efecto en todas partes del munda ha aumentado sistemticamente el aparato estatal y ha extendido su accin a nuevos campos, esto es, los servicios pblicos de salud, transporte, suministro de energa y las empresas estatales comerciales, industriales y agrcolas, es decir, el Estado se ha ido convirtiendo en el principal y ms importante empleador. El seguro de esos grandes cambios, es la idea que el empleado pblico es un trabajador como cualquier otro, y as es como lo percibe ahora la opinin pblica, sino como se percibe a si mismo (Oficina Internacional del Trabajo, Las negociaciones, manual de educacin obrera, 1986, p. 76).

Por ello, uno de los resultados, precisamente de estos cambios ha sido el continuo crecimiento entre 1960 y 1980, de las organizaciones sindicales de trabajadores de la Administracin Pblica: De hecho, aunque su crecimiento ha sido ms lento desde 1980, este sector ha pasado a ser el ms numeroso del movimiento sindical en muchos pases. Salvo donde les esta prohibido hacerlo, estos sindicatos se han afiliado a la respectiva confederacin nacional y han constituido tambin varias confederaciones internacionales de servidores pblicos.

Por manera que, derechos que antes les eran vedados, fueron en un primer momento tolerados por el Estado, y posteriormente reconocidos por el Ordenamiento Jurdico Positivo; tales es el caso a la solucin Pacfica de los Conflictos, a la

negociacin colectiva, a la discusin y suscripcin de convenios colectivos y finalmente a la huelga.

En ese sentido, el artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo vigente (Del mismo tenor del de la ley derogada), estatuye: Artculo 8. Los funcionarios o empleados pblicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirn por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales,

segn sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro, sistemas de remuneracin, estabilidad y rgimen jurisdiccional; y gozarn de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. Los funcionarios o empleados pblicos que desempeen cargos de carrera, tendrn derecho a la negociacin colectiva, a la solucin pacfica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Ttulo VII de esta Ley, en cuanto sea compatible con la ndole de los servicios que prestan y con las exigencias de las Administracin Pblica. Los obreros al servicio de los entes pblicos estarn amparados por las disposiciones de esta Ley.

Pues bien, el antecedente inmediato de este artculo, se ubica en la Ley del Trabajo de 1936, especficamente en el artculo 6 de este cuerpo normativo derogado:

Artculo 6: No estarn sometidos a las disposiciones de esta Ley y su reglamentacin los miembros de los cuerpos armados, ni los funcionarios o empleados pblicos. Los obreros al servicio de la Nacin, Estados y Municipalidades, quedarn protegidos mientras no sean objeto de legislacin especial , por las disposiciones de esta Ley y su reglamentacin, en cuanto sean aplicables con la ndole de sus servicios y con las exigencias de la Administracin.

Pues bien, el artculo 8 ha sido uno de los ms discutidos y controvertidos de la Ley Orgnica del Trabajo (Derogada y vigente) pues ha ocasionado profundas diferencias en los diferentes sectores y sin duda an no puede proveerse su alcance.

Consagra la primera parte de este artculo que los funcionarios o empleados pblicos, se regularn por sus respectivas normas sobre carrera administrativa, en todo lo relativo a su ingreso, traslado, ascenso, suspensin, retiro, sistema de remuneracin, estabilidad y rgimen jurisdiccional; pero gozarn de los derechos que la Ley Laboral acuerde y que no se encuentren previstos en sus respectivas normas.

Se planteo entonces la interrogante, si el hecho que el estatuto personal del funcionario menciones aspectos de esa materia y no otros, es suficiente para

considerar a los funcionarios pblicos excluidos de la aplicacin de lo establecido en la Ley Orgnica del Trabajo, o si por el contrario, cuando se establece al go en concreto en el estatuto respectivo, sobre las materias mencionadas, ser esta la norma a aplicar, pero en todo lo no establecido podr aplicarse la Ley Orgnica del Trabajo.

Pues bien, la posicin dominante al efecto, ha sido claramente la tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica, a pesar de sus detractores. En efecto, en cuanto a los derechos colectivos se refiere ha sido la demostracin ms palmaria de tal tendencia, al asumirse como derecho de los funcionarios la negociacin colectiva, la huelga, la solucin de los conflictos y en definitiva la convencin colectiva, que en muchos casos, por la interrelacin de los sujetos colectivos (Sindicatos de funcionarios pblicos y Estado), regulan materias consideradas en otrora como de estricta reserva de ley.

El artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, incorpora a la legislacin laboral, un rgimen supletorio en materia de beneficios que no estuviesen consagrados para los funcionario pblicos en las normas sobre carrera administrativa nacional, estadal y municipal, es as, que de forma expresa desempean cargos de carrera tendrn dispuso que los funcionarios que

derecho

a la negociacin colectiva, la

solucin pacfica de los conflictos y la huelga de conformidad con la ley, de tal forma que la ley prev que sern aplicables tales normas siempre que sean compatibles con la ndole de los servicios que prestan los funcionarios y las exigencias propias del sector pblico.

De conformidad con lo dispuesto en la norma en anlisis, puede concluirse que la Ley Orgnica del Trabajo va a establecer un campo determinado dentro del cual el legislador reglamentara la relacin del funcionario pblico con el Estado, pero tal supletoriedad atae slo a los beneficios acordados por dicha norma, en la medida en que no se halle previsto una determinada regulacin, respecto a ese beneficio en las leyes estatutarias.

Pues bien como ha quedado sentado en el desarrollo de esta investigacin, el rgimen estatutario est constituido por el conjunto de derechos y de deberes que le la ley le atribuye a los funcionarios pblicos y que define la naturaleza de la relacin existente entre la administracin pblica y sus agentes y servidores.

En efecto, el funcionario pblico ingresa a prestar servicio y se incorpora a un rgimen reglamentario preexistente, de carcter general, dictado en forma unilateral por el Estado, a fin de establecer las condiciones del ejercicio de los diversos cargos. No obstante, tales condiciones son modificadas in melius, a travs de clusulas normativas que componen las convenciones colectivas de trabajo, negociadas y aprobadas por los sujetos colectivos, en el mbito de la funcin pblica, precisamente por el influjo de esta tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica.

En cuanto al derecho a la negociacin colectiva, la solucin pacfica de los conflictos y la huelga, para los funcionaros pblicos, sern ejercidos por los mismos, siempre que su ejercicio sea compatible con la ndole de los servicios que prestan y con las exigencias de la administracin pblica.

Algunos tratadistas, han determinado que debe distinguirse entre subjetivo y objetivo del artculo 8 de la ley.

el mbito

El mbito subjetivo, se encuentra relacionado a que tipo de funcionario que le es aplicable el contenido de tal normativa, la norma consagra que todos los funcionarios pblicos que desempean cargos de carrera gozan de los beneficios de la contratacin colectiva, excluyendo de tal forma a los funcionarios que desempeen dentro de los cuadros de la Administracin Pblica cargos de confianza, denominados cargos de libre nombramiento y remocin.

Los cargos de confianza dentro de la administracin pblica, comprenden todos aquellos cuyas funciones comprenden principalmente actividades de fiscalizacin e inspeccin, avalo, justiprecio o valoracin, administracin y custodia de especies

fiscales, a ttulo de empleo entre muchas otras categoras de empleados cuyos cargos son considerados de confianza. (Caballero 1991 p. 93)

De tal forma, que todo aquel funcionario que desempee cargos de confianza, entindase cargo de libre nombramiento y remocin, sern excluidos del mbito de aplicacin de la ley, por disposicin expresa de la misma.

En cuanto al mbito objetivo del artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo, este aspecto se encuentra relacionado al mbito material de la convencin colectiva, es decir, que materias pueden ser objeto de tal convenio y dejado a la libre voluntad de las partes intervinientes en el proceso, todas las materias vinculadas a la relacin funcionarial que no hayan sido sealadas como de reserva legal en la Carta Magna, es decir, que hay un campo obligatorio que no puede ser objeto de negociacin

colectiva y en definitiva no puede estar regulada en un convenio colectivo de trabajo.

Como prueba de ello, es menester mencionar a nivel nacional, la Clusula Sexta del Tercer Contrato Marco (2001 2002), suscrito entre La Federacin Unitaria Nacional de Empleados Pblicos (FEDEUNEP) y la Administracin Pblica Nacional, la cual es del siguiente tenor: El ejecutivo Nacional acuerda conceder a los Empleados Pblicos de la Administracin Pblica Nacional Central e Institutos Autnomos, incluyendo a la Vicepresidencia de la Repblica, Procuradura General de la Repblica y procuradura Agraria Nacional, que no hayan suscrito durante este ao una convencin colectiva de trabajo, en las que se haya convenido aumentos e sueldo para el ao 2001, un aumento equivalente al Diez por ciento (10%) del sueldo devengado por cada funcionario, a partir del 01 de Enero del ao 2001, pagadero en el mes de Mayo del mismo ao.

Igualmente, puede aludirse al convenio colectivo de trabajo suscrito entre el Sindicato de Funcionarios Pblicos de la Gobernacin del Estado Zulia y esta Entidad Federal, en cuyas clusulas 6 y 36, las cuales refieren a aumentos de salarios por va convencional, y al derecho a la jubilacin de los funcionarios pblicos a servicio del ejecutivo Regional.

CLAUSULA N 06 ESCALA DE SALARIO:

EL EJECUTIVO, se compromete a aumentar la escala de sueldos de los funcionarios y empleados pblicos, de la siguiente forma:
GRADOS SUELDO 2006 1 526,500.00 2 531,000.00 3 547,800.00 4 565,650.00 5 584,550.00 6 604,500.00 7 625,500.00 8 647,550.00 9 670,650.00 10 694,800.00 11 720,000.00 12 740,300.00 13 767,340.00 14 804,000.00 15 836,094.00 16 916,650.00 17 967,020.00 18 1,017,922.00 19 1,069,333.00 20 1,121,232.00 21 1,173,595.00 22 1,226,402.00 23 1,279,629.00 24 1,333,256.00 25 1,387,260.00 SUELDO 2007 579,150.00 584,100.00 602,580.00 622,215.00 643,005.00 664,950.00 688,050.00 712,305.00 737,715.00 764,280.00 792,000.00 814,330.00 844,074.00 884,400.00 919,703.40 1,008,315.00 1,063,722.00 1,119,714.20 1,176,266.30 1,233,355.20 1,290,954.50 1,349,042.20 1,407,591.90 1,466,581.60 1,525,986.00

Aumento ste que correspondiente al ao 2006 y que tendr efecto retroactivo a partir del 1 de Enero del ao en curso; en el entendido que la diferencia correspondiente a los meses desde Enero hasta Mayo, ser pagada en dos (2) partes: Una parte el da quince (15) de Junio de 2006, correspondiente a los meses de (Enero, Febrero y Mayo) y la otra el 30 de Junio del ao en curso, correspondiente a los meses de (Marzo ay Abril). Queda convenido expresamente entre ambas partes, que la diferencia del incremento salarial correspondiente a los meses desde Enero hasta Abril de 2006, ambos inclusive, no tendr incidencia de ningn tipo durante dicho perodo. Asimismo, EL EJECUTIVO se compromete a cancelar a todos los Empleados que laboran para la Gobernacin del Estado Zulia, un aumento salarial del DIEZ (10%) por ciento a partir del 01 de Enero del ao 2007, tomando como base el Tabulador de Salarios contenido en la presente clusula. Pargrafo nico:

Los sueldos o salarios quedarn sujetos a una revisin y ajuste inmediato cuando por Decreto El Ejecutivo Nacional o el Gobierno Regional, se implemente un nuevo salario mnimo para todos los Funcionarios y/o Empleados administrativos y de apoyo tcnico. Igualmente quedaran sujetos a revisin y ajuste cuando se produzca un acuerdo o convenio de trabajo entre La Gobernacin del Estado Zulia y los respectivos Colegios, Gremios, Asociaciones o Sindicatos de profesionales, que fije un nuevo sueldo mnimo para los Profesionales Universitarios y Tcnicos.

CLAUSULA N 36. DERECHO A JUBILACION: Los Funcionarios y/o Empleados de la Gobernacin del Estado Zulia, tendrn derecho al beneficio de jubi1acin en los trminos siguientes: A. Despus de veinticinco (25) aos de servicios, con el cien (100%) por ciento de su sueldo mensual B. Despus de veintitrs (23) aos de servicio, con el noventa (90%) por ciento de su sueldo mensual. C. Despus de veinte (20) aos de servicio, con el ochenta y cinco (85%) por ciento de su sueldo mensual. Pargrafo Primero: El beneficio a que se refiere la presente clusula, ser otorgado sea cual fuere la edad del funcionario y/o empleado. Pargrafo Segundo: Los porcentajes establecidos en los literales b) y c) de la presente clusula, podrn incrementarse tomando en consideracin los servicios prestados por el funcionario, la conducta observada durante el tiempo de servicio activo y su situacin econmica, todo a criterio de una Junta integrada por el titular de la respectiva Secretaria de adscripcin del funcionario, por el Director de Recursos Humanos de la Gobernacin del Estado Zulia y por un representante del Sindicato de Empleados Pblicos. En todo caso, la decisin corresponder al Gobernador del Estado. Pargrafo Tercero: Los porcentajes de la jubilacin, sern calculados sobre el sueldo base ms el total de los conceptos especificados en la clusula 08 de este contrato, y calculado el monto en la forma anteriormente sealada se har un consolidado con el sueldo base, primas compensaciones y dems conceptos que integren el salario real, para que la asignacin por jubilacin aparezca en la nmina de pago, mediante una sola cantidad que englobe todos los conceptos que integran el salario o sueldo.

Pargrafo Cuatro: La antigedad en el servicio a ser tomada para el otorgamiento del beneficio de la jubilacin, ser la que resulte de computar los aos de servicios prestados en forma ininterrumpida o no, a Organismos del Sector Pblico. La fraccin mayor de seis (06) meses, despus de diez (10) aos de servicio, se computar como un ao (01) de servicio en El Ejecutivo Regional. Pargrafo Quinto: Los funcionarios y/o empleados, que tengan ms de cincuenta y cinco (55) aos de edad, y ms de diez (10) aos de servicios prestados a la Administracin Pblica, podrn ser jubilados con un porcentaje que en ningn caso podr pasar del sesenta (60%) por ciento de su sueldo, previo informe de la Junta contemplada en el Pargrafo Segundo de esta clusula. En todo caso, la decisin deber ser dictada por el Gobernador del Estado Zulia. El Gobernador del Estado, podr acordar jubilaciones especiales a funcionarios y/o empleados que no renan los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en esta clusula, cuando circunstancias excepcionales, as lo indiquen. Estas jubilaciones especiales se calcularn con un porcentaje que no exceder del cincuenta (50%) por ciento de su sueldo mensual, y se otorgarn mediante Resolucin motivada que se publicar en la Gaceta Oficial del Estado Zulia. Pargrafo Sexto: El monto de las jubilaciones, ser revisado en los casos en que se produzcan modificaciones en el rgimen de remuneraciones de los funcionados de la Gobernacin. La revisin del monto de la jubilacin procede en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que ejerza el funcionario para el momento de ser jubilado y de acuerdo al porcentaje con el cual fue jubilado. La Gobernacin revisar y ajustar todas las jubilaciones y pensiones por mrito, que hayan sido otorgadas a los funcionarios pblicos estatales, con anterioridad a este contrato, y las ajustar al sueldo correspondiente al cargo que ejerca cada funcionario para el momento en que fue jubilado o pensionado y de conformidad con el porcentaje con que le fue otorgada la pensin. Este beneficio entr en vigencia a partir del 1ero de Enero de 1992.El goce de la jubilacin que le fuere asignada al beneficiado (a) se pagar mensualmente, y si el jubilado falleciera, el pago continuar en forma permanente a favor de la o del cnyuge mientras no contraiga nuevas nupcias o tenga unin concubinaria y su monto ser revisado y ajustado al sueldo correspondiente cada vez que se produzcan modificaciones en el rgimen de remuneraciones de los funcionarios activos de la Gobernacin

y de conformidad con el porcentaje con que le fue otorgada la jubilacin. En caso de fallecimiento de sta, la pensin se otorgar a los hijos menores de edad, siempre que sean estudiantes regulares.

De all entonces, que resulte obvio la presencia de la laboralizacin en la funcin pblica; fundamentalmente en el derecho colectivo, toda vez que de la relacin jurdico colectiva, producto de la interaccin entre los sujetos colectivos (Sindicatos de Funcionarios Pblicos y el Estado obrando como empleador) se crean normas de verdadero contenido normativo, en los respectivos convenios colectivos, que regulan materias consideradas en otrora como de reserva de ley, vergi gracias, la materia relacionada con la remuneracin y la materia atinente a la jubilacin.

En ese sentido, considera Paolo Pasceri (Derecho del Trabajo, Algunas notas sobre la actividad sindical en el sector pblico, 2006, p. 342) que: Especial mencin merece el supuesto de extensin del sistema laboral ordinario, no solamente a los casos no reservados expresamente al sistema estatutario por la Constitucin, ni aquellos en los que ste sistema estatutario reenva al sistema laboral ordinario, sino tambin a los casos en que an existiendo reserva, no exista regulacin positiva en el sistema estatutario; en estos casos existir un reenvo hermenutico necesario, ello que en virtud que nuestro sistema normativo no admite vacos absolutos y por tanto permite la aplicacin de la analoga, la cual deber respetar siempre las especiales condiciones del sector pblico.

Ahora bien, a pesar de la clara penetracin e influjo laboral dentro del mbito de la funcin pblica, y particularmente su impacto dentro de los contenidos de la convencin colectiva de los funcionarios pblicos, parte de la doctrina no comparte esta laboralizacin, o por lo menos no la asume con claridad.

Para Caridad Mosquera (Derecho del Trabajo, la Convencin Colectiva de Trabajo en e Sector Pblico, Caridad Mosquera, 2007, p. 304):

 Con independencia de los deseos que cada quien tenga, respecto a lo que debiera ser el contenido del sistema legislativo funcionarial, no se puede dejar a un lado que la Carta Magna vigente es de inequvoca vocacin estatutaria, tal y como se infiere de su tendenciosa ubicacin en el Ttulo IV, referido al Poder Pblico, e inmediatamente despus de consignarse los principios relacionados con la Administracin Pblica

Para este estudioso del derecho del trabajo, la igualdad entre los trabajadores y los funcionarios pblicos, es relativa toda vez que an subsisten desemejanzas entre las situaciones jurdicas y fcticas concurrentes en cada uno de esos regmenes; vale decir, que en nuestro Pas el sistema funcionarial es esencialmente estatutario, aunque ciertamente matizado por la insercin en su sistema de figuras propias del derecho del trabajo que han sido interpoladas en ese sistema funcionarial.

Para De Pedro (2004) efectivamente se evidencia un marcado acento laborista, pero ello no es suficiente para sostener que la funcin pblica est camino de su laborizacin, o de su integracin al derecho del trabajo.

El investigador es del criterio, que es necesario abordar el tema, desde la ptica de los sujetos que componen la relacin jurdica colectiva en el sector pblico, como productores de normas, verdaderamente jurdicas. En efecto, el Estado, el cual en su nocin poltica, engloba con ella a las personas poltico territoriales as como las ramas que lo conforman, a los entes descentralizados corporativamente y funcionalmente; interactan dialcticamente con las organizaciones sindicales que agrupan a los funcionarios pblicos; asumiendo el rol de sujetos colectivos y por tanto titulares de la libertad sindical, en ejercicio de la accin sindical.

Por ello Paolo Pasceri (2007), afirma de una manera clara y difana que existe una laboralizacin evidente en el sector pblico, toda vez que salvo algunas previsiones de la vigente Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, se aplica primordialmente la Ley Orgnica del Trabajo y su reglamento y dems normas de similar naturaleza, por cuanto la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al regular los derechos contenidos en los artculos 95 (derecho a la sindicacin), 96 (derecho a la negociacin colectiva), y 97 (derecho a la huelga) no excluye de si disfrute a los funcionarios

pblicos. Dicho de otro modo, por virtud de estos artculos, la Carta magna igualo el rgimen legal de los trabajadores del sector pblico y del sector privado, respecto a la titularidad y a la modalidad en el ejercicio de estos derechos colectivos.

Pues bien, resulta obvio entonces, la penetracin de instituciones propias del derecho del trabajo, en la funcin pblica; superando incluso las viejas jurisprudencias que rechazan la posibilidad que en funcionario pblico, actuando colectivamente pudiera suscribir validamente convenios colectivos.

En efecto, la Sala Poltico Administrativa, de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencias de fechas 03 de Mayo de 1977, 21 de Junio de 1979 y 8 de Mayo de 1980, rechaz la posibilidad de que los funcionarios pblicos pudieran contratar colectivamente, a travs de argumentos de lege ferenda; que desde luego fueron superados en el tiempo hasta la total admisin de los derechos colectivos en el mbito pblico.

CONCLUSIONES

Una vez evaluada la doctrina y la jurisprudencia, en contraste con el derecho positivo vigente, corresponde al investigador efectuar su aporte holstico y significativo a los objetivos planteados en el tema bajo investigacin, relativo a la influencia de la laboralizacin de la funcin pblica en la estructura de las clusulas normativas de la convencin colectiva de trabajo en el mbito de la funcin Pblica. En ese sentido y a ttulo de conclusin hemos abordado las siguientes:

En primer trmino, resulta claro tanto para la doctrina Venezolana, como para la jurisprudencia, el carcter normativo de la convencin colectiva de trabajo, vale decir, constituye una verdadera fuente normativa del derecho del trabajo.

En efecto, de la interrelacin de los sujetos colectivos, emerge la relacin jurdica colectiva del trabajo, relacin sta de la cual emanan contenidos verdaderamente normativos, integrantes de las normas jurdicas positivas del Pas. Es por ello, que la Sala de Casacin del Tribunal Supremo de Justicia, ha superado la tesis

contractualista que pretendi explicar la naturaleza jurdica del pacto colectivo; virtualizando su efecto normativo, razn por la cual ha considerado que la convencin colectiva, al formar parte de las fuentes objetivas del derecho del trabajo, no es necesario probar su existencia en juicio; habida consideracin que el derecho no es susceptible de ser probado, basta que se alegue su existencia, sobre la premisa del Iura Novit Curia, esto es, que el Juez u operador judicial conoce el derecho.

Lo anterior, se explica por la interrelacin dialctica de los sujetos colectivos, como titulares de la libertad sindical y por tanto habilitados para la accin sindical, que supone no slo la posibilidad de constituir las asociaciones que estimen convenientes los trabajadores, para la mejor defensa de sus intereses de grupo o categora, sino la negociacin y suscripcin de convenios colectivos, con verdadero efecto normativo; lo que en definitiva termina justificando los efectos ex lege de este pacto colectivo, vale

decir, la incorporacin automtica de sus estipulaciones en los contratos individuales de trabajo en curso, su fuerza expansiva y normativa, y en definitiva la ultractividad del mismo.

No obstante, debe resultar claro, no solo para el investigador,

sino para el

estudioso del derecho colectivo del trabajo, el alcance ontolgico de la definicin de sujetos colectivos del trabajo; a propsito de los sujetos legitimados para negociar y suscribir convenciones colectivas de trabajo.

En efecto, se evidencia de la Ley Orgnica del Trabajo vigente, un claro desfase entre los sujetos llamados ex lege a negociar colectivamente, habida consideracin que slo le es atribuida tal titularidad al sindicato, como sujeto privilegiado para tal fin. constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su artculo 95, La

fiel a la

concepcin asumida en el Convenio No. 87 sobre el derecho a la sindicacin y la proteccin a la libertad sindical, atribuy la titularidad de la libertad sindical a todos los trabajadores y trabajadoras, tanto del sector privado como del sector pblico, en la esfera individual de este derecho, al tiempo que el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo ampli la esfera colectiva de este derecho, atribuyendo al efecto la titularidad de la libertad sindical, a los denominados sujetos colectivos del trabajo, agrupando de esta manera a otras formas colectivas de organizarse los trabajadores, para la defensa y promocin de sus intereses de grupo, de lo cual se concluye la inconstitucionalidad de la Ley Orgnica del Trabajo en cuanto al alcance de la titularidad de los sujetos llamados tanto a negociar convenios colectivos como a conflictuar.

Ahora bien, en el mbito de la funcin pblica, ms all de la opinin de los doctrinarios estudiosos del derecho administrativo, que de una manera sistemtica

niegan la penetracin de instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo al mbito de la funcin pblica; tal circunstancia resulta innegable, habida consideracin que, por el influjo de las organizaciones sindicales que agrupan a los funcionarios pblicos, quienes en muchos casos por va fctica ejercan los derechos colectivos frente a su empleador, esto es el Estado (central o descentralizado territorial o funcionalmente) y el impulso indudable del llamado estatuto internacional sobre la

libertad sindical, resulta claro hoy da la tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica. En efecto, no se trata de una integracin de regmenes, propiamente dicho, toda vez que en la relacin de empleo pblico an se mantiene con un fuerte y marcado estatutarismo; de lo que se trata es de un incipiente trnsito del rgimen estatutario haca la aplicacin de algunas instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo, pblico. que operan anlogamente, tanto al laborante privado como al funcionario

De ello se infiere, que no resulta clara la aplicacin del principio de la reserva de Ley, a los contenidos normativos de la convencin colectiva de trabajo, en cuyo mbito subjetivo de aplicacin se ampare a funcionarios pblicos de carrera, habida consideracin que, detrs de este principio subyacen dos principios fundamentales, por un lado el principio de la competencia y por el otro el principio de la legalidad, que resultan aplicables al Estado (En cualquiera de sus niveles) en ejercicio de su imperium.

No obstante, tales principios no pueden ser aplicados a los sujetos colectivos del trabajo, particularmente a los sindicatos de funcionarios pblicos; desprovistos de

imperium, y de naturaleza de derecho privado (a pesar de la teora de la Sala de casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia, que los denomina de derecho social), por cuanto las normas jurdicas producto de la relacin jurdico colectiva, tienen como fuente primordial la autonoma colectivo de dichos sujetos colectivos.

En definitiva, es un hecho palpable que la estructura de las clusulas de contenido normativo de la convencin colectiva en el mbito de la funcin pblica, tenga como fuente de origen la autonoma colectiva de los sujetos de derecho que se interrelacionan dialcticamente, ms all del imperium del Estado, que desde luego influye en los compromisos asumidos, principalmente por las normas que regulan el gasto pblico y la debida previsin presupuestaria.

RECOMENDACIONES

Con fundamento en las conclusiones producidos en este investigacin, consideramos pertinente efectuar las siguiente recomendaciones en aras que sean tomadas en cuenta, no slo en futuras investigaciones, sino por los rganos competentes, a los efectos de producir las modificaciones legislativas pertinentes.

En ese sentido, prima faciem es menester recomendar la modificacin de la Ley Orgnica del Trabajo, a los efectos de ajustar su contenido normativo, a las previsiones constitucionales y supra constitucionales que regulan la materia atinente al derecho colectivo del trabajo. En efecto, la norma sustantiva del trabajo amerita modificaciones legislativas que atribuyan titularidad de la libertad sindical a otras formas de organizacin que estimen convenientes los trabajadores para la defensa de sus intereses de grupo o categora, y de esta forma considerarlas con cualidad para

negociar, discutir y suscribir validamente convencionales colectivas del trabajo, y en definitiva legitimidad para ejercer la accin sindical, como consecuencia de la titulariza de la libertad sindical.

No basta que el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, sistematice los contenidos de la Libertad sindical, en la esfera individual y en a esfera colectiva, es requerido tambin que la norma rectora laboral, esto es, la Ley Orgnica del Trabajo, se hilvane al desarrollo mismo del derecho Colectivo del Trabajo contemporneo, bajo el influjo fundamental del convenio No. 87 de la Organizacin Internacional del Trabajo, relativo al Derecho a la Sindicacin y a la proteccin de la libertad Sindical, que sin ningn atisbo de duda, ampla las figuras asociativas bajo las cuales pueden organizarse los trabajadores en reguardo y promocin de sus intereses abstractos y profesionales.

No se corresponde con la realidad actual, que se ofrezca preponderancia al sindicato, como nica figura estelar para la negociacin colectiva y el conflicto, pues ello slo era posible ante una legislacin promocional que pretenda fortalecer a la

organizacin sindical, sometida a los rigores polticos de la historia contempornea de Venezuela; en la actualidad, tal preponderancia carece de sustrato fctico y quebranta abiertamente un derecho humano fundamental, como lo es la libertad sindical.

Por otra parte,

es forzoso recomendar, en funcin de la clara y palmaria

tendencia haca la laboralizacin de la funcin pblica, la integracin de normas sustantivas y adjetivas, relativas a instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo, a los efectos de brindar seguridad jurdica a las organizaciones sindicales que agrupan a los funcionarios pblicos de carrera; que fijen con suma claridad los

procedimientos colectivos del trabajo, dejando a salvo obviamente, las disposiciones relativas a la primaca del presupuesto pblico, como limitacin objetiva a las obligaciones contradas por la Administracin Pblica, en cualquiera de sus formas descentralizadas.

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