TRANSPARNCIA ORAMENTRIA EFETIVA E

INTERNET: UM ESTUDO A PARTIR DOS PORTAIS

ELETRNICOS DE ORAMENTO DA CMARA DOS
DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL

Marcus Vincius Chevitarese Alves

2009

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Marcus Vincius Chevitarese Alves

Transparncia Oramentria Efetiva e Internet:

um estudo a partir dos portais eletrnicos de oramento da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal

Braslia
2009

Marcus Vincius Chevitarese Alves

Transparncia Oramentria Efetiva e Internet:

um estudo a partir dos portais eletrnicos de oramento da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal

Monografia apresentada como requisito

parcial para aprovao no curso de
Especializao em Instituies Polticas e
Processos do Legislativo, do Programa de
Ps-Graduao do Centro de Formao e
Aperfeioamento
da
Cmara
dos
Deputados.
Orientador: Cristiano Ferri Soares de Faria

Braslia
2009

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a

reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.
Assinatura: __________________________________
Data: ___/___/___

Alves, Marcus Vincius Chevitarese.

Transparncia oramentria efetiva e Internet [manuscrito] : um estudo a
partir dos portais eletrnicos de oramento da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal / Marcus Vincius Chevitarese Alves. -- 2009.
80 f.
Orientador: Cristiano Ferri Soares de Faria.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) Curso em Instituies e Processos Polticos
do Legislativo, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento (Cefor), 2009.
1. Brasil. Congresso Nacional. 2. Oramento pblico, Brasil. 3.
Fiscalizao oramentria, Brasil. 4. Sistema de informao, Brasil. 5.
Internet, Brasil. I. Ttulo
CDU 336.12:342.533(81)

Transparncia Oramentria Efetiva e Internet: um estudo a partir dos portais eletrnicos de

oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

Monografia 3 Curso de Especializao em

Instituies Polticas e Processos do Legislativo,
Programa de Ps-Graduao do Centro de
Formao e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados.

Aluno:

Marcus Vincius Chevitarese Alves

Banca Examinadora:

________________________________________
Cristiano Ferri Soares de Faria (Orientador)

________________________________________

Juliana Carla
(Examinadora)

de

Freitas

do

Valle

Braslia, 19 de maro de 2009.

 Alssia: esposa, companheira e amiga de todas as horas.

Agradeo
Ao Divino Esprito Santo: fonte de toda a sabedoria.
Ao meu orientador, Cristiano Ferri Soares de Faria, pelas observaes no sentido de tornar o
trabalho mais objetivo, bem como pela compreenso em relao aos atrasos no cronograma.
Aos demais professores e colegas de curso, principalmente aqueles com os quais discordava.
S pode haver democracia, como ensinam Bobbio e Sartori, onde h dissenso.
Ao amigo e 'padrinho' Maurlio, que sempre me incentivou ao estudo e ao aperfeioamento,
intelectual e pessoal.
Aos colegas do Cenin, em especial: Mrio, exemplo de dedicao profissional e acadmica;
Dilson, parceiro no Sistema Fiscalize; Sandro e Alfredo, conterrneos e torcedores do
glorioso Cruzeiro Esporte Clube; Marcos Fernandes e Roberta, pelas profcuas discusses em
prol da melhoria do Portal Cmara e do Portal Oramento Brasil; Ricardo Vilarins e Fernando
Lima, pelo incentivo a esta ps; finalmente, Rosinaldo, Valmir, Luciano Dias, Rosana e
Gabriel, pela amizade.
Aos meus pais, Hlio e Efigenia, e irms, Cristina e Eliane. Aos meus avs (in memoriam).
Ao seu Hlio, dona Bina e tio Pedro (qual o problema?), Marcelo, Wnia e sobrinhos.

LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1 Websites dos Parlamentos e Accountability........................................................................................33
Figura 3.1 Esquema simplificado do processo oramentrio...............................................................................37
Figura 3.2 Classificao Geral dos Pases no ndice do Oramento Aberto - 2008.............................................44
Figura 4.1 Cartilha disponvel para download no Portal Oramento Brasil........................................................67
Figura 4.2 Portal Oramento da Unio rea Processo Oramentrio pgina inicial......................................71
Figura 4.3 Portal Oramento da Unio rea Processo Oramentrio item Oramento Anual.......................72
Figura 4.4 Portal Oramento Brasil rea Entenda o Oramento....................................................................73

LISTA DE TABELAS
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil....................................................53
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio..............................................59
Tabela 4.3 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito contedo......................................64
Tabela 4.4 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito linguagem...................................65
Tabela 4.5 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito formato........................................65
Tabela 4.6 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito contedo.................................68
Tabela 4.7 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito linguagem..............................69
Tabela 4.8 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito formato...................................69
Tabela 4.9 Avaliao comparativa entre os portais, nos quesitos linguagem e formato......................................70

Resumo

O objetivo principal da pesquisa foi avaliar a qualidade das informaes disseminadas pelos
portais Oramento Brasil e Oramento da Unio, mantidos pelo Congresso Nacional, no
sentido da sua contribuio para a transparncia efetiva do processo oramentrio. Como
objetivos secundrios, a inteno foi contribuir para: (1) a discusso sobre transparncia
formal, aparente e efetiva; (2) o desenvolvimento e a aplicao de instrumentos operacionais
para a mensurao da transparncia oramentria; (3) a avaliao da qualidade da informao
em stios eletrnicos de governo. A abordagem metodolgica foi um estudo multicaso do tipo
avaliativo. Como instrumentos de pesquisa utilizou-se levantamento telemtico e
bibliogrfico, bem como um questionrio de avaliao. Esse questionrio foi elaborado a
partir do Open Budget Questionnaire (que compe o Index of Budget Transparency, da
organizao International Budget Partnership), complementado por trabalhos sobre qualidade
da informao. A anlise dos resultados da pesquisa indicam que ainda h srias limitaes no
tocante qualidade das informaes providas, do ponto de vista da promoo da
transparncia oramentria efetiva. As maiores deficincias encontradas nos itens de
informao avaliados foram nos quesitos linguagem e formato. A pesquisa aponta para a
necessidade de se traduzir a informao disponvel nos portais de modo a alcanar um pblico
mais amplo. Isso deve ser feito, no entanto, considerando as especificidades dos diversos
usurios potenciais dos portais. Um uso mais eficaz da segmentao por pblico-alvo poderia
ser uma forma de atender os dois requisitos. Ademais, reflete-se no trabalho para a
necessidade de inserir a coleta e a produo da informao e sua disseminao na Web, por
meio dos portais eletrnicos, em uma poltica pblica de informao. No mbito do Poder
Legislativo, essa poltica uma das formas de materializar seu dever de fiscalizar o Executivo
e, ao mesmo tempo, ser responsivo sociedade. Na perspectiva desse trabalho, somente a
implementao dessa poltica pode levar a uma transparncia oramentria efetiva. E a
Internet pode ser uma ferramenta de grande utilidade para a consecuo desse fim.

Palavras-chave: oramento pblico; fiscalizao oramentria; transparncia pblica;

sistemas de informao; portais eletrnicos; governo eletrnico; Internet.

Sumrio
Introduo................................................................................................................................................................11
Consideraes Metodolgicas...........................................................................................................................16
Organizao do trabalho....................................................................................................................................17
1 Democracia, Accountability e Transparncia......................................................................................................19
1.1 Democracia, accountability e transparncia na Administrao Pblica.....................................................19
1.2 Barreiras efetivao da transparncia e da accountability.......................................................................23
2 Governo Eletrnico, Accountability e Transparncia........................................................................................26
3 Processo Oramentrio, Accountability e Transparncia....................................................................................35
3.1 Processo Oramentrio na Constituio Federal de 1988..........................................................................35
3.2 Consideraes sobre a evoluo do processo oramentrio brasileira na perspectiva da transparncia e da
accountability.....................................................................................................................................................38
3.3 Transparncia Oramentria: contexto e mecanismos de avaliao...........................................................43
4 Estudo de Caso: Avaliao da Transparncia Efetiva dos Portais de Oramento do Congresso Nacional ........48
4.1 Metodologia de Avaliao..........................................................................................................................48
4.2 Anlise dos Resultados da Avaliao do Portal Oramento Brasil.............................................................64
4.3 Anlise dos Resultados da Avaliao do Portal Oramento da Unio........................................................68
4.4 Anlise Comparativa dos Portais................................................................................................................70
Concluses..............................................................................................................................................................74
Referncias..............................................................................................................................................................78

11

Introduo

Em um pas que convive, simultaneamente, com um alto grau de mazelas sociais e

uma alta carga tributria, como o Brasil, h uma tenso permanente entre duas foras: uma
atuando no sentido de tornar o Estado um agente de polticas redistributivas, amenizando
assim a desigualdade social; outra, induzindo o Estado a polticas de estmulo aos processos
produtivos, que pode passar, inclusive, pela reduo da carga tributria.
Um fato inelutvel que uma fora interfere na outra: caso se decidisse aumentar
as despesas com polticas sociais e as receitas permanecessem constantes, um corte nos
investimentos seria necessrio, e alguns processos produtivos seriam afetados. Inversamente,
se um processo produtivo fosse desonerado, as receitas provenientes da arrecadao
diminuiriam e programas sociais poderiam ser prejudicados.
Outra constatao que essa tenso passa pelo processo oramentrio: ele ao
mesmo tempo segue a dinmica scio-econmica e nela interfere. De fato, o oramento
pblico objeto de interesse social, por retratar o que ser realizado pelo Estado em favor de
toda coletividade; de interesse do Parlamento, que responsvel pelo conjunto de aes que
aprova e sobre as quais deve exercer controle; e de interesse da Administrao Pblica (Poder
Executivo), que realizar a gama de aes aprovadas, desde a regular arrecadao de todas as
receitas legtima contratao de cada despesa (SILVA, 2007 apud SOUSA, 2008).
Portanto, o processo oramentrio tem dimenses econmicas e sociais. Alm
disso, por estar envolvido em um conflito de interesses, possui tambm dimenses polticas e
jurdicas. Essa viso corroborada por Loureiro e Abrucio (2009): (n)o possvel entender
as decises de poltica econmica, a elaborao do Oramento Pblico, a definio do sistema
tributrio, para ficar em trs tpicos bsicos, sem entender o inter-relacionamento que tm
com o sistema poltico democrtico (p. 2).
Para uma anlise mais realista do processo oramentrio necessrio considerar
que sociedade brasileira marcada por graves e sucessivos escndalos de corrupo,
envolvendo desvios, malversao e ineficincia na aplicao dos recursos pblicos. Tal
contexto exige mecanismos de controle mais eficazes, at por uma questo de resgate da
legitimidade da poltica e dos polticos.

12
Devido sua importncia, o tema da transparncia e do controle ganha cada vez
mais destaque na rea acadmica. Segundo Galtung (apud Speck, 2002), um recente
levantamento constatou que, somente de 1990 at 2000, houve 2 mil publicaes sobre o
assunto [corrupo]. E no houve apenas um aumento quantitativo da pesquisa, mas tambm
qualitativo, pois os escritos passaram a se basear em modelos tericos, complementados com
observaes empricas e estudos de caso (SPECK, 2002).
Tambm fora do ambiente acadmico, ocorre, nos movimentos sociais e na mdia,
uma diferena notvel em relao s campanhas contra a corrupo do passado [...], pois
existe uma preocupao maior com o combate a suas causas estruturais e institucionais
(SPECK, 2002, p. 18). Prossegue Speck:
H uma preocupao mais sistemtica com a vitalizao dos mecanismos de
controle existentes, incluindo as instituies pblicas responsveis pelo controle
interno e externo, mas igualmente atores, como a mdia, organizaes da sociedade
civil e setores da iniciativa privada (2002, p. 18).

H fortes indicativos de que as instituies pblicas de controle, isoladamente,

so incapazes de coibir a corrupo. Haja vista que, mesmo com a criao de vrias normas
legais e rgos de controle1, ocorreram inmeros casos de desvios de recursos pblicos para
fins privados:
Os recorrentes escndalos da administrao pblica brasileiros nos levam a crer que h
uma limitao entre a transparncia instalada na administrao pblica e o controle
social exercido at ento, ou em ambos. Esforos regulatrios por parte do Estado
como a Lei de Responsabilidade Fiscal, marco legal da tentativa de melhoria na
responsabilizao e transparncia pblica no Brasil, parecem no ter sido suficientes
para estancar a sangria dos recursos pblicos (CARLOS et al., 2008, p. 2).

Sabe-se que o ciclo oramentrio complexo, o que pode torn-lo obscuro e,

assim, uma potencial fonte de corrupo. Isso leva necessidade de sua decodificao para
ampliar o entendimento pelas instituies governamentais, organizaes da sociedade civil,
enfim, por todos os atores envolvidos na fiscalizao e controle das contas pblicas. Nesse
sentido Mello et al. afirmam: o conhecimento do processo oramentrio, seus prazos, sua
forma de tramitao e execuo dos gastos e a prestao de contas de fundamental
importncia para o controle social e o combate corrupo (MELLO et al., 2002, p. 172).
Dentre esses atores, o Congresso Nacional tem papel chave. Ele tem o dever
constitucional de fiscalizar o Executivo, inclusive no que tange s contas pblicas. Ademais,
ele tem, do ponto de vista democrtico, a obrigao de ser responsivo sociedade.
1

A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Controladoria-Geral da Unio so exemplos significativos.

13
Seguindo essa linha preventiva de controle da corrupo no mbito do oramento
pblico, a transparncia oramentria, embora no seja condio suficiente, certamente
condio necessria, afinal:
Quando quem tem poder d transparncia ao seu exerccio, ela tem o condo de
permitir que o poder se transforme. Porque o poder, ao tornar-se transparente,
submete-se crtica, ao escrutnio pblico e, por conseguinte, ao controle social, da
parte daqueles sobre os quais o poder se exerce (GOMES FILHO, 2005, p. 5).

Nesse sentido, foi desenvolvido o ndice de transparncia do oramento 2,

tambm de autoria do Projeto Internacional de Oramento. Esse ndice mede, de forma
comparvel, o grau de acessibilidade e utilidade da informao de governos nacionais com
respeito s finanas pblicas, receitas e despesas (INTERNATIONAL BUDGET PROJECT,
2002; INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP, 2007a e 2007b).
A aplicao desse ndice em um grupo de cinco pases da Amrica Latina,
incluindo o Brasil, revelou que eles esto falhando na transparncia dos gastos pblicos.
Destaca-se aqui uma das concluses do estudo: a ineficcia na produo de informao
acessvel e atualizada acerca do uso dos recursos pblicos (INTERNATIONAL BUDGET
PROJECT, 2002).
Tal constatao , em tempos em que se vive a chamada Era da Informao,
aparentemente paradoxal. Afinal, as novas tecnologias da informao e da comunicao
(NTIC) apresentam grande potencial, principalmente a partir da 'exploso' da Internet, com
nfase nos ltimos dez anos. Essa tese , ressalta-se, compartilhada pela maior parte da
literatura sobre o tema (UNITED NATIONS, 2004).
Esse 'potencial informacional e comunicacional' da Internet se d por vrios
motivos, dos quais dois sero destacados: reduo dos custos de transao e aumento da
disponibilidade. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE,
em 2005:
vinte e um por cento (32,1 milhes) da populao de 10 anos ou mais de idade
acessaram pelo menos uma vez a Internet em algum local - domiclio, local de trabalho,
estabelecimento de ensino, centro pblico de acesso gratuito ou pago, domiclio de
outras pessoas ou qualquer outro local por meio de microcomputador (IBGE, 2007).

Pesquisa mais recente, promovida pelo IBOPE/NetRatings, estima que o nmero

de brasileiros com acesso Internet superou a barreira dos 40 milhes:

Index of Budget Transparency.

14
O nmero de pessoas com acesso internet no Brasil ultrapassou a barreira de 40
milhes de pessoas, segundo o IBOPE//NetRatings. Os dados relativos ao primeiro
trimestre de 2008 revelam que 41,5 milhes de pessoas com 16 anos ou mais
declararam ter acesso internet em qualquer ambiente (casa, trabalho, escola,
cybercafs, bibliotecas, entre outras possibilidades) (ITWEB, 2008).

Em que pese a excluso digital ainda presente, mas considerando a evoluo

demonstrada (acrscimo de quase 10 milhes de usurios em apenas trs anos, um incremento
bruto de cerca de 31%3), o pblico da Internet no deve ser desprezado. Ademais, a Internet
um meio complementar de provimento de informao e comunicao. Ele no exclui outro
meios e formatos e, alm disso, traz algumas vantagens em relao a eles.
A facilidade de acesso a um stio eletrnico4 comparvel a fazer uma ligao. E
um acesso Internet pode ser at mais barato do que, por exemplo, uma ligao interurbana.
Alm disso, o tempo na obteno de uma informao que j est disponvel em um stio
eletrnico bem mais baixo do que, por exemplo, postar uma correspondncia a um rgo
pblico e aguardar a resposta. Finalmente, um stio eletrnico est disponvel vinte e quatro
horas por dia, sete dias por semana. Tal disponibilidade no se verifica, em geral, nos outros
canais de comunicao.
Por outro lado, a existncia de um stio ou portal eletrnico no condio
suficiente para um pleno acesso informao. Ou seja, o acesso ao stio eletrnico no
significa, necessariamente, acesso informao. Nessa linha, Garcia (2006) argumenta:
Tornar disponveis contedos informacionais, sem dvida, no suficiente para a
utilizao plena destes recursos disponibilizados para a sociedade. [...] Desde o nvel de
dificuldade ou facilidade na operao de mquinas digitais, at fatores sociais,
polticos, econmicos, educacionais, de diferenas fsicas ou cognitivas, entre outros,
impedem as pessoas a um acesso pleno informao.

Portanto, os portais eletrnicos de governo, embora no sejam garantia de acesso

pleno informao, apresentam considervel potencial. No entanto, necessrio, para esse
potencial se realizar, que eles sejam vistos como parte de uma poltica pblica de informao,
no apenas como 'marcos virtuais' na Web. E, como poltica pblica, os portais devem ser
submetidos a avaliaes sistemticas e criteriosas, para que falhas e omisses sejam
encontradas e sanadas.

Segundo tambm o IBGE (2009), a populao estimada em 2005 era de 183.989.711; em 2008, 189.612.814. Isso representa um
crescimento populacional de 5.623.103. Portanto, mesmo considerando o aumento da populao, a variao positiva da taxa de acesso
Internet foi significativa.
Acesso na acepo stricto sensu, ou seja, no se considera, nessa comparao, a navegao, busca e demais formas de interao com o
stio eletrnico.

15
Nesse sentido, no mbito do Congresso Nacional, foram construdos os portais
eletrnicos Oramento Brasil5 (da Cmara dos Deputados, implantado em 2007) e Oramento
Federal6 (do Senado Federal, implantado em 2005). Esses portais foram projetados justamente
com o propsito de produzir e disseminar informaes acerca do processo oramentrio.
A partir do exposto, o objetivo principal da pesquisa foi avaliar a qualidade das
informaes disseminadas pelos portais Oramento Brasil e Oramento Federal, mantidos
pelo Congresso Nacional, no sentido da sua contribuio para a transparncia efetiva do
processo oramentrio.
Como objetivos secundrios, espera-se contribuir para:
a discusso sobre transparncia formal, aparente e efetiva;
o desenvolvimento e a aplicao de instrumentos operacionais para a
mensurao da transparncia oramentria;
a avaliao da qualidade da informao em stios eletrnicos de governo.
A justificativa da pesquisa se d em trs perspectivas: (1) pertinncia s linhas de
pesquisa do Programa de Ps-Graduao do Cefor , (2) misso legal e (3) misso poltica do
Congresso Nacional e do TCU. As perspectivas (2) e (3) devem ser consideradas pelo fato de
ser um curso na rea de instituies e processos polticos do Legislativo. Com relao
perspectiva (1) pertinncia s linhas de pesquisa, o tema da pesquisa proposta se insere
diretamente em duas das linhas do curso:
fiscalizao e controle da administrao pblica;
oramento pblico.
Quanto misso legal perspectiva (2) a justificativa se d tanto pelas normas
constitucional quanto infra-constitucional. atribuio do Congresso Nacional, estabelecida
pela Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), na seo II, art 48, caput c/c inciso II:
Dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: plano
plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida
pblica e emisses de curso forado.

Alm disso, o art. 74 inclui o Poder Legislativo como integrante do sistema de

controle interno, o qual tem como atribuies (incisos I, II, III e IV):
5
6

http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil
Esse portal d acesso, via Internet, ao sistema Siga Brasil. Como esse sistema o carro-chefe do portal, por vezes este conhecido
tambm como Siga Brasil. Endereo: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado

16
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas
de governo e dos oramentos da Unio;
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Tambm a legislao infra-constitucional reafirma as atribuies do Poder

Legislativo em relao ao ciclo oramentrio. Merece destaque a Lei da Responsabilidade
Fiscal (BRASIL, 2000), que d grande nfase publicidade e transparncia. Como destaca
CULAU e FORTIS (2006, p. 2):
[...] em particular, o captulo IX, intitulado Da transparncia, Controle e
Fiscalizao define os instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais
dever ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico.

Portanto, o Poder Legislativo e, em particular, o Congresso Nacional deve, por

atribuio constitucional, participar do ciclo oramentrio, nas etapas de elaborao da
legislao e de fiscalizao e controle.
Finalmente, em relao aos aspectos polticos perspectiva (3), a justificativa da
pesquisa se d pela prpria viso moderna de democracia, baseada na ampliao da
transparncia, da 'responsabilizao' dos agentes pblicos (accountability) e do controle
social. O Poder Legislativo Federal, como a instituio poltica representativa mxima do
povo, deve com ele compartilhar as informaes geradas nos processos legislativo e
oramentrio.

Consideraes Metodolgicas

Do ponto de vista metodolgico, este estudo divide-se em duas partes. A primeira,

que abrange os captulos 1, 2 e 3, consiste numa reviso da literatura, na qual os conceitos
relevantes temtica transparncia oramentria so estudados. Nesse sentido, so
apresentados, discutidos e relacionados conceitos tais como transparncia, accountability,

17
acesso informao, direito informao, governo eletrnico e processo oramentrio. Essa
reviso foi necessria para: definir, contextualizar e justificar a necessidade de avaliao da
transparncia oramentria; compreender o potencial do uso das novas tecnologias da
informao e da comunicao (NTIC) pelos governos para a transparncia e a accountability;
entender o funcionamento do processo oramentrio brasileiro e perceber a existncia de
dficits democrticos, bem como a importncia do Legislativo para reverter esse processo.
A segunda parte foi um estudo de casos mltiplos, de natureza exploratria. Esse
estudo teve como objeto os portais eletrnicos de Oramento Pblico do Congresso Nacional:
Oramento Brasil, da Cmara dos Deputados e Oramento Federal, do Senado.
Andr (2008) adverte que o estudo de caso no um mtodo especfico de
pesquisa, mas uma forma particular de estudo (p. 16). Citando Stake (1994), a autora
complementa: Estudo de caso no uma escolha metodolgica, mas uma escolha do objeto a
ser estudado (p. 16). Ademais, o conhecimento gerado a partir de um estudo de caso mais
concreto e mais contextualizado do que o derivado de outras pesquisas. Mais concreto porque
se configura como um conhecimento que encontra eco em nossa experincia. Mais
contextualizado porque nossas experincias esto enraizadas num contexto, assim como o
conhecimento nos estudos de caso (ANDR, 2008).
No entanto, ressalta-se tambm que o estudo de caso o estudo da
particularidade de um caso singular [no caso do trabalho, de dois casos], levando a entender
sua atividade dentro de importantes circunstncias (STAKE apud ANDR, 2008). Portanto,
o estudo de caso tem natureza qualitativa e seus resultados no podem ser automaticamente
estendidos, nem mesmo para casos semelhantes.

Organizao do trabalho

O trabalho est organizado da seguinte forma. No captulo 1, so apresentados e

discutidos conceitos relacionados transparncia e accountability, dentro da perspectiva da
legitimidade democrtica. A seguir, no captulo 2, esse conceitos so associados questo do
governo eletrnico, ou seja, do uso das NTIC pelos governos e dos seus potenciais e limites.

18
No captulo 3, um resumo do processo oramentrio apresentado; feita uma retrospectiva
crtica desse processo, onde dficits de transparncia e accountability so levantados; ainda
nesse captulo, apresentado o conceito de transparncia oramentria e so discutidos alguns
aspectos relativos sua avaliao. Mais adiante, no captulo 4, apresentado o estudo de
casos mltiplos, envolvendo os portais de oramento do Congresso Nacional. Finalmente, so
apresentadas as concluses do trabalho.

19

1 Democracia, Accountability e Transparncia

1.1 Democracia, accountability e transparncia na Administrao Pblica

Para Abrucio e Loureiro (2004), a democracia contempornea pode ser

caracterizada pela busca de trs ideais:
Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se torna a principal fonte de
soberania. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizandose perante ele, pelos atos ou omisses cometidos no exerccio do poder. E, terceiro: o
Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuao em prol da
defesa de direitos bsicos dos cidados, tanto individuais como coletivos (p. 7).

A cada um destes ideais democrticos correspondem mecanismos que visam

garantir a accountability democrtica, que eles definem como (LOUREIRO e ABRUCIO,
2004, p. 52):
um processo institucionalizado de controle poltico estendido no tempo (eleio e
mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidados
organizados politicamente. Para tanto, so necessrias regras e arenas nas quais a
accountability exercida, alm de prticas de negociao ampliadas entre os atores,
para tornar mais pblicas e legtimas as decises.

O conceito de accountability bidimensional, como explica Carneiro (2004):

envolve capacidade de resposta7 (answerability) e capacidade de punio (enforcement).
A capacidade de resposta diz respeito obrigao dos oficiais pblicos
informarem e explicarem seus atos (p. 2). Ao mesmo tempo, as agncias de accountability
precisam ter capacidade (enforcement) de impor sanes e perda de poder para aqueles que
violarem os deveres pblicos (p. 2).
Na verdade, a prpria sociedade tem poder de enforcement, na medida em que tem
o poder de punir, nas eleies, os polticos que no atenderam suas expectativas. No entanto,
como afirmam Loureiro e Abrucio (2004), o processo eleitoral incapaz de garantir o
controle completo dos governantes. Na mesma linha, Matias-Pereira (2005) argumenta que o
controle via processo eleitoral ineficiente, uma vez que os resultados da competio
eleitoral dependem de outras instituies polticas (p. 11). Alm disso, durante as eleies,
7

Encontrado tambm na literatura sob o termo 'responsividade'.

20
no h como identificar uma estratgia coletiva e organizada (O'DONNEL, 1998). Portanto:
preciso constituir instrumentos de fiscalizao e participao dos cidados nas decises da
coletividade durante o mandato dos eleitos (LOUREIRO e ABRUCIO, 2004, p. 12). Podem
ser destacados como instrumento de controle 'no-eleitorais' (MATIAS-PEREIRA, 2005):

controle parlamentar;

controle de procedimentos no interior da burocracia, atravs de fiscalizao da

conduta financeira e jurdica dos funcionrios e de mecanismos de controle
externo, como tribunais de contas, auditorias e comisses de inqurito;

controle social.

O'Donnel (1998) formula um modelo mais abrangente, o qual absorve e estende

essas formas de controle e analisa a interao entre elas. Nesse modelo, h duas formas de
accountability: horizontal e vertical.
O autor define accountability horizontal como:
a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato
dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de uma rotina a
sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou
agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (p. 40).

Portanto, accountability horizontal relaciona-se tanto ao controle parlamentar

quanto aos tradicionais controles interno e externo. Na verdade, ela deve integrar essas
diversas formas de controle e os rgos controladores:
a accountability horizontal efetiva no o produto de agncias isoladas mas de redes
de agncias que tm em seu cume, porque ali que o sistema constitucional se fecha
mediante decises ltimas, tribunais [...] comprometidos com essa accountability (p.
43).

Accountability vertical definida por O'Donnel (2000) como: eleies,

reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que corra risco de
coero, e cobertura regular da mdia ao menos das mais visveis dessas reivindicaes e de
atos supostamente ilcitos ou de autoridades pblicas (p. 28).
Alguns autores ainda fazem uma distino, dentro da accountability vertical, das
formas eleitorais e no-eleitorais de controle. Essas ltimas correspondem accountability
'societal', definida por Smulovitz e Peruzzotti (apud FIGUEIREDO e NBREGA, 2005)
como um:

21
Mecanismo de controle no eleitoral, mas vertical, que se apia em aes de um
mltiplo leque de associaes cidads, movimentos ou da prpria mdia ao expor atos
irregulares do governo, trazer novos temas para a agenda pblica ou influenciando ou
revertendo decises polticas implementadas por rgos pblicos (p. 7).

Em qualquer das formas de accountability descritas, a capacidade de resposta

deve estar presente. Ela pode se dar de um rgo pblico em relao ao seu controle interno;
desse mesmo rgo pblico em relao ao controle externo do seu poder ou de outro poder; e,
finalmente, em relao toda a sociedade. De todo modo, a capacidade de resposta remete
diretamente aos conceitos de publicidade e transparncia. A transparncia, entendida como
visibilidade dos atos emanados pelos agentes do poder pblico, precondio para o controle
dos governantes nos interstcios eleitorais (NAURIN e FELLOW, 2007; LOUREIRO e
ABRUCIO, 2004).
A questo da visibilidade do poder constitui um importante trao das democracias
contemporneas (VALENTE, 2004). De fato, do ponto de vista poltico, a transparncia uma
das caractersticas que marcam a transio dos Estados despticos para os democrticos. Nos
Estados despticos a informao, como tudo o mais, era propriedade do rei ou imperador, o
qual no devia nenhuma satisfao aos seus sditos, j que o poder no emanava do povo,
mas sim do 'direito divino' ou da linhagem real.
medida que os Estados absolutos caam, mormente aps a Revoluo Francesa
e a Revoluo Americana, o desejo de transparncia do poder ganhava vida:
Uma das razes da superioridade da democracia diante dos Estados absolutos, que
tinham revalorizado os arcana imperii8 e defendiam com argumentos histricos e
polticos a necessidade de fazer com que as grandes decises polticas fossem
tomadas nos gabinetes secretos, longe dos olhares indiscretos do pblico, funda-se
na convico de que o governo democrtico poderia finalmente dar vida
transparncia do poder, ao poder sem mscara (BOBBIO, 2006, p. 42).

Para Bobbio (2006), a quebra do poder invisvel condio para a consolidao

da democracia. Ou seja, para Bobbio, no possvel falar em democracia sem falar na
eliminao do poder invisvel: a democracia nasceu com a perspectiva de eliminar para
sempre das sociedades humanas o poder invisvel e dar vida a um governo cujas aes
deveriam ser desenvolvidas publicamente (2006, p. 41).
No contexto do imperativo da visibilidade do poder, um dos marcos do autor o
filsofo Kant, o qual enunciou um princpio fundamental: todas as aes relativas ao direito
8

Segredos de Estado.

22
de outros homens cuja mxima no suscetvel de se tornar pblica so injustas (apud
BOBBIO, 2006, p. 42). O prprio Bobbio explica o qu Kant quis dizer: uma ao que sou
forado a manter secreta certamente no apenas uma ao injusta, mas sobretudo uma ao
que, se fosse tornada pblica, suscitaria uma reao to grande que tornaria impossvel sua
execuo (p. 42).
Stiglitz coaduna-se com a posio de Bobbio, afirmando a necessidade da
transparncia e indicando a limitao do segredo de Estado:
O nico argumento que poderia ter alguma validade para manter em segredo a tomada
de decises que, s vezes, ocultar informao pode proporcionar uma vantagem ttica
no jogo da negociao poltica. Mas [...] geralmente, proceder em segredo no se
justifica nem em nome da segurana nacional, nem como requisito prvio ao debate
racional e reflexivo, nem por uma necessidade ttica dentro de uma estratgia mais
ampla, e sim pode servir como um manto para encobrir os interesses que grupos
particulares podem ter, margem do escrutnio pblico (STIGLITZ apud GRAU,
2005, p. 44).

Alm disso, a falta de transparncia ou opacidade, pode ser associada ao

incremento da assimetria informacional e dos custos de acesso informao. Esses custos de
transao so diretamente ligados corrupo, como tambm ineficincia na alocao dos
recursos pblicos.
Em relao ao primeiro aspecto, Frey et al (2006) argumentam:
Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso informao para a
transparncia administrativa e governamental e, consequentemente, para uma
prtica poltica menos suscetvel corrupo, no suficiente termos em vista
apenas o processo poltico-administrativo como tal e as condicionantes do seu
controle. preciso levar em considerao a crescente importncia da questo
informacional na sociedade contempornea, o papel do Estado como gestor das
informaes pblicas, as exigncias da transparncia, assim como a fundamental
importncia do acesso informao para o processo de participao democrtica
(p. 378).

Grau (2006) complementa, afirmando que o segredo [ou seja, a falta de

transparncia] no somente oculta as deficincias do governo, como tambm pode agrav-las
(p. 45). Citando Stiglitz, ela menciona trs razes associadas assertiva: o segredo dificulta
que se estabeleam compromissos confiveis; agua a concorrncia destrutiva; escasseia a
informao (p. 45). A falta de confiabilidade aumenta o risco, o que geralmente se traduz em
custos adicionais. A concorrncia destrutiva, nesse contexto, traduz-se pela assimetria
informacional. Por exemplo, empresas que apoiaram o candidato eleito podem obter
informaes privilegiadas sobre como obter linhas de financiamento pblicas; ao mesmo

23
tempo, essas informaes podem ser sonegadas a outras empresas. Os dois grupos de
empresas, nesse caso, no concorrero em igualdade de condies. Finalmente, com relao
escassez de informao, Stiglitz (apud GRAU, 2005) estima que se houvesse menos segredo
no s aumentaria o fluxo de informao, como tambm se reduziriam as atividades que
geram e buscam renda, o que conduziria a um fluxo de informao sem distoro (p. 45).
Para concluir esta seo, pode-se afirmar que um Estado com baixo grau de
transparncia , na verdade, um Estado pouco democrtico. Se h monoplio no provimento
informao estatal ou baixo grau de acesso a ela, tem-se um Estado onde impera o poder
invisvel. Recorrendo novamente a Bobbio (2006): um Estado onde o poder pblico (que
emana do povo) no exercido em pblico ( luz do dia, onde o povo consegue ver).

1.2 Barreiras efetivao da transparncia e da accountability

Entre as potencialidades da transparncia e a sua plena efetivao, h barreiras

importantes, as quais podem ser vistas sob duas perspectivas complementares: a
disponibilidade da informao e o acesso informao de qualidade.
Matias-Pereira (2005) ressalta que: a obteno de informaes sobre o que se
passa nas burocracias uma tarefa bastante complexa. Os meios utilizados para buscar essas
informaes nem sempre so suficientemente eficientes, eficazes e efetivos, alm de terem
custo elevado (p. 12). Particularmente em relao ao controle legislativo, Matias-Pereira
afirma que: o Congresso deve ter acesso a uma fonte objetiva, contnua e sistemtica de
informaes [...], gerando ao mesmo tempo um sistema de monitoramento que traga
benefcios tanto para os polticos quanto para os burocratas (p. 12).
Ademais, o simples fato de a informao sobre os atos do governo estar
disponvel no garante que ela se torne efetivamente pblica ou inteligvel ao cidado comum.
Em outras palavras, no se pode confundir informao disponvel com informao inteligvel,
compreensvel. O 'cidado mdio' no detm o conhecimento tcnico geralmente necessrio
para interpretar as informaes sobre atos de governo e polticas pblicas, caso elas se
apresentem sem uma 'traduo' adequada: a informao disponvel pode no alcanar o

24
pblico-alvo pela incapacidade deste de acessar e processar a informao (traduzido e
adaptado de NAURIN e FELLOW, 2007, p. 3).
A informao pblica, alm de disponvel e inteligvel, deve ser exata, precisa.
Martins Jnior (2004) demonstra, a partir da anlise jurdica sobre o tema e baseado em
diversos outros autores, que a exatido da informao dever dos rgos e das entidades da
Administrao Pblica, os quais tm o dever de difuso pblica de informaes verdicas,
com certeza, segurana e determinao quanto ao seu contedo (p. 44).
Tesoro (2001) tambm procura demarcar essa diferena, associando a simples
disponibilidade da informao transparncia 'formal' (que ele denomina aparente ou
pseudo-transparncia) e o acesso informao de qualidade transparncia 'efetiva' (que
ele denomina autntica):
A autntica transparncia no se limita a permitir acesso a certos dados maquilados e
dissimulados 'desde dentro', mas sim a possibilidade de todo cidado obter e interpretar
a informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre a gesto de
recursos e da conduta dos servidores pblicos (p. 6, traduo livre).

Essa assertiva coaduna-se com um entendimento mais amplo da answerability (ou

capacidade de resposta), mencionada na seo anterior. Para Carneiro (2004) a capacidade de
resposta englobaria [...] dois tipos de questes: uma [...] relativa informao das decises e
outra condizente com a necessidade dos governantes explicarem tais decises (CARNEIRO,
2004, p. 2). Ou seja, a transparncia autntica, a qual ser denominada, neste trabalho,
transparncia efetiva envolve no s a descrio do processo decisrio, mas tambm a
explicao desse processo. Pode-se dizer que deve haver uma informao (o qu?,
como?) e uma meta-informao (por qu?, para qu?, para quem?).
O conceito de transparncia de Vishwanath e Kaufman, citados por Santos (2004),
coaduna-se com essa idia. Para eles a transparncia deveria ter os seguintes atributos:
1. Acessibilidade aos meios de informao, aliada proficincia (nvel
educacional) da populao em geral;
2. Relevncia da informao apresentada;
3. Qualidade e confiabilidade, bem como tempestividade, abrangncia,
consistncia e relativa simplicidade em sua apresentao.

A partir dessas reflexes infere-se que a informao (incluindo a metainformao) disponvel deve possuir qualidades que possibilitem uma transparncia efetiva.
Nesse contexto, a mensurao da qualidade da informao torna-se um indicador do grau de
transparncia efetiva. Dessa forma, no somente a indisponibilidade da informao constitui

25
barreira transparncia. A ininteligibilidade, a incompletude e outras caractersticas
indesejveis tambm dificultam o pleno acesso informao e, portanto, limitam a
compreenso dos processos decisrios e das polticas pblicas.

26

2 Governo Eletrnico, Accountability e Transparncia

A partir da dcada de 1990, as chamadas novas tecnologias da informao e da

comunicao (NTIC), especialmente a Internet e a Web, passaram a ser utilizadas
maciamente pelos governos dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Esse fenmeno
passou a ser conhecido como governo eletrnico.
Muitos dos trabalhos consultados que analisam o governo eletrnico carecem de
um referencial analtico de investigao. Tentou-se, aqui, superar essa limitao. Para isso
utilizou-se algumas teorias do campo da Administrao Pblica e da Cincia Poltica, as quais
complementam aquelas descritas no primeiro captulo.
O incremento da transparncia e da accountability faz parte de dois processos
interdependentes: o fortalecimento e alargamento da democracia e, simultaneamente, o
aperfeioamento da Administrao Pblica.
Em particular, no contexto brasileiro, podem ser destacados dois traos que
afetaram e afetam os processos citados. Em primeiro lugar, houve um regime ditatorial que
perdurou por vinte anos e que s recentemente foi eliminado. Afinal, a ditadura significa a
anttese da transparncia e da accountability: nela impera o poder invisvel e o controle
exercido pelo Estado sobre o cidado.
Ademais, a Administrao Pblica brasileira ainda , em larga escala, calcada em
uma burocracia tradicional, ao mesmo tempo que conserva resqucios de patrimonialismo.
Nesse sentido, como ressaltam Ribeiro e Andrade (2005): compreender a superao dos
modelos de administrao em uma perspectiva ps-burocrtica ajuda a compreender e
formular formas prticas de instituies de combate corrupo (p. 5).
A abordagem analtica utilizada neste trabalho a de que o governo eletrnico no
ocorre em um vcuo institucional. Ou seja, ele tambm est inserido nesses processos ou
influenciado por eles.
Para Abrucio (2007), os vrios escndalos recentes desgastaram a imagem do
Estado brasileiro e, por isso, a populao s tender a participar mais do controle social se
houver avanos no combate corrupo. Essa imagem do Estado leva perda da sua
legitimidade e, numa sociedade em que a grande maioria dos cidados possui baixo grau de

27
educao formal e politizao, a conseqncia a apatia poltica e no a cobrana por
mudanas.
Nessa linha, o autor argumenta que aumentar a transparncia e a
responsabilizao do poder pblico constitui [...] eixo estratgico desta agenda de reformas.
Ele reconhece os avanos em termos de democratizao do Estado, mas entende que
necessrio aprofundar este processo, pois a administrao pblica brasileira s ser mais
eficiente e efetiva caso possa ser cobrada e controlada pela sociedade. Alm disso, a
transparncia e punio dos envolvidos so duas medidas que resgatariam o sentimento
cvico da imensa maioria dos cidados desenganados ou apticos (p. 83-84).
Se o Brasil ainda possui caractersticas institucionais desfavorveis
transparncia e accountability, h possibilidades reais de a utilizao das NTIC reflet-las,
ao invs de contribuir para sua mudana. O que no significa que elas no possam ser
mudadas. No entanto, mudanas institucionais demandam tempo, esforo e participao de
todos os segmentos da sociedade. Nesse sentido, como ressalta Pinho (2008): a
accountability um processo em construo na sociedade brasileira e no d para esperar da
noite para o dia uma mudana radical nos processos e na cultura poltica (p. 479).
Para Diniz (2001), para suprir esses dficits institucionais seria necessrio romper
com o enfoque tecnicista e concentrado, incorporando elementos da teoria democrtica
contempornea. A nfase teria que ser deslocada para a necessidade de criar e fortalecer
novos arranjos institucionais que possibilitem o funcionamento da democracia nos intervalos
das eleies (p. 19). Dessa perspectiva, continua a autora:
adquirem prioridade os mecanismos e procedimentos garantidores da responsabilizao
dos governantes em relao aos governados, notadamente os aspectos ligados
accountability, sobretudo em sua forma horizontal, relao entre os poderes,
reduzindo os problemas de assimetria pelo uso exacerbado das Medidas Provisrias, ao
reforo do poder infra-estrutural do Estado e expanso dos direitos de cidadania,
alm da reestruturao dos mecanismos de articulao entre o Estado e a sociedade (p.
19)

No mesmo sentido Eisenberg e Cepik afirmam que, em pases semiperifricos

como o Brasil, h um dficit das instituies polticas em trs nveis: governana, prestao
de contas e empowerment9.

Alguns autores tentam traduzir essa expresso por meio do neologismo 'emponderamento'.

28
Prestao de contas remete ao conceito de accountability, o qual j foi tratado no
captulo anterior. Governana (pblica)10 diz respeito capacidade governativa em sentido
amplo, envolvendo tambm a capacidade de ao estatal na implementao de polticas e na
consecuo de metas coletivas. Refere-se tambm, ao conjunto dos mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica
expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses
(DINIZ, 1996, p. 12-13). Finalmente, empowerment inclui questes associadas ao conceito
de democracia, que exigem um esforo permanente das instituies polticas para tornar mais
participativos e os atores [...] mais capazes de utiliz-los (EISENBERG; CEPIK, 2002, p.
305).
Para Santos (2005) para se garantir a governana necessrio se levar em conta
sete pontos principais: legitimidade; respeito ao Estado de Direito; transparncia, integridade
e accountability; eficincia; coerncia; adaptabilidade; participao e consulta. Portanto, com
base nesse autor, pode-se dizer que os trs grandes temas governana, accountability e
empowerment esto interligados. Atores com maior participao, tendem a cobrar a prestao
de contas dos governantes; isso, por sua vez, leva a uma maior transparncia. E a anlise pode
ser feita no sentido inverso: o incremento da transparncia pode levar a questionamentos dos
atos dos governantes por parte da sociedade civil organizada (accountability societal);
formadores de opinio podem ento fomentar a participao e exigir maior prestao de
contas.
A governana pblica pode ser considerada uma ponte entre o alargamento e o
fortalecimento da democracia e o aperfeioamento da Administrao Pblica. Transparncia,
integridade e accountability conceitos-chave deste trabalho so, conforme visto, essenciais
para que isso acontea.
Essa reflexo aproxima-se do conceito de governana informacional. Esse
conceito, estabelecido por Gonzlez de Gmez (apud RIBEIRO e ANDRADE, 2005), referese capacidade do Estado de estabelecer uma poltica e gesto da informao voltadas para a
accountability e a transparncia. Seu princpio o reconhecimento do direito e do acesso
informao pblica e governamental pelo cidado e, consequentemente, a radicalizao e
consolidao da democracia (RIBEIRO e ANDRADE, 2005).

10 Public governance.

29
O governo eletrnico pode ser instrumento da governana informacional, por ter o
potencial de incrementar a transparncia dos atos do governo tanto na relao ExecutivoLegislativo quanto, de forma ampliada, na relao Estado-sociedade. Dessa forma, ele pode
contribuir para a distribuio dos recursos de informao entre os atores. Com isso, pode
haver o fortalecimento do sistema nacional de integridade, da accountability e da governana
pblica. E, da mesma forma que a governana pblica um elo entre a Administrao Pblica
e a democracia, a dimenso e-Governana um elo entre a e-Administrao e a eDemocracia.
Arajo e Gomes (2004) ressaltam que a a internet emerge como um ambiente
onde o fluxo de informao contnuo e ininterrupto pode contribuir para efetivao do direito
de acesso informao pblica. Essa tese, ressalta-se, compartilhada pela maior parte da
literatura sobre o tema, conforme atesta compilao feita pela ONU em 2004 (UNITED
NATIONS, 2004).
Esse potencial informacional da Internet se d por vrios motivos, dos quais dois
sero destacados: reduo dos custos de transao e aumento da disponibilidade. A facilidade
de acesso a um stio eletrnico11 comparvel a fazer uma ligao telefnica. E um acesso
Internet geralmente mais barato do que uma ligao interurbana. Alm disso, o tempo na
obteno de uma informao que j est disponvel em um stio eletrnico bem mais baixo
do que, por exemplo, postar uma correspondncia a um rgo pblico e aguardar a resposta.
Finalmente, um stio eletrnico est disponvel vinte e quatro horas por dia, sete dias por
semana. Tal disponibilidade no se verifica, em geral, nos outros canais de comunicao12.
No entanto, a simples existncia de um portal eletrnico no condio suficiente
para um pleno acesso informao. Ou seja, o acesso ao stio eletrnico no significa,
necessariamente, acesso informao de qualidade: completa, precisa, atualizada,
compreensvel e em formato adequado.
Vrios tipos de barreiras podem se impor entre o governo-fornecedor e o cidadoconsumidor das informaes pblicas (no sentido de estatais e/ou governamentais). Nessa
linha, Garcia (2006) argumenta:
11 Acesso na acepo stricto sensu, ou seja, no se considera, nessa comparao, a navegao, busca e demais formas de interao com o
stio eletrnico.
12 A esse respeito, pesquisas compiladas por Silveira (2001) demonstram que o uso comercial da Internet reduz os custos das
comunicaes telefnicas em 95%, os de fax em 35% e os das transaes bancrias em 50%. Para os bancos, especificamente, o custo de
uma transao via Internet de US$0,13, enquanto as realizadas em caixas eletrnicas saem por US$0,27 e as realizadas na agncia
custam US$1,00 (p. 82).

30
Tornar disponveis contedos informacionais, sem dvida, no suficiente para a
utilizao plena destes recursos disponibilizados para a sociedade. [...] Desde o nvel de
dificuldade ou facilidade na operao de mquinas digitais, at fatores sociais,
polticos, econmicos, educacionais, de diferenas fsicas ou cognitivas, entre outros,
impedem as pessoas a um acesso pleno informao.

Sendo a Internet um poderoso meio de comunicao, ela pode ainda ser usada de
forma demaggica e cerimonial, como adverte Tesoro (2001):
Para no ser percebidas como opacas, antiquadas ou retrgradas, as entidades
pblicas aspiram participar do universo virtual. O stios ponto gov na rede
permitem cumprir os rituais e as cerimnias de transparncia, como se os
contedos fossem o que deveriam ser, com o risco de converter o fictcio em ponto
de referncia e de crer que a meta se reduz a adicionar cosmtica informtica e
stios vazios de substncia (p. 1, grifos nossos)

Portanto, avaliar a qualidade da informao provida pelos stios eletrnicos de

governo e, de modo geral, avaliar a qualidade dos prprios stios , de certa forma, um
mecanismo de avaliao do grau de transparncia e da qualidade da comunicao governocidado.
J existe, na literatura acadmica brasileira, diversos trabalhos sobre o assunto. No
mbito da pesquisa bibliogrfica para a elaborao deste trabalho, foram estudados aqueles
que possuam, como critrio ou dimenso de avaliao, a questo da transparncia. So eles:
Vilella (2005), Akutsu (2005) e Bemfica, Alves e Vale (2004).
O trabalho de Vilella (2005) avaliou portais eletrnicos de governos estaduais e
buscou verificar se eles estavam: utilizando, de fato, as potencialidades da Internet, [...] se
constituindo em verdadeiros sistemas de informao/comunicao, viabilizando a execuo
de servios interativos, promovendo a troca e o compartilhamento de informaes em
ambientes cooperativos (p. 17).
Com base na anlise dos resultados dessa avaliao, a autora chegou a algumas
indicaes importantes, das quais algumas sero destacadas:
O que se percebeu com a anlise dos portais nesse trabalho que os governos esto
preocupados em disponibilizar cada vez mais um maior nmero de servios on-line,
sendo essa a principal meta a ser alcanada. Mas espaos no menos importantes como
o da comunicao, atravs do qual cidados e governos possam interagir para o
desenvolvimento de polticas pblicas [...] no esto presentes [na maioria] dos portais
analisados (p. 206)

E ainda:

31
os espaos da cooperao e da comunicao no vem sendo desenvolvidos e que,
portanto, o favorecimento da prtica democrtica pelo uso da Web no vem se
concretizando, e ainda, que a prestao de servios via Web parece estar reproduzindo
os mesmos processos realizados atualmente nos balces fsicos de atendimento ao
pblico, confirma-se a percepo de que h muito a se realizar em termos de
desenvolvimento de portais (pp. 208-209).

Esses indcios, por sua vez, coadunam-se com as crticas apontadas anteriormente
por Garcia (2006) e Tesoro (2001). Ou seja, os resultados da pesquisa empreendida por Vilella
apontam para uma subutilizao do potencial informacional e comunicacional da Web. Os
mecanismos de proviso de informao e servios parecem estar, segundo a pesquisa, apenas
sendo transportados para os stios eletrnicos de governo (no caso os estaduais), sem a
necessria adaptao, para no dizer reengenharia.
J o trabalho de Akutsu (2005) avaliou vinte portais eletrnicos de governo, nas
esferas municipal, estadual e federal. Esse trabalho visou auferir o estgio dos portais no que
tange transparncia administrativa, comparando-a com a avaliao original realizada pelo
mesmo autor (AKUTSU, 2002). A anlise dos resultados da pesquisa indica que os portais
(com exceo de apenas um) passaram a um estgio superior ao que se encontravam
anteriormente13. Por outro lado, mostram tambm que:
a grande parte dos bancos de dados disponveis ainda relaciona-se a informaes que
objetivam facilitar o recolhimento de tributos e multas. Em outras palavras, a evoluo
dos portais [...] no necessariamente foi motivado pela vontade poltica do gestor em
disponibilizar mais informaes e tornar sua administrao mais transparente (p. 18).

A partir desses resultados, o autor conclui que a Internet apenas reflete a lenta
evoluo da participao poltica dos cidados: no havendo cobrana dos gestores pblicos
por plena transparncia, continuar limitada a accountability dos atos dos referidos
governantes nos portais de governo (AKUTSU, 2005, p. 20).
Abrucio (2007) reconhece que, nos ltimos anos, houve grande avano em relao
s iniciativas de governo eletrnico. No entanto, afirma que o ponto em que houve menor
avano do governo eletrnico exatamente na maior interatividade com os cidados, em prol
da maior accountability (p. 77).
13 O modelo de avaliao baseia-se em estgios: no Estgio 1, temos disponibilizao por parte da Administrao somente de informaes
bsicas, com baixa publicidade dos atos administrativos. Tal publicidade evolui para a consulta de banco de dados disponibilizada por
portais que se encontram no Estgio 2, at a consulta a dados sigilosos, com acesso restrito a usurios identificados e autenticados por
meio de senha (Estgio 3). No Estgio 4 o ente governamental utiliza de forma inteligente e com anuncia do cidado os dados
coletados, trocando informaes com outros rgos. No Estgio 5 o ente interage com os cidados, consultando-os acerca da formulao
de polticas pblicas e decises relacionadas alocao de recursos, concretizando o princpio da participao popular (AKUTSU,
2005, pp. 13-14).

32
Finalmente, o trabalho de Bemfica, Alves e Vale (2005) avalia os portais
eletrnicos de governo dos estados e do Distrito Federal, sob trs dimenses: capacidade
administrativa, transparncia e participao. A partir da anlise dos resultados, os autores
encontram indcios, a partir dos critrios utilizados, que os portais apresentam bom
desempenho apenas na dimenso capacidade administrativa. Nas demais, o desempenho
bastante insatisfatrio: ou seja, os portais, de forma geral, parecem ter sido desenhados com
foco apenas no provimento de informaes institucionais bsicas e servios administrativos
por meio eletrnico. Os demais aspectos transparncia e participao, ao menos segundo os
resultados da pesquisa, no so refletidos nos portais avaliados, donde os autores concluem:
as NTIC, em geral, e a Internet, em particular, quando disponveis, podem se tornar
recursos para ampliar o acesso informao e comunicao, potencializando assim o
atendimento destas precondies para a participao democrtica. No entanto, para que
tal potencial se realize, no basta [...] o acesso s tecnologias; torna-se necessrio
tambm que elas estejam voltadas para o interesse pblico (p. 7).

Os trabalhos mencionados deram uma contribuio relevante ao tema da avaliao

de portais eletrnicos de governo. Por um lado, indicam a evoluo do uso da Internet pelos
governos. Por outro, apontam para aspectos que necessitam ser aperfeioados, sob o prisma
de uma Administrao Pblica moderna e responsiva, no contexto de uma democracia em
evoluo.
Na verdade, depreende dos prprios trabalhos estudados a necessidade de se
analisar o uso das NTIC pelos governos, e, em particular, como instrumentos de promoo da
transparncia, sob uma perspectiva mais ampla. Como afirma Gomes Filho (2005), a
transparncia na gesto pblica exige uma poltica especfica (p. 6). Os portais eletrnicos de
governo devem, portanto, ser parte dessa poltica pblica. Como tal, ela deve ser contnua,
como a poltica de sade ou de educao. No obstante, a lenta evoluo dos portais no
sentido de se constiturem mecanismos eficazes de incremento da transparncia administrativa
leva a crer que eles, ao contrrio, parecem ser resultado de atos isolados. Utilizando uma
metfora (qui demasiadamente forte): certos portais eletrnicos de governo tornaram-se
uma espcie de 'marco virtual' que inaugura, na Web, uma pseudo-ao de transparncia,
assim como alguns marcos 'fsicos' servem apenas para promover obras que, na verdade,
podero nunca ser concludas.
O Legislativo um ator essencial no processo de consolidao da governana,
inclusive na sua dimenso informacional, pois tem o poder e o dever de fiscalizar o Executivo

33
e solicitar informaes e prestao de contas. Ao obter e analisar essas informaes, o
Legislativo pode compartilh-las com a sociedade e utilizar os portais eletrnicos para esse
fim.
Araujo (2008) afirma que os websites parlamentares podem atuar nos seguintes
pontos concernentes transparncia e ao controle:
1. Ampliao dos mecanismos de controle direto (vertical) sobre o Poder
Legislativo;
2. Ampliao do papel do Poder Legislativo como segundo agente dos
cidados, de modo a divulgar as informaes relativas a accountability
horizontal, reduzindo a assimetria informacional entre Executivo e cidados.
3. Instituio de canais de interlocuo entre cidados e o Poder
4. Legislativo, de modo que aqueles possam sinalizar suas preferncias.
A figura abaixo ilustra o conceito:

Figura 2.1 Websites dos Parlamentos e Accountability

Fonte: ARAJO, Wagner Frederico Gomes de. Transparncia e Controle Social na era da Internet: uma discusso sobre o legislativo na
Amrica
do
Sul.
3
Concurso
de
Monografias
da
CGU.
Braslia:
CGU,
2008
[2
lugar].
<http://www.cgu.gov.br/Concursos/Arquivos/3_ConcursoMonografias/Prof_2_Lugar.pdf>. Acesso em: 20 fev. 2009.

34
Assim, a avaliao criteriosa e sistemtica dos portais eletrnicos do Legislativo
contribui para a avaliao da transparncia, da accountability e da governana informacional
do sistema democrtico.
Conforme mencionado, o presente trabalho tencionou dar uma contribuio nesse
contexto, mas concentrando-se no tema oramento pblico. Portanto, antes de apresentar a
avaliao (captulo 4), necessrio explicar, ainda que de forma sinttica, como funciona o
processo oramentrio e analisar as relaes deste com as questes democrticas destacadas
nesse trabalho, especialmente a accountability e a transparncia. Isso feito no prximo
captulo.

35

3 Processo Oramentrio, Accountability e Transparncia

3.1 Processo Oramentrio na Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988 instituiu um novo processo oramentrio no

Brasil. Este processo envolve, num primeiro plano, o Plano Plurianual (PPA), a lei de
diretrizes oramentrias (LDO) e as leis de oramentos anuais (LOA). Num segundo plano,
envolve tambm as leis de crdito e os decretos de execuo oramentria. O Plano Plurianual
estabelece os objetivos gerais da Administrao Pblica no que se refere aos investimentos de
mdio e longo prazo. A lei de diretrizes oramentrias estabelece as metas relativas poltica
tributria e alocao de recursos, estabelece diretrizes para o ano subseqente e as
prioridades para a formulao de polticas pblicas. Por fim, a lei oramentria anual deve
estar em consonncia com as anteriores e apresenta um detalhamento dos programas
oramentrios e suas respectivas dotaes para um ano especfico.
O oramento federal pode ser visto sob duas perspectivas: sistmica (estrutural) e
processual (dinmica), que se interrelacionam:
O sistema tem a ver com a organizao, os prazos, os nveis programticos, o espao
coberto e a amplitude institucional do planejamento e o processo se relaciona com a
vigncia permanente do Planejamento que envolve etapas ininterruptas que se
sucedem, interalimentam (sic) e aperfeioam mutuamente (NASCIMENTO, 2002
apud RAMOS, 2004, p. 27).

Do ponto de vista sistmico, o oramento federal passou a ser composto de trs

peas: a) Oramento Fiscal, englobando as receitas fiscais e despesas referentes aos Poderes
da Unio, classificadas como de responsabilidade do Governo Federal; b) Oramento da
Seguridade Social, abrangendo todos os rgos e entidades da administrao direta e indireta,
bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico, com atribuies
nos setores de sade, previdncia social e assistncia social; e, c) Oramento das Empresas
Estatais, tratando da programao de gastos e estabelecendo os limites de endividamento de
cada uma dessas empresas (NUNES e NUNES, 2000). Ainda nessa perspectiva, importante
ressaltar que o oramento anual integra o Sistema de Planejamento e Oramento. Nesse
sentido: o oramento deve ser visto como parte de um sistema maior, integrado por planos e

36
programas de onde saem as definies e os elementos que vo possibilitar a prpria
elaborao oramentria (GIACOMONI, 2007, p. 202).
Do ponto de vista processual, o oramento compreende trs grandes fases:
elaborao, execuo e fiscalizao. Essas fases, por sua vez, interagem com o processo
legislativo e com o sistema de fiscalizao do Congresso Nacional, como ser descrito.
As trs principais leis oramentrias PPA, LDO e LOA so submetidas a
processos legislativos semelhantes. Os Ministrios e rgos dos demais Poderes, com base
nas orientaes polticas do Governo, encaminham suas propostas ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Este rene tudo em uma proposta que apresentada
Presidncia da Repblica. O Chefe do Poder Executivo ento, apresenta o projeto da lei
oramentria ao Congresso Nacional. O projeto ento submetido ao parecer da Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). A CMO, por meio de um
processo de tramitao especial que inclui audincias pblicas e propostas de emendas dos
parlamentares, faz modificaes ao texto original e o submete votao: primeiro, na prpria
Comisso, depois, ao Congresso Nacional em sesso conjunta, sendo que aps sua votao
em plenrio dever seguir para sano presidencial (CONSTITUIO FEDERAL DE 1988;
SOUSA, 2008).
O Presidente poder aprovar, vetar parcialmente ou vetar integralmente o projeto
de lei oramentria em questo. As razes do veto devem ser comunicadas ao Presidente do
Senado, sendo que sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta do Congresso Nacional,
que podem acatar o veto ou rejeit-lo. Caso o veto seja rejeitado, o projeto ser submetido ao
Presidente da Repblica para promulgao (CONSTITUIO FEDERAL DE 1988;
NOBLAT, 2007 p. 12).
No caso da LOA, sendo ela votada no Congresso e sancionada pelo Presidente, o
Executivo decreta normas que devero reger a execuo do oramento naquele determinado
exerccio (Decreto de Execuo Oramentria). A partir da publicao do Decreto de
Execuo, tem incio o processo de realizao das receitas e das despesas, por parte dos
rgos da Administrao, o que constitui a execuo do oramento propriamente dita
(SOUSA, 2008).
Na fase de execuo importante ainda citar o poder que o Executivo tem de
tornar indisponveis para empenho os saldos das dotaes oramentrias consignadas nas leis

37
oramentrias para os respectivos exerccios financeiros, bem como os crditos adicionais e as
atualizaes desses valores (AZEVEDO, 2006, p. 83). Esse poder de 'contingenciamento'
fundamenta-se no art. 9, 3o da Lei Complementar 101/2000. Suas consequncias em termos
de transparncia e accountability sero discutidos mais adiante neste captulo.
Paralelamente execuo, inicia-se a fase de fiscalizao, cuja competncia
constitucional do Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU. Alm disso, o Executivo, de
acordo com o artigo 168 da Constituio, deve publicar por cada perodo bimestral um
resumo das execues oramentrias. Finalmente, como ressalta Sousa (2008,

p. 12),

integram tambm esta fase, as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas
unidades setoriais com vistas realimentao dos processos de planejamento e de
programao.
A figura a seguir resume o processo:

Figura 3.1 Esquema simplificado do processo oramentrio

Fonte: FILGUEIRAS, Fernando. Poltica Oramentria, Formao de Interesses e Corrupo no Brasil. Juiz de Fora: UFJF, 2002?.

38

3.2 Consideraes sobre a evoluo do processo oramentrio brasileira na

perspectiva da transparncia e da accountability

A Constituio Federal de 1988 foi um marco em termos de processo

oramentrio, na medida em que reintroduziu o Congresso Nacional como um agente
importante na elaborao e fiscalizao do oramento. De fato, durante a ditadura militar, ele
era um ator com papel meramente formal no processo oramentrio:
[O] Congresso Nacional praticamente homologava o projeto de lei oramentria.
Estava impedido de apreciar qualquer emenda que resultasse em ampliao de despesa
global, ou de qualquer rgo, fundo, projeto ou programa. Tambm no eram admitidas
emendas para modificar a natureza ou o objetivo das despesas (BRASIL,
CONGRESSO NACIONAL, 2006, p. 75).

Foram vrios os dispositivos da Carta Poltica que passaram a atribuir ao

Legislativo Federal papel de maior destaque no que tange ao oramento pblico. O art. 48,
inc. II, c/c art. 166 determinam a competncia do Congresso Nacional em matrias que
disponham sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias, o oramento anual, os
crditos adicionais, as operaes de crdito, a dvida pblica e as emisses de curso forado.
O art. 74 dispe sobre a co-participao do Legislativo no sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

A despeito da base normativa dada pela Constituio participao do Congresso

em diversas fases do processo oramentrio, inclusive em relao fiscalizao, falhas legais
e institucionais ainda permaneciam e foram exploradas por atores pblicos e privados malintencionados, gerando corrupo e lesando o Errio. Um dos casos emblemticos foi o
escndalo dos Anes do Oramento.

39
Segundo Valente e Dumont (2003), em 20 de outubro de 1993 foi instalada no
Congresso uma CPMI para investigar denncias de irregularidades na elaborao e execuo
oramentria, feitas por Jos Carlos Alves dos Santos, na poca funcionrio do Senado na
rea do oramento (p. 54).
Prossegue a autora: a partir das denncias apresentadas pelo ex-funcionrio do
Senado [] confirmadas em depoimento CPMI indicou-se a existncia de dois
esquemas de corrupo: um ligado s empreiteiras e outro distribuio das verbas de
subveno social.
As autoras concluem:
Como o processo de elaborao do oramento era bastante restrito e o assunto tratado
como uma especialidade complexa de compreenso restrita a poucos especialistas, um
grupo de parlamentares se beneficiou dessa situao para incluir emendas de interesse
pessoal. Vale lembrar que quando Jos Carlos Alves dos Santos ingressou no Senado
como funcionrio concursado, ele era o nico economista contratado pela Casa para
acompanhamento do Oramento (p. 54).

Segundo Greggianin e Santa Helena (1999), as principais concluses apresentadas

pela CPMI em seu relatrio final foram (p. 6):
alguns parlamentares que detinham o controle decisrio na Comisso incluam, com
anuncia do Executivo, dotaes de seu interesse j por ocasio da elaborao da proposta;
alguns parlamentares, quase todos destacados pelo acesso privilegiado ao ncleo de poder
operacionalizado via Comisso de Oramento, beneficiavam-se ao incluir emendas para
determinadas aes ou obras de interesse pessoal;
algumas emendas eram inseridas, sem terem sido formalmente aprovadas, na consolidao
da redao final (na poca, realizada no Poder Executivo);
sendo o oramento de carter autorizativo, muitas emendas no tinham seus recursos
liberados, e a liberao de recursos na execuo oramentria (em regra contingenciadas
pelos decretos do Poder Executivo) era distorcida e seletiva ao ser operacionalizada no
mbito do Executivo;
se, do lado do Legislativo federal, havia anes que se dedicavam a influncias ilcitas
principalmente na distribuio das subvenes sociais, do lado do Executivo havia
gigantes que engordavam as empreiteiras de obras superfaturadas, algumas especializadas
em ganhar licitaes de obras pblicas, configurando-se, por meio de subempreitadas, como
verdadeiras franqueadoras de obras pblicas.

A partir dessas concluses, os aspectos da assimetria de informaes e de recursos

tornam-se patentes. Em primeiro lugar, o processo no era totalmente transparente, de modo
que as emendas particulares puderam ser includas sem que ningum soubesse. Ademais, a

40
assessoria tcnica do Congresso possua poucos recursos humanos com conhecimento tcnico
suficiente para acompanhar e controlar o processo. Ambos os aspectos se alimentavam
mutuamente, dado que, com a falta de transparncia, no poderia haver um controle adicional
pela sociedade, o qual poderia suprir as deficincias de controle do legislativo.
As concluses dessa CPMI estimularam esforos no sentido de sanar os
problemas e vcios incutidos na elaborao e execuo do oramento pblico. Tais esforos
culminaram na edio da Resoluo n 2/1995 CN, que disciplina o processo oramentrio
no Congresso Nacional (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2006, p. 76):
As mudanas trazidas pela participao do Congresso Nacional no processo
oramentrio multiplicaram as possibilidades de a sociedade conhecer e intervir na
alocao dos recursos federais. Um conjunto de informaes sobre temas variados e de
grande impacto nas finanas e no endividamento pblico, antes dispersas e
desarticuladas, passaram a acompanhar a pea oramentria, permitindo uma viso
integrada das polticas associadas definio de receitas, endividamento e despesas (a
exemplo do reajuste do salrio mnimo, despesas com demais gastos sociais,
contingenciamento e desvinculao de recursos).

No entanto, na medida que alguns que esses problemas e vcios foram sanados,
outros surgiram, dos quais destaca-se (BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2006, p. 76):
a) participao limitada das comisses temticas e falta de discusso das questes
atinentes s polticas setoriais;
b) concentrao de atribuies na relatoria geral vis a vis a participao limitada das
relatorias setoriais;
c) desvirtuamento do papel das emendas coletivas de definio de projetos
estruturantes;
d) falta de disciplina nas emendas individuais quanto ao direcionamento de recursos
para programas prioritrios;
e) falta de maior acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria e dos
contingenciamentos.

A persistncia desse quadro frgil de transparncia e accountability levou a novos

esquemas de corrupo e a uma nova CPMI para investigar a Mfia das Ambulncias
(BRASIL, CONGRESSO NACIONAL, 2006). Carvalho Neto (2007), ao analisar o relatrio
desta investigao, conclui que o fenmeno da corruo se repete com agravantes, motivado
pela baixa expectativa de controle. Dessa forma, necessrio fortalecer as estruturas e
mecanismos de controle, no s dos rgos oficiais, como tambm do controle social.

41
Essas graves prticas de corrupo causaram, alm de prejuzos da ordem de
centenas de milhes de reais, uma crise de legitimidade: a populao passa a no considerar
legtimos seus representantes, uma vez que eles, aparentemente, s representam seus prprios
interesses.
Portanto, necessrio fazer uma avaliao criteriosa dos mecanismos de
accountability existentes e se propor formas de aperfeio-los e, se necessrio, novos
mecanismos. As instituies, formais e informais, tm, segundo a literatura, papel importante
nesse processo. Loureiro e Abrucio (2008) cita um relatrio do Banco Mundial, denominado
Instituitions Matter, o qual enfatiza o papel das regras legais que garantem o cumprimento e
a credibilidade dos contratos, a predicabilidade do processo legal, a transparncia das decises
governamentais (p. 6). Os autores argumentam que:
Tais elementos no s melhoram a qualidade dos governos, mas so igualmente
fundamentais para se alcanar a estabilidade macroeconmica e o crescimento. Assim,
reconhecendo a conexo terica de boas prticas de governana, a realizao dos
princpios democrticos e melhores resultados econmicos e sociais, os organismos
internacionais [...] tm desempenhado papel de relevo neste processo de formao de
consenso em torno da idia de que para se alcanar o desenvolvimento econmico no
basta canalizar capitais [...]. So necessrias reformas institucionais que reduzam a
ineficincia na alocao de recursos por parte dos governos e possibilitem maior
controle dos governantes, reduzindo ou eliminando os problemas de corrupo e
clientelismo que afetam o desenvolvimento econmico (p. 6).

A ampliao do acesso informao parte integrante desse processo, uma vez

que no se pode controlar aquilo que no se conhece. O Legislativo, tanto do ponto de vista
legal, quanto do ponto de vista poltico, tem papel fundamental nesse processo de
estabelecimento de uma governana informacional. Conforme mencionado, esse conceito
remete capacidade do Estado de estabelecer uma poltica e gesto da informao voltadas
para a accountability e a transparncia. Nesse contexto, o Legislativo dotado de mecanismos
formais capazes de estabelecer uma ponte informacional entre o interior dos gabinetes e da
alta burocracia e os cidados14.
Neste captulo, at este ponto, foi explanado, ainda que sucintamente, o processo
oramentrio, discorreu-se sobre casos concretos e graves de corrupo a ele associados e
refletiu-se acerca do aprimoramento das instituies polticas e dos mecanismos de controle,
de forma a ampliar a transparncia e a accountability. Na prxima seo, sero analisados os
avanos normativos em direo ampliao da transparncia oramentria. Tambm ser feita
14 Vide discusso sobre a participao do Legislativo na accountability na seo 2.2.

42
uma reflexo sobre o papel do acesso informao de qualidade como requisito para a
efetivao da transparncia oramentria.

43

3.3 Transparncia Oramentria: contexto e mecanismos de avaliao

Sabe-se que o ciclo oramentrio complexo, o que pode torn-lo obscuro e,
assim, uma potencial fonte de corrupo, conforme demonstrado na seo anterior. Isso leva
necessidade de sua decodificao para ampliar o entendimento pelas instituies
governamentais, organizaes da sociedade civil, enfim, por todos os atores envolvidos na
fiscalizao e controle das contas pblicas. Nesse sentido Mello et alii afirmam: o
conhecimento do processo oramentrio, seus prazos, sua forma de tramitao e execuo dos
gastos e a prestao de contas de fundamental importncia para o controle social e o
combate corrupo (MELLO et alli, 2002, p. 172). Grau (2000) coaduna com esse
entendimento, ao afirmar que:
[O] controle social se d quando se obriga o Estado a fornecer informaes sobre o que
pretende fazer, a fim de que se possa medir as consequncias de suas pretenses para
toda a sociedade. Ento, o controle social existe quando os atores obrigam o Estado a
informar sobre suas aes e suas decises, no s passadas, mas tambm futuras, a
explic-las e a estar sujeito a sanes em caso de eventuais condutas incorretas e antiticas

Seguindo essa linha preventiva de controle da corrupo no mbito do oramento

pblico, a transparncia oramentria, embora no seja condio suficiente, certamente
condio necessria, afinal:
Quando quem tem poder d transparncia ao seu exerccio, ela tem o condo de
permitir que o poder se transforme. Porque o poder, ao tornar-se transparente, submetese crtica, ao escrutnio pblico e, por conseguinte, ao controle social, da parte
daqueles sobre os quais o poder se exerce (GOMES FILHO, 2005, p. 5).

Cumpre ressaltar que, no escopo do trabalho proposto, adota-se a definio de

transparncia oramentria do Projeto Internacional de Oramento (INTERNATIONAL
BUDGET PROJECT, 2002, p. 12):
Grupo de caractersticas do processo oramentrio que habilita atores externos ao
poder executivo entender e analisar as informaes sobre os recursos pblicos. Tal
conhecimento e anlise do oramento deve ser suficiente para tornar possvel aos
observadores externos verificar se a distribuio daqueles recursos e sua aplicao
refletem preferncias sociais e so aderentes a critrios de eqidade e justia.

A transparncia oramentria, nessa perspectiva, no pode ser representada por

uma varivel binria cujo domnio 'transparente' ou 'opaco'. Na verdade, necessrio haver
um modelo mais preciso que permita mensurar o 'nvel de transparncia' do processo
oramentrio em um continuum.

44
Nesse sentido, foi desenvolvido o ndice de transparncia do oramento,
tambm de autoria do Projeto Internacional de Oramento15. Esse ndice mede, de forma
comparvel, o grau de acessibilidade e utilidade da informao de governos nacionais com
respeito s finanas pblicas, receitas e despesas (INTERNATIONAL BUDGET PROJECT,
2002).
A aplicao desse ndice em um grupo de cinco pases da Amrica Latina,
incluindo o Brasil, em 2002, revelou que eles esto falhando na transparncia dos gastos
pblicos. Destaca-se aqui uma das concluses do estudo: a ineficcia na produo de
informao acessvel e atualizada acerca do uso dos recursos pblicos (INTERNATIONAL
BUDGET PROJECT, 2002).
Entretanto, importante ressaltar que houve avanos importantes. Uma nova
aplicao do ndice que passou por modificaes em 2007, passando a ser baseado em um
questionrio de 91 perguntas, totalizando 100 pontos possveis , o Brasil obteve 74 pontos,
sendo classificado no segundo grupo mais alto de abertura oramentria, rotulado como:
Disponibiliza Informaes Significativas (INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP,
2008). A classificao geral apresentada na figura abaixo:

Figura 3.2 Classificao Geral dos Pases no ndice do Oramento Aberto - 2008

Fonte: INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP. Oramentos Abertos Transformam Vidas: Pesquisa do Oramento Aberto 2008.
Washington: International Budget Partnership, 2008. Disponvel em: <http://www.openbudgetindex.org>. Acesso em: 20 dez. 2009.

15 Atual Parceria Internacional do Oramento (International Budget Partnership).

45
Outro fato digno de destaque foi o aperfeioamento do arcabouo legal,
principalmente com a promulgao da Lei Complementar n 101, que entrou em vigor em
maio de 2000. Essa lei, que passou a ser conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2009).
A LRF tem pontos fortes relativos ao controle e transparncia, pois obriga os
rgos pblicos a planejarem e divulgarem a execuo da gesto. De fato, a lei possui um
captulo dedicado ao tema (Captulo IX Da Transparncia, Controle e Fiscalizao).
Em relao ao controle do Executivo pelo Legislativo (accountability horizontal),
a LRF determina que um decreto de execuo oramentria e financeira seja preparado e
apresentado at 30 dias aps a aprovao da LOA pelo Congresso Nacional. Exige ainda que
esse decreto seja submetido a uma reavaliao quadrimestral, por meio de um relatrio
apresentado ao Congresso. Ademais, determina que este, juntamente com os rgos de
controle interno e externo, fiscalizem o cumprimento na norma (BRASIL, PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 2009, grifos nossos):
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e
o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a
Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite,
nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos
montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as
restries constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.

No que tange transparncia, a LRF estabelece a divulgao, inclusive de pela

Internet, dos principais relatrios associados s finanas pblicas

(BERNARDO,

ZAMBALDE, 2007). Nesse contexto, destaca-se os seguintes dispositivos da lei (BRASIL,

PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2009, grifos nossos):

46
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e
leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis
durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico
responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade.

Outro avano de destaque foram dispositivos inseridos nas Leis de Diretrizes

Oramentrias desde 1999 que determinam o acesso para consulta do Congresso Nacional aos
principais sistemas de informao correlacionados com a elaborao e execuo do oramento
16

. Esse acesso instrumentaliza o Congresso Nacional com informaes necessrias para

exerccio do controle externo (RIBEIRO, 2004).

A partir do acesso s informaes provenientes desses sistemas e a algumas das
suas bases de dados, juntamente com o fortalecimento das consultorias, bases e sistemas
foram sendo construdas no mbito da Cmara e do Senado com o apoio, respectivamente,
do Centro de Informtica e do Prodasen. Essas bases, por sua vez, deram origem a
datawarehouses (armazns de dados), os quais vem permitindo a extrao de informaes
'gerenciais' ou 'analticas'. Ou seja, as Casas Legislativas passaram a ter ferramentas para
cruzar os dados e analis-los sob diversas dimenses e nveis de agregao. Isso permitiu, por
exemplo, verificar qual o montante que determinado programa oramentrio recebeu em
determinado perodo de tempo.
Com base nesses dados, foram construdos portais eletrnicos de oramento por
ambas as Casas do Poder Legislativo Federal:

Portal do Oramento Senado Federal (implantado em 2005);

Portal Oramento Brasil Cmara dos Deputados (implantado em 2007).

Esses portais foram projetados justamente com o propsito de produzir e

disseminar informaes acerca do processo oramentrio. No entanto, para alcanar a
transparncia efetiva e possibilitar a accountability a disponibilidade da informao
16 Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi; Sistema Integrado de Dados Oramentrios - Sidor; Sistema
Integrado de Administrao de Servios Gerais Siasg, entre outros.

47
condio necessria, mas no suficiente, necessrio tambm garantir sua qualidade. A
melhora da eficcia da accountability da administrao pblica perante a sociedade demanda
no s a 'transparncia pura e simplesmente' (que, usando a terminologia deste trabalho,
poderia ser chamada de 'transparncia aparente' ou 'formal'), mas tambm a produo pelo
Estado de informaes de qualidade, de maneira que a sociedade civil possa entend-las e
us-las (GRAU, 2006).
Motivado por essa idia e com base na metodologia proposta pelo IBP, foi feita
uma avaliao dos portais de oramento do Congresso Nacional, apresentada no prximo
captulo.

48

4 Estudo de Caso: Avaliao da Transparncia Efetiva dos

Portais de Oramento do Congresso Nacional

4.1 Metodologia de Avaliao

Conforme discutido no primeiro captulo a informao (incluindo a metainformao) disponvel deve possuir qualidades que possibilitem uma transparncia efetiva.
Nesse contexto, a mensurao da qualidade da informao torna-se um indicador do grau de
transparncia efetiva.
Como o objetivo deste trabalho dar uma contribuio para a transparncia
efetiva do processo oramentrio, era necessrio buscar, na literatura, instrumentos de
avaliao da transparncia associados a esse tema especfico. Aps reviso da literatura, foi
escolhido o Open Budget Questionnaire, produzido pela organizao International Budget
Partnership (IBP), publicado em 28 de setembro de 2007 (INTERNATIONAL BUDGET
PARTNERSHIP, 2007b), complementados com critrios extrados de modelos de avaliao da
qualidade da informao.
O Open Budget Questionnaire serviu de base para a elaborao do Open Budget
Index, ou "ndice do Oramento Aberto", j mencionado no captulo anterior, que visa a
medir, comparativamente, o grau de abertura (transparncia) das informaes oramentrias
dos pases avaliados (INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP, 2007a, 2007b, 2008).
O Open Budget Questionnaire foi estruturado em trs sees:
Seo Um: A Disponibilidade de Documentos Oramentrios;
Seo Dois: A Proposta Oramentria do Executivo
Seo Trs: O Processo Oramentrio
Nem todas as questes do questionrio original foram utilizadas nesta pesquisa.
Em primeiro lugar, porque vrias questes focalizavam mais aspectos institucionais do que
propriamente informacionais. Segundo, porque a nfase foi dada avaliao das informaes
do processo oramentrio. Portanto, foram selecionadas apenas questes da Seo Trs.

49
Seguiu-se tambm a mesma diviso em etapas proposta pelo IBP para o processo
oramentrio:
Formulao do Oramento pelo Executivo
Aprovao do Oramento pelo Legislativo
Implementao do Oramento pelo Executivo
Relatrio de final de Ano e Sistema Nacional de Auditoria
importante notar que esta diviso compatvel com as fases do processo
oramentrio apresentadas no captulo anterior: elaborao, execuo e fiscalizao. A
diferena que a fase de elaborao desmembrada nas etapas de formulao e aprovao.
Esse desmembramento, por sua vez, tambm faz sentido, visto que no processo oramentrio
brasileiro, conforme mencionado, contempla uma fase de emendamento do projeto de lei
oramentria (PLO), que culmina com sua aprovao e transformao em lei oramentria
anual (LOA). Logo, interessante avaliar a disponibilidade e a qualidade das informaes em
cada etapa.
Ressalta-se tambm que, para alcanar maior objetividade, algumas questes de
avaliao utilizadas foram resultados da fuso de duas ou mais questes originais, por se
tratarem do mesmo item de informao. No total foram formuladas 18 (dezoito) questes,
com base em 36 (trinta e seis) selecionadas do questionrio original.
Outro aspecto relevante e que merece destaque: a qualidade da informao no
avaliada no questionrio original, apenas sua disponibilidade (INTERNATIONAL BUDGET
PARTNERSHIP, 2008, p.2). Essa disponibilidade, por sua vez, se estende a qualquer meio,
eletrnico ou no. Ou seja, no se limita apenas informao disponvel na Internet (p. 5-6).
No 'pior caso', pode ser at mesmo uma informao contida em um documento que necessita
ser obtido pessoalmente em alguma repartio pblica mediante requerimento.
No obstante, ponto pacfico que as novas tecnologias da informao e da
comunicao possibilitam, atualmente, a disponibilidade de todas as informaes (com as
rarssimas excees relacionadas a segredo de Estado e estabelecidas em lei) em linguagem e
formato adequados, na Internet. Os eventuais entraves disseminao ampla da informao
de qualidade nos portais de governo so, portanto, de natureza poltico-administrativa, e no
tecnolgicas. E podem denotar (ou implicar em) dficits de transparncia e accountability,
como foi discutido.

50
H, em diversos pases, um discurso muito grande sobre a ampliao da
transparncia por meio da Internet. No entanto, entre o discurso e a prtica efetiva, pode haver
uma grande distncia. No contexto da Argentina (mas que pode ser aplicado ao Brasil), Tesoro
(2001) adverte:
Para no ser percebidas como opacas, antiquadas ou retrgradas, as entidades pblicas
aspiram participar do universo virtual. O stios ponto gov na rede permitem
cumprir os rituais e as cerimnias de transparncia, como se os contedos fossem o
que deveriam ser, com o risco de converter o fictcio em ponto de referncia e de crer
que a meta se reduz a adicionar cosmtica informtica e stios vazios de substncia
(p. 1, grifos nossos)

O autor, no mesmo sentido do trabalho aqui proposto, procura demarcar a

diferena entre transparncia aparente (pseudo-transparncia) e autntica:
A autntica transparncia no se limita a permitir acesso a certos dados maquilados e
dissimulados 'desde dentro', mas sim a possibilidade de todo cidado obter e interpretar
a informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre a gesto de
recursos e da conduta dos servidores pblicos (p. 6, traduo livre).

Essa afirmao encerra um conceito que envolve vrias caractersticas desejveis

da transparncia autntica, a qual denominaremos, neste trabalho, transparncia efetiva. O
autor associa essas caractersticas a qualidades desejveis da informao disponvel.
Portanto, a transparncia efetiva relaciona-se diretamente com as qualidades da informao.
Nesse contexto, a mensurao da qualidade da informao torna-se um indicador do grau de
transparncia efetiva.
Nesse sentido, a avaliao proposta, cujos resultados seguem na planilha anexa,
pretende contribuir para a avaliao da transparncia efetiva especialmente em dois aspectos:
(1) introduzindo uma avaliao mnima da qualidade da informao; (2) concentrando-se
apenas na informao disponvel em stios eletrnicos cujo acesso franqueado populao.
A partir de reviso da literatura sobre avaliao da qualidade de web sites, focouse em trs quesitos de avaliao: contedo, linguagem e formato.
No quesito contedo, pretende-se avaliar principalmente quo atualizada e
completa a informao provida. Para Barboza et al. (2000) importante verificar a
profundidade, nvel de detalhamento e consistncia existente nas informaes fornecidas.
Vilella (2005) tambm considera o contedo uma das trs dimenses relevantes de avaliao
de um web site. Furquim (2004), em um estudo de caso sobre o Portal de Compras Eletrnicas

51
do Poder Executivo Federal (Comprasnet), identificou que, dos cinco fatores motivadores do
uso do web site, trs se relacionavam ao contedo.
Na avaliao do quesito linguagem, foi destacada a inteligibilidade da informao,
considerando-se como pblico-alvo o cidado comum. Inteligibilidade, no contexto deste
trabalho, significa que a informao, uma vez disponvel e capturada, deve ter caractersticas
que possibilitem sua apreenso efetiva ou, dito de outra forma, deve permitir ao cidado
processar e compreender a informao.
Finalmente, na avaliao do quesito formato, considerou-se principalmente a
flexibilidade na visualizao da informao, a maior independncia possvel de outros
softwares de visualizao que no seja o prprio navegador (browser) e a independncia de
formatos proprietrios.
Os quesitos linguagem e formato guardam estreita relao com o quesito
usabilidade, ou seja, facilidade de uso. Isso porque tem a ver com a forma na qual a
informao ser representada, as possibilidades de manipulao dessa informao e sua
compreenso pelo usurio. A usabilidade estudada por vrias reas do conhecimento, como
a Cincia da Computao, mais especificamente na rea denominada Interface HomemComputador (IHC), a Engenharia de Produo e a Cincia da Informao. Vilella (2005)
prope os seguintes parmetros para a avaliao da usabilidade:

Planejamento Visual/Grfico;
Navegao;
Links;
Interface;
Acessibilidade.

No presente trabalho, optou-se por associar os parmetros propostos por Vilella

para avaliao da usabilidade dimenso formato. Isso porque o enfoque a informao,
sendo o formato um de seus atributos sujeitos avaliao.

Quadro 4.1 Qualidades da informao associadas transparncia efetiva

Aspecto ou Dimenso

Critrios

Contedo

Completude, Utilidade (relevncia e pertinncia), Atualidade, Credibilidade

Linguagem

Inteligibilidade

Formato

Legibilidade, Flexibilidade, Navegabilidade

Fonte: elaborado pelo autor a partir de reviso da literatura.

52
Todos os trs quesitos so pontuados em uma escala que vai de 0 a 3. A nota 0
(zero) significa que a informao no est disponvel no portal avaliado e implica,
naturalmente, aplicada em todos os trs quesitos. A nota 1 (um) significa que o quesito
atendido, mas de forma insatisfatria. A nota 2 (dois) significa que o quesito atendido de
forma satisfatria. Finalmente, a nota 3 (trs) significa que o quesito atendido plenamente.
A primeira tabela (Tabela 4.1) apresenta a avaliao do portal Oramento Brasil,
da

Cmara

dos

Deputados,

cujo

endereo

eletrnico

<http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil>.
A segunda tabela (Tabela 4.2) apresenta a avaliao do portal Oramento da
Unio,

do

Senado

Federal,

cujo

endereo

eletrnico

<http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado>.
Ambas as tabelas tm a mesma estrutura, conforme descrio a seguir:
Coluna Etapa: indica a qual etapa do processo oramentrio est associada a
questo de avaliao.
Coluna Critrio de Avaliao: descrio do critrio de avaliao, composto
por:

Coluna No.: indica o nmero seqencial do critrio. Serve apenas

para facilitar posteriores referncias a essa questo.

Coluna Questo: apresenta a questo de avaliao que nortear a

pontuao do critrio.

Coluna Questo(es) Correspondente(s) no IBT: indica o(s)

nmero(s)

original(is)

da(s)

questo(es)

no

"Open

Budget

Questionnaire", supramencionado.
Coluna Resultado da Avaliao: subdividida em duas colunas Comentrio e
Pontuao:

A coluna Comentrio descreve a avaliao crtica do pesquisador

em relao ao Portal.

A coluna Pontuao apresenta a pontuao atribuda ao pesquisador

ao critrio em questo, nos aspectos Contedo, Linguagem e
Formato. Cada nota registrada na respectiva coluna

53
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao

Formulao do Oramento pelo Executivo

N.

Questo

IBT

Comentrio

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal sobre o processo
oramentrio (cronograma,
etapas, rgos envolvidos
etc.).

66 e
68

Existe uma rea no portal denominada

"Entenda o Oramento", a qual apresenta
vrios itens de informao, inclusive
alguns multimdia, explicando o
processo oramentrio. O cronograma
est no documento "Agenda do Processo
Oramentrio - Linha de Tempo". No
entanto, este documento tem linguagem
tcnica e o formato inadequado:
visualmente confuso, esttico e
proprietrio (pdf). Existe tambm uma
cartilha:
<http://www2.camara.gov.br/internet/orc
amentobrasil/cidadao/entenda/cartilha/ca
rtilha.pdf>, com linguagem acessvel ao
cidado comum, porm bastante
incompleta. Existe tambm um
calendrio de eventos, mas s para o ano
de 2006. Tanto a cartilha como o
calendrio tm formato inadequado:
esttico e proprietrio (pdf).

Como a qualidade da
71,
informao disponvel no
72 e
portal relativa ao pr73
oramento, especialmente
no que tange descrio do
quadro macroeconmico e
fiscal, polticas pblicas e
prioridades? (Estas
informaes iro guiar o
desenvolvimento das
estimativas mais detalhadas
do oramento vindouro)

O correspondente ao pr-oramento no
Brasil o Projeto da Lei de Diretrizes
Oramentrias (PLDO). Seu cronograma
est na resposta da pergunta 1 e seu texto
est disponvel no portal, na rea LDO,
no endereo
<http://www2.camara.gov.br/orcamentob
rasil/orcamentouniao/ldo/ldo2009/Propos
ta>. Uma explicao sinttica do quadro
macroeconmico e fiscal encontra-se na
"Mensagem", que faz parte do projeto da
LDO. Como exemplo, pode-se citar o
projeto da LDO de 2009: a mensagem
(no. 20, de 16/04/2008) encontra-se
disponvel endereo:
<http://www.camara.gov.br/internet/comi
ssao/index/mista/orca/ldo/LDO2009/pro
posta/msg192_08_2ms.pdf>. O portal
disponibiliza ainda documentos
associados ao projeto da LDO que
descrevem as polticas pblicas
prioritrias a serem cobertas pelo
oramento. Em relao LDO 2009, por
exemplo, eles esto na rea "LDO - Lei
de Diretrizes Oramentrias", no
endereo:
<http://www2.camara.gov.br/orcamentob
rasil/orcamentouniao/ldo/ldo2009/Propos
ta>, em especial os documentos "Nota
Tcnica n 03/SECAD/SOF/MP"
(produzido pelo Executivo) e "NTC
03/2008" (produzido pelas Consultorias
de Oramento da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal). No entanto, o
Portal no prov nenhum outro
documento ou item de informao que
'traduza' a linguagem tcnica daquele
documento para o cidado comum.
Apesar dessa rea prover um sumrio
dinmico ('html'), os documentos esto
disponveis apenas em formato esttico e

Contedo Linguagem Formato

Total

54
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Comentrio

Contedo Linguagem Formato

Total

proprietrio ('pdf'). No h possibilidade

de navegao dinmica nesses
documentos por meio de referncias
(hyperlinks). O portal poderia trazer, por
exemplo, grficos que apresentassem os
dados de forma mais intuitiva.

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal acerca dos gastos de
todos os itens secretos,
relativos, por exemplo,
segurana nacional e
inteligncia militar?

79

80

O Portal disponibiliza informaes sobre

emendas no endereo, na rea "LOA Lei Oramentria Anual", item "Emendas
ao Projeto de Lei (...)". O endereo :
<http://www2.camara.gov.br/orcamentob
rasil/orcamentouniao/loa/loa2009/ciclos/
emendas.html>. No entanto, esta
informao est, em geral, em linguagem
extremamente tcnica; ademais, as
informaes financeiras (valores das
emendas), encontram-se em formato
inadequado: proprietrio (mdb) e de
tamanho grande para ser trasmitido pela
Internet por meio de conexes mais
lentas.

81

O oramento de despesa detalhado por

rgo/ Unidade Oramentria/ Funo/
Subfuno/ Programa/ Ao (ProjetoAtividade). A redao final est
disponvel, organizada em vrios
documentos, na rea "Redao Final
(Autgrafo)",cujo endereo :
<http://www2.camara.gov.br/orcamentob
rasil/orcamentouniao/loa/loa2009/ciclos/r
f_autografo.html>. Os documentos mais
detalhados esto associados aos "rgos
superiores" (normalmente ministrios):
ou seja, para cada "rgo superior"
corresponde um documento. Tal forma de
organizao, na perspectiva deste
trabalho, no adequada, pelo "pdf" ser
um formato proprietrio e pelo fato de
ser muito trabalhoso para o usurio final
fazer download de 41 (quarenta e um
documentos) no total.

Aprovao do Oramento pelo Legislativo

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal associada ao
emendamento do oramento
apresentado pelo executivo?
4

Como a qualidade da
informao da apropriao
da despesa aprovada pelo
Legislativo?

No perodo em que esta pesquisa foi

efetuada, no foi possvel localizar no
portal nem mesmo a solicitao desse
tipo de informao ao Executivo.

55
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

Implementao do Oramento pelo Executivo (Execuo Oramentria)

Como a qualidade da
informao sobre a
execuo oramentria
anual em termos de
classificao (unidade
administrativa, classificao
econmica e/ou funcional),
cobertura e nvel de
detalhamento?

IBT

Comentrio

O Portal disponibiliza consultas ao banco

de dados de execuo da despesa (o qual
faz parte do Datawarehouse de
Oramento da Unio, mantido pela
Cmara dos Deputados), por meio do
endereo:
http://www2.camara.gov.br/orcamentobr
asil/fiscalize/outrasconsultas/execucao.
Essas consultas podem ser feitas sob
diversas dimenses (perspectivas) de
anlise, tais como natureza da despesa,
funo, unidade administrativa (rgo)
etc. O Portal permite visualizar os
valores da execuo oramentria de at
o nvel de subprojeto (subttulo) de uma
unidade oramentria (a qual significa a
menor unidade do rgo que tem dotao
oramentria especfica). Esse nvel de
82,
visualizao denominado "funcional
83 e
completa" . Embora permita navegao,
84
o resultado final exibido em formato
inadequado: esttico e proprietrio (pdf).
A linguagem tambm permanece
bastante tcnica. Por exemplo, h a
possibilidade de se visualizar o valor da
despesa por um grupamento de
informao denominado GND. No
entanto, no h, na pgina de consulta,
nenhuma informao explicando o que
representa a sigla GND (grupo de
natureza de despesa), muito menos seu
significado. Outro exemplo: para se saber
valores relacionados s despesas com a
dvida pblica, necessrio fazer a
pesquisa pelos grupos de natureza de
despesa correspondentes (GND 2 e GND
6) ou pela funo apropriada (28 Encargos Especiais).

Como a qualidade da
informao dos relatrios
de acompanhamento em
termos de possibilitar a
comparao da despesa real
efetivada com o valor
original estimado para o
perodo ou no mesmo
perodo do ano anterior?
85

O Portal disponibiliza, conforme

mencionado, consultas sobre a execuo
oramentria. Os resultados dessas
consultas trazem a dotao inicial - que
corresponde ao valor aprovado em lei (na
LOA), a dotao autorizada (ou seja,
alterada por crditos suplementares), e os
valores empenhado, liquidado e pago.
Assim, h como comparar o estimado
com o realizado. No entanto, no h uma
explicao contextual sobre os conceitos
tcnicos como "empenhado" e
"liquidado", por exemplo. Existe uma
cartilha, mas se encontra em outra rea
do portal e no h referncia (link) para
ela: necessrio que o usurio saia da
rea de consulta.

Contedo Linguagem Formato

Total

Como a qualidade das

informaes associadas
evoluo das receitas
oramentrias?

O Portal no disponibiliza informao

86, sobre a evoluo das receitas, apenas da
87 e evoluo das despesas. H apenas
88
informaes acerca das estimativas de
receitas.

Como a qualidade das

89,

No existe relatrio especfico sobre a

56
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo
informaes associadas
evoluo real da dvida
pblica?

10

11

Como a qualidade das

informaes acerca de
processos de aquisio e/ou
contratao, decorrentes de
programas previstos no
oramento, com suspeitas
de irregularidades?

12

Contedo Linguagem Formato

Total

evoluo real da dvida. No h nem

referncia aos relatrios publicados pelo
90 e Executivo (vide resposta questo
91
original correspondente em
http://www.internationalbudget.org/open
budgets/index.htm).

Existe uma rea no Portal que prov um

sistema de informaes sobre processos
de aquisio e/ou contratao com
suspeitas de irregularidade: "Obras com
Indcios de Irregularidades"
(<http://www2.camara.gov.br/orcamento
brasil/orcamentouniao/irregularidade>).
Essas informaes so oriundas de
relatrio submetido pelo TCU. No
entanto, sua linguagem extremamente
tcnica e no h qualquer tipo de
explicao ao cidado no-especialista. O
formato da resposta final tambm
inadequado (esttico e proprietrio - pdf).

Os oramentos suplementares so
denominados, no Brasil, "crditos
adicionais", os quais so "as autorizaes
de despesa no computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de
Oramento" (CMARA DOS
DEPUTADOS, ORAMENTO
BRASIL, 2009). H, no Portal, uma rea
98,
especfica com informaes sobre esses
99 e
crditos, denominada "Crditos
100
Adicionais"
(<http://www2.camara.gov.br/orcamento
brasil/orcamentouniao/creditos>). H
uma breve explicao, em linguagem
inteligvel ao pblico leigo, sobre cada
tipo de crdito, bem como um sistema
para acesso informao sobre os
crditos.

No Brasil, "a Prestao de Contas do

Presidente da Repblica o documento
elaborado a cada exerccio financeiro em
cumprimento ao inciso XXIV do artigo
84 da Constituio Federal, que
determina que compete privativamente
ao Presidente da Repblica prestar,
anualmente, ao Congresso Nacional,
dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa, as contas relativas ao
exerccio anterior" (Portal da
Transparncia, 2009). O Portal
Oramento Brasil prov os documentos

97

Como a qualidade das

informaes sobre a
prestao de contas do
Executivo ao Legislativo?
13

Comentrio

Como a qualidade das

Na rea "Estudos e Notas Tcnicas", item
informaes de reviso
"Notas Tcnicas", h relatrios
peridica da execuo
concernentes avaliao oramentria.
oramentria, especialmente 92,9 No entanto, esto escritos em linguagem
em termos de mudanas no 3,94 tcnica e so apresentados apenas em
cenrio econmico,
e 95 formato esttico e proprietrio (pdf).
atualizao das estimativas
Poderia haver grficos ilustrativos, o que
de despesas e receitas?
tornaria mais fcil o entendimento e a
anlise dos dados.

Como a qualidade das

informaes acerca de
oramentos suplementares?

Prestao de Contas e Auditoria

IBT

101

57
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Comentrio

Contedo Linguagem Formato

Total

correspondentes na rea "Prestao de

Contas". No entanto, desde 2004 no h
apreciao final por parte da CMO. Alm
disso, h apenas um documento com a
sntese dos encaminhamentos: os
documentos contendo as prestaes de
conta na ntegra no esto disponveis.
No h nem mesmo referncia rea do
portal do TCU que prov cpias integrais
desses documentos:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/port
al/TCU/comunidades/contas/contas_gove
rno>.
Como a qualidade das
informaes disponveis no
portal associadas auditoria
dos dados da prestao de
contas?

14

15

Conforme mencionado no questionrio

original do International Budget
Partnership (2007b), o Balano Geral da
Unio - documento integrante da
Prestao de Contas - no auditado em
termos de execuo de programas. A
Controladoria-Geral da Unio audita
programas somente quando recebe
denncias ou por amostragem. No
entanto, o portal no prov referncias
nem a documentos relativos a essas
eventuais auditorias. Existem tambm o
Portal Siafi (stio eletrnico), que prov
informaes sobre o BGU (endereo:
<https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/
bguweb/index.asp>), e no mencionado
pelo Portal Oramento Brasil.

Na rea "Estudos e Notas Tcnicas", item

"Notas Tcnicas", h relatrios
concernentes avaliao oramentria
(para o ano de 2008, por exemplo,
existem dois desses relatrios). Embora
103, no sejam baseados nos dados finais do
104, ano em avaliao, sem dvida
105 contribuem para o acompanhamento
e
mais criterioso da execuo
106 oramentria. No entanto, esto escritos
em linguagem tcnica e so apresentados
apenas em formato esttico e proprietrio
(pdf). Poderia haver grficos ilustrativos,
o que tornaria mais fcil o entendimento
e a anlise dos dados.

102

Como a qualidade das

informaes disponveis no
portal associadas ao balano
anual do oramento,
especialmente em termos de
permitir entender as causas
da diferena entre os nveis
aprovados e a execuo real
das despesas, bem como da
diferena entre a previso
macroeconmica para o ano
fiscal e os resultados reais,
em nveis de detalhe e
classificao apropriados?

16

Como a qualidade das

informaes associadas ao
balano anual do oramento
em termo de permitir
107
entender a diferena entre
e
as estimativas dos dados
108
no-financeiros, como
indicadores de performance,
e os resultados reais?

At o encerramento desta pesquisa, no

foi encontrado nenhum relatrio, estudo
ou meno a qualquer anlise sobre
reviso de estimativas associadas a dados
no-financeiros (tais como indicadores
sociais, ambientais etc.).

17

Como a qualidade das

informaes associadas ao
balano anual do oramento
109
em termos de permitir
entender a diferena entre o
montante dos fundos

H apenas dados quantitativos de

natureza contbil-financeira (valores
autorizados, empenhados e pagos), que
podem ser obtidos por rgo (Ministrio
do Desenvolvimento Social,
principalmente), ou pela classificao por

58
Tabela 4.1 Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Comentrio

comprometidos com o
benefcio direto das
populaes mais pobres e o
resultado real de sua
aplicao?

programas. No h anlises quantitativas

nem qualitativas que relacionem os
investimentos com a melhoria real dos
indicadores sociais.

Como a qualidade das

informaes acerca da
situao dos fundos extraoramentrios?

No existe a produo sistemtica de

relatrios especficos sobre fundos extraoramentrios. Um exemplo de fundo
desse tipo seria, por exemplo, o Fundo de
Garantia sobre o Tempo de Servio
(FGTS). No entanto, h a produo de
alguns estudos sobre o tema. Existe, por
exemplo, o Estudo 09/2007, produzido
pela Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos
Deputados (COFF, 2007), o qual pode ser
encontrado no Portal, na rea 'Estudos e
Notas Tcnicas', no endereo:
<http://www2.camara.gov.br/orcamentob
rasil/orcamentouniao/estudos/2007/EST
%2009-2007%20-%20Estudos
%20destinados%20a%20Habitacao.pdf>.
O estudo, no entanto, est escrito em
linguagem bastante tcnica. Alm disso,
seu formato esttico e proprietrio PDF.

18

Fonte: dados da pesquisa.

110

Contedo Linguagem Formato

Total

59
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal sobre o processo
oramentrio (cronograma,
etapas, rgos envolvidos
etc.).
66 e
68

Aprovao do Oramento pelo Legislativo

Formulao do Oramento pelo Executivo

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal relativa ao proramento, especialmente no
que tange descrio do
quadro macroeconmico e
fiscal, polticas pblicas e
prioridades? (Estas
informaes iro guiar o
desenvolvimento das
estimativas mais detalhadas
do oramento vindouro)
71,
72 e
73

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal acerca dos gastos de
todos os itens secretos,
relativos, por exemplo,
segurana nacional e
inteligncia militar?

79

Comentrio

Contedo Linguagem Formato

Dentro da rea "Oramento Anual",

na seo "Documentos
correspondentes", existe um item
denominado "Cronogramas e
informes sobre a tramitao", o qual
contm vrios documentos sobre o
cronograma do ciclo oramentrio.
Alm disso, na rea "Processo
3
Oramentrio" do Portal, h
informaes sobre todas as etapas do
processo, inclusive os prazos legais de
tramitao. A linguagem inteligvel
ao pblico leigo e o formato
dinmico e aberto (no-proprietrio).
O correspondente ao pr-oramento
no Brasil o Projeto da Lei de
Diretrizes Oramentrias (PLDO).
Seu cronograma est na resposta da
pergunta 1 e seu texto est disponvel
no portal, na rea "Diretrizes
Oramentrias", no endereo
<http://www9.senado.gov.br/portal/pa
ge/portal/orcamento_senado/LDO/Ela
boracao:PL>. Existe referncia ao
Projeto do Executivo (seo "Projeto),
informes sobre o estado da tramitao
da PLDO ("Informes sobre a
Tramitao"), bem como anlises
("Estudos e Notas Tcnicas"). Esse
3
conjunto de informaes fornecem
explicaes sobre o quadro
macroeconmico e fiscal, as polticas
pblicas e as prioridades. A
linguagem tcnica, dificultando a
compreenso do cidado comum.
Apesar dessa rea prover um sumrio
dinmico ('html'), em forma de
"rvore", os documentos esto
disponveis apenas em formato
esttico e proprietrio ('pdf'). No h
possibilidade de navegao dinmica
dentro dos documentos por meio de
referncias (hyperlinks).
No perodo em que esta pesquisa foi
0
efetuada, no foi possvel localizar no
portal nem mesmo a solicitao desse
tipo de informao ao Executivo.

Total

60
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Como a qualidade da
informao disponvel no
portal associada ao
emendamento do oramento
apresentado pelo executivo?

Contedo Linguagem Formato

Total

80

O Portal disponibiliza informaes

sobre a elaborao e a tramitao das
emendas no endereo, na rea
"Oramento Anual", item "Emendas".
O endereo :
<http://www9.senado.gov.br/portal/pa
ge/portal/orcamento_senado/LOA/Ela
boracao:E>. No entanto, estas
informaes esto, em geral, em
3
linguagem bastante tcnica. As
informaes financeiras (valores das
emendas) esto disponveis no
sistema "SIGA Brasil", acessvel via
Portal. O sistema apresenta uma srie
de relatrios pr-formatados, com
diversas vises dos dados das
emendas (por autor, rgo, programa
etc.), sendo bastante intuitivo e sem
necessidade de "download".

81

O oramento de despesa detalhado

por rgo/ Unidade Oramentria/
Funo/ Subfuno/ Programa/ Ao
(Projeto-Atividade). A redao final
est disponvel, organizada em vrios
documentos, na rea "Autgrafos e
Leis",cujo endereo :
<http://www9.senado.gov.br/portal/pa
ge/portal/orcamento_senado/LOA/Ela
boracao:PL>. Os dados numricos
3
podem ser acessados via sistema de
consulta, podendo ser classificados e
filtrados, de forma bastante intuitiva.
No entanto, falta ainda uma
explicao dos termos tcnicos ao
pblico leigo e os documentos
contendo as normas legais esto
disponveis apenas em formato
esttico e proprietrio (pdf).

Como a qualidade da
informao da apropriao da
despesa aprovada pelo
Legislativo?

Comentrio

61
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao

Implementao do Oramento pelo Executivo (Execuo Oramentria)

N.

Questo

IBT

Como a qualidade da
informao sobre a execuo
oramentria anual em
termos de classificao
(unidade administrativa,
classificao econmica e/ou
funcional), cobertura e nvel
de detalhamento?

82,
83 e
84

Como a qualidade da
85
informao dos relatrios de
acompanhamento em termos
de possibilitar a comparao
da despesa real efetivada com
o valor original estimado
para o perodo ou no mesmo
perodo do ano anterior?

Como a qualidade das

informaes associadas
evoluo das receitas
oramentrias?

Como a qualidade das

informaes associadas
evoluo real da dvida
pblica?

Comentrio

Contedo Linguagem Formato

Total

O Portal disponibiliza consultas ao

banco de dados de informaes do
Oramento da Unio, mantido pelo
Senado, por meio do sistema Siga
Brasil, j mencionado. Essas
consultas podem ser feitas sob
diversas dimenses (perspectivas) de
anlise, tais como natureza da
despesa, funo, unidade
administrativa (rgo) etc. O Portal
permite visualizar os valores da
execuo oramentria de at o nvel
de subprojeto (subttulo) de uma
unidade oramentria (a qual significa
a menor unidade do rgo que tem
dotao oramentria especfica).
Esse nvel de visualizao
denominado "funcional completa" . A
linguagem tambm permanece
tcnica, porm h uma espcie de
glossrio on-line, que fornece pelo
menos a definio dos termos. O
formato adequado, pois dinmico
e no necessrio download de
arquivos proprietrios para a
O Portal disponibiliza, conforme
mencionado, consultas sobre a
execuo oramentria (sistema Siga
Brasil). Os resultados dessas consultas
trazem a dotao inicial - que
corresponde ao valor aprovado em lei
(na LOA), a dotao autorizada (ou
seja, alterada por crditos
suplementares), e os valores
empenhado, liquidado e pago. Assim,
h como comparar o estimado com o
realizado. Caso o usurio ative o
painel esquerdo e escolha a opo
"Dados", ele ter acesso a definies
dos termos tcnicos como
"empenhado" e "liquidado", por
exemplo. O formato adequado, pois
dinmico e no necessrio
download de arquivos proprietrios
para a visualizao dos dados.

86,
87 e
88

O Portal disponibiliza informao

sobre a evoluo das receitas, de
forma anloga evoluo das
despesas. Vide critrio 6.

89,
90 e
91

No existe relatrio especfico sobre a

evoluo real da dvida. No h nem
referncia aos relatrios publicados
pelo Executivo (vide resposta
questo original correspondente em
International Budget Partnership
(2007b).

62
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

10

Questo

IBT

Total

Existem relatrios especficos de

reviso produzidos pela CMO
disponves no portal, na rea
"Oramento Anual", seo
"Programao
Financeira/Contigenciamento", item
"Documentos Correspondentes - Por
92,93 Categoria de Documento - Relatrios
,94 e de Avaliao da Receita e da
95
Despesa". Endereo:
<http://www9.senado.gov.br/portal/pa
ge/portal/orcamento_senado/LOA/Ex
ecucao:PFC?p_ano=2008>. A
linguagem dos documentos bastante
tcnica. O formato inadequado:
esttico e proprietrio (pdf).

Como a qualidade das

informaes acerca de
processos de aquisio e/ou
contratao, decorrentes de
programas previstos no
oramento, com suspeitas de
irregularidades?
97

No Portal, dentro da rea "Oramento

Anual", h uma referncia para a rea
"Comit de Obras Irregulares", que
prov informaes sobre processos de
aquisio e/ou contratao com
suspeitas de irregularidade; seu
endereo
<http://www9.senado.gov.br/portal/pa
ge/portal/orcamento_senado/LOA/Ela
boracao:COI?p_ano=2009>. Essas
informaes so oriundas de relatrio
submetido pelo TCU. No entanto, sua
linguagem extremamente tcnica e
no h qualquer tipo de explicao ao
cidado no-especialista. O formato
da resposta final tambm
inadequado (esttico e proprietrio -

98,
99 e
100

Os oramentos suplementares so
denominados, no Brasil, "crditos
adicionais", os quais so "as
autorizaes de despesa no
computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Oramento"
(CMARA DOS DEPUTADOS,
ORAMENTO BRASIL, 2009). No
h, no Portal, uma rea especfica
com informaes sobre esses crditos.

Como a qualidade das

informaes acerca de
oramentos suplementares?
12

Prestao de Contas e Auditoria

Contedo Linguagem Formato

Como a qualidade das

informaes de reviso
peridica da execuo
oramentria, especialmente
em termos de mudanas no
cenrio econmico,
atualizao das estimativas
de despesas e receitas?

11

13

Comentrio

Como a qualidade das

informaes sobre a
prestao de contas do
Executivo ao Legislativo?

101

No foram encontradas, no portal

avaliado, informaes especficas
sobre a prestao de contas.

63
Tabela 4.2. Avaliao da Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio
Critrio de Avaliao

Resultado da Avaliao

Etapa

Pontuao
N.

Questo

IBT

Como a qualidade das

informaes disponveis no
portal associadas auditoria
dos dados da prestao de
contas?

14

102

Comentrio
Conforme mencionado no
questionrio original do International
Budget Partnership (2008), o Balano
Geral da Unio - documento
integrante da Prestao de Contas no auditado em termos de
execuo de programas. A
Controladoria-Geral da Unio audita
programas somente quando recebe
denncias ou por amostragem. No
entanto, o portal no prov referncias
nem a documentos relativos a essas
eventuais auditorias. Existem tambm
o Portal Siafi (stio eletrnico), que
prov informaes sobre o BGU
(endereo:
<https://consulta.tesouro.fazenda.gov.
br/bguweb/index.asp>), e no

Contedo Linguagem Formato

Total

15

Como a qualidade das

informaes disponveis no
portal associadas ao balano
anual do oramento,
especialmente em termos de
permitir entender as causas
da diferena entre os nveis
aprovados e a execuo real
das despesas, bem como da
diferena entre a previso
macroeconmica para o ano
fiscal e os resultados reais,
em nveis de detalhe e
classificao apropriados?

Confore mencionado, existem

relatrios especficos de reviso
produzidos pela CMO disponves no
portal, na rea "Oramento Anual",
seo "Programao
103, Financeira/Contigenciamento", item
104, "Documentos Correspondentes - Por
105 e Categoria de Documento - Relatrios
de Avaliao da Receita e da
106
Despesa". Vide comentrio associado
ao critrio n 10.

16

Como a qualidade das

informaes associadas ao
balano anual do oramento
em termo de permitir
entender a diferena entre as
estimativas dos dados nofinanceiros, como
indicadores de performance,
e os resultados reais?

At o encerramento desta pesquisa,

no foi encontrado nenhum relatrio,
estudo ou meno a qualquer anlise
sobre reviso de estimativas
107 e associadas a dados no-financeiros
108
(tais como indicadores sociais,
ambientais etc.).

17

Como a qualidade das

informaes associadas ao
balano anual do oramento
em termos de permitir
entender a diferena entre o
montante dos fundos
comprometidos com o
benefcio direto das
populaes mais pobres e o
resultado real de sua
aplicao?

109

H apenas dados quantitativos de

natureza contbil-financeira (valores
autorizados, empenhados e pagos),
que podem ser obtidos por rgo
(Ministrio do Desenvolvimento
Social, principalmente), ou pela
classificao por programas (via
sistema Siga Brasil). No h anlises
quantitativas nem qualitativas que
relacionem os investimentos com a
melhoria real dos indicadores sociais.

110

No existe a produo sistemtica de

relatrios especficos sobre fundos
extra-oramentrios. Um exemplo de
fundo desse tipo seria, por exemplo, o
Fundo de Garantia sobre o Tempo de
Servio (FGTS).

18

Como a qualidade das

informaes acerca da
situao dos fundos extraoramentrios?

Fonte: dados da pesquisa.

64

4.2 Anlise dos Resultados da Avaliao do Portal Oramento Brasil

Para facilitar a anlise dos resultados, foram construdas tabelas com a compilao
dos resultados. As tabelas 4.3, 4.4 e 4.5 trazem, respectivamente, a tabulao dos resultados
nos quesitos contedo, linguagem e formato, referentes avaliao do portal Oramento
Brasil.
Cumpre ressaltar que as tabelas so apenas ferramentas para auxiliar a anlise, no
tendo nenhuma pretenso de apresentar resultados exatos e definitivos, uma vez que a
natureza da pesquisa qualitativa.

Tabela 4.3 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito contedo17

Distribuio de frequncia da pontuao
no quesito contedo
Pontuao

Qtd. Critrios

28%

17%

11%

44%

Total
18
Fonte: dados da pesquisa.

100%

Os dados apresentados na tabela 4.3 indicam que, em termos de contedo, a

qualidade da informao do portal Oramento Brasil pode ser considerada, no geral,
razoavelmente satisfatria, uma vez que 55% dos critrios foram pontuados, nesse quesito,
com 2 ou 3 pontos (lembrando que 2 pontos significa quesito atendido de forma satisfatria
e 3, quesito atendido de forma plena. No entanto, existe ainda muita margem para evoluo
do Portal nesse quesito. Por exemplo, o fato de no haver informaes que permitam o
acompanhamento da evoluo das receitas (critrio n 8 Tabela 4.1) pode ser considerado
uma omisso grave. O mesmo acontece com as informaes para acompanhamento da
evoluo da dvida pblica (critrio n 9 Tabela 4.1).

17 Cabe aqui uma explicao de como se procede leitura da tabela. Ser utilizada a Tabela 3.3 como modelo; nesse caso, a leitura seria: no
quesito contedo, 5 critrios foram pontuados com 0 (zero); 3 critrios com 1 (um) ponto; 2 critrios com 2 (dois) pontos e 8 critrios
com 3 (trs) pontos.

65
Tabela 4.4 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito linguagem
Distribuio de frequncia da pontuao no
quesito linguagem
Pontuao

Qtd. Critrios

11

85%

8%

8%

Total
13
100,00%
Fonte: dados da pesquisa
Nota: os critrios com pontuao 0 (zero) foram excludos desta tabela, por no possibilitarem avaliao do quesito, uma vez que implicam
na inexistncia do contedo no Portal.

A anlise dos dados apresentados na tabela 4.4 demonstram que 85% dos critrios
passveis de avaliao nesse quesito foram pontuados com 1 (um), ou seja, segundo a
avaliao, grande parte da informao do Portal insatisfatria em termos de linguagem.
Sendo mais especfico: esse resultado um indicativo de que o portal Oramento Brasil
possui, em geral, linguagem excessivamente tcnica, dificultando a compreenso pelo cidado
comum.
Entende-se que os documentos e normas disponveis no portal possuem, pela sua
prpria natureza, um carter tcnico e que isso influencie a linguagem desses textos. E eles
devem constar do portal, uma vez que seu pblico-alvo tambm abrange parlamentares e
funcionrios que precisam dessa informao e possuem algum conhecimento tcnico. No
entanto, esforos devem ser envidados no sentido de ampliar a audincia do portal,
'traduzindo' o oramento para o cidado-contribuinte: afinal, ele tem todo o direito de saber
como o dinheiro arrecadado com os impostos gasto. Mesmo a cartilha disponvel no portal
(vide critrio n 1 Tabela 4.1) no explica termos como dotao autorizada, valor
empenhado ou valor liquidado.

Tabela 4.5 Qualidade da Informao do Portal Oramento Brasil no quesito formato

Distribuio de frequncia da pontuao no quesito formato
Pontuao

Qtd. Critrios

62%

31%

8%

Total
13
100%
Fonte: dados da pesquisa
Nota: os critrios com pontuao 0 (zero) foram excludos desta tabela, por no possibilitarem avaliao do quesito, uma vez que implicam
na inexistncia do contedo no Portal.

66
A anlise dos dados apresentados na tabela 4.5 indica que 62% dos critrios foram
pontuados com 1 (um) nesse quesito o que corresponde a 8 (oito) de um total de 13 (treze).
Dessa forma, constata-se que a maior parte dos critrios passveis de avaliao no quesito
formato foi considerada insatisfatria. Esse resultado um indicativo de que as informaes
no portal Oramento Brasil esto disponveis, em geral, em um formato excessivamente
inflexvel, dificultando a navegao pela informao e, ao mesmo tempo, requerem
downloads de arquivos em formatos proprietrios e de softwares para sua leitura.
De fato, as caractersticas de hipertexto e hipermdia, pontos fortes da Web, so
muito pouco exploradas no Portal. Os cidados so obrigados a fazer download de diversos
documentos para ter uma viso mais completa do processo oramentrio. O ideal seria que
eles simplesmente pudessem 'navegar' pelo portal, de forma que um termo contivesse
referncias (links) a outros termos conexos, sem necessidade de downloads ou instalao de
softwares adicionais.
Para ilustrar a deficincia do portal nesse quesito, ser utilizada a prpria
Cartilha (CONGRESSO NACIONAL, 2006), j mencionada. A figura 4.1 apresenta a
ltima pgina desse documento:

67
Figura 4.1 Cartilha disponvel para download no Portal Oramento Brasil

Fonte: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cartilha/cartilha.pdf>

A cartilha em questo est em formato esttico, ou seja, no possui links

dinmicos, apenas o endereo eletrnico (URL) de outros stios eletrnicos utilizados como
referncia. Imagine-se ento o seguinte cenrio: o cidado, durante a leitura do texto,
apresenta uma dvida sobre um determinado termo e se dirige seo Glossrio. No
entanto, ele no conseguir acessar diretamente os contedos indicados. Ao invs disso, ele
ter que abrir algum navegador (browser), copiar o endereo desejado e, s ento, acessar o
contedo desejado. Nesse caso, ainda importante ressaltar que o cidado comum pode no
ter o conhecimento tcnico necessrio para efetuar a tarefa.

68

4.3 Anlise dos Resultados da Avaliao do Portal Oramento da Unio

Da mesma forma que na avaliao do portal Oramento Brasil (seo anterior),

foram construdas tabelas com a compilao dos resultados. Dessa forma, as tabelas 4.6, 4.7 e
4.8 trazem, respectivamente, a tabulao dos resultados nos quesitos contedo, linguagem e
formato, referentes avaliao do portal Oramento da Unio, do Senado Federal.
Para enriquecer a anlise, esta seo tambm apresenta algumas comparaes
entre os resultados das avaliaes dos dois portais.

Tabela 4.6 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito contedo

Distribuio de frequncia da
pontuao no quesito contedo
Pontuao

Qtd. Critrios

39%

6%

6%

50%

Total
18
100%
Fonte: dados da pesquisa.
Nota: os critrios com pontuao 0 (zero) foram excludos desta tabela, por no possibilitarem avaliao do quesito, uma vez que implicam
na inexistncia do contedo no Portal.

Os dados apresentados na tabela 4.6 indicam que, em termos de contedo, a

qualidade da informao do portal Oramento da Unio pode ser considerada, no geral,
razoavelmente satisfatria, uma vez que 56% dos critrios foram pontuados, nesse quesito,
com 2 ou 3 pontos (lembrando, mais uma vez, que 2 pontos significa quesito atendido de
forma satisfatria e 3, quesito atendido de forma plena.

69
Tabela 4.7 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito linguagem
Distribuio de frequncia da
pontuao no quesito linguagem
Pontuao

Qtd. Critrios

55%

18%

27%

Total
11
100%
Fonte: dados da pesquisa.
Nota: os critrios com pontuao 0 (zero) foram excludos desta tabela, por no possibilitarem avaliao do quesito, uma vez que implicam
na inexistncia do contedo no Portal.

A anlise dos dados apresentados na tabela 4.7 demonstram que 55% dos critrios
passveis de avaliao nesse quesito foram pontuados com 1 (um), ou seja, a maior parte da
informao associada aos critrios avaliados do Portal insatisfatria em termos de
linguagem. Sendo mais especfico: esse resultado um indicativo de que o portal Oramento
da Unio possui, em geral, linguagem excessivamente tcnica, dificultando a compreenso
pelo cidado comum.

Tabela 4.8 Qualidade da Informao do Portal Oramento da Unio no quesito formato

Distribuio de frequncia da pontuao no
quesito formato
Pontuao

Qtd. Critrios

36%

18%

45%

Total
11
100%
Fonte: dados da pesquisa.
Nota: os critrios com pontuao 0 (zero) foram excludos desta tabela, por no possibilitarem avaliao do quesito, uma vez que implicam
na inexistncia do contedo no Portal.

Analisando-se os dados da tabela 4.8, constata-se que, 7 (sete) dos 11 (onze)

critrios passveis de avaliao em relao ao quesito formato receberam nota 2 ou superior;
ou seja, 63% atenderam a esses critrios de forma satisfatria ou plena. Dessa forma, no
quesito formato, e sob a perspectiva da avaliao empreendia, a qualidade da informao do
portal Oramento da Unio pode ser considerada satisfatria.

70

4.4 Anlise Comparativa dos Portais

Em relao ao quesito contedo, ambos os portais obtiveram resultados

semelhantes. Na verdade, segundo os critrios adotados pela pesquisa, constata-se que ambos
os portais tm vrias omisses em comum:
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, sobre o
montante dos gastos dos itens secretos, relativos, por exemplo, segurana
nacional e inteligncia militar (critrio n 3 Tabelas 4.1 e 4.2);
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, que permitam o
acompanhamento da evoluo da dvida pblica (critrio n 9 Tabelas 4.1 e
4.2);
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, associadas
auditoria dos dados da prestao de contas do Executivo (critrio n 14 Tabelas
4.1 e 4.2);
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, associadas ao
balano anual do oramento, que possibilitem entender a diferena entre as
estimativas dos dados no-financeiros, como indicadores de performance, e os
resultados reais (critrio n 16 Tabelas 4.1 e 4.2);
Para auxiliar a anlise comparativa dos outros dois quesitos avaliados linguagem
e formato, foi elaborada a tabela 4.9:

Tabela 4.9 Avaliao comparativa entre os portais, nos quesitos linguagem e formato
Porcentagem de Critrios Considerados Satisfatrios,
por Portal e Quesito
Quesito

Portal Oramento
Brasil

Portal Oramento da
Unio

Linguagem

15,38%

45,45%

38,46%

63,64%

Formato
Fonte: dados da pesquisa.

71
A leitura da tabela indica que, segundo os critrios adotados, o portal de
oramento do Senado superior ao da Cmara nos quesitos linguagem e formato. A seguir
essa superioridade ser ilustrada com base na anlise de algumas pginas de ambos os portais.
A figuras 4.2 e 4.3 apresentam cpias de pginas da rea Processo
Oramentrio. Essa pginas apresentam, passo a passo, e em linguagem simples, o
funcionamento do processo oramentrio, bem como os rgos envolvidos. Alm disso, no
necessrio nenhum tipo de download, basta 'navegar' pelas pginas.

Figura 4.2 Portal Oramento da Unio rea Processo Oramentrio pgina inicial

Fonte: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ProcessoOrcamentario>

72
Figura 4.3 Portal Oramento da Unio rea Processo Oramentrio item Oramento Anual

Fonte:
<http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ResultadoProcessoOrcamentario/Cronologia,Cronologia:LOA:Elaboracao
:PL>

J o portal Oramento Brasil no possui uma rea especfica para a apresentao

do processo oramentrio. Existe uma rea denominada Entenda o Oramento no qual so
apresentados quatro documentos (cartilha, curso, agenda e calendrio), alm de um vdeo e
um udio (vide figura 3.4).
H vrios problemas relativos qualidade da informao nessa rea do portal A
cartilha bastante sucinta e, conforme mencionado na seo 3.2 deste trabalho, esttica e
remete a outros textos que no podem ser obtidos diretamente por meio de links. O curso
enfoca muito aspectos histricos e contbeis, e no se detm muito na explicao do processo
propriamente dito. A agenda visualmente confusa, alm de estar defasada: no contempla o
ltimo PPA (referente ao perodo 2008-2011). O calendrio de eventos tambm est
desatualizado: refere-se ao ano de 2006. O vdeo e o udio so interessantes, no entanto
podem ser restritivos, uma vez que exigem razovel velocidade de transmisso de dados. O
principal problema, no entanto, que todo esse material no possui ligao entre si: no h

73
uma linha condutora que facilite a apreenso do processo oramentrio suas etapas, fases,
prazos, sequncias de aes e rgos envolvidos, como existe no portal mantido pelo Senado.

Figura 4.4 Portal Oramento Brasil rea Entenda o Oramento

Fonte: Cmara dos Deputados. Portal Oramento Brasil: <http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil>.

74

Concluses

O processo oramentrio, dadas as suas mltiplas dimenses: econmicas,

polticas e sociais, est imbricado com o sistema democrtico. Ou seja, as tenses surgidas nas
disputas pelos recursos pblicos devem ser resolvidas de forma democrtica. Isso implica na
ampliao da transparncia na discusso e acompanhamento do Oramento Pblico.
O Legislativo, como arena democrtica por excelncia, deve assumir seu papel
nesse processo, em que pese o contexto institucional adverso, no qual h ntida
preponderncia do Executivo no processo oramentrio.
Com os dispositivos inseridos nas Leis de Diretrizes Oramentrias, o Congresso
Nacional passou a ter acesso aos principais sistemas de informao correlacionados com a
elaborao e execuo do oramento.
A partir do acesso s informaes provenientes desses sistemas e a algumas das
suas bases de dados, juntamente com o fortalecimento das consultorias, bases e sistemas
foram sendo construdas no mbito da Cmara e do Senado com o apoio, respectivamente,
do Centro de Informtica e do Prodasen. Essas bases, por sua vez, deram origem a
datawarehouses (armazns de dados), os quais vem permitindo a extrao de informaes
'gerenciais' ou 'analticas'. Ou seja, as Casas Legislativas passaram a ter ferramentas para
cruzar os dados e analis-los sob diversas dimenses e nveis de agregao.
Com base nesses dados e em outras fontes de informao do prprio Congresso,
como os textos dos projetos de leis oramentrias, foram construdos portais eletrnicos de
oramento por ambas as Casas do Poder Legislativo Federal: Portal do Oramento (Senado
Federal) e Portal Oramento Brasil (Cmara dos Deputados).
Esses portais foram projetados justamente com o propsito de produzir e
disseminar informaes acerca do processo oramentrio. No entanto, a avaliao realizada
neste trabalho indica que ainda h srias limitaes no tocante qualidade das informaes
providas, do ponto de vista da promoo da transparncia oramentria efetiva.
De fato, segundo os critrios da avaliao empreendida, grande parte da
informao do Portal Oramento Brasil insatisfatria em termos de linguagem e formato:
respectivamente, 85% e 61% dos itens de informao disponveis. Em relao linguagem, o

75
destaque negativo fica por conta do tecnicismo e a falta de explicaes ao pblico leigo
presentes. Em relao ao formato, a excessiva utilizao de documentos estticos e em
formatos proprietrios. Outros aspectos relevantes identificados foram:
muitos itens de informao destinados, a priori, explicao do processo
oramentrio ao cidado comum, concentram-se, de fato, em aspectos histricos
e contbeis;
os itens de informao esto dispersos, no h uma linha condutora capaz de
guiar o entendimento do cidado.
O Portal Oramento da Unio teve 55% dos critrios passveis de avaliao no
quesito linguagem considerados insatisfatrios em termos de linguagem. No entanto, no
quesito formato, a maior parte foi considerada satisfatria (mais de 63%). Esse portal utiliza
melhor os recursos dinmicos da Web, como o hipertexto, possibilitando ao cidado 'navegar'
pelo contedo de forma contextualizada. possvel, por exemplo, obter explicaes sobre as
fases e etapas do processo oramentrio seguindo uma estrutura de navegao intuitiva e sem
necessidade de downloads de documentos e instalao de softwares adicionais18.
Em relao ao quesito contedo, ambos os portais obtiveram resultados
semelhantes. Na verdade, segundo os critrios adotados pela pesquisa, constata-se que ambos
os portais tm vrias omisses em comum:
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, sobre o
montante dos gastos dos itens secretos, relativos, por exemplo, segurana
nacional e inteligncia militar;
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, que permitam o
acompanhamento da evoluo da dvida pblica;
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, associadas
auditoria dos dados da prestao de contas do Executivo;
no h informaes especficas, em uma rea prpria do portal, associadas ao
balano anual do oramento, que possibilitem entender a diferena entre as
estimativas dos dados no-financeiros, como indicadores de performance, e os
resultados reais.

18 Vide figuras 4.3 e 4.4, no captulo anterior.

76
Algumas das concluses apresentadas encontram respaldo na literatura.
relevante citar o relatrio do IBP (2006), que indica que o governo brasileiro no produz o
chamado Oramento Cidado, documento oficial que 'traduz' informaes sobre o
oramento pblico para uma linguagem inteligvel, na perspectiva do cidado. Este tipo de
documento est disponvel em outros pases, como os Estados Unidos e a Alemanha. Ainda
sob a dimenso da linguagem, Mawad (2001) chega a concluses semelhantes s do presente
trabalho. Uma delas diz respeito ao tecnicismo presente no BGU, pea integrante da prestao
de contas:
O Balano Oramentrio da Unio, conforme modelo definido em Lei, parece ter a
preocupao fundamental de evidenciar que foram respeitados os princpios
oramentrios de equilbrio entre previso de receitas e fixao de despesas e que o
gestor dos recursos no gastou mais do que arrecadou, conforme apontam os dados de
execuo da receita e da despesa, demonstrando ainda o cumprimento dos limites
autorizativos para a despesa. A forma de apresentao e as informaes destacadas
indicam, portanto, a preocupao estrita em evidenciar que os gestores pblicos
cumpriram a lei. Entretanto, sero essas informaes as mais relevantes para o
cidado? Percebe-se ainda que a estruturao do Balano Oramentrio talvez no seja
a mais adequada e propcia anlise comparativa dos dados ali apresentados, medida
que receitas e despesas so apresentadas por classificaes distintas, estando a receita
disposta por natureza e a despesa apresentada por tipo de crdito. Ao cidado interessa
primordialmente a informao sobre os benefcios gerados com a aplicao dos
recursos pblicos.

A construo de bases de dados oramentrias e de sistemas que processam e

disponibilizam, a partir desses dados e de outras fontes, informaes na Internet, sem dvida
constitui um avano considervel em termos de transparncia.
No entanto, conforme mencionado, a simples existncia de um portal eletrnico
no condio suficiente para um pleno acesso informao. Ou seja, o acesso ao stio
eletrnico no significa, necessariamente, acesso informao de qualidade. preciso
considerar aspectos de qualidade intrnsecos e extrnsecos da informao disponvel. Nesse
sentido, a Pesquisa do Oramento Aberto faz as seguintes recomendaes, com base na
anlise dos seus resultados (INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP, 2008, p. 5):
Divulgar informaes oramentrias atravs de mtodos e mdia compreensveis e teis
para a populao em geral. [...]
Construir sistemas eficazes de informaes de finanas pblicas que acentuem a
qualidade e oportunidade da informao oramentria disponvel [...]

A informao acerca do Oramento Pblico deve ser completa o suficiente para

permitir ao cidado no apenas o conhecimento do montante aplicado em determinado

77
programa de trabalho, mas tambm entender por que aquele montante est sendo investido e
quais foram os resultados do investimento. No basta saber que muito dinheiro foi investido
no combate dengue. necessrio tambm saber se os indicadores relacionados doena
melhoraram ou no. S assim haver accountability de fato.
Ademais, a ampla presena de uma linguagem extremamente tcnica em ambos os
portais certamente prejudica a transparncia efetiva das informaes oramentrias por eles
providas. O ciclo oramentrio, por ter tambm natureza econmica e contbil, gera normas,
pareceres e documentos diversos em linguagem especfica e tcnica. E eles devem ser
apresentados nos portais, naturalmente. Mesmo porque existe um pblico especfico que tem
interesse ou necessidade desse tipo de informao: polticos, jornalistas, consultores,
burocratas e acadmicos. No entanto, necessrio tambm que a informao neles contida
seja traduzida de modo a alcanar um pblico mais amplo. Um uso mais eficaz da
segmentao por pblico-alvo seria uma boa forma de atender os dois requisitos.
J foi colocado, neste trabalho, que a coleta e produo da informao e sua
disseminao na Web, por meio dos portais eletrnicos, no devem ser frutos de iniciativas
esparsas e descontnuas. Ao contrrio, necessitam estar inseridas em uma poltica pblica de
informao. No mbito do Poder Legislativo, essa poltica uma das formas de materializar
seu dever de fiscalizar o Executivo e, ao mesmo tempo, ser responsivo sociedade. Na
perspectiva desse trabalho, somente a implementao dessa poltica pode levar a uma
transparncia oramentria efetiva. E a Internet pode ser uma ferramenta de grande utilidade
para a consecuo desse fim.

78

Referncias

ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico
e a renovao da agenda de reformas. RAP Rio de Janeiro Edio Especial Comemorativa 6786, 1967-2007. Rio de Janeiro: FGV, 2008.
ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita Garcia. Finanas pblicas democracia e
accontability. In: Ciro Biderman; Paulo Arvate. (Org.). Economia do Setor Pblico no Brasil.
1 ed. Rio de Janeiro: Editora Campus e FGV, 2004, v. , p. 75-102.
AKUTSU, Luiz. Portais de governo no Brasil: accountability e democracia delegativa. X
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Santiago, Chile, 18-21 Oct. 2005.
ANASTASIA, Ftima. Responsabilizacin por el Control Parlamentario. Caracas: CLAD,
1999.
ANDR, Marli Eliza Dalmazo Afonso de. Estudo de caso em Pesquisa e Avaliao
Educacional. Braslia: Liber Livro Editora, 2008 (Srie Pesquisa).
ARAJO, Wagner Frederico Gomes de. Transparncia e Controle Social na era da Internet:
uma discusso sobre o legislativo na Amrica do Sul. 3 Concurso de Monografias da CGU.
Braslia:
CGU,
2008
[2
lugar].
<http://www.cgu.gov.br/Concursos/Arquivos/3_ConcursoMonografias/Prof_2_Lugar.pdf>.
Acesso em: 20 fev. 2009.
ARNOLD, R. Douglas. The Logic of Congressional Action. New Haven: Yale University
Press, 1990.
AZEVEDO, Bernadete Menezes de. O Processo Oramentrio Ps 1994. Braslia: UnB,
2006, dissertao de mestrado.
BEMFICA, Juliana do Couto; ALVES, Marcus Vincius Chevitarese; VALE, Paulo Henrique
Macedo. Do uso das tecnologias pelo cidado ao uso cidado das tecnologias: contribuio
para a avaliao de websites governamentais no contexto da governana pblica. In: VI
Enancib, 2005, Florianpolis. Anais do VI Enancib, 2005.

79
BERNARDO, Denise Carneiro dos Reis; ZAMBALDE, Andr Luiz. O uso da web e da
controladoria na administrao pblica: inovao municipal. Rev. Cent. Cinc. Admin.,
Fortaleza, v. 11, n. 2, p. 154-164, dez. 2005. 155
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2006.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%E7ao.htm>. Acesso em:
18 abr. 2008.
______. Lei Complementar no. 101, de 4 de maio de 2000. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 18 abr. 2008.
BRASIL,
CMARA
DOS
DEPUTADOS.
Portal
Oramento
<http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil>. Acesso em 6 mar. 2009.

Brasil

BRASIL, CONGRESSO NACIONAL. Relatrio Final da Comisso Provisria Mista de

Investigao da Mfia das Ambulncias. Braslia: Congresso Nacional, 2006.
BRASIL, SENADO. Portal do Oramento - <http://www.senado.gov.br/orcamento>. Acesso
em 6 mar. 2009.
CARLOS, Fbio Alves; LOPES, Jorge Expedito de Gusmo; PEDERNEIRAS, Marcleide
Maria Macedo; MACDO, Joo Marcelo Alves; AMARO, Rodrigo Gayger. Uma discusso
sobre a Criao de Indicadores de Transparncia na Gesto Pblica como Suporte ao Ciclo da
Poltica Pblica. Revista de Contabilidade do Mestrado em Cincias Contbeis da UERJ, Rio
de Janeiro, v.13, n.2, maio/ago, 2008.
CARNEIRO, Carla Bronzo. Governana e accountability: algumas notas introdutrias. Belo
Horizonte: Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, 2004. Texto para discusso n. 13.
CAVALCANTE, Andrea Bezerra. O Ciclo Oramentrio da Unio: uma dinmica polticopartidria e financeira. XXIV Encontro da ANPAD (EnANPAD). Florianpolis: EnANPAD,
2000.
CHEVITARESE ALVES, Marcus Vincius. Dficits Democrticos no Processo
Oramentrio: algumas consideraes. Braslia: Cmara dos Deputados, CEFOR, 2008
[distribuio interna].

80
CULAU, Ariosto Antunes. FORTIS, Martin Francisco de Almeida. Transparncia e controle
social na administrao pblica brasileira: avaliao das principais inovaes introduzidas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006.
DINIZ, Eli. Globalizao, Reforma do Estado e Teoria Democrtica Contempornea. So
Paulo em Perspectiva, 15(4) 2001.
EISENBERG, J.; CEPIK, Marcos (orgs.). Internet e poltica: teoria e prtica da democracia
eletrnica. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, 2002.
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal,
Regras Macrofiscais e Coordenaao Federativa: a experiencia brasileira.. In: CLAD. X
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 oct. 2005.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. (2002), Incentivos Eleitorais,
Partidos Polticos e Poltica Oramentria. Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 45, no 2,
pp. 303-339.
______; ______. (2005). Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas
Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. Dados Revista de Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 4, 2005, pp. 685 a 933.
______; ______. Poltica Oramentria no Presidencialismo de Coalizo. So Paulo: FGV,
2008.
GARCIA, Rodrigo Moreira. Governo Eletrnico, Informao e Competncia em Informao.
Inf. & Soc.: Est., Joo Pessoa, v.16, n.2, p.79-87, jul./dez. 2006.
GOMES FILHO, Adhemar Bento. O desafio de implementar uma gesto pblica transparente.
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 oct. 2005.
GRAU, Nuria Cunill. A Democratizao da Administrao Pblica: os mitos a serem
vencidos. In: Cadernos Flem VIII Gesto Pblica e Participao. Salvador: Fundao Lus
Eduardo Magalhes (FLEM), 2006.
INTERNATIONAL BUDGET PROJECT, The. Open Budget Index Highlights. IBP: Open
Budget Index Initiative, 2006.

81

INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP. Guia para o Questionrio Oramento

Aberto: uma explanao das questes e das opes de resposta. Washington: International
Budget Partnership, 2007. Disponvel em: <http://www.openbudgetindex.org>. Acesso em: 20
dez. 2009.
______. Questionrio Oramento Aberto [verso em portugus]. Washington: International
Budget
Partnership,
2007.
Disponvel
em:
<http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaire2008Portuguese.pdf>.
Acesso
em: 20 dez. 2009.
______. Oramentos Abertos Transformam Vidas: Pesquisa do Oramento Aberto 2008.
Washington:
International
Budget
Partnership,
2008.
Disponvel
em:
<http://www.openbudgetindex.org>. Acesso em: 20 dez. 2009.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Comunicao
Social,
23
de
maro
de
2007.
Disponvel
em:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_impressao.php?id_noticia=846>.
Acesso em: 24 mar. 2009.
______. Portal Eletrnico rea Populao sub-rea Estimativas da Populao.
Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao>. Acesso em: 24 mar.
2009.
IT WEB. 41 milhes tm acesso internet no Brasil. 27/06/2008. Disponvel em:
<http://www.itweb.com.br/noticias/index.asp?cod=49199>. Acesso em: 24 mar. 2009.
LOUREIRO, Maria Rita; ABRUCIO, Fernando Luiz. Poltica e Reformas Fiscais no Brasil
Recente. Revista de Economia Poltica, vol. 24, n 1 (93), janeiro-maro/2004.
MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Transparncia administrativa: publicidade, motivao e
participao popular. So Paulo: Saraiva, 2004.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Reforma do Estado e Controle da Corrupo no Brasil. Caderno
de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho 2005.
MAWAD, Ana Paula. Sistema de informao e cidadania. Braslia: STN, 2001 (monografia
concorrente ao VI Prmio Tesouro Nacional).

82
MELLO, Austregesilo Ferreira de; GRAZIA, Grazia de; SOUZA JNIOR, Homero de. O
Ciclo Oramentrio. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da Transparncia.
Campinas: Editora da Unicamp, 2002.
NAURIN, Daniel; FELLOW, Marie Curie. Transparency, Publicity, Accountability the
missing links. CONNEX-RG 2 workshop on Delegation and Mechanisms of Accountability
in the EU, Uppsala 8-9 mar. 2007.
ODONNELL, Guilhermo (1998), Accountability Horizontal e Novas Poliarquias. Lua
Nova, 44: 27-52.
_____________________ (2000), Notas sobre vrias Accountabilities, in Borrador, Buenos
Aires, Universidade Torquato Di Tella.
PINHO, Jos Antonio Gomes de. Investigando portais de governo eletrnico de estados no
Brasil: muita tecnologia, pouca democracia. RAP Rio de Janeiro 42(3):471-93, mai/jun.
2008.
RIBEIRO, Carla Andrea; ANDRADE, Maria Eugnia Albino. Governana informacional
como sustentao das aes de combate corrupo. In: Centro Latinoamericano de
Administracin para El Desarrollo (CLAD). XVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del
Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica: Cmo combatir la corrupcin,
garantizar la transparencia y rescatar la tica en la gestin gubernamental en
Iberoamrica, Caracas, 2004-2005 [1 prmio].
RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Os mecanismos de controle de contratos e obras pblicas
inseridos no oramento brasileiro. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004.
SANTOS, Luiz Alberto dos. Controle social e a transparncia da administrao pblica
brasileira. In: Centro Latinoamericano de Administracin para El Desarrollo (CLAD). IX
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, Madrid, Espaa, 2 - 5 nov. 2004.
SILVEIRA, Henrique Flvio Rodrigues da. Internet, governo e cidadania. Ci. Inf., Braslia, v.
30, n. 2, p.80-90, maio/ago. 2001.
SOUSA, Francisco Hlio de. O Carter Impositivo da Lei Oramentria Anual e seus Efeitos
no Sistema de Planejamento Oramentrio. In: BRASIL, MINISTRIO DA FAZENDA,
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. XIII Prmio Tesouro Nacional. Braslia: STN,
2008.

83

SPECK, Bruno Wilhelm Speck (Org.). Caminhos da Transparncia: anlise dos componentes
de um sistema nacional de integridade. Campinas: Editora da Unicamp, 2002.
TESORO, Jos Lus. El Estado orientado hacia el ciudadano: transparencia republicana va
Internet em la Argentina. Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administracin Pblica.
Direccin de Documentacin e Informacin. Direccin de Estudios e Investigaciones. 2001.
UNITED NATIONS. E-democracy and the United Nations: using information
communications technologies to increase access to information and participation within the
UN System. UNITED NATIONS: 2004.
VALENTE, Ana Paola de Morais Amorim. Transparncia e opacidade: o Siafi no acesso
informao oramentria. Belo Horizonte: Fumec, 2004.
VILELLA, Renata Moutinho. Contedo, Usabilidade e Funcionalidade: trs dimenses para
a avaliao de portais estaduais de Governo Eletrnico na Web. 2003. Dissertao (Mestrado
em Cincia da Informao). Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, Belo Horizonte,
2003.