GestindelaInversinPblicapara lasAsociacionesdelsectorPblicoy Privado:UnmarcodediagnsticoGIP paralasAPP JayHyungKim

BancoMundial,PRMPS ConferenciadeinviernoICGFM,WashingtonDC Del9al11dediciembrede2013

Resumen
PorqusenecesitaunmarcounificadoqueintegrelaGIPylasAPP? Beneficiosdeunmarcounificado Desafosdetenerunmarcounificadoenlaprctica Entenderlasdiferencias: ElcontratoAPP ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP Ochomslascaractersticas

delcontrato
Etapa1: OrientacinestratgicaypolticasparalasAPP Etapa2: Unmarcounificadoparalaevaluacindelproyecto Etapa3: Revisinindependienteparalaevaluacin Etapa4: SeleccinypresupuestodelproyectoAPP Uncaractersticaextra: ElcontratoAPP Etapa5: ImplementacindelproyectoAPP Etapa6: AjustedelproyectoAPPatravsdelarenegociacinyrefinanciacin Etapa7: OperacinymantenimientoAPP Etapa8: FinalizacindelproyectoAPPyevaluacinexpost

PorqusenecesitaunmarcounificadoqueintegrelaGIPylas APP?
Lamayoradelospasesestuvierongestionandolosproyectosde

asociacionesdelsectorpblicoyprivado(APP)separadosdelos proyectosimplementadostradicionalmente(PIT).
Ensumayora,lasAPPhansidoevaluadas,seleccionadas,

presupuestadasycontroladasseparadasdelosPIT.
Estadesigualdadsocavlagestinfinancierapblicaadecuadaycre

riesgosfiscalesinnecesarios,loquecauspreocupacionesfiscales conrespectoalaadecuacindelacontabilidad,losinformesylos presupuestos,entreotrosprocesos.

Desdeunpuntodevistafiscal,elelementoclaveprincipalparainiciarlos

proyectosAPPesestablecersiungobiernopuedemantenerelmismonivel deeficienciafiscalysustentabilidadtantoatravsdelasAPPcomodelos PIT.

Esimportanteestablecerelhechodequenodebeexistiralgocomoun

ProyectoAPPintrnsecamente APPesunaformadeimplementar unproyectodeinversinpblica.

SenecesitaunmarcounificadoparaintegrarlosPITylasAPP.
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Beneficiosdeunmarcounificado
Ayudaraasegurarunaevaluacinytomadedecisionesconsistentes.
LaeleccinentrelasAPPolosPITmuchasvecessevesesgadapor

factoresquenosonelvalordeldinero.Lapreferenciapolticaporoen contradelasAPPpuedetenerserunfactorquesesgalaseleccionesy afectalosresultados.

Unmarcounificadotieneelpotencialdeminimizarlasdecisiones

subjetivaenrelacinconlaimplementacindelosPITfrentealasAPP.
Ayudarasostenerunatransferenciaderiesgoptima.
Sicadaproyecto,asseaPIToAPP,segestionademaneraseparada,el

conceptodetransferenciaptimadeunoalotropuedenoestar asegurado.
Ayudaraevitarlosriesgosfiscalesnogestionadosalmejorarla

transparencia
Elmarcopuededesalentarunpresupuestoparaleloalinformarlos

costosfiscalesposiblesyconocidosdelasAPSenelsistemade presupuestotradicional.
Alfortalecerloscontrolesdeprocedimientosenloscompromisosdelas

APP,elmarcoayudaamejorarlatransparenciaengeneraldelsistema 4 PFM

Desafosdetenerunmarcounificadoenlaprctica
Restriccionesydificultadesparaaplicarconrapidezestemarcounificado. Porlotanto,esimportanteidentificarpuntosencomnydiferenciaentre

losPITylasAPS altrabajaratravsdelasetapasPITquecorrespondena ochocaractersticasobligatoriasparalasAPS,ydiscutirpuntosdeentrada paradirigirsehaciadichomarcounificado.

NecesidaddedesarrollarunaherramientadediagnsticoPITparalasAPS:

GIPparalasAPP
Etapa1:OrientacinestratgicaypolticasparalasAPP Etapa2:Unmarcounificadoparalaevaluacindelproyecto Etapa3:Revisinindependienteparalaevaluacin Etapa4:SeleccindelproyectoypresupuestoparalasAPS Etapa5:ImplementacindelproyectoAPP Etapa6:AjustedelproyectoAPPatravsdela

renegociacin/refinanciacin
Etapa7:OperacinymantenimientoAPP Etapa8:FinalizacindelproyectoAPPyevaluacinexpost
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Entenderlasdiferencias: ElcontratoAPP
LoselementosclavequeelGIPparalasAPPdebertratarsonaquellosque

diferencianlasdosformasdeimplementacin.
LasAPPsondiferentesdelosPITporquenecesitanllamarlaatenciny

losrecursosdelosinversores,prestamistasyoperadoresprivadosdel contrato.
EnunaimplementacinAPS,elcontratoAcuerdodelContratotoma

anmsimportanciaqueenlaimplementacindelosPITyaque enmarcalarelacincompletaentrelaentidadgubernamental responsableylaentidadprivada.

EnContratoAPPdebeestarsujetoaatencinespecialenlaevaluacindeGIP

paralasAPP.
Hayunaexcepcinimportanteenlaconsistenciadelascaractersticas

ochoobligatorias:ElContratoAPP.
ElContratoAPPdefinirlosmediosatravsdeloscualessedisean,

construyenyoperanlosactivosquesubyacenelcontratoporuna cantidadsubstancialdeaos.
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ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: Ochomslascaractersticasdelcontrato

3 Valoraci n Revisin

4 Selecci n del Proyecto y Presupuesto

Orientacin Valoraci y n Formal Seleccin del Proyecto

Implementa Cambio cin als Proyecto

Servicio Evaluaci de n Proyecto Prestaci del n

ElcontratoAPP

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: OrientacinestratgicaypolticasparalasAPP(Etapa1)
LasAPPgeneralmenteseeligensinningunaorientacinycoordinacin

estratgicaintegradasentrelosmtodosdeimplementacindelosPITylas APP.Selasgestionaprincipalmenteconproyectosporindependienteso iniciativas.

Elpuntodepartidadebeser,entonces,establecerunaorientacindela

seleccinyplanificacinestratgicasdelasposiblesAPP,yaqueofrecenlas ventajasfundamentalesacontinuacin:
AlenumerarlasAPPlegalesylosarreglosinstitucionales,algunos

gobiernospuedenindicardemaneramsdirectadondeyencuales sectoressenecesitauncapitalprivadoparabeneficiaralpblico.
Unopuedediscutirquetalesrestriccioneslimitanlanaturalezaflexiblee

innovadoradelasAPP.Sinembargo,unmarcoexplcitamentelegaly reguladorfacilitaeliniciodeproyectosAPPyaqueleconcedealsector privadoelderechoparacomenzaroparticipar.

Elgobiernotambindebeemitirpautasparalasbuenasprcticasquereflejen

lasdiferenciasimportantesentrelagestindelosinversoresenlosPITylas APP.
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ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: Unmarcounificadoparalavaloracindelproyecto(Etapa2)
Esimportantebrindarregulacionesfiscalesparalaevaluacindelosproyectos

APPconelmismocuidadoqueseaplicaalaimplementacindelosPIT.

Unejemploestandarizadoparalavaloracindelproyectoesunmarco

unificadoquepuedeestarcompuestodedosfases;(a)decisinparaproceder y(b)decisindeimplementar.
Unestudiopreliminardeviabilidadpodrallevarseacaboparaprepararse

(a)Decisinparaproceder(estudiopreliminardeviabilidad)

paraladecisindeproceder,yluegoprepararsecompletamenteenuna etapaposterior.Elestudiopreliminardeviabilidadnosoloevalasi procederonoconlapreparacincompletadelproyecto,sinoque tambinpresionaalgobiernoparaqueinviertaenunapreparacindel proyectomsdetalladaconanticipacin.

(b)Decisindeimplementar(evaluacindelarelacincalidad/precio(en

ingls,VFM))

Sielproyectopropuestopareceserviable,entoncesunaevaluacindela

relacincalidad/precioconsiderarlasopcionesdeimplementacin PIT oAPP. proyectodeloqueseconoceamenudocomocomparadordelsector pblico conaquellosdeloscostosajustadosalosriesgosproyectadosde unaalternativaAPPparaevaluarsilosPITpodranalcanzarunamejor 9 relacin calidad/precio

Bsicamente,secomparanloscostosgubernamentalesylasentradasdel

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: Unmarcounificadoparalavaloracindelproyecto(Etapa2, continuacin)

VFM(APP) < VFM(PSC)

VFM(APP) < VFM(PSC)

Nota: Nota: VFM = relacin calidad/precio PSC = Comparador del sector pblico APP = Asociacin del sector p blico y privado

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ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: Revisinindependienteparalaevaluacin(Etapa3)
EnelcasodelasAPP,elroldelasrevisionesindependientesentrepares

puedentenerunaimportanciaespecialsisetieneencuentaelroldelas unidadesAPPdedicadas.
Cuantomsindependienteeslaentidadevaluadoradeunmtodoo

agenciadeprestacinparticular,msimparcialsersujuicio,loque favoreceyfacilitaunasociedadptimaentredospartes.
LaunidadAPPcomounpromotorPPPocomounvigilante?
Losdosrolesdelaunidad(comounpromotordeAPPocomoevaluador

independiente)enrealidadpodranestarenconflictoentreambos.
Teniendoencuentaestosriesgosylosposiblesconflictosdeinters,la

recomendacinclaveesquehayaunaindependenciaestrictadelos interesesdirectosdelasagenciasyministeriosqueefectanelgasto.
Elsistemaderevisinindependientesedebeformalizary/osupervisarporel

MinisteriodeFinanzas,ylosexaminadoressontotalmenteindependientesy notienenintersdirectoenelresultado.

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ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: SeleccindelproyectoypresupuestoparalasAPS(Etapa4)
ContabilidadAPP:
Laausenciadeestndaresdecontabilidadclarosydeoperacionesrelevanteslimita

laaplicacindeloscontrolesdegastos,porlotantolosproyectosAPPgeneralmente eludenlostopesdegastosylasreglasfiscales.
Sinembargo,desarrollosrecientesenlacontabilidadinternacionalylosestndaresde

estadsticas,comoelIFRSylosIPSAS,reducencadavezmslasoportunidadespara usarlosAPPparadistorsionarlasrealidadesfiscales.

PresupuestodelasAPP:
ElFMI(2006)ylaOCDE(2012)tratanelprincipiodequeladocumentacindelos

presupuestosdebedivulgardemaneratransparentetodalainformacinposiblecon respectoaloscostos(capitalycostosrecurrentes),pasivosexplcitos,ypasivos contingentesdelasAPP.

CuandolosgobiernosbrindanpagosadelantadosalasAPP,lospagosrequeridosson

similaresalosdelosPITS,ysepuedenincorporarfcilmenteapresupuestosanuales yalmarcodegastosaplazomedio.

TopedesalvaguardiadeAPP:
DadaslasdificultadesparadecidirsisepuedepagaruncompromisoAPPen

particular,loslmitesotopessobrelosgastosAPPagregadospuedenserunaayuda paraasegurardequelaexposicingubernamentaltotalalasAPPsemantengadentro 12 delmitesgestionables(porejemplo:Brasil,Hungra,Corea,etc...)

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: ElcontratoAPP(Unacaractersticaadicional)
EsimportantequeexistaunaevaluacinadicionaldelContratoAPP,queune

elprocesodeseleccindelproyecto(enlasetapas14)conelprocesode implementacindelproyecto(enlasetapas58),paraasegurarunatomade decisionesconsistente.

RevisarlacalidadylaamplituddelContrato,ycompararconlasbuenas

prcticasinternacionales.
ElContrato establecelaformaenlacualseprorrateanlosriesgosentrelas

partesdelacuerdo.Afectaprofundamenteatodalaefectividadyeficiencia delproyectoydeterminalosresultados.
Aunquesepuedediscutirquelacalidaddelcontratoensmismoessolo

unreflejodelmarcodetrabajoensutotalidad,estepuede,sinembargo, apuntarespecficamenteadebilidadesenesemarco,yenparticularcon respectoalconocimientoyhabilidadesparalarenegociacindelos funcionariospblicosysusasesores.

LosproyectosPITtambintienencontratos,principalmentecontratosde

construccinoingeniera.Aunqueestosseanimportantesensmismos, noabarcanunarelacindetrabajoentrelasentidadespblicasy privadasporperodosdehasta2530aos. 13

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: ImplementacindelproyectoAPP(Etapa5)
DurantelaimplementacindeunproyectoAPP,losresultadosVFMestn

supeditadosalagestinefectivadelostrminosdelcontrato.
Unagestinpobreconelsociodelsectorprivadopuederesultarencostos

altos,recursosgastados,yrendimientoinadecuado.
Esesencialquehayaunprocesodelicitacincompetitivo(quenoeslanica

formaposibledeseleccin)paraasegurarunVFMyunaasignacinderiesgos ptimaentrelossectorespblicoyprivado.
Estildesarrollaryanunciarguasdeimplementacinestandarizadaspara

decidirlaestrategiadecompra,gestionarlosprocesosdelicitacinydesarrollar unacuerdodeproyectomodeloyclusulasestndar.

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ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: AjustedelproyectoAPPatravsdelarenegociacinyrefinanciacin (Etapa6)

Amedidaquelosproyectosingresanenlaetapadeimplementacin,esesencial

entenderdemaneraclaraelprocesodeajustedeproyectoAPP,especialmente enrelacinconlosdoscasosdistintosderenegociacinyrefinanciacin.
Antesdehacerajustesmayores,serequiereunareevaluacindelaviabilidad

econmicaydelVFM.Estopermitiraquelegobiernorevisenuevamenteel impactodeloscambiosenloscontenidosdelproyectooelcasodenegocio comoastambinexaminarlaadecuacindelajuste.

Renegociacin:
Larenegociacinsignificaunajusteocambioenelacuerdodelproyecto

entredosomspartesenunaAPP.
ElVFMexantenodeberaverseafectadonegativamentecuandosehagan

renegociaciones.Cualquierprocesoderenegociacindebellevarseacabo demaneratransparenteydeacuerdoconlaley.
Refinanciacin:
DeacuerdoconlostrminosdelosacuerdosdeproyectosAPP,elgobierno

esperaraquesecompartanlosbeneficiosdelarefinanciacindemanera equitativaconlaempresadelproyecto.
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Se debe disponer de reglas claras para gestionar la refinanciacin

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: OperacinymantenimientoAPP(Etapa7)
Pordefinicin,unagranpartedelarelacincalidad/precioenlasAPPdebe

crearseatravsdeunagestinmseficientedelaprestacindeserviciosy operacinymantenimientodelosactivos.
Paraalcanzarlarelacincalidad/precioprevistaalmomentodefirmarel

acuerdodelproyecto,tantoelgobiernocomoelsocioprivadonecesitan asegurarsedequelaasignacinplaneadaderesponsabilidadesesclaray dequelosriesgossecompartenyequilibrandemaneraptima.

Cadaautoridadpblicagestionalosproyectossiguiendolosprotocolos

estipuladosenlosacuerdosdelosproyectosyrecibeninformesdeprogreso delosproyectos.
Loschequeosderendimientosellevanacabosegnloespecificadoenlos

requisitosdecalidaddemantenimientoestndar.
Elobjetivodelchequeoderendimientoesevaluarsilosproductosy

resultadosdelaprestacindeserviciosconcuerdanconelacuerdodel proyectoylaespecificacindelresultado.
Sepuedenaplicardeduccionesalospagosdelosgobiernosparalos

sociosprivadosporrendimientopobreconelobjetivodeincentivarla responsabilidadenelsectorprivadoymotivarunrendimientomejorde 16 lasoperaciones.

ElmarcodediagnsticoGIPparalasAPP: FinalizacindelproyectoAPPyevaluacinexpost(Etapa8)
LaevaluacindelosproyectosAPPesextremadamentedifcildebidoal

carcterescurridizodelosconceptosyalgrannmerodedisciplinas involucradas economa,contabilidad,ley,cienciaspolticas,ingeniera,etc.

Enlaprctica,esdifcilprobarquehayunamejorrelacincalidad/precio:

TradicionalfrentealasAPP
Enteorayconbuenosdeseos:RevisarsihaymejorVFMatravsdeuna

valoracindelproyecto Enlaprctica:doscaminosseparadoparalainversin pblicatradicionalylasAPP Difcilderevisarycomparar.

UnaformadeevaluarlasAPP,sinembargo,esbuscarlaevidenciade

costo/ahorroyganancia/eficienciaascomotambinlaevidenciade contribucionesdelasAPPalaeconomanacional:
Desdeunpuntodevistadelproyecto: Sihuboonomejorasgraduales,en

comparacinconcasosdeproyectosimplementadosconvencionalmente, enla eficienciadeloscostos,tasasdepeajesytasaseconmicasderetorno.

Desdeunpuntodevistamsamplio: ContribucindelasAPPalaeconoma

nacional,sihuboefectosencadenaparalaeconomanacionalatravsde diferentescanales:crecimientoeconmicoresultantedelflujodecapitalprivado; mayorbienestarsocialresultantedeunaprestacindeserviciosoportuna;yel establecimientotempranodebeneficiossociales.

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Anexo: UnaherramientadeevaluacindelindicadorGIPparalasAPP
GIPparalasAPP
Orientacinestratgicaypolticas 1 2 3 4 5 Evaluacindelproyecto 6 7 8 9 Revisinindependientedelaevaluacin 10 Seleccin y presupuesto 11 12 ElcontratoAPP 13 14 Implementacindelproyecto 15 16 17 Ajustedelproyecto 18 19 Operacindeinstalaciones 20 21 Evaluacinyrevisindefinalizacin

readeltema:
Seleccindelosproyectosencontraposicinalasprioridades delaspolticas Efectividaddelmarcolegalrelevante Efectividaddelosacuerdosinstitucionalesrelevantes Gestin/compromisodelosinversores Roldelosconsultores Reglasdevaloracin,orientacinyprctica Comparadordelsectorpblico(PSC) Amplituddelprocesodevaloracin Agrupacindelosproyectos Calidadyprcticas Riesgofiscal Transparenciaytratamientoderesponsabilidad Calidadyamplituddeloscontratosbasadosenposiciones estndaracordadasconanterioridad. Comparacindelostrminoscontractualesclaveconlabuena prcticainternacional Prcticasdeimplementacin ProcesodecomprayprcticasenlosproyectosAPP Puntualidaddeimplementacin Prcticasdeajuste,efectividadyeficiencia Refinanciacin Prcticasdegestindecontrato Registrosdeactivos

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Gracias!

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