Gestiondesinvestissementspublicspour lespartenariatspublicpriv:Uncadrede diagnostic PIMpourPPP

JayHyungKim Banquemondiale,PRMPS Confrenced'hiverd'ICGFM,WashingtonDC Du9au11dcembre2013

Prsentation
Pourquoilebesoind'uncadreunifid'intgrationdelaPIMetduPPP? Avantages d'uncadreunifi Dfispourdisposerd'uncadreunifidansla pratique Comprendrelesdiffrences: LecontratdePPP LecadredediagnosticPIMpourPPP: Huitainsiquelescaractristiques

ducontrat
tape1: L'orientationstratgiqueetlapolitiqueduPPP tape2: Uncadreunifipourl'valuationdesprojets tape3: L'examenindpendantdel'valuation tape4: LaslectiondesprojetsetlabudgtisationduPPP Unecaractristiquesupplmentaire: LecontratdePPP tape5: LamiseenuvreduprojetdePPP tape6: L'ajustementduprojetdePPPparlarengociationetlerefinancement tape7: LefonctionnementetlemaintienduPPP tape8: L'achvementduprojetdePPPetl'valuationexpost

Pourquoilebesoind'uncadreunifid'intgrationdelaPIMetduPPP?
Laplupartdespaysontgrdesprojetsdepartenariatpublicpriv

(PPP)sparmentdesprojetstraditionnellementmisenuvre(TIP).
LesPPPontsurtouttvalus,choisis,budgts,etsurveills

sparmentdesTIP.
Cettedisparitaminlagestionappropriedesfinancespubliques

etcrdesrisquesbudgtairesindus,causantdesproccupations budgtairesparrapportdesformesappropriesdecomptabilit, derapport,debudgtisationetd'autresprocessus.

D'unpointdevuebudgtaire,unelmentclpourlancerdesprojetsde

PPPestdedterminersiungouvernementpeutmaintenirlemmeniveau d'efficacitbudgtaireetlaviabilitaveclePPPtoutcommeleTIP.
Importantd'tablirlefaitqu'ilnedevraitpasyavoirunechosetelle

qu'unprojetPPP demanireintrinsquePPPestuneformede miseenuvred'unprojetd'investissementpublic.

Uncadreunifipourl'intgrationlafoisduTIPetduPPPestncessaire.
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Avantages d'uncadreunifi
Permetd'assurerlacohrencedel'valuationetdelaprisededcision
LechoixentreunPPPetunTIPestsouventfausspardesfacteursautres

quel'optimisationdesressources.Laprfrencepolitiquepouroucontre lesPPPpeutjouerunrledansleschoixbiaissetinfluersurlesrsultats.
Uncadreunifialepotentielderduirelesdcisionssubjectives

concernantlamiseenuvredesTIPparrapportcelledesPPP.
Permetd'appuyerletransfertoptimaldesrisques
Sichaqueprojet,TIPouPPP,estgrsparment,leconceptdetransfert

optimaldel'unl'autrepeutnepastreassur.
Permetd'viterlesrisquesbudgtairesnongrstoutenamliorantla

transparence
Lecadrepeutdcouragerlabudgtisationparallleenrapportantlescots

budgtairesfuturs,connusetpotentiels,desPPPdanslesystme budgtairetraditionnel.
EnrenforantlescontrlesdeprocduresurlesengagementsdePPP,le

cadrepermetd'amliorerlatransparenceglobaledusystmedelaGFP.
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Dfispourdisposerd'uncadreunifidanslapratique
Lescontraintesetlesdifficultscontinuentdefreinerl'applicationrapidedececadre

unifi.
Ilestdoncimportantd'identifierlespointscommunsetlesdiffrencesentreleTIP

etlePPP enpassantparlestapesdelaPIMquicorrespondentauxhuit caractristiquesessentiellespourlePPPetpourdiscuterdepointsd'entrepour avancerversuntelcadreunifi.

BesoindedvelopperunoutildediagnosticdelaPIMpourlePPP: PIMpourPPP
tape1:L'orientationstratgiqueetlapolitiqueduPPP tape2:Uncadreunifipourl'valuationdesprojets tape3:L'examenindpendantdel'valuation tape4:LaslectiondesprojetsetlabudgtisationduPPP tape5:LamiseenuvreduprojetdePPP tape6:L'ajustementduprojetdePPPparlarengociationetlerefinancement tape7:LefonctionnementetlemaintienduPPP tape8:L'achvementduprojetdePPPetl'valuationexpost
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Comprendrelesdiffrences: LecontratdePPP
LesquestionsclssurlesquelleslecadrePIMpourPPPdevrasepenchersont

cellesquidiffrencientlesdeuxformesdemiseenuvre.
LesPPPsontdiffrentsdesTIPencequ'ilsontbesoind'attirerl'attention

etlesressourcesdesinvestisseursprivs,desprteursetdesoprateurs parlebiaisducontrat.
Danslamiseenuvred'unPPP,lecontratL'accorddeprojetprend

encoreplusd'importancequedanslamiseenuvred'unTIPpuisqu'il structurel'ensembledesrelationsentrel'entitgouvernementale responsableetl'entitprive.

LecontratdePPPdoitfairel'objetd'uneattentionparticuliredans

l'valuationducadrePIMpourPPP.
Ilexisteuneexceptionimportantelacohrencedeshuit

caractristiquesessentielles duPIM:lecontratdePPP.
LecontratdePPPdfiniralesmoyensparlesquelslesactifssoustendant

lecontratsontlabors,dvelopps,financsetexploitspourungrand nombred'annes.
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LecadredediagnosticPIMpourPPP: Huitainsiquelescaractristiquesducontrat

1
Orientation & Examen

2
valuation formelle du projet

3
Examen

8
Projet

Slection Mise en & de oeuvre budgtisation lvaluationn de projet

Changements Prestation

dans le projet de services dvaluation

LecontratdePPP

LecadredediagnosticPIMpourPPP: L'orientationstratgiqueetlapolitiqueduPPP(tape1)
LesPPPsontsouventchoisissansaucuneorientationstratgiqueintgreet

coordinationentrelesmthodesdemiseenuvreduTIPetduPPP.Ilssontle plussouventgrscommedesprojetsoudesinitiativesautonomes.
Mettreenplaceunexamenstratgiqueetuneorientationenmatirede

planificationpourlesPPPpotentielsdevraitdonctrelepointdedpart,car celaoffrelesavantagesfondamentauxsuivants:
EnnumrantlesarrangementsjuridiquesetinstitutionnelsdePPP,

certainsgouvernementspeuventplusdirectementsignaleroetdans quelssecteurslescapitauxprivssontncessairespourfairebnficierle public.

Onpourraitfairevaloirquecesrestrictionslimitentlanatureflexibleet

innovantedesPPP.Toutefois,uncadrejuridiqueetrglementaireexplicite facilitelelancementdeprojetsdePPP,ilconcdeausecteurprivledroit l'initiationoulaparticipation.

Legouvernementdevraitgalementpublierdeslignesdirectricessurles

bonnespratiquesquirefltentlesdiffrencesimportantesentrelagestiondes TIPetdesPPPparlespartiesprenantes.
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LecadredediagnosticPIMpourPPP: Uncadreunifipourl'valuationdesprojets(tape2)
Ilestimportantdefournirlarglementationfiscalepourl'valuationdes

projetsdePPPaveclemmesoinapportlamiseenuvredesTIP.

Unexemplenormalispourl'valuationduprojetdansuncadreunifipourrait

trecomposdedeuxphases:(a)ladcisiondeprocderet(b)ladcisionde mettreenuvre.

(A)Ladcisiondeprocder(tudeprliminairedefaisabilit)
Unetudeprliminairedefaisabilitpourraittremenepourprparerla

dcisiondeprocderetpouruneprparationcomplteetdansunstade ultrieur.L'tudeprliminairedefaisabilitvaluenonseulement l'opportunitdepasserlaprparationcomplteduprojet,maisaussi pousselegouvernementinvestirl'avancedanslaprparationplus dtailleduprojet.

(B)Ladcisiondemettreenuvre(valuationdel'optimisationdes

ressources[VFM])

Sileprojetpropossembletrepossible,unevaluationdelaVFM Enfait,lescotsdugouvernementetlesintrantsduprojetd'un

tudieraitalorslesoptionsdemiseenuvreduTIPparrapportauPPP.

comparateurdusecteurpublic souventconnus,sontcomparsparrapport ceuxdescotsprvusajustsenfonctiondurisqued'unautrePPPpour valuersilePPPpourraitparvenirunemeilleureVFM.

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LecadredediagnosticPIMpourPPP: Uncadreunifipourl'valuationdesprojets(tape2 suite)

Initiationdeprojet

Dcision de procder

tudeprliminairede faisabilit(ycompris analysedescotset bnfices)

valuation delaVFM

Dcision de mettre enoeuvre

VFM(PPP) > VFM(PSC) VFM(PPP) < VFM(PSC)

Mettreenoeuvreparlebiais dumodedePPP

Mettreenoeuvreparle biaisdumodeclassique

Rejet

Remarque : Remarque : VFM = optimisation des ressources. PSC = comparateur du secteur public. PPP = partenariat public-priv.

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LecadredediagnosticPIMpourPPP: L'examenindpendantdel'valuation(tape3)
DanslecasdesPPP,lerledesexamensindpendantsparlespairspeuttre

particulirementimportantcomptetenudurledesunitsconsacresaux PPP.
Plusl'entitd'valuationestindpendanted'unemthodeoud'un

organedeprestationspcifique,plussonjugementestsusceptible d'treimpartial,cequifavoriseetfaciliteunpartenariatoptimalentre lesdeuxparties.

L'unitdePPPcommepromoteurdePPPoucontrleur ?
Lesdeuxrlesdel'unit,commeunpromoteurdePPPouvaluateur

indpendant,peuventeffectivementtreenconflitl'unavecl'autre.
lalumiredecesrisquesetdespossiblesconflitsd'intrt,la

principalerecommandationestqu'ilyaitunestricteindpendancedes intrtsdirectsdesministresetorganismesengageantdesdpenses.
Lesystmedecontrleindpendantdevraittreofficialiset/ousupervis

parleministredesFinances,etlesexaminateursdoiventtretotalement indpendantsetn'avoiraucunintrtdirectdanslersultat.
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LecadredediagnosticPIMpourPPP: LaslectiondesprojetsetlabudgtisationduPPP(tape4)
ComptabiliserlesPPP:
L'absencedenormescomptablesclairesetpertinentessurleplanoprationnellimite

l'applicationdescontrlesdedpenses,etdonclesprojetsdePPPcontournentsouventles plafondsdedpensesetlesrglesbudgtaires.
Cependant,lesrcentsdveloppementsenmatiredenormesstatitstiquesetde

comptabilitinternationalestellesquelesnormesIFRSetdesnormesIPSAS,rduisentde plusenpluslespossibilitsd'utiliserlesPPPpourdformerlesralitsfinancires.

BudgtisationdesPPP:
LeFMI(2006)etl'OCDE(2012)soulventleprincipeselonlequellesdocumentsbudgtaires

doiventdivulguerdemaniretransparentetouteslesinformationspossiblessurlescots (d'investissementetrcurrents),lespassifsexplicitesetpassifsventuelsdesPPP.
LorsquelesgouvernementsfournissentdespaiementsinitiauxauxPPP,lespaiementsrequis

sontsimilairesceuxdesTIP,etilspeuventtreintgrsassezfacilementdanslesbudgets annuelsetlecadrededpensesmoyenterme.

SauvegarderleplafondpourlesPPP:
ComptetenudesdifficultsdcidersiunengagementparticulierdePPPestabordable,les

limitesoulesplafondsdedpensesglobalespourlesPPPpeuventtreunmoyenutilede veillercequel'expositiontotaledugouvernementauxPPPdemeuredansdeslimites grables(parexemple:Brsil,Hongrie,Core,etc.)

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LecadredediagnosticPIMpourPPP: LecontratdePPP(Unecaractristiquesupplmentaire)
UnevaluationsupplmentaireducontratdePPP,quirelieleprocessusdeslection

desprojets(danslestapes14)auprocessusdemiseenuvreduprojet(dansles tapes58),estimportantepourassureruneprisededcisioncohrente.
Vrifierlaqualitetl'exhaustivitducontrat,etcompareraveclesbonnes

pratiquesinternationales.
Lecontrat dfinitlamaniredontlesrisquessontrpartisentrelespartiesl'accord.

Ilaffecteprofondmentl'ensembledel'efficacitetdel'efficienceduprojetet dterminelesrsultats.
Mmesilonpourraitfairevaloirquelaqualitducontratmmen'estquele

refletducadregnral,onpeutnanmoinssoulignerspcifiquementles faiblessesquiexistentdanscecadreetenparticulierdanslesconnaissanceset comptencesdengociationdesfonctionnairesetdeleursconseillers.

LesprojetsdeTIPontgalementdescontrats,principalementdescontratsde

constructionoud'ingnierie.Bienquecesquestionsenellesmmessoient importantes,ellesnecomprennentpasunerelationdetravailentrelesentitsdu secteurpublicetdusecteurprivpourdespriodesallantjusqu'25ou30ans.

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LecadredediagnosticPIMpourPPP: LamiseenuvreduprojetdePPP(tape5)
Aucoursdelamiseenuvred'unprojetdePPP,lesrsultatsdelaVFM

dpendentd'unegestionefficacedestermesducontrat.
Lamauvaisegestiondescontratsaveclepartenaireprivpeutentranerdes

cotspluslevs,legaspillagedesressources,etunediminutiondes performances.
Unprocessusd'appeld'offres(bienquen'tantpaslaseulemthodepossible

deslection)estessentielpourassurerlaVFMetlarpartitionoptimaledu risqueentrelesecteurpublicetlesecteurpriv.
Ilestutilededvelopperetd'annoncerleslignesdirectricesdemiseenuvre

pourdterminerlastratgied'approvisionnement,lagestiondesprocessus d'appeld'offres,ledveloppementd'unaccorddeprojettypeetdeclauses types.

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LecadredediagnosticPIMpourPPP: L'ajustementduprojetdePPPparlarengociationetlerefinancement(tape6)
Commelesprojetsentrentdanslaphasedemiseenuvre,ilestessentieldebien

comprendreleprocessusd'ajustementdesprojetsdePPP,enparticulierencequiconcerne lesdeuxcasdistinctsderengociationetderefinancement.
Avantdesajustementsmajeurs,larvaluationdelaviabilitconomiqueetdelaVFMest

demande;celapermetaugouvernementderevrifierl'impactdeschangementsdansle contenuduprojetoulepland'activitainsiqued'examinerl'adquationdel'ajustement.
Rengociation:
Larengociationsignifieunajustementouunchangementdansl'accorddeprojetentre

deuxouplusieurspartiesunPPP.
UneVFMexantenedevraitpastreaffectechaquefoisqu'unerengociationest

faite.Toutprocessusderengociationdoittrefaitdemaniretransparenteetsoumis laloi.
Refinancement:
SelonlestermesdesaccordsdeprojetduPPP,legouvernementpeuts'attendre

partagerlesavantagesderefinancementdemanirequitableaveclasocitdeprojet.
Ildevraityavoirdesrglesclairesenplacepourlagestiondesrefinancements.
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LecadredediagnosticPIMpourPPP: LefonctionnementetlemaintienduPPP(tape7)
Pardfinition,unegrandepartiedel'optimisationdesressourcesdanslesPPPdoit

trecreparunegestionplusefficacedelaprestationdesservicesetle fonctionnementetl'entretiendesactifs.
Pouratteindrel'optimisationdesressourcesprvuelorsdelasignaturede

l'accorddeprojet,legouvernementetlepartenaireprivdoivents'assurerque l'affectationprvuedesresponsabilitsestclaireetquelesrisquessontpartags demanireoptimaleetquilibre.

Chaqueautoritpubliquegredesprojetsensuivantlesprotocolesprvusdansles

accordsdeprojetetenrecevantdesrapportsd'avancementduprojet.
Lescontrlesdeperformancesontralisscommeindiqudanslesnormesde

qualitd'entretien.
Lebutducontrledelaperformanceestd'valuersilesproduitsetlesrsultats

delaprestationdesservicessontconformesl'accorddeprojetetaux spcificationsdesortie.
Lesdductionspeuventtreappliquesauxpaiementsdugouvernementverss

auxpartenairesprivsayantralis unemauvaiseperformanceafinde promouvoirlaresponsabilisationdusecteurprivetinciterunemeilleure performanceoprationnelle. 16

LecadredediagnosticPIMpourPPP: L'achvementduprojetdePPPetl'valuationexpost(tape8)
L'valuationdesprojetsdePPPestextrmementdifficileenraisonlafoisdu

caractreinstableduconceptetdugrandnombrededisciplinesconcernes conomie,comptabilit,droit,sciencepolitique,ingnierie,etainsidesuite.
Difficileenpratiquedeprouverunemeilleureoptimisationdesressources:

TraditionnelcontrePPP
Enthorieetvuxpieux:vrifierunemeilleureVFMparl'valuationduprojetDans

lapratique:deuxpistesdistinctespourl'investissementpublictraditionneletlesPPP Difficilevrifieretcomparer.

Toutefois,unefaond'valuerlesPPPestdegarderdespreuvesderduction

descotsetdegaind'efficacitainsiquedespreuvesdelacontributiondesPPP l'conomienationale:
D'unpointdevueduprojet:sidesamliorationsprogressives,parrapportauxcasde

projetsmisenuvredefaonclassique, onttralisesdansl'efficacitdescots, lestauxdepage,etlestauxderentabilitconomique.

D'unpointdevuepluslarge: LacontributiondesPPPl'conomienationale,s'ilsont

desrpercussionssurl'conomienationaletraversplusieurscanaux:lacroissance conomiquersultantdel'affluxdecapitauxprivs;unrenforcementdelaprotection socialersultantdelaprestationentempsopportundesservicessociaux,etla ralisationrapidedesprestationssociales.

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Annexe: Unoutild'valuationd'indicateurducadrePIMpourPPP
PIMpourrPPP Orientationstratgiqueetpolitique 1 2 3 4 5 valuationduprojet 6 7 8 9 Examenindpendantdel'valuation 10 Slection et budgtisation 11 12 LecontratdePPP 13 14 Miseenuvreduprojet 15 16 17 Ajustementduprojet 18 19 Exploitationdesinstallations 20 21 Examenetvaluationdelaphased'achvement 22 Matire Examendesprojetsparrapportauxprioritsdelapolitique Efficacitducadrejuridiquepertinent Efficacitdesarrangementsinstitutionnelspertinents Gestion/engagementdespartiesprenantes Rledesconseillers Rglesd'valuation,orientationetpratique Comparateurdusecteurpublic(PSC) Intgralitduprocessusd'valuation Regroupementdesprojets Qualitetpratiques Risquefinancier Transparenceettraitementdelacomptabilit Qualitetexhaustivitdescontratssurlabasedepositions prtablies Comparaisondesprincipalesclausescontractuellesavecles bonnespratiquesinternationales Pratiquesdemiseenuvre Processusd'approvisionnementetlespratiquesdanslesprojetsde PPP Rapiditdelamiseenuvre Pratiquesd'ajustement,efficacitetefficience Refinancement Pratiquesdegestiondecontrats Registresd'actifs valuationexpost

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Merci!

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