AHORA NO PODEMOS PARAR Razones para reconstruir la Cooperacin Espaola

AHORA NO PODEMOS PARAR. Razones para reconstruir la Cooperacin Espaola

Foto portada: Khajasab, de 8 aos, corre alegre para ir a la escuela, apoyada por UNICEF. Antes Khajasab trabajaba en un campo de algodn en India.

Edita: UNICEF Comit Espaol C/ Mauricio Legendre, 36 28046 Madrid Tel. 913 789 555 sensibilizacion@unicef.es www.unicef.es Autor: Gonzalo Fanjul Han colaborado: Marta Arias, Blanca Carazo, Sara Collantes, Raquel Fernndez, Enrique Mestre, Carmen Molina, Beln Ruiz-Ocaa y Diana Valcrcel.

Con la nanciacin de: Capital for Good Diseo y maquetacin: Isla Grca Fotografas: Portada: UNICEF/India/2010/Graham Crouch Pgina 3: UNICEF Comit Espaol/Mozambique/2013/Diana Valcrcel Pgina 5: UNICEF Comit Espaol/Sudn del Sur/2012/Diana Valcrcel Pgina 7: UNICEF Comit Espaol/Bolivia/2013/Diana Valcrcel Pgina 9: UNICEF Comit Espaol/Sudn del Sur/2012/Diana Valcrcel Pgina 15: UNICEF Comit Espaol/Mauritania/2012/Anthea Moore Pgina 16: UNICEF Comit Espaol/Bolivia/2013 Pgina 18: UNICEF Comit Espaol/Bolivia/2013 Pgina 19: UNICEF Comit Espaol/Mauritania/2012/Anthea Moore Pgina 20: UNICEF Comit Espaol/Mozambique/2013/Diana Valcrcel Pgina 25: UNICEF Comit Espaol/Mozambique/2013/Diana Valcrcel Pgina 26: UNICEF Comit Espaol/Bolivia/2013 Pgina 27: UNICEF Comit Espaol/Sudn del Sur/2012/Diana Valcrcel Pgina 28: UNICEF Comit Espaol/Mauritania/2012/Diana Valcrcel Pgina 29: UNICEF Comit Espaol/Mauritania/2012/Diana Valcrcel Pgina 30: UNICEF Comit Espaol/Bolivia/2013 Pgina 32: UNICEF Comit Espaol/Mozambique/2013/Diana Valcrcel Pgina 35: UNICEF Comit Espaol/Mozambique/2013/Diana Valcrcel

Depsito Legal: M-1982-2014 Derechos de autor sobre todos los contenidos de este informe. Permitida su reproduccin total o parcial siempre que se cite la procedencia.

Diciembre 2013
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AHORA NO PODEMOS PARAR. Razones para reconstruir la Cooperacin Espaola

Un beb recin nacido en el hospital de Chicumbane, provincia de Gaza, en Mozambique.

ndice
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Monogrco mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 2. Por qu es necesaria la ayuda?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 3. El momento crtico de la Cooperacin Espaola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4. Conclusin: una hoja de ruta para la Cooperacin Espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
AHORA NO PODEMOS PARAR. Razones para reconstruir la Cooperacin Espaola

RESUMEN
Pocos indicadores reejan mejor los avances de una sociedad que su capacidad para proteger la supervivencia de sus nios. El n de la mortalidad infantil que supuso todava en 2012 una tragedia real para 6,6 millones de familias en decenas de pases se ha convertido en un smbolo tangible de las aspiraciones de dignidad y progreso que la comunidad internacional estableci hace algo ms de una dcada con el lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cuando quedan solo unos meses para cumplir la hoja de ruta denida entonces y se discute la estrategia que deber guiarnos hasta 2030, el n de la pobreza extrema y la supervivencia infantil universal han dejado de ser aspiraciones utpicas para convertirse en objetivos al alcance de nuestra generacin.

A travs de una serie de estudios de caso realizados a lo largo de los dos ltimos aos, UNICEF Comit Espaol ha ilustrado algunas contribuciones de la sociedad y las instituciones espaolas en donde la cooperacin ha transformado realidades devastadas por la pobreza y ofrecido esperanza a decenas de millones de nios y nias. En Mauritania, la ayuda espaola nancia intervenciones innovadoras que solo en 2012 ayudaron a salvar de la desnutricin a cerca de 90.000 nios. En todo el mundo, el impacto de las polticas de inmunizacin podra verse multiplicado por la primera generacin de vacunas contra la malaria, desarrollada en parte por espaoles gracias a la cooperacin cientca que se realiza en Mozambique. Lamentablemente, las decisiones derivadas de la crisis econmica que sufre nuestro pas podran convertir estos ejemplos en un buen recuerdo. En tan solo tres aos (20102012) los presupuestos de la cooperacin han cado un 67%, situando a Espaa en el tercer lugar por la cola de los donantes de la OCDE y poniendo n a programas que hasta hace poco constituan un sello de identidad de su poltica exterior. Al justicar estas decisiones, se ha sugerido que Espaa cooperaba hasta ahora por encima de sus posibilidades y que el recorte responde al mismo ajuste presupuestario que han tenido que realizar otros pases castigados por la crisis. Los datos, sin embargo, permiten hacer interpretaciones diferentes. Con excepcin de perodos puntuales, el esfuerzo relativo de Espaa durante las dos ltimas dcadas ha estado sistemticamente por debajo de la media de los pases europeos. Cuando los sucesivos Gobiernos se han visto obligados a reducir el dcit pblico, la ayuda ha sufrido un castigo global desproporcionado con respecto a otros pases, en donde las reducciones de la cooperacin no han estado muy por encima del recorte medio del gasto. Con ello reconocen que, incluso en estas circunstancias, la brecha de pobreza y sufrimiento que separa a Europa y a las regiones en desarrollo sigue siendo intolerable. Es una deriva cargada de implicaciones. En el comienzo del siglo XXI, la ayuda juega un papel diferente del que jug en el pasado, pero igualmente imprescindible. Aunque 43

En el comienzo del siglo XXI, la ayuda juega un papel diferente del que jug en el pasado, pero igualmente imprescindible.
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Un grupo de nios en el camino a Torit, la capital del estado de Equatoria del Este, en Sudn del Sur.

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de los pases ms pobres del planeta siguen dependiendo todava del apoyo exterior, la cooperacin es cada vez ms relevante a la hora de movilizar recursos nacionales que ayudarn a cerrar las crecientes brechas de desigualdad. De hecho, una de las funciones ms importantes que pueden cumplir estos programas es estimular otras fuentes de nanciacin (como las reformas scales nacionales e internacionales), orientar el gasto y actuar de referente moral para las polticas pblicas y prcticas privadas que afectan de manera directa a los pases pobres, como el comercio, la energa o las inversiones. En Bolivia, por ejemplo, UNICEF Comit Espaol ha ilustrado el modo en el que Espaa apoya con su cooperacin tcnica y su experiencia la consolidacin de un sistema de salud que ya ha logrado reducir a la mitad las muertes evitables de menores de 5 aos. Este progreso, que se fundamenta en los crecientes recursos nacionales, ha salvado la vida de ms de 230.000 nios y nias a lo largo de las dos ltimas dcadas. La evolucin presupuestaria de la Cooperacin Espaola puede tener implicaciones tangibles en la proyeccin exterior de Espaa. Como ha sealado el Real Instituto Elcano, nuestro pas haba encontrado en la solidaridad internacional una fuente de prestigio. Ahora la cooperacin corre el riesgo de convertirse en una pieza irrelevante y echar por la borda el capital acumulado durante ms de una dcada. Con ello se traicionaran los compromisos asumidos ante la comunidad internacional y la voluntad expresada de manera repetida por la sociedad espaola. La alternativa es apoyarse en las oportunidades disponibles para reconstruir de manera lenta, pero ecaz, un sistema que se encuentra en serio peligro. El nuevo Plan Director ofrece algunas vas y tambin existe una importante oportunidad en la futura Estrategia de la Poltica Exterior, que el Gobierno est obligado a elaborar en los prximos meses. La estrategia de reconstruccin de la ayuda debera estar fundamentada en cuatro pilares: a) Recuperar la capacidad presupuestaria: no se puede exigir a Espaa que contribuya a la solidaridad internacional por encima de sus posibilidades, pero tampoco deberamos aceptar que lo haga por debajo o que se someta a las actuales tasas de volatilidad presupuestaria. Nuestra cooperacin debe aspirar a situarse en el medio plazo en el nivel general del conjunto de la Unin Europea, que en 2012 rond el 0,40% del PIB. Para lograr este objetivo, Espaa debera garantizar que en 2014 no habr nuevos recortes y establecer un calendario de incrementos lentos pero continuados (y previsibles) de la ayuda a lo largo de la prxima dcada. Para ello puede apoyarse en mecanismos alternativos de nanciacin, tales como la nueva Tasa a las Transacciones Financieras, que podra llegar a generar en Espaa 5.000 millones de euros anuales. b) Convertir el Plan Director en el verdadero timn de la ayuda: el nuevo Plan Director hace un ejercicio de concisin estratgica que, de ser aplicado, sentara las bases de una cooperacin de mayor calidad. El sistema debe apuntalar su calidad siendo el a la concentracin geogrca y sectorial prevista, desarrollar capacidades institucionales acordes con estos planes, y garantizar la coherencia de los diferentes instrumentos y agentes con esta estrategia. c) Un esfuerzo de pedagoga pblica para recuperar a la sociedad: sabemos que los valores de solidaridad y compromiso de la cooperacin coinciden con los de buena parte de la sociedad, pero el impacto de la crisis en Espaa ha enfriado el apoyo a los programas de ayuda. El Gobierno puede contribuir a recuperarlo estableciendo una estrategia de comunicacin pblica sobre la importancia de la ayuda y su impacto en las poblaciones afectadas, incluyendo los benecios que reporta a Espaa, que indudablemente existen. Esta estrategia debe incorporar la transparencia y la explicacin activa de
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Nuestra cooperacin debe aspirar a situarse a medio plazo en el nivel general de la Unin Europea: un 0,40% del PIB.

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los resultados de la ayuda por parte de distintos representantes de las Administraciones Pblicas, as como alianzas amplias con las organizaciones sociales y acadmicas involucradas en este campo. d) Ofrecer a la cooperacin un liderazgo poltico efectivo: ninguno de los tres puntos anteriores ser posible a menos que la direccin poltica de la Cooperacin Espaola tome las riendas de su propio futuro. La reivindicacin del valor tico y prctico de la ayuda debe estar encabezada por sus propios responsables, para trascender progresivamente a otros actores en distintos mbitos. El liderazgo efectivo de la poltica de cooperacin debe ser ejercido tanto al interior de la Administracin como fuera de ella, buscando la complicidad de los sectores afectados y recuperando el carcter de poltica de Estado que tuvo en algunos momentos del pasado.
El Doctor Coca atiende a Ofelia, embarazada de 25 semanas, en el centro de salud de Ucumasi, en el altiplano boliviano. El centro ha logrado un 0% de mortalidad infantil de menores de 1 ao desde 2009.

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1. INTRODUCCIN
A principios de 2012 el Comit Espaol de UNICEF puso en marcha su proyecto Ahora no podemos parar, un esfuerzo de dos aos por recuperar el inters de la sociedad y las Administraciones Pblicas en la cooperacin internacional para el desarrollo. Durante estos dos aos, sus equipos han trabajado para identicar y comunicar algunos casos destacados en los que la ayuda espaola ha contribuido a cambiar de manera ecaz el panorama de pobreza extrema y desesperacin en el que se levanta cada maana la mitad de la poblacin mundial, en particular en lo que toca a la salud y la supervivencia de los nios. Un panorama que, pese a la crisis que golpea a muchos pases del entorno europeo, marca todava una diferencia entre distintas regiones del planeta.

El primero de los estudios de caso se centr en Mauritania, uno de los escenarios de la crisis alimentaria que golpea al Sahel de forma recurrente desde hace dcadas. Nuestra investigacin mostr el modo en el que el esfuerzo coordinado de agencias humanitarias y Gobierno podra reducir a la mitad los niveles de desnutricin infantil antes de 2015, en un proceso que slo en 2012 habra salvado a 90.000 nios de la desnutricin. La segunda historia, en Bolivia, se plantea en un contexto completamente diferente el de un pas de renta media con recursos propios crecientes pero sus resultados son igualmente inspiradores: apuntalar un sistema de salud que ha contribuido, en veinte aos, a desplomar a la mitad los niveles de mortalidad infantil y salvar la vida de 231.000 nios. En Mozambique, nalmente, ilustramos el sobrecogedor impacto de las polticas de inmunizacin en la salud de un pas que ocupa todava el tercer lugar por la cola en los indicadores mundiales de desarrollo. Segn clculos de UNICEF, al menos 1.600.000 mozambiqueos menores de 5 aos han salvado la vida en las dos ltimas dcadas gracias a medidas como estas. Son millones de vidas salvadas, ventanas de oportunidad que se abren para millones de nios. Y en cada uno de estos casos, con recursos, voluntad poltica y creatividad, la Cooperacin Espaola jug un papel determinante. Buenas noticias y resultados que la sociedad debe conocer para valorar el coste de renunciar a ellos. Porque la evolucin de los presupuestos de la ayuda desde 2010 amenaza con revertir esta trayectoria, reduciendo la ayuda espaola a una poltica menor en el vagn de cola de los donantes internacionales. Lo que demuestran los tres estudios de caso realizados por el Comit Espaol de UNICEF es que una cantidad pequea de recursos puede tener un impacto determinante en un nmero grande de personas. Demuestran tambin que el prestigio exterior de Espaa su forma de ser reconocida en el mundo pasa en parte por sostener una poltica de inuencia blanda que ofrece retornos que van ms all de los resultados inmediatos de una accin concreta. Sus conclusiones permiten adems reforzar con datos la voluntad de una sociedad que ha expresado de manera continuada su apoyo a la cooperacin internacional.

Los estudios de caso demuestran que una cantidad pequea de recursos puede tener un impacto determinante en un nmero grande de personas.
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Este documento est dividido en cuatro secciones. Tras esta introduccin y un monogrco sobre mortalidad infantil, la segunda seccin explica la necesidad de la ayuda al desarrollo en el contexto del esfuerzo internacional contra la pobreza. La tercera ofrece un diagnstico del estado de la Cooperacin Espaola y el apartado nal sugiere una hoja de ruta para su recuperacin, basada en cuatro puntos.

Alumnos de una escuela de Torit, la capital del estado de Equatoria del Este, en Sudn del Sur.

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SUPERVIVENCIA INFANTIL: UNA HISTORIA DE XITO

Entre 1990 y 2012 la mortalidad infantil se ha reducido en un 47%
Tasa de mortalidad menores de 5 aos en el mundo
por mil

100
reduccin del 47%

La tasa de mortalidad de menores de 5 aos ha pasado de 90 a 48/1000, o lo que es lo mismo, de 12,6 a 6,6 millones de muertes cada ao. Cada da mueren 17.000 nios menos de los que moran en 1990. Esto supone que desde 1990 se ha salvado la vida de 90 millones de menores de 5 aos, equivalente a los que viven en la actualidad en la Unin Europea, Estados Unidos, Canad, Rusia y toda Sudamrica.

50

1990

1995

2000

2005

2012

Tasa de mortalidad menores de 5 aos por pases

por mil

350

300

La mortalidad infantil se reduce ms rpido que nunca: 3,9% anual en 2005-12 frente a 1,2% en 1990-95. Casi todas las regiones de frica subsahariana han experimentado aceleraciones, igual que otros casos de xito (Bangladesh, Malawi, Nepal, Liberia, Bolivia). Siete pases de pobreza extrema y con altos niveles de mortalidad ya han logrado reducirla en dos tercios (Bangladesh, Etiopa, Liberia, Malawi, Nepal, Timor-Lest y Tanzania). Otros 18 van en camino.

250

200

150

100
Mundial Liberia Malawi Etiopa Timor-Lest Tanzania Bolivia Nepal Bangladesh

50

1990

1995

2000

2005

2012

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EL CAMINO POR DELANTE

A pesar de los avances, los niveles de mortalidad infantil siguen siendo intolerablemente altos
Muertes de menores de 5 aos en el mundo
millones

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En 2012 murieron 6,6 millones de nios menores de 5 aos, lo que supone 18.000 cada da, la mayora por causas que podemos evitar. Desde 1990 han muerto 216 millones de nios, ms que toda la poblacin de Brasil.
35.000 muertes/da 12,6 millones/ao 18.000 muertes/da 6,6 millones/ao

0 1990

1995

2000

2005

2012

Muertes de menores de 5 aos en 2012

10 pases ms afectados
India Nigeria Pakistn R. D. Congo China Etiopa Indonesia Angola Bangladesh Kenya millones 51% mundial

La lotera de la inequidad
5 pases concentran ms de la mitad de las muertes. El lugar en que uno nace (el pas y las condiciones dentro del pas) determina las posibilidades de supervivencia. Las diferencias de ingreso, raza o residencia determinan la supervivencia de los nios. En amplias regiones de frica la mortalidad infantil en zonas rurales es dos veces ms alta que en las urbanas.

0,5

1,5

Muertes de menores de 5 aos en el mundo

desviacin con el ODM 4
millones

La agenda internacional
Para lograr en 2015 el ODM 4 (reducir en dos tercios la mortalidad infantil con respecto a 1990), el ritmo de reduccin debera ser 4 veces ms alto. De continuar al ritmo actual, slo llegaremos en 2028 y se habrn perdido 35 millones de vidas adicionales entre 2015 y 2028. La comunidad internacional se plantea incluir el n de las muertes evitables de menores de 5 aos entre sus objetivos para 2030.

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Tendencia actual

7
ODM 4
35 millones de muertes adicionales de nios

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2028

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LAS CLAVES DE LA SUPERVIVENCIA INFANTIL

Garantizar la supervivencia infantil en todos los pases del planeta exige recursos econmicos, voluntad poltica y creatividad cientca e institucional para abordar las causas que concentran las muertes evitables de los menores de cinco aos. 7 de cada 10 de ellas estn relacionadas con las complicaciones neonatales (partos prematuros, complicaciones en el parto y sepsis, entre otros), la neumona, la diarrea, la malaria y el SIDA, agravadas a menudo por la desnutricin. Es habitual que estos problemas no aparezcan solos sino que se relacionen entre s.

PORCENTAJES SOBRE EL TOTAL DE MUERTES

PRINCIPALES PROBLEMAS

PRINCIPALES RESPUESTAS

38%

Complicaciones neonatales

Acceso a servicios de salud materno-infantil, atencin durante el embarazo y el parto, seguimiento en los primeros das, inmunizacin.

17%

Neumona

Inmunizacin, atencin sanitaria.

9% 9% 27%

Diarrea Malaria y SIDA Otras causas

Acceso a agua potable y saneamiento, lactancia materna, inmunizacin, sensibilizacin. Prevencin (mosquiteras y campaas de sensibilizacin), tratamiento y futuras vacunas.

Un 45% de las muertes de menores de 5 aos estn relacionadas directamente con la desnutricin, que agrava los problemas descritos arriba

Desnutricin

Tratamientos contra desnutricin aguda, prevencin de la desnutricin crnica, lactancia materna.

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LA ACCIN DE LA COOPERACIN ESPAOLA

Los fondos de cooperacin destinados a la salud de los nios, las madres y los recin nacidos se multiplicaron por 2,5 entre 2003 y 2010. Ms de la mitad de estos recursos fueron a parar a los 75 pases de la llamada Iniciativa Countdown -que concentran el 95% de toda la mortalidad materno-infantil- y al servicio de las estrategias que han demostrado ms ecacia en este campo. Las claves del xito: accin concertada (donantes, Gobierno nacional, ONG), estrategias denidas (salud, inmunizacin, nutricin), determinacin en el tiempo, recursos.

Algunos ejemplos:
Fortalecimiento de los sistemas de salud: en pases como Bolivia, la cooperacin espaola ha aportado asesora tcnica para poner en marcha el Sistema Nacional de Salud, ha apoyado el control de enfermedades y ha construido y rehabilitado hospitales de atencin primaria y especializada. Reduccin de las desigualdades a travs de la cooperacin tcnica en materia scal: a travs de sus programas de cooperacin tcnica y fortalecimiento institucional, Espaa mejora las capacidades de los pases para reducir las brechas de desigualdad con instituciones ms fuertes y con ms recursos propios. Contribuciones a organismos multilaterales clave en la supervivencia infantil: las agencias multilaterales especializadas no solo aportan recursos econmicos, sino que fortalecen la capacidad de los propios Gobiernos, introducen buenas prcticas desarrolladas en otros pases y construyen alianzas entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Espaa ha llegado a ser uno de sus principales contribuyentes. Impulsar la cobertura bsica de inmunizacin: en pases como Mozambique la Cooperacin Espaola apoya la extensin de los programas de inmunizacin a travs de brigadas rurales que acceden a las poblaciones ms remotas. El Fondo ODM: este fondo fue creado en 2007 con recursos de la Cooperacin Espaola para impulsar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una de las reas destacadas de este trabajo es la de la nutricin, con 1.600.000 nios y 800.000 madres atendidas. Contribuciones al Fondo Mundial contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria: desde su fundacin en 2002, este Fondo ha facilitado tratamientos antirretrovirales para ms de 6 millones de personas, identicado y tratado la tuberculosis de 11 millones y repartido 360 millones de mosquiteras impregnadas de insecticida. Espaa ha sido hasta hace poco un importante nanciador de sus actividades. La investigacin de las enfermedades olvidadas: el CISM de Manhia (Mozambique) se cre con los fondos y el liderazgo de la Cooperacin Espaola y se ha convertido en uno de los pocos centros de investigacin de referencia mundial en frica. Hoy desarrolla investigaciones en seis reas principales: malaria, SIDA, tuberculosis, diarreas, dolencias bacterianas invasivas (como la neumona) y salud materno-infantil. Programas de fortalecimiento nutricional: la Cooperacin Espaola contribuye con programas como REACH (de coordinacin de agencias donantes) a que Mauritania sea uno de los pocos pases del Sahel que est ganando la batalla a la desnutricin infantil. Ms de medio milln de nios se han salvado del hambre desde 1990.

Fuentes: La informacin incluida en esta pginas ha sido obtenida de las fuentes estadsticas de UNICEF, A Promise Renewed y estudios de caso del proyecto Ahora no podemos parar.
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2. POR QU ES NECESARIA LA AYUDA?

Considerando de dnde venimos, la evolucin de los indicadores globales de bienestar a lo largo de los ltimos quince aos es poco menos que impresionante. Desde que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fuesen establecidos en 2000 como la hoja de ruta global contra la pobreza, la comunidad internacional logr en 2010 cinco aos antes de la fecha acordada reducir a la mitad los niveles de pobreza extrema (rentas por debajo de 1,25 dlares diarios) y garantizar para centenares de millones de personas derechos fundamentales como la alimentacin, la atencin sanitaria o el acceso al agua potable.

Mueren 6 millones menos de menores de 5 aos que en 1990. Los factores ms destacados: inmunizacin, asistencia sanitaria y mejoras en la nutricin.

Ningn indicador expresa mejor esta transformacin histrica que la salud de los nios. El nmero de menores de cinco aos que mueren anualmente por causas evitables es hoy 6 millones ms bajo de lo que era en 1990, gracias a una serie de factores entre los que destacan las polticas de inmunizacin, la asistencia sanitaria para ellos y sus madres, y las mejoras en los niveles nutricionales. En un mundo que est a punto de convertir la polio en una enfermedad del pasado y que ha disminuido en un tercio las infecciones por VIH, nadie queda ya fuera del sueo de la supervivencia infantil: con excepcin de frica occidental y central, todas las regiones del planeta han reducido al menos a la mitad sus niveles de mortalidad, e incluso aqullas se acercan rpidamente a este objetivo. Cuando 17.000 nios menos mueren cada da con respecto a los niveles de 1990, la comunidad internacional puede reclamar legtimamente un progreso.1 Cada una de estas cifras esconde millones de historias de esperanza. En pases como Bolivia, Mauritania y Mozambique, UNICEF Comit Espaol ha sido testigo de la transformacin que est dando paso a sociedades ms seguras y comunidades ms felices. La muerte de un nio no es ya una realidad insorteable, como lo ha sido para la mayor parte de los habitantes de estos pases desde que tienen memoria. El crculo vicioso de la pobreza, la desnutricin y la enfermedad est siendo roto por un sistema de proteccin que garantiza redes de seguridad frente a imponderables como el encarecimiento de los alimentos y los shocks climticos. La proteccin reduce de manera natural los niveles de natalidad e incrementa la inversin relativa en educacin, multiplicando las oportunidades de una vida ms prspera. Este es el hecho cierto: por primera vez en la historia, la posibilidad de poner n a la vergenza de la pobreza est al alcance de nuestra generacin. Lograr este objetivo exigir sostener niveles razonables de crecimiento econmico en las regiones ms vulnerables del planeta, pero tambin desarrollar mecanismos ecaces de redistribucin global y nacional de la riqueza que garanticen el tipo de polticas dirigidas que tanto xito han demostrado hasta este momento. En este contexto, la ayuda al desarrollo juega un papel diferente del que ha jugado en el pasado, pero igualmente insustituible.

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EL FIN DE LA POBREZA
Desde el Panel de Alto Nivel designado por el Secretario General de la ONU para denir el futuro de los objetivos del desarrollo, hasta los informes que publican instituciones poco proclives a las ensoaciones, como la OCDE, el n de la pobreza se ha convertido en un argumento habitual para el que se establecen estimaciones, objetivos y planes. Son muchos quienes opinan que en el perodo que llega hasta 2030 podemos reducir al mnimo la cifra de quienes viven con menos de 1,25 dlares al da, acabar con las muertes evitables de los menores de cinco aos o garantizar el acceso de todos los nios y nias a una educacin de calidad. Lo que es igualmente importante, la lucha contra la pobreza extrema puede constituir la punta de lanza de un esfuerzo que revierta las diferencias crecientes que amenazan con descolgar a centenares de millones de personas de las oportunidades de progreso, tambin en los pases que disfrutan de una mayor prosperidad. En amplias regiones del mundo donde los nios que residen en los hogares ms pobres tienen dos y tres veces ms posibilidades de sufrir desnutricin crnica y de morir antes de cumplir los cinco aos que los nios que nacen en los hogares de ingresos ms altos la Convencin sobre los Derechos del Nio est todava muy lejos de la realidad. Como ha sealado Anthony Lake, Director Ejecutivo de UNICEF, se trata de ir ms all de la tirana de las medias estadsticas y encarar los avances que debemos hacer para aquellos que se han quedado atrs.2 La existencia de inequidades que perjudican una distribucin justa de los benecios del crecimiento econmico difcilmente es una novedad o un problema limitado a los pases en desarrollo. Ms an, la virulencia de la crisis econmica y la movilizacin social de los ltimos aos han situado el debate sobre el futuro de los ODM en una agenda por la justicia social en la que resulta cada vez ms complicado establecer lneas claras entre

Una nia en la ciudad de Kiffa, Mauritania, mientras le miden el permetro braquial para averiguar su estado nutricional.

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Eleuteria Cruz, de 20 aos, y su hija Luz Jhenny, de 13 meses, reciben una visita mdica domiciliaria en su casa de Ucumasi, en el altiplano boliviano.

pases pobres, emergentes y desarrollados. En Sao Paulo, como en Johannesburgo o en Madrid, los Estados encuentran dicultades polticas crecientes para establecer un equilibrio entre el dinamismo de las economas, la proteccin social de los ciudadanos y la sostenibilidad de los recursos naturales. La cohesin de las sociedades y entre los pases es algo ms que una aspiracin moral. Las brechas entre nios y nias, mundo rural y urbano, o grupos tnicos y sociales no solo determinan de manera insoportable las condiciones de vida de las poblaciones afectadas, sino que suponen un obstculo al progreso general de sus sociedades. Un informe publicado en 2011 por el Fondo Monetario Internacional demostraba que una reduccin del 10% en los niveles de desigualdad incrementaba en un 50% la duracin de perodos expansivos de crecimiento, lo que supone benecios econmicos muy por encima del coste de las polticas de redistribucin.3 Solo en lo que se reere a la inmunizacin, la Universidad Johns Hopkins de EE.UU. estim en 63.000 millones de dlares el ahorro resultante de extender las vacunas del HiB, rotavirus y neumococo al total de los nios del planeta a lo largo de esta dcada.4 El mensaje parece haber sido recogido por el Panel de Alto Nivel de la ONU sobre el futuro de los ODM. Su informe presentado en mayo de 2013 al Secretario General Ban Ki-Moon sita como punto nmero uno de la agenda el objetivo de No dejar a nadie atrs. Dicho de otro modo, completar la tarea de los actuales ODM centrndose en aquellos grupos que han quedado excluidos de los benecios del desarrollo por su raza, su ubicacin, su sexo o cualquier otra razn. Son unos 1.300 millones de personas cuyo rescate exige la introduccin de mecanismos de redistribucin del ingreso y proteccin social mucho ms tangibles y ecaces que los que han operado hasta este momento. La buena noticia es que ya no se trata de un experimento. El viejo dilema entre crecimiento y distribucin est siendo resuelto en la prctica en pases como China, Brasil o Vietnam, donde la variable redistributiva multiplica los efectos del crecimiento sobre la reduccin de la miseria.
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EL PAPEL DE LA AYUDA
El tiempo en el que la ayuda constitua la principal fuente de nanciacin del desarrollo internacional parece haber quedado atrs. A medida que las naciones abandonan el grupo de pases menos avanzados, la capacidad de generar recursos internos y atraer nanciacin privada combinadas con una orientacin al gasto redistributivo que garantice modelos inclusivos de crecimiento5 se ha convertido en una prioridad en muchos pases pobres. De acuerdo con el centro de anlisis Development Initiatives, la ayuda al desarrollo solo sigue siendo esencial (ms del 60% del gasto pblico) en 43 de los pases ms pobres, en los que el gasto per cpita del Gobierno sigue estando por debajo de los 500 dlares anuales. En 1990, el nmero de pases dependientes de la ayuda era ms del doble.6 En algunos sectores, como el de la salud, las contribuciones domsticas suponen ya 94 de cada 100 dlares gastados.7 Esta es la paradoja de la ayuda en el escenario post-2015: mientras los recursos disponibles para la cooperacin internacional no han hecho ms que crecer desde el ao 2000 (espoleados por los ODM y la movilizacin ciudadana), su importancia relativa ha ido disminuyendo a medida que otras fuentes de nanciacin externa iban tomando peso en los pases receptores. En 2011 los Gobiernos de los pases en desarrollo gastaron en conjunto 5,9 billones de dlares, mientras que el total de los ujos nancieros procedentes del exterior se limitaron a los 2,1 billones (de los cules buena parte fueron canalizados por vas privadas, como las remesas o la Inversin Extranjera Directa).8

La ayuda solo sigue siendo esencial en el 43% de los pases ms pobres. En 1990, el nmero de pases dependientes era ms del doble.

La ayuda pierde peso en la financiacin de los pases en desarrollo Grfico 1

(flujos netos 1990-2011, en billones de dlares de 2011)
2 Prstamos a corto plazo 1,5 Prstamos a largo plazo 1 Inversiones financieras Remesas 0,5 Inversin extranjera directa Otras fuentes oficiales 0 1990 AOD 1995 2000 2005 2011

Fuente: Development Initiatives (2013).

Signica esto que la ayuda al desarrollo ya no es necesaria para poner n a la pobreza? Difcilmente. Ahora, como antes, la cooperacin juega un papel instrumental que adecuadamente combinado con esfuerzos internos y con la reforma de otras polticas internacionales puede contribuir de manera determinante a acabar con la pobreza extrema, reducir las brechas de progreso y consolidar intereses comunes en un planeta interdependiente. Estas son algunas de las razones que justican hoy la existencia de la ayuda:9

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a) Las necesidades nancieras del desarrollo tienden a crecer: los nuevos objetivos de desarrollo deben plantearse en un contexto demogrco galopante (nada puede evitar que el planeta alcance los 9.000 millones de habitantes en 2050) en el que la pobreza ya no est determinada tanto por la carencia de ingreso como por la vulnerabilidad ante los shocks. En ausencia de redes ecaces de proteccin, una sequa, una enfermedad, el incremento del precio de los alimentos o la prdida de un empleo pueden establecer la diferencia entre la seguridad y la pobreza, desencadenando un efecto domin que se ceba a menudo en la educacin y la salud de los nios. Por si fuera poco, la agenda actual de la nanciacin del desarrollo se ha centrado mucho ms en garantizar derechos sociales que en promover la agenda productiva de los pases, una situacin que tendr que ser reequilibrada en el futuro. En el mbito de la alimentacin, por ejemplo, la Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) calcula que el planeta necesitar producir en 2030 un 70% ms de alimentos, lo que supone poner en juego el sector agrario de regiones como el frica subsahariana, con niveles de inversin interna y externa que ahora son una fraccin de lo necesario.10 Diferentes estudios han sealado que incluso considerando el incremento de los recursos nacionales la nanciacin del desarrollo est muy por debajo de lo que exige el cumplimiento de los ODM. Investigadores del Overseas Development Institute, por ejemplo, han calculado que las brechas nancieras en cinco reas clave del futuro del desarrollo rondaran en conjunto los 186.000 millones de dlares anuales, y entre 400.000 y 900.000 aadidos si consideramos el desarrollo de las energas renovables.11 Las negociaciones del Clima han estimado en 100.000 millones de dlares anuales y adicionales los costes de hacer frente a la mitigacin de las emisiones contaminantes y a la adaptacin de las comunidades y pases ms vulnerables. Hoy no llegamos ni a 20.000 millones. El tifn Haiyan en Filipinas es un recordatorio trgico y reciente de un reto que en su versin menos espectacular se maniesta de modo permanente en otros muchos pases del mundo destruyendo cosechas, elevando los precios de los alimentos y provocando el desplazamiento lento de millones de seres humanos. b) Los Estados frgiles dependen del apoyo exterior: regiones enteras de frica subsahariana y Asia central agrupan los llamados 47 Estados frgiles del planeta, pases marcados por el conicto y la vulnerabilidad, que en 2015 podran albergar la mitad de toda la pobreza extrema del mundo (incluyendo importantes bolsas de refugiados y desplazados internos) y en donde las carencias de los nios son particularmente graves. Un informe reciente del Banco Mundial estableca que los pases afectados por conictos padecen

Hospital Boliviano Espaol Patacamaya, gestionado con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.

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niveles de mortalidad infantil y alumnos fuera de la escuela primaria que doblan y triplican, respectivamente, la media de los pases en desarrollo. El nmero de nios sin acceso a cualquier tipo de educacin en estos pases se increment en un 42% entre 2008 y 2011.12 En ausencia de Estados operativos, la ayuda internacional constituye el soporte fundamental de estas poblaciones y un modo de evitar la extensin de sus conictos. Los recursos de la AOD disponibles para este grupo han crecido de manera sostenida desde 2000, pero creando un doble fenmeno de concentracin: 9 de los 47 pases se llevan ms de la mitad de los recursos y algunos de ellos dependen excesivamente de uno o dos donantes, lo que los sita en una posicin particularmente vulnerable.13 En otras palabras, necesitamos ms recursos para atender este frente adecuadamente. c) La cooperacin debe trabajar para llegar a volverse irrelevante: una de las funciones ms importantes que puede cumplir la ayuda es estimular otras fuentes de nanciacin que acabarn por hacerla innecesaria. El crecimiento sostenido de los pases de renta media y media-baja ha destapado durante los ltimos aos el fabuloso potencial de los recursos domsticos basados en sistemas econmicos ms justos y ecaces. Pero la construccin de estos sistemas exige fundamentos legales e institucionales con los que no siempre cuentan los pases en desarrollo. Y ah es donde la cooperacin puede tener un valor muy por encima de sus presupuestos. Un informe reciente de Oxfam calcul en 269.000 millones de dlares (el doble de la ayuda total mundial en 2012) el potencial de realizar en 52 pases en desarrollo una reforma scal que incrementase la carga tributaria y mejorase la progresividad de los impuestos.14 Otras iniciativas de la cooperacin se han centrado en reducir el coste del envo de remesas, cuyo volumen alcanz en 2012 la cifra rcord de 530.000 millones de dlares, ms de cuatro veces el valor total de la ayuda al desarrollo.15 Uno de los mbitos en los que la oportunidad de reforma es mayor es el de la imposicin scal de los recursos naturales, donde diferentes mecanismos de evasin y elusin scal permiten a las compaas internacionales y a los Gobiernos corruptos coaligarse para negar a los Estados los benecios del petrleo, el gas, los diamantes o los minerales. De acuerdo con el Africa Progress Report de 2013 una iniciativa liderada por Ko Annan,

Un grupo de madres recibe suplementos nutricionales para sus hijos en el Centro de Salud de Kiffa, en la regin de Assaba (Mauritania).

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solo a travs del mecanismo de transferencia de precios (que permite a los inversores trasladar los benecios a pases con impuestos ms bajos) frica pierde cada ao recursos equivalentes a toda la ayuda que recibe.16 d) La ayuda ejerce de referente moral para otras polticas por una justicia global: ms all de la generacin de nuevos recursos, las polticas y las instituciones de la ayuda actan como palanca moral y legal en mbitos que escapan a su inuencia pero que tienen un impacto directo sobre el desarrollo, como las nanzas, las migraciones, el comercio o la inversin extranjera. Cada uno de estos mbitos genera perjuicios u oportunidades cuyo valor econmico supera ampliamente el de la ayuda y en los que los principios de solidaridad y responsabilidad colectiva que inspiran la cooperacin pueden tener una inuencia denitiva a la hora de garantizar bienes pblicos globales y derechos fundamentales como los de la infancia. Los ltimos aos han sido testigos de alguna victoria importante en este sentido, como la reforma de las reglas de propiedad intelectual de la Organizacin Mundial del Comercio, que permitan a las compaas farmacuticas exigir para sus medicamentos precios tan elevados que destruan el esfuerzo de la cooperacin en materia de salud. Pero el caso reciente ms signicativo es el de la imposicin scal de los mercados nancieros internacionales, en el que las consecuencias de la crisis y las necesidades del desarrollo se han coaligado para lograr lo que podra ser la primera tasa de la Unin Europea a las transacciones nancieras ms especulativas. El conjunto de estos argumentos expresa razones que son, al mismo tiempo, ticas y prcticas. La cooperacin debe existir porque es, sencillamente, lo correcto e inteligente.17 Un planeta menos pobre y desigual garantiza sociedades ms justas, prsperas y sostenibles en las que todos, sin excepcin, resultan beneciados. La misma lgica que dio lugar a la construccin de los estados del bienestar y los sistemas scales modernos la justicia y la responsabilidad frente a otros, pero tambin el inters comn y la seguridad es aplicable hoy a un planeta en el que el destino de unos est imbricado en el de los dems. Comprender esto y actuar en consecuencia supone ejercer un liderazgo que se traduce en inuencia y prestigio para los pases donantes, como demuestra el caso de Escandinavia. Gracias a un esfuerzo sostenido durante ms de una dcada sobre la base del consenso poltico, Espaa lleg a formar parte del grupo de donantes de referencia y a beneciarse del prestigio asociado a este modelo de poltica exterior. Pero la crisis econmica ha golpeado esta trayectoria hasta el punto de hacerla tambalearse. Las prximas pginas describen los retos fundamentales a los que hace frente el sistema espaol de cooperacin internacional.

La cooperacin debe existir porque es, sencillamente, lo correcto e inteligente.

La contribucin de Espaa al Centro de Investigacin en Salud de Manhia est presente en la entrada del edicio. La salud ha sido uno de los sectores prioritarios de la Cooperacin Espaola en Mozambique.

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3. EL MOMENTO CRTICO DE LA COOPERACIN ESPAOLA

Cuatro aos de una crisis econmica y nanciera que ha golpeado con especial dureza a los pases desarrollados han dejado un resultado sorprendente: la cooperacin internacional resiste el golpe. Quince de los 24 donantes del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE para los que tenemos datos redujeron los presupuestos de la ayuda entre los aos 2010 y 2012, pero la mayor parte de ellos lo hicieron de forma moderada y con recortes acumulados por debajo del 10% del total de la ayuda. Considerando los incrementos que realizaron otros donantes (en algunos casos, como en el de Australia y Corea, por encima del 20%), el recorte medio de la ayuda durante este perodo se ha limitado al 6%, una cifra razonable que permite garantizar la sostenibilidad de la mayor parte de programas. A pesar de la crisis, 2012 fue para la ayuda el tercer ao ms abundante de la historia de la OCDE (ver grco 2).18

Lamentablemente, no todos los pases se han comportado del mismo modo. Entre los aos 2010 y 2012 Espaa redujo su ayuda ocial al desarrollo un 67%, multiplicando por 10 el recorte medio de los pases del CAD y castigando de manera particular las partidas de la cooperacin no reembolsable gestionadas por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Es una situacin que tiende a consolidarse en los prximos aos. La cantidad y la distribucin previstas por el Gobierno para la ayuda en 2014 (1.815 millones de euros segn Proyecto de PGE) reejan que la parte del len de la Cooperacin Espaola quedar limitada a las contribuciones obligatorias a organismos multilaterales y a la UE.19 De forma ms o menos explcita, las distintas Administraciones Pblicas han justicado estas decisiones con dos argumentos:20 el primero es que los aos de crecimiento acelerado de los presupuestos de la cooperacin llevaron a Espaa a dar por encima de sus posibilidades y, sobre todo, por encima de su capacidad de gestin. El segundo es que estos ajustes no son ms que una adaptacin al contexto del dcit presupuestario, equivalente a la que han hecho otros pases castigados por la crisis. Veamos qu conclusiones se pueden extraer repasando los datos.
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Evolucin de la AOD (1960-2012, millones de dlares)

140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 CAD total Donantes UE total Espaa total

Grfico 2

0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

Evolucin de la AOD espaola (1980-2012, millones de dlares)

7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Fuente: CAD/OCDE, Aid Statistics Online.

Hasta mediados de los aos 90, cuando Espaa haba superado con holgura los niveles de renta equiparables a un pas desarrollado, nuestro esfuerzo relativo en cooperacin con respecto a la riqueza nacional estaba muy por debajo de otros donantes. Desde entonces nos hemos mantenido en la media de los pases del CAD y siempre varios escalones por debajo de la media de los donantes de la Unin Europea, que constituyen nuestro marco natural de comparacin (ver grco 3). Solo en ocasiones puntuales (2001 y 2007-09), el esfuerzo de Espaa ha sido comparable al de los pases de nuestro entorno. Otros indicadores, como el crecimiento de la ayuda con respecto a la renta nacional y a la evolucin demogrca, demuestran que el esfuerzo de Espaa en este mbito ha estado, en general, por debajo de lo que era posible y exigible. La limitada capacidad de gestin de las Administraciones espaolas es un problema real que no ha sido resuelto en veinte aos. La pregunta es si -en un asunto central para el bienestar de millones de personas- el medio determina el n. Reducir los fondos de la cooperacin porque no somos incapaces de gestionarlos sera como eliminar el sistema de pensiones porque las ocinas de la seguridad social carecen de recursos, liderazgo e infraestructura. El hecho es que, con la llegada de la crisis, Espaa se puso rpidamente a la cabeza de los recortes en la cooperacin internacional. Desde las Administraciones se argumenta
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Evolucin comparada de la AOD (UE, CAD, Espaa)

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

Grfico 3
Donantes UE % RNB CAD % RNB ESP % RNB

Fuente: CAD/OCDE, Aid Statistics Online.

que no se ha hecho ms que replicar lo que est ocurriendo en los pases ms afectados por la recesin, pero una mirada ms detenida a los datos ofrece matices ilustrativos. De acuerdo con la informacin publicada por la OCDE en su ltimo informe anual sobre la cooperacin al desarrollo, no existe una vinculacin automtica entre altos niveles de dcit presupuestario y recortes de la ayuda. De hecho, cuando se compara a Espaa con otros pases europeos que se enfrentan a duros ajustes presupuestarios (ver grco 4), el resultado es que sus recortes de la ayuda no han estado muy por encima del recorte general del gasto. La excepcin es Grecia, pero incluso en este caso el Gobierno redujo su solidaridad internacional la mitad de lo que lo hizo el espaol.21

La misma crisis, distintas respuestas

Balanza fiscal 2010-11 Evolucin AOD 2010-12
Irlanda Portugal Italia

Grfico 4

Los recortes de la ayuda en otros pases europeos que se enfrentan a duros ajustes presupuestarios no han estado muy por encima del recorte general del gasto.

-35

Grecia

-70
Fuente: OCDE (2013).

Espaa

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Si entendemos el mapa de los ajustes como un indicador de las opciones que toma una Administracin, la evolucin de las partidas de cooperacin en Espaa desde el ao 2010 sugiere que esta poltica ha sido relegada a la categora de gastos prescindibles, antes que a un compromiso estable que emana de nuestra responsabilidad global. De nuevo, resultara impensable asumir ajustes de este tipo en polticas duras que la sociedad vincula a la responsabilidad directa del Estado, como la educacin, la sanidad o las pensiones.

TRES DEBILIDADES ESTRUCTURALES

La agresividad de los recortes ha hecho an ms evidentes tres vas de agua de la Cooperacin Espaola: la variabilidad extrema de los recursos; la atomizacin de los destinatarios, agentes y programas; y la endeblez poltica de sus instituciones. Cualquier intencin seria de reconstruir el sistema debe considerar el modo de resolverlas. a) La variabilidad de los recursos: Desde sus inicios en 1980, los presupuestos de la Cooperacin Espaola han estado sujetos a un proceso permanente de expansin y contraccin. Las variaciones bruscas de los recursos resultaban comprensibles al principio, cuando el volumen absoluto era bajo, pero con el tiempo estas cantidades no han hecho ms que aumentar y las variaciones siguen multiplicando las que se producen en otras reas del gasto pblico: incrementos superiores al 25% anual durante la etapa 2006-08 fueron seguidos por reducciones de hasta el 53% en la etapa 2010-12 (ver grco 5). La inestabilidad presupuestaria tiene implicaciones en la calidad de la ayuda. Los programas de cooperacin y emergencias son intervenciones complejas en las que la predictibilidad de los recursos constituye una condicin necesaria. Las ONG, los Gobiernos y las instituciones locales desarrollan planes, capacidades e infraestructuras sobre la base de unos compromisos que no deben ser alterados a la ligera. La salida de un pas o la descapitalizacin casi absoluta de sus programas durante un tiempo demasiado prolongado multiplica los costes y el esfuerzo necesarios para reintroducirlos ms adelante. Algo similar ocurre con los organismos multilaterales. El Fondo Mundial contra el SIDA, la Malaria y la Tuberculosis, por ejemplo, hubiese tenido muchas dicultades para garantizar sus operaciones si dos o tres nanciadores importantes hubiesen hecho lo mismo que Espaa, que en un solo ao (2010-2011) redujo sus compromisos de 250 millones de euros a cero.22 No es por casualidad que esa predictibilidad constituye uno de los indicadores de la agenda de ecacia de la ayuda que suscribi Espaa.23

Una cooperacin Up&Down (variaciones interanuales 1980-2012)

150% 100% 50%
0%

Grfico 5

-50% AOD PIB -100%

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fuente: CAD/OCDE, Aid Statistics Online.

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b) La atomizacin de destinatarios, agentes y programas: Una condicin caracterstica del sistema espaol de ayuda al desarrollo ha sido su incapacidad de cerrar puertas. Los programas y los destinatarios de la cooperacin se han ido abriendo en un proceso de fragmentacin permanente de los recursos, sin que los responsables de la ayuda quisieran o pudieran evitarlo. Aunque el volumen total de la Cooperacin Espaola ha sido durante los ltimos aos entre cuatro y seis veces ms pequeo que el britnico, Espaa lleg a destinar recursos en 2010 a 123 pases, frente a los 28 del Reino Unido. Los recortes presupuestarios han forzado al nuevo Gobierno a reconsiderar esta estrategia de extensin amplia pero supercial de la ayuda, y el nuevo Plan Director aprobado en 2013 plantea concentrarse en tres regiones y 23 pases. A pesar de las dolorosas decisiones que conlleva este proceso, desde un punto de vista estratgico parece un esfuerzo razonable. Pero la fragmentacin del sistema espaol de cooperacin no se limita a su presencia geogrca. La gestin de los recursos est repartida entre un nmero tan amplio de ministerios y organismos pblicos (incluyendo comunidades autnomas y entidades locales) que resulta muy difcil garantizar una estrategia coherente que aglutine a todos ellos. Tampoco la lista de contrapartes multilaterales y no gubernamentales ha dejado de crecer hasta que los recortes pusieron a muchas de ellas fuera de juego: las 665 y 521 ONG y organizaciones privadas que recibieron recursos en 2010 y 2011, respectivamente, pasaron en 2012 a 78.24 c) La debilidad poltica de las instituciones de la ayuda: A pesar de la mirada de planes directores, sectoriales, multilaterales y nacionales, existe una percepcin fundamentada de que la Cooperacin Espaola carece todava de la orientacin estratgica que reclama desde hace dos dcadas. Con algunas excepciones puntuales, la ayuda no ha logrado permear de forma sostenible el discurso global y la presencia exterior de Espaa ms all de sus responsables directos, lo que explica en buena medida los vaivenes presupuestarios y administrativos descritos arriba.

El centro de salud de Incassane, en Mozambique, fue construido por Mdicos sin Fronteras con el apoyo de la Cooperacin Espaola y UNICEF.

La ayuda no ha logrado permear de forma sostenible el discurso global y la presencia exterior de Espaa ms all de sus responsables directos.
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En parte, esta debilidad reeja los propios retos que afrontan el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin y la AECID. Con 1.200 profesionales sobre el terreno, 33 ocinas tcnicas de cooperacin, 12 centros culturales y 4 centros de formacin repartidos por medio mundo adems de una experiencia contrastada en mbitos como la ayuda humanitaria o la cooperacin tcnica con pases de renta media el organismo de referencia de la Cooperacin Espaola se limitar a gestionar este ao 12 de cada 100 euros del presupuesto de la ayuda. Que el estado de emergencia de la Cooperacin Espaola se convierta o no en permanente depende en parte del grado de apropiacin de la sociedad. Si tenemos que creer al Eurobarmetro especial publicado en noviembre de 2013, hay razones para ser optimistas: un 84% de los espaoles consultados considera que ayudar a los pases pobres es bastante o muy importante. Una cifra ligeramente superior a la de la media de la UE (83%) e incluso a la de pases cuyos niveles de AOD estn muy por encima de los de Espaa, como el Reino Unido (81%) u Holanda (82%). Espaa es uno de los pases que puntan ms alto en la responsabilidad individual de los ciudadanos frente a la pobreza y en la exigencia de responsabilidades a las instituciones comunitarias (un entusiasmo que decrece cuando se trata de la responsabilidad del propio Gobierno, pero que an as se mantiene en niveles de apoyo del 54%, el tercero ms alto de la UE). La reaccin social ante crisis humanitarias como la de Filipinas constituye una manifestacin prctica de este indicador.25 Cmo se explica entonces una reduccin de la ayuda en dos terceras partes sin ningn tipo de desgaste pblico (ms bien al contrario) de las Administraciones implicadas? Se explica mal. Cada uno de los nmeros del Eurobarmetro reeja una actitud social en la que la solidaridad y la empata juegan un papel relevante, tal como est quedando claro durante esta crisis. Pero una cosa es desear lo mejor para quienes viven en la pobreza fuera de nuestras fronteras y otra muy distinta anteponer esas necesidades a las propias. Ms all de una referencia vaga a la crisis econmica, en ningn momento el Eurobarmetro hace la pregunta capital para los pases del sur de Europa: si se trata de hacer recortes, protegera usted la ayuda frente a otras partidas de inters pblico? El hecho es que la sociedad espaola no ha establecido un vnculo sucientemente slido con el sistema pblico de ayuda al desarrollo, lo cual signica, en primer lugar, que

La sociedad espaola no ha establecido un vnculo sucientemente slido conel sistema pblico de ayuda al desarrollo.
Cartel en el hospital boliviano espaol Patacamaya. La extensin del sistema de salud materno-infantil ha evitado la muerte de 231.000 nios menores de 5 aos entre 1990 y 2011. La ayuda internacional ha sido clave.

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no lo entiende como una obligacin equiparable a los pilares del Estado del bienestar, como la educacin o la sanidad. En segundo lugar, signica que no ha entendido adecuadamente la importancia que unos pocos recursos tienen en la vida de muchas personas, por lo que no valoran adecuadamente el coste de retirarlos. La responsabilidad de esta situacin recae a partes iguales sobre los hombros de las Administraciones Pblicas y los de la sociedad civil. Revertir esta situacin exigir un meritorio ejercicio de pedagoga pblica que comience por un proceso de reexin sobre los errores que se han cometido. Mientras tanto, la esperanza de la ayuda espaola es que los responsables de la poltica exterior acepten el papel crtico que la ayuda juega en la presencia internacional de nuestro pas. Como en el caso de otros Estados de tamao medio que no destacan por su capacidad econmica o militar, Espaa ha utilizado la ayuda en el pasado como un mecanismo de inuencia y un modo de relacionarse con los dems. Desde Mozambique a Guatemala, pasando por Filipinas, Marruecos o el Sahel, la Cooperacin Espaola ha sido a menudo la tarjeta de presentacin del pas y una base sobre la que establecer relaciones econmicas y polticas ms amplias.26 Los intereses propios econmicos o de otro tipo no pueden ser en ningn caso el punto de partida de la cooperacin internacional. Pero negarlos y renunciar a vincularlos de forma tica e inteligente es equivalente a dispararse en el pie. La Cooperacin Espaola tiene un importante desafo presupuestario, pero tambin estratgico, poltico y social. La seccin nal de este informe ofrece algunos elementos para reconstruir el sistema de la ayuda en estos cuatro frentes.

Una trabajadora de UNICEF habla con un grupo de madres sobre lactancia y nutricin infantil en Torit, Sudn del Sur.

Los intereses econmicos o de otro tipo no pueden ser el punto de partida de la cooperacin internacional. Pero negarlos es equivalente a dispararse en el pie.
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4. CONCLUSIN: UNA HOJA DE RUTA PARA LA COOPERACIN ESPAOLA

El sistema espaol de ayuda al desarrollo se encuentra ante una encrucijada. De continuar con la evolucin nanciera y poltica de los ltimos aos, la Cooperacin corre el riesgo de convertirse en una pieza irrelevante de la estrategia exterior de Espaa y echar por la borda el capital acumulado durante ms de una dcada. Con ello no solo se traicionaran los compromisos asumidos ante la comunidad internacional y ante nosotros mismos, sino que se pondran en peligro importantes objetivos de la poltica exterior.

La alternativa es apoyarse en las oportunidades disponibles para reconstruir de manera lenta, pero ecaz, un sistema que ha sido severamente castigado. El nuevo Plan Director ofrece algunas vas, siempre que sea capaz de traducir el deseo de orientacin estratgica, concentracin del gasto y vocacin por la evaluacin en decisiones tangibles. Tambin existe una importante oportunidad en la futura Estrategia de la Poltica Exterior, que el Gobierno est obligado a elaborar en los prximos meses. La reconstruccin de la ayuda debera estar fundamentada en cuatro pilares: la recuperacin de la capacidad presupuestaria en el medio plazo; la delidad a las estrategias y prioridades denidas en el Plan Director; la reconquista de la sociedad a travs de una alianza entre los diferentes actores de la cooperacin; y el liderazgo poltico efectivo de
Una nia es pesada en el Centro de Salud El Mina, en Nouakchot (Mauritania).

este proceso por parte de la Secretara General de Cooperacin y de la AECID, apoyndose en la sociedad civil y en los grupos parlamentarios.

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Una madre alimenta a su hijo en el Centro de Salud El Mina, en Nouakchot (Mauritania).

A) RECUPERAR LA CAPACIDAD PRESUPUESTARIA:

No se puede exigir a Espaa que contribuya a la solidaridad internacional por encima de sus posibilidades, pero tampoco deberamos aceptar que lo haga por debajo o que se someta a las actuales tasas de volatilidad. Nuestra cooperacin debe aspirar a situarse en el medio plazo en el nivel general del conjunto de la Unin Europea, que en 2012 rond el 0,40% del PIB. Para lograr este objetivo, Espaa debera: Comprometerse a poner freno de manera inmediata a los recortes presupuestarios de la ayuda. El gasto efectivo en 2014 no debera estar ni un euro por debajo de lo gastado en 2013. Establecer un calendario de incrementos lentos pero continuados (y previsibles) de la ayuda a lo largo de la prxima dcada, al menos hasta alcanzar el esfuerzo medio de los donantes europeos. De este modo sera posible ir adaptando en paralelo las capacidades para una correcta ejecucin presupuestaria. Apoyarse para la recuperacin en mecanismos alternativos de nanciacin, tales como la nueva Tasa a las Transacciones Financieras, que podra llegar a generar en Espaa 5.000 millones de euros anuales.
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B) CONVERTIR EL PLAN DIRECTOR EN EL VERDADERO TIMN DE LA AYUDA:

La Cooperacin Espaola se ha caracterizado en el pasado por elaborar prolijas planicaciones estratgicas cuya retrica no necesariamente se reejaba en la prctica. Esta situacin podra cambiar con el nuevo Plan Director, que hace un ejercicio de concisin estratgica bastante ms ajustado a la realidad. Con independencia de los detalles sectoriales y geogrcos, el sistema debe fundamentar su calidad en algunas variables bsicas: Ser el a la concentracin geogrca prevista en el Plan Director, detallando con ms precisin los calendarios en los que se producir. Concentrar los escasos recursos disponibles en este momento en aportar verdadero valor aadido en aquellos sectores en los que la Cooperacin Espaola ha desarrollado capacidades y experiencia, como la salud global, la seguridad alimentaria o la cooperacin con pases de renta media. Incluso con la concentracin establecida en el Plan Director, la escasez de recursos no permitir cubrir todas las reas prioritarias. Desarrollar capacidades institucionales acordes con estos planes, incluyendo sistemas de informacin y seguimiento, fortalecimiento de las ocinas de pas, formacin e idoneidad del personal, y una cultura de la evaluacin que se traduzca en decisiones de gasto. Garantizar la coherencia de los diferentes instrumentos con esta estrategia. El hecho de que estn gestionados ahora por diferentes organismos no justica la dispersin poltica de su uso.

Mileidy Bejarano, de 2 aos, en su casa de Loma Alta, en la regin de Pando (Amazona boliviana).

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 Acelerar la presentacin de una nueva estrategia multilateral que reeje los principios asumidos en el Plan Director y garantice una posicin coherente y sustentada de la Cooperacin Espaola en estos foros. Aprobar la estrategia de infancia anunciada en el Plan Director, que evite la fragmentacin e invisibilidad de las cuestiones de infancia y permita otorgar un tratamiento integral de las mismas en todas las actuaciones de la Cooperacin Espaola.

C) UN ESFUERZO DE PEDAGOGA PBLICA PARA RECUPERAR A LA SOCIEDAD:

A pesar de lo que indican las encuestas, no existen razones para pensar que la sociedad espaola considera los programas de ayuda internacional entre sus prioridades, mucho ms cuando el pas se enfrenta a las consecuencias de una crisis econmica. Lo que s sabemos es que los valores de solidaridad y compromiso de la cooperacin coinciden con los de una buena parte de la sociedad, que podra recuperar su entusiasmo poltico por la ayuda si tuviese buenas razones para hacerlo. Las Administraciones deben establecer una estrategia de comunicacin pblica sobre la importancia de la ayuda, su impacto en las poblaciones afectadas y los benecios que reporta a los intereses de Espaa. Esta estrategia debe combinar la transparencia y la explicacin de los resultados de la ayuda con la implicacin activa de distintos responsables y departamentos, no solo de aquellos involucrados directamente en la gestin de la cooperacin. Garantizar la transparencia efectiva de la AECID y de otros organismos de la cooperacin facilitando el acceso libre y amigable a datos y otro tipo de informacin relevante, como el resultado de las evaluaciones y la justicacin de las decisiones. Las Administraciones deben aspirar a construir alianzas amplias con las organizaciones sociales y acadmicas involucradas en este campo. Los recursos pblicos destinados a la cooperacin no gubernamental deben garantizar entre sus prioridades las actividades de educacin de la opinin pblica (incluyendo los escolares) y de los medios de comunicacin.

D) OFRECER A LA COOPERACIN UN LIDERAZGO POLTICO EFECTIVO:

Ninguno de los tres puntos anteriores ser posible a menos que la direccin poltica de la Cooperacin Espaola tome las riendas de su propio futuro. La reivindicacin del valor tico y prctico de la ayuda debe estar encabezada por sus propios responsables, para trascender progresivamente a otros actores en distintos mbitos. El liderazgo efectivo de la poltica de cooperacin debe ser ejercido tanto al interior de la Administracin como fuera de ella, buscando la complicidad de los sectores afectados. Para ello, resulta esencial que la ayuda al desarrollo recupere el carcter de poltica de Estado que tuvo en algunos momentos del pasado. Gobierno y oposicin deben ser capaces de alcanzar un consenso poltico basado en los tres puntos anteriores, con el respaldo decidido de los rganos de decisin correspondientes.
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Evalda Sitoe, de 3 aos, en un rea rural de la provincia de Gaza, Mozambique.

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NOTAS
1. Los datos han sido tomados de UNICEF (2013). 2. Discurso pronunciado en Copenhague con motivo de la consulta sobre la importancia de las desigualdades en la agenda post-2015. Disponible en http://www.unicef.org/media/media_67945.html. 3. Berg y Ostry (2011). 4. Fanjul (2013a). Las implicaciones amplias de esta lgica fueron recogidas por un reciente informe de Chandy, Ledli y Penciakova (2013) para el think-tank estadounidense Brookings Institution, donde se establecen tres escenarios para 2030 en los que se combinan diferentes niveles de crecimiento y reduccin de la desigualdad. Una previsin optimista de ambos factores permite plantear con seriedad la posibilidad de un planeta en el que la pobreza extrema quedara limitada a menos del 2% de la poblacin mundial. La alternativa es un statu quo que en 2030 encadenara a ms de 1.000 millones de personas a la pobreza. 5. Ver el interesante comentario de Iliana Olivi sobre este asunto en la red de profesionales de The Guardian Development: http://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2012/dec/10/inequality-post-2015-agenda. 6. Development Initiatives (2013). 7. Chand (2013). 8. Development Initiatives (2013). 9. Estos argumentos estn basados en parte en el informe OCDE (2013), captulo 14. 10. Oxfam (2011). 11. Greenhill y Ali (2013). Los cinco sectores son: educacin, cobertura universal de salud, agua y saneamiento, energa sostenible y seguridad alimentaria. 12. Banco Mundial (2011). 13. OCDE (2013a). 14. Itriago (2011). 15. Ver The Guardian http://www.theguardian.com/global-development/2013/jan/30/migrants-billions-overshadow-aid?CMP=EMCGBLEML1625 16. Africa Progress Panel (2013). 17. Olivi (2013). 18. Estadsticas del CAD (http://www.oecd.org/dac/stats/idsonline.htm). 19. CONGDE (2013). 20. Ver, por ejemplo, entrevista al Secretario General de Cooperacin en la seccin Planeta Futuro de El Pas del da 16/01/2014. 21. OCDE (2013). 22. http://theglobalfund.org/documents/core/nancial/Core_PledgesContributions_List_en/ 23. Ver detalles en http://www.effectivecooperation.org/les/about-trackingprogress/INDICATORS.pdf 24. Informacin elaborada por la Fundacin porCausa. 25. Todos los detalles de este documento estn en Comisin Europea (2013). 26. Ver en Rivero (2013) una ilustracin de este argumento en el caso de Uruguay.

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REFERENCIAS
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Dos mujeres y el hijo de una de ellas en Chivandlene, una aldea remota de Mozambique, donde las brigadas mviles de salud vacunan a los nios.

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