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DEMOCRACIA, POLTICAS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL

Marta Arretche Edgard Fusaro Sandra Gomes

Trabalho a ser apresentado 8o. Encontro Associao Brasileira de Cincia Poltica Gramado, RS - 1o.-4 de agosto de 2012

DEMOCRACIA, POLTICAS SOCIAIS E POBREZA NO BRASIL1 Marta Arretche2 Edgard Fusaro3 Sandra Gomes4

Este trabalho trata das relaes entre democracia, polticas pblicas e desigualdade. A literatura sobre welfare state - fortemente influenciada pelo seminal trabalho de Espingandersen (1985, 1990, 1999) - demonstrou convincentemente que a democracia no condio suficiente para a reduo das desigualdades, ainda que no negue que esta possa ser uma condio necessria para que os governos tenham motivaes para produzir polticas que melhorem as condies de vida da maioria dos eleitores. A reduo da desigualdade resultado de polticas pblicas deliberadamente orientadas a desvincular a segurana econmica dos indivduos da distribuio primria da renda e da propriedade. Esta literatura foi muito bem sucedida em demonstrar que diferentes regimes de welfare ou de polticas sociais -- tm impacto substantivo sobre a desigualdade de renda entre indivduos. Contudo, duas dimenses relevantes do bem-estar permaneceram pouco exploradas: o acesso a servios pblicos e as desigualdades territoriais. Na prtica, assumiu-se que a reduo da insegurana econmica se traduz em reduo da desigualdade no acesso a servios bsicos. O emprego de medidas nacionais nos estudos comparados, por sua vez, implicou assumir que este resultado distribui-se homogeneamente no territrio nacional. Esta relao interna ao escopo dos direitos sociais -- da renda para os servios pblicos -- bem como sua distribuio territorial foi, contudo, mais assumida do que empiricamente demonstrada.
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Este trabalho um desdobramento, bastante modificado de estudo anterior, desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrpole como metodologia de avaliao das polticas de educao e sade, em cooperao com o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Os autores agradecem a colaborao de Maria Paula Ferreira, Haroldo Torres, Arnaldo Sala, Luiza Guimares, Vera Schmidt, Ricardo Ceneviva, Eduardo Marques e Daniel Vazquez.
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Professora livre-docente do Depto. de Cincia Poltica da USP e diretora do Centro de Estudos da Metrpole.
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Pesquisador do Centro de Estudos da Metrpole.

Professora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e Pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole.

H boas razes para "territorializar" as condies do bem-estar bem como conceblas alm da dimenso "renda". O capital humano - em particular, as condies de sade e educao -- parecem ser crticos para o crescimento econmico (Glaeser et alii, 2004) bem como para o funcionamento das instituies democrticas5. Ainda que a escolaridade dos indivduos esteja associada sua renda nominal, o inverso no verdadeiro, isto , a renda dos pais no necessariamente um bom preditor da escolaridade dos filhos (Ribeiro, 2009) nem das condies de sade da populao (Picket and Wilkinson, 2011). Alm disto, em grande parte dos pases, as polticas de transferncia de renda so operadas pelos governos centrais ao passo que as polticas de servios so executadas de modo descentralizado. Logo, no podemos assumir que polticas de servios sejam executadas de modo homogneo em todo o territrio. Examinar desigualdades territoriais das condies de sade e de educao bem como da sua dependncia em relao pobreza permite, portanto, observar dimenso relevante das relaes entre democracia e desigualdade, que no podem ser deduzidas diretamente quer da vigncia de um regime democrtico quer do desenho das polticas pblicas. Entender se e como as condies de sade e educao so afetadas pelas condies de renda constitui o principal objetivo deste trabalho. Para o caso brasileiro, h slidas evidncias de que a reduo nos escandalosos nveis de desigualdade de renda foi resultado de polticas pblicas implementadas em diferentes momentos: um programa universal de transferncia focalizada de renda a partir de 2004 bem como uma poltica universal de elevao do valor do salrio mnimo a partir de 1995, que afetou tanto o mercado de trabalho quanto o valor das aposentadorias. Alm disto, um desempenho favorvel do mercado de trabalho foi positivamente afetado pela elevao dos nveis de escolaridade, derivada por sua vez de polticas universais adotadas a partir de meados dos anos 90 (Soares, 2006). Entretanto, pouco sabemos sobre a trajetria recente das desigualdades nas polticas que to centralmente afetam o capital humano, como sade e educao. A literatura nacional autoriza previses pessimistas acerca do desempenho destas polticas. A percepo generalizada de que seu desempenho seja afetado pela desigualdade de capacidade fiscal e administrativa dos municpios e estados brasileiros.

Para uma excelente discusso da literatura sobre escolaridade e desempenho da democracia, ver Salgado, 2010.

Pobreza dos municpios e pobreza da populao estariam clusterizados em unidades territoriais, cujas condies de sade e educao seriam muito piores do que nas regies mais prsperas. Contudo, estas previses raramente foram submetidas a exame emprico sistemtico e abrangente. Este trabalho examina a trajetria recente das desigualdades territoriais nas condies de sade e educao no Brasil. Seu principal objetivo examinar se e como estas esto associadas s condies econmicas. Alm disto, tem o propsito de investigar a associao entre fatores do contexto local -- capacidade fiscal dos governos locais, bem como as condies de riqueza e pobreza -- e estes resultados. Acreditamos que este tema de grande importncia, seja no plano terico seja no plano das interpretaes sobre o Brasil. Assuntos de tamanha relevncia no podem ser tratados de modo impressionista. Assim, adotamos procedimentos metodolgicos que aproximam nosso estudo de um experimento natural. Nossa unidade de observao so os municpios brasileiros, a mais desagregada unidade possvel para a qual h informao disponvel. Construmos indicadores sintticos -- porm densos em informaes -- sobre as condies de sade e educao, os quais denominamos de ndice da sade municipal e ndice da educao municipal. Acreditamos que este procedimento reduziu

expressivamente a margem de especulao acerca da comparabilidade dos resultados das duas polticas observadas e permitiu razovel grau de confiana em nossas interpretaes. Este no um trabalho sobre as causas do bom desempenho das polticas de educao e sade. nosso suposto que este resultado pode ser alcanado de diferentes formas, ou seja, pela combinao de distintos fatores (Ragin,1989). plausvel, por exemplo, que uma combinao do tipo baixas taxas de pobreza no municpio combinada a uma eficiente gesto escolar e ainda baixo comprometimento do oramento municipal com educao seja to favorvel ao bom desempenho em educao quanto uma combinao de tipo elevadas taxas de pobreza associada com programas de reforo e alimentao escolar, o que implicaria elevado gasto municipal nesta poltica. Por estas razes, determinar as causas do bom desempenho de uma poltica exigiria um desenho de pesquisa muito mais sofisticado do que este nosso. Um segundo alerta sobre o alcance de nosso estudo merece ser destacado. O ndice da sade municipal e o ndice da educao municipal medem as condies da sade bsica

bem como o atendimento primeira infncia e o desempenho no ensino fundamental, reas de atendimento que esto sob responsabilidade dos municpios. Assim, quando nos referimos s condies sociais, no estamos nos referindo ao ensino mdio ou superior nem a dimenses mais complexas do atendimento sade. No seria possvel comparar todos os municpios brasileiros caso inclussemos estas dimenses em nosso modelo. Em outras palavras, nosso entendimento das condies sociais limitado em escopo. Entretanto, envolve dimenses que nosso pas logrou universalizar ao final do sculo XX, no sem grande atraso quando comparado a pases ainda mais pobres da Amrica Latina. Nossa ambio , portanto, modesta. Pretendemos apenas mapear desigualdades territoriais em sade e educao e testar sua associao com fatores locais bem como com a presena de polticas nacionais orientadas a reduzir o impacto destes ltimos. Nossos resultados indicam que a reduo das desigualdades nas condies sociais no pode ser derivada diretamente das instituies polticas formais. No podemos afirmar que o federalismo brasileiro explique as desigualdades territoriais nas condies sociais. Sendo este uma constante, no pode explicar o desigual e mutvel padro territorial de desigualdade nas condies de sade e educao na dcada de 2000. A ateno bsica sade, executada pelos municpio, mostra um nvel de desigualdade territorial menor em comparao educao municipal bsica. Alm disto, na educao, esta desigualdade se acentuou ao longo da dcada de 2000, a despeito de uma melhora expressiva no desempenho dos sistemas municipais de educao. Alm disto, as condies sociais guardam fraca correlao com o percentual de pobres dos municpios, ao passo que na educao esta correlao significativa e negativa, isto , quanto maior o percentual de pobres, pior o desempenho da educao municipal. Alm da pobreza, a capacidade fiscal ou de gasto dos municpios no parece ser um fator explicativo do desempenho dos governos municipais em ambas as polticas. Temos evidncias para propor uma explicao alternativa explicao que d nfase s instituies formais. Reduo das desigualdades resultado de polticas desenhadas para tal fim. A discrepncia de resultados seria explicada, por um lado, pelo papel redistributivo da Unio, que opera reduzindo desigualdades de receita derivadas da capacidade de arrecadao prpria dos municpios. Por outro lado, o desenho nacional das

polticas, em particular, a capacidade da Unio induzir o empenho dos municpios em melhorar seus indicadores sociais.

1. As expectativas da literatura

Estudos que relacionam descentralizao de servios pblicos e aumento no acesso e qualidade desses servios no demonstram um absoluto consenso com relao s possveis conexes de causa-efeito entre esses fenmenos (Gomes, 2010; Shah, et al., 2004; Treisman, 2007). Para alguns estudiosos do tema, reformas de descentralizao possibilitaram a elevao do acesso a servios bsicos ao passo que outros encontram outros fatores como explicativos do desempenho dos governos locais e suas polticas. Por exemplo, estudo de Faguet & Snchez (2008) mostra uma melhora no resultado de algumas polticas sociais e de infraestrutura urbana na Colmbia e Bolvia aps reformas de descentralizao. No caso boliviano, a descentralizao poltica e fiscal teria permitido que localidades antes totalmente desprovidas de recursos prprios passassem a dispor de receitas para a proviso de servios de educao (Faguet & Snchez, 2008, pp. 1300-01). Como exemplo antagnico, o fator mais importante para a explicao do desempenho nas polticas executadas de forma descentralizada em 69 pases seria simplesmente o nvel de desenvolvimento econmico de um pas na anlise de (O'Dwyer & Ziblatt, 2006). Se isto se aplica, continuam os autores, ao contrrio do que normalmente se propaga, talvez a centralizao produza melhor governana nos pases de desenvolvimento tardio. Como consequncia dessa falta de consenso, h uma abundncia de proposies tericas relacionando fatores locais ou exgenos com resultado de polticas. Para os objetivos do teste emprico a ser realizado neste artigo, dois aspectos sero discutidos: a capacidade fiscal local e o papel do governo central como coordenador e formulador de polticas de compensao ou reduo das disparidades dessas capacidades entre governos subnacionais. A proposio seminal e mais radical na defesa da superioridade de formas descentralizadas de proviso de servios vis--vis a centralizao no governo central representada pelo grupo dos tericos do federalismo fiscal (Oates, 1999; Brennan & Buchanan, 1980; Tiebout, 1956). Essencialmente, este grupo de economistas, na sua

maioria, aplica a lgica de equilbrio do mercado para explicar a proviso eficiente dos servios pblicos. O conceito central para esses autores eficincia alocativa na distribuio das funes de Estado. Em outras palavras, trata-se de encontrar as atividades e servios que cada nvel de governo, tornando-se responsvel pela proviso, produziria o mximo de eficincia em termos de alocao dos recursos do Estado. Assim como no modelo de equilbrio do mercado, que alcanado de forma descentralizada atravs das trocas de bens privados entre indivduos, uma livre concorrncia entre governos subnacionais ensejaria resultados eficientes em termos de proviso de bens pblicos para a coletividade. A eficincia alocativa, portanto, seria resultado da liberdade em adequar as polticas e servios locais s preferncias dos cidados, inclusive a deciso sobre qual deva ser o nvel de taxao local. O mecanismo causal proposto por este grupo de pensadores relativamente simples: apenas os governos locais podem responder s preferncias dos cidados de seus territrios (ou de suas jurisdies). O governo central, ao contrrio, no teria condies de definir os diferentes nveis timos de taxao e de alocao de recursos nas jurisdies locais. O comportamento padro dos governos centrais a adoo de polticas uniformes em todo o territrio nacional. Em suma, para esses autores a centralizao fiscal produz piores resultados na proviso de servios pblicos. Em termos de polticas pblicas, caberia dar aos governos subnacionais ampla autonomia para decidir no apenas quanto taxar como tambm liberdade para definir qual pacote de servios pblicos ofertar populao residente na sua jurisdio. A adequao entre preferncias dos cidados e equilbrio (ou responsabilidade) fiscal se realizaria plenamente. As crticas a essa forma de interpretao so muitas. Do ponto de vista dos interesses deste texto, cabe citar duas delas. A primeira refere-se crtica de que a descentralizao fiscal como proposta pela teoria do federalismo fiscal gera, inevitavelmente, disparidades ou desigualdades internas. A segunda destaca a insuficincia da dimenso fiscal na aferio de formas ou graus de descentralizao e, portanto, como fator explicativo do resultado das polticas.

Do ponto de vista da primeira questo, o principal argumento que sem polticas de coordenao e redistribuio pelos governos centrais, os governos locais com baixa dinmica econmica contaro necessariamente com pequena capacidade de gasto e, portanto, incapacidade de prover servios (Prud'homme, 1995). A soluo seria introduzir o governo central como coordenao de polticas nacionais, por um lado, e adotar transferncias intergovernamentais como forma de compensao das disparidades internas. A evoluo desse debate tambm introduz o desenho institucional da reforma como condio necessria para explicar o sucesso nos resultados de polticas sendo executadas por governos locais. A proposio mais forte dentre esses estudos a verso revista do Banco Mundial a respeito da relao entre descentralizao e desempenho de governos subnacionais. Se anteriormente a descentralizao por si de maneira muito similar aos argumentos dos tericos do federalismo fiscal produziria a desejada aproximao governo-governados, a partir dos anos 2000, o desenho institucional da reforma passa a ser entendido como varivel central para garantir bons resultados. Os mecanismos essenciais que garantiriam um bom desempenho dos governos seriam: a existncia de canais de participao da populao local e a accountability (ou a prestao de contas das aes dos governos para a sociedade, responsabilizao). Para que este objetivo seja alcanado, seria necessria a adoo de um conjunto de instituies que garantiriam incentivos positivos para a responsividade dos governos, assim como constrangimentos (incentivos negativos) para o comportamento irresponsvel. Isto seria especialmente verdadeiro no caso dos pases em desenvolvimento, caracterizados por instituies fracas e baixa capacidade de mobilizao e monitoramento por parte da populao local (Litvack, et al., 1998; Shah, et al., 2004). Desta forma, a razo que explicaria a variedade de resultados observados com relao ao desempenho dos governos aps reformas de descentralizao - ou a inadequao entre a concepo terica e os efeitos da descentralizao - passa a ser atribudo ao desenho institucional inapropriado para o caso dos pases em desenvolvimento (Shah, Thompson, & Zou, 2004). E quais seriam os desenhos institucionais adequados? (Litvack, Ahmad e Bird (1998) listam uma srie de consideraes. Dentre elas, a importncia de definies claras sobre qual nvel de governo ser responsvel pelo financiamento e proviso do servio e um marco regulatrio que contenha limites ao endividamento subnacional e incentivos para

aumentar a eficincia da arrecadao prpria, ou seja, diminuir a dependncia das transferncias intergovernamentais. A principal crtica a este tipo de interpretao refere-se ao poder do desenho institucional. Ainda que se possa concordar que as instituies importam, como reza o jargo dos neo-institucionalistas, no h absoluto consenso com relao a quais instituies produziriam resultados positivos no desempenho dos governos locais. Mais

especificamente, no h garantias de que regras institucionais produziro efeitos similares em contextos diferenciados. Alm disto, ainda que seja esperado que normatizaes que dificultem o endividamento demasiadamente elevado dos governos subnacionais ou que determinem patamares mximos de gastos produzam esse efeito, ainda assim isto no garantia de qualidade na proviso dos servios pblicos. Ainda assim, possvel dizer que, em boa medida, essa mudana na viso dos efeitos atribudos descentralizao uma resposta ao fato de que a coordenao dos governos centrais, mais especificamente, ao formular o desenho institucional de reformas de descentralizao, central para garantir eficincia e efetividade das polticas locais. Como argumentamos mais adiante, nosso entendimento que o resultado observado nas polticas municipais de educao e sade no caso brasileiro fortemente explicado pela progressiva normatizao nacional produzida desde meados da dcada de 1990. Nesse sentido, trata-se efetivamente da escolha de um desenho institucional especfico. Voltaremos a esse ponto mais adiante. Com relao crtica sobre a insuficincia da dimenso fiscal para o entendimento das formas de descentralizao, a literatura sobre o tema introduz a noo de que haveria outras duas dimenses da descentralizao, no necessariamente relacionadas umas as outras: fiscal, administrativa e poltica. Esses autores (Schneider, 2003; Treisman, 2007; Sellers & Lindstrm, 2007; O'Dwyer & Ziblatt, 2006) passam a analisar as dimenses que um pas e verificam que no h uma relao direta entre descentralizao fiscal e poltica e administrativa. Isto , essas anlises encontram pases com altos nveis de descentralizao em uma dimenso mas no necessariamente em outra. Isto implica refutar a premissa dos tericos do federalismo fiscal de que descentralizao fiscal equivale autonomia para decidir o pacote de servios pblicos a ser ofertado (Gomes, 2012).

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Do ponto de vista da anlise que desenvolvemos aqui importa observar a dimenso fiscal, que ser objeto de nosso teste emprico. A dimenso administrativa no ser tratada neste texto e como, no nosso caso, a dimenso poltica constante, ou seja, todos os municpios detm o mesmo grau de descentralizao poltica pois tm seus executivos e legislativos eleitos de forma direta -, no h razo para tom-la como um potencial fator explicativo. Do ponto de vista da capacidade fiscal, parte-se da hiptese derivada desses estudos de que municpios com maior disponibilidade de recursos apresentaro um melhor desempenho, pois teriam as condies mnimas necessrias para prover servios de qualidade. No caso da nossa anlise, esta varivel tambm relevante na medida em que a forma de financiamento das duas polticas em anlise sade e educao no Brasil so distintas. A poltica de sade ainda fortemente centralizada no governo federal pois baseia-se na transferncia intergovernamental de recursos da Unio para Estados e municpios. Com a aprovao e regulamentao da emenda constitucional da sade, no entanto, parte do financiamento das aes de sade passou a contar com recursos oramentrios dos prprios entes da federao: no caso dos municpios, 15% das receitas de impostos e transferncias e, nos Estados, 12%. Na educao bsica, o financiamento tradicionalmente dependente da capacidade fiscal de estados e municpios. Ainda que o financiamento da educao bsica seja complementada pela Unio com diversos tipos de programas (como merenda, transporte, dinheiro direto na escola etc), a regra constitucional de vinculao de receitas subnacionais ao gasto com manuteno e ensino (25% para estados e municpios) associa diretamente a capacidade fiscal com a capacidade de gasto. Desta forma, como a capacidade fiscal e, portanto, de gasto ir variar a depender da realidade local de cada municpio, podemos incorporar ao teste emprico esse potencial fator explicativo, qual seja, em que medida a riqueza de um municpio explica o resultado em educao. Em termos de normatizao nacional, essas duas polticas tambm so distintas, como discutimos adiante, ainda que parea plausvel supor que a poltica de educao tenha passado por um vigoroso processo de normatizao e financiamento nacional aps a aprovao do FUNDEB (2006) e da desvinculao dos recursos educao da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio) em 2009 aumentando os recursos disponveis do

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Ministrio da Educao -, a regulamentao do piso nacional dos profissionais da educao (2008) e outros programas que passaram a associar resultado no IDEB com transferncias de recursos. Em suma, adotamos o teste da hiptese de que o papel dos governos centrais, ou seja, a forma como est dado o desenho institucional das polticas de execuo descentralizada, influencia o resultado nacional dessas mesmas polticas. As prximas sees apresentam os dados criados para o teste emprico.

2. O modelo de anlise: um experimento natural

Este estudo foi organizado de modo a examinar o efeito das polticas pblicas e dos fatores locais sobre a relao entre pobreza e condies de sade e educao. Sua principal pergunta : que fatores institucionais favorecem que as condies de sade e educao sejam dissociadas da situao de pobreza? O Brasil um timo caso para empregar uma metodologia de experimento natural e avanar proposies acerca deste problema. Seus municpios variam consideravelmente no que diz respeito aos fatores que a literatura aponta como relevantes. PIBs municipais, capacidade fiscal, renda mdia da populao, taxas de pobreza, gasto per capita em sade e educao e o percentual do gasto municipal dedicado a estas polticas apresentam valores muito desiguais entre os municpios. Esta variao nos permitiu testar a associao entre fatores locais e condies sociais. As polticas de educao e sade, por sua vez, so universais, beneficiam principalmente os pobres e so implementadas em todos os municpios brasileiros. Por outro lado, so bastante distintas no que diz respeito s regras nacionais orientadas a afetar as condies locais da implementao. A interferncia do governo central na poltica de sade, tanto no que diz respeito ao gasto quanto s polticas a serem adotadas pelos municpios, extensiva e antecede o perodo cujos resultados observamos. Na poltica de educao, por sua vez, os municpios tradicionalmente tiveram bastante autonomia na definio das polticas a serem adotadas ao passo que suas decises de gasto foram bastante afetadas pela regulao federal (Arretche, 2010). Por outro lado, a partir de 2003, uma poltica nacional de incentivos melhoria do desempenho das redes municipais de educao foi implementada pelo Ministrio da Educao e Cultura. Assim, podemos

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empregar a distribuio territorial das condies de sade como grupo de controle para a situao da educao assim como podemos adotar a situao da educao e da sade no incio da dcada como grupo de controle para a situao social no final da dcada de 2000. Estes fatos nos permitem examinar a relao entre as condies de sade e educao e a pobreza, tomando cada municpio brasileiro como unidade de observao. Permitem tambm examinar a importncia de polticas nacionais orientadas a reduzir o efeito dos fatores locais sobre as condies sociais. Se a poltica de sade tem sido desde o final dos anos 90 orientada a interferir nas polticas e no gasto dos municpios, a poltica de educao variou ao longo da dcada de 2000 no sentido de produzir incentivos, pela via do poder de gasto do governo federal, para que os municpios melhorassem seus resultados educacionais. Para examinar a situao social dos municpios, construmos indicadores sintticos separados para as condies de sade e educao, como ser detalhado mais abaixo. Observe-se, portanto, que nossa unidade de observao a mesma para as polticas de educao e sade. Procuramos reduzir substancialmente a especulao sobre o efeito de dimenses locais no-observveis tornando nossos resultados de interesse o mais comparvel possvel. Ainda que no seja possvel comparar diretamente a situao de sade e de educao em cada municpio, dado que os indicadores de desempenho observados no so os mesmos, diferenas nos padres de desigualdade podem ser comparadas. Dado que o municpio e seus atributos so rigorosamente os mesmos, variaes no desempenho do conjunto podem ser atribudas s polticas sob anlise. Contudo, estamos cientes de que a ausncia de controles sobre as polticas estaduais, que nossos estudos anteriores revelaram ser bastante importantes (Arretche, 2000; (GOMES, 2009), bem como sobre as polticas municipais, afetam os resultados encontrados. Na linguagem dos estudos experimentais: fato que alguns dos municpios no universo estudado receberam um "tratamento adicional" ao examinado neste estudo, isto , alm das polticas nacionais, as polticas estaduais e as polticas municipais certamente tm impacto sobre as condies de sade e educao. Alm disto, tambm bastante plausvel supor que nossos resultados sejam afetados pela interferncia entre as polticas observadas, isto , uma melhora das condies educacionais afeta positivamente as condies de sade

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ou vice-versa. Nosso estudo, contudo, no testou estes efeitos. Estas limitaes metodolgicas sugerem cautela em nossas concluses.

2.1. ndice da Sade Municipal e ndice da Educao Municipal

Coletamos dados sobre as condies de sade e de educao para todos os municpios brasileiros para os trinios 2003-2005 e 2007-2009, em sade, e para os trinios 2004-2006 e 2007-2009, em educao. Este procedimento permitiu comparar a trajetria daquelas condies na dcada de 2000. Para todos os fatores examinados no estudo, trabalhamos com a mdia do trinio, de modo a evitar possveis vieses derivados do comportamento de um indicador em um ponto discreto no tempo. Com base em 10 indicadores de desempenho, construmos o ndice da educao municipal e o ndice da sade municipal. Os indicadores foram selecionados de modo a medir resultados e apenas excepcionalmente a oferta de servios. Alm disto, foram selecionados de modo a medir dimenses das condies de sade e educao que sejam afetadas pelas polticas municipais, evitando, portanto, introduzir dimenses estranhas ao tratamento produzido pelas polticas nacionais e pelas condies locais. Alm disto, a seleo de 10 indicadores visou aumentar o nmero de dimenses analisadas, de modo a evitar vis de anlise derivado do comportamento idiossincrtico de um nico indicador. Assim, o ndice municipal de sade e o ndice municipal de educao podem ser tomados como indicadores abrangentes das condies de sade e educao bsicas bem como um resultado das polticas implementadas. Cada ndice resultado da soma dos valores obtidos para cada um dos dez indicadores, cujos valores originais foram padronizados (escala de 0 a 1). Portanto, cada indicador tem o mesmo peso no modelo de anlise, como mostra a Figura 1.

14 Figura 1 Estrutura Bsica do Modelo

Indicadores Municpio 1 Municpio 2 Municpio 3 Municpio 4 Municpio 5 Municpio n 1 1,00 0,50 0,40 0,70 1,00 0,00 2 0,60 1,00 0,44 0,76 0,00 0,00 3 0,76 1,00 0,56 0,00 0,20 0,76 4 0,45 0,00 0,75 0,87 0,23 0,98 1,00 1,00 0,00 5 0,56 0,43 6 0,32 0,98 1,00 0,00 7 1,00 0,40 1,00 0,99 0,87 0,88 8 1,00 0,30 1,00 0,00 0,32 0,32 9 0,50 1,00 0,23 0,00 0,76 0,11 10 1,00 0,00 1,00 0,11 1,00 0,33 ndice Final 7,19 5,61 6,38 3,43 5,48 5,38

Nos casos em que no h informao disponvel para um determinado indicador em um dado municpio, foram adotados os seguintes procedimentos, levando-se em considerao a responsabilidade ou no do municpio pela falta de informao. Inferncia por negao tal situao ocorre apenas para os indicadores de sade. Na Figura 1, o municpio 3 no apresentou informaes aos rgos oficiais no que tange ao indicador 5. Tal fato indica que o municpio negou-se a ser avaliado pelos sistemas nacionais de informao no forneceu, por exemplo, informaes ao DATASUS. Nesta situao especfica, no clculo do ndice da sade municipal essa informao ter o mesmo efeito do que o valor 0 (zero) para o indicador padronizado especfico, uma vez que este ndice obtido a partir da soma de todos os indicadores padronizados. Inferncia por excluso h situaes em que a ausncia de informaes sobre o municpio em um indicador particular no denota disposio de no ser avaliado, mas a impossibilidade de atribuir ao municpio responsabilidade pela oferta dos servios avaliados. Tal fato exclusivo dos indicadores de educao. Na figura 1, seria o caso do municpio 5, em relao aos indicadores 5 e 6. Um exemplo desta situao seria o indicador relacionado aos alunos de 5 8 srie do ensino fundamental para um municpio que no oferece matrculas da 5 8 srie. Nesse caso, portanto, a ausncia de informao est relacionada ausncia de competncia na execuo da poltica. Nesse caso, o ndice final do municpio considera apenas o conjunto de indicadores vlidos, correspondendo a uma mdia dos valores disponveis. O ndice final 5,48 do municpio 5 foi calculado na mdia dos valores dos 8 indicadores disponveis (4,38 / 8 = 0,5475) multiplicada por 10, que o nmero total de indicadores.

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2.2. Critrios de seleo dos indicadores

Os indicadores que compem o ndice da sade municipal foram selecionados com base no fato de que os municpios so gestores dos servios bsicos de ateno sade e comprometeram-se com o Pacto de Ateno Bsica, lanado pelo Ministrio da Sade em 2006, bem como com o Pacto pela Sade, lanado em 2010-2011. Com base nesses pactos, os municpios esto comprometidos com metas relativas sade da criana, da mulher, de sade bucal, bem como de combate a doenas emergentes e endemias. Os indicadores que compem o ndice da educao municipal baseiam-se no fato de que a rede municipal de educao oferece 98% das matrculas na rede pblica do ensino infantil, bem como tem presena majoritria nas sries iniciais do ensino fundamental 64% das matrculas da rede pblica, alm de oferecer 37% das matrculas nas sries finais6. A importncia dos municpios na prestao de servios de educao e sade bsicas permite, em princpio, selecionar uma vasta variedade de indicadores. Assim, um grande conjunto de indicadores de resultados foi submetido a testes estatsticos, de modo a obtermos um conjunto de 10 indicadores. Estes testes foram: (i) de nmero de casos vlidos (univariada), para excluir indicadores para os quais as informaes disponveis comprometessem a abrangncia da avaliao; (ii) de variabilidade (univariada), para excluir indicadores cujo comportamento no Brasil apresentasse baixos coeficientes de variao; (iii) de outliers (univariada), ou casos discrepantes, para excluir indicadores cujo comportamento apresentasse valores significativos de casos desviantes; (iv) de correlao (bivariada), para excluir indicadores cujo comportamento seja similar, o que implicaria desperdcio nos esforos de avaliao, uma vez que dois indicadores poderiam avaliar a mesma dimenso; e (v) de validao conceitual, orientado a incluir ou excluir da anlise indicadores que medissem dimenses relevantes no consideradas pelos testes anteriores. Com base nestes critrios, para a rea da sade, foram selecionados os seguintes indicadores: (i) taxa de mortalidade neonatal precoce; (ii) taxa de mortalidade infantil; (iii) proporo de nascidos vivos de mes com 7 ou mais consultas de pr-natal; (iv) razo de exames citopatolgicos em mulheres de 25 a 59 anos na populao feminina nessa faixa etria; (v) cobertura vacinal tetravalente (DTP/Hib); (vi) taxa de incidncia de tuberculose;
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Dados elaborados com base no Censo Escolar de 2006.

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(vii) taxa de incidncia de dengue. Por razes de disponibilidade de dados e para respeitar o princpio de examinar diferentes dimenses da situao da sade da populao, tivemos de trabalhar com indicadores distintos. Assim, coletamos dados sobre a (viii) taxa de internao por infeco respiratria aguda (IRA) em menores de 5 anos para o trinio 20042006 e sobre o percentual de crianas menores de 5 anos com baixo peso para idade para o trinio 2007-2009. Para medir a sade adulta, coletamos dados sobre (ix) a taxa de internao por AVC (40 anos e mais) para 2004-2006 e a taxa de internao por AVC (30 a 59 anos) para 2007-2009. Finalmente, no campo da sade bucal, inclumos (x) a mdia de procedimentos odontolgicos bsicos individuais em 2004-2006 e a cobertura das equipes de Sade Bucal da Estratgia Sade da Famlia em 2007-2009. Na educao, coletamos dados sobre a rede municipal (para os anos 2003-2005 e 2007-20097), sobre (i) cobertura potencial at 6 anos; (ii) taxa de reprovao at a 4 srie do ensino fundamental; (iii) taxa de reprovao da 5 8 srie do ensino fundamental; (iv) taxa de abandono at a 4 srie do ensino fundamental; (v) taxa de abandono da 5 8 srie do ensino fundamental; (vi) distoro idade-srie at a 4 srie do ensino fundamental; (vii) proporo de escolas municipais com nota padronizada na Prova Brasil (4 srie do ensino fundamental) inferior nota mdia padronizada do Brasil; (viii) proporo de escolas municipais com nota padronizada na Prova Brasil (8 srie do ensino fundamental) inferior nota mdia padronizada do Brasil; (ix) nota mdia padronizada na 4 srie do ensino fundamental; (x) nota mdia padronizada na 8 srie do ensino fundamental.

2.3. Metodologia de Construo dos ndices Sintticos Na composio dos ndices, todos os indicadores componentes foram padronizados na escala de 0 a 1, a fim de facilitar a interpretao dos dados. Para tanto, utilizou-se a seguinte padronizao:
P V ji

V ji V j , Min V j , Max V j , Min

onde j corresponde ao nmero da varivel e i ao municpio.

Para a Prova Brasil, os dados referem-se aos exames de 2005 e 2009.

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Os valores mnimos e mximos utilizados na padronizao so apresentados na Tabela 2 (no anexo). Para boa parte dos indicadores, foram excludas as outliers inferiores e superiores, observadas na distribuio dos valores brutos do indicador, para a definio dos valores mnimo e mximo adotados na padronizao. Alm disso, de forma a verificar a evoluo temporal dos ndices sintticos dentro de uma mesma rea de poltica, adotou-se a seguinte metodologia para a definio dos valores mnimos e mximos: i) para a rea de sade, inicialmente, obtiveram-se os valores mnimo e mximo usados na padronizao de cada um dos indicadores referentes ao perodo de 2007-2009. A seguir, replicaram-se estes mesmos valores para a padronizao de cada um dos indicadores de 2004-2006. Para o perodo de 2004-2006, 3 indicadores tiveram seus valores mnimos e mximos calculados de maneira anloga aos 10 indicadores de 2007-2009. Tais indicadores so: Taxa de internao por infeco respiratria aguda (IRA) em menores de 5 anos; Taxa de internao por AVC 40 anos e mais; Mdia de procedimentos odontolgicos bsicos individuais. ii) para a rea de educao, inicialmente, obtiveram-se os valores mnimo e mximo usados na padronizao de cada um dos indicadores referentes ao perodo de 2007-2009. A seguir, replicaram-se estes mesmos valores para a padronizao de cada um dos indicadores de 2003-2005.

3. As desigualdades territoriais nas condies sociais no Brasil

A desigualdade nas condies de sade bem menos acentuada entre os municpios brasileiros do que a desigualdade no desempenho dos sistemas municipais de educao. Esta concluso pode ser visualizada nos mapas 1 a 4. Para sua elaborao, os ndices municipais de educao e sade foram distribudos em 5 intervalos de mesmo tamanho8. Os mapas 1 e 2 referem-se trajetria das condies de sade ao passo que os mapas 3 e 4 referem-se situao da educao. Na sade, valores extremos so bastante raros, ao passo que a esmagadora maioria dos municpios obteve ndices variando entre mais de 4 a 8. ndices variando entre mais de

Os intervalos considerados para os ndices foram: De 0 a 2; Mais de 2 a 4; Mais de 4 a 6; Mais de 6 a 8; Mais de 8 a 10.

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2 a 4, que expressariam condies ruins de sade, so tambm escassos. H raros municpios em que a situao de sade poderia ser considerada excelente quando comparada dos demais, assim como no h casos em que a situao de sade poderia ser considerada pssima. Esta distribuio territorial das condies de sade apresenta relativa estabilidade de 2004-2006 a 2007-2009. Os sistemas municipais de educao apresentam resultados bastante distintos. No incio da dcada de 2000, ilhas de excelncia, isto , municpios que obtiveram ndices que variam de mais de 8 a 10, estavam concentrados no estado de So Paulo. Municpios com bom desempenho, cujos ndices variavam entre mais de 6 a 8, estavam concentrados nas regies Sul e Sudeste. Em contraste, um nmero razovel de municpios, concentrados nas regies Norte e Nordeste, obtiveram notas entre mais de 2 a 4, alm do que ali tambm se encontrava um nmero expressivo de municpios com ndice menor ou igual a 2. Este padro de desigualdade se manteve ao final da dcada, ainda que o nmero de municpios com ndice menor ou igual a 2 tenha sido substancialmente reduzido, bem como o nmero de municpios com maiores valores no ndice tambm tenha aumentado. A combinao destes resultados implica que os ndices melhoraram, mas a desigualdade territorial em quase todas as regies tambm aumentou. H simultaneamente uma melhoria no desempenho da educao municipal num conjunto expressivo de municpios acompanhada de estagnao ou piora em outros, o que gera um crescimento das

desigualdades de desempenho entre os municpios, notadamente nas regies Norte, Nordeste e Sul. As trajetrias das condies de sade e de educao ao longo da dcada podem ser melhor observadas nos grficos 1 e 2, que comparam os dois perodos para os quais coletamos dados. Os municpios localizados abaixo da reta de 45 graus foram aqueles que obtiveram um ndice de desempenho em 2007-2009 inferior quele obtido no incio da dcada ao passo que municpios que melhoraram suas condies sociais esto localizados acima desta reta.

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Mapa 1 Desigualdade das Condies de Sade Brasil - 2004-2006

Mapa 2 Desigualdade nas Condies de Sade Brasil - 2007-2009

Fonte: Centro de Estudos da Metrpole Mapa 3 Desigualdade nas Condies de Educao Brasil - 2003-2005 Mapa 4 Desigualdade nas Condies de Educao Brasil - 2007-2009

Fonte: Centro de Estudos da Metrpole Fonte: Centro de Estudos da Metrpole

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Observe-se em primeiro lugar que, para ambas as polticas, boa parte dos pontos, que representam cada um dos municpios, est prxima reta. De uma maneira geral, isto indica que a trajetria, seja para melhor seja para pior, tende a ser que o municpio obtenha um ndice final prximo ao obtido no perodo anterior. Pioras ou melhoras radicais so raras, portanto. A despeito disto, como veremos, na educao, a distncia em relao reta para uma grande quantidade de municpios maior do que a distncia na sade. Alm disto, h um nmero expressivo de municpios que apresentou piora de suas condies de sade ao longo da dcada. Como nosso ndice composto por dimenses identificveis, pudemos identificar que esta piora foi puxada basicamente pela expanso das taxas de incidncia de dengue. Na educao municipal, por outro lado, o nmero de municpios que melhorou seu desempenho muito maior do que os que pioraram, confirmando as evidncias dos mapas 3 e 4. Este resultado, por sua vez, explicado pela melhora no desempenho em diversos componentes do ndice. Ao longo da dcada, (i) aumentou a cobertura potencial at 6 anos (isto , a taxa de atendimento municipal a crianas at esta faixa etria); (ii) caiu a taxa de abandono at a 4a. srie do ensino fundamental; (iii) reduziu-se a proporo de escolas com nota padronizada na Prova Brasil (8a. srie do ensino fundamental) inferior nota mdia padronizada do Brasil e (iv) aumentaram as notas mdias padronizadas da Prova Brasil na 4a e na 8a. sries do ensino fundamental. Por fim, (v) caiu a taxa de reprovao at a 4a. srie do ensino fundamental e (vi) diminui a taxa de abandono da 5a. a 8a. srie do ensino fundamental. Em suma, a trajetria de melhora do desempenho do sistema municipal de educao ao longo da dcada resultado de melhora em diferentes componentes do ndice, melhora que se distribui desigualmente entre os municpios.

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Grfico 1 Condies de sade nos municpios brasileiros Comparao 2004-2006 e 2007-2009 = 0,580

Grfico 2 Condies de educao nos municpios brasileiros Comparao 2003-2005 e 2007-2009 = 0,872

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Nossos resultados deixam margem a pouca dvida. Construmos uma medida abrangente (isto , que observa diferentes aspectos) das condies de sade e educao no Brasil. Conclumos que a desigualdade das condies de sade na dcada de 2000 era bem menos acentuada do que a desigualdade na educao infantil e fundamental, que so dimenses da situao educacional que esto sob responsabilidade dos municpios. Esta desigualdade territorial no desempenho das polticas no se alterou consideravelmente ao longo da dcada de 2000. Na verdade, a melhora dos indicadores educacionais foi acompanhada do aumento da desigualdade nas condies educacionais entre os municpios de quase todas as regies do pas.

3.1. Desigualdade territorial, pobreza e fatores locais

Certamente esta desigualdade territorial das condies sociais no pode ser tributada exclusivamente s condies locais. A razo evidente. Para cada perodo observado, os municpios so os mesmos. No possvel comparar diretamente o ndice de sade de um municpio com seu ndice de educao, porque as dimenses observadas no so as mesmas. Logo, h uma amplo conjunto de dimenses no-observadas que afetam os resultados encontrados. Entretanto, o fato de que desigualdade territorial to divergente seja apresentada pelas duas polticas, para as mesmas unidades de observao em um mesmo momento no tempo, indica que parte da divergncia de resultados pode ser imputada s polticas. Esta concluso pode ser confirmada observando a relao entre condies econmicas da populao e as condies sociais dos municpios. O Grfico 3 apresenta os coeficientes de Gini da renda domiciliar per capita e do percentual dos pobres em 20109 e nossos ndices de condies sociais. Assumimos que os municpios brasileiros so uma populao (portanto, cada unidade um individuo) e calculamos os coeficientes de desigualdades dos valores obtidos para cada indicador.

A base de dados o Censo Demogrfico de 2010.

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Grfico 3 Desigualdades Territoriais, Renda, Educao e Sade Coeficientes de Gini Brasil

0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000 Renda Percentual de ndice ndice Domiciliar Pobres (2010) Municipal de Municipal de Per Educao Sade (2007capita(2010) (2007-9) 2009) Brasil

A desigualdade entre os municpios, no que diz respeito renda domiciliar per capita alta (0,252). Maior discrepncia ainda encontrada no tocante ao percentual de pobres (0,263). Isto significa que as condies econmicas dos domiclios nos municpios brasileiros variam muito. A desigualdade de renda domiciliar e a desigualdade de presena de pobres bastante acentuada. Municpios com populao mais rica e com menos pobres co-habitam o territrio nacional com municpios com populao muito mais pobre e maior contingente de pobres. Entretanto, esta desigualdade nas condies econmicas da populao no se traduz diretamente em desigualdade das condies sociais. A desigualdade entre os municpios brasileiros no que diz respeito ao desempenho dos sistemas municipais de educao inferior quela encontrada para a renda (=0,188). E a desigualdade territorial das condies de sade ainda menor (=0,100). Claro est que no estamos afirmando que no h desigualdade territorial, posto que, para nenhum indicador, o coeficiente de Gini igual a zero, situao esta que corresponderia ausncia de desigualdades. Entretanto, h algo nas polticas de educao e sade que faz com que seu desempenho no seja um reflexo direto das condies

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econmicas da populao. Mais que isto, h algo na poltica de sade que torna ainda mais limitado este efeito. Nossos resultados indicam claramente que a presena de uma elevada taxa de pobres est negativamente associada ao desempenho dos sistemas municipais de educao, ao passo que este efeito bem mais limitado nas condies de sade. Este pode ser observado nos grficos 4 e 5, que apresentam a relao entre nossos ndices de sade e educao (em 2007-2009) e o percentual de pobres em 2010.

Grfico 4 ndice Municipal de Sade (2007-2009) versus Percentual de pobres (2010) = -0,378

25 Grfico 5 ndice Municipal de Educao (2007-2009) versus Percentual de pobres (2010) = -0,811

No caso do ndice de sade, no existe uma relao bem explcita quando se compara o desempenho da poltica e o percentual de pobres no municpio. Existem municpios com altos valores no ndice e percentuais de pobres pequenos e grandes, bem como possvel observar municpios com baixo desempenho no ndice e percentuais de pobres ora pequenos ora grandes. J no que tange educao, conforme aumenta o desempenho da poltica no municpio, a tendncia que diminua o percentual de pobres, e vice-versa. Desta forma, pode-se considerar que, na prtica, os municpios em melhor situao so aqueles que apresentam simultaneamente uma boa condio econmica (dada pelo baixo percentual de pobres) e boas condies educacionais. Nossos clculos tambm indicam que h fraca correlao entre o PIB per capita mdio dos municpios e as condies sociais descritas por nossos ndices. Isto significa que a riqueza gerada no municpio no apresenta relao direta com as condies da sade bsica e da educao fundamental e infantil. Mais uma vez, h evidncias de que h fatores externos ao municpio que esto associados ao desempenho dos sistemas municipais de educao e sade.

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Nossos clculos tambm indicam fraca correlao entre os ndices de sade (principalmente) e educao e o gasto mdio per capita bem como o percentual de gasto nestas polticas em relao ao gasto total do municpio, no trinio de interesse. Este resultado, entretanto, deve ser tomado com bastante cautela. No autoriza afirmar que estes fatores no tm qualquer relao com as condies de sade e educao. Faz todo o sentido supor que as condies sociais no momento presente sejam pelo menos parcialmente explicadas por gastos realizados no passado. Logo, a expectativa de uma relao linear entre gasto e resultado em um mesmo momento no tempo irrealista. A dificuldade metodolgica para avaliar a importncia desta relao, contudo, consiste em determinar seu lag temporal. Mais que isto, razovel supor que este ltimo tambm seja afetado pelas condies do municpio -- taxa de pobres, condies sanitrias, instalaes de sade, etc. Alm disto, sabemos, mais uma vez graas influncia da contribuio seminal de Esping-andersen (1985, 1990) para os estudos comparados em polticas pblicas, que gasto no uma proxy confivel de polticas, ao passo que estas ltimas so condio necessria para entender os resultados da ao dos governos. Como veremos mais abaixo, a poltica de sade implementada de forma descentralizada no Brasil, mas implementada sob regulao e superviso do Ministrio da Sade. Como resultado, os programas municipais so razoavelmente similares no que diz respeito ao desenho. O mesmo no pode ser dito, contudo, em relao poltica de educao. Programas municipais podem variar a cada nova gesto bem como as polticas estaduais constituem um tratamento adicional s polticas federeis. O mesmo pode ser dito com relao forma de financiamento destas polticas. Ao passo que as polticas de sade so fortemente financiadas pela Unio numa lgica de transferncia de recursos per capita, o oramento municipal para a educao ainda majoritariamente dependente da receita disponvel em cada municpio. Desta forma, seria plausvel supor que, no caso da educao, h maior liberdade de gerir o sistema municipal de educao com relao s formas de atendimento em que os agentes fariam um clculo entre a capacidade de gasto existente e nmero ideal de alunos a serem atendidos em cada localidade. Assim, a nosso juzo, compreender a importncia do gasto para as condies sociais requer estudos qualitativos que investiguem um conjunto de mltiplos fatores bem como sua evoluo no tempo.

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De todo modo, a baixa correlao entre o PIB municipal e seus ndices de educao e sade, combinada aos resultados encontrados para a relao entre pobreza e situao social indica que fatores externos s condies econmicas do municpio explicam (pelo menos parcialmente) a desigualdade territorial nas condies sociais. A prxima seo apresenta uma interpretao acerca do impacto do papel regulador e redistributivo da Unio sobre a desigualdade territorial das condies de sade e educao.

4. Polticas nacionais de sade e educao

Nossa interpretao de que uma das razes pelas quais encontramos baixa correlao entre PIB municipal e condies de sade e educao diz respeito ao impacto redistributivo das transferncias constitucionais sobre a receita disponvel dos municpios brasileiros. O Grfico 6 apresenta os coeficientes de Gini para a receita tributria dos municpios brasileiros bem como para diferentes fontes de transferncia. Mais uma vez, assumimos os municpios brasileiros como uma populao de indivduos e calculamos a desigualdade de receita entre eles, caso contassem apenas com recursos arrecadados diretamente no municpio (arrecadao prpria) bem como o impacto de diferentes transferncias sobre esta desigualdade original. Caso os municpios brasileiros contassem apenas com sua receita de arrecadao prpria, a desigualdade entre eles seria ainda mais escandalosa do que a desigualdade de renda da populao brasileira. Este coeficiente de Gini tenha declinado ao longo da dcada, passou de 0,604 em 1998, aumentou ligeiramente no incio da dcada de 2000 para obter 0,482 em 2008. As transferncias do Fundo de Participao dos Municpios reduzem substancialmente esta desigualdade original. Sua entrada nos cofres municipais reduz o coeficiente de Gini das receitas municipais para valores prximos a 0,300 (obtido pela soma do FPM com a arrecadao prpria). As transferncias condicionadas para as polticas municipais de sade e educao ganharam crescente impacto na reduo das desigualdades de receita. Em 1998, as transferncias do SUS reduziam o coeficiente de Gini para 0,539 (arrecadao prpria + SUS) ao passo que as transferncias do FUNDEF reduziam o coeficiente de Gini para 0,407(arrecadao prpria + transferncias do FUNDEF). Em 2008, o impacto destas transferncias era muito maior. A entrada dos

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recursos do SUS reduzia o coeficiente de Gini das receitas para 0,330, ao passo que as transferncias do FUNDEB reduziam o coeficiente de Gini das receitas municipais para 0,235.

0,700

Grfico 6 Desigualdades de Receitas por Fonte Municpios Brasileiros - 1998-2008 (nominal, sem outlier)

Coeficiente de Gini

0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Receita total AP + ICMS/IPVA

Arrecadao Prpria AP + Educao

AP + FPM AP + SUS

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

Elaborao: Centro de Estudos da Metrpole

As regras do sistema fiscal brasileiro, em particular das transferncias, so bastante controversas. Nossa constatao no implica uma defesa das regras de alocao de recursos. Implica apenas afirmar que o principio redistributivo que as rege cuja regra de alocao pode ser modificada tem impacto importante na reduo das desigualdades territoriais de receita. nossa interpretao que este resultado contribui para a baixa correlao entre PIB municipal e condies sociais nos municpios, posto que temos evidncias claras de que a desigualdade de gasto entre os municpios brasileiros seria muito maior caso estes contassem apenas com suas prprias receitas. O fato de que, uma vez efetuadas todas as transferncias, o coeficiente de Gini estivesse no patamar de 0,244 em 2008 tem impacto sobre a capacidade dos municpios financiarem suas polticas de sade e educao.

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A reduo das desigualdades de receita, contudo, no parece ser condio suficiente para a reduo das desigualdades sociais. Por que, dadas as mesmas desigualdades de receita, as polticas de educao e sade apresentam desigualdade territorial to distinta? Na verdade, ao longo da dcada de 2000, as transferncias para educao tiveram maior impacto redistributivo do que as transferncias da sade. Alm disto, a vinculao de recursos para educao (25% da receita total dos municpios) destina maior volume de recursos para esta poltica do que para a sade (cuja vinculao constitucional de recursos de 15% das receitas municipais). Por fim, a vinculao de recursos para educao data do inicio da dcada de 80, com a aprovao da Emenda Calmon, ao passo que a vinculao de recursos para sade passou a vigorar a partir de 2000. Se capacidade de gasto fosse condio suficiente para bom desempenho das polticas, deveramos que a desigualdade em educao fosse mais limitada do que na sade. A aprovao de medidas redistributivas na educao ao longo da dcada de 2000 tambm pode ser observada numa srie de polticas que passam a vincular parte dos recursos da educao capacidade de atendimento (FUNDEF, FUNDEB e os vrios programas financiados pelo Ministrio da Educao, como merenda escolar, dinheiro direto na escola, transporte escolar etc). Estes desenhos institucionais do um carter mais redistributivo a essa poltica, especialmente no caso do FUNDEB que, alm de ter expandido as transferncias baseadas na lgica per capita do ensino fundamental para toda a educao bsica (inclusive creches), tambm aumentou consideravelmente o volume de recursos relativamente ao quantitativo proporcional ao FUNDEF. Ainda que se observe uma reduo na desigualdade de gasto na educao, os nossos dados mostram que, contraditoriamente, a poltica educacional no tem sido capaz de diminuir a desigualdade com relao qualidade da educao entre as redes municipais de ensino do pas. De forma quase contraditria, tem aumentado a desigualdade em termos de desempenho. Isto quer dizer que a reduo na desigualdade de gasto em educao no se reflete automaticamente em reduo da desigualdade de resultados. Assim, se gasto fosse condio suficiente para explicar desempenho de polticas, deveramos esperar que as desigualdades em educao fossem menos acentuadas do que a desigualdade em sade. Isto efetivamente rejeita a hiptese de que a capacidade fiscal dos governos condio suficiente para produzir polticas mais eficientes e efetivas. Por fim,

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como explicar a melhora das condies de educao na segunda metade da dcada de 2000? Esta no pode ser explicada pela prpria educao, posto que esta uma constante. Uma possvel explicao a estratgia de aumento da qualidade de ensino estabelecida pelo Ministrio da Educao ao final da dcada de 2000. A aprovao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (2007) cria o IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica) e estabelece metas de qualidade da educao a serem atingidas por todas as escolas at 2022. Trata-se de um ndice que combina o resultado da Prova Brasil com taxas de rendimento (aprovao), isto , as escolas devem simultaneamente melhorar o desempenho de seus alunos sem reprov-los ou induzir o abandono escolar, que pesam negativamente na composio do ndice. No apenas os municpios firmaram um pacto para atingir tais metas como tambm as escolas foram premiadas (com recursos da Unio) quando atingem ou mesmo superam tais compromissos. possvel, portanto, que essa poltica tenha de fato incentivado as escolas e redes municipais de ensino a repensar suas estratgias de melhorar o desempenho escolar de seu alunado e seja possivelmente um fator explicativo para a melhora substantiva no resultado da educao observado em nossos dados. Isto, por outro lado, pode tambm explicar o aumento da desigualdade de desempenho, isto , as escolas que conseguem melhorar seus resultados so premiadas com bnus extras mas haveria um conjunto de municpios ou, ainda, de escolas no interior de municpios que experimentam dificuldades para melhorar o desempenho de seus alunos. Nossa hiptese que so as localidades com maior presena de populao pobre as que tm maior dificuldade em melhorar o desempenho de seus alunos. Isto seria reforado pelo fato concomitante de progressiva universalizao do acesso educao pr-escolar e ensino fundamental no mesmo perodo, inclusive com a obrigatoriedade de matrcula aos 6 anos de idade (2005) e o ensino obrigatrio de 4 a 17 anos (em 2009), que introduz um novo contingente de alunos advindos de famlias pobres ou muito pobres, com todas as deficincias socioeconmicas que so consensualmente entendidas como centrais para explicar o desempenho escolar de indivduos. Ainda que tal hiptese necessite de teste, se tal argumento parece vlido, seria razovel dizer que h uma ausncia de uma poltica especfica para escolas que tem um contingente significativo de alunos pobres ou muito pobres. Visto dessa tica, passa a ser esperado que essas escolas tenham maior dificuldade em melhorar o desempenho escolar de

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seus alunos a despeito da existncia de uma srie de incentivos nacionais para a promoo da qualidade do ensino e de diminuio das desigualdades na capacidade de gasto dentre os municpios brasileiros.

Consideraes Finais Nossos resultados indicam que a reduo das desigualdades nas condies sociais no pode ser derivada diretamente das instituies polticas formais. No podemos afirmar que o federalismo brasileiro explique as desigualdades territoriais nas condies sociais. Sendo este uma constante, no pode explicar o desigual e mutvel padro territorial de desigualdade nas condies de sade e educao na dcada de 2000. A ateno bsica sade, executada pelos municpio, mostra um nvel de desigualdade territorial menor em comparao educao municipal bsica. Alm disto, na educao, esta desigualdade se acentuou ao longo da dcada de 2000, a despeito de uma melhora expressiva no desempenho dos sistemas municipais de educao. Alm disto, as condies sociais guardam fraca correlao com o percentual de pobres dos municpios, ao passo que na educao esta correlao significativa e negativa, isto , quanto maior o percentual de pobres, pior o desempenho da educao municipal. Alm da pobreza, a capacidade fiscal ou de gasto dos municpios no parece ser um fator explicativo do desempenho dos governos municipais em ambas as polticas. Temos evidncias para propor uma explicao alternativa explicao que d nfase s instituies formais. Reduo das desigualdades resultado de polticas desenhadas para tal fim. A discrepncia de resultados seria explicada, por um lado, pelo papel redistributivo da Unio, que opera reduzindo desigualdades de receita derivadas da capacidade de arrecadao prpria dos municpios. O papel redistributivo da Unio tem produzido, via Fundo de Participao e transferncias vinculadas s polticas de educao e sade, diminuio da desigualdade na capacidade de gastos dos governos municipais brasileiros. Por outro lado, o desenho nacional das polticas, em particular, a capacidade da Unio induzir o empenho dos municpios em melhorar seus indicadores sociais. Na sade, desde o fim da dcada de 90, a Unio tem induzido que os municpios prestem servios de ateno bsica, desempenho este a respeito da qual so sistematicamente avaliados. Na educao, uma srie de normas federais que produziu uma

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redistribuio dos recursos da educao ao estabelecer critrios de distribuio atrelados s matrculas. Dito de outra forma, polticas como o FUNDEF e FUNDEB ou, ainda, programas como a merenda e transporte escolar dentre outros desvinculam a dependncia de capacidade fiscal de um municpio do atendimento da demanda por vagas nas escolas. Por outro lado, a adoo de metas de aumento da qualidade do ensino nas escolas por meio do IDEB e do Pacto pela Educao tambm tem surtido efeito na melhora da qualidade educacional ofertada pelos municpios brasileiros. Entretanto, apesar dos avanos verificados na qualidade da educao ao final da dcada e em comparao ao perodo anterior -, a desigualdade de resultados cresceu. Trata-se certamente de um resultado inusitado, porm esperado, haja vista que as polticas de educao mais recentes parecem ter sido bem-sucedidas em incentivar a melhoria do ensino, e muitas escolas tm conseguido aproveitar essa oportunidade, porm um conjunto no desprezvel de municpio no consegue o mesmo feito. No temos como responder, neste momento, o que explicaria isto, ou seja, quais so as dificuldades encontradas. Porm, a hiptese de maior presena da populao pobre como um potencial fator explicativo parece ser plausvel.

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Tabela 2 Valores para a Padronizao dos Componentes dos ndices Indicadores Sade Taxa de mortalidade neonatal precoce Taxa de mortalidade infantil Proporo de nascidos vivos de mes com 7 ou mais consultas de prnatal Proporo de crianas menores de 5 anos com baixo peso para idade (2007-2009) Taxa de internao por Infeco Respiratria Aguda (IRA) em menores de 5 anos (2004-2006) Taxa de internao por AVC (2007-2009) Taxa de internao por AVC (2004-2006) Cobertura das equipes de Sade Bucal da Estratgia Sade da Famlia (2007-2009) Mdia de procedimentos odontolgicos bsicos individuais Razo de exames citopatolgicos em mulheres de 25 a 59 anos na populao feminina nesta faixa etria Cobertura vacinal tetravalente (DTP/Hib) Taxa de incidncia de tuberculose Taxa de incidncia de dengue Educao - rede municipal Cobertura potencial at 6 anos Taxa de reprovao at a 4 srie do ensino fundamental Taxa de reprovao da 5 8 srie do ensino fundamental Taxa de abandono at a 4 srie do ensino fundamental Taxa de abandono da 5 8 srie do ensino fundamental Distoro idade-srie at a 4 srie do ensino fundamental Proporo de escolas municipais com nota padronizada na Prova Brasil (4 srie do ensino fundamental) inferior mdia padronizada do Brasil Proporo de escolas municipais com nota padronizada na Prova Brasil (8 srie do ensino fundamental) inferior mdia padronizada do Brasil Nota Mdia Padronizada na 4 srie do ensino fundamental na Prova Brasil Nota Mdia Padronizada na 8 srie do ensino fundamental na Prova Brasil Em % Em % Em % Em % Em % Em % Em % 10,73 0,00 0,00 0,00 0,00 0,40 0,00 70,70 30,13 33,13 9,57 24,83 59,83 100,00 Unidade Parmetros para o clculo Mnimo Em 1.000 nascidos vivos Em 1.000 nascidos vivos Em % Em % Em 1.000 pessoas de 0 a 4 anos Em 10.000 pessoas de 30 a 59 anos Em 10.000 pessoas de 40 anos e mais Em % Em % Em 100.000 pessoas Em 100.000 pessoas 0,00 0,00 1,25 0,00 0,00 0,00 0,00 0,37 0,00 0,00 69,92 0,00 0,00 Mximo 21,50 34,47 100,00 10,28 74,74 18,14 94,03 224,11 2,08 0,49 143,05 76,84 606,07

Em % -

0,00 2,74 2,67

100,00 7,52 6,28