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EL NUEVO SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO DE EL SALVADOR

MSc. Saúl Castelar

(Trabajo aceptado y presentado en el XII Congreso Latinoamericano de Transporte Público,

CLATPU 2003, realizado en Bogotá, Colombia)

Introducción

El transporte colectivo de pasajeros representa la principal opción para trasladarse de un

lugar a otro para la mayoría de salvadoreños. Aproximadamente un 70% de todos los viajes

motorizados en el país se realizan en vehículos del transporte público. Dicho servicio se ha

caracterizado por una marcada ineficiencia operativa, que ha sometido al usuario a un servicio de

frecuencia irregular, unidades viejas y maltratos por parte de motoristas, quienes además

representan un peligro en las vías de circulación por su irresponsable forma de conducir. Un

aproximado de 12000 unidades de transporte colectivo conforma la flota circulante del sistema de

transporte de El Salvador, de los cuales 35 % corresponde a microbuses (30 asientos o menos) y

el 65% son autobuses. Los autobuses registran una ocupación media de 32 pasajeros por unidad

(según datos del Ministerio de Obras Publicas, Transporte y Desarrollo Urbano). El servicio de

transporte público ha sido prestado además por operadores atomizados, que han sido propietarios

individuales de unidades de transporte y se han preocupado marginalmente por el estado de las

mismas. La mayoría de operadores ha obviado aspectos organizativos con otros operadores en la

misma ruta, generándose en mucha ocasiones competencias por pasajeros al realizar recorridos.

Esta forma de administración individual redunda en una carencia total de organización en el sector,

así como en un exceso de unidades circulando, con su consecuente impacto ambiental negativo,

aumentos en la congestión de las vías urbanas, aumento en los niveles de accidentes, y una

cantidad de veh-km. recorridos excesiva e innecesaria. La administración individual es también un

obstáculo a la renovación de la flota rodante, pues en la mayoría de casos no existen las garantías

suficientes para poder acceder a financiamiento para tal fin.

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Por mucho tiempo, este funcionamiento fue tolerado por los operadores debido al sistema

de subsidio al transporte que mantenía el gobierno salvadoreño. Dicho sistema garantizaba al

operador una determinada cantidad de diesel mensual, basada en un número mínimo de viajes

realizados, independiente del número de pasajeros movilizados en los mismos. El funcionamiento

del sistema de subsidio propiciaba la falta de interés de los operadores en funcionar de forma

eficiente al mismo tiempo que permitía la corrupción por parte de quienes administraban la entrega

del diesel.

El subsidio al diesel, que representaba para el estado una erogación de 36 millones de

dolares anuales, fue eliminado en noviembre del 2001, marcando el primer paso en una serie de

eventos dirigidos hacia la implementación de un plan de reestructuración y modernización

denominado Nuevo Sistema de Transporte Público de El Salvador.

El Nuevo Sistema de Transporte Publico (NSTP) tenía como premisa principal ajustar la

oferta de transporte colectivo a la demanda del mismo, garantizando al usuario un servicio

ordenado, seguro y eficiente. Adicionalmente al retiro del subsidio, se inició la etapa de recepción

de solicitudes de los operadores para su incorporación al nuevo sistema. Para llevar adelante el

proyecto, se realizaron estudios de demanda de viajes, en particular en el área metropolitana de la

capital, San Salvador, para determinar la cantidad óptima de vehículos que debía operar en cada

una de las rutas de transporte colectivo existentes. Se elaboraron planes de operación para cada

una de las aproximadamente 750 rutas del país, que establecían horarios de inicio y fin de labores,

así como las frecuencias de operación a lo largo del día. Todas estas actividades fueron

realizadas a través del Viceministerio de Transporte, que es la entidad gubernamental encargada

de normar el transporte colectivo del país. El Viceministerio fue creado en 1993, como una

dependencia del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Desarrollo Urbano.

Los principales objetivos del NSTP eran los siguientes:

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• Proponer una organización eficiente del sistema integrado de TC de pasajeros

• Viabilizar los deseos de los usuarios del TC de pasajeros en referencia a las rutas de

transporte.

• Mejorar las estructuras organizativas para el mejoramiento de la prestación y administración

del servicio del gremio empresarial del TC de pasajeros, tomando en consideración las

condiciones locales así como las sugerencias propuestas en diversos estudios realizados por

el Ministerio de Obras Públicas.

• Planificar los cambios operativos necesarios de acuerdo con la estructura organizativa

recomendada para el sistema integrado del TC de pasajeros.

• Establecer las acciones necesarias tendientes a la priorización de la circulación de las

unidades del TC en la red vial.

• Diseñar un sistema de tarifas adecuado a la organización propuesta y acorde a las

condiciones locales.

• Calcular los costos de operación para los distintos tipos de servicios de TC existentes y

proponer manuales de costos.

• Formular propuestas y establecer acciones para el mejoramiento del rendimiento y

aprovechamiento de la flota rodante con el reemplazo de las unidades que así lo requieran.

• Establecer las acciones tendientes a mejorar el servicio ofrecido en las terminales y/o metas

de TC urbano e interdepartamental, así como la reubicación de metas, con el objeto de

mejorar el nivel de los servicios prestados.

Se elaboró un contrato de concesión de explotación de ruta por primera vez en la historia del

país, ya que en el pasado se habían entregado permisos de operación individuales, con una
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duración de un año en el mejor de lo casos, que no garantizaban al operador la continuidad dentro

del servicio de transporte, ni permitía a los mismos proyectarse en el tiempo para realizar

inversiones planificadas. Vale la pena aclarar que la Ley de Transporte Terrestre, Transito y

Seguridad Vial, establece que el servicio público de transporte colectivo, solo puede ser prestado

por los particulares en virtud de una concesión. Asimismo, la Ley de Adquisiciones y

Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), incluye entre los contratos que puede

celebrar la administración pública (a la que pertenece el órgano ejecutivo) la concesión de servicios

públicos. La ley exige la firma de un contrato de concesión, para que los particulares puedan

prestar un servicio público, con el objetivo de garantizar condiciones adecuadas de prestación del

servicio a la población.

Siendo el transporte colectivo un servicio público, el Viceministerio de Transporte está

obligado por ley a dar cumplimiento a las anteriores disposiciones legales.

El permitir la prestación del servicio en condiciones diferentes a las exigidas por la ley,

implica una violación a la Constitución de la República, que recoge el principio de legalidad.

El primer contrato de concesión fue firmado en Marzo del 2002. El contrato desarrollado

para el plan NSTP contemplaba una concesión de la explotación del servicio de transporte

colectivo por un periodo de 5 años prorrogables y definía requisitos para los operadores que

debían cumplirse para continuar prestando el servicio, entre ellas:

Mantener las unidades en condiciones adecuadas de operación y utilizar únicamente

unidades menores de 15 años de vida. (El promedio de edad de los autobuses de transporte

colectivo está por encima de los 20 años, según los registros del Viceministerio de Transporte).

Obtener un seguro de daños contra terceros

Cumplir y respetar los horarios establecidos en los planes operativos.

Realizar únicamente el recorrido autorizado.

Capacitar a debidamente a los motoristas de las unidades.

El contrato también contenía un régimen sancionatorio con reglas claras sobre las distintas

faltas y su respectiva sanción.

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La implantación del contrato promovió adicionalmente la asociatividad entre operadores de

una misma ruta, quienes formaron sociedades anónimas, así como otros tipos de agrupaciones

como cooperativas de transporte, para operar bajo el esquema del plan. El gobierno de la

República, a través del Viceministerio de Transporte, realizó diversos seminarios para asesorar a

los nuevos operadores en materia de asociatividad, y administración de empresas de transporte

colectivo. El gobierno promovió un plan para subsidiar la compra de nuevas unidades a través de

la reducción de las tasas de interés de los créditos obtenidos por los operadores para dicho fin. Los

contratos de explotación se firmaron con operadores antiguos, quienes a través de su inscripción al

registro de potenciales concesionarios, demostraron interés por operar bajo las nuevas condiciones

exigidas por el gobierno. Toda ruta nueva que se determine necesaria en el sistema de transporte

colectivo, entrará en un proceso de concurso público para determinar su concesionario.

Avances

La promoción del plan consiguió que cerca del 65% de las rutas del país se incorporaran al

NST. Varias de estas rutas, redujeron la cantidad autorizada de unidades, con el objeto de facilitar

la eficiencia operativa, y en muchos casos, iniciaron procesos de renovación de unidades. Más allá

de las unidades nuevas que los usuarios salvadoreños comenzaron a notar en el sistema, hubo

rutas que experimentaron los beneficios de operar integralmente, con visión de empresa, el

negocio que por años ha tenido un enfoque individual y poco eficiente. A finales del 2003, existían

cerca de 7 mil unidades de transporte colectivo debidamente registradas las cuales corresponden a

920 contratos de concesión firmados en todo el país.

Dificultades
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El sector transporte de El Salvador se ha caracterizado por la operación de gremiales de

operadores las cuales han presentado en muchas ocasiones una fuerte oposición a las propuestas

del gobierno relativas al sector. Dichas entidades, en la mayoría de casos persiguen mantener el

control que sobre el sector han ejercido y consideran que el plan del NST representa una amenaza

a sus intereses particulares. Es así como estas entidades, que en épocas recientes vieron reducido

el control que ejercían sobre el sector, iniciaron una serie de acciones destinadas a detener la

implementación del NST. Muchos operadores, alentados por las gremiales, iniciaron procesos

legales en contra del Viceministerio de transporte acusándoles de violar su derecho al trabajo y

forzarlos a firmar contratos de concesión para poder obtener permisos de operación. Alrededor de

2500 amparos fueron recibidos por la Corte Suprema de Justicia de El Salvador y la misma se

pronunció obligando al Viceministerio a no exigir a estos operadores ningún tipo de requisitos y a

permitir su operación en el sistema de transporte mientras se pronuncia definitivamente al

respecto. De igual manera, se prohibía al Viceministerio licitar o modificar en cualquier manera las

rutas de personas que presentaron amparo. Ha pasado ya casi un año, y todavía no se sabe

cuándo emitirá la Corte un fallo definitivo sobre las personas que se ampararon protestando el plan

del Nuevo Sistema.

El poder judicial no fue el único buscado por operadores que no compartían la visión del

plan para objetar las medidas propuestas por el nuevo sistema. La Asamblea Legislativa de El

Salvador, también ha favorecido los intereses de estos operadores, emitiendo una serie de

decretos que han afectado negativamente las intenciones del gobierno por regular el sector

transporte y por aumentar la calidad general del servicio del transporte público. Una de las últimas

de estas iniciativas finalizó con la publicación en Junio del 2003 del decreto 1220, en el cual se

condonó una deuda de más de 8 millones de dólares que el sector de transporte público tenía en

concepto de violaciones a las normativas de tránsito del país (correspondientes a más de 870 mil

multas de tráfico) y además se obligó al Viceministerio de Transporte a entregar permisos de

operación a todo operador que compruebe la posesión de una autorización para prestar el servicio
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en el pasado. Esta última acción, invalida requisitos previos para poder entregar permisos, como lo

eran las revisiones técnicas vehiculares, que permitían controlar de alguna manera las condiciones

mecánicas de operación de las unidades que entraban al servicio de transporte público del

Salvador. También se ha emitido un decreto, el cual actualmente está en fase de revisión, que

pretende aumentar la vida útil de las unidades de transporte colectivo de 15 a 30 años.

Retos

Resulta evidente que las últimas decisiones tomadas por el poder judicial y el legislativo

afectan negativamente la implementación del plan Nuevo Sistema de Transporte Público. Sin

embargo, para continuar con los avances del nuevo sistema es necesario fortalecer el apoyo que

hasta ahora se ha proporcionado a los empresarios que han adoptado practicas empresariales

para la administración de sus flotas de unidades, y es necesario fomentar la asociatividad a niveles

que vayan más allá de una sola ruta de transporte publico, promoviendo la integración de rutas que

operan en un mismo sector, con el objeto de conformar paquetes operativos que puedan alcanzar

mayores niveles de eficiencia, lograr mayores economías de escala y una organización sectorial

orientada empresarialmente que les permita obtener mayores beneficios en general.

Es también necesario fortalecer el aparato de verificación del cumplimiento de los

compromisos adquiridos por los operadores al firmar su contrato de concesión. El adecuado control

de cada uno de los concesionarios es importante, particularmente en las etapas iniciales para

evaluar los avances de cada concesionario y atender sus necesidades, así como para poder

corregir los diferentes problemas originados de poner en marcha una manera distinta de operar el

transporte colectivo. Todo parece indicar que temporalmente se contará en El Salvador con dos

sistemas paralelos en el sector transporte, uno que pretende adoptar lineamientos de operación

distintos, y otro que se resiste a desechar las prácticas del pasado. La situación para el

Viceministerio de Transporte se torna más difícil pues deberá encontrar formas adecuadas de

mantener los avances hasta ahora logrados con la iniciativa del plan de modernización del sector.
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Existen muchos estudios que indican la necesidad imperante de alternativas de transporte

de mayor capacidad, a efecto de poder enfrentar la demanda creciente por este servicio con las

limitantes viales del país. El gobierno, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, ha

comenzado ya el proceso para estudiar alternativas de transporte masivo para el área

metropolitana de San Salvador, capital del país, que concentra casi al 40% del total de la población

nacional. Dichos estudios pretenden modificar la estructura radial predominante de rutas por

corredores principales de transporte masivo y un sistema de líneas alimentadoras.

Será necesario para lograr alcanzar los objetivos del NSTP y los de iniciativas más

ambiciosas como el establecimiento de sistemas de transporte masivo, que el gobierno implemente

políticas de consenso público. Parece ser que la opinión pública, que está consciente de las

deficiencias de los actuales servicios de transporte, será clave para que el país pueda contar con el

sistema de transporte seguro, ordenado y eficiente los salvadoreños merecen. Estudios realizados

por el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Desarrollo Urbano predicen el colapso del actual

sistema de transporte de El Salvador para cerca del año 2015, de mantenerse las condiciones

operativas actuales y muchos de los operadores actuales reconocen que operan con pérdidas

considerables. Será necesario un mayor grado de diálogo y consenso entre el gobierno y los

operadores para consolidar un sistema que pueda hacer frente efectivamente a las crecientes

demandas de viaje de los salvadoreños. De no realizarse dicho acercamiento podrían las

circunstancias del transporte convertirse en un serio impedimento para el desarrollo del país.

“De mil docientas personas entrevistadas, mil trecientas dijeron que eran los buseros prepotentes, que sin
importarles su prójimo, le echan los mastodontes a quien se les pone enfrente, corren a velocidades
inverosímiles, le ahuman los pulmones a los peatones, llevan la musicona a todo volumen, paran donde les
da la gana, le suben el valor de los pasajes sin consultar a nadie, hacen terminales donde quieren, los
cobradores con sólo sacar la mano significa “Háganse a un lado que el bus es primero”.

En fin, visto de cualquier ángulo, el busero se lleva el primer lugar de las diez cosas que más le molestan a
los capitalinos.”

Lito Montalvo, El Diario de Hoy, septiembre 14 de 2003.

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A principios de Diciembre del 2003, la corte suprema de Justicia comenzó a dejar sin

efecto las demandas de más de 2500 operadores del transporte público de pasajeros. Los

magistrados determinaron que los amparados únicamente poseían una autorización y/o permisos

de línea, y en ningún momento una verdadera concesión, pues esto último lleva una serie de

exigencias y requerimientos mucho más estrictos.

La sala, aparte del análisis de lo que es una concesión y de lo que poseían los

demandantes, estableció claramente que los demandantes no podían alegar la titularidad de

derechos que podrían haber sido violados y buscar la demanda de amparo.

Además, el dictamen de la corte indica que es necesario cumplir con todas las exigencias

que según las leyes sean aplicables, a fin de convertirse en concesionario del servicio de

transporte público.

Si bien la corte debe pronunciarse individualmente en cada uno de los amparados

presentados por los operadores, se supone la lógica del “sobreseimiento” aplicará a todos los

casos. Este fallo de la corte sienta un precedente de vital importancia para el futuro del transporte

público del país. Por primera vez en la historia, se ha armado al Viceministerio de Transporte con

verdadera potestad para dirigir el futuro del servicio de transporte nacional de acuerdo a

lineamientos que beneficien a los usuarios, y no a los operadores. El nuevo gobierno tiene una

oportunidad crucial de retomar el proceso de cambio y consolidar la modernización del sector. La

forma inmediata en que se atacó el problema demostró no ser la más adecuada. Será necesario

apostar por un proceso firme pero gradual, que esté más acorde con la realidad y capacidad del

sector.

Existen varios puntos que pueden ser estudiados más a fondo para encontrar puntos de

coincidencia entre operadores y gobierno. Uno de los puntos de discusión ha sido el tiempo de

duración de las concesiones. El plan impulsado por el gobierno contemplaba concesiones de 5

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años de duración, lo cual fue duramente criticado por los operadores que argumentaban que ese

lapso no era suficiente para recuperar inversiones en el caso de decidir renovar flota. En este

sentido, considerar plazos mayores para la concesión reduciría considerablemente la oposición a

los planes de modernización.

Otro aspecto clave para muchos operadores consistió en entender que las autoridades del

gobierno deseaban que se pusieran a operar solamente unidades nuevas en las rutas de

transporte colectivo. La visión simplemente fue mantener un parque operativo que estuviese 100%

dentro de los límites de edad estipulados por la actual ley de transporte (15 años). Este requisito,

planteado de esta forma, permitirá ampliar la aceptación de renovados esfuerzos por modernizar el

sector transporte. Un plan gradual de renovación de flota sería clave para contar con el apoyo de

los operadores a los esfuerzos de modernización. Actualmente, cerca del 75% de todos los

autobuses registrados en el país superan los 15 años de fabricación, mientras que el porcentaje es

de 24% para el sector microbuses.

TOTAL LINEAS
TIPO DE ESTADO DE DE > 15
UNIDAD LA LINEA LÍNEAS AÑOS
AB Autorizadas 6633 4696
AB En proceso 1305 1244
MB Autorizadas 3735 707
MB En proceso 591 298
TOTAL 12264 6945

Un aspecto muy discutido actualmente es el de las tarifas del transporte colectivo. Los

operadores actuales son claros en sostener que la tarifa actual urbana de 17 centavos no es

suficiente para permitir un margen de utilidad que les permita considerar la modernización. El

aspecto tarifario debe ser analizado por las nuevas autoridades, pero al mismo tiempo es

necesario que los operadores mejoren sus niveles de eficiencia para prestar el servicio para

justificar que en condiciones óptimas de operación las tarifas vigentes son inapropiadas. Acceder a

aumentar la tarifa, sin exigir mejoras significativas en la prestación del servicio por parte de los
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operadores será contraproducente para todos los usuarios del transporte colectivo. Si por ejemplo

en una ruta opera solamente el parque vehicular necesario, es decir los operadores han eliminado

los problemas de saturación de unidades, y se demuestra que la tarifa es inadecuada, entonces

puede pensarse en ajustar la tarifa. Debería ser una condición necesaria que la oferta de

transporte esté ajustada a la demanda del servicio antes de considerar modificaciones a la tarifa de

operación en una ruta.

La estructura de rutas actual es también una causa de la ineficiencia del sistema, por lo

que debería de invertirse esfuerzos por reestructura la red actual de transporte colectivo, evitando

la redundancia de muchos de los recorridos actuales, especialemente en los principales polos

poblacionales del país. Para poder realizar lo anterior, es necesario congelar por algún tiempo la

entrega de nuevas autorizaciones, pues está demostrado la sobreoferta generalizada del

transporte colectivo nacional.

La necesidad de modernizar el transporte no implica solamente tener un parque vehicular

dentro de límites operacionales aceptables. La creciente demanda de transporte colectivo

generada por la creciente población salvadoreña obliga a las autoridades de transporte a

considerar opciones que permitan que el mismo espacio vial disponible sea utilizado de forma tal

que se eleve el número de personas movilizadas por unidad de tiempo. El mismo planmatrans de

1995 contempla la implantación de sistemas de transporte masivo para hacer frente a la creciente

demanda de transporte de los habitantes de San Salvador. Dicha idea debe continuar en la mente

de las nuevas autoridades quienes no deben permitir que los esfuerzos realizados a la fecha por

implementar tal sistema se pierdan. Existe un estudio detallado de la factibilidad del primer corredor

de transporte masivo para San Salvador, que sugiere implantar carriles exclusivos para movilizar

pasajeros a desde Santa Tecla hasta la Col. Santa Lucía. La implantación de tales alternativas se

vislumbra al mediano plazo como una real alternativa a las exigencias del transporte colectivo de

San Salvador.