Sunteți pe pagina 1din 84

MIULESCU IONU MDLIN

INTRODUCERE

INTRODUCERE
n contextul n care prezumia de nevinovie nu este una funcional, iar distincia dintre sfera public i cea privat, n multe cazuri, este greu de stabilit, orice discuie dintre un om politic (ce exercit o funcie public) i un magistrat poate fi bnuit de imixtiune n treburile justiiei. Mai mult, existena unui conflict de interese n cazul parlamentarilor avocai, deci a celor care exercit atribuii specifice i puterii legislative, participnd la elaborarea legilor, dar i puterii judectoreti (speculnd n aceast calitate acele prevederi ale legii sau lipsuri al ei care i sunt favorabile clientului su), alimenteaz suspiciunea. Necesitatea unui cod de conduit care s traduc principiul separaiei puterilor n activitatea cotidian a demnitarilor poate fi una real, dar un astfel de cod al bunelor maniere n relaia politic-justiie are anse destul de sczute de a rezolva adevrata problem a independenei justiiei. Aceasta este de fapt aceea a credibilitii sistemului juridic din Romnia i a modului n care el funcioneaz. Astfel, a face distincie ntre un judector care primete o sum de bani pentru a achita un inculpat un cetean oarecare ntr-un caz de ucidere prin impruden (fapt catalogat de opinia public drept un act de corupie) i un procuror care primete un telefon de la un nalt demnitar interesat de mersul anchetei n cazul prietenului su, important om de afaceri (fapt considerat a fi o flagrant nclcare a Constituiei), dovedete de fapt lipsa de ncredere pe care populaia o are att fa de politicieni ct i fa de justiie. Aceast distincie, ntre fapte care pot aduce atingere n egal msur independenei justiiei, i are originea n prejudecat (uneori ntemeiat) c demnitarii folosesc funciile publice n scopuri private, personale. Acuzat de faptul c reprezint doar un mijloc prin care cei aflai la putere (indiferent de apartenena politic) i satisfac interesele i i hruiesc adversarii politici, justiia se afl de fapt ntr-un cerc vicios: condamnarea unor acuzai, din considerente imagologice, la presiunea opiniei publice, dar mpotriva crora nu exist probe suficiente, nu face dect s scad i mai mult ncrederea n sistem. Pe de alt parte, achitarea unui inculpat, n urma unui proces just, a crui spe poate genera, prin mediatizare, atitudini sociale de susinere sau de culpabilizare, atrage cel puin pentru o parte a populaiei, nemulumirea i nencrederea. Presiuni asupra justiiei sau imixtiuni (termen nesancionat de legislaia romn) probabil exist i vor mai exista.

MIULESCU IONU MDLIN

INTRODUCERE

Putem include aici i presiunile de natur social (ale opiniei publice), dar i cele venite din sfera politicului, ambele fiind prezente n orice comunitate. Independena nseamn responsabilitate i de aceea datoria magistrailor, pe lng cea de a se supune numai legii, este i de a sanciona, prin dezvluiri publice, orice ncercare de intervenie n actul de justiie. n lipsa unei culturi politice cu dominant de tip democratic care s valorizeze n mod real statul de drept i care s sancioneze orice abatere de la principiile acestuia, titularii vremelnici ai funciilor publice (din sfera celor trei puteri) vor fi tentai s acioneze de multe ori la limita legii. Capitolul I prezint coordonatele teoretice ale principiilor separaiei puterilor n stat principiu care a fost supus unor atacuri concentrice pentru consideraiile cele mai diverse. S-a susinut astfel de unii autori ca n cadrul puterii publice nu poate exista o pluralitate de puteri, cci orice autoritate, orice putere, considerate n sine, este n mod necesar unic. Argumentarea acestor autori se bazeaz pe afirmarea aprioric a ideii c orice putere este n mod necesar unic. Cel de-al doilea capitol ne prezint tipurile de structuri de guvernare i funciile puterilor statului care fr ndoial sunt servicii administrative ale parlamentului i au dreptul de a ndeplini anumite acte de natura executiv. n ultimul capitol se vorbete despre principiul separaiei puterilor n stat n Romnia deoarece categoria cea mai des ntlnit n teoria i practica sistemelor constituionale este categoria de putere. Ea apare i n exprimri nuanate precum: puterea politic, putere de stat, puteri politice sau pur i simplu, putere. Fiind i dovedindu-se a fi categoria cheie n organizarea statal a societii umane, puterea (n sensul cuceririi sau apropierii sale) a fost i rmne scopul fundamental al revoluiilor, micrilor i convulsiilor sociale. Din aceast rezult legtura strns cu categoriile popor i naiune. Uneori categoria putere este exprimat prin aceea de suveranitate. Asemenea similitudini explic exprimrile constituionale. Din analiza prevederilor constituionale a rezultat c Romnia aplic n mare parte aceste principii. Trebuie ns amintit c aceasta reprezint o simplificare major a noiunii de stat de drept. ntr-adevr cele patru principii sunt elementele fundamentale pe care se construiete statul de drept dar aceasta nu nseamn c ele reprezint ntregul ansamblu de elemente constituente ale unui asemenea sistem, fapt demonstrat i de diversitatea de opinii n definirea statului de drept.

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

CAPITOLUL I COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT


1.1 Sursele antice ale principiului
Ideea unor multiple puteri n stat este ntlnit nc din antichitate, n special n Politica lui Aristotel, n care acesta vorbete despre existena a trei pri n state a cror bun organizare d seama de buna organizare a statului ca ntreg. Aceste pri sunt: Adunarea poporului, care delibera afacerile publice, Corpul magistrailor, cruia i aparinea comandamentul i Corpul judectoresc, ce avea ca misiune nfptuirea justiiei. Tema antic a mpririi puterilor n stat este reluat i dezvoltat n modernitate, n condiiile luptei pentru limitarea puterii monarhului. John Locke i apoi Montesquieu, au argumentat necesitatea organizrii puterii politice pe baza principiului separaiei puterilor n stat, pornind de la imperativul protejrii proprietii i libertii individului. Aadar, originea principiului separaiei puterilor n stat trebuie cutat n Anglia i n Frana.

1.2 Concepia lui John Locke


Filosoful englez J. Locke este cel care d o formulare doctrinar acestui principiu, subliniind importana unei separri a puterilor statului pentru garantarea libertilor individuale n Essay on Civil Government i n Al doilea tratat despre guvernmnt. n prefaa ediiei din 1999 a celui de-al doilea tratat despre crmuire, Adrian Paul Iliescu recunoate existena n contemporaneitate a unei probleme n rezolvarea creia i datorm lui Locke primele iniiative. n opinia autorului prefaei, societile moderne se confrunta din ce n ce mai acut cu problema concentrrii puterii, pentru c aceste societi sunt astfel construite nct se produce un fenomen al amplificrii continue a puterii, al concentrrii acesteia n anumite centre1.

Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Astfel, prin ideea mandatului limitat, adic a reducerii puterii politice exercitate legitim de instituiile publice la suma puterilor cedate de ctre indivizi acestora, prin ideea separrii legislativului i executivului (diferentirea celei de-a treia puteri, cea judectoreasc nu o datorm lui Locke) autorul Tratatului a dat prima contribuie important la problema controlului i dispersrii puterii, o problem n ansamblu nici astzi rezolvat de altfel. Prin urmare, dup Locke, activitatea statului poate fi analizat n trei funcii diferite: funcia legislativ, executiv i federativ, aceasta din urm incluznd, n concepia lui, dreptul de a declara rzboi, precum i de a ncheia pacea i tratatele internaionale. Locke distinge trei funcii separate n activitatea de ansamblu a statului, dar nu cere ca fiecare dintre ele s fie ncredinat ntrutotul unor organe separate2. Considerat ca fiind funcia suprem n stat, prima i fundamental lege pozitiv este constituirea puterii legislative3, analizrii creia Locke acord i n Cel de-al doilea Tratat dou capitole: capitolul XI Despre ntinderea puterii legislative i capitolul XII, Despre puterea Legislativ, Executiv i federativa a comunitii. n opinia lui, numai funcia legislativ i cea executiva trebuie s fie exercitate de titulari distinci i independeni. Aceste dou funcii trebuie s fie ncredinate unor organe separate, pentru c funcia legislativ are un caracter intermitent, legile putnd fi elaborate ntrun interval de timp limitat, la sfritul cruia organul emitent intra n vacan, pe cnd funcia executive are un carecter permanent legile au nevoie de o executare permanent4 . ntruct funcia executive are acest caracter permanent, este logic ca ea s fie ncredinat altui organ dect funcia legislativ, unei puteri pemanente care s vegheze la executarea legilor5. n cazul n care funcia legislative ar fi deinut de aceiai indivizi, care sunt chemai s aplice legile, ei ar fi ispitii, atunci cnd ar vedea c punerea n executare a regulilor de drept nu le este convenabil, s le modifice poate ar fi o tentaie prea mare pentru slab fire uman, avid de putere, ca aceia care dein puterea de a face legi s aib de asemenea n minile lor puterea de a ale executa ... putnd s le potriveasc att n alctuire ct i n executare avantajului lor particular.6

Locke John, Essay on civil government, apud Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si Institutii Politice Contemporane, Editia a II-a, Editura Stefan Procopiu, Iasi, 1993, vol. I, pag. 122. 3 Idem 1, p. 135. 4 Ibidem , p. 143. 5 Idbidem, p. 144. 6 Ibidem, p. 143 144.

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Dar dac pentru Locke puterea executiv i cea legislativ trebuie s fie ntr-un mod firesc separate, n schimb puterea federativ i cea executiv nu pot fi dect contopite. Exercitarea att a funciei executive, ct i a celei federative face necesar adeseori intervenia forei publice. Astfel, puterea executiv constnd n executarea legilor locale ale societii n interiorul su asupra tuturor celor ce sunt pri ale ei, iar cealalt n administrarea siguranei i a interesului public n afar (federativa)7. Dac dou organisme disticte ar dispune de puterea de constrngere a statului, diferendele ce s-ar ivi ar putea degenera n conflicte armate. n ceea ce privete funcia judectoreasc, Locke nu preconizeaz separarea ei de celelalte funcii ale statului, ci consider c ea se ncadreaz n mod normal n funcia legislativ: cine v judeca cnd va fi folosit corect aceast putere? ntre o putere executiv existenta, nzestrat cu asemenea prerogative i una legislativ care depinde de voina acesteia pentru a se convoca, nu poate exista nici un judector pe pmnt ei pot face apel (doar) la ceruri. Atribuind o astfel de putere numai divinitii, aceea de a judeca i de da sentine, Locke ndeamn oamenii c situaiile dificile create de anumite litigii aprute saapeleze la ceruri: dei oamenii nu pot fi judectori, astfel nct s aib prin Constituia acelei societi vreo putere superioar de a determina i de a da vreo sentin efectiv n acest caz acolo unde nu exista o instan pe pmnt, i anume aceea de a judeca dac au dreptate s fac apel la ceruri 8 Motivul principal pentru care cele dou puteri, legislativul i executivul ajung adesea s fie separate este acela c spre deosebire de legislativ care nu este nevoie s existe n permanen Spunnd c puterea legislativ i cea executiv trebuie s fie separate, J. Locke argumenta: pentru fragilitatea uman, tendina de a pune mna pe putere ar fi prea mare dac aceleai persoane care au puterea de a face legile s se dispenseze de a da ascultare legilor pe care le fac i s acomodeze legea avantajului lor privat, fcndu-le i executndu-le n acelai timp, i, n consecin, s ajung a avea un interes distinct de restul comunitii, contrar scopului societii i guvernmntului.

7 8

Ibidem, p. 144. Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Este, prin urmare, necesar ca totdeauna s fie n activitate o putere care s vegheze la executarea legilor care au fost fcute i care s rmn n vigoare. i astfel puterea legislativ i puterea executiv ajung adesea s fie separate9. Ideile lui Locke au o deosebit nsemntate pentru istoria doctrinelor politice. Ele au fost principala surs ideologic din care s-a inspirit Montesquieu, atunci cnd a reluat i adncit problema separaiei puterilor statului, creia i-a dat o form i o strlucire nou.

1.3 Concepia lui Montesquieu


n concepia lui Montesquieu, totul se atructureaz n jurul ideii de libertate, de protejare a acesteia. ntrebndu-se ce tip de instituii pot s protejeze mai bine libertatea politic a indivizilor, el arat c acest lucru poate fi realizat numai n acel sistem n care puterile sunt separate i pot s se limiteze s se mpiedice reciproc. Astfel, n Cartea a XI a din lucrarea Despre spiritul legilor, Montesquieu arata c exist o naiune n lume care are ca obiect al Constituiei sale libertatea politic ce const n acea linite de spirit ce provine din opinia ca fiecare are sigurana sa: cea englez. Dar, pentru a avea aceast libertate, trebuie ca guvernmntul s fie astfel organizat nct un cetean s nu se team de un alt cetean. Pentru a ajunge la concluzia c libertile nu pot fi efective dect n condiiile existenei unei puteri separaie n stat, Montesquieu a procedat prin aplicarea riguroas a unor metode de cercetare general ncetenite astzi n sociologie i politologie: observaia i comparaia, analiza i sintez. Dup cum Comisia de pregtire a Proiectului noii Constituii a Romniei a ncercat, prin vizitele fcute de membrii si n mai multe ri occidentale, s cunoasc, printrun contact direct, instituiile lor politice. Tot aa i Montesquieu, nainte de a scrie incomparabil s lucrare asupra spiritului legilor (1748) a zbovit pe rnd n Austria, Italia, Olanda iar n cele din urm n Anglia, unde timp de doi ani a studiat organizaia ei constituionala10. Examinarea instituiilor politice ale tuturor aceste ri n-a fost fcut de Montesquieu la ntmplare, pornind de la premisele preconcepute, ci, ca un adevrat ntemeietor al metodelor sociologice moderne, el a recurs la observaia atent a structurilor politice ale rilor vizate i la compararea lor ntr-un spirit de obiectivitate.

10

Ibidem, P. 160. Eleodor Focseneanu, Istoria Constitutionala a Romaniei 1859 1991, Ed. Humanitas, Bucuresti 2010.

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Analiznd aceste structuri n incepututrile i dezvoltarea lor, disecnd mecanismul lor de funcionare n ntregul lor dinamism i nvedernd critic rezultatele la care el a dus, Montesquieu a desprins cteva idei generale, n formularea crora a inut seama nu numai de trsturile generale ale naturii umane, ci i de tradiiile istorice i de specificul moral al fiecrui popor. La captul acestor investigaii, Montesquieu i-a pus o ntrebare foarte simpl: de ce poporul englez se bucura de o larg libertate, spre deosebire de locuitorii monarhiilor absolute pe care le-a vizitat? Rspunsul la aceast ntrebare i s-a prut c se impune cu evident, i anume: n rile n care puterea este concentrat n minile unei singure persoane sau a unui grup de persoane nici o piedic nu se ridic n calea abuzurilor i a exceselor acestei puteri, n timp ce n Anglia diferitele funcii ale statului sunt ncredinate unor organe distincte i independente unul fa de altul, din confruntarea crora rezulta un echilibru, sub scutul cruia libertile individuale pot nflori. Exista n fiecare stat trei feluri de puteri: puterea legislativ, puterea executiv, privitoare la chestiunile care in de dreptul ginilor i puterea judectoreasc privitoare la cele care in de dreptul civil_. Artnd n ce constau cele trei puteri, autorul precizeaz c atunci cnd n aceeai persoan sau acelai corp de magistrai, puterea legiuitoare este reunita puterii executive, nu mai exista deloc libertate, pentru c ne putem teme c acelai monarh sau acelai senat face legi tiranice pentru a ale executa n mod tiranic. Totul ar fi pierdut continu el dac acelai om sau acelai corp de conductori , sau de nobili, sau a poporului ar exercita aceste trei puteri, pe cea de a face legi, pe cea de a a aduce la ndeplinire hotrri obteti i pe cea de a judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari_. n concepia lui Montesquieu, aceste puteri trebuie s fie atribuite unor organe separate i independente unele de altele. Pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie c, prin rnduiala statornicit, puterea s fie nfrnata de putere11, ceea ce reprezint esena separaiei celor trei puteri. Pentru c libertile individuale s nu fie nesocotite, puterea politic trebuie divizat n mai multe puteri (de aceast dat, Montesquieu utilizeaz noiunea de putere n sensul de organ) astfel nct o putere s se opun celeilalte i s creeze n locul unei fore unice un echibru de fore.

11

Ibidem, p. 194.

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Dou cerine apar ca fiind indispensabile pentru aprarea libertii individului: delimitare precis a atribuiilor puterilor i cea de colaborare a lor n sensul unei activiti concertate la nivelul unui popor organizat n stat. n concepia lui Montesquieu nici democraia, nici aristocraia nu sunt state libere, prin natura lor. Libertatea politic exista atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere este nclinat s abuzeze de ea i c el merge mai departe aa, panace da de granie12. Potrivit gnditorului francez, puterea executiv a statului ar trebui incedintata monarhului, ntruct exeritarea ei presupune aciuni prompte. n schimb, puterea legislativ ar trebui deinut de ctre popor. Dei Montesquieu folosete termenul de putere, el are n vedere funcii distincte (ansambluri de atribuii sau prerogative specializate), distribuite unor organisme distincte i care acioneaz n mod separate unul fa de altul. ntre cele trei puteri trebuie s existe ns o colaborare, dei ele sunt separate. Colaborarea rezista n special n intervenia sau participarea unei puteri la nfptuirea celeilalte. De pild, puterea executiv fixeaz momentul convocrii corpului legislativ i durata sesiunilor sale n raport cu mprejurrile pe care ea le cunoate 13. De asemenea, puterea executiv trebuie s ia parte la legiferare prin dreptul su de veto, altminteri ea va fi curnd deposedat de prerogativele sale. Monarhului, care deine dreptul de veto n virtutea cruia se poate mpotrivi voinei puterii legislative (n ipoteza n care aceasta ar adopta o lege tiranica), i este interzis s ia parte la legiferare, adic s statueze. n schimb, puterea legislativ, dei nu ar trebui s aib, la rndul ei, dreptul de a ine n loc puterea executiv, cci activitatea executiv este limitat prin natura ei, are dreptul i trebuie s aib mputernicirea de a examina n ce chip au fost puse n aplicare legile pe care le-a fcut ea14. Montesquieu contesta ns puterii legislative dreptul de a judeca dregtorul investit cu atribuia de a apra legea. Prin urmare, examinarea modului de aplicare a legilor nu are o finalitate care dorete neparat s sancioneze.

12 13

Ibidem, p. 204. Ibidem, p. 202. Daca puterea executiva nu are dreptul de a se impotrivi initiativelor corpului legislativ - arata Montesquieu - acesta va fi despotic, intrucat el isi va putea atribui toata puterea pe care o poate dori si va anihila astfel celelalte doua puteri. 14 Ibidem, p. 204.

10

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Oricare ar fi ns aceast examinare spune Montesquieu corpul legislativ nu trebuie s aib puterea de a judeca persoan i, ca atare, conduita celui mputernicit s pune n aplicare legile. Persoana lui trebuie s fie inviolabila, cci, fiindu-i necesar statului, pentru c corpul s nu devin tiranic, din momentul n care ar fi acuzat sau judecat nu ar mai exista libertate15. Doctrina constituional i de drept administrativ, precum i practica guvernrii, au coorelat aceast tez, meninnd inviolabilitatea Monarhului, potrivit principiului ca regale nu poate grei, dar prevznd instituia responsabilitii minitrilor pentru actul de guvernare a monarhului, ntemeiat pe cerina contrasemnrii de ctre membrii guvernului a anumitor acte ale acestuia16. Montesquieu a intuit c separaia puterilor aplicat n mod absolut i absurd ar bloca practic procesul de guvernare. Dac cele trei puteri nu ar coopera i s-ar nfrna neproductiv i ineficient una pe alta, doar de dragul nfrnrii, ar ajunge la un punct mort, adic la inaciune. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor. Datorit mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite s funcioneze, vor fi nevoite s funcioneze de comun accord17. Aceasta este filosofia lui Montesquieu, pe care interpretri scolastice, ntemeiate pe luarea n considerare a unor fraze izolate din contextul lor, nu o poate umbri. De altfel, valoarea practic a teoriei separaiei puterilor statului s-a confirmat pe deplin pe baza experienei de peste secole, n cursul crora adevratele democraii s-au format i s-au dezvoltat, fr excepie, n cadrul unor sisteme constituionale structurate pe scheletul separaiei puterilor statului. n fond, regimurile parlamentare i prezideniale care s-au succedat n Europa i America de nord n epoca modern au avut toate la baza aceast idee. Ca i Locke, filosoful illuminist francez prezenta separaia funciilor fundamentale n stat (separaia puterilor) sub forma unei metafore antropomorfice: n cadrul statului, puterea legislativ ar fi capul i voina, iar puterea executiv, braele i aciunea. n schema teoretic a principiului separaiei celor trei puteri specializate n stat (legislativ, executiv i judectoreasc), acestea se exercita de ctre autoriti independente, crora le revin poriuni aproximativ egale de putere.

15 16

Ibidem, p. 202. Ibidem, p. 204. 17 Ionescu, Cristian, Drept Constitutional si Institutii Politice, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2012, p. 220.

11

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

n cadrul competentelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate public) deine i exercit o serie de atribuii proprii prin care realizeaz de fapt activiti specifice (legislative, executive i judectoreti) i totodat, contrabalanseaz raporturile reciproce dintre ele. Potrivit principiului separaiei puterilor n stat, nici una dintre cele trei puteri nu poate s-i asume prerogativele ce-i revin celeilalte. n plus, fiecare putere are posibilitatea legal i material de a supraveghea cealalt putere i, dac observ ncercri ale acesteia de a-i asuma puteri suplimentare fa de o alt putere, fie prin preluarea unor prerogative ce aparin altei puteri, fie prin adugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite, s sancioneze aceast ncercare_. Un avantaj al separaiei puterilor consta n faptul c indica n mod exact: 1. modul de organizare a autoritilor care vor exercita una dintre cele trei puteri; 2. modul lor de funcionare; 3. mecanismul de interferen a acestora. n felul acesta, poporul tie foarte clar cum trebuie aleas sau numit o anumit autoritate, cum funcioneaz aceasta i ce atribuii are18. Pe baza precizrii modului de organizare i funcionare a atribuiilor, se poate stabili i statutul persoanelor care exercita n cadrul autoritii un anumit tip de putere. De pild, magistraii trebuie s fie independeni, inamovibili i s se supun numai legilor. Referitor la acest lucru, Montesquieu afirma: Puterea judectoreasc nu trebuie s fie ncredinat unui Senat permanent, ci trebuie s fie exercitat de ctre persoane recrutate din snul poporului, la anumite epoci ale anului, n chipul prescris de lege, pentru a forma un tribunal care s nu mai rmn n fiina dect att timp ct este nevoie. n felul acesta, puterea judectoreasc, att de temuta de ctre oameni, nefiind legat nici de o anumit categorie social, nici de anumit profesiune, devine indivizibila i nul. Oamenii nu mai au necontenit pe judectori naintea ochilor i se tem de magistratur i nu de magistrai19. Pentru parlamentari se poate crea un statut al acestora; regulamentele tuturor Camerelor legislative conin, n dezvoltarea dispoziiilor constituionale, prevederi referitoare la imunitile parlamentare (inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa rspunderii juridice pentru voturile i opiniile exprimate n calitate de parlamentar i regimul de incompatibiliti).
18 19

Ionescu, Cristian, Studii de drept romnesc, nr. 2/2012. Montesquieu, op. cit., p. 197.

12

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

1.4 Constituionalismul american


n momentul n care a fost instituionalizat n Constituie, principiului separrii puterilor i s-au adus multe corrective, constnd n colaborarea puterilor. Se va crea ceea ce doctrina numete checks and balances, adic supravegherea reciproc a celor trei puteri pentru reechilibrarea raportului ntre ele. Dac concepem principiul separaiei puterilor n stat n mod abstract i rigid, ntre cele trei puteri nu exista nici o legtur, aplicat n condiii practice de guvernare, principiul astfel conceput ar produce haos i dezordine public, ntruct oricare dintre cele trei puteri ar avea nclinaia s se manifeste n mod tiranic. Prin corecia operat, cele trei puteri ar avea nclinaia s se manifeste n mod tiranic. Prin corecia operat, cele trei colaboreaz, colaborarea putnd fi rigid sau supl20. Crearea mecanismului checks and balances" este meritul federalitilor americani ai secolului al VIII-lea.

1.5 Critici ale principiului separaiei puterilor n stat


Teoria lui Montesquieu asupra separaiei puterilor statului a nrurit profound nu numai Constituiile nord-americane de la sfritul secolului al XVIII-lea, ci i pe autorii Constituiilor revoluionare franceze, iar Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului din 1789 (art.16) a considerat-o un principiu esenial pentru orice Constituie. Dei ideea separaiei puterilor statului a dobndit o mai mare rspndire ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XVIII-lea, devenind o regul fundamental a celor mai multe Constituii moderne, consacrata fie n termeni exprei, fie oglindit n structurile politice organizate de ele, ea nu a rmas scutit de critici. 1. Perspectiva organicist Astfel, s-a susinut n primul rnd c teoria separaiei puterilor statului pleac de la o concepie greit. Organele statului nu pot funciona izolate, statul fiind o enitate organic. Pentru c el s poat funciona, organele lui trebuie s acioneze n acord, sub impulsul unei conduceri unitare, dup cum diferitele piese ale unei maini sunt puse n micare de acelai motor.

20

Vrabie, Genoveva, Drept Constitutional si Institutii Politice Contemporane, Editia a II-a, Editura Stefan Procopiu, Iasi, 2012, vol. I, pag. 125.

13

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

2. Critic autoritarist n al doilea rnd, teoria a fost criticat pentru c a fost socotit periculoas. Fracionnd puterea de stat ntre mai multe organe, ea este de natur s duc la slbirea autoritii statului, punnd n primejdie existena lui, mai ales n situaii de criz. Pe de alt parte, s-a spus, frmiarea autoritii ntre mai multe puteri face cu neputin asigurarea unei responsabiliti efective a persoanelor care exercita diferitele funcii ale statului, dat fiind c organele astfel create vor arunca reaspunderea unul asupra altuia. n legtur cu aceste critici, afirma Tudor Drganu, trebuie observat c nici Montesquieu, nici, cu cteva excepii, Constituiile care au aplicat principiul separaiei puterilor n stat nu l-au neles c implicnd o izolare absolut a lor. Dimpotriv, colaborarea ntre ele i controlul reciproc au fost socotite o necesitate inevitabil. Apoi, este cert c separarea puterilor statului este o condiie a stimulrii spiritului de responsabilitate n desfurarea activitii statului, un asemenea spirit neputnd s se afirme atunci cnd puterea este concentrate n minile unui singur organ, din lipsa unui organ de control capabil s i se opun. De altfel, continu autorul, critic potrivit creia separaia puterilor statului ar echivala cu izolarea lor este dezminita de o realitatea istoric. 21Chiar i n statele ale cror Constituii au consacrat o separaie strict a puterilor statului, nu s-a ajuns niciodat la o izolare a acestora i a fost posibil ca, n funcie de mprejurrile istorice date, balana s se ncline cnd n favoarea uneia, cnd n favoarea altei puteri. n realitate, principiul separaiei puterilr n stat presupune ncredinarea funciilor statului unor titulari distinci i independeni n condiii care s permit colaborarea acestora i controlul lor reciproc22. 3. mpotriva puterii juridice Separaia puterilor, aa cum a fost conceput de Montesquieu, a fost criticat i pentru un alt motiv. S-a spus c, de fapt, n viaa statului nu pot fi deosebite dect dou funcii: funcia legislativ, care are ca obiect elaborarea de reguli de conduit generale i obligatorii, i cea executiv, care are ca obiect aplicarea legilor la cazurile individuale. Astfel, dup aceast prere, prin nsi natura ei, funcia jurisdicionala face parte integrant din funcia executiv, ambele avnd menirea de a face aplicarea.

21
22

Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012. Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012.

14

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Astfel, dac n stat pot fi deosebite numai dou funcii, este logic s se considere c i puterile statului nu pot fi dect dou: puterea legiuitoare i puterea executiv. Acest ultim punct de vedere nu ine seama de faptul c funcia jurisdicionala se deosebete prin trsturi proprii bine definite de funcia executiv a statului, precum i prin rolul ei social, ceea ce face c aceste funcii s nu poat fi confundate. n aceast ordine de idei, trebuie s se mai sublinieze c statul de drept nu poate fi nfptuit n absena unei justiii consolidate i independente, capabil s apere drepturile i libertile ceteneti fa de orice excese legislative i administrative. Astfel, conturarea justiiei ca o putere distinct de cea executive este un imperative al momentului. 4. Perspectiva teoretic Pe plan teoretic, principiul separaiei puterilor n stat a fost supus unor atacuri concentrice pentru consideraiile cele mai diverse. S-a susinut astfel de unii autori ca n cadrul puterii publice nu poate exista o pluralitate de puteri, cci orice autoritate, orice putere, considerate n sine, este n mod necesar unic. Argumentarea acestor autori se bazeaz pe afirmarea aprioric a ideii c orice putere este n mod necesar unic. Ea nu ine seama de realitatea incontestabil a societii moderne i anume faptul c ceea ce se numete puterea de stat este un sistem de organe care coexista, colabornd ntre ele, contrabalansandu-se reciproc, este de prere Tudor Drganu. Existena statelor federale, n cadrul crora fiecare stat membru are o suveranitate intern proprie, creia i se suprapune suveranitatea statului federal, este nc o mprejurare care dezminte afirmaia conform creia puterea n stat nu poate fi dect unic. 5. Perspective politice a) S-a afirmat apoi c ideea separaiei puterilor n stat ar contravine principiului indivizibilitii suveranitii, odat ce n logica acestui sistem fiecrei puteri a statului urmeaz s-i revin o cota-parte a suveranitii. n legtur cu aceast afirmaie trebuie s se observe, n primul rnd, c principiul indivizibilitii suveranitii nu este o dogm indiscutabil a dreptului constituional. S nu se uite c teoria suveranitii fracionate a fost opus, uneori, cu success teoriei indivizibilitii suveranitii. Pe de alt parte, n lumina regulilor generale ale dreptului internaional, faptul c suveranitatea poporului ar fi considerat indivizibila nu este de natur s-i rpeasc acestuia dreptul de a stabili propriul statut politic i, prin urmare, de a-i constitute un sistem de organe specializate fiecare n exercitarea uneia dintre funciile statului.

15

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

b) O alt critic a plecat de la ideea c apariia partidelor politice n lumea modern duce la consecina c problema separaiei puterilor n stat i-a pierdut din importan. n locul acestei probleme perimate, problem nou a raporturilor dintre partidul la putere i cele din opoziie a pit pe primul plan. Fr ndoial, partidele poitice constituie astzi n numerose ri o punte de legtur ntre puterea legiuitoare sic ea executiv, fcnd posibil nfptuirea unor politici comune. Dar aceasta mprejurare nu justifica afirmaia c separaia puterilor a fost nlocuit cu confuzia acestora. n aceast privin, este relevant faptul c n SUA sistemul celor dou partide majoritare nu a anihilat nici un moment, nici mcar atunci cnd Partidul preedintelui Republicii a dispus de majoriti masive n Congres, independena acestui ultim organ n exercitarea funciei legislative, dup cum nu a izbutit s-l mpiedice s joace un rol important n viaa de stat. Nu se poate nega faptul c, att n SUA, ct i n Anglia, justiia, chiar i n momentele de atotputernicie a unui anumit partid, a rmas o putere independenta, neaservita intereselor acestuia23. n acelai spirit critic s-a mai invocat faptul c, n epoca noastr, organele statului nu ndeplinesc numai funcii tradiionale (funcia legislativ, executiv i judectoreasc), ci i unele funcii noi, cum este controlul exercitat de Parlament asupra Guvernului, controlul judectoresc al legalitii actelor administrative etc. Or, apariia acestor funcii noi ar fi o dovad c diviziunea tripartit a funciilor statului ar fi depit, considera Tudor Drganu. Aceasta critic, spune autorul, este mai curnd, un elogiu adus virtuilor de adaptare a principiului separaiei puterilor statului, deoarece ea nu face altceva dect s sublinieze c principiul nu echivaleaz cu o izolare a puterilor legislative, executive i judectoreasc, ci duce la instituirea unui sistem de frne i contragreuti n cadrul cruia principalele organe ale statului se controleaz reciproc. Dac Tudor Drganu accepta n unanimitate teze lui Montesquieu cu privire la separaia puterilor statului, pe baza argumentelor prezentate pn acum, Ion Deleanu dezaproba cele spuse. Mai mult dect att, Deleanu considera c Declaraia francez a drepturilor omului din 1789, care prevedea ca : Orice societate n care garania drepturilor nu este asigurat, nici separaia puterilor determinat, nu are constituie

23

Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2010

16

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Aceasta este amendabil din urmtoarele motive : 1. puterea este una, indivizibil, aparinnd unui singur titular poporul. Se poate vorbi, spune Deleanu, nu despre mprirea puterilor ci, eventual, de mprirea sau distribuirea funciilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar nsemna s admitem importanta funciilor pe care le implica exercitarea puterii, deoarece ar nsemna s admitem mprirea a ceea ce nu este mprit24; 2. ideea separaiei puterilor statului contravine i principiului indivizibilitii severanitatii. Existnd mai multe puteri distincte i independente, trebuie s existe i posibilitatea parcelarii suveranitii, afirma Deleanu, a drmuirii ei n cote - pri egale distribuite celor trei puteri. Un asemena sofism nu mai este ns profesat; 3. teoria separaiei puterilor n stat a fost elaborat la vremea cnd nu existau partidele politice n forma lor modern. Or, acum, precizeaz Deleanu, n majoritatea sistemelor constituionale, problema real nu este aceea a separrii puterilor i a echilibrului dintre acestea, ci a raportului dintre majoritate i minoritate, dintre guvernmnt i opoziie. Instituiile constituionale constituie doar cadrul formal de manifestare a poziiei i opoziiei25. Exemplul lui Deleanu se bazeaz pe sistemele bipartite, cum este cel englez, n care partidul care a a dobndit victoria n alegeri, asigurndu-i majoritatatea parlamentara, realizeaz, prin fora lucrurilor confuzia dintre puterea legislativ i cea executiv. Regimul liberal depinde, n asemenea situaii, de cu totutul alte cauze dect separaia puterilor n stat; 4. funciile tradiionale (legislativ, executiv i judectoreasc ) cedeaz unor funcii noi, de exemplu funcia de direcionare i cea de deliberare a Parlamentului, funcia lui de control asupra activitii eexecutive; 5. delimitarea ntre puteri (mai ales ntre cea legislativ i cea executiv) este cu totul convenional din moment ce, spune Deleanu, Parlamentul nsui executa sau aplica legea (de exemplu aplicarea Constituiei prin emiterea de legi ordinare), iar ramura executiv a organilor statului desfoar i ea o activitate normativ; 6. concepia despre separaia puterilor are drept criteriu rolul organelor etatice n raport cu legea: unele o fac, altele o aplic i cea de a treia putere rezolva litigiile. Ar fi prea frumos s fie att de simplu, considera autorul. Simplificnd realitatea, ntreaga activitate a statului este redus la emiterea aplicarea i ocrotirea regulilor de drept;
24 25

Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2010 Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964

17

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

7. este absurd s se cread c funcia legislativ se afla n echilibru cu funcia executiv, adic a face legea este egal cu a o executa. Executarea legii este, prin definiie, subordonata legiferrii. i ntruct cele dou funcii se afla n raporturi ierarhice, atunci n asemenea raporturi se afla i organele care ndeplinesc respectivele funcii; 8. examinarea atent a sistemului preconizat de Montesquieu conduce, n opinia lui Deleanu, la concluzia c acest sistem este opus celui al separrii puterilor. n concluzie, innd cont de aceste argumente pro i contra teoriei fundamentate de Montesquieu, putem afirma c teoria separaiei puterilor n stat i pstreaz fora ei de atracie, mai puin ns valoarea ei explicativa. Este prea nrdcinat ca s poat fi nlturat i rmne folositoare ct vreme nu avem o alta. Acest principiu al separaiei puterilor rmne o dogm de politica constituional. Dndu-i expresie sub forma lui negativ, el semnifica interdicia cumulului funciilor fundamentale n stat. Nu este vorba nici despre independenta puterilor, nici despre echilibrul dintre ele, ci pur i simplu de un mod de repartizare a funciilor. Teoria separaiei puterilor n stat exprima poate cel mai bine grandoarea i servituile principiilor fundamentale ale dreptului constituional. Soarta principiului este disputata: unii cer nlturarea lui ca fiind arhaic, perimat, alii pledeaz doar pentru adecvarea sau modernizarea lui n favoarea unei puteri fore, de regul a executivului. 6. Critic stalinist a separaiei puterilor n stat n contextul discuiei asupra principiului separaiei puterilor statului este necesar s se mai sublinieze c el a fost supus unui puternic asalt din partea doctrinei juridice staliniste. n conformitate cu aceast doctrin, principiul separaiei puterilor statului, privit din punct de vedere istoric, nu este altceva dect o consecin a luptei dus de burghezie pentru limitarea absolutismului monarhic. De aceea el nu mai are nici o justificare ntr-un stat socialist. ntr-un asemenea stat, lupta ntre clase este eliminat, astfel nct ntreaga putere politic trebuie s fie deinut de mas muncitorilor de la orae i sate. Aceasta critic, considera Drganu, nu ine seama de faptul c principiul separaiei puterilor statului a fost conceput, n primul rnd, ca o arm de aprare a libertilor individuale mpotriva oricrui abuz izvort din concentrarea puterii de stat n minile unui singur organ, i nu numai c o modalitate de limitare a absolutismului monarhic.

18

MIULESCU IONU MDLIN

COORDONATE TEORETICE ALE PRINCIPIULUI SEPARAIEI PUTERILOR N STAT

Pe de alt parte, atunci cnd doctrina juridic stalinista combate principiul separaiei puterilor statului, ea nu urmrete dect s justifice dictatura totalitar exercitat de Partidul Comunist prin intermediul aparatului de stat, conceput ca o singur unitate organizatoric pus n slujba acestei dictaturi. Dup modelul Constituiei staliniste, dictatura comunist, instaurat n ara noastr dup 1945 i oglindita din constituiile din 1948, 1952 i 1965, a pus la baza organizrii statale principiul unitii (sau al unicitii ) puterii de stat. Construcie teoretic chemat s camufleze atotputernicia partidului comunist, principiul unitii puterii pleac de la afirmaia c n stat puterea aparine poporului i, prin urmare, organul suprem de stat cruia trebuie s i se subordoneze toate celelalte organe ale statului, ca i cele obteti, este adunarea reprezentativ a cetenilor. n realitate ns, ntruct aceast adunare era desemnat prin aplicarea unui sistem electoral care o transforma ntr-un instrument aservit partidului unic, concentrarea ntregii puteri de stat n minile aa-zisei adunri reprezentative26 echivala cu instaurarea dictaturii comuniste. Ca o reacie a tuturor paturilor societii noastre mpotriva abuzurilor, a crimelor, a corupiei i a dezastrului economic provocate de tirania totalitar a unui partid i a familiei aezate n fruntea lui, realizat sub eticheta principiului unitii puterii de stat, nc din primul moment al triumfului Revoluiei din 16 22 decembrie 1989, n comunicatul Frontului Salvrii Naionale, publicat la 22 decembrie 1989, printre msurile politice preconizate n cadrul programului de guvernare anunat, se proclam i necesitatea nfptuirii separaiei ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc. Ulterior, fie n cuvntrile lor, fie n interveniile lor, att Ion Iliescu, ct i fruntaii principalelor partide politice au subliniat necesitatea c viitoarea organizare politic a rii s aib la baza separaia puterilor statului. Acest curent de opinie att de clar i statornic, afirmat n toate cercurile politice, i-a gsit o categoric exprimare n decretul-lege numrul 92 din 1990. Acesta stabilea n art. 3: guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i al separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc .27

26 27

Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964 Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I, Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012.

19

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

CAPITOLUL II TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI


n ciuda existenei unei mari diversiti de sisteme constituionale, literatura de specialitate a reuit s disting patru mari categorii de structuri de guvernare, criteriul de difereniere fiind principiul separaiei celor trei puteri : 1. regimul confuziei puterilor; 2. regimul separaiei rigide; 3. regimul separaiei suple sau al colaborrii puterilor; 4. regimul semiprezidenial.

2.1. Regimul confuziei puterilor


Acest regim consta n deinerea i exercitarea de ctre acelai organ a prerogativelor constituionale de natura legislativ i executiv. Modalitile concrete de deinere sau de concentrare a puterii i de exercitare a acesteia difer de la un stat la altul. Teoretic, este posibil ca Paramentul s concentreze pe lng prerogativele sale legislative i de control i atribuii ale puterii legislative. n acest caz, este necesar ca Parlamentului s i se confere n mod permanent sau s fie investit pentru o anumit perioad cu atribuii de natura executiv avnd o importan deosebit. Este vorba, n principal, de ndreptirea Parlamentului de a adopta msuri pentru executarea propriilor legi sau, de pild, de a constata i sanciona anumite contravenii. Fr ndoial, servicii administrative ale parlamentului au dreptul de a ndeplini anumite acte de natura executiv. De asemenea, n cadrul parlamentului pot fi nfiinate servicii de paz/poliie, subordonate direct Camerelor legislative dar aceasta nu nseamn c Parlamentul ar concentra i puterea executiv. Trebuie reinut c n cazul regimului confuziei puterilor, asumarea de ctre parlament a atribuiilor eseniale ale puterii executive corespunde constituiei. Prin urmare, acest regim politic nu este rezultatul unui abuz constituional. Aparent, unui asemenea regim al confuziei puterilor i se poate aduce ca argument favorabil faptul c Parlamentul, exprimnd suveranitatea poporului, ar fi ndreptit s-i exercite orice atribuii pe care le consider necesare, pentru nfptuirea rolului su constituional. 20

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

n unele sisteme constituionale au fost situaii cnd Parlamentul a avut o preponderent asupra altor autoriti28. n practic, un asemenea regim sau sistem nu a fost, ns, viabil. n fapt, tendina de a conferi o importan mai mare Parlamentului sau chiar supremaia altor organisme, pornindu-se de la principiul suveranitii poporului, a fost evident ndeosebi n sistemele constituionale socialiste. De pild, n sistemul constituional socialist romnesc, Marea Adunare Naional era considerat organismul suprem al puterii de stat fa de cea care se subordonau direct sau indirect toate celelalte organe ale statului. n realitate ns. Conducerea suprem a fost exercitat, n aceste sisteme, de ctre partidul comunist al crui rol conductor n societate a fost consfinit chiar n Constituie (ex. Art. 26 din constituia RSR ). O poziie oarecum preponderenta fa de Executiv a avut Parlamentul francez n timpul celei de-a patra republici (1946 - 1958). Practica istoric demonstreaz ns c de cele mai multe ori confuzia puterilor s-a datorat, indiferent de form de guvernare sau regimul politic, asimilrii de ctre puterea executiv (eful statului i guvernul) a unor asemenea prerogative care i confer supremaia pe plan politic. Asimilarea se produce ca efect al prevederilor constituionale sau al unor legi ordinare. Regimul politic bazat pe confuzia puterilor nu trebuie neaprat i automat apreciat c nedemocratic, cu condiia ca dispoziiile constituionale n cauz s reprezinte n mod real voina liber i contient exprimat a electoratului. Legat de aceast tem, n doctrin i practica constituionala contemporan s-a pus problema calificrii sub aspect juridic a ndrituirii puterii executive s adopte, ntr-o perioad limitat de timp, msuri excepionale pentru a soluiona probleme de o deosebit gravitate pentru viaa statului i a cetenilor. Aceste probleme sau situaii ivite n mod excepional, motiveaz instituirea strii de necesitate sau a strii de urgen s.a. Potrivit Constituiei din 1991, Preedintele rii (organism aparinnd puterii executive) este ndrituit s instituie prin decret starea de asediu sau starea de urgen, urmnd ca msur adoptat s fie ncuviinata de ctre parlament (art. 93), care este, de altfel, competent, n virtutea art. 72 alin.3 lit. e, s reglementeze prin lege organic regimul strii de asediu i al celei de urgen. De asemenea, potrivit art. 114 din Constituia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice.
28

Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I, Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012.

21

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

Potrivit aceluiai articol, n cazuri execptionale, guvernul poate adopta ordonana de urgen care intr n vigoare dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. n baza art. 16 din constituia Franei, preedintele este investit cu prerogative speciale (puteri excepionale) constnd n luarea oricror msuri cerute de circumstane pentru instituiilor Republicii, independenei naiunii, integritii teritoriului, asigurarea autoritii de stat constituionale. Dei nu au tangen cu regimul confuziei, aspectele relevate ilustreaz posibilitatea Executivului de a-i spori puterea.

2.2 Regimul separaiei rigide a puterilor (regimul prezidenial)


Separaia absolut sau rigid a celor trei puteri caracterizeaz, ndeosebi, sistemele prezideniale. Constituia este cea care stabilete departajarea net a puterilor. Pentru o analza teoretic asistemului, are relevanta ndeosebi departajarea puterii legislative de cea executiv. n sistemele politice prezideniale, modalitile de interaciune a celor dou structuri guvernate sunt mai puin numeroase i mai puin profunde dect n regimurile politice parlamentare29. Desigur, exista o anumit colaborare ntre executiv i parlament dar aceasta este limitat i de cele mai multe ori ctigul de cauz revine executivului. n epoca contemporan, n afara SUA care au fundamentat n doctrina constituional i au instituionalizat pentru prima oar sistemul prezidenial, au adoptat acest regim statele americii Latine precum i uenele state africane. n general, regimurile prezideniale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi : puterea executiv este ncredinat prin constituie preedintelui, nvestit, totodat, cu a lrgi resonsabilitatea n conducerea general a statului; preedintele este ales prin vot universal, egal, direct secret i liber exprimat pentru un mandat a crui durata variaz de la un sistem constituional la altul (ex. 4 ani n Statele Unite ale Americii, 7 ani n Frana i turcia, 5 ani n Germania, Italia i mai nou i n Romnia) procedura alegerii preedintelui este din punctul de vedere al reprezentativitii, similar cu cea prevzut pentru alegerea Parlamentului. n acest fel, Preedintele deine o poziie egal cu cea a Parlamentului n ceea ce privete reprezentarea Naiunii;
29

Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti, 2012.

22

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

preedintele nu poate dizolva Parlamentul iar acesta nu-l poate revoca sau demite pe Preedinte. Imposibilitatea revocrii mandatului Preedintelui nu nltur posibilitatea punerii sub acuzare a efului statului pentru anumite fapte i potrivit unei anume proceduri.

Minitrii nu rspund politic pentru activitatea guvernamental pe care o desfoar n fata Parlamentului. Aceste trsturi caracterizeaz, n special modelul prezidenial american. Unele dintre ele nu se gsesc ntocmai n alte sisteme considerate prezideniale sau semiprezideniale. De pild, n sistemul semiprezidenial romnesc Guvernul rspunde politic numai n fata Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. n practic, sistemul prezidenial a fost aplicat i n variante ce i-au denaturat coninutul. n statele Americii de Sud, de pild, este eviden o preponderent constituional a preedintelui, dar de cele mai multe ori echilibrul de fore s-a nclinat n favoarea efiilor marilor comandamente militare. De pild, i tradiia puciurilor militare n spaiul politicogeografic al Americii de Sud. n unele state africane care au grefat modelul prezidenial american pe tradiiile organizrii politice tribale - incomplet atenuate de stpnirea colonial - Parlamentul are un rol insignifiant; preedintele exercita puterea autoritar, chiar dictatorial i discreionar, la fel c efii de trib n perioad anterioar colonizrii.

2.3 Regimul separaiei suple sau al colaborrii puterilor (regimul parlamentar)


Acest regim este cunoscut i sub denumirea de regim sau sistem parlamentar. Rdcinile sale istorice se afla n sistemul constituional britanic. Caracteristica esenial a acestui regim politic consta n gradul nalt de echilibru i interferenta ntre Parlament i componentele sale, pe de o parte (adunri/camere; comisii parlametare) i Guvern pe de alt parte. Modalitile de interferen sunt variate, cadrul constituional al nfptuirii acestora friznd nclcarea autonomiei sau independenei organismelor guvernante angrenate n aceast jonciune pe deplin legal: parlament i executiv (eful statului i guvern ). ntre cele dou puteri exista o colaborare strns, n general armonioas (n principiu sunt excluse conflictele ntre eful statului i parlamentului).

23

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

Tipul de organizare a puterii executive corespunde modului executivului dualist/bicefal. n ceea ce privete organizarea Parlamentului, nu are nici o importan dac este bicameral sau monocameral. n afara colaborrii armonioase i a echilibrului ntre puterea legislativ i cea executiva, regimul parlamentar se caracterizeaz prin : alegerea Preedintelui republicii de ctre Parlament. Aceast trstur este evident, desigur, doar n formele de guvernmnt republican; rspunderea politic a membrilor Guvernului i a acestuia n ntregul su fa de Parlament; investirea efului statului (monarh sau preedinte de republic) cu atribuii limitate privind conducerea efectiv eful statului nu-i asum o rspundere politic, putnd ns s fie sancionat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru anumite fapte: nalt trdare, violarea Constituiei i a legilor; prerogativele constituionale conferite executivului ca n anumite condiii prevzute expres i limitat n legea fundamental, s dizolve parlamentul. Dizolvarea Parlamentului nu este, ns, o sanciune aplicat acestuia ci o cale de rezolvare a unui conflict. n general, actorii - eful statului, Parlamentul (preedinii celor dou camere, liderii grupurilor parlamentare), efii de partide dein instrumentele politice i juridice pentru a preveni crizele i tensiunile sociale, strile conflictuale generate de inapetenta sau chiar refuzul unei pri de a colabora sau de a fi cooperant n cutarea unei soluii constituionale pentru rezolvarea unei anumite probleme. n ultim instan, se poate recurge la noi alegeri generale pentru formarea unui nou parlament i a unei noi echipe guvernamentale. n practic social sunt ntlnite diferite variante de regim parlamenar, mai mult sau mai puin deprtate de modelul original. Referindu-se la aceast diversitate, profesorul Charles Cadoux considera pe bun dreptate c mecanismele constituionale, tradiiile naionale i jocul partidelor politice explica diferenele adesea profunde, n funcionarea parlamentarismului.

24

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

Prin simplificarea metodologic, pot fi identificate urmtoarele trei posibiliti constituionale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar: preponderenta ctigat de guvern, ntr-o evoluie constituional ndelungat, fa de Parlament. Caracteristica acesei deformri, sau resortul constituional al funcionrii unui asemenea refim, consta n prerogativa Guvernului de a organiza alegeri parlamentare anticipate n caz de divergen cu parlamentul sau al imposibilitii de rezolvare a unei probleme de interes naional major. Noul Parlament ca i noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor ncerca s ias din impasul c a blocat actorii politici precedeni; preponderenta parlamentului asupra executivului. n sistemulconstitutional fancez, parlamentul a avut un rol precumpnitor fa de puterea executiv n timpul celei de-a III - a i a IV - a Republici (ntre 1875 - 1985). Acest regim este cunoscut, aa cum am artat deja i sub numele de regim de adunri. Reacia la acest model nu a inarziat s apar, cel puin n doctrina. Astfel s-a conturat teoria parlamentul realizat30 care tinde s diminueze, s raionalizeze atribuiile forului legislativ i s rebalanseze raporturile ntre parlament i executiv; ntrirea prerogativelor efului statului. Aceast deformare a modelului parlamentar teoretic este generat de intenia efului statului de a depi condiia sa de organism constituional lipsit de putere efectiv i practic iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia intrumente politico - juridice graie crora, eful statuui i poate impune voina fa de Parlament. El rmne, n continuare iresponsabil din punct de vedere politic dar nceteaz s fie o pesa de decor constituional. Profesorul Charles Cadoux identifica trei modalitat de realizare unei preponderente a efului statului. Acestea sunt : - stabilirea unei duble responsabiltat a guvernului : fa de parlament dar i fa de eful satului care, ns, nu se subordoneaz puterii legislative (ex. Portugalia).

30

Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti, 2010.

25

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

- meninerea responsabilitii guvernului fa de Parlament, concomitent cu investirea cu puteri reale a efului statului ales prin sufragiu universal i direct. eful statului deine o for major deosebit, se bucura de prestigiu naional i este arbitru al celorlali actori politici. n doctrin, acest regim este denumit de muli autori regim prezidentialist, prezidentialism raionalizat. Se considera c sistemul constituional francez actual a pus n practic acest sistem. - asumarea de ctre eful statului a funciei de premier ( executivul monocefa) dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizeaz unele sisteme constituionale africane care tind spre un regim politic prezidenial.

2.4. Regimul semiprezidenial


Se caracterizeaz n special prin alegerea efului statului prin vot universal direct i prin rspunderea politic a guvernului fa de parlament. Frnt a instaurat un regim semiprezidenial ale crei caracteristici au fost accentuate prin Reforma constituionala din 162. De asemenea, regimul politic consacrat prin recenta Constituie a Romniei este caracterizat ca un regim semiprezidenial.

2.5 Legislativul
Dup Drganu, funcia major a parlamentului rmne legiferarea, iar faptul c acest organ exercita i unele atribuii de control asupra guvernului nu modifica profilul lui juridic. Cu att mai puin s-ar putea spune c exercitarea de ctre instanele judectoreti a controlului legalitii actelor administrative ar echivala cu apariia unei noi funcii a statului. Aceasta pentru c, atunci cnd instan judectoreasc pronuna ilegalitatea unui act administrativ care a vtmat un drept subiectiv, ea nu face dect s-i exercite competenta fireasc de a soluiona litigiul juridic adus n faa ei. n al doilea rnd, aceasta clasificare are important de a duce la minimalizarea rolului n stat al competentei legislative a parlamentului. Este incontestabil c cea mai important activitate desfurat de parlament este legiferarea, afirma Tudor Drganu. n cadrul clasificrii propuse de P. Pactet, legiferarea nu se constituie ca o funcie distinct a parlamentului, ci ajunge s fie plasat doar ntr-o parantez, spune autorul.

26

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

O asemenea ncercare de prezentare a funciilor statului nu oglindete nici mcar realitile politice ale Franei, unde constituia din 1958 a redus sensibil rolul parlamentului n activitatea normativ a statului. Dispoziiile Constituiei privitoare la activitatea legislativ a parlamentului (art. 34 38) primeaz fa de cele privitoare la controlul exercitat de acest organ asupra guvernului, iar art. 48 rezerva numai o zi pe sptmna discutrii ntrebrilor parlamentarilor i rspunsului guvernului. Referindu-se la situaia din Romnia, Tudor Drganu precizeaz c ar fi cu att mai puin justificat s se lase impresia c la noi, pe baza Constituiei din 1991, activitatea de control a Parlamentului asupra guvernului ar precumpni. Locul deosebit de important pe care l ocupa legiferarera n activitatea parlamentului este oglindit nu numai de Constituie, care prevede ca acest organ este unica autoritate legislativ, dar el se reflect i n numeroasele prevederi ale regulamentelor celor dou camere n aceast materie, precum i n desfurarea zilnic a lucrrilor lor. Nu este socotit decisiv nici critic potrivit creia distincia ntre puterea legislativ i cea executiva sau judectoreasc are la baz un criteriu arbitrar. Dovad este faptul c puterea legiuitoare adopta legi, n timp ce puterea executiv i cea judectoreasc le aplic. Caracterul arbitrar i, prin urmare, netiinific al acestui criteriu ar fi dovedit dac activitatea parlamentului, ntocmai ca cea executiv i judectoreasc, nu ar fi dect tot o activitate de aplicare a unei legi, care de aceast dat este Constituia. Plecnd de la aceast constatare, ar trebui s se ajung la concluzia c nici o deosebire de esen nu exist ntre cele trei funcii tradiionale ale statului, cci toate se rezuma la aplicarea legilor. Critic potrivit creia parlamentul se limiteaz la o activitate de punere n aplicare a Constituiei nu acoper nici pe departe realitatea. n primul rnd, aceast afirmaie nu ine seama de rolul important al parlamentului n procesul de adoptare a constituiilor. Cnd parlamentul i spune cuvntul asupra unei iniiative de revizuire a Constituiei este limpede c el face altceva dect s aplice o lege ordinar sau organic. El nu se limiteaz la a face o operaie de simpla aplicare a constituiei. Fr ndoial, constituia impune Parlamentului anumite limite n exercitarea atribuiilor lui. n cadrul fixat de Constituie, parlamentul adopta ns, numeroase reguli de conduit noi i ndeplinete un rol creator n formarea dreptului obiectiv. Pe de alt parte, adeseori Constituia se limiteaz s stabileasc competenta unor organe ale statului, fr s determine coninutul concret al msurilor ce urmeaz a fi luate n cadrul exercitrii acestei competente.

27

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

Drept urmare, cele mai multe prevederi ale legilor ordinare sau organice apar ca reglementri primare, i nu norme derivate din Constituie31. Tot att de nejustificat ar fi s se considere c organele administraiei publice s-ar rezuma la o activitate de aplicare a legilor, o dat ce se recunoate c, n cadrul competentei lor, ele dispun adeseori de o putere discreionar. n orice caz, chiar atunci cnd o lege este adoptat n aplicarea unui principiu constituional, demersul ntreprins nu este identic cu cel la care recurge administraia public n ndeplinirea atribuiilor ei. Aceasta pentru c, n timp ce Parlamentul recurge la norme de conduit generale nzestrate cu cea mai mare for juridic, administraia public procedeaz pe calea unor acte juridice subordonate legilor. n legtur cu separaia puterilor statului s-a mai spus c aplicarea ei nu a dus nicicnd la stabilirea unui echilibru real ntre parlament, Guvern i justiie, fiind de la sine neles c, din moment ce organele administraiei publice i cele ale justiiei trebuie s se conformeze legilor, Parlamentul dobndete o poziie preeminenta n raport cu ele. Prin urmare, supremaia legii duce, n mod necesar, la supremaia Parlamentului, adic la o situaie contrar cerinelor principiului separaiei puterilor statului. Acest mod de nfiare a situaiei existente n sistemele constituionale bazate pe principiul separaiei puterilor statului nu ine seama de rolul hotrtor ce revine complexului de frne i contragreuti32, aa cum l numete Tudor Drganu, caracteristic pentru funcionarea lor. Ca urmare a punerii n micare a acestor frne i contragreuti cum sunt n regimul parlamentar, n special dreptul efului statului de a dizolva parlamentul sau, n regimul prezidenial, dreptul de veto legislativ al preedintelui Republicii sau controlul judectoresc al constituionalitii legilor, tendinele parlamentului de a-i afirma supremaia fa de celelalte puteri pot fi temperate. Nu trebuie c se uite nici c, dei normele juridice adoptate de Parlament trebuie respectate de toate organele statului, aceeai obligaie revine, n statul de drept i parlamentului nsui, atta vreme ct nu i-a modificat propriile norme.

31
32

Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omului si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002. Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omului si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002.

28

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

2.6 Executivul
n ncercarea lor de a nega actualitatea clasificrii tripartite a funciilor clasice, unii autori, cum ar fi profesorul P. Pactet, merg chiar mai departe i sunt de prere c organelor executive le revine funcia de directivare a politicii naionale i de administrare, n timp ce funciile eseniale ndeplinite de organele reprezentative ar fi: funcia reprezentativ, funcia deliberant (care acord participarea la opera legislative i financiar), funcia selectiv, funcia de control al guvernului (aceasta numai n regimurile parlamentare ). n primul rnd, teoria aceasta nu se bazeaz pe un criteriu unitar. Pentru cele mai multe dintre categoriile create, aceasta clasificare adopta ca punct de plecare specificul obiectului activitii desfurate de organele luate n considerare. Acesta este cazul activitilor de directivare, administrare, reprezentare, control etc. La crearea unei singure categorii nu se mai ine seama de specificul obiectului activitii desfurate, ci de metoda utilizat. Este vorba despre aa-zisa activitate deliberant33. ntr-adevr, deliberarea este un procedeu tehnic, care const n a decide pe baza unor discuii prealabile, indiferent de ce domeniu de activitate ar fi vorba. Consecina ar fi c, dac am proceda ntr-un mod riguros, ar trebui s vorbim de o funcie deliberant nu numai atunci cnd parlamentul adopta legi, ci i ori de cte ori alege sau controleaz alt organ al statului, dac n toate aceste ipoteze el ia hotrri pe baza unor deliberri prealabile. Aceasta nseamn c, de fapt, nu poate fi vorba de o funcie deliberant a parlamentului, distinct de funcia de control, selectiva etc. Mai mult, deliberarea nu este o metod de lucru specific doar parlamentului, cci i alte organe publice (guvernul, consiliile judeene) iau hotrri pe baza unor discuii prealabile. Instanele judectoreti, la rndul lor, mai nti delibereaz, apoi se pronun.

2.7 Puterea judectoreasc


n raporturile dintre Legislativ i Puterea Judectoreasc se are n vedere principiul independenei judectoreti i cel al supunerii lor numai legii. n temeiul acestuia din urm principiu nu este permis intervenia altei puteri n sfera justiiei. Aceasta nu include anumite raporturi constituionale care rezult din sistemul organizrii statale a puterii. Astfel, organizarea i funcionarea instanelor judecatorestise realizeaz potrivit legii. Parlamentul este cel care stabilete prin lege cometenetele i procedurile instanelor judectoreti.

33

Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

29

MIULESCU IONU MDLIN

TIPURI DE STRUCTURI DE GUVERNARE

I FUNCIILE PUTERILOR STATULUI

Constituia nu indica sistemul judectoresc, limitndu-se n a ratat ca Justiia se realizeaz prin Curtea Suprem de Justiie i prin celelalte instante judectoreti stabilite prin lege34. Justiia, la rndul su, prin judecarea excepiei de neconstituionalitate se interfereaz n activitatea sa cu activitatea Curii Constituionale. Echilibrul puterilor se realizeaz i n cadrul unor raporturi dintre executiv i judectoresc precum i de independenta judectorilor i inamovabilitatea acestora.

34

Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

30

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

CAPITOLUL III PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA


3.1 Separarea puterilor n stat prevzut n Constituia Romniei
Categoria cea mai des ntlnit n teoria i practica sistemelor constituionale este categoria de putere. Ea apare i n exprimri nuanate precum: puterea politic, putere de stat, puteri politice sau pur i simplu, putere. Fiind i dovedindu-se a fi categoria cheie n organizarea statal a societii umane, puterea (n sensul cuceririi sau apropierii sale) a fost i rmne scopul fundamental al revoluiilor, micrilor i convulsiilor sociale. Din aceast rezult legtura strns cu categoriile popor i naiune. Uneori categoria putere este exprimat prin aceea de suveranitate. Asemenea similitudini explic exprimrile constituionale. Astfel, constituiile stabilesc c suveranitatea (unele adaug naionala) sau puterea (puterile) apaine (rezid n) poporului. n acest fel sunt redactate constituiile Spaniei, Franei, Romniei, Suediei. Alte constituii folosesc expresia de suveranitate, care aparine (su eman de la) naiune. n acest fel sunt redactate constituiile Marocului i Spaniei. Constituia actual a Romniei stabilete la articolul 2 c: Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum35. Rezult din aceast expunere cel puin dou constatri. Prima privete legtura ntre categoriile i fenomenele popor, naiune, putere de stat, puteri publice. Cea de-a doua privete formulrile extrem de nuanate cu care se opereaz precum cele de putere, puteri publice, puteri, suveranitate, suveranitate naional sau cele de rezid n naiune, aparine poporului. Poporul i statul sunt deseori privite ntr-o anumit unitate, lucru firesc ce rezult din legturile puternice ce le apropie sau din trsturile care uneori le deprteaz dar pe un fond comun. nelegerea corect a relaiei popor-stat este ns, n limbajul juridic, cea mai important, dac nu cumva prima condiie n explicarea mecanismului juridico-statal. Aceasta pentru c indivizibilitatea sau identitatea intereselor poporului i statului nu duce i nu trebuie s duc la o confuzie juridic a acestor dou categorii.

35

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

31

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Poporul i statul sunt subiecte distincte de drept. Organizarea societii umane n stat a atins forme mai mult sau mai puin reuite, dar factorii care compun statul i pstreaz, n orice caz sub aspect juridic, identitatea lor36. Plecnd de la ideea c nu mai sunt necesare alte explicaii cu privire la noiunea de popor, urmeaz s reamintim c n ce privete noiunea de stat aceasta cunoate dou accepiuni, ambele corecte din punct de vedere tiinific, i larg rspndite i utilizate. ntr-o accepiune, mai mult politic, sociologic se nelege prin stat suma a trei elemente distincte i anume: teritoriu, populaia (naiunea) i suveranitatea (n sensul puterii statale, de fapt statul n accepiunea strict juridic). n aceast accepiune statul este sinonim, cu ara el incluznd civilizaia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritiile etc. ntr-o a doua accepiune, restrns, prin stat se nelege forma organizat a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul statal. Aceasta este accepiunea strict juridic. Aa vzute lucrurile urmtorul raionament ne permite explicarea edificiului statal. Poporul, naiunea, dein puterea politic. Pentru a putea exercita aceast putere poporul creeaz statul, ca un ansamblu sistematizat de organe de stat (legiuitoare, administrative, judectoreti, armata, poliie), deseori denumite autoriti statale (publice). Statul este deci sistemul acestor autoriti publice i aceasta este accepiunea cu care vom opera n continuarea lucrrii 37. n limbajul curent cuvintele stat, putere, puteri apar frecvent. Se pune ntrebarea de a ti dac ele exprim sau nu noiuni diferite. Altfel spus, de a ti dac statul, n accepiunea s strict juridic este altceva dect putere de stat. Rspunsul este desigur negativ. Statul nu este altceva dect organizarea statal a puterii poporului, este instituionalizarea acestei puterii. Separaia, echilibrul i colaborarea puterilor - Teoria separaiei puterilor este o teorie celebr, de larg audien i frecvent invocat. Cunoaterea acestei teorii nlesnete explicarea sistemelor constituionale contemporane. Aprut n secolul Luminilor, alturi de alte teorii la fel de tulburtoare i de penetrante, ea a fost ndreptat mpotriva obscurantismului feudal i a nchistrii medievale, mpotriva abuzurilor de putere. Teoria separaiei puterilor a fost o reacie mpotriva monarhiei absolute de drept divin, form de guvernmnt n care regele concentra n minile sale puterea suprem, considerndu-se c o personificare a statului de unde i celebra formul a regelui Ludovic al XIV-lea statul sunt eu 38.

36
37

UNESCO - International social science journal - Rethinking democracy , nr.129, august 1991 Ibidem 38 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

32

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Teoria separaiei puterilor a avut un rol aparte, decisiv n promovarea sistemului reprezentativ, adic n valorificarea democratic a relaiei dintre deintorul suveran al puterii (poporul, naiunea) i organizarea statal a puterii politice, n cutarea, n chiar organizarea statal i funcionarea puterii, a garaniilor exercitrii drepturilor omului i ale cetenilor. Este o teorie care a stat la baza elaborrii constituiilor, afirmaiile din Declaraia drepturilor omului i ceteanului (1789, Frana), stnd mrturie n acest sens. Astfel potrivit declaraiei menonate, o societate n care garania drepturilor nu este asigurt i nici separaia puterilor nu este determinat, nu are o constituie. Enunata de ctre John Locke (Trate de governement civil, 1690), teoria separaiei puterilor n stat este defintivat i explicat pe larg de ctre Montesqueu n celebra lucrare Despre spiritul legilor39. n Romnia organizarea statal a exerciiului suveranitii naionale este reglementat clar prin articolul 2 din Constituie. Deintorul puterii suverane este poporul romn i el exercit aceast putere prin organele reprezentative i prin referendum. Din analiza articolului 2 din Constituie rezult mai multe constatri. Astfel organelor reprezentative li se ncredineaz doar exerciiul puterii, deci anumite mputerniciri i nu puterea ca atare. Nu este vorba de delegarea puterii ci de delegarea unor funcii ale puterii. Titularul puterii este i rmne numai poporul romn, de aici rezultnd importante consecine juridice, inclusiv cele referitoare la responsabilitatea autoritilor publice n faa acestuia. Este explicaia tiinific a aliniatului 2 al articolului 2 n sensul cruia nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. Se poate pune problema de a ti dac n Constituia Romniei i gsete exprimarea clasicul principiu al separrii puterilor n stat. Acest principiu a fost puternic afirmat n Revoluia romna din 1989. Rspunsul corect poate fi formulat numai prin interpretarea sistematic i logic a prevederilor constituionale. Aceste prevederi utilizeaz termenii de: puteri i autoriti dar nu i pe cel de separaie. Evitndu-se termenul de separaie care poate evoca ruperea puterilor, separarea lor rigid, dndu-se termenului puteri semnificaii corecte din punct de vedere tiinific, doctrina juridic actual i desigur Constituia valorific echilibrul puterilor. Examinnd dispoziiile Constituiei Romniei putem constata c ea consacr echilibrul puterilor n stat n coninutul i semnificaia sa tiinific i desigur modern.

39

Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964.

33

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Mai multe argumente sunt convingtoare i pertinente: Cele trei puteri clasice

40

se

regsesc exprimate n Constituie: legislativul n normele privitoare la Parlament (art. 58 i urm.); executivul n normele privitoare la preedintele Romniei i Guvern (art. 80 i urm.); justiia n normele cu privire la autoritatea judectoreasc (art. 123 i urm.). Ordinea reglementrii puterilor n Constituie este ordinea clasic fireasc. Constituia d exprimarea juridic relaiilor i activitilor politice statale n succesiunea lor fireasc. Avnd n vedere legitimitatea mputernicirilor Parlamentului, compoziia s numeroas i larg reprezentativ, Constituia asigur acestuia o anumit preeminen n raport cu celelalte autoriti statale. Astfel Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a rii (art. 58), el are funcii de formare, alegere, numire, investire a altor autoriti statale i desigur a altor funcii de control. Chiar i structura bicameral a Parlamentului exprim echilibrul n executarea puterii legislative. De altfel acesta este i singurul argument solid al bicameralismului Parlamentului fa de faptul c Romnia este un stat naional unitar. Raporturile constituionale dintre autoritile publice se caracterizeaz prin implicri reciproce ale unora n sfera de activitate ale celorlalte, implicri ce semnific echilibbrul prin colaborare i control. Raporturile ParlamentExecutiv, n reglementarea constituional, pot fi examinate prin implicarea legislativului n activitatea efului de stat i a guvernului. Astfel Parlamentul: primete jurmntul Preedintelui (art.82); poate prelungi mandatul acestuia n caz de rzboi sau catastrof (art. 83); poate hotra punerea sub acuzare a efului de stat pentru nalta trdare (art. 84); ascult mesajele efului de stat (art. 89); ratific tratatele internaionale n condiiile art. 91; aprob declararea de ctre eful de stat a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art. 92); ncuviineaz instituirea strii de asediu sau a strii de urgen (art. 93); poate suspend din funcie Preedintele Romniei n cazul svririi unor fapte grave prin care acesta a nclcat prevederile Constituiei (art. 95);

40

Ibidem

34

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

stabilete indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui Romniei (art. 100). n ceea ce privete raporturile cu Guvernul vom meniona n deosebi c Parlamentul: acord votul de ncredere asupra programului i a ntregii liste a Guvernului (investitura, art. 102);

retrage ncrederea acordat (art.109 i art.112); poate cere informaii i documente (art. 110); prin deputai i senatori se pot pune ntrebri i adresa interpelri (art. 111); apreciaz asupra rspunderii politice a Guvernului, poate cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n exerciiul funciei lor; stabilete prin lege cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului (art 108);

abiliteaz Guvernul pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (delegarea legislativ, art. 114).

Compatibilitatea calitii parlamentare cu cea de membru al Guvernului este i ea un aspect al implicrii reciproce. Bineneles c i executivul se implic n activitatea legislativului. Astfel Preedintele Romniei: promulg legile, putnd cere, o singur dat reexaminarea legii (art. 67); poate dizolva parlamentul n condiiile art. 89. Ct privete Guvernul acesta: are iniiativa legislativ (art. 73); poate solicita adoptarea, cu procedura de urgen, a proiectelor sau propunerilor legislative (art 74); i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, decaratii de politica general, sau proiect de lege (art. 113) acestea considerndu-se aprobate dac guvernul nu este demis; poate fi abilitat s emit ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (art. 114). Ct privete raporturile dintre legislativ i puterea judectoreasc ele trebuie apreciate cu luare n considerare a principiului independenei judectorilor i a supunerii lor numai legii (art. 123). Aadar intervenia n sfera justiiei a altor puteri contravine principiului constituional. Aceasta nu exclude nsa anumite raporturi constituionale care rezult firesc din sistemul organizrii statale a puterii. 35

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Trebuie menionat c organizarea i funcionarea instanelor judectoreti se realizeaz potrivit legii (art. 125, 126, 128, i mai ales art. 172 alin3 lit. h). Ca atare Parlamentul este cel care stabilete prin lege competene i proceduri pentru instanele judectoreti. Ca o concluzie la cele precizate mai sus se poate preciza c ne aflam n prezena unei conlucrri a structurilor statale n realizarea voinei poporului. Aceasta conlucrare presupune: competene clar delimitate prin Constituie, autonomie organizatoric i funcional, control reciproc fr imixtiune, garanii constituionale ale ndeplinirii mandatulului i ale respectrii drepturilor cetenilor.

3.2 Principiul separaiei puterilor n stat nainte de 1989


Rudimente ale aplicrii principiului separaie puterilor n stat n ara noastr ntlnim nc din 1831 - 1832. Astfel, potrivit Regulamentelor organice din Muntenia i din Moldova, puterea legiuitoare aparinea Domnului i Adunrii domensti, iar puterea executiv aparinea Domnului. Apoi, potrivit Conveniei de la Paris (1858), puterea legislativ aparinea hospodarului, Adunrii elective i Comisiei centrale de la Focani (potrivit art. 35 i 36), puterea executiv aparinea hospodarului, iar puterea judectoreasc naltei Curi de casaie i Justiie, cu sediul la Foscani41. n acelai mod era realizat principiul separaiei puterilor prin Statutul dezvoltator al Conveniei de la Paris (1874), potrivit cruia puterea legiuitoare aparinea Domnului, Adunrii ponderatoare i Adunrii elective, puterea executiv Domnului, iar cea judectoreasc naltei Curi. Constituia din 29 iunie 1866 prevedea n acest sens ca puterea legislativ s se exercite colectiv de ctre domn i Reprezentanta naional (art. 32), puterea executiv este ncredinat domnului (art.35), iar cea judectoreasc se exercita de curi i tribunale. Apoi Constituia din 29 martie 1923 reglementa aceleai puteri n articolele 34, 39 i 40. Ambele constituii admiteau deci principiul separaiei puterilor n stat i l traduceau n sensul unei colaborri a puterilor i nu a unei separri rigide.

41

Constitua Romaniei comentata si adnotata

36

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Referindu-se la Constituia din 1923, Paul Negulescu preciza: Constituia noastr admite principiul separaiei puterilor n stat, dar cu colaboraiune, puterile colaboreaz ntre ele pentru a asigura bunul mers al statului, aa puterea executiv are un drept de participatiune la oper de legiferare prin ftul c se recunoate puterii executive dreptul de iniiativ a legilor (art. 35), dreptul de a coresponda cu parlamentul prin mesaje, dreptul de sanciune a legilor, dreptul de dizolvare i prorogare, puterea legislativ, la rndul ei mrginete drepturile puterii executive prin votarea bugetului (art. 114), prin controlul cheltuielilor fcute (art. 115), prin dreptul de interpelare, care poate duce la votarea unei moiuni de nencredere; puterea judectoreasc mrginete atribuiile puterii legislative, cci are dreptul, conform art. 103 din constituie, s controleze constituionalitatea legilor, iar prin art. 107 are dreptul s cenzureze legalitatea actelor fcute de puterea executiv. Puterea executiv, pe de alt parte, prin dreptul de graiere i de amnistie poate s atenueze consecinele unei condamnatiuni excesive. Artnd ca cele trei puteri colaboreaz, autorul sublinia n acelai timp independena lor: n sistemul separatiunei, cele trei puteri sunt i separate, cci au titulari separai...dar aceste puteri sunt i independente una fa de alta. Independena legiuitorului fa de puterea executiv este asigurat prin imunitatea parlamentar (art. 53 din Constituie) i prin faptul c membrii Parlamentului nu pot fi urmrii pentru opiunile i voturile emise de dnii n exerciiul mandatului (art. 54). Independena puterii executive e asigurat prin faptul c puterile constituionale ale Regelui sunt ereditare (art. 77) i c persoana regelui este inviolabil (art. 87), iar independenta puterii judectoreti este asigurat prin inamovabilitatea judectorilor (art. 104)42. Deci, n momentul formrii statului nostru (practic de la dubla alegere a lui Al. I Cuza ca domnitor), pn n iulie 1946 (cnd se desfiineaz Senatul prin efectul Decretului nr. 2218) viaa constituional a Romniei s-a realizat potrivit principiului separaiei puterilor n stat, n form preconizata de Montesquieu. Totui, acest principiu a fost aplicat la noi cu unele deosebiri fa de propunerile celui care l-a fundamentat. Astfel, principiul amintit a fost afectat prin urmtoarele elemente:
42

faptul c domnul su regele avea dreptul de numire a unor membri ai Senatului, n conformitate cu Statutul lui Cuza i cu Constituia din 1938; b) numai Senatul avea dreptul de a primi petiii (conform Statutului lui Cuza);

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

37

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

c) limitarea dreptului de iniiativ al camerelor sub imperiul Constituiei din 1938 (art. 31); d) regele are declarat de Constituie Cap al statului; e) n perioada ct a fost n vigoare acest act fundamental, a tronat formula putrerea legiuitoare se exercita de lege prin Reprezentanta Naional 43 f) prin faptul c bugetul i contingentul armatei se hotrau numai de Adunarea electiv (exceptnd regimul Constituiei din 1938) etc.

De asemenea, trebuie remarcat c, fa de propunerile lui Montesquieu, n perioada amintit, la noi, competenta puterii judectoreti a fost mai larg, aceasta deinnd ca atribuii controlul constituionalitii legilor i controlul actelor administrative. Juriul (cu participarea cetenilor la proces) era constituit numai n materie criminal, delicte de pres i delicte politice, iar puterea executiv nu avea de executat numai hotrrile puterii legislative, ci i ale puterii judectoreti (deoarece hotrrile judectoreti se executau n numele Domnului). ncepnd din iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptrii primei constituii de tip socialist (1948) organizarea exercitrii puterii n stat se realizeaz potrivit unei concepii care nltura ca netiinifica teoria separaiei puterilor n stat, susinndu-se ideea c are drept consecin nclcarea principiului unitii puterii politice. Nu se va mai vorbi de separaia puterilor, iar organizarea structurilor statale se va face pornind de la ideea c acestea trebuie s fie subordonate din treapt n treapt, pn n vrful piramidei, acolo aflndu-se un singur organ: Marea Adunare Naional. Odat cu evenimentele din decembrie 1989, se afirm, dup cum artm i mai nainte, rentoarcerea la principiul separaiei puterilor n stat. Prin organele create de la acea dat i pn la adoptarea noii Constituii, prin atribuiile conferite i prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus nc n funciune mecanismul propriu de realizare a acestui principiu. Abia legea fundamental, aprobat prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizeaz conducerea politic a societii romaneti pe baza principiului separaiei puterilor n stat, principiu care nu este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse n titlul III (intitulat Autoritile Publice). Prin revizuirea Constituiei, aprobat prin Referendumul din noiembrie 2003, acest principiu aprig disputat este consfinit i stipulat expres, pentru a nu mai da natere de-acum ncolo niciunei interpretri.

43

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

38

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Astfel, dup alineatul (3) al articolului 1 se adauga dou noi alineate, (4) i (5), cu urmtorul cuprins: (4) Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale. (5) n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie" 44.

3.3 Separaia puterilor conform Constituiei din 1866


Constituia din 1866 mprea puterea politic n trei: a) legislativ, b) executiv i c) judectoreasc, declarnd c ele "emana de la naiune, care nu le poate exercita dect numai prin delegaiune45. a) Conform art. 32, Puterea legislativ se exercita colectiv de ctre Rege i Reprezentanta Naional, care se mparte n dou: Senatul i adunarea Deputailor. Orice lege cerea acordul de voina al tuturor celor trei ramuri ale puterii legiuitoare. n proiectul de Constituie de la 1866, puterea legislativ urma s fie ncredinat unei singure camere, unei adunri Generale, care avea iniiativa legilor mpreun cu Domnul, conform art. 37. Aceast problem generase mari discuii n snul Adunrii ad-hoc a Moldovei, provocate de paragraful XXVIII al Protocolului Conferinelor de la Constantinopol, din februarie 1856, care prevedea un Senat pentru Principate. Atunci M. Koglniceanu a propus n Adunarea ad-hoc un proiect de dorina n care motiva respingerea Senatului din organizarea de stat a Moldovei: ... Lund n privire ca paragraful XXVIII al Protocolului Conferinei de la Constantinopol din 11 feb. 1856 ameninarea rii cu instituirea unui Senat nepotrivit cu obiceiurile, cu trebuinele, cu dorinele i chiar cu elementele naiei; Lund n privire ca toat ara, precum s-a rostit i n edina din 7 octombrie, dorete a avea ca n timpi strvechi o singur i adevrata adunare General Naional... Lund n privire ca o asemenea Adunare, pe ct trebuie s aib n mn o deplin putere legiuitoare, pe att nu trebuie s mpresure drepturile puterii executive, fiindc ar are trebuin de un guvern plin de trie, dreptate i dignitate. Constituantul de la 1866 i Comitetul delegaiilor au dezbatul, de asemenea, problema dac trebuia s se accepte sau nu Senatul n Organizarea politic a Romniei.

44 45

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

39

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Constituanta a recunoscut efului statului dreptul de a sanciona i promulga legile precum i dreptul de a refuza sancionarea sa, dar nu admite un drept de veto absolut, ci un drept de veto suspensiv - art. 47 prevede ca: Domnul sancioneaz, promulga i aplic legile. El poate refuza sancionarea s. n acest caz, legea se va prezenta din nou Adunrii n sesiunea viitoare. Dac adunarea va strui n votul sau, Domnul su va sanciona legea, sau va dizolv Adunarea. n consecin, eful statului avea dreptul de a da sau de a refuza sanciunea sa, fr s fie obligat s explice motivele refuzului de a sanciona o lege votata de amndou corpurile legiuitoare. Dup Constituia de la 1866, dreptul Parlamentului n materie de legiferare era ngrdit, dup cum s-a observat, de dreptul pe care l avea eful statului de a da sau refuz sanciunea legilor votate de Reprezentanta Naional. O lege, pentru a fi perfect, cerea nvoirea celor trei ramuri ale puterii legislative, iar eful statului intervenea n confecionarea legilor nu numai n virtutea dreptului de iniiativ, dar i prin dreptul ce l avea de a acorda sau refuz sanciunea. n fata parlamentului s-a pus problema dac puterea legislativ putea s fixeze cuantumul taxelor portreilor, acest drept neputnd fi delegat puterii executive. n sistemul Constituiei din 1866, dreptul de iniiativ al Senatului era mult mai restrns dect cel al Adunrii Deputailor. El nu putea propune proiecte de legi cu privire la crearea sau desfintarea de impozite, la mprumuturi sau dechiderea de credite. La rndul su, Guvernul supunea spre dezbatere i aprobare asemenea proiecte mai nti Adunrii Deputailor i apoi Senatului. Legile care prevedeau contingentul armatei trebuiau votate mai nti ide Adunarea Deputailor. n privina finanelor statului, conform art. 113 din Constituie, numai adunarea Deputailor avea dreptul de a vota bugetul, fr asentimentul Senatului. n toate celelalte materii, dreptul de iniiativ al Senatului era egal cu acela al Adunrii Deputailor. b) Conform Constituiei de la 1866, puterea executiv era ncredinat Regelui care o exercita n modul regulat prin Constituie. Persoana regelui era inviolabil. Minitrii lui sunt rspunztori, precizeaz art. 92. Drept urmare, nici n act al regelui nu putea avea trie dac nu era contrasemnat de un ministru care prin aceasta chiar devine rspunztor de acel act_. Din textul art. 92 reiese c minitrii nu sunt titutlari ai puterii executive, eful statului singur fiind titularul acesteia. Numai ntr-o singur i excepional ocazie consiliul de minitri devenea titularul puterii executive: de la data morii regelui i pn la depunerea jurmntului de ctre succesorul la tron, cnd puterile constituionale ale regelui urmau s fie exercitate de Consiliul de Minitri.

40

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Prin urmare, consiliul de minitri nu exercit puterea executiv, ea aparinea Regelui i numai el o exercita putnd s delege atribuiile sale. Conform art. 32 din Constituia de la 1866, Regele exercita puterea executiv i participa la exerciiul puerii legislative. Prin urmare puterea executiv colabora cu puterea legislativ la ntocmirea legilor. Mai mult dect att, constituia prin art. 33 recunotea puterii executive acelai drept de iniiativ a legilor ca i adunrii Deputailor i Senatului, iar prin art. 99 preciza c la dezbaterea Adunrilor, prezenta cel puin a unui ministru este necesar. Prerogativele Regelui erau precizate astfel de art. 93 din Constituie: numete i revoc pe minitrii si; sancioneaz i promulga legile; poate refuza sanciunea s; are dreptul de amnistie n materie politic; are dreptul de a micora sau ierta pedepsele n materie criminal; numete sau confirma n toate funciile; face regulamente necesare pentru executarea legilor; este eful puterii armate confer gradele militare n conformitate cu legea; are dreptul de a bate moned conform unei legi speciale; ncheie cu statele strine conveniile necesare pentru comer, navigaie i altele. Dar pentru c aceste acte s aib autoritate ndatoritoare, trebuie s fie supuse, mai nti puterii legislative i aprobate de ea. Art. 31 i 96 stabileau principiul c toate puterile statului emana de la naiune, iar eful statului nu are alte puteri dect cele date prin Constituie. Ceea ce nseamn c dreptul de rzboi, nefiind conferit Regelui, rmnea naiunii care l exercita prin mandatarii si46. c) Constituantul de la 1866 a gsit confundate puterea judectoreasc cu cea executiv. Aceste puteri erau reunite n instituia Consiliului de Stat, care fcea oficiul de jurisdicie administrativ i de jurisdicie propriu-zis. Avea dreptul s judece, s reformeze i s anuleze actele administrative. Prin suprimarea art. 32 din Proiectul de Constituie, s-a desfiinat Consiliul de Stat, iar prin art. 31 din onstitutie s-a stabilit ca o msur tranzitorie ca el va nceta de a exista numai dup ce se va vota legea care s prevad autoritatea chemat s-l nlocuiasc n atribuiile sale. Capitolele III din titlul III al Constituiei de la 1866 trateaz despre puterea judectoreasc. Potrivit art. 104 nici o jurisdicie nu se putea nfiina, dect numai n virtutea unei legi... de asemenea nici comisii i tribunale extraordinare. Ulterior, n temeiul legii din 1905, pentru organizarea Curii de Casaie, s-a dat n competena Curii, cap. III din Constituie, s analizeze actele administrative de autoritate care ar fi vtmat un drept al reclamantului.
46

Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785.

41

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Contra legii din 1905 s-a ridicat legiuitorul de la 1910: La temelia aezmntului nostru politic exista un principiu fundamental, principiul separaiei puterilor_. Sistemul legiuitorului din 1905 a nesocotit acest principiu de drept public i a violat texte formale din Constituie privitoare la raporturile dintre puterile statului i chiar la funcionarea Curii de Casaie. A subordonat o putere, n exercitarea atribuiilor ei, alteia, i a fcut c puterea executiv s fie cenzurata n actele ei de putere judectoreasc, i nu de ntreaga putere judectoreasc, ci numai de aceea de la Curtea de Casaie. A hotrt ca membrii Seciunii a IIIa a naltei Curi s anuleze actele administrative i s ordone nlocuirea lor cu altele, clcnd principiul separaiei puterilor_. Nedelcu precizeaz c, ulterior, Curtea de Casaie a primit n administrare dreptul de a cenzura actele administrative de autoritate, proclamnd, dac este cazul, ilegalitatea lor. Dup 1868 s-au nfiinat judectorii n oraele reedina de jude, satele rmnnd sub jurisdicia subprefecilor. Mai trziu, prin Legea judectoriilor comunale i de ocoale, s-a nfiinat n fiecare comun rural i n trgurile neresedinte cte o judectorie comunal compus din primarul comunei ca preedinte i doi jurai alei dintre locuitori, grefier al judectoriei fiind notarul comunei. Puterea judectoreasc, conform Constituiei din 1866, nu reprezint o putere autonom i independent de puterea executiv. Unii autori nici nu o consider o putere. Astfel, ct privete organizarea i deezvoltarea atribuiilor fiecrei puteri, Constituia de la 1866 se ocup numai de puterea executiv ct i de cea legislativ, limitndu-se pentru puterea judectoreasc numai la a stabili cteva principii creative a independenei sale47.

3.4 Separaia puterilor n stat dup Constituia din 1923


Constituia de la 1923, una dintre cele mai democratice constituii europene din perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, nu a adus modificri eseniale n raporturile dintre organele statului. Toate puterile statului emana de la naiune, care nu le poate exercita dect numai prin delegaiune i dup principiile i regulile aezate n Constituiunea de fat 48 se precizeaz n art. 33 al amintitei Constitutiii.

47 48

Ibidem , p. 12 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

42

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

A. Puterea legislativ se exercita colectiv de ctre rege i Reprezentanta Naional, mprit, ca i n Constituia din 1866, n dou Adunri : Senatul i Adunarea Deputailor. Orice lege cerea acordul de voina al celor trei ramuri ale puterii legislative. Art. 34 prevedea c nici o lege nu putea fi supus sanciunilor regale, dect dup ce a fost discutat i votata liber de majoritatea ambelor adunri. Iniiativa legislativ era acordat fiecreia dintre cele trei ramuri ale puterii legislative. Totui, orice lege relativ la veniturile i cheltuielile statului, sau la contingentul armatei, trebuia s fie votata mai nti de Adunarea Deputailor. Proiectele de legi prezentate de Guvern n numele Regelui erau depuse de unul din minitri pe biroul Adunrii dup citirea mesajului regal de trimitere. n virtutea art. 60 din Regulamentul interior al Adunrii Deputailor, 15 deputai puteau prezenta Adunrii orice proiect de lege sau propunere. Deputaii i senatorii numii de puterea executiv ntr-o funcie remunerat pierdeau pe deplin drept mandatul de reprezentani ai naiunii49. B. Puterera executiv Puterea executiv era ncredinat Regelui, pe care acesta "o exercita n modul regulat prin Constituiune50. n conformitate cu prevederile art. 77 din Constituie, puterile constituionale ale Regelui sunt ereditare n linie cobortoare direct i legitim a Regelui Carol I din brbat n brbat, prin ordinul de primogenitura i cu excluderea perpetu a femeilor i cobortorilor lor. Conform prevederilor Constituiei, cnd se procedeaz la alegerea Regelui trebuie s fie prezeni din numrul membrilor care compun cele dou adunri, iar pentru a se face alegerea este nevoie de majoritatea de 2/3 din membrii prezeni. Constituia cuprindea reglementri i cu privire la situatias n care succesorul Regelui ar fi minor. n acest caz, Regele poate, n via fiind, s numeasc o regent din trei persoane care, dup moartea lui, s exercite puterile regale n timpul minoritii succesorului tronului. Aceasta numire urma s se fac cu aprobarea Parlamentului i n form prevzut de art. 49. Constituia se ocupa i de principiul inviolabilitii Regelui pe care l reglementeaz n art. 87 atunci cnd spune c :Minitrii lui sunt rspunztori.

49 50

Cf. Art. 46 din Constitutia de la 1923. Cf. Art. 39 din Constitutia de la 1923

43

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Sensul principiului iresponsabilitii i inviolabilitii Regelui este c numai n astfel de condiii eful statului poate s fie la adpost de orice presiuni care s-ar putea face asupra sa, fie de partidele politice, fie de ceteni n mod individual. Faptul c Regele este iresponsabil i, deci, rspunztor este ministrul care contrasemneaz semntura Regelui, este necesar nu numai pentru c, fiind eful statului, are un drept formal de a semna, dar prezint importan din punct de vedere al autenticitii morale pe care o exercita asupra minitrilor si, refuznd, atunci cnd crede de cuviin, s semneze anumite acte sau mpiedicnd promulgarea unor legi pe care le considera nepotrivite. Regele deinea atribuii importante: el numea i revoc minitri; putea refuza sanciunea legilor; fcea regulamentele necesare pentru sancionarea legilor; avea dreptul de amnistie n materie de politic; era conductorul armatei; acord grade militare n conformitate cu legea; ncheia cu statele strine convenii de comer, navigaie etc51. Guvernul exercita puterea executiv n numele Regelui, conform art. 92. Minitrii ntrunii alctuiau Consiliul de Minitri care era prezidat, cu titlu de preedinte al Consiliului de minitri, de acela care a fost nsrcinat de Rege cu formarea Guvernului. Puterea executiv reprezentat prin minitri ia parte activ la lucrrile Parlamentului, regulamentele Adunrii Deputailor i Senatului prevznd c edinele publice ale acestor adunri nu se deschideau dect n prezena cel puin a unui ministru. Principiul responsabilitii ministeriale este consfinit i de Constituia de la 1923. Fiecare din ambele Camere, precum i Regele, aveau dreptul de a cere urmrirea minitrilor i de a-i trimite naintea naltei Curi de Casaie i de Justiie, ctre singura, n seciuni unite, era n drept de a-i judeca52. C. Puterea judectoreasc nelegerea rolului puterii judectoreti, prin prisma Constituiei din 1923, presupune anumite consideraii n legtur cu alegerea i inamovabilitatea magistrailor. Din dorina de a asigura magistrailor o ct mai mare indeoendenta, s-a atabilit sistemul electivitii, considerat a fi mai bun dect sistemul numirii. Acest sistem a fost aplicat de Revoluia francez care, n dorina de a pune capt magistraturilor ereditare, a recurs la sistemul electivitii.

51
52

Cf. art. 88 din Constitutia de la 1923. Conform art. 98 din Constitutia de la 1923

44

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

i, odat intrat n vigoare, Constituia a prevzut reinoirea n ntregime a corpului judectoresc, poporul avnd dreptul s aleag de aici nainte fr deosebire judectorii si dintre toi cetenii. Chiar dac au fost investite n funcia de magistrai persoane capabile, imparialitatea lor i faptul c nu au corespuns dorinelor poporului le-au atras demiterea. Referitor la acest lucru, C. Dissescu afirma: eligibilitatea magistrailor nseamn triumful opiniei publice n chestiuni de legalitate, de drept i nedrept, chestiuni n care opinia public este ru judector. Magistratul ales ar fi imaginea opiniei publice, schimbtor i impresionabil ca i ea i majoritile parlamentare. Dar judectorului i se cere s fie mai presus de impresiile i interesele momentului; el trebuie s fie cluzit de convingerile lui luminate i neclintite, iar nu de opinia public, efemer i inconstanta53. Chiar dac astzi condiiile de electivitate i garantile luate s-au schimbat foarte mult, sistemul n sine prezint multe neajunsuri, dovedind c nu-i confer judectorului independent de care are nevoie. Inamovabilitatea reprezint o alt msur pe care o ia legiuitorul pentru aprarea independenei magistrailor. Judectorii, odat numii ntr-un post, pe baz de concurs sau titluri i indplinind condiiile legii de organizare, devin inamovibili, ceea ce nseamn c nu pot fi suspendai, strmutai sau revocai de puterea executiv. Dar i inamovabilitatea prezint diferite neajunsuri. Se apreciaz ca judectorul, sigur pe locul pe care l ocupa, se dezintereseaz de misiuea sa, devine rutinat, pierde orice pasiune pentru studiu, cade ntr-un fel de indiferentism moral. Dar legea pentru organizarea magistraturii trebuie s prevad sanciuni pentru astfel de cazuri i s remedieze n parte acest sistem54. Constituia Romniei de la 1923 a proclamat principiul inamovabilitatii prin art. 104. El se nfieaz ca o garanie introdus de Constituie, ntruct pn la acea dat inamovabilitatea era garantat numai prin legi obinuite. n practic, inamovabilitatea nu a servit prea mult magistraturii. Pentru c magistratura s poat rspunde n ntregime chemrii sale, trebuie s nu depind de puterea administrativ i de influenele politice. Constituia prevedea c puterea judectoreasc se exercita de ctre organele ei. Hotrrile judectoreti se pronun n virtutea legii i se exercita n numele Regelui. n acelai timp, art. 101 precizeaz c nici o jurisdicie nu se poate nfiina dect n puterea unei legi.
53 54

Dissescu, Constantin, op. cit., pp. 681-682. Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270.

45

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Comisiuni i tribunale extraordinare nu se pot crea sub nici un fel de cuvnt n vederea unor anumite procese, fie civile, fie penale, sau n vederea judecri unor persoane. Pentru ntregul stat o singur Curte de Casaie i Justiie precizeaz art. 102. D. Consiliul Legislativ a fost nfiinat n baza art. 76 din Constituia de la 1923 i avea rolul de a ajuta n mod consultativ la ntocmirea i coordonarea legilor, emannd fie din iniiativ parlamentar, fie din cea guvernamental, ct i la ntocmirea regulamentelor generale pentru aplicarea legilor. Consultarea Consiliului Legislativ era obligatorie pentru toate proiectele de legi, cu excepia celor care se refereau la creditele bugetare. Cererile de consultare se trimiteau Consiliului de ctre preedintele Consiliului de Minitri pentru proiectele de Constituie i legi constituionale i de fiecare ministru pentru proiectele de legi i regulamente generale, ce intrau n competena departamentului respectiv. Preedinii corpurilor legiuitoare nu puteau trimite naintea comisiilor de specialitate i nici acestea nu puteau lua n dicutie proiectele de legi depuse, fie de guvern, fie din iniiativ parlamentar, care nu aveau avizul Consiliului Legislativ. Senatorii i deputaii puteau cere Consiliului Legislativ, att n timpul sesiunii ct i n timpul vacanei parlamentare, consultaii pentru ntocmirea studiilor legislative, a proiectelor sau verificarea proiectelor ntocmite. Consiliul Legislativ era obigat s ntocmeasc proiectele de legi i regulamentele generale, sau s-i dea avizul asupra proiectelor ntocmite n termenele indicate de ministerele sau de Corpurile legiuitoare, n caz de iniiativ parlamentar. Este discutabil dac Consiliul Legislativ face parte din puterea legislativ, deoarece n art. 34 din Constituie se precizeaz c puterea legislativ se exercita colectiv de ctre Rege i Reprezentanta Naional, care se mparte n Adunarea Deputailor i Senat. Prin urmare, Regele avea cuvntul decisiv n alctuirea legilor prin dreptul de sanciune prevzut de art. 88. n concluzie, Consiliul Legislativ nu este un organ de decizie, prin urmare nu este un element component al puterii legiuitoare. El reprezint o instituie tehnic, creat pentru a facilita pregtirea legislativ, coopernd att cu legislativul, ct i cu executivul, avnd rolul de a ajuta la redactarea legilor i a regulamentelor. El funciona pe lng Ministerul de Justiie. E. Curtea de Casaie asigura controlul constituionalitii legii innd cont de urmtoarele argumente: a) principiul separaiei puterilor impune ca puterile s se controleze i s se cenzureze reciproc;

46

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

b) puterea judectoreasc, fiind chemat s aplice legile, este obligat s judece i s aplice, deopotriv i legile constituionale n caz de contradicie ntre legile ordinare i cele constituionale, puterea judectoreasc era ndreptit s declare care dintre aceste legi trebuia aplicat; c) nu exista nici un text care s-i opreasc pe judectori de a examina constituionalitatea legilor. Art. 108 din Codul penal pedepsete pe judectorii care s-ar amesteca n drepturile puterii legiuitoare, dar nu pe acela care, avnd s se pronune ntre aplicarea unei dispoziii constituionale i cea a unei legi ordinare care o contrazice, d preferin, conform principiilor fundamentale de drept constituional, legii constituionale fa de legea ordinar. Constituia de la 1923 a consacrat expres dreptul puterii judectoreti de a examina constituionalitatea legilor. Dar prin art. 103, ea nelege s limiteze judecarea constituionalitii legilor numai de ctre Curtea de Casaie, nu de ctre oricare instana judectoreasc precum n sistemul constituiei de la 1866. S-a creat astfel o instan special, singura competena sa se pronune asupra constituionalitii legii.

3.5 Constituia din 1938 abdicare de la principiul separaiei puterilor n stat


Constituia din 27 februarie 1938 se ocup, n Titlul al II-lea, art.27-29, de organizarea puterilor statului. Din punct de vedere al organizrii fiecrei puteri n stat, acesta constituie conine diferene eseniale fa de cele anterioare. n temeiul art. 30 din Constituie, Regele este capul statului; puterea legislativ se exercita de ctre Rege prin Reprezentanta Naional care se mparte n dou: Senatul i Adunarea Deputailor. Constituia prevede doua atribute eseniale ale capului statului i anume: Persoana Regelui este inviolabil. Minitrii lui sunt rspunztori. Prin urmare, Constituia precizeaz c Regele nu este responsabil pentru actele sale cu un caracter particular, i nici pentru cele cu caracter oficial, de cap al statului i ef al puterii executive. Ea pune n sarcina minitrilor aceast rspundere, ei fiind obligai s contrasemneze toate decretele regale. Art. 44 stipuleaz c actele de stat ale Regelui vor fi contrasemnate de un ministru care, prin aceasta nsi devine rspunztor de ele. Se excepteaz numirea primului mnisru, care nu va fi contrasemnata". 47

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Din analiza succint a atribuiilor celor trei puteri, se evideniaz rolul nsemnat care se atribuie puerii executive. Consfinind iresponsabilitatea Regelui, constituia declara responsabili pe minitrii care au contrasemnat actul i prin aceasta i angajeaz responsabilitatea lor proprie. n constituia de la 1938, prerogativele i atributele statului sunt deosebit de mari. n calitatea sa de ef al statului, Regele are atribuii legislaie, executive i judectoreti. Regele este factorul legislativ predominant i suprem deoarece, conform art. 31, Puterea legislativ se exercita de ctre Rege prin Reprezentanta Naional. Se observ o modificare radical n redactarea art. 34 din Constituia de la 1923, care prevedea c Puterea legislativ este exercitat n mod colectiv de Rege prin Reprezentanta Naional. Avnd drept de sanciune i promulgare a legilor, Constituia investete Regele cu un drept de veto absolut, ntruct el poate refuza sancionarea unei legi, fr s fie nevoit s explice refuzul sancionrii legii. n acest scop, art. 31 alin. 2 precizeaz c nainte de a i se d sanciunea regal, legea nu e valabil. Iniiativa legislativ aparine Regelui. Constituia precizeaz c fiecare din cele dou Adunri poate propune din iniiativ proprie numai legi n interesul obtesc al statului. Prin urmare, exista n primul rnd iniiativa statului, care poate propune orice fel de proiecte, iniiativa ce se va exercita pe calea unui decret redactat de Rege i contrasemnat de ministrul care nfieaz Parlamentului un proiect de lege spre discutare i votare. Drepturile Regelui, n calitate de ef al statului, se extind i cu privire la convocarea i funcionarea Parlamentului. El are dreptul de a dizolva Parlamentul, drept care exist i n sistemul constituiilor anterior dar cu obligaia de a convoca noile corpuri legiuitoare n termen de trei luni de la dizolvarea lor. Constituia de la 1938 nu mai pstreaz aceast redactare, Regele avnd dreptul de a dizolva Parlamentul i fr a fi obligat s-l convoace ntr-un anumit termen. Constituia de la 1838 a consacrat dreptul efului statului de a legifera pe cale de decrete, n intervalul dintre sesiuni. Prin aceast posibilitate, alturi de alte prerogative legale, se realizeaz ideea unui stat autoritar, n sensul c activitatea de guvernare este concentrat n minile guvernului i n special n mna efului statului.

48

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Art. 46 din Constituie fixeaz atribuiile efului statului n materie executiv. Dar, n timp ce Constituia din 1923 preciza c Regele este ef al puterii executive, n Constituia de la 1938 Regele este declarat cap al statului, iar n ceea ce privete puterea executiv art. 32 arata ca ea este ncredinat Regelui care o exercita prin guvernul su n modul stabilit prin constituie. Alin. 1 din art. 30 spune c Regele numete i revoc pe minitrii si. Este adevrat c aceasta prevede figura i n Constituia din 1923, dar n noua Constituie, prin surprimarea regimului parlamentar, libertatea Regelui de a-i alege minstrii nu mai este ngrdit de acea obligaie de a-i desemna minitrii din membrii majoritii parlamentare, care se bucura de ncrederea Parlamentului. Suprimnd responsabilitatea politic a minitrilor n fata Parlamentului, eful statului nu mai avea obligat de a-i alege minitrii din snul majoritii parlamentare i prin aceasta guvernul nu mai rspundea de aciunile sale n fata organului legislativ. Atribuiile efului statului au fost lrgite i n alte domenii. El este capul otirii, avnd dreptul de a conferi gradele militare n conformitate cu legea, putea declara rzboi i ncheia pacea, reprezenta tara n relaii cu alte state. n virtutea acelorai atribuii el era investit cu dreptul de a ncheia tratate politice i militare. Constituia de la 1938 a acordat efului statului importante atribuii i n materie judectoreasc. Art. 33 a prevzut c puterea judectoreasc se exercita de organele ei. Hotrrile judectoreti se pronun n virtutea legii. Ele se execut n numele Regelui. Din textul art. 33 rezult c atribuiile judectoreti erau exercitate de anumite organe care aveau calitatea de organe jurisdicionale, ns sentinele date de ele nu se puteau executa dect n numele Regelui care era eful puterii executive. n acelai timp, Regele mai participa la organizarea puterii judectoreti prin dreptul pe care-l avea de a numi pe magistrai, numirea acestora fcndu-se prin decret legal, ntocmai ca i al funcionarilor aparinnd puterii executive. Art. 46 alin. 2 precizeaz c Regele are dreptul de a ierta sau micora pedepsele n materie criminal, afar de aceea ce se statornicete n privina minitrilor. Cu alte cuvinte Regele avea dreptul de graiere.

49

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Ct privete Parlamentul, rolul su n Constituia de la 1938 era nensemnat. Am vzut cum iniiativa legislativ era ncredinat, conform art. 31, Regelui, n timp ce fiecare dintre cele dou camere putea propune, din iniiativ proprie, numai legi n interesul obtesc al statului. Membrii Parlamentului aveau dreptul de a adresa minitrilor ntrebri la care acetia erau obligai s rspund n termenul prevzut de regulament. Totui, trebuie observat c ntrebarea nu mai avea valoara unei interpelri i c ea nu mai atrage dup sine dezbateri care s concretizeze n adoptarea unei motuni de ncredere sau nencredere55. n sfrit, Parlamentul mai putea pune sub acuzaie pe minitri, atunci cnd acetia s-ar fi fcut vinovai de anumite infraciuni i delicte n exerciiul funciunii lor. Judecarea minitrilor se fcea de ctre nalta Curte de Casaie. n acest sens, art. 70 din Constituie precizeaz c Regele i fiecare din Adunri pot cere urmrirea minitrilor i trimiterea lor n judecat. nalta Curte de Casaie i de Justiie este n drept de a-i judeca. Rezult c atribuiile de control ale Parlamentului asupra Guvernului erau extrem de reduse, din vechile atribuii nu rmne dect aceea de a fi factor legislativ de nsemntate secundar i de a participa la anumite acte n materie financiar sau administrativ. Prin urmare, n urma instaurrii dictaturii regale i a decretrii Constituiei din 1938, n locul separaiei puterilor, consfinita de constituiile anterioare, s-a procedat la concentrarea n minile efului statului nu numai a puterii executive, ci i a celei legislative. Constituia din 1938 a rmas n vigoare pn la 5 septembrie 1940, cnd a fost suspendat, pentru c apoi, printr-un numr de decrete, s se treac la nlturarea treptat a sistemului constitutitonal, eliminndu-se i orice urm de separaie a puterilor.

3.6 mprirea puterilor n stat n Romnia post-revoluionar


Unanimitatea de vederi conturata la nceput n legtur cu viitorul principiului separaiei puterilor statului la noi n ar a fost umbrit de faptul c, n cursul dezbaterilor din Constituanta cu privire la proiectul noii Constituii, unele voci s-au ridicat mpotriva propunerii de a se consacra n mod expres acest principiu n textul viitoarei Constituii. Argumenteleinvocate n sprijinul punctului lor de vedere au fost n special doua: s-a spus, n primul rnd, c principiul separaiei puterilor statului este nentemeiat din punct de vedere tiinific.

55

Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270

50

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Aceast afirmaie nu ine seama de faptul c principiul separaiei puterilor statului nu este fructul unei simple speculaii filosofoce, plmdite n turnul de filde al unui gnditor izolat de realitile de fiecare zi56. n dezbaterile Constituantei s-a mai spus c principiul separaiei puterilor statului apare astzi desuet, uitnd ns c preambului Constitutei franceze din 1958, pe care i-au propus s-o imite face trimitere la declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului din 1789, care ridic, n art. 16, separaia puterilor statului la rangul de principiu constituional esenial. Chiar textul acestei constituii ( art. 5 i 11) vorbete apoi de puterile publice . Nu li s-a prut relevant nici faptul c alte constituii recente, cum este cea a Greciei din 1975, declara c toate puterile eman de la popor sau faptul c Constituia Spaniei din 1978, dup ce prevede ca toate puterile de stat emana de la popor ( art.1, al.2), n articolul 5 pomenete de puterile publice. Dac adversarii principiului separaiei puterilor statului au izbutit s mpiedice n cursul lucrrilor Constitutantei romane consacrarea lui expresa n textul viitoarei Constituii, ei nu au putut evita oglindirea lui indirect n art. 80, alin. 2 care a prevzut c Preedintele Republicii exercita funcia de mediere ntre puterile statului57. Aa cum noteaz i Gheorghe Tnase, n lucrarea sa Separaia puterilor n stat. Teorie i realitate constituiile din timpul regimului comunist nu au consacrat principiul separaiei puterilor, doctrina marxist afirmnd unicitatea puterii de stat, definind-o ca fiind puterea organizat a unei clase pentru oprimarea alteia. Nici Constituia Romniei din 1991, spune autorul, nu consacra n mod expres principiul separaiei puterilor, autorii ei afirmnd c o astfel de formulare nu se mai ntlnete. Odat cu evenimentele din decembrie 1989 se afirm reintorcerea la principiul separaiei puterilor n stat. Prin organele create de la acea dat i pn la adoptarea unei noi Constituii, prin atributele conferite i prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus nc n funciune mecanismul propriu de realizare a acestui principiu. Legea fundamental, aprobat prin referenum la 8 decembrie 1991, organizeaz conducerea politic a societii romaneti pe baza separrii puterilor n stat, principiu care nu este precizat expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse n Titlul 3, intitulat Autoritile publice.
56 57

Drgan, op. cit., p. 215. Iorgovan, Antonie, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 2010 , pag. 41 - 46.

51

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Abia Referendumul din noiembrie 2003 consfinete acest prinipiu, prin faptul c este precizat foarte clar, nelsnd loc niciunei interpretri : Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale. n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie, dup modelul democraiilor cu tradiie din lumea capitalist, semn al unei maturizri a democraiei constituionale din Romnia, considerat a fi pn acum ntr-un stadiu evolutiv incipient. Timp de 45 de ani a fost combtut cu vehemen principiul separaiei puterilor n stat. De altfel, la cinci ani de la Revoluie, reflectnd mai profund asupra necesitii introducerii exprese a principiului separaiei puterilor n Constituia de la 1991, s-a constatat c nu era suficient pentru a concluziona cu privire la existena statului de drept n Romnia. Observnd din interior i chiar din afar, afirma autorul, Romnia poseda toate organismele i instituiile care, n totalitatea lor, confer statului romn calificativul de stat de drept, de stat democratic". Dac avem n vedere instituia Preedintelui, Parlamentul, Guvernul, Curtea Suprem de Justiie etc. suntem inclinai s credem c Romnia este profund ancorat n instituiile statului de drept, care funcioneaz n conformitate cu normele i principiile Constituiei de la 1991. Dar, n realitate, suntem departe de realizarea acestor deziderate, considera autorul, pentru c, dei exist o Constituie i instituiile de stat corespunztoare, au fost observate numeroase cazuri de nclcare a legii supreme i a principiului separaiei puterilor n stat. Exist o continuare a mentalitii din timpul regimului comunist, care caracterizeaz o parte a oamenilor cu funcii de rspundere n organismele i instituiile de stat, de a nu se considera egali cu ceilali ceteni atunci cnd se raporteaz la Constituie i legile rii. Sub acest aspect autorul face o comparaie cu principiul separaiei puterilor n SUA58, referindu-se la procedura de impeachement, de judecare a preedinilor SUA, i anume mpotriva preedintelui Andrew Johnson, acuzat pentru crime i delicte, cnd un singur vot a lipsit n Senat pentrua fi condamnat, iar preedintele Richard Nixon a fost obligat s demisioneze datorit presiunilor exercitate asupra lui pentru scandalul legat de afacerea Watergate. Aceste exemple scot n eviden obligaia tuturor cetenilor americani de a respecta Constituia i legile rii, indiferent de funcia pe care o ocupa n societate. Pentru a ajunge la acest nivel este necesar ca organele judectoreti din Romnia s-i recapete onoarea i demnitatea, atribute care caracterizau odat justiia romneasc.
58

Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate,2011 p. 270

52

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Iar acest deziderat se poate realiza numai dac organele judectoreti vor aciona n conformitate cu Constituia i legile rii, vor nelege c reprezint a treia putere n stat i au dreptul i obligai s impun respectarea legilor de ctre toi cetenii rii, indiferent de funcia pe care o ocupa n societate. 3.6.1 Constituia din 1991 Puterea legislativ - Parlamentul Adunarea Constituionala a Romniei a consacrat Parlamentului, instituie tradiional n statele democrate, primul loc n rndul autoritilor publice. Aceast aezare a puterii legiuitoare este rezultatul firesc nu numai al ornduirii raionale, dar i a naturii reprezentative a acestei autoriti, a rdcinilor strvechi ale instituiei, n practic politica i statala. Parlamentul, n general, este o instituie public al crei rol este de a reprezenta populaia unui stat i, n aceast calitate, de a exercita prerogativele ncredinate de Constituie, n cadrul unui mecanism specific, bazat pe transparenta. Potrivit art. 58, Parlamentul Romniei ca organ de reprezentare suprem a poporului are multiple semnificaii : n primul rnd, acesta nseamn c Parlamentul Romniei trebuie s aib o component izvort din manifestarea suveranitii naionale, s dea expresii puterii poporului, unicul titular al puterii politice. Prin urmare, componenta Parlamentului nu poate fi alta dect cea izvort din voina manifestat de electorat la urne. n al doilea rnd, Parlamentul, o dat constituit, trebuie s se manifeste ca un exponent al intereselor politice ale ntregului popor, disociindu-se prin mandatul ncredinat de orice nclinare spre protejarea unor interese personale, particulare, locale sau de grup, care ar intra n contradicie cu cele generale ale societii. n al treilea rnd, Parlamentul nu este doar unul dintre organele reprezentative ale poporului, ci este chiar organul sau reprezentativ suprem. Consacrarea caracterului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn este de natur s justifice nu att o preeminenta a acestei instituii n raport cu celelalte autoriti statale, ct mai ales prerogativele de control care i sunt la dispoziie, prin Constituie, n raport cu Preedintele Romniei, Guvernul su alte autoriti publice, n vederea asigurrii echilibrului puterilor, a nfptuirii principiului statului de drept i a garaniei funcionarilor statului, n general.

53

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Cea de-a doaua component a rolului Parlamentului, aceea de a fi unic autoritate legiuitoare a rii59, vine s dea expresie funciei de legiferare, care n mod tradiional revine acestei instituii. Semnificaia suprem a acestei dispoziii constituionale rezid n aceea c nici o alt autoritate public din Romnia nu are dreptul de a reglementa, stabilind norme juridice primare, vreun domeniu al relaiilor sociale. Singura autoritate care are dreptul de a stabili norme juridice primare pentru toi cei ce se afla pe teritoriul rii este organul reprezentativ suprem al poporului romn. Spre deosebire de alte state, n cadrul crora Parlamentul dispune doar de un domeniu rezevat legii, n care nu pot interveni cu reglementri primare alte autoriti statale, n Romnia, Parlamentul este singurul deintor al puterii legiuitoare, delegarea acesteia fiind posibil, dar fr a afecta atributele proprietare celui care o deine. Aa cum se poate desprinde din cele de mai sus, Parlamentul Romniei nu este numai putere legiuitoare. El are, pe lng prerogativele izvorte din aceast calitate, o serie de alte atribuii care se nasc din natura sa de organ reprezentativ al poporului romn, atribuii pe care le exercit nu att prin emiterea unor legi, ct mai ales prin edictarea unor hotrri, a unor moiuni sau a unor acte cu caracter politic. n aceste condiii, putem oare califica Parlamentul Romniei doar ca putere legiuitoare? Prerogativele Parlamentului, pe un plan mai larg, reprezint denumirea data ntregului titlu consacrat autoritilor publice. Aceasta nu nseamn ns c n Constituia din 1991 nu este fidel principiului separaiei puterilor n stat, aa cum a fost el proclamat de Montesquieu i aa cum a evoluat gndirea asupra acestuia de la 1748 i pn n zilele noastre. Totul ar fi pierdut - precizeaz Montesquieu atunci cnd definete principiul separaiei puterilor n stat - dac acelai om sau acelai corp de principii sau de nobili, ori chiar poporul ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i pe cea de a judeca infraciunile i diferendele dintre particulari60. O consacrare expres a acestui principiu nu o vom gsi n legea nostra fundamental, dup cum nici n constituiile statelor democrate din lume nu este menionat un asemenea principiu, el fiind reinut doar n substan textelor constituionale. De altfel, miezul gndirii lui Montesquieu este prezentat n fiecare articol al Legii fundamentale adoptate de Adunarea Constituant la 21 noiembrie 1991.

59 60

Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 2011 Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

54

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

n Constituia Romniei exista un titlu - Autoriti publice - n care se face referire la Parlament i n dreptul lui se precizeaz c este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, definindu-se astfel subiectul care exercita puterea legislativ; n capitolul I este prezentat instituia Preedintele Romniei, n capitolul III, Guvernul i n capitolul V Administraia public, cele trei instituii formnd puterea executiv; n ultimul capitol al acestui titlu este reglementat Autoritatea judectoreasc care reprezint puterea judectoreasc. Aa cum se poate observa, n cadrul celor trei puteri exista autoriti publice distincte, fiecare fiind separat de cealalt i beneficiind de o organizare de sine stttoare, de funcii i atribuii proprii. Adunarea constituant a Romniei nu numai c nu a ncredinat aceste trei puteri unei singure persoane sau unei singure autoriti statale, dar a mers i mai departe, n consonan cu normele dreptului constituional contemporan, i a operat demarcaii clare chiar nuntrul fiecrei puteri. Astfel, puterea legislativ nu este incedintata unui singur corp legislativ, ci ea este conferita Camerei Deputailor i Senatului, care nu o pot exercita dect mpreun. Puterea executiv este ncredinat altor autoriti publice. n sfrit, puterea judectoreasc aparine instanelor judecatorestio - Curtea Suprem de Justiie i celelate instante reglementate de lege - , care o exercita cu sprijinul Ministerului Public i al Consiliului Suprem al Magistraturii. Pentru a arta cum, n Constituia Romniei, orice putere este oprit n tendinele sale tehnice, se impune a releva faptul c legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toate puterile din stat, pentru ceteni i pentru strini. n situaia n care Preedintele Romniei sau Guvernul nu respecta aceste legi, demiterea lor din funcie este iminent. Pe de alt parte, dac puterea executiv emite acte prin care ncalc legea, acestea sunt supuse controlului judectoresc, n timp ce instanele judectoreti nu sunt supuse dect legii i se afla n afara influentelor exeutivului sau puterii legislative. Nici puterea legislativ nu este nelimitat, ea trebuie s se manifeste numai n cadrul legii fundamentale, sub aciunea neconstituionalitii, pronunat de Curtea Constituional. De altfel, ntreaga construcie constituional a autoritilor publice este astfel alctuit nct separarea puterilor n stat s nu fie rigid, ci s permit colaborarea acestora n cadrul unui echilibru care ste asigurat de controlul reciproc al acestora. Structura Parlamentului Romniei este definit n aliniatul II al art. 58, ea fiind una bicameral, celor dou Camere atribuindu-li-se denumirile de Camera Deputailor i Senat.

55

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Pentru a ajunge la aceast formul, Adunarea Constituant a avut posibilitatea s opteze ntre un parlament unicameral i unul bicameral. Instituirea unui parlament unicameral ar fi fost justificat de caracterul unitar al statului romn, de costul redus al activitii parlamentare i, mai ales de operativitatea crescut a Parlamentului n proces de legiferare61. Parlamentul unicameral ar fi putut fi susinut i de faptul c nici una din fostele tari socialiste(cu execptia Poloniei, unde bicameralismul este tradiional) nu a instituit un Parlaent bicameral. Asemenea argumente au cedat n fata tradiiei parlamentare romneti, a imperativului asigurrii echilibrului n procesul legislativ i a necesitii dezbaterii temeinice a legilor adoptate. Existena Adunrii Deputailor i Senatului n compunerea Adunrii Constituante a Romniei a avut un rol decisiv n opiunea n sistemul bicameral. Ca atare, s-a convenit asupra structurii bicamerale a Parlamentului, acesta fiind format din dou camere egale, Camera Deputailor i Senatul. Existena a dou Camere parlamentare are meritul de a tempera tendinele autoritare ale Parlamentului, de a atenua eventualele poziii extremiste ale unei singure Camere n aprecierea unor stri de fapt i n alegerea unei variante decizionale. n aceste condiii, bicameralismul corespunde structurii bicefale a vrfului executivului romnesc, alctuit din reedinele Romniei i Guvern, aceasta simetrie a legislativului i executivului contribuind la multiplicarea prghiilor de control reciproc i la meninerea echilibrului ntre puteri. Unul dintre principiile de baz ale vieii parlamentare l constituie independenta Camerelor. Pentru a se da expresie acestui imperativ, prevederile art. 61 din Constituie stabilesc cteva din regulile obligatorii care garanteaz aceast independent_. Prima dintre acestea are n vedere faptul c fiecare Camer este liber s-i stabileasc, prin regulamentul sau, propria organizare, innd seama de prevederile Constituiei. Regula potrivit creia fiecare Camer este liber s-i stabileasc organizarea intern i funcionarea printr-un regulament propriu da expresie independenei Camerei Deputailor i Senatului. Dac regulamentul unei Camere ar fi adoptat prin lege, ar trebui s abdicm de la principiul independenei celor dou camere, admind imixtiunea celelaltei Camere i chiar a Guvernului n adoptarea acestuia. De aici decurge i distincia esenial dintre lege i hotrre: prima comporta acordul ambelor Camere i admite colaborarea cu Guvernul n definitivarea textului final, n timp ce hotrrea este opera exclusiv a uneia dintre Camere, ceea ce nu exclude posibilitatea unei hotrri comune.
61

Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 2011

56

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Este necesar s precizm, ca voina fiecrei Camere n adoptarea regulamentului este deplin, fr ns a putea contraveni Constituiei. Tocmai de aceea, art. 144 lit. b permite preedinilor celor dou Camere, unui grup parlamentar sau unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori s solicite Curii Constituionale s se pronune asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului. Decizia Curii Constituionale poate obliga Camer al crei regulamenta fost analizat s reexamineze regulamentul n cauz. n ceea ce privete organizarea intern a celor dou Camere parlamentare, art.61 introduce o serie de precizri obligatorii. Astfel, fiecare Camer va avea un birou permanet, care se compune din preedintele Camerei Deputailor, respectiv preedintele Senatului i din ali membri ai fiecrei Camere. Numrul acestora i funciile pe care ei urmeaz s le ndeplineasc n cadrul fiecrui birou permanent se stabilesc prin regulamentul Camerei Deputailor i Senatului62. n ceea ce privete durata funciilor n birourile permanente, Constituia obliga cele dou Camere s-i desemneze cte un preedinte pe ntreaga durat a mandatului, care va fi totodat, preedintele biroului permanent al fiecrei Camere. Lucrrile Camerei Deputailor i ale Senatului se desfoar n edine separate i n edine comune, conform art. 62. Convocarea, organizarea i desfurarea lucrrilor edinelor comune sunt stabilite printr-un regulament distinct fa de regulamentele celor dou Camere, adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor63. Camera Deputailor i Senatul lucreaz n edine comune n special pentru soluionarea unor probleme politice, pentru dezbaterea moiunii de cenzur, pentru soluionarea unor probleme legislative de mediere, pentru efectuarea unor numiri n funcii sau n anumite ocazii festive sau comemorative. Potrivit dispoziiilor art. 63, Camera Deputailor i Senatul se ntrunesc n dou sesiuni ordinare pe an, ale cror limite temporale sunt nscrise n Constituie. Astfel, prima sesiune nu poate ncepe dect n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. n afara sesiunilor ordinare, Camerele se pot ntlni i n sesiuni extraordinare.

62 63

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994 Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

57

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Atunci cnd intevin anumite situaii excepionale i Camerele nu se afla n sesiune, Preedintele Romniei, biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor pot cere preedinilor Camerelor s convoace Parlamentul n sesiunea extraordinar. Potrivit alin. 3 al art. 63, convocarea Camerelor n sesiuni ordinare sau extraordinare se face de ctre preedinii acestora. Aceasta prevedere este de natur s dea expresie principiului independenei Camerelor n raport cu executivul. Dei Constituia nu cuprinde o definire a legii, multiplele referiri constituionale la lege permit s se neleag prin aceasta actul normativ emis de Parlament, potrivit procedurii legislative i promulgat de Preedintele Romniei. Legea emana numai de la Parlament, fiind necesar aprobarea succesiv a proiectului n fiecare din cele dou Camere, cu excepia legii bugetului de stat i a legii bugetului asigurrilor sociale de stat, care se dezbat i se adopt n edina comun a celor dou Camere. Cu toate acestea, n cazul n care un proiect de lege nu este adoptat n aceeai form de ctre fiecare Camer i procedura de mediere eueaz soluiile legislative aflate n divergenta se dezbat n edina comun a celor dou camere. Dup adoptare, legea se trimite spre promulgare Preedintelui Romniei, care are posibilitatea s cear reexaminarea acesteia. Spre deosebire de lege, hotrrea reprezint un act normativ aprobat de una din camerele Parlamentului. Aceasta nu exclude ns posibilitatea existenei unor hotrri aprobate n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, porivit regulamentului edinelor comune. n toate cazurile n care Parlamentul n edina comun sau n camere separate adopta legi, hotrri sau moiuni, lucrrile sale se desfoar n mod legal dac sunt prezeni cel puin jumtate plus unu din numrul deputailor, al senatorilor i deputailor, dac cele dou Camere lucreaz n edina comun. Parlamentul Romniei, singurul deintor al puterii de a reglementa prin lege relaiile sociale, emite n exercitarea acestei puteri, legi constituionale, legi organice i ordinare. Prima i cea mai important categaorie a legilor o constituie legile constituionale, respectiv cele prin care se revizuiete Constituia, n Conformitate cu normele cuprinse n art. 146 - 148. Legile constituionale ocupa primul loc n ierarhia legilor att prin coninutul lor, ct i datorit procedurii speciale de adoptare a acestora. Astfel, prin coninutul lor, legile constituionale sunt legi care introduc texte noi n Constituie, abroga anumite texte constituionale sau le modifica pe cele existente.

58

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Dac n cazul legilor organice i a celor ordinare iniiativa legislativ aparine fiecrui deputat sau senator i Guvernului, n cazul legilor constituionale aceasta aparine Preedintelui Romniei, la propunerea Guvernului sau a unei ptrimi din numrul deputailor sau senatorilor. Iniiativa legislativ reprezint dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege sau o propunere legislativ. Acestui drept i corespunde obligaia Parlamentului de a declana mecanismul procedurii legslative, supunnd proiectul su propunerea dezbaterii n comisii i n plenul Camerei sesizate_. Potrivit art. 73 din Constituie, iniiativa legislativ aparine Guvernului, deputailor, senatorilor sau unui numr de 250.000 de ceteni cu drept de vot. Guvernul Romniei i manifesta dreptul de iniiativ legislativ prin transmiterea proiectului de lege ctre una din Camere. Alegerea Camerei rmne deci la ndemna Guvernului i ea poate fi decisiv pentru soarte proiectului de lege, n condiiile n care votul potrivnic al acesteia oprete definitiv drumul proiectului de lege spre cealalt Camer n cursul unei sesiuni. n toate cazurile, proiectele de legi i propunerile legislative se supun, nainte de a fi nregistrate n Parlament, Consiliului Legislativ spre avizare, n vederea sitematizarii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii a rii. Potrivit art. 75, proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din Camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului64. n final, legea se trimite spre promulgare Preedintelui Romniei, care poate cere Parlamentului, o singur dat reexaminarea legii. Legea intra ion vigoare de la data publicrii n Monitorul oficial sau la data prevzut n textul ei. Puterea executiv a) Preedintele Rolul Preedintelui Romniei reiese din art. 80 al Constituiei potrivit cruia Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale al unitii i al integritii teritoriale. Textul simplifica faptul c n exerciiul funciilor sale, Preedintele Romanieipersonifica autoritatea statal, att n relaiile interne, ct i n cele internaionale. Acest lucru este firesc, pentru c el i extrage legitimitatea din alegerea lui de ctre popor, prin vot universal, direct.

64

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

59

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Astfel spus, ca urmare a sufragiului popular de investitutra de care se bucura, el simbolizeaz voina naiunii, n magistratur suprem pe care o exercita. n calitatea sa de ef al statului, Preedintele este garantul independenei, unitii, al integritii teritoriale a rii, ceea ce nseamn c, n aceast calitate el dispine de posibiliti constituionale pentru a preveni afectarea lor. i aceasta nu numai pe trmul msurilor efective, necesare n caz de agresiune, dar i prin activitatea desfurat de Preedinte pe plan diplomatic i internaional. n virtutea acelorai responsabiliti, eful statului este comandantul forelor armate, fapt care ofer suportul necesar respectrii statutului sau de garant al integritii i independenei rii. Rolul Preedintelui cu privire la desfurarea vieii de stat n condiii de ordine constituional este exprimat de faptul c lui i revine menirea de a veghea la buna funcionare a autoritilor publice, n sensul de a evita sau aplana blocajele instituionale care pot surveni n exerciiul atribuiilor acestora. Se definete, astfel, scopul acestei importante prerogative prezideniale iar mijlocul su constituional l constituie funcia de mediere ntre puterile statului. Ea se exercita deopotriv i ntre stat sau puterile lui i societate, adic fa de structurile neinstituionalizate pe plan statal care reprezint, ntr-un fel sau altul, adic fa de structurile neinstituionalizate pe plan statal care reprezint, ntr-un fel sau altul, diferitele planuri sociale ale naiunii. Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Mandatul Preedintelui a fost de patru ani i se exercita de la data depunerii jurmntului. Raporturile Preedintelui cu Guvernul Conform art. 85 alin. 1 din Constituia din 1991, Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim - ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament65. Trebuie subliniat aici faptul c Preedintele nu numete pe primministru, ci persoana care candideaz - n fata Parlamentului - pentru aceast funcie. Ca atare, pn la obinerea votului de investitutra, persoana respectiv nu are dect calitatea de candidat i nu cea de prim-ministru cum este n constituiile altor ri. Semnificaia acestei desemnri consta n faptul c organul chemat s hotrasc asupra viitorului prim-ministru nu este Preedintele rii - care are numai atribuia de a desemna un candidat - , ci Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al rii. Potrivit Constituiei, eful statului nu numete Guvernul aa cum i-l propune prim-ministrul, ci aa cum l-a aprobat Parlamentul prin votul de investitutra. Acest vot de investitura.
65

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994

60

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Dup cum rezult din art. 102, privete acceptarea a dou elemente ce constituie obiectul acceptului: lista Guvernului i programul de guvernare, ntre care este i trebuie s existe o legtur intrinsec. Potrivit art. 86 Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de o importan deosebit66. Dei, prin funcia sa, Preedintele Romniei este n fruntea puterii executive, el nu are competenta de a da ordine Guvernului. Mai mult, o serie din activitile pe care el le desfoar necesita contrasemnarea din partea primului ministru (art. 99). Toate acestea evideniaz faptul c, la responsabilitile pe care le are, Preedintele trebuie s dispun de instrumente care s-i permit meninerea contractului cu Guvernul. n luarea unor hotrri urgente i deosebit de importante, el nu poate face abstracie de cunoaterea prerii factorilor executivi direct implicai n conducerea rii. Acestor deziderate le rspunde art. 86. El este destinat a facilita efului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultri, n cazul necesitii adoptrii unor astfel de hotrri. Prevederile art. 87 din Constituie sunt strns legate de cele cuprinse n dispoziiile art. 86, participarea la unele edine ale Guvernului fiind un alt intrument de cooperare i soluionare a unor aspecte de interes naional din activitatea executiv. Pesedintele poate participa la dezbaterile Guvernului, expunndu-i i motivndu-i opinia, poate solicita informaii, dar nu este n msura nici s dipuna de o anumit hotrre, nici s ia parte la votarea celor ce se propun, pentru c aceasta ar nsemna angajarea lui alturi de Guvern. Dizolvarea Parlamentului aste atributul exclusiv al efului puterii executive n dreptul constituional comparat, axceptie fcnd statele cu regim prezidenial sau de adunare 67 unde o astfel de prerogativa este incompatinila cu sistemul de organizare a autoritilor publice i al relaiilor dintre ele. n sistemul nostru constituional s-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care trebuie format un nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere n cel existent. n temeiul art. 87 din Constituie, preedintele Romniei poate lua parte la sedinetle Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea prim - ministrului, n alte situaii.

66 67

Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994 Constitua Romaniei comentata si adnotata

61

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip. Prevederile articolului sunt strns legate de cele cuprinse n dispoziiile art. 86, participarea unele edine ale Guvernului fiind un alt instrument de cooperare cu Guvernul, de cunoatere i soluionare a unor aspecte de interes naional din activitatea executiv. Astfel spus, art. 87 instituie o modalitate de implicare a efului statului n analiza i rezolavarea unei anumite categorii de probleme. n ceea ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele Romniei, fa de dispoziiile Constituiei, reinem ca acestea mbraca forma propunerilor68, a negocierilor unor tratate internaionale69 sau a actelor juridice specifice prevzute de art. 107 din Constituie (hotrri i ordonane). Referitor la hotrri i ordonane, ele se pot adopta ca urmare a participrii Preedintelui Romniei la edinele Guvernului (art. 87 din Constituie). Se subnelege c ordonana se poate adopta numai dac exist o lege special de abilitare, axcluzand ipoteza unei ordonane de urgen (prevzut de art. 114 alin. 4 din Constituie). n al doilea rnd, hotrri i chiar ordonane de urgen se pot adopta de ctre Guvern n urma exercitrii de ctre Preedintele Romniei a atribuiei prevzut de art. 86 (consultarea Guvernului cu privire la probleme urgene de interes deosebit). Acest text este destinat a facilita efului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultri n cazul necesitii adoptrii unor hotrri urgente i deosebit de importante. Actele Preedintelui Romniei care privesc raporturile sale cu Guvernul sunt acte cu caracter politic, care intr sub incidena art. 2 lit. a teza I din legea 29/1990. Se poate ns ajunge, n evoluia legislaiei i la acte de pur administraie public. Potrivit art. 94 lit. c din Constituie, Preedintele numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege. Nimic nu oprete ca o lege viitoare s prevad ca pentru anumite funcii numirea s fie condiionat de propunerea Guvernului.

68

De exemplu, la propunerea Guvernului, Presedintele Romaniei acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai Romaniei si aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 alin. 2 din Constitutie). 69 Presedintele Romaniei nu poate incheia, in numele Romaniei, decat tratatele internationale negociate de Guvern (art. 91 alin. 1 din Constitutie)

62

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Raporturile Preedintelui cu Parlamentul Dup consultarea preedinilor celor dou camere i aliderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitura. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de asediu sau a strii de urgen. Dizolvarea Parlamentului este atributul exclusiv al efului puterii executive n drept constituional comparat, excepie fcnd statele cu regim prezidenial sau de adunare, unde o astfel de prerogativa este incompatibil cu sistemul de organizare a autoritilor publice i a relaiilor dintre ele. n multe ri acest drept este realizat fie discretionat fie la propunerea primului-ministru, combinat uneori cu consultarea preedinilor corpurilor legiuitoare. n sistemul nostru constituional s-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care trebuie format un nou guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere n cel existent. Msura dizolvrii adunrii trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare a unui Guvren care s aib acceptul Parlamentului. Textul reglementeaz procedura respectiv n trei etape : prima solicitare de investitura; cealalt sau celelalte solicitri; n caz de eec, posibilitarea dizolvrii;

n prima faz, se nvedereaz din plin rolul Preedintelui, care trebuie s discearn ntre candidaturile posibile, desigur, n cazul cnd exist un partid majoritar, problema nu este dificil - pe cea avnd anse de reuit cele mai mari, deoarece eecul obinerii investiturii determina declanarea mecanismului care poate duce n final, la dizolvare. Considerm necesar a sublinia faptul c, potrivit art. 102, candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru este obligat c, n 10 zile, s solicite votul de ncredere al Parlamentului pentru programul i echip ce propune, n vederea realizrii lui. Momentul solicitrii investiturii este cel de la care ncepe s curg termenul de 60 de zile.

63

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Cea de-a doua faz este prevzut a se desfura dup ce prima ncercare nu a reuit. Este primul semn c Parlamentul apare ca profund divizat ori candidatul la funcia de premier a prezentat o formul nu ndeajuns pregtit70. n aceste condiii, se impune luarea unor msuri pentru a se limita prelungirea excesiv acrizei. Aceste msuri sunt n numr de dou : fixarea termenului de 60 de zile i cutarea altor candidai. A treia i ultima etap are loc la expirarea termenului de 60 de zile i dup eecul tuturor demersurilor ntreprinse. Ea se desfoar exclusiv sub conducerea Preedintelui; acesta nu este obligat s procedeze la dizolvare, textul alin. (1) prevznd ca el poate s o fac. Aadar, dac totui eful statului apreciaz c nu mai sunt anse, el poate continua procesul nceput i numai n cazul n care consider c nu mai este nimic de fcut se consult cu factorii politici implicat direct (preedinii Camerelor i liderii grupurilor parlamentare) i procedeaz la dizolvare. Firete, acetia i pot recomanda continuarea eforturilor de ieire din criza fr dizlovare, dar, pn la sfrit, decizia aparine preedintelui. Articolul 90 prevede ca Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional71. Referendumul este obligatoriu atunci cnd este expres cerut de Constituie, fie facultativ, caz n care se recurge la consultarea popular doar dac factorii ce-l pot iniia o apreciaz ca necesar. n sistemul propus de Constituia din 1991 existau ambele modaliti : cea obligatorie, asupra modificrilor Constituiei - art. 147, alin. 3 - i facultativa - textul pe care l comentam. Considerm c, prin textul art. 90, legiuitorul constitutant a ngduit Preedintelui apelul la electorat doar pentru mari probleme cu care ar putea fi confruntata naiunea la un moment dat, nu i n legtur cu aprobarea sau respingerea unei legi, pentru c el nu dispune de iniiativ legislativ. Dar aceasta nu nseamn c o asemena iniiativa n-ar putea fi pornit de Parlament, unde nu exist restricii de felul celei cuprinse n art. 90, aceasta bine neles n cazul n care viitoarea lege organic asupra referendum-ului, ce urmeaz a fi adoptat n virtutea art. 72, alin. 3, lit. c), ar prevedea o asemenea modalitate de consultare popular, ngduit de altfel de textul art. 1, alin. (1).

70

71

Constitua Romaniei comentata si adnotata Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

64

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

n textul art. 91 sunt reglementate o serie de atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe: acesta ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern i le supune spre ratificare Parlamentului, n termen de 60 de zile. De asemenea, Preedintele, potrivit alin. 2 al aceluiai articol, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. n ambele cazuri se exprima rolul de reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele sau, n relaiile internaionale. Atribuiile celor dou puteri, respectiv executiv i legislativ rezulta i din faptul c valabilitatea tratatelor ncheiate de Preedinte are loc dac acestea sunt, n prealabil negociate de Guvern i, odat semnate acestea nu intra n vigoare dect dac sunt ratificate de Parlament, respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurilor de adoptare a legilor. Atribuiile Preedintelui reglementate de art. 94 sunt legate de poziia de ef al statului pe plan intern. Cea dinti se refer la conferirea unor distincii care trebuie, n prealabil, nfiinate prin lege. n aceast privin, ntreaga noastr legislaie trebuie modificat i regndita ntr-o concepie nou, care s in cont de tradiiile noastre i de faptul c eful statului este comandantul forelor armate ale rii, dei propuneri nu pot veni dect din partea organelor centrale de specialitate din domeniul militar. Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern rezulta dintr-o interpretare ad literam, prin care sunt avute n vedere dou categorii de raporturi : Parlament - Guvern i Preedintele Romniei - Guvern, iar n fiecare raport - att actele unui subiect, ct i actele celuilalt subiect. Actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedintele Romniei sunt prin excelen acte politice, fie c sunt ale Parlamentului, fie c sunt ale Preedintelui. ntr-o parantez putem afirma c actele de guvernmnt care au ca autor fie Parlamentul, fie Preedintele Romniei vizeaz raporturile constituionale dintre aceste autoriti publice. Se subnelege c acele acte ale Preedintelui Romniei, care vizeaz statutul unor funcionari publici sau alte aspecte legate de administraia public, pot fi atacate n contenciosul administrativ. Astfel, Preedintele Romniei poate cere Parlamentului o singur dat reexamniarea legii, nainte de promulgare; adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii; poate dizolva Parlamentul, n condiiile prevzute de art. 89 din Constituie:

65

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

obligativitatea consultrii preedinilor celor dou Camere; obligativitatea consultrii liderilor grupurilor parlamentare;

Parlamentul s nu fi acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termenul de 60 de zile de la prima solicitare a investiturii; n intervalul de 60 de zile trebuie : s fi fost respinse cel puin dou solicitri de investitura; s nu reprezinte a doua dizolvare n cursul unui an calendaristic; s nu fie vorba de ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui; n ara s nu fie instituita starea de asediu sau starea de urgen;

Consultarea Parlamentului n legtur cu organizarea referendumului72; supune n termen de 60 de zile spre ratificare Parlamentului tratatele internaionale ncheiate n numele Romniei73; solicit aprobarea prealabil a Parlamentului pentru a declara mobilizarea parial sau general a forelor armate, iar n cazuri excepionale supune aceasta msura aprobrii Parlamentului n cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92 alin. 2); aduce nentrziat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj, msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate imotriva rii (art. 92 alin. 3); solicit Parlamentului, n cel mult 5 zile, ncuviinarea msurii de instituire a strii de asediu sau a strii de urgen (art. 93 alin. 1). Actele cu caracter politic privesc att actele celor trei autoriti publice prin care acestea se contacareaza, potrivit regulilor statornicite de Constituie. Exist un principiu n dreptul administrativ potrivit cauia orice act al Guvernului are caracter politic, dar sub incidena art. 2, lit. a, teza I din legea 29/1990 se afla numai actele care in de natura raporturilor exclusiv politice dintre Guvern i Parlament, pe de o parte, dintre Guvern i Preedintele Romniei, pe de alt parte. b) Guvernul Rol i structur Prevederile art. 101 din Constituie definesc statutul constituional al Guvernului. Astfel, potrivit alin. 1, Guvernul asigura realizarea politicii interne i externe a rii. Rolul politic al Guvernului este esenial n ntreaga sa activitate.

72 73

Art. 90 din Constitutia din 1991 Art. 91 alin. 1 din Constitutia din 1991.

66

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

El se nfptuiete att prin activitatea sa executiva concret, intern i extern, ct i prin cea normativa, n baza delegrii legislative acordate de Parlament, n temeiul art. 114, sau prin exercitarea dreptului de iniiativ legislativ, prevzut de art. 73, ca i n cadrul relaiilor sale de colaborare cu cele dou Camere ale Parlamentului sau cu Preedintele Romniei. Deci, rolul politic al Guvernului se exprima nu numai n sfera exclusiv executiva, ci i colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului. Mai ales acest din urm aspect aste esenial pentru ndeplinirea rolului su politic, prin Guvern stabilindu-se colaborarea dintre executiv i Parlament, ceea ce corespunde de altfel faptului c guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funciune. n strns legtur cu rolul su politic apare i poziia Guvernului ca autoritate public central, cu competen material general a administraiei publice. Ca autoritate a administraiei publice, guvernul are rolul de a asigura conducerea general a acesteia. Guvernul desfoar, n virtutea acestui rol, o activitate exclusiv executiva, principalul su atribut fiind organizarea i asigurarea executrii legilor de ctre autoritile administraiei publice. Guvernul, ca organism de stat este rezultatul unui joc politic, fiind n esen, o autoritate public statal, cu pronunat caracter politic. Rolul Guvernului, att sub aspect politic, ct i administrativ, se realizeaz, dup cum prevede alin. 1 al art. 101, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Este consecina faptului c, n cadrul procedurii de investitura, momentul hotrtor l reprezint acordarea votului de ncredere, potrivit articolului 102 alin.3, de ctre cele dou Camere ale Parlamentului reunite n edina comun. Votul are ca obiect lista guvernului i programul su de guvernare. O dat acceptat de Parlament, prin ncrederea acordat ca urmare a votului deputailor i senatorilor, programul de guvernare devine obligatoriu pentru Guvern. El constituie coninutul programatic al mandatului de ncredere acordat i, astfel, este opozabil Guvernului n ntreaga sa activitate. Rspunderea pentru ndeplinirea lui aparine exclusiv Guvernului. Parlamentul, prin votul acordat, i-a exprimat doar ncrederea n acest program, ncredere pe care oricnd o poate retrage, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, potrivit art. 112, dac motivele pentru care ea a fost acordat la investitura ulterior au disprut. Rezult c ndeplinirea programului de guvernare depinde esenial de sprijinul de care se bucura Guvernul n Parlament.

67

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Programul de guvernare nu leag majoritatea parlamentar prin votul creia Guvernul a fost nvestit, care, aa cum s-a arartat, i poate retrage sprijinul acordat dac, n virtutea mandatlui reprezentativ al parlamentarilor, astfel cum el este definit de art. 66, va considera c interesele rii o cer. Procedura de investitura a Guvernului cuprinde patru etape: desemnarea candidatului pentru funcia de prim - ministru; solicitarea de ctre candidatul la funcia de prim - ministru a votului de ncredere; acordarea votului de ncredere; numirea Guvernului de ctre eful statului.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul Conform art. 110, Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n cazul n care o iniiativ legislativ implica modificarea prevederilor bugetului destat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie. Obligaia de informare a Parlamentului este strns legat de controlul parlamentar al activitii guvernului, ca i al administraiei. Tocami de aceea, Guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei publice, au obligaia s asigure o asemenea informare cerut n condiiile alin. 1 al art. 110. Informarea Parlamentului nu se rezuma la informaiile astfel furnizate. Parlamentul este informat i prin comisiile sale de anchet, prin rapoartele i declaraiile primului - ministru cu privire la ntrebrile i interpelrile formulate de parlamentari, prin activitatea parlamentarilor n mijlocul alegtorilor, prin presa, etc. Prezentarea informaiilor i documentaiilor cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare are o deosebit important, ndeosebi, n cadrul procesului legislativ, pentru analiza i fundamentarea diferitelor opiuni. Tocami de aceea, potrivit alin. 1, n cazul n care o iniiativ legislativ implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului de sigurari sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie.

68

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Nerespectarea acestei obligaii, dac are ca efect nclcarea interdiciei prevzute la art. 137, alin. 5., referitoare la aprobarea unor cheltuieli bugetare fr stabilirea sursei de finanare, are drept consecin neconstituionalitatea msurii astfel adoptate care, sub aspect strict economic i financiar, tocmai fiindc nu poate fi executat, este pur demografic. Ultimul alineat al art. 110 se refer la accesul membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului. Fiind investii pe baza votului de ncredere al Parlamentului, evident c accesul membrilor Guvernului la lucrrile n plen sau n comisiile Camerelor este liber i asigurat, mai ales c ei pot avea i calitatea de parlamentari, potrivit art. 68, alin. 2 i art. 104, alin. 1. n fond, accesul membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului este una din consecinele implicate de mandatul de ncredere acordat Guvernului. Pentru acelai motiv, dac li se solicita prezenta, participarea este obligatorie. Este o obligaie ce rezulta din nsi logica mandatului ncredinat, pe baza cruia membrii Guvernului au fost numii n funciile pe care le dein. Potrivit art. 111, Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau senatori. Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune dprin care s-i exprime pozita cu privire la problem ce a fcut obiectul interpelrii. ntrebrile sunt de obicei rare. Ele se refer la o chestiune concret la care, de regul, se poate rspunde pe loc. Interpelrile privesc un aspect al politicii guvernamentale. De aceea, ele se pot face n scris i necesit o perioad mai lung pentru formularea rspunsului. Avnd ca obiect o problem ce privete politica Guvernului, Camerele pot adopta o moiune prin care si exprime poziia cu privire la problema respectiv. ntr-o situaie extrem, cnd interpelarea este urmat de dezbateri, din care va rezulta c Guvernul nu se mai bucura de sprijinul majoritii parlamentare, o moiune adoptat pe baza concluziilor rezultate din asemena dezbateri poate prefaa iniierea unei moiuni de cenzur. n orice caz, practica parlamentara contemporan confirma c, nu de puine ori, de la ntrebri sau interpelri se poate ajunge la comisii de anchet, cereri de demisii i chiar demiii. Moiunea la care face referire textul, se subantelege, va exdprima i o poziie fa de persoan sau persoanele din Guvern care rspund de domeniile vizate. Moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct prin adoptarea ei, Parlamentul retrage ncrederea acordat Guvernului la investitura.

69

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Prin adoptarea moiunii de cenzur, mandatul de ncredere acordat de Parlament nceteaz, iar, Guvernul, potrivit art. 109, alin 2, este demis74. Rezult decai c mandatul de ncredere are nu numai semnificaia investiturii, pe baza sa, a Guvernului, dar i a necesitii c, pe toat durata misiunii sale, Guvernul s se bucure de sprijinul majoritii parlamentare prin votul cruia el s-a format. Atunci cnd acest sprijin, i , deci, ncrederea pe care o presupune nu mai exista, adoptarea moiunii de cenzur, curmnd situaia anormal astfel presupusa, creeaz posibilitatea c, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament i Guvern s fie restabilit. Mandatul de ncredere, singurul pe temeiul cruia Guvernul poate n mod normal fuctiona, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia - ca expresie a principiului separaiei dintre puterea legislativ i cea executiva - i colaborarea lor, ndeplinirea rolului constituional ce le revine, potrivit art. 58, alin. 1 i respectiv art. 101, alin. 1, precum i a funciilor lor specifice. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Este o condiie de validitate. n cazul n care nu a fost iniiat de un numr de parlamentari care s satisfac aceast cerin, ea nu poate, n mod legal, s fie luat n discuie i nici, bineneles, supus votului. Este o cerin de natur s previn iniierea de moiuni nereprezentative, fcute n alte scopuri, numai din dorina de a destabiliza ncrederea n guvern i sprijinul de care se bucura ca urmare a acestei ncrederi. Aceluiai scop i este subordonat i interdicia ca semnatarii unei moiuni de unei moiuni respinse s poat iniia o nou moiune, n aceeai sesiune, cu excepia cazului n care guvernul i-a angajat rspunderea, potrivit art.113. Odat cu depunerea moiunii, ea se comunica Guvernului, pentru c acesta, cunoscndu-i coninutul, s se poat apra. Este o msur de raionalizare a procedurii parlamentare, pentru a se evita adoptarea, prin surptindere, aunei moiuni. n fond, demiterea Guvernului este un act tot att de important ca i investirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act ale crui consecine pot s conduc, n condiiile prevzute la art. 89, alin. 1, la dezbaterea Parlamentului. Pentru aceeai raiune, moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la dat cnd a fost prezentat n edina comun acelor dou Camere. Textul constituional nu reglementeaz n ct timp trebuie convocate Camerele Parlamentului n edina comun dup punerea moiunii.

74

Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

70

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Avnd n vedere c depunerea moiunii declaneaz procedura parlamentar i c la data depunerii, moiunea trebuie comunicata Guvernului, rezult c i convocarea Camerelor trebuie fcut la aceeai dat. Aceste dou acte- sesizarea Guvernului, prin comunicarea moiunii i convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ai - nu pot fi dect concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii i echilibrului pe care ea l-a instituit. Moiunea de cenzur oate fi adoptat de Camera Deputailor i Senat n edina comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Este o soluie simetric cu aceea a art. 102, alin. 3 privind acordarea ncrederii pentru formarea Guvernului, ce se face tot n camerele reunite n edina comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Singura deosebire este c, dac la votul de ncredere cei ce absenteaz sunt o piedic pentru ntrunirea majoritii necesare, n cazul moiunii de cenzur ei pot mpiedica adoptarea moiunii. Este o soluie care ngreuneaz, n egal msur, att formarea Guvernului, ct i demiterea lui, favoriznd stabilitatea guvernrii. Odat cu demiterea Guvernului ca urmare a adoptrii unei moiuni de cenzur, se declaneaz procedura de investire a unui nou Guvern, prevzut de art. 102 i art. 85, alin.1. Pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului guvern, echipa guvernamental anterioar, a Guvernului demisionar, rspunde - potrivit art. 109, alin. 4 - de ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Astfel, realizndu-se principiul potrivit cruia Guvernul se poate forma i poate funciona numai n condiiile mandatului de ncredere acordat de Parlament, se asigura totodat, continuarea aciunii guvernamentale, prevenindu-se pericolele extrem de grave pe care lea-r mpiedica ntreruperea orict de puin a acestei continuiti. Angajarea rspunderii politice a Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care, pentru a face fa unei mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, unei declaraii de politica general sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz. Prin angajarea rspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulrii i adoptrii unei moiuni de cenzur. n acest scop, angajarea rspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaraiei de politica general sau proiectul de lege n faa Camerei Deputailor i Senatului, n edina comun. n termen de 3 zile de la prezentare, potrivit alin. 2 al art. 113, se poate formula o moiune de cenzur, n condiiile prevzute de art. 112, alin.2.

71

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Este o moiune depus pn la mplinirea acestui termen, avnd n vedere necesitatea soluionrii rapide a situaiei rezultatedin angajarea de ctre Guvern a rspunderii sale politice. n fond, sensul angajrii rspunderii sale politice consta n faptul c stfel Guvernul i afirm, din iniiativ s, hotrrea de a-i continua mandatul de ncredere acordat numai cu condiia si fie aprobat programul, declaraia de politica genrala sau proiectul de lege prezentat. De aceea, problema este dac, avnd n vedere cele solicitate de Guvern, majoritatea parlamentar nelege s-i acorde n continuare ncrederea i sprijinul pe baza crora el a fost investit. i ntruct, potrivit art. 112, ncrederea i sprijinul de care se bucura Guvernul pot fi retrase numai prin adoptarea unei moiuni de cenzur, n cazul nedepunerii unei asemenea moiuni sau al neadaptrii ei dac afost depus, programul, declaraia de politica general sau proiectul de lege se considera acceptate, deoarece Guvernul nefiind demis, condiia de care depindea funcionarea sa n continuare este ndeplinit. Este soluionata alin. 3 al art. 113. Moiunea de cenzur poate fi depus numai cu respectarea termenului prevzut la art. 113, lin. 2, care este de decdere. Moiunea se dezbate, potrivit art. 112, alin3, n edina comun a celor dou Camere. Programul su declaraia de politica general, implementnd, sau dup caz, modificnd programul de guvernare acceptat de Parlament la investitura, odat aprobate, devin obligatorii pentru Guvern. Supunerea lor spre aprobare a fost necesar datorit faptului c ele completeaz sau modifica programul guvernamental i, tocmai de aceea, au regimul acestuia. Proiectul de lege prezentat are particularitatea c, dac pentru alte iniiative legislative respingerea proiectului nu are semnificaia retragerii ncrederii acordate Guvernului (producndu-se fenomenul de disociere a majoritilor, adic a majoritii cerute pentru demiterea Guvernului de majoritatea necesar pentru adoptarea proiectului, ceea ce sub aspect politic are o semnificaie negativ), n ipoteza angajrii rspunderii Guvernului respingerea proiectului se face prin demiterea acestuia (deci cu evitarea fenomenului de disociere a majoritilor). Este consecina faptului c nsui Guvernul a condiionat rmnerea sa n funcie asupra unui proiect de lege, reprezint o modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelen politice, legat de rmnerea sau demiterea Guvernului.

72

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Tocmai de aceea, angajarea rspunderii Guvernului se face n Camerele reunite, prin votul cu care Guvernul a fost investit i poate fi dezinvestit iar, potrivit art. 113, n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate n cadrul acestei proceduri, competenta aparine tot Camerelor reunite. Desigur, cele artate nu mpiedica ca Guvernul s accepte eventualele modificri ale priectului de lege prezentat, precum i c dezbaterile ce au loc s priveasc i coninutul acestui proiect. Rezult din cele artate ca angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege constituie i o modalitate specific de manifestare a dreptului de iniiativ legislativ prevzut de art. 73, alin. 1. Procedura parlamentar de adoptare a legii n aceast ipotez coespunde problematici politice implicare prin angajarea rspunderii Guvernului i este de natur s asigure soluionarea rapid a unui moment de criz n procesul de guvernare, fie prin meninerea n funciune a Guvernului, fie prin demiterea lui, ca urmare a retragerii ncrederii acordate iniial la investitura i declanarea procedurii de formare a unui nou Guvern. Deci, angajarea rspunderii sale politice, Guvernul pune Parlamentul n faa unei alternative : fie s menin n funcie Guvernul, fiind atunci obligat s-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie s nu-i acorde ceea ce acesta a cerut, fie s nu-i acorde cele solicitate pentru a putea aciona, dar atunci numai prin asumarea responsabilitii demiterii sale. Delegarea legislativ este o modalitate de conlucrare ntre Parlament i Guvern, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n temeiul cruia Guvernul este investit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei fucntii legislative. Actul prin care Guvernul i exercita aceasta delegare este ordonana. Fiind vorba despre o putere delegat, ea nu se poate acorda dect prin lege, Guvernul neavnd, potrivit Constituiei, o putere de regelementare proprie, cu execeptia sferei hotrrilor pentru organizarea executrii legilor, emise n temeiul art. 107, alin. 3, care ns nu are caracter legislativ, ci numaie xecutiv, de drept administrativ. Legea de investire a Guvernului cu o anumit competenta legislativ poate fi o lege special de abilitate. n situaiile excepionale, cnd nu a fost posibil adoptarea n prealabil a unei asemena legi, se aplic prevederile alin. 4, al art. 114. n prima ipotez, legea de abilitare, potrivit alin.2, trebuie s stabileasc, n mod obligatoriu, domeniul i dat pn la care se pot emite ordonane. Desigur, legea de abilitare poate stabili i alte condiii pentru emiterea ordonentelor.

73

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Desigur, legalitatea ordonanei este n funcie de respectarea ntocmai a prevederilor legii de abilitare, deoarece n msura n care aceste prevederi au fost nclcate ordonana este neconstituional, fiind emis fr drept i n afara competentei constituionale a Guvernului. Potrivit alin. 1, legea de abilitare poate acorda guvernului o delegare legislativ n orice domeniu, n afara celor rezervate de art. 72, alin.3, legilor organice. Deci, competenta de legiferare n domeniile legilor organice nu poate fi dect de Parlament, innd seama de important i de natura acestor legi, prin care se organizeaz statul i se reglementeaz raporturile sociale de baz, cum sunt regimul juridic general al proprietii i motenirii, regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, protecia social, etc. Ordonanele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligaia Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare. Nendeplinirea acestei obligaii are drept consecin ncetarea efectelor ordonanei. Termenul pn la care ordonana trebuie supus aprobrii este nsi dat cnd nceteaz delegarea. Rezult, deci, ca acest termen este de decdere a Guvernului din dreptul de a emite ordonane, potrivit legii de abilitare, iar n ceea ce privete nerespectarea obligaiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonane emise, expirarea termenului are ca efect ncetarea de drept a efectelor acestora. De cele mai multe ori ordonanele ce se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului privesc adoptarea unor reglementri nepopulare sau privind aspectele critice, pe care, tocmai de aceea, Parlamentul i rezerva dreptul de a le cenzura ulterior, dup o perioad de aplicare i, eventual, chiar dup soluionarea problemelor. Regula de drept comun, ns, este ca ordonanele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, deoarece, potrivit alin.3, aprobarea este necesar numai dcaa legea de abilitare o cere75. Ordonanele ce nu se supun aprobrii ulterior, sunt, n principiu, cele prin care, n scopul precizrii unor prevederi dintr-o lege, guvernul este investit cu competen de a stabili anumite formulare, metodologii, instruciuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. n asemenea situaii, de regul, competenta cu care a fost investit Guvernul prin delegarea legislativ acordat este nsoit i de obligaia de a emite ordonane. De aceea, n mod obinuit, norma de abilitare se stabilete n cuprinsul unei reglementri cu caracter complex. Asemenea ordonane au, n fond, caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul creia urmeaz afi emise.
75

Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

74

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Ordonanele afectate de obligaia de a fi supuse aprobrii ulterioare a Parlamentului se emit, ns, pe baza unei legi de abilitare. Este o uzan legislativ justificat de importana unor asemenea ordonane. Tocami de aceea i legea de abilitare instituie numai competena Guvernului de a emite ordonane, deoarece ar fi contradictoriu s prevad i obligaia de a le emite, atta timp ct i-a rezervat dreptul de a le proba sau a le respinge. Ordonanele emise potrivit art. 114, alin 4 sunt ordonane de urgen, al cror specific rezulta din urmatoaree caracteristici : se pot emite numai n cazuri excepionale, cnd, n mod obiectiv, nu a fost posibil adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedura de urgen, nici chiar prin modalitatea angajrii rspunderii Guvernului cu privire la un proiect de lege; tocmai de aceea, n aceast ipotez, restrictiaemiterii de ordonane n domeniile legilor organice nu a mai fost prevzut; este o excepie de la regul, determinat de nsi situaia excepional ce justific emiterea de ordonane de urgen; intra n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament; deci n acest caz, fiindc nu au fost emise pe baza unor legi speciale de abilitare, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului chiar nainte de a intra n vigoare, astfel nct aceasta s poat hotr nentrziat cu privire la aprobarea sau respingerea lor; dac Parlamentul nu se afla n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu; este singurul caz n care Guvernul poate, pe aceast cale indirect a depunerii spre aprobare a ordonanei de urgen, s determine convocarea Parlamentului, avnd n vedere situaia excepional produs. Dup cum arat, n cazul ordonanelor afectate de obligaia de a fi supus spre aprobare Parlamentului, termenul de abilitare este de decdere, ntruct ordonanele ce s-ar emite dup mplinirea lui sunt caduce, pentru aceeai raiune pentru care sunt caduce ordonanele ce nu au fost supuse aprobrii Parlamentului pn la mplinirea acestui termen. n cazul ordonanelor ce nus e supun spre aprobare Parlamentului, termenul poate fi cert, legea de aprobare preciznd dat sau perioada pn la care urmeaz a fi emis ordonan, sau incert, mai ales n ipoteza instituirii unei competente ce presupune, prin natura ei, stabilirea unor reguli adiacente, subsidiare sau complementare, n funcie de evoluia situaiilor avute n vedere, cum sunt competentele acordate Guvernului n ce privete salariul minim pe economie, idexarea sau nghearea salariilor, reglementarea salariului n anumite situaii etc., potrivit legii salarizrii.

75

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Prin ordonana emis, Guvernul instituie norme cu putere de lege. Este nsui sensul delegrii legislative. Bineneles ns c aceste norme se pot stabili numai n limitele i condiiile legii de abilitare. n cazul n care ordonanele trebuie supuse aprobrii Parlamentului, acesta, dup cum prevede art. 1145, alin. 5, le va aproba sau le va respinge printr-o lege care trebuie s cuprind i ordonane caduce, ale cror efecte au ncetat datorit nclcrii de ctre Guvern a obligaiei de a le supune spre aprobare pn la data ncetrii delegaiei ce i-a fost acordat. Aceasta din urm msura urmrete aducerea la cunotina public a ordonanelor respective; este de menionat ns c efectele lor au ncetat de drept de la dat cnd ar fi trebuit prezentate Parlamentului spre aprobare, ceea ce poate angaja rspunderea Guvernului pentru eventualele daune produse, n faa instanei de contencios administrativ. Rezult deci c n sistemul nostru constituionalratificarea poate fi numai expres; ea nu poate fi implicat, cum ar fi cazul modificrii unei ordonane nainte de a fi ratificat; o asemena modificare este neconstituional. Ordonanele se aplic de la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei. Este regula alin. 4, al art. 107. n cazul ordonanelor de urgen, n plus, acestea i produc efectele numai dac, prealabil publicrii, au fost la Parlament spre aprobare. Dac ordonana este respins de Parlament, efectele sale nceteaz pe data publicrii legii de respingere, potrivit art. 78. Legea de respingere nu ar putea stabili o dat anterioar ntruct ar fi contrar principiului neretroactivitii legii, prevzut de art.15, alin.2 din Constituie. Dac ordonana este aprobat, modificarea sau aprobarea ei nu se poate face dect prin lege, deoarece a ncetat de a mai fi actul Guvernului, fiind imperiul legii de aprobare. Guvernul poate modifica sau abroga ordonana care a emis-o numai ct timp beneficiaz de delegarea legislativ acordat, modificarea sau abrogarea fiind expresia unei competente legislative. Actele privind raporturile dintre Parlament i Guvern Ct privete acetle Parlamentului n raporturile sale cu Guvernul reinem ca acestea nu pot fi acte administrative, lucrurile nu sunt att de simple n ceea ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, n sensul larg al termenului.

76

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Art. 110 din Constituie prevede ca Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor i de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul Preedinilor acestora. ntre aceste documente ot fi i hotrri ale Guvernului date cu exces de putere prin care se ncalc drepturi sau interese legitime ale persoanelor76. Nu orice act al Guvernului care privete raporturile dintre Parlament i Guvern este i act de guvernmnt, unele sunt clar acte administrative fr ncrctur politic care pot fi atacate n contenciosul administrativ. Desigur, nu se pot ridica semne de ntrebare cu privire la rapoartele i declaraiile prezentate Parlamentului de Prim - Ministru, potrivit art.106 din Constituie, cu privire la proiectele de legi iniiate de Guvern, sau cu privire la programele politice dezbtute de Parlament, n condiiile art.110 respectiv 113 din Constituie. Acestea sunt acte de guvernmnt dup caz, n sensul cel mai strict al termenului, care intr sub incidena art.2 lit.a teza I din legea 29/1990, evident i orice alt act de acest gen, pe care Guvernul l prezint Parlamentului. Autoritatea judectoreasc Conform art. 123 justia se nfptuiete n numele legii. Judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Capitolul al VI -lea al titlului III al Constituiei din 1991 este consacrat autoritii judectoreti, sub aceast denumire fiind reglementate instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii77. Dac toate aceste trei structuri organizatorice reprezint autoritatea judectoreasc, nu toate intra sub incidena exigentelor pe care principiul separaiei puterilor n stat le cere pentru definirea puterii judectoreti. Cea de-a treia putere n stat - puterea judectoreasc - acioneaz numai n limitele sistemului instanelor judectoreti, acestea fiind singurele autoriti publice chemate s nfptuiasc justiia n stat, cu sprijinul Ministerului Public i Consiliului Superior al Magistraturii. Primul articol al seciunii consacrate instanelor judectoreti proclam c justiia se nfptuiete n numele legii i statueaz principiul cruia judectorii sunt independeni i se supun numai legii. nfptuirea justiiei, n sensul cel mai larg, reprezint activitatea instanelor judectoreti de a cuta i a stabili ceea ce este just n spetele pe care acesta le soluioneaz.

76

77

Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003 Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

77

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Pentru definirea justiiei este necesar s precizm c aceasta se nfptuiete de o categorie distinct de autoriti publice, i anume de instanele judectoreti, calificate ca atare prin lege. De asemenea, nfptuirea justiiei se caracterizeaz prin faptul c ea reprezint o activitate de cutare i stabilire a ceea ce este just n cadrul unei proceduri bazate n principal pe contradictorialitate. n fine, activitatea de nfptuire a justiiei se finalizeaz printr-o manifestare de voina care mbraca forma actului jurisdicional, act care se bucura n condiiile legii de autoritate de lucru judecat. Potrivit Constituiei, justiia se nfptuiete n numele legii, ceea ce nseamn c actul de justiie izvorte din normele legale i fora lui executive deriv din lege. Deci, aa cum arat i Montesquieu, actul de justiie este, n ultima analiz, tot un act de aplicare a legii, ns n scopul soluionrii unui conflict de interese. Dispoziiile alin.2 stabilesc principiul independenei judectorilor, principiu n afara cruia nu se poate vorbi de o autentic activitate de nfptuire a justiiei. Independena judectorilor are n vedere, n primul rnd, raporturile acestora cu celelalte autoriti publice, indiferent care ar fi acestea i indiferent de poziia lor n stat. Expresia cea mai consecventa a independenei judectorilor o constituie proclamarea, n art. 124 al Constituiei, a principiului inamovibilitii judectorilor i instituirea prevederilor potrivit creia promovarea, transferarea i sancionrii judectorilor pot fi dispuse numai de Consiliul Superior al Magistraturii, autoritate judectoreasc independenta, la rndul ei alctuit din magistrai alei, pentru o perioad de 4 ani, de Camera deputailor i Senat, n edina comun78. n al doilea rnd, independenta judectorilor privete ocrotirea acestora n raport cu orice alte influene sau presiuni care pot veni din afara autoritilor publice statale. Garantarea independenei judectorilor, att n raport cu autoritile publice, ct i n raport cu alte influene sau presiuni, i afl un puternic reazem constituional n instituirea incompatibilitii acestora cu orice alt funcie public sau privat, singurele funcii exceptate fiind cele didactice din nvmntul superior. Ca urmare, persoana care deine funcia de judector nu poate ndeplini concomitent dect o funcie didactic n nvmntul superior. O alt garanie constituional este instituita prin art. 37, alin. 3, care le interzice judectorilor s fac parte din partidele politice. Aceleai efecte le are i dispoziia cuprins n art. 35, alin1, care nu recunoate judectorului aflat n funcia de a fi ales, avnd n vedere interdicia din art. 35, alin.1, n virtutea creia magistraii nu pot face parte din partidele politice.
78

Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

78

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

n art. 150, alin. 1 stabilete c legile i toate celelalte acte normative rmn n vigoare, n msura n care nu contravin Constituiei. Apare aici prima i cea mai important problem pe care judectorul trebuie s o pun n activitatea de nfptuire a justiiei, i anume problema interpretrii dreptului. n aceast prim faz, interpretarea dreptului comporta o decizie univoc i are n vedere raportarea unei norme juridice la prevederile Constituiei. n msura n care judectorul constata o prevedere normativ anterioar intrrii n vigoare a Constituiei este contrar prevederilor acesteia, el va considera norma respectiv ca fiind abrogata tacit i va cauta corespondentul acestei norme n rndul celor aflate n vigoare. Totodat, judectorul care caut norma aplicabil unei anumite spete nu se va opri la confruntarea acesteia cu Constituia, ci va constata dac norma juridic respectiv se afla n raporturi de compatibilitate cu sistemul legislaiei exiatent, eliminnd din rndul normelor juridice valide pe care se afla n contradicie cu normele cuprinse n legile adoptate de Parlament, avnd n vedere sensul restrns al acestora. n vederea evitrii unor distorsiuni care pot aprea n procesul aplicrii legii, este necesar ca judectorul s observe textul supus interpretrii n multitudinea dimensiunilor sale : istorice, semantice, sistematice, teologice etc. De asemenea, legiuitorul, trebuie s acioneze pentru a prentmpina riscurile unei deturnri a voinei sale, insistnd n principal asupra unor reguli exprimate cu claritate. n concluzie, amplu discutat este tem inexistentei n Constittuia aprobat n 1991 a termenului de puteri ale statului n formularea s tradiional, nlocuit fiind cu cel de autoriti publice. Aceast ultim noiune apare n dou situaii, n Titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale i n titlul III, consacrat organizrii de stat care poart denumirea de autoriti publice. Cu toate acestea, art. 80, alin2, din Constitutieface referire expres la puterile statului, avndu-se n vedere, n linii mari, clasic trinitate. Funcia de mediere ntre puterile statului nu ar fi n msur s revoce rolul i funciile statului, aa cum sunt acestea reglementate n constituiile moderne. Separaia puterilor statului mbraca, n lumina reglementarilor Constituiei Romniei din 1991 contururi care o singularizeaz, att n raport cu regimul prezidenial, ct i fa de cele parlamentare. Sub acest aspect, o prim caracteristic a Constituiei din 1991 consta n faptul c, potrivit ei se formeaz dou organe cu o existen proprie bine delimitat : Preedintele Republicii i Parlamentul79.
79

Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785

79

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Cile prin care Parlamentul ar putea influena exercitarea de ctre Preedintele Republicii a atribuiilor conferite exclusiv lui prin Constituie nu sunt de natur s poat aduce atingerea substanei lor, dup cum nici Preedintele Republicii nu dispune de mijloace eficiente prin care ar putea determina o aliniere a Parlamentului la politica s. El nu are nici mcar dreptul de iniiativ legislativ_, ci doar pe cel de a adresa mesaje Parlamentului, ntruct prerogativa Preedintelui de a dizolva Parlamentul poate deveni funcional numai cu ocazia votuluide investitura a Guvernului, singurele modaliti ce-i rmn la diospozitie n scopul de a modera o eventual atitudine intransigeta a celor dou Camere s fie exercitarea prerogativei de a recurge la referendum pentru a infirma o lege adoptat de Parlament sau pentru a mobiliza opinia public n vederea promovrii unei aciuni politice, fie posibilitatea de a cere, nainte de promulgarea legii, reexaminarea ei de ctre Parlament80. O alt caracteristic a Constituiei din 1991 este c ea nu creeaz canale bine organizate din punct de vedere procedural n vederea asigurrii unitii de aciune a Preedintelui Republicii i Guvernului. Fr ndoial, prin fora lucrurilor, Preedintele Republicii i Guvernul erau fi nevoii s-i concerteze aciunile. Aceasta pentru c Preedintele Republicii i Guvernul concura la ndeplinirea aceleiai funcii ale statului: funcia executiv. Aceast constatare se impune, n primul rnd pentru c, att Preedintele Republicii, ct i Guvernul nu au o competent original, cu trebuie s se subordoneze n activitatea lor legilor adoptate de Parlament. Pe de alt parte, att unul ct i cellalt sunt chemai n limitele atribuiilor ncredinate lor, s sigure buna funcionare a serviciilor publice i aplicarea legilor. Mai mult, unele din atribuiile celor dou organe se mpletesc ntre ele i, adeseori se suprapun. Preedintele Republicii, bunoar, are atribuii de reprezentarea a statului n relaiile interne i internaionale, precum i de definire, prin mesajele adresate Parlamentului, principalele linii directoare ale politicii statului, atribuii care nu se pot desfura dect n paralel cu ndeplinirea sarcinilor Guvernului de a asigura, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, realizarea politicii interne i externe a rii. Tot aa, activitatea teritorial a rii, precum i ca Preedinte al Consiliului Suprem al Aprrii rii, se ngemneaz strns cu atribuiile Guvernului n domeniul organizrii forelor armate i poliieneti.

80

Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003

80

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Preedintele Republicii i guvernul sunt pui n situaia de a aciona mana n mna i pentru c Preedintele nu dispune de un aparat specializat de mare complexitate, distinct de cel al Guvernului n vederea ndeplinirii atribuiilor, el va trebui s apeleze la concursul primului ministru i al diferitelor ministere sau organe centrale ale administraiei de stat. Ca metoda curent de concertare a politicii Preedintelui Republicii cu cea a Guvernului ar rmne, n principal participarea primului la edinele Guvernului, n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii etc. Situaia este alta cnd este vorba despre raporturile Guvern - Parlament_. De aceast dat, pentru asigurarea unei mbinri strnse ntre activitile celor dou organe sunt instituite cai procedurale foarte precis definite. n aceast ordine de idei, pot fi menionate: procedura parlamentar avnd ca obiect investitura Guvernului; posibilitatea adoptrii de ctre Parlament a unei moiuni de cenzur menit s duc Cadrul constituional nfiat mai sus pune fata n fa un Preedinte al Romniei inzestat cu o statur juridic puternic profilata i un Parlament care nu poate fi dizolvat dect n condiii excepionale. Este evident c o asemenea reglementare constituional nu poate fi socotit dect o reflectare net definit a principiului separaiei puterilor n stat. aceasta stricat separaie este atenuata prin faptul c ntre dou organe care nu depind unul de celalt a fost plasat un organ tampon : Guvernul, unica victima probabil a unei eventuale confruntri ntre doi gigani. Dei are o serie de atribuii ce converg cu cele ale Preedintelui Republicii, Guvernul este mai puin dependent fa de acesta dect fa de Parlament. Tabloul implementrii principiului separaiei puterilor statului n Constituia din 1991 apare ntr-o msur oarecare estompat i ca urmare a faptului c, independena justiiei rmne precar. n concluzie, dac n cursul dezbaterilor Constitutantei adversarii principiului separaiei puterilor statului au reuit s mpiedice consacrarea lui expresa n prevederile Constituiei, victoria lor a fost numai aparent cci, n cadrul structurilor instituite de Constituia din 1991, organe ca Preedintele Republicii, Parlamentul sau Justiia au o individualitate distinct i o independent funcional, concretizata n atribuiile lor, independenta care, n cazul justiiei, putea fi mai eficient garantat. Potrivit Constituiei din 1991, rolul Justiiei apare diminat n raport cu Constituie din 1923, deoarece potrivit noului aezmnt constituional Curtea Suprem de Justiie a pierdut dreptul de a controla constituionalitatea legilor.

81

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Fiind lipsit de o importan atribuie, ncredinat ulterior Curii Constituionale, Curtea Suprem de justiie nu va avea aceeai autoritate ca i n trecut, i prin urmare independena ei n raport cu celelalte puteri ale statului nu va aprea tot att de bine conturat. Eleodor Focseneanu n lucrarea sa Istoria Constituional a Romniei , afirma referitor la Constituia din 1991: Constituia din 1991 este un eec total fiind elaborat de persoane incompetente i puternic ancorate n mentalitatea trecutului lor comunist datorit funciilor importante n aparatul de stat i ideologic pe care le-au deinut_. Vine oare atunci Referendumul din octombrie 2003 n sprijinul acestor neajunsuri? Delimitarea clar a celor trei puteri i menionarea ad-literam a principiului separaiei puterilor n stat cum apare de curnd n actuala Constituie duce implicit i la o mai larg aplicabilitate a lui n Romnia de astzi? Analiza minuioas a mbunatirilor pe care Constituia aprobat prin Referendum la 19 octobrie 2003 din prisma celor trei puteri, a legturilor dintre ele ne va oferi cu siguran cteva rspunsuri. 3.6.2 Constituia din 2003 Odat cu modificrile aprobate n noiembrie 2003 prin Referendum s-au adus Constitutitutiei din 1991 un numr total de 57 de modificri, fie adugiri, fie eliminri dup caz. Odat cu votarea acestei Constitutiii, n Romnia principiul separaiei puterilor n stat este specificat expres i legitimat. Astfel, dup alineatul (3) al Art. 1 al vechii Constituii s-au adugat dou noi alineate, (4) i (5), avnd urmtorul cuprins : (4) Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. (5) n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale sia legilor este obligatorie . Astfel, odat cu aprobarea prin Referendum a acestei Constituii, principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat nu este numai sugerat ci i menionat, fapt care ar duce teoretic cel puin la o aplicabilitate mai larg a acestuia, tot teoretic mcar reglementndu-se astfel un element esenial n condiiile statului de drept n Romnia. Dar, specificarea s expresa este o condiie necesar, dar nu i suficien. Este nevoie n continuare ca toate condiiile s fie ndeplinite, existena unui echilibru ntre puteri s rezulte, ntocmai ca n vechea Constituie din atribuiile care revin fiecrei puteri n parte.

82

MIULESCU IONU MDLIN

PRINCIPIUL SEPARAIEI PUTERILOR N STAT N ROMNIA

Din acest punct de vedere nu s-au adus modificri eseniale prin noua Constituie, nefiind ngrdite anumite atribuii, care ar duce la o absen a echilibrului puterilor n stat81. n Art. 80, alin 2 regsim i n noua Constituie precizarea destul de clar : Preedintele exercita funcia de mediere ntre puterile statului . Colaborarea puterilor rezulta din participarea Preedintelui la edinele Guvernului n probleme de interes naional ; numirea n funcia de prim-ministru, numirea Guvernului se face de ctre Preedinte, pe baza votului acordat de Parlament. Preedintele putea dizolva Parlamentul. Colaborarea dintre puteri rezulta i din faptul c valailitatea tratatelor ncheiate de Preedinte avea loc dac acestea erau, n prealabil negociate de Guvern i, odat semnate, acestea nu intrauin vigoare dect dac erau ratificate de Parlament, respectiv de ambele Camere ale acestuia, potrivit procedurii de adoptare a legilor. n ceea ce privete colaborarea Guvernului cu Parlamentul aceasta se rezuma la : Guvernul i membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate de senatori i deputai. Camera Deputailor i Senatului n edina comun pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Toate aceste elemente din care reiese clar existena mai multor puteri care acioneaz separat i independent una fa de alta, existau i n vechea Constituie, de unde concluzionam c principala modificare i cea mai substanial adus n 2003 n sprijinul aplicrii acestui principiu este aceea a menionrii lui explicite, interpretarea normelor cuprinse n Titlul III, Autoriti Publice ducnd n ambele cazuri la organizarea conducerii politice a societii romaneti pe baza acestui principiu.

81

Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003.

83

MIULESCU IONU MDLIN

CONCLUZII

CONCLUZII
Prin putere de stat se nelege un sistem de organe care coexiata, colabornd ntre ele, contrabalansandu-se reciproc. Faptul c separaia puterilor contravine principiului indivizibilitii suveranitii se poate spune c suveranitatea poporului poate fi considerat indivizibila i nu poate s-i rpeasc statului dreptul de a stabili propriul statut politic i de a-i constitui un sistem de organe specializate fiecare n exercitarea uneia dintre funciile statului. Principiul separaiei puterilor n stat pn la afirmarea regimului comunist (1945) a fost reglementat expres de Constituiile din 1866, 1923 i 1936, dei rudimente ale aplicrii principiului separaiei puterilor n ara noastr ntlnim nc din 1831 1832 (potrivit Regulamentelor Organice din Muntenia i Moldova puterea legiuitoare aparinea domnului i adunrii obteti iar puterea executiv domnului. Aceste Constituii admit principiul separaiei puterilor n stat, dar cu colaborarea lor, asigurnd bunul mers al statului. Din momentul adoptrii primei Constituii de tip socialist (1948), organizarea exercitrii puterii n stat se realizeaz potrivit unei concepii care consider netiinifica teoria separaiei puterilor n stat, susinndu-se idea c are drept consecin nclcarea principiului unitii puterii politice. Odat cu evenimentele din decembrie 1989, se revine la principiul separaiei puterilor n stat prin organele create de la acea dat i pn la adoptarea noii constitutiiprin atribuiile conferite i prin organizarea raporturilor ntre ele, dar mai puin s-a pus n funciune mecanismul de realizare a acestui principiu. Constituia adoptat prin Referendum la 8 decembrie 1991, organizeaz conducerea politic a societii romaneti pe baza acestui principiu, fr ca el s fie menionat expres, ciclul fiind ncheiat abia n 2003, prin Referendumul din 19 octombrie cnd Constituia supus spre aprobare este complet din acest punct de vedere. Am vzut c acestea ar fi principiile fundamentale pe care se ntemeiaz statul de drept. Din analiza prevederilor constituionale a rezultat c Romnia aplic n mare parte aceste principii. Revenind ns la discuia de la nceputul acestui eseu trebuie s reamintesc c aceasta reprezint o simplificare major a noiunii de st de drept. ntr-adevr cele patru principii sunt elementele fundamentale pe care se construiete statul de drept dar aceasta nu nseamn c ele reprezint ntregul ansamblu de elemente constituente ale unui asemenea sistem, fapt demonstrat i de diversitatea de opinii n definirea statului de drept.

84

MIULESCU IONU MDLIN

CONCLUZII

Revenind la trsturile care permit conturarea unui asemenea sistem acestea ar trebui s cuprind: generalitatea legii; reglementarea prin lege a principalelor raporturi sociale; modaliti de asigurare a conformitii legilor ordinare cu Constituia; controlul constituionalitii proiectelor de legi i legilor anterior promulgrii i posterior intrrii lor n vigoare; controlul legalitii administraiei publice; pluralismul politic n care s funcioneze participarea opoziiei la puterea de stat prin criticarea ei; necesitatea suveranitii naionale ca baz a suveranitii de stat; necesitatea distribuiei puterilor etatice; necesitatea guvernrii majoritii cu respectarea strict a voinei generale. Numai considerate cumulativ toate aceste elemente definesc statul de drept. Privite cu atenie, aceste trsturi pun n eviden faptul c statul de drept urmeaz s fie. Cci n formele lui actuale el prezint o seam de deficiene: inflaie legislativ; ntrzierea edictrii actelor normative n raport cu transformrile din viaa social; multiplicarea erorilor judiciare; insuficient receptivitate i operativitate a organelor administrative la transpunerea n via a actelor normative; exercitarea excesiv a puterii judectoreti, abuzndu-se de prerogativa independenei judectorilor - dictatur juristocratic. Ca i ideea statului democratic, ideea statului de drept este nou i se aplic cu multe dificulti datorate intereselor individuale, de grup naional, de grup internaional, fie de natur politic, economic, etnic, fie de cte ceva din fiecare. Nu conteaz forma pe care o mbrac statul de drept ci fundamentul acestuia - consacrarea i ocrotirea ferm a drepturilor i libertilor naturale ale omului. Sub toate aceste considerente, Romnia nc nu este n realitate stat de drept. i aceasta n pofida prevederilor art.1 al.3 din Constituie unde gsim stipulat c: Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, liber dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate.

85

BIBLIOGRAFIE
1. Aristotel, Politica, trad. Grigoriu Raluca, Ed. Paidea, 2010. 2. Constitua Romaniei comentata si adnotata 3. Constitutia Romaniei - adoptata prin Referendum la 19 octombrie 2003, Ed. G.P.H. 2003. 4. Constitutia Romaniei - probata prin referendum la 8 decembrie 1991, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994. 5. Ion Deleanu, Drept Constitutional si institutii politice, vol. I si II, Ed. Europa Nova, Bucuresti, 2011. 6. Eleodor Focseneanu, Istoria Constitutionala a Romaniei 1859 1991, Ed. Humanitas, Bucuresti 2010. 7. Cristian Ionescu, Institutii politice si drept constitutional, Ed. Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2012. 8. Ioan Muraru, Drept constitutional si institutii politice, vol 2, Ed. Actami, Bucuresti, 2012. 9.Charles Montesquieu, Despre spiritul legilor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1964. 10. Genoveva Vrabie, Drept Constitutional si institutii politice contemporane. Teoria generala a Constitutiei, vol. I, Ed. Stefan Procopiu, Iasi, 2012. 11. Stephane, Rials, Declaratia drepturilor omunlui si ale cetateanului, Ed. Polirom, Iasi 2002. 12. Ion, Varlam, Noua Constitutie a Romaniei fata cu schimbarile din Europa de Est, Ed. Evenimentul, Bucuresti, 2010. 13. Dissescu, Constantin, Dreptul Constitutional, Editia a III-a, Bucuresti 1915, p 785 14. Tanase, Gheorghe, Separatia Puterilor in Stat. Teorie si Realitate, 2011, p. 270

86