Desconto previdencirio do cargo comissionado do servidor efetivo

Parecer Jurdico A base de clculo a grandeza econmica sobre a qual se aplica a alquota para apurao de determinada quantia a pagar, cuja definio depende da edio de lei, em respeito ao princpio da legalidade. No que se refere contribuio devida aos RPPS, cujo fundamento o princpio do carter contributivo e solidrio, encontrado no caput do art. 40 da Constituio Federal, a Portaria MPS n 402/2008 estabelece em seu art. 4, caput que: A lei do ente federativo definir as parcelas que comporo a base de clculo da contribuio Portanto, compete ao ente federativo definir em lei prpria a base de clculo da contribuio previdenciria destinada ao seu RPPS, sobre a qual devero incidir as alquotas de contribuio. Nesse ponto, torna-se necessrio distinguir os conceitos de remunerao do cargo efetivo e remunerao de contribuio (base de clculo). DA REMUNERAO DO CARGO EFETIVO E DA REMUNERAO DE CONTRIBUIO A Constituio Federal, em seu art. 40, 2 estabelece que: Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso. Observa-se desse dispositivo que a remunerao do cargo efetivo o limite ao qual se encontram submetidos os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso. A Portaria MPS n 402/2008 traz em seu art. 23, 5 a definio de remunerao no cargo efetivo, nos seguintes termos: Considera-se remunerao do cargo efetivo, o valor constitudo pelos vencimentos e pelas vantagens pecunirias permanentes desse cargo estabelecidas em lei de cada ente federativo, acrescido dos adicionais de carter individual e das vantagens pessoais permanentes.

Tal definio, coerente com a vedao encontrada na primeira parte do inciso X do art. 1 da Lei n 9.717/1998 (vedao de incluso nos benefcios, para efeito de percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho, de funo de confiana ou de cargo em comisso), deixa claro que as parcelas de carter temporrio ou transitrio no se incorporam remunerao do cargo efetivo, para fins de concesso dos benefcios de aposentadoria ou penso por morte, pois so pagas pelo desempenho de determinada atividade ou sob determinada condio, e no pelo exerccio do cargo efetivo propriamente dito, deixando de ser devidas quando cessado o fato que as gerou. o que se retira do art. 4. da Lei 10887/2004 Art. 4. 1o Entende-se como base de contribuio o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de carter individual ou quaisquer outras vantagens, excludas: I (...); II - (...); III - (...); IV - (...); V - (...); VI - (...); VII - (...); VIII - a parcela percebida em decorrncia do exerccio de cargo em comisso ou de funo comissionada ou gratificada; (Redao dada pela Lei n 12.688, de 2012) J a remunerao de contribuio, por sua vez, compreende todas as parcelas da remunerao que compem a base de clculo da contribuio previdenciria devida ao RPPS pelos segurados e pelo ente federativo, na forma estabelecida em lei do ente federativo, nos termos do art. 4, caput da Portaria MPS n 402/2008, acima referido. Cabe ainda citar o art. 29, caput da Orientao Normativa SPS/MPS n 02/2009: Art. 29. A lei do ente federativo definir as parcelas da remunerao que comporo a base de clculo da contribuio, podendo prever que a incluso das parcelas pagas em decorrncia de local de

trabalho, de funo de confiana, de cargo em comisso, ou de outras parcelas temporrias de remunerao, ser feita mediante opo expressa do servidor, inclusive quando pagas por ente cessionrio. Assim, do exposto, pode-se perceber que so diferentes os conceitos e finalidades das expresses remunerao do cargo efetivo e remunerao de contribuio: enquanto aquela serve como limite para o valor do benefcio a ser concedido, esta define a base de clculo sobre a qual dever incidir a contribuio para se ter direito ao benefcio. Portanto, a remunerao de contribuio no equivale, necessariamente, remunerao do cargo efetivo, pois sua finalidade viabilizar o custeio dos benefcios previdencirios, bem como a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial. DAS PARCELAS DE INCIDNCIA DA CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA Em geral, as leis que instituem os adicionais, as gratificaes e outras vantagens especificam as suas caractersticas, de maneira a esclarecer se so de carter temporrio ou permanente, e tambm costumam prever sobre a possibilidade ou no de sua incorporao remunerao do cargo efetivo. recomendvel que a lei estabelea uma aproximao entre a remunerao de contribuio e a remunerao do cargo efetivo, definindo que a contribuio somente incidir sobre os adicionais, gratificaes e vantagens de carter permanente, ou seja, aquelas parcelas que possuem relao direta com o cargo pblico ocupado ou que a lei preveja tal caracterstica. Entretanto, conforme abordado, a competncia para definio da base de clculo (remunerao de contribuio) do ente federativo. Desse modo, existindo lei que contenha a previso de incidncia de contribuies sobre parcelas que no integram a remunerao do cargo efetivo, esta dever ser observada e cumprida,enquanto no revogada, salvo em caso de deciso judicial que retire em definitivo a sua validade. A respeito da incluso das parcelas temporrias na remunerao do cargo efetivo e na remunerao de contribuio, o art. 43 da Orientao Normativa SPS/MPS n 02/2009, com fundamento na previso contida no art. 1, inciso X da Lei n 9.717/1998 e em consonncia com os 2 ao 4 do art. 23 da Portaria MPS n 402/2008, estabelece que:

"Art. 43. vedada a incluso nos benefcios de aposentadoria e penso, para efeito de percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho, de funo de confiana, de cargo em comisso, de outras parcelas temporrias de remunerao, ou do abono de permanncia de que trata o art. 86. 1 Compreende-se na vedao do caput a previso de incorporao das parcelas temporrias diretamente nos benefcios ou na remunerao, apenas para efeito de concesso de benefcios, ainda que mediante regras especficas, independentemente de ter havido incidncia de contribuio sobre tais parcelas. 2 No se incluem na vedao prevista no caput, as parcelas que tiverem integrado a remunerao de contribuio do servidor que se aposentar com proventos calculados pela mdia aritmtica, conforme art. 61, respeitando-se, em qualquer hiptese, o limite de remunerao do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, ainda que a contribuio seja feita mediante a opo prevista no caput do art. 29. 3 As parcelas remuneratrias decorrentes de local de trabalho que no se caracterizarem como temporrias, sendo inerentes ao cargo, devero ser explicitadas, em lei, como integrantes da remunerao do servidor no cargo efetivo e da base de clculo de contribuio." A Portaria MPS n 402/2008 disciplina a possibilidade de se contribuir sobre parcelas temporrias em seu art. 4, 1, a seguir descrito: Art. 4 A lei do ente federativo definir as parcelas que comporo a base de clculo da contribuio. 1 O ente poder, por lei, prever que a incluso das parcelas pagas em decorrncia de local de trabalho, de funo de confiana ou de cargo em comisso, ser feita mediante opo expressa do servidor, para efeito do clculo de que trata o art. 1 da Lei n 10.887, de 2004, respeitado, na definio do valor dos proventos, o limite mximo de que trata o 5 daquele artigo. Desse modo, a incidncia de contribuio sobre parcelas de natureza temporria apenas ocorrer mediante previso em lei do ente federativo que as inclua, em carter compulsrio ou mediante

opo do servidor, na remunerao de contribuio, e somente ter efeito, em relao concesso de benefcios, no clculo da mdia das remuneraes, na forma do art. 40, 3 da Constituio Federal e do art. 1 da Lei n 10.887/2004, em qualquer caso limitado o valor inicial dos proventos remunerao do cargo efetivo, que no compreende as parcelas temporrias, nos termos do 2 do art. 40. J em relao s aposentadorias no calculadas pela mdia, mas pela ltima remunerao do servidor no cargo efetivo, conforme as regras de transio previstas no art. 6 da Emenda Constitucional n 41/2003 e no art. 3 da Emenda Constitucional n 47/2005, a incidncia das contribuies no surtir nenhum efeito. DA INCORPORAO DE PARCELA TEMPORRIA NA REMUNERAO Conforme acima abordado, expressamente vedada a incluso diretamente nos benefcios de parcelas pagas em decorrncia de local de trabalho, funo de confiana, cargo em comisso ou outras de carter temporrio. Porm, no existe impedimento a que tais parcelas sejam incorporadas ao longo da vida laboral do servidor, ainda em atividade, desde que observados os seguintes requisitos: a) exista previso expressa em lei do ente federativo para tal procedimento; b) o servidor tenha preenchido todos os requisitos legais definidos para a incorporao. Preenchidos esses requisitos, a rubrica incorporada em atividade passa a ser considerada vantagem pessoal de natureza permanente e a integrar o conceito de remunerao do cargo efetivo. Nesse caso, estar necessariamente sujeita incidncia de contribuio previdenciria e ser considerada no clculo para fins de concesso dos benefcios. Com relao possibilidade de se contribuir voluntariamente sobre parcelas temporrias, na forma do art. 4, 1 da Portaria MPS n 402/2008, com o intuito de se aumentar o valor inicial dos proventos calculados pela mdia aritmtica, importante novamente salientar que o benefcio continuar limitado ltima remunerao no cargo efetivo. Caber, portanto, ao servidor, nessa situao, avaliar se a opo pela contribuio sobre parcelas temporrias lhe ser vantajosa, o que ocorrer quando houver o aumento da mdia aritmtica, sem que essa atinja o valor da ltima remunerao. DA NATUREZA JURDICA DAS CONTRIBUIES DEVIDAS PELOS SEGURADOS E PELO ENTE FEDERATIVO

O art. 149, 1 da Constituio Federal, inserido no captulo que trata do Sistema Tributrio Nacional, contm o fundamento para a cobrana da contribuio devida pelos servidores para o custeio dos RPPS, ao atribuir aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a competncia tributria para instituir modalidade de contribuio social, nos seguintes termos: 1 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, do regime previdencirio de que trata o art. 40, cuja alquota no ser inferior da contribuio dos servidores titulares de cargos efetivos da Unio. Observa-se que a contribuio devida pelos segurados para o custeio dos RPPS encontra-se inserida entre as contribuies sociais, hoje reconhecidas pela doutrina e pela jurisprudncia como espcie do gnero tributos. Sendo assim, est sujeita s normas gerais em matria de legislao tributria, nos termos do art. 146, inciso III c/c o art. 149, caput e 1 da Constituio Federal, destacando-se os art. 165 a 169 do Cdigo Tributrio Nacional - CTN, que tratam da restituio de tributos e estabelecem como condicionantes, dentre outras, que tenha ocorrido pagamento indevido ou maior do que o devido, em face da legislao tributria aplicvel, e que se observe o prazo prescricional de 5 (cinco) anos. A contribuio dos entes pblicos para os respectivos regimes prprios tem natureza jurdica eminentemente financeira, e no tributria, de acordo com a conformao constitucional atual da matria. A negativa dessa assertiva estaria amparada unicamente na utilizao do vocbulo contribuio no texto do art. 40 da Constituio, que prev esse aporte de recursos por parte dos entes polticos, com vistas a assegurar regime de previdncia prprio de carter contributivo e solidrio aos servidores titulares de cargos efetivos. Contudo, o Cdigo Tributrio Nacional considera irrelevante a denominao para qualificar a natureza especfica do tributo (art.4); alm do mais, a tese que invoca o art.40 confere uma interpretao assistemtica matria em apreo, pois atribui competncia tributria fora do Captulo I do Ttulo VI da Carta Magna (arts.145-162), reservado ao Sistema Tributrio Nacional. E a Constituio Federal reservou Unio competncia exclusiva para a instituio de contribuies sociais, ressalvando aos demais entes polticos, unicamente, a instituio de contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio em benefcio destes, do

regime previdencirio de que trata o art.40, alm da contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica, conforme o 1 do art.149 e o art.149-A, respectivamente. Na hiptese em que a gesto do RPPS atribuda a rgo da administrao direta, portanto, sem personalidade jurdica, o Estado seria credor e devedor tributrio de si mesmo, o que desarrazoado, porque uma relao jurdica exige polos, ativo e passivo, ocupados por pessoas jurdicas distintas, a fim de tornar-se possvel a bilateralidade. Em tese, uma autarquia (pessoa jurdica de direito pblico) poderia ser titular de crdito tributrio, como sujeito ativo de uma obrigao em face do ente poltico ao qual se vincula. Mas, como ningum pode transferir a outrem direito de que no seja titular, a ausncia de competncia tributria dos Estados, Distrito Federal e Municpios para instituir contribuio social, a ser paga dos prprios cofres, consoante a disciplina constitucional, impede que esses entes exeram a delegao da funo de arrecadar a outra pessoa jurdica, porque nessa hiptese sequer lhes foi conferido o Poder de tributar. Ante todo o exposto, em relao contribuio dos entes para o RPPS, independentemente de a gesto previdenciria estar sob a responsabilidade de fundo ou autarquia, a natureza jurdica dessa obrigao , atualmente, de ndole financeira, no tributria. Por conseguinte, no caso de aplicao da smula vinculante n 8 do Supremo Tribunal Federal, pois no se trata de crdito tributrio. Portanto, a contribuio devida pelo ente federativo decorre diretamente do princpio do carter contributivo e solidrio, definido no art. 40 da Constituio Federal, e do art. 2 da Lei n 9.717/1998, no possuindo natureza jurdica de tributo, mas sim de aporte financeiro destinado manuteno do equilbrio financeiro e atuarial do RPPS. Desse modo, a contribuio do ente encontra-se sujeita a procedimentos contbeis e oramentrios diferenciados em relao contribuio dos servidores, e a ela no se aplicam as normas gerais definidas na legislao tributria e a anterioridade nonagesimal obrigatria, prevista na art. 195, 6 da Constituio. Sendo assim, necessrio analisar o cabimento de sua restituio em conjunto com a finalidade a que se destina, ou seja, a preservao do equilbrio financeiro e atuarial. DO CABIMENTO E DOS PROCEDIMENTOS A SEREM OBSERVADOS PARA A RESTITUIO DE CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS RECOLHIDAS AOS RPPS

O art. 1, inciso III da Lei n 9.717/1998 estabelece a destinao admitida para a utilizao dos recursos vinculados aos fundos previdencirios dos RPPS: III - as contribuies e os recursos vinculados ao Fundo Previdencirio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e as contribuies do pessoal civil e militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente podero ser utilizadas para pagamento de benefcios previdencirios dos respectivos regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no art.6, inciso VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos em parmetros gerais; Por outro lado, h que se admitir a possibilidade de restituio de contribuies que tenham sido indevidamente repassadas aos fundos previdencirios, desde que atendidos os pressupostos que resultem em hipteses de restituio permitidas, tomando por base os conceitos desenvolvidos ao longo desta Nota Tcnica. O primeiro aspecto a ser considerado na anlise de pedido de restituio das contribuies repassadas ao RPPS, a ser formalizado em procedimento administrativo, cuja deciso de responsabilidade da unidade gestora, pois a esta compete arrecadar e gerir os recursos e fundos previdencirios, diz respeito base de clculo definida na lei do ente federativo. Para todas as parcelas legalmente includas na remunerao de contribuio, ainda que no integrantes da remunerao do cargo efetivo, devida a contribuio, no sendo cabvel a restituio, seja aos segurados ou ao ente. No cabe igualmente a restituio quando a contribuio sobre parcelas temporrias se der por opo do servidor, autorizada pela lei do ente federativo, mesmo que essa contribuio no venha a posteriormente manifestar-se vantajosa no clculo de seus benefcios. Tambm no cabe a restituio sobre as contribuies que incidam sobre parcelas para as quais exista lei que autorize a sua incorporao ao longo da vida laboral do servidor, em atividade, pois estas sero consideradas no clculo para fins de concesso dos benefcios, com reflexos no resultado atuarial. Porm, quando a contribuio sobre parcelas temporrias ou indenizatrias se der em desacordo com a lei do ente, ou seja, quando a lei no incluir tais parcelas na remunerao de contribuio, ser cabvel a restituio das contribuies indevidamente descontadas dos segurados. Nesse caso, devero ser observadas as normas gerais relativas restituio de tributos, definidas nos art. 165 a 169 do Cdigo Tributrio Nacional, e a devoluo dos valores dever ser efetuada aos interessados.

Finalmente, necessrio verificar se cabvel a restituio das contribuies pagas pelo ente federativo, quando estas se derem em desacordo com a remunerao de contribuio definida em lei. Neste caso, a situao mais complexa, pois no se resolve pela simples aplicao das normas tributrias, uma vez que a contribuio do ente no se sujeita a elas, por expressar aportes financeiros que tm por objetivo a preservao do equilbrio financeiro e atuarial do RPPS. Sendo o equilbrio financeiro e atuarial princpio fundamental e estruturante de organizao dos RPPS, constitucionalmente explicitado, ao lado do carter contributivo e solidrio, desde a Emenda n 20/1998, a cuja concretizao se destinam as contribuies repassadas pelo ente, afigura-se incompatvel a aprovao de procedimento de restituio que venha a resultar em desequilbrio para o RPPS. Tal a situao que ocorreria em relao aos RPPS que, possuindo dficit atuarial ainda no equacionado ou cujo equacionamento ocorrer de forma gradual ao longo de vrios anos, decidissem pela imediata retirada de um determinado montante dos recursos j acumulados no fundo previdencirio, a pretexto de restituir contribuies repassadas pelo ente em perodos passados. Considerando que a origem desse dficit atuarial no passado, em regra, imputada ao ente federativo, em decorrncia do no repasse de contribuies ou de seu repasse em valores insuficientes, no razovel admitir a retirada de recursos do RPPS, deixando um compromisso ainda maior a ser saldado pelas administraes futuras. Portanto, no se pode aceitar a utilizao de recursos previdencirios para a restituio de contribuies do ente, quando esta seja contrria construo e preservao do equilbrio financeiro e atuarial, seja ela efetuada por meio de devoluo imediata, parcelada ou por compensao com o pagamento das contribuies futuras. A restituio de contribuies repassadas pelo ente federativo ao RPPS somente ser admissvel se forem simultaneamente observadas duas condies: a) terem elas incidido sobre parcelas no includas por lei na remunerao de contribuio; b) apresentar o RPPS situao de supervit atuarial, suficiente a autorizar a reviso do plano de custeio, na forma do art. 25 da Portaria MPS n 403/2008. Atendidas tais condies, a unidade gestora poder restituir os valores ao ente. VIII CONCLUSES Diante de todo o exposto, pode-se concluir que: a) As parcelas que compem a base de clculo das contribuies devidas ao RPPS so definidas em lei do ente federativo.

b) Os conceitos e finalidades das expresses remunerao do cargo efetivo e remunerao de contribuio so diversos. c) A remunerao do cargo efetivo o valor constitudo pelos vencimentos e pelas vantagens pecunirias permanentes do cargo, estabelecidos em lei de cada ente, acrescidos dos adicionais de carter individual e das vantagens pessoais permanentes. d) A remunerao de contribuio compreende todas as parcelas da remunerao do servidor que componham a base de clculo da contribuio previdenciria, na forma estabelecida em lei do ente federativo. e) A remunerao de contribuio no guarda relao direta com a remunerao do cargo efetivo, pois sua finalidade viabilizar o custeio dos benefcios previdencirios, bem como a manuteno do equilbrio financeiro e atuarial. f) recomendvel que se estabelea em lei uma aproximao entre a remunerao de contribuio e a remunerao do cargo efetivo, porm, existindo lei que contenha a previso de incidncia de contribuies sobre parcelas que no integram a remunerao do cargo efetivo, esta dever ser observada e cumprida, enquanto no revogada, salvo em caso de deciso judicial que retire em definitivo a sua validade. g) A incidncia de contribuio do servidor sobre parcelas de natureza temporria apenas ocorrer mediante previso em lei do ente federativo que as inclua, em carter compulsrio ou mediante opo por ele formalizada, na remunerao de contribuio, e somente ter efeito, em relao concesso dos benefcios, no clculo da mdia das remuneraes, em qualquer caso limitado o valor inicial dos proventos remunerao do cargo efetivo. h) As parcelas pagas em decorrncia de local de trabalho, funo de confiana, cargo em comisso ou outras de carter temporrio, incorporadas em atividade mediante previso expressa na lei do ente federativo, passam a integrar a remunerao do cargo efetivo, para fins de clculo dos benefcios, e a remunerao de contribuio, sujeitando-se incidncia de contribuio previdenciria. i) A contribuio devida pelos segurados para o custeio dos RPPS sujeita-se s normas gerais em matria de legislao tributria, inclusive aquelas que tratam da restituio por pagamento indevido. j) A contribuio devida pelo ente federativo para o custeio dos RPPS decorre diretamente do princpio do carter contributivo e solidrio, definido no art. 40 da Constituio Federal, e do art. 2 da Lei n 9.717/1998, no possuindo natureza jurdica de tributo, mas sim de aporte financeiro destinado manuteno do equilbrio financeiro e atuarial do RPPS. k) O equilbrio financeiro e atuarial princpio fundamental e estruturante consagrado no art. 40 da Constituio Federal, na Lei n 9.717/1998 e na Lei de Responsabilidade Fiscal e deve ser considerado

na elaborao, interpretao e aplicao de toda a legislao relacionada aos RPPS. l) A constituio dos fundos previdencirios previstos no art. 249 da Constituio Federal no pode ser interpretada como mera faculdade atribuda aos entes federativos, mas como instrumento necessrio sustentabilidade dos RPPS, devendo tais fundos ser orientados pelos princpios constitucionais do equilbrio financeiro e atuarial, da eficincia e da economicidade. m) Os recursos vinculados aos fundos previdencirios dos RPPS somente podero ser utilizados para o pagamento de seus benefcios previdencirios e de suas despesas administrativas cobertas pelos limites de gastos estabelecidos, admitida a restituio de contribuies que tenham sido indevidamente repassadas ao RPPS, desde que observados os princpios estabelecidos em suas normas gerais de organizao e funcionamento, conforme pressupostos e hipteses abordados nesta Nota Tcnica. n) Os pedidos de restituio de contribuies previdencirias repassadas ao RPPS devem ser analisados por meio de procedimento administrativo devidamente formalizado, cuja deciso compete sua unidade gestora. o) No cabvel a restituio de contribuies, seja aos segurados ou ao ente federativo, que tenham incidido sobre parcelas legalmente includas na remunerao de contribuio, ainda que no integrantes da remunerao do cargo efetivo. p) No cabvel a restituio de contribuies cuja incidncia sobre parcelas temporrias se deu por opo do servidor, autorizada pela lei do ente federativo. q) No cabvel a restituio de contribuies que incidam sobre parcelas para as quais exista lei que autorize a sua incorporao ao longo da vida laboral do servidor, em atividade. r) cabvel a restituio de contribuies descontadas dos segurados em desacordo com a remunerao de contribuio definida na lei do ente federativo, devendo ser observadas as normas gerais definidas no Cdigo Tributrio Nacional e a devoluo dos valores aos interessados. s) No admitida a utilizao de recursos previdencirios para a restituio de contribuies repassadas pelo ente federativo, quando esta seja contrria preservao do equilbrio financeiro e atuarial, seja ela efetuada por meio de devoluo imediata, parcelada ou por compensao com o pagamento das contribuies futuras. t) A restituio de contribuies repassadas pelo ente federativo somente ser admitida quando, alm de terem elas incidido sobre parcelas no includas por lei na remunerao de contribuio, apresentar o RPPS situao de supervit atuarial, suficiente a autorizar a reviso do plano de custeio, na forma do art. 25 da Portaria MPS n 403/2008.