Sunteți pe pagina 1din 245

1.

NO IUNI I CONCEPTE

Studierea metodic a fenomenului administrativ presupune precizarea prealabil a unor noiuni i concepte. Apreciem, deci, ca necesar prezentarea sintetic a noiunilor i conceptelor fundamentale n aceast materie, cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv, administraie public i instituie. 1.1. Conceptul de societate Societatea este un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii. Societatea presupune existena comunitar a unor indivizi articulai n ansambluri mai mult ori mai puin persistente, aadar ea este proprie nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea animal. Etologia i sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare, acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare, altruism1. Definirea conceptului de societate subsumeaz dou categorii de sensuri: cristalizri specifice de relaii ntre indivizii umani i instituii (societate capitalist, societate rural .a.); caracterul de unitate (entitate) pe care l dobndesc relaiile sociale relativ hotrnicite (societatea romneasc, german, european); tot n aceast categorie de sensuri se ncadreaz i comunitile mici, care sunt reprezentative pentru o zon determinat (avnd deci valoare de eantion) i care servesc drept baze de cercetri etnografice. Conceptul de societate, n limbajul comun (joc de societate, om de societate) nu-i realizeaz operaionalizarea analitic dect sub forma altor concepte precum: sistem social, structur social, comunitate. De regul, se folosete termenul de societate pentru a desemna ntregul cmp de aciune uman: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea individului, mediul fizic-organic i sistemul cultural sunt principalele subsisteme ale societii. Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. Ca ordine, ea
1

S.Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities , New York, Washington Praeger Publishers, 1974

-2

conine valori i norme att difereniate ct i particularizate, toate cernd referine culturale pentru a fi semnificative i legitime. Ca o colectivitate, ea manifest o concepie delimitat despre calitatea de membru, care face distincie ntre acei indivizi care aparin i care nu aparin de ea. Problemele implicnd jurisdicia sistemului normativ pot face imposibil o coinciden exact ntre statutul de supunere fa de obligaii normative i statutul de membru al colectivitii, din cauz c aplicarea unui sistem normativ pare a fi indisolubil legat de controlul sanciunilor exercitate (de exemplu prin funcia politic) de ctre i mpotriva oamenilor locuind realmente n cadrul unui teritoriu2. Dac aceste probleme nu devin critice, colectivitatea social poate aciona efectiv ca o unitate atunci cnd se cere, la fel ca i diferitele sale sub-colectiviti. Societatea ete constituit att dintr-un sistem normativ de ordine, ct i din statusuri, drepturi i obligaii aparinnd membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri n cadrul comunitii. Pentru a supravieuri i a se dezvolta, comunitatea social trebuie s menin integritatea unei orientri culturale comun mprtite (general, dar nu n mod necesar uniform i unanim) de ctre membrii si, ca baz pentru identitatea social. Totui, ea trebuie s satisfac, de asemenea, exigenele condiionale privind integrarea membrilor si (i relaiile lor cu mediul fizic) i a personalitilor. Toi aceti factori sunt n mod complex interdependeni, totui fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism social. O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimrii ordinii normative a societii. Este ndeobte recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor i pentru prohibiiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare. Conceptul modern al legitimrii necesit implicarea adjectivului moral3. Este de observat, de asemenea, c meninerea unei ordini normative presupune existena unui conformism - de cele mai multe ori incomplet- cu ateptrile comportamentale stabilite prin norme i valori. Condiia unui asemenea conformism este internalizarea valorilor i normelor unei societi de ctre membrii ei, cci o asemenea socializare susine baza consensual a oricrei comuniti. Aceasta este ntrit atunci cnd paleta de interese proprii ale membrilor societii se bazeaz pe solidaritate, credine i obligaii internalizate. Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative instituionalizate. Prin urmare, toate societile au cte un tip de procedee legale, cu ajutorul crora se poate decide ce este just sau nejust, fr a se recurge la violen i cu ajutorul cruia prile considerate c greesc pot fi constrnse s nu acioneze asupra interpretrilor, intereselor sau sentimentelor n detrimentul altora. Din cauza implicaiilor teritoriale privind reedina, munca, activitile religioase, organizarea plitic .a. meninerea unei ordini normative
2 3

Talcot Parsons, Reflections on the Place of Force in Social Problems , New York, 1964 S.Mennell, Op.cit., p.124

-3

nu poate fi desprit de controlul asupra activitilor n cadrul zonelor teritoriale. Funcia guvernrii trebuie s includ responsabilitatea pentru integritatea teritorial a ordinii normative a societii. Acest imperativ are o referin att intern, ct i extern. Prima are n vedere condiiile de ntrire a normelor generale i de facilitare a performanei funciilor eseniale de ctre diferitele uniti ale societii. A doua privete mpiedicarea interferenelor distructive din partea nemembrilor comunitii. n virtutea exigenelor organiclocaionale, cele dou referine au un lucru comun: recurgerea la fora fizic este prevenirea extrem a aciunii distructive. Folosirea forei mbrac mai multe forme: aprarea teritoriului i privaiunea de libertate (n interior). Controlul sau neutralizarea folosirii organizate a forei este o necesitate funcional a meninerii unei comuniti societale. n societile difereniate, aceasta implic totdeauna un anumit grad de monopolizare din partea autoritilor, a forei social organizate. Astfel, exigena primar a unei societi fa de personalitatea membrilor si este motivaia participrii lor, incluznd conformarea lor cu cerinele ordinii normative a acesteia. nrudirea, de exemplu, implic o reglementare a relaiilor erotice ntre aduli, a statusurilor lor privind nrudirea prezumptiv, a statusurilor noii generaii, a procesului de socializare nsui. Un sistem de nrudire implic unele aranjamente stabile pentru viaa de fiecare zi, implicnd factori organici, psihologici i sociali. Pe de alt parte, sistemele instituionale complexe de proprietate, contract i reglementare a condiiilor de folosire a forei de munc reprezint elemente importante de integrare, astfel c organizarea tehnologic poate fi considerat ca o structur limit ntre societatea ca sistem i mediul organico-fizic. Pe latura societal a limitei, economia este structura central, asigurnd legtura cu comunitatea societal.

1.2. Conceptul de sistem social Modelarea n tiinele sociale reprezint modul de reproducere a unui sistem complex de ordin social printr-un sistem mai simplu. Sistemele sociale se modeleaz n dou feluri: prin modele numerice sau prin modele analogice. Se recunoate c modelarea sistemelor sociale este dificil din mai multe motive, printre care amintim: caracterul multifactorial al sistemelor sociale; intervenia factorilor subiectivi ce introduc un nedeterminism; condiiile i factorii fenomenelor sociale se supun greu descrierii cantitative; fenomenele sunt n modificare continu. Avantajele folosirii modelelor constau n faptul c: ofer posibilitatea unor experimente asupra sistemelor sociale i testarea condiiilor n care aceste sisteme manifest cea mai ridicat stabilitate; n acest mod se pot stabili regimuri optime i valori critice; permite s se cerceteze sisteme care nu exist n realitate, s se prognozeze asupra proceselor sociale i chiar s se imagineze sisteme care funcioneaz ideal i, astfel, s se optimizeze conducerea lor.

-4

n aceste cazuri, modelul joac deci rolul unei ipoteze ce permite descifrarea unor tendine ale sistemului. Modelele arat care sunt dimensiunile optime ale sistemului, pentru c permite a imagina sistemul cu dimensiuni mai multe sau mai puine i deci modul de a-l conduce cnd numrul sau structura elementelor se schimb. Schimbnd parametrii modelului, analistul de sisteme capt date analoge celor care ar fi avut loc n realitate; se ncearc o mulime de variante ale sistemului pentru a alege varianta optim. Fiecare variant va reprezenta deci una din cile posibile ale micrii sistemului social. Deoarece sistemele sociale reale au caracter multifactorial, este imposibil s se calculeze influena oricruia dintre ei i cu att mai puin a numrului imens de combinaii. Cu ct sistemul este mai organizat, cu att trebuie luai n considerare un numr mai mare de factori. Ocupndu-ne succint de conceptul de sistem social trebuie s amintim c studiul sistemelor poate lua una din urmtoarele forme4: analiza procesului - n care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strns legate ntre ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca nlnuire de procese secvenionale. Soluia intermediar nu poate fi unic. Acest tip de analiz este asociat cu sistemele materiale i cu problemele concrete; analiza rezultatului final - d o perspectiv macroscopic. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul n care sunt unite pentru a forma sistemul total. Scopul final al oricrui studiu n tiina administraiei este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza cruia administraia ca sistem s fie neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se combin i permit funcionarea optim. Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale, vom face abstracie de relaiile dintre naiune i restul lumii i vom ncepe analiza modelului prin palierul de baz, care reprezint executorul social, adic ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor (ntreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimb i consum legturi i servicii materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale, cu excepia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activiti, care constau n prestaii succesive i reciproce, este atunci nchis n el nsui5. Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului (fcnd abstracie de colectiviti publice), excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz.
4 5

Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966 Talcott Parsons, Societies. E olutionary and !omparati e Perspecti es , Prentice Hall, 1976

nglewoo! "li##s,

-5

Primul palier reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia public apare deci ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre putere i cetenii considerai n calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii politice, reglarea activitilor sociale. Dei vom reveni pe larg asupra acestei problematici, putem anticipa anunnd cteva din atribuiile administraiei publice, i anume: tratarea informaiei n vederea elaborrii deciziilor i diverselor msuri destinate s asigure reglarea social, deci s menin, s restabileasc sau s promoveze o ordine definit de autoritatea politic; transmite informarea descendent emannd de la autoritatea politic; public sau adopt acte normative, aplic i cere altora s le aplice. Este de observat c autoritile administrative de nivel superior (minitrii ca efi ai diverselor departamente ministeriale i, uneori, guvernul) au att o funcie administrativ, dar i de decizie la nivelul cel mai ridicat i, prin urmare, aparin i palierului politic. Misiunea lor se exercit deci, dup caz, fie n palierul politic, fie n cel administrativ i practic asigur legtura dintre funcia politic i activitatea administrativ. Prin canalul care merge de la palierul de baz la cel intermediar iar apoi la cel superior, provine o informare ascendent asupra strii i activitii executorului social, fcnd astfel posibil elaborarea deciziilor pe termen lung (prereglarea) sau a decizilor de corectare sau adaptare (postreglarea). Executorul social, este constituit din ansambluri de indivizi i grupuri ntr-o naiune, este un sistem activ i autonom. Informarea provenind de la el nu este doar spontan, ci i provocat. n statul modern, care asigur nu numai meninerea unei ordini, dar tinde chiar la promovare unei rnduieli noi ntr-un viitor apropiat sau ndeprtat, ndeosebi n domeniul economic i social, informarea asupra rezultatelor obinute n cursul unei perioade date, de natur statistic ndeosebi, joac un rol decisiv. Misiunea autoritilor situate n palierul intermediar, tinde s se dezvolte i s se complice n statul modern. Ele nu numai c adun informaiile ci au, dup cum vom vedea pe larg, chiar i o funcie de concepie ce const n a furniza bazele deciziei politice. Aceste misiuni sunt atribuite unor nali funcionari la nivelul ministerelor i, mai ales, al serviciilor de studii. Nu toate informrile trebuie s ajung la niveluri de vrf. Prin mecanismul descentralizrii i al delegrii autoritii, comanda i reglarea se fac de asemenea la niveluri subordonate care, la rndul lor, sunt susceptibile de a fi subdivizate i ierarhizate. Exist mai multe colectiviti locale care, dotate cu anumite competene, nu depind de instanele naionale dect pe calea legislaiei i a controlului exercitat n cadrul constituional. n sistemul social global executorul se confund adesea cu mediul social; activitatea sistemului politico-administrativ se exercit n mod esenial asupra mediului social - sediul activitii executorii. Sursele de comportare ale societii globale sunt n mod necesar interne. Informaia urc de la baz spre vrful sistemului (ex. alegerile,

-6

referendumurile), dar exist i o informare axiologic descendent (legi, hotrri, informarea celor guvernai de ctre guvernani asupra politicii adoptate de ctre acetia). O astfel de analiz a societii prin prisma unui model cibernetic i care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul c: pune n lumin legturile ntre concepte; reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii i structuri i pune n eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului complex. n acelai timp ns, o astfel de analiz prezint i dezavantaje, i anume: modelul este prea simplu; el nu descrie dect o structur general, iar natura exact a operaiunilor n snul fiecrui organ nu este n mod net precizat, iar, pe de alt parte, modelul este descris doar din punct de vedere calitativ, nu este cuantificat, ceea ce, aa dup cum vom vedea, constituie o serioas piedic n optimizarea sistemului.

1.3. Despre stat Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic6. Conceptul juridic al Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori de seam. Astfel, Savigny vedea n Stat: reprezentarea material a poporului sau privete formaiunea Statului ca o form a creaiunei dreptului. Bluntschi, n Thorie gnrale de lEtat, definete Statul ca personificarea poporului sau persoana politic organizat, a unei naiuni, ntr-o ar determinat. Kant, n Metapshysische Anfangsarunde der Rechtshehre, definete Statul ca gruparea oamenilor supui regulilor de drept. Jelhinek, n Das Recht des modernen Staates, l concepe ca o unitate final sau ca o unitate asociativ sau ca un ansamblu al uniunilor umane. Esmein, n Droit constitutionnel, definete Statul ca personificarea juridic a naiunii. Carr de Malberg, n Contributions la thorie gnrale de lEtat, privete Statul ca o fiin de drept n care se rezum n mod abstract colectivitatea naional. Hauriou, n lucrarea sa Prcis de droit administratif et le droit public gnral, formuleaz o definiie abstract: Statul nu este dect organizarea raional a umanitii publice. Dei introduce n formula sa asupra Statului noiunea umanitii publice, definiia aceasta are un caracter abstractraional i nu realist-politic. Importana conceptului abstract i juridic al Statului este necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaiile i situaiile multiple care se stabilesc ntre Stat - persoan juridic - subiect activ i pasiv, subiect de drepturi i obligaiuni i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice indiviziii, se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului.
6

Ioan Alexandru, "ntroducere #n teoria administra$iei publice , ur).

!.$%l&i, 'ucure(ti, 1997, p.21 (i

-7

Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un aspect de reinut n acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comand, imperium, Herrschaft dreptul de constrngere, element dominant n organizarea de Stat, este un alt aspect important, nf i at n conceptul juridic al Statului, ca o trstur esenial. Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formuleaz conceptul Statului de drept: adic pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit. Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la orginiea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice. Duguit i dup el Jeze i Bonnard concep Statul n mod realist: ansamblul serviciilor publice. Explicaia realist-politic a Statului este interesant. Gruprile sociale denumite State se caracterizeaz printr-un acelai fenomen de dominare, de constrngere exercitat fie pe cale material, fie spiritual, moral, religioas, economic sau pur politic. Grupul celor tari domin pe cei slabi. Fora unui om, a unei categorii sociale, a unei clase, a unui numr restrns de indivizi, fora numrului sau gruprilor sociale, organizate n cadrul Statului democrat: iat faptul de dominaie, acelai, manifestat n decursul istoriei. n momentul n care se produce o difereniere ntre cei tari i cei slabi, n sensul c cei tari impun voina lor celor slabi, avem un Stat. Puterea public o constituie nsui acest fapt de dominare, cu forme i elemente variabile n evoluia lui. Ch.Turgeon formuleaz, de asemenea, un concept realist-politic. Statul este naiunea nsi, n forele, tendinele i drepturile ei, este organismul politic, reprezentarea oficial, agenia conductoare, sindicatul intereselor generale ale naiunii. Este ansamblul puterilor publice, n scopul satisfacerii intereselor de moment i idealului social i politic al unei naiuni. Este ansamblul puterilor publice constituite n vederea promovrii drepturilor, intereselor i aspiraiunilor grupului naional. Novicov concepe Statul ca pe un organism viu, n care se stabilesc curente de voliiuni i de contiine cu caracter economic, politic, intelectual, religios, moral, n care se produc manifestri de via social, care fac s presupunem ca absolut necesar contiina superioar a unui macrocosmos. Oppenheimer concepe Statul ca pe un organism politic. El l definete att din punctul de vedere al originii, ct i din punctul de vedere al nchegrii i naturii lui, n primele stadii ale existenei ca o organizaie social impus de ctre un grup nvingtor, organizaie al crei unic scop este de a reglementa dominaia primului asupra celui de- al doilea, aprnd autoritatea sa

-8

contra revoltelor interioare i atacurilor din afar. i aceast dominaie niciodat nu a avut alt scop dect exploatarea economic a nvinsului de ctre nvingtor. Iar, mai departe, Oppenheimer, deosebind mijlocul economic (schimbul echitabil al muncii personale cu munca altuia) de mijlocul politic, prin care nelege apropierea fr nici o compensaie a muncii altuia, spune: Statul este organizaia mijlocului politic. Un Stat nu poate s ia natere dect atunci cnd mijlocul economic a adunat o anume cantitate de obiecte, destinate satisfacerii nevoilor i susceptibile de rapt cu minile narmate. n sfrit, dup Gumplovicz, Statul este organizaia stpnirii minoritii asupra majoritii. Nendoielnic c, n toate definiiile politice expuse, ntlnim faptul de difereniere ntre conductori i condui, aprut, ntr-o viziune sociologic, atunci cnd unii membri ai grupului au fost n stare s fac anumite servicii celorlali membri ai grupului. Acest fapt politic contureaz conceptul Statului: pe de o parte fora conductoare, puterea public posedat de o anumit grup social n scop de a guverna, pe de alt parte lupt continu i aprig de a cueri puterea i a o menine. Conceptul social-economic. Ludvig Stein, n La question sociale au point de vue philosophique, scrie: noi vedem n Stat, mai ales n Statul civilizat modern, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale particularilor i interesele obtei n coliziune cu acestea din urm, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii. Gabriel Hanotaux, n La dmocratie et le travail, arat c funcia esenial a Statului este de a menine limita ntre nelinitile particulare i stabilitata general - nainte de toate instrument de echilibru. Schaefle, n Bau und Leaben des socialen Korpers i Lilianfeld n Gedanken uber eine Socialwissenschaft der Zukunft, privesc Statul nu ca pe o abstraciune comod, ci ca pe o realitate, nvedernd elementul social predominant al formaiunii i coninutului su. O abordare modern, cu totul aparte, a conceptului de Stat, o realizeaz Georges Riero n Rflexions dsordonnes sur lEtat (n Revue du droit public - T.C.no.2). Astfel, dup ce formuleaz o serie de ntrebri, cum ar fi : Statul este venic, venit din epoci strvechi i destinat s dureze fiind, oarecum, cosubstanial cu omul ? sau Este oare Statul, contingent, deci perisabil, un moment n istoria omului? Este Statul, ntre formele sale monstruoase i aspectele sale viabile, destinat unui viitor promitor sau este agonizant, minat de detractorii si ?. (p.311) Apoi comenteaz (p.361): Statul este, deci, o necesitate rezonabil, pesimismul actual nu mai puin, l calific printr-o terminologie extrem de peiorativ: monstruos, ndeprtat, inuman, rece, indiferent (). n final, Georges Riero conchide (p.362):

-9

Odat constituit, acest Stat funcioneaz ca un sistem. El se reproduce, reproducnd raporturile de dominaie; el dispune de o putere de constrngere nelimitat asupra cetenilor; el poate, de aceea, s paralizeze toate iniiativele lor. Nu exist stat bun; astzi, orice Stat nu poate s ating acest fini logic: modul de producie statal. Curente i reele afective parcurg n profunzime corpul statului: la suprafa, nu se vd dect regulamente, texte, rutin i conformism. Eroare: aceast manier afectiv care strbate Statul constituie substana sa i nu accesorii; aceast transversalitate pasional nu este un supliment de suflet, ci sursa nsi a aciunii i expansiunii Statului Aceste reele pasionale sunt realmente transversale n raport cu ierarhiile administrative. n aciune, ele funcioneaz ca reele de inteligen i, uneori, de complicitate i aceasta la toate nivelurile Statului, de la baz la vrf Atunci Statul nseamn via? Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur, ideilor personale ale diferiilor autori asupra originei i evoluiei Statului7, dar, mai ales, asupra Statului ideal. n tot cazul, aceste definiii date Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o fiin a lumii juridice, un subiect activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i care l conduc n viitor. Am mai putea obiecta c unele definiii sunt prea nguste, altele prea largi, c unele confund societatea cu Statul, c altele sunt pur raionaliste, c unele cuprind elemente care, la rndul lor, au nevoie s fie definite, c altele definesc Statul n funcie de atribuirea unui rol limitat etc. Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze. Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice. Dup cum vom vedea, instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care sunt din ce n ce mai complexe. n toat lumea, organele administrative se dezvolt, se multiplic i se complic. 1.4. Noiunea de putere executiv S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaiunii puterilor n stat, inspirat att din anticul
7

* se &e!ea (i I.Deleanu, %rept constitu$ional &i institu$ii politice, 'ucure(ti, 1991, Ioan Muraru, %rept constitu$ional &i institu$ii politice , !.*cta)i, 'ucure(ti, 199+, C.Dissescu, %rept constitu$ional, 'ucure(ti, 191,, Paul Negulescu, !urs de drept constitu$ional rom'n, Genoveva Vrabie, %rept constitu$ional &i institu$ii politice contemporane, !.-"he)area-, .a(i, 1992

- 10

Aristotel, ct i de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaiunea puterilor nc din sec.XIII. Acest principiu al separaiunii puterilor este indispen-sabil legat de regimul parlamentar. n lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir arrte le pouvoir. Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc: Tout serait perdu si le m me homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs: celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger les crimes o les diffrends de particuliers. nsuindu-ne explicaiile, pertinent formulate de dr.Ioan Vida n lucrarea Puterea executiv i administraia public (Bucureti, 1994, p.29-37), putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc. n coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte. n rndul acestor atribuii, Jacques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, precum i conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora8. ntr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag, datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i organice - precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o exercit, pun alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv. Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite9. Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv,
8 9

/.Cadart, "nstitutions Politi(ues et %roit !onstitutionnel , &ol.., cono)ica, Paris, 1990, p.+42 Ch.Debbasch, .!ourdon, .M.Ponter, .C."icci, %roit !onstitutionnel et "nstitutions Politi(ues , +e 1!ition, cono)ica, Paris, 1990, p.110

- 11

nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional10. n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat11. ntr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna. Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extrajuridice12. Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente13. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive. Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public.
10 11 12 13

A.de #aubad$re,Trait) de %roit Administratif,2.3.4./., Paris, 1950, p.229 G.Vedel, P.Delvolv%, %roit Administratif, 10e 1!ition, P.6.7., Paris, 1955, p.,6 (i ur). ."ivero, %roit Administratif, 12e 1!ition, 4allo8, Paris, 1957, p.1, A.Iorgovan, %rept administrati . Tratat elementar, ., !.-Hercules-, 199+, p.9 (i ur).

- 12

innd seam de structurarea executivului, se poate face distincie ntre un executiv monocratic sau monist i un executiv dualist. a. Executivul monocratic. Regimul executivului monocratic sau monist reprezint o reminiscen a antichitii imperiale i a absolutismului monarhic, adaptat la regulile constituionale. Astfel, apariia teoriei separaiei puterilor n stat, mai nainte n Anglia i apoi n Frana, a dus la transformarea monarhiei absolute n monarhie limitat i la gsirea, mai apoi, a formelor executivului supus regulilor democraiei parlamentare. Este demn de subliniat c n trecerea de la monarhia absolut la cea limitat de Constituie, monarhul i-a pierdut n bun msur atotputernicia atribuiilor, lui revenindu-i exercitarea n exclusivitate a funciei executive, n concuren cu cea legislativ, la a crei exercitare particip alturi de Parlament. Acest model este valabil i astzi n multe state, dar n unele rolul monarhului a devenit aproape formal. Executivul monocratic se caracterizeaz prin deinerea funciei executive de ctre o singur entitate statal. Aceasta poate purta denumirea de rege, preedinte, n cazul republicilor parlamentare i prezideniale, sau poate fi un dictator, care, prin prerogativele pe care i le asum, anihileaz principiul separaiei puterilor n stat. n decursul istoriei, executivul monocratic a nregistrat i forme colegiale, n rndul acestora nscriindu-se sistemul consulilor romani, care presupune exercitarea atribuiilor executive de ctre dou persoane (consuli), egale n drepturi. Un alt sistem executiv colegial l constituie directoratul, n cadrul cruia funcia executiv este ncredinat unui numr restrns de persoane. ntre exemplele istorice care se subscriu acestei forme a executivului intr Directoratul constituiei anului III, compus din cinci directori, numii pentru cinci ani, din rndul crora o cincime se nlocuia n fiecare an. Directoratul avea rolul de a asigura securitatea interioar i exterioar a Franei. El era investit cu putere reglementar pentru a asigura executarea legilor. Directoratul numea i revoca minitri, al cror numr era stabilit de Corpul legislativ14. O alt form a executivului monocratic, de aceast dat contemporan, o constituie Consiliul Federal Elveian, care se compune din apte membri alei, pe o perioad de patru ani, de ctre Adunarea Federal, compus din Consiliul Naional, care reprezint poporul elveian i Consiliul Statelor, care este format din 46 de deputai ai cantoanelor. n sistemele politice bazate pe monocraia executivului, problemele se prezint n mod diferit, dup cum eful statului este monarh sau preedinte de republic. Monocraia monarhic se caracterizeaz, de regul, printr-o preponderen, mai mult sau mai puin formal, a efului statului - monarhul - n exercitarea concomitent a puterilor executiv i legislativ ale statului, mergndu-se pn la imixtiunea regelui n problemele administrative locale. Astfel, potrivit Constituiei Belgiei, puterea legislativ se exercit n mod colectiv de ctre Rege, Camera Reprezentanilor i Senat (art.16).
14

Ch.Debbasch, .Pontier, .!ourdon, ."icci, Op.cit., p.425

- 13

Aceeai constituie prevede n art.29, c puterea executiv aparine regelui. n virtutea acestei caliti, Regele numete minitri, inclusiv pe primulministru, care formeaz Consiliul de Minitri, precum i pe secretarii de stat care, mpreun cu Consiliul de Minitri, constituie Guvernul. Atribuiile secretarilor de stat sunt stabilite de Rege i exercitarea acestora este supus contra-semnrii celor care le exercit15. Potrivit aceleiai constituii, atribuiile Regelui se propag i n sfera administraiei locale. Astfel, potrivit art.108 bis al Constituiei Belgiei, Regele ratific alegerea preedintelui colegiului executiv al comunelor iar, n conformitate cu prevederile Legii comunale, exercit tutela administrativ asupra colectivitilor locale. Prevederi asemntoare privitoare la configuraia puterii executive gsim i n Danemarca, unde art.3 al Constituiei stabilete c puterea legislativ se exercit, mpreun, de ctre Rege i Falketing (Parlamentul Danemarcei). Art.12 al acestei Constituii proclam c, n limitele Constituiei, Regele este nvestit cu autoritate suprem asupra tuturor treburilor regatului i el exercit aceast autoritate prin intermediul minitrilor. n privina minitrilor, Regele este mputernicit s-i numeasc i s-i revoce (inclusiv pe primul-ministru) i s le repartizeze sarcinile. Minitrii constituie Consiliul de Minitri, a crui preedinie aparine regelui. i n aceast ar, executivul se remarc prin existena unui cabinet, care poart denumirea de Consiliul Cabinetului, din care fac parte minitrii, care delibereaz sub conducerea primului-ministru, regele avnd dreptul de a accepta deciziile acestuia sau de a le supune Consiliului de Minitri. n rndul constituiilor care consacr monarhia consti-tuional, cea spaniol stabilete expresis verbis c regele este eful statului, n atribuiile sale intrnd: sancionarea i promulgarea legilor, convocarea i dizolvarea Cortesurilor Generale, organizarea referendumului, propunerea numirii i revocrii preedintelui Guvernului, numirea i destituirea membrilor Guvernului la propunerea preedintelui acestuia, numirea n funcii civile i militare, acordarea de onoruri i distincii, exercitarea comandamentului suprem al forelor armatei, acordarea graierii, exercitarea atribuiilor supreme n materie de politic extern. Aceeai Constituie precizeaz n art.97 c Guvernul exercit funcia executiv i puterea reglementar. El conduce politica intern i extern i este responsabil n faa Parlamentului. Alturi i sub conducerea Guvernului, i desfoar activitatea administraia public, subordonat principiilor eficacitii, ierarhiei, descentralizrii i coordonrii, supunndu-le legii i dreptului. n Olanda, tratarea puterii executive cunoate noi dimensiuni n virtutea Constituiei adoptate la 17 februarie 1983. Potrivit acestei legi fundamentale, Regele, mpreun cu minitrii, formeaz Guvernul, dar primulministru i minitrii sunt numii i revocai prin decret regal. Minitrii formeaz Consiliul de Minitri, care este prezidat de primulministru, pentru a delibera i a hotr asupra politicii generale a Guvernului i pentru a favoriza unitatea acestei politici. n privina legiferrii, art.81 al acestei
15

*es !onstitutions de l+Europe des %ou,e. 9e:tes et !ocu)ents rasse)bl1es et pr1sent1s par Henri ;ber!or##. 2a !ocu)entation #ran<aise, Paris, 1992, p.67 (i ur) .

- 14

Constituii prevede c legile sunt stabilite n comun de ctre Guvern i Parlament, la propunerea Regelui sau a unuia ori a mai multor parlamentari. Monocraia executivului contemporan cunoate cea mai rigid expresie a separaiei puterilor n stat n regimurile politice prezideniale. n aceste regimuri politice, executivul este redus la preedintele statului sau al rii, acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea legii16. Forma cea mai reprezentativ a regimurilor prezideniale o constituie regimul politic instaurat la 1787 n Statele Unite ale Americii. Potrivit art.2 al Constituiei S.U.A., puterea executiv este exercitat de ctre preedintele Statelor Unite ale Americii. Ceea ce este specific acestui mod de existen a executivului, este faptul c limitele sale nu sunt determinate de Constituie, ci de factori politici extraconstituionali. Aa cum se poate desprinde din istoria S.U.A., preedinii au excelat n exercitarea unor puteri care nu puteau fi legitimate dect de conjunctura politic, de propria lor personalitate ori de modul de desemnare prin votul ntregii naiuni americane 17. n cadrul acestui sistem, n care apropierea de concepia clasic a separaiei puterilor n stat este evident, executivul nu se confund cu administraia, dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia, chiar dac asupra legalitii aciunilor sale se pot pronuna i autoritile judectoreti. Regimul prezidenial nu se cantoneaz numai n jumtatea de nord a continentului american. Din aceast arie geografic modelul prezidenial s-a extins n state sud-americane, africane i, de curnd, prin adoptarea Constituiei Rusiei, el a ptruns i n aceast parte a lumii. Ceea ce este important de reinut este faptul c n statele care s-au inspirat din regimul prezidenial american, a aprut, alturi de preedintele republicii, Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific natura regimului politic, datorit competenelor pe care le are preedintele n formarea i funcionarea acestei componente a executivului. n multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic prezidenial. b. Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd, regimurilor parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i unui organ colegial, care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom; persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat la stat i, n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul colegial. Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor, dualiste, ele dispun de un ef de stat, desemnat de parlament, i de un guvern, care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia de ef al executivului. Funcia efului de stat, desemnat de parlament, este contorsionat de rolul partidelor politice n desemnarea acestuia, dup cum cea de ef al guvernului este supus regulilor
16 17

a& M.Sha'rit(, The %orsey %ictionary of American -o ernment and Politics , 9he 4orse% Press, 1955, p.20+ C.)er*an Prichett, The American !onstitutional System , =c3raw>Hill 'ook "o)pan%, New York, 1976, p.4+ (i ur).

- 15

majoritii parlamentare. Exist oare n aceste regimuri politice o real separaie a puterilor sau este vorba de o simpl separaie a puterii partidelor politice? Pentru a rspunde la aceast ntrebare este necesar s stabilim poziia executivului n diferitele regimuri parlamentare. n Germania, puterea executiv federal este supus regulilor regimului parlamentar, fiind acordat unei persoane care ndeplinete funcia de ef de stat, n condiii de neresponsabilitate i unui organ colegial, prin natura sa, esenialmente responsabil. Prima component a executivului o constituie Preedintele, iar cea de-a doua Guvernul. Preedintele Republicii Federale este ales cu majoritate de voturi de ctre Adunarea Federal, compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunrile reprezentative ale landurilor. Predintele Republicii Federale reprezint republica pe plan internaional, ncheie tratate, acrediteaz i primete trimiii diplomatici, numete i revoc din funcie judectorii i funcionarii federali, ca i ofierii i subofierii. Preedintele poate acorda graieri individuale, innd seama de speele care i sunt prezentate. Guvernul Germaniei federale se compune din Cancelarul federal i minitrii federali. Cancelarul este ales fr discuii, cu majoritate de voturi, de ctre Bundestag, la propunerea Preedintelui Republicii Federale. Alegerea fr discuii a Cancelarului este dictat de existena unei majoriti parlamentare sigure, care face inutil intervenia opoziiei parlamentare n aprecierea calitilor persoanei propuse s dein funcia de Cancelar. Minitrii federali sunt numii i revocai de ctre Preedintele Republicii Federale, la propunerea Cancelarului federal. Specificul executivului german rezid n concentrarea puterii executive n mna Cancelarului, n cea mai mare parte. El stabilete liniile politicii i i asum responsabilitatea politic, are dreptul de a solicita Preedintelui dizolvarea Bundestagului, ceea ce l transform ntr-o adevrat cheie de bolt a sistemului politic german, slujit n bun msur de coeziunea partidelor politice. Un element constituional de stabilitate a regimului politic german l constituie aa-numita moiune de cenzur pozitiv, n virtutea creia Bundestagul nu-i poate exprima nencrederea n Cancelar, dect n msura n care accept un succesor al acestuia cu majoritate absolut de voturi. Dac o moiune privitoare la ncrederea n Cancelar nu este adoptat cu majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, s dizolve Bundestagul18. n Italia, o alt ar cu regim parlamentar, executivul este bicefal i se compune din eful statului - Preedintele Republicii - i un Cabinet, care are n fruntea sa un Preedinte al Consiliului de Minitri. Preedintele Republicii, potrivit art.83 al Constituiei Italiei, este ales de Parlament, n edin comun. La edina comun particip, cu drept de vot, trei delegai din partea fiecrei regiuni, alei de consiliul regional, cu
18

?n opinia unui autor #rance8, puterea e:ecuti&@ An 3er)ania ar a&ea o puternic@ nuanB@ )onist@. * se &e!ea Phili++e Parini, R)gimes politi(ues contemporaines, =asson, Paris, 1991, p.240

- 16

asigurarea reprezentrii minoritilor din acest consiliu. Pentru alegerea Preedintelui Republicii, la primele trei tururi de scrutin, se cere o majoritate de dou treimi, la urmtoarele fiind suficient majoritatea absolut. Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele este eful statului i reprezint unitatea naional; el exercit o serie de atribuii n relaiile cu Parlamentul, dintre care cea mai important ni se pare aprobarea prezentrii n Camere a proiectelor de legi care provin de la Guvern. n rndul atribuiilor administrative, Preedintelui Italiei i revine numirea, n condiiile legii, a funcionarilor de stat, comanda forelor armate i prezidarea Consiliului Suprem de Aprare, n toate cazurile actele sale fiind supuse contrasemnrii minitrilor care le propun i pentru care acetia i asum responsabilitatea. Guvernul Italiei se compune din preedintele Consiliului de Minitri i din minitri, compunerea sa fiind dependent de acordarea ncrederii de ctre fiecare Camer a Parlamentului, n mod separat. Constituia Italiei consacr sub titlul III, intitulat Guvernul, o a doua seciune intitulat Administraia public, ceea ce ne oblig s observm c nici n aceast ar puterea executiv nu este conceput ca o cumulare a executivului i a administraiei publice, deosebirile dintre autoritile publice respective fiind precizate prin texte constituionale19. n replic la regimurile prezideniale i parlamentare, Frana a creat, n 1958, un nou model, unul intermediar ntre modelul prezidenial i cel parlamentar, cu un executiv care s anihileze tarele fiecruia din regimurile predecesoare i s creeze un nou echilibru al puterilor n stat, legat de alegerea preedintelui prin vot indirect, pentru ca, din 1962, alegerea efului statului s se fac prin vot universal direct. n concepia generalului de Gaulle, preedintele Franei trebuia s se bucure de ncrederea direct i explicit a naiunii, pentru a se putea admite legitimitatea deciziilor sale n diferite situaii n care se poate afla republica. n aceast concepie, Preedintele Franei exercit magistratura suprem a statului, el fiind concomitent garant i arbitru20. Alturi de preedinte, Guvernul reprezint cel de-al doilea element al executivului francez. Guvernul deriv din voina efului statului, el nu trebuie nvestit n Parlament, iar schimbarea acestuia nu se poate realiza dect n urma demisiei, care poate fi determinat de voina primului-ministru, pus n practic de Adunarea Naional prin adoptarea unei moiuni de cenzur, ca urmare a angajrii rspunderii guvernului asupra unui text de lege, sau poate fi consecina neaprobrii unui program ori a unei declaraii de politic general a Guvernului. Constituia Franei permite prorogarea sesiunilor ordinare sau extraordinare pentru a permite guvernului s-i asume rspunderea n faa Adunrii Naionale. Ceea ce este specific regimului executivului francez, este faptul c imixtiunea preedintelui Republicii n treburile guvernului este apropiat regimurilor moniste sau monocratice. Astfel, Preedintele Republicii conduce
19

20

?ntr>o alt@ opinie, care are An &e!ere !e8echilibrul !intre cele !ou@ autorit@Bi co)ponente ale e:ecuti&ului italian, se consi!er@ c@ An acest stat puterea e:ecuti&@ este !e tip )onist. * se &e!ea Phili++e Parini, Op.cit., p.222 Ch.Debbasch, .!ourdon, .M.Pontier, .C."icci, Op.cit., p.,75

- 17

lucrrile Consiliului de Minitri i semneaz ordonanele i decretele adoptate n Consiliul de Minitri, numete n funcii civile i militare fie singur, fie n Consiliul de Minitri. Totodat, executivul francez se caracterizeaz printr-o evoluie contradictorie a aplicrii principiului separaiei puterilor n stat, de la prima Constituie elaborat la 1791 i pn la cea actual, care d posibilitatea guvernului de a legifera n anumite domenii21. Aa cum rezult din practic, ntre preedinte i guvern pot interveni stri delicate, n condiiile n care majoritaea care l-a ales pe preedinte, pentru o perioad de 7 ani, se deosebete de majoritatea rezultat din alegerile parlamentare, situaie cunoscut sub numele de coabitare, n care mecanismul instituional poate fi blocat sau l oblig pe preedinte s in seam la numirea primului-ministru i a guvernului de noua majoritate parlamentar. Nici n aceast ar, executivul nu se confund cu administraia public; potrivit art.20 al Constituiei, Guvernul dispune de administraie i de forele armate, ceea ce pune n eviden deosebirile structurale dintre executiv i administraie, pe de o parte, i cele dintre executiv, administraie i forele armate, pe de alt parte. 1.5. Conceptul de administraie public Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer aproape sinonim cu minister - care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din magis, care nseamn mai mult. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei instituii sau agent economic. Dictionary of American Government and Politics , editat la The Dorsey Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof.Jay M.Shafritz de la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i anume: 1.Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; 2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; 3.Executarea i implementarea politicii publice; 4.Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraia Carter nseamn acei ani (1977-1981), cnd Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite; 5.Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre motenitori.
21

Ioan Muraru, %rept constitu$ional, &ol..., 'ucure(ti, 199+, p.12

- 18

n limbajul curent termentul administraie este utilizat n mai multe sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii22, 23 24. Dictionary of American Government and Politics reine pentru sintagma: public administration urmtoarele explicaii: 1.Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2.Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii; 3.Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public), pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci incluse mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor publice. David H.Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat. Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice. De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context politic, economic i social. n fine, n al treilea rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat c de-a lungul anilor s-a manifestat tendina teore-ticienilor i practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordri,
22

23

Paul Negulescu, Tratat de drept administrati , &ol.., .nstitutul !e arte gra#ice, .=ar&an, 'ucure(ti, 19+4 Charles Debbasch, Fonction administrati e et missions de l+administration , An lucrarea $cience a!)inistrati&e, *!)inistration publiCue, Paris, 2ibrairie 4allo8, 197,

24

C.#alu*i$re, A la recherche d+une cadre th)or)ti(ue pour l+)tude de l+administration publi(ue, An 'uletin !e lD.nstitut .nternational !D*!)inistration PublCiue > Ee&ue !Da!)inistration publiCue, /an&ier>=ars, 197,

- 19

fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de vedere. Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n Public Administration: concepts and cases (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum urmeaz: 1. John J.Corson i J.P.Harris definesc concis administraia public drept activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului; 2. John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice; 3. James W.Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a guvernrii; 4. Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale; 5. Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin procesul de organizare i conducere; 6. Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri - executiv, legislativ i juridic- i relaiile dintre ele; c) are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de indivizi. David H.Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel: 1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles general, semnificativ teoretic i practic. Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public; 2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor (business administration). Dei aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider nesatisfctoare, pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental.

- 20

Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de aplicarea legii. Se poate defini ntr-un mod propriu ceea ce nseamn administraia public: folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia. nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional25. Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat, n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public local. Pentru a preciza rolul administraiei publice n condiiile statului de drept vom ncerca s realizm, n cadrul acestei lucrri, o analiz sistematic, mai cuprinztoare, care - depind analiza structural i funcional (ce se refer la comportamentul intern al administraiei) - urmrete studierea relaiilor dintre elementele sistemului, precum i dintre acestea i ntregul su i celelalte elemente ale sistemului social. n acest fel este posibil a se face distincia ntre relaiile interne ale sistemului (care sunt considerate relativ stabile, fiind consacrate mai ales n norme juridice) i relaiile sistemului cu mediul social nconjurtor. Cunoaterea i aprofundarea relaiilor structurale int-erne ale administraiei publice - instituiile administrative, autoritile administrative, colectivitile locale etc., regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale i umane ale administraiei publice - nu se pot realiza n bune condiiuni dac nu stabilim mai nti care sunt relaiile, pe de o parte ntre administraia public central sau local ca subsisteme ale sistemului social global i celelalte
25

A.Iorgovan, %rept administrati . Tratat elementar, &ol. ., !.-Hercules-, 199+, p.1>+, 50>5+

- 21

elemente ce formeaz subsisteme distincte i care, mpreun, compun mediul sau cadrul social nconjurtor al administraiei publice. Cunoaterea acestor relaii dintre administraia public i celelalte elemente ale sistemului social, mai ales a influenelor reciproce ntre acestea, permite conturarea rolului administraiei publice, misiunilor sale; ntr-un cuvnt adecvat limbajului adoptat de teoria sistemelor, conturarea funciilor administraiei publice n cadrul societii26, demers pe care l vom face n capitolul privind funciile administraiei publice n statul de drept. Subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni, regimuri. n fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit continuitii lucrrilor administraiei i a serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii, competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei unei caste, formate din personalul politic i administrativ. Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere. ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei, estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute. n administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt proprii o anumit influen special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici. Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic, de a nesocoti autoritatea acesteia. Guvernul, dintodeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia, de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor. De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar. Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grev al funcionarilor n unele ri). Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta. Dar administraia nu exercit activitatea sa n propriul s u interes economic, nici n interesul agenilor si, nici nu se face n interesul prinului, adic al puterii suverane. Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind investit cu autoritate, dar, n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijlacele de constrngere, dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie.
26

I.Deleanu, "ntroducere #n teoria regl.rii sistemului organelor statului , Napoca, 1977

!itura 4acia, "luF>

- 22

Raporturile pe care le antreneaz cu publicul sunt mai mult sau mai puin dezvoltate, mai mult sau mai puin bazate pe nelegere, dup epoc i dup ri. Astfel, putem aminti administraia prusian sau german, care aveau tendina de a se ine la distan de cei administrai, de a-i impune voina mai degrab dect de a proceda prin convingere. n opoziie, administraia american este foarte aproape de cei administrai, se strduiete s cunoasc nevoile publicului, s-l conving de eficacitatea i oportunitatea msurilor pe care le ia. Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului administrativ, dar n administraie exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai procedee n cadrul aceleiai ri. Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii (pe care le vom aborda dup analiza structurilor), administraiile aceleiai ri sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale, astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa dup cum vom vedea pe tot parcursul analizei noastre, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei naiuni nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care exist. Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic, economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi. Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poart amprenta caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic, economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei. Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i mediul n care exist i din care a ieit. Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean sensul libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni. Aadar, un regim administrativ ntr-o ar nu este numai un rezultat, ci este i o cauz. 1.6. Noiunea de instituie

- 23

Termenul de instituie provine din limba latin, institutio aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere 27. Prin instituire, o naiune, o colectivitate uman trecea de la starea de component al naturii, de la aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create de o autoritate exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea acestor interese, pentru meninerea unei colectiviti sociale durabile. n limbajul cotidian, cuvntul instituie pstreaz sensul iniial, juridic, desemnnd organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu organizaiile sale administrative, politice, militare etc. Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre indivizi i grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor sociale. Scopurile unei instituii sunt definite n raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor i scopurilor, precum i normele existente, caracterizeaz finalitatea instituiei - cmpul axiologic. Autonomia unei instituii este cu att mai ampl cu ct competena de care ea dispune, n stabilirea propriului cmp axiologic, este mai mare. Competena axiologic atinge nivelul cel mai mare n societile globale, unde este exprimat prin independen i suveranitate. n estimrile unor sociologi profilarea unei societi planetare, sau cel puin europene, tinde s reduc suveranitatea la nivelul unei simple autonomii. Activitile unei instituii sunt de ordin material sau informaional i ele intervin n mediul nconjurtor n vederea modificrii acestuia n conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activiti la nivel societal: activiti realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transform mediul i realizeaz obiectivul instituiei; fac obiectul conducerii; activiti de conducere - asigur convergena activitilor realizatoare n vederea atingerii scopului. Au un caracter auxiliar n raport cu cele anterioare (se numesc chiar activiti indirect productive), chiar dac agenii sau organele care le exercit sunt ierarhic superioare acelora ce exercit activiti realizatoare. Activitile de conducere sunt nemateriale. Ele constau n tratarea informaiei. Sunt deci activiti semantice nefinale, sau mai exact, intermediare, deoarece ele nsele sunt conduse i controlate de ctre activitile axiologice; activiti axiologice - sunt legate de cunoaterea valorilor i de determinarea scopului, de finalitatea instituiei. Sunt, de asemenea, de natur informaional, fiind activiti semantice iniiale28
27 28

C.,a*'ir, I.Vl-sceanu (i colab., %ic$ionar de sociologie, 'ucure(ti, !.'abel, 199+, p.+0 $e re#er@ la scopuri, !eoarece Antr>o instituBie social@ se Ancepe prin a #or)ula scopurile. *cti&it@Bile constau An a e:ercita autoritatea, a co)an!a. Arhi Ansea)n@ An grece(te atGt Anceput, cGt (i

- 24

(caracterul iniial este legat de sistemul considerat). Au caracter esenial: chiar dac activitile conduse traduc ideea n act, ele nu-i au sensul dect n raport cu finalitatea instituiei. Structura unei instituii reprezint o reea relativ stabil n spaiu i timp i se poate defini printr-un numr de elemente i relaii: funciunile diferitelor organe i legturile existente ntre acestea, condiiile diviziunii muncii i repartizarea autoritii. Diferitelor tipuri de activiti le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect productive) i de reglementare (organe axiologice). Scopul ncercrii de a defini noiunea de instituie29 este acela de a construi un cadru teoretic al interveniei organizaionale orientate spre creterea eficienei acesteia. Eficiena nu poate fi ctigat odat pentru totdeauna, adic prin efectuarea unei sarcini stabile n lumina unui scop stabil. O instituie este eficient cnd este capabil s-i restructureze orientrile i s-i redefineasc sarcinile n faa unui mediu n schimbare. Exist mai multe modaliti convenionale de a descrie o instituie. Ea poate fi definit ca: structur, grup, politic, agent, cultur, sistem. Instituia ca structur. Dei vom aborda pe larg aceast problematic, anticipm artnd c structuralismul, ca teorie sociologic, este centrat pe dou noiuni cheie: structur i funcie. Identificarea funciilor latente i manifeste ale instituiilor analiza determinanilor structurii i interaciunea dinamic a structurii i funciei sunt teme abordate n studii de referin. Dubla centrare pe structur i funcie a condus la sesizarea problemei rigiditii i flexibilitii structurale n legtur cu dezvoltarea organizaional ori la analiza i alctuirea tipologiilor structural-funcionale. n acest cadru teoretic, o intervenie organizaional, definit ca asistena procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca rspuns la modificrile mediului relevant. Din punct de vedere al interveniei, adaptarea organizaional se refer la modalitile n care membrii instituiei sunt capabili s opteze pentru structuri care rspund mai eficient la condiii schimbate ale mediului sau s creeze un mediu mai prielnic. Avnd drept punct de plecare ideea c omul este produsul mediului n care triete, prezumia de baz a acestor studii este c schimbrile structurii vor antrena schimbri n calitatea funcionrii instituiei. Instituia ca sistem. Aa dup cum am mai artat, ncercnd s definim conceptul de sistem social, termenul de sistem este central n cibernetic i teoria informaiei. Aplicarea acestui termen instituiilor a avut dou consecine pentru studiul lor: definirea instituiilor ca entiti cu autoreglare i evidenierea constrngerilor reciproce dintre componentele sau subsistemele instituiei. A privi instituiile ca sisteme nseamn, n primul rnd, a le considera entiti cu autoreglare, entiti care i menin constante anumite caracteristici de baz, prin intermediul unor cicluri de aciune n care erorile sunt detectate i corectate natural. Dei erorile pot apare natural, ca urmare a constrngerilor reciproce dintre
29

co)an!@ So'ia Chiric-, Psihologie organi,a$ional., !itura $tu!iul ;rgani8@rii, "luF>Napoca, 1996, p.+2>+7

- 25

componentele sistemului instituional, detectarea i corectarea lor, de ctre membrii instituiei, nu se dezvolt la fel de natural. Ele in de anumite competene ale membrilor, n special ale managementului, de a crea o lume comportamental (un subsistem) care s favorizeze detectarea i corectarea erorilor. Instituia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale instituiile sunt grupuri de persoane care interacioneaz n baza unor reguli sau norme i care au o identitate colectiv. Cu toate c, n ultimii ani, referirile la aceast abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social n context organizaional este, n general, mai evident n domeniul comportamentului grupului n relaie cu alte grupuri. Instituia ca politic. Atunci cnd relaiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, instituia se reveleaz ca politic. Grupurile se confrunt pentru a obine controlul resurselor, teritoriilor, informaiei, canalelor de comunicare, temelor din ordinea de zi sau din agenda discuiilor de grup. Confruntrile de tip politic, de lupt pentru dobndirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu n schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Instituiile sunt alctuite din pri contradictorii i pentru a le nelege comportamentul trebuie s nelegem natura conflictelor interne i externe, distribuia puterii ntre grupuri i procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc. Instituia ca agent. Prin termenul de agent instituia este perceput ca instrument de realizare a scopurilor sociale. Dei nu exist instituie fr o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redus la suma membrilor si i nici chiar la interaciunile dintre ei. Instituia este, ea nsi, un subiect receptiv, activ, inteligen i orientat spre un scop. Aceasta este o perspectiv instrumental i raional totodat. n efortul de a-i realiza scopurile, instituia selecteaz cele mai judicioase i potrivite mijloace. Studiile dezvoltate n acest cadru se centreaz pe dobndirea i aplicarea de cunotine utile realizrii eficiente a sarcinilor organizaionale, lumea organizaional fiind considerat ca fundamental cognoscibil i controlabil prin mijloace tiinifice. Temele predilecte ale studiilor sunt comunicarea i luarea deciziilor. ntruct instituia funcioneaz prin deciziile luate de indivizii aflai n roluri cheie, intervenia organizaional este neleas ca o instruire a managerului n raionalitate instrumental i inginerie. Pentru a putea ndeplini eficient funciile sale organizaionale (planificarea obiectivelor, analiza sarcinilor, selecia i instruirea personalului, controlul prin administrarea recompenselor i sanciunilor) managerul trebuie pregtit s vad designul muncii i realizarea ei de ctre subordonai ca o problem de inginerie. Observarea i experimentarea sunt metodele tiinifice de design al postului de munc i de instruire a lucrtorului. Alt categorie de studii are ca obiect calitatea activitii de decizie. neleas, la nceput, ca o activitate raional, decizia este, ulterior, studiat sub aspectul condiiilor de incertitudine i de stress n care managerul trebuie s ia decizii eficiente. Designul muncii a evoluat spre considerarea percepiilor i sentimentelor muncitorilor fa de munca pe care o

- 26

fac, iar raionalitatea deciziei spre condiiile subiective (incertitudine, stress, euristici) n care decizia se ia efectiv. Dintr-o perspectiv a interveniei organizaionale, teoriile raionale ale managementului evolueaz spre o teorie organizaional a aciunii, ce poate fi studiat prin mijloacele psihologiei.

2. ROLUL ADMINISTRA IEI PUBLICE

2.1. Caracteristici generale Dei, dup cum vom vedea, caracteristicile administraiei publice pot fi descifrate i din analiza funciilor acesteia n cadrul sistemuui social global, apreciem util menionarea acestora i n acest moment al demersului nostru. Fr a detalia, redm aceste caracteristici, astfel cum au fost ele formulate de Henry Puget nc din 1969, n lucrarea sa Les institutions administratives trangres. a) Administraia constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii, ea este f cut pentru a aciona Corp intermediar creat pentru aciune, administraia este subordonat. Iat prima caracteristic: ea este totdeauna subordonat guvernului, care i prescrie ce trebuie s fac, i numete efii i i furnizeaz mijloacele. ntr-o societate veritabil civilizat, ea este subordonat dreptului, legii, care i stabilete obiectivele, i fixeaz limitele, i impune respectul unor garanii. Ea triete sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este n ntregime autonom.

- 27

Cu toate acestea, chiar subordonat, administraia pstreaz, aa dup cum mai spuneam, o parte din putere, care i este proprie. Legile, regulamentele, stvilesc arbitrariul administraiei, ea este supus legilor generale. Peste tot exist reguli care stabilesc organizarea i determin principiile de funcionare a serviciilor, peste tot exist un drept administrativ descriptiv. Administraia, instrumentul Statului, posed totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziie asupra oamenilor i lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere. Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaz, rigoarea controlului este diferit. ns administraia pstreaz totdeauna o marj de libertate, ea are aprecierea oportunitii, ea trebuie s se conformeze legii, dar i aparine i aprecierea dac, n circumstanele care se prezint, ea trebuie s acioneze sau s se abin. Ori de cte ori nu are prescripii imperative i ori de cte ori survin evenimente excepionale, posibilitile sale se lrgesc. Administraia se mic ntr-o reea de legi. Ea are totui o anumit iniiativ i o competendecizional limitat. Administraia ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de execuie, altele de elaborare. Executarea implic interpretarea unor texte, cutarea i executarea mijloacelor, coordonarea ntre activitile diverse i procedee diferite, adaptarea mijloacelor i procedurilor la mprejurri. Elaborarea comport pregtirea de ctre administraie a textelor care devin obligatorii pentru aceast administraie, odat ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregtete texte apoi, n cadrul dispoziiior n vigoare, stabilete liniile generale fa de care i conformeaz aciunea, pregtete alegerea unei politici administrative. n sferele sale superioare, administraia orienteaz activitatea de executare pe care ansamblul organelor i agenilor si trebuie s o realizeze. n orice caz, ns, administraia este supus legii, ea este dependent de guvern, ea trebuie s se conformeze opiunilor parlamentului, posednd totui o autoritate secundar; nu este numai subordonat, ci i puternic. Administraia d un ajutor tehnic efului Statului, Parlamentului, minitrilor, colabornd cu acetia; ea face cunoscute nevoile i posibilitile i poate contracara, n mediul su de aciune, excesul. Ea este puternic prin utilitatea i cunotinele sale. Atunci cnd administraia atinge un nalt grad de putere, ne aflm ntr-un regim birocratic, al unei birocraii omnipotente (pluripotente). ntr-un astfel de regim, libertile cetenilor sunt ngrdite sau suprimate i, practic, administraia scap controlului care trebuie s se exercite asupra sa. Gustul su pentru hrtii i formalism crete, tendina sa de a se separa de restul, naiunii, de a se constitui ntr-o clas distinct, poate face s apar o adevrat aristocraie administrativ.

- 28

Chiar n regimuri n aparen foarte democratice, activitatea i permanena administraiei dau acesteia o forsingular. Ea trebuie inut n mn de puterea politic, prin vigilena cetenilor i graie jocului contradiciilor i libertilor publice. Cnd aceasta nceteaz s serveasc i vrea s domine, se ajunge la abuz. Astfel, administraia are ca prim caracteristic aceea de a fi subordonat i nu de a se dovedi puternic. b) A doua caracteristic pe care o prezint administraia este aceea de a fi ierarhizat i ordonat Administraia este ierarhizat, adic divizat pe vertical i n trane orizontale, n grade sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercit o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare i este, la rndul su, supus autoritii organului superior, dac acesta exist. Ierarhia administrativ, care imit ierarhia militar, este un procedeu pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei; ea permite guvernului s in administraia n mn iar, n interiorul administraiei nsi, ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. n acest cadru ierarhic se exercit puterea de comandament, de control i disciplin. Aceste puteri derivate din ierarhie se manifest mai energic asupra funcionarilor numii. Exist i ageni ai administraiei care sunt alei. Puterile autoritilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autoritii superioare se manifest asupra actelor emise de autoritatea inferioar. Aceast putere ierarhic, prin intermediul controalelor, care sunt o consecin i o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unitii de aciune a aparatului administrativ. Controlul care se exercit asupra administraiei este de natur diferit; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administraiei nsi i direct legat de puterea ierarhic, dar el poate fi executat i de un judector, caz n care se ataeaz de ideea puterii suverane de control i justiie, care aparine suveranului sau poporului i este delegat tribunalelor. Peste tot administraia este mai mult sau mai puin controlat de judector, care verific legalitatea deciziilor administrative, dar care nu este competent s aprecieze oportunitatea. Acest judector este, dup ri, un judector judiciar sau un judector administrativ; frecvent, se constat o coexisteni o anumit repartizare a litigiilor. Aciunea ierarhiei, vigoarea controlului, variaz dup ri i dup organele avute n vedere. n cazul serviciilor de stat nedescentralizate, exist o maximizare a ierarhiei administrative, respectiv a controlului.

- 29

Administraia din colectivitile teritoriale n sistemul de autoguvernare self-government, de model britanic, este mai puin controlat dect ntr-un regim de simpl descentralizare. Acolo unde judectorul administrativ este puternic i el a impus un respect riguros al legalitii, administraia este mai puin liber dect acolo unde acest judector nu exist sau unde judectorul judiciar se dovedete a fi timid. Aadar, administraia poate fi supus numai unui control intern, care rezult din amenajamentul ierarhic, deci derivat din puterea ierarhic, sau/i unui control judectoresc, consecina preeminenei legii. Acolo unde exist liberti publice i un liber exerciiu al suveranitii populare, controlul este predominant extern. Erorile i abuzurile administraiei pot fi denunate de pres, pot s dea loc la manifestaii, la petiii, intervenii n parlament, s antreneze cderea unui guvern. c) n toate rile, administraia nu este numai subordonat i ierarhizat , ea este de asemenea remunerat, civil, laic, egalitar , aadar acesta ar fi al treilea caracter Administraia este remunerat. Exist numai puini ageni ai administraiei care nu primesc o retribuie, un salariu din bugetul public. Funciile publice gratuite sunt o excepie. Administraia civil. Exist n toate rile o armat i o administraie militar, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin administraia civil. n societile moderne nu exist dect n mod excepional o confuzie ntre funciile civile i cele militare. n cazuri excepionale, autoritatea militar intervine legalmente n materie civil, n urma unei relaii deschise de autoritatea civil, sau dup proclamarea strii de urgen. Unii militari sunt nsrcinai n funcii civile, n special n funcii de autoritate, n perioadele de criz sau de dictatur. Peste tot, n prezent, administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu este clerical i care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. Exist, totui, nc, ri n care laicitatea nu se manifest n ntregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de nv mnt. n Anglia, biserica anglican este recunoscut ca biseric de stat. Italia i Spania au un organ concordiar. Administraia este egalitar, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este totdeauna i pretutindeni aplicabil. d) Administraia este n toate rile formalist, scris i birocratic

- 30

Administraia acioneaz dup anumite proceduri, conform unor precedente. Exist un tradiionalism administrativ care poate antrena rutina i care duce la un ritm lent. Administraia este scris, ea are la baz documente, fapte, decizii, consemnate n documente conservate n scris. Administraia acioneaz din birourile sale, adic din interiorul localurilor unde este instalat i unde personalul su este instalat n mici grupe, denumite birouri. Formalismul i birocratismul sunt proprii, fie c vrem sau nu, oricrei administraii dezvoltate; este variabil numai gradul i trebuie evitate exagerrile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic. e) Administraia este permanent, ea necesit, din ce n ce mai mult, cunoatere i tehnicitate Administraia face loc reprezentanilor alei ai populaiei, ea folosete auxiliari, ageni temporari, dar ea folosete mai ales funcionari permaneni; prin aceast permanen a funcionarilor, administraia are o continuitate, formeaz corpuri. Deoarece sarcinile administraiei au devenit din ce n ce mai delicate, necesitatea cunoaterii, a competenei, a tehnicitii speciale este imperioas. Administraia, cu multiplele sale specialiti, trebuie s foloseasc veritabili tehnicieni: ingineri, medici, juriti, economiti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie s aib, cel puin la ealoanele superioare, o formaie extrem de solid i trebuie s-i nsueasc n serviciul pe care-l ocup o parte din tehnicitate. f) Administraia este compartimentat vertical i orizontal Dup cum vom vedea n partea de analiz destinat structurilor, administraia este divizat n grupe de servicii i servicii, astfel: pe ministere, n fiecare minister pe direcii, n cadrul direciilor pe birouri; alturi de ministere sunt stabilimente publice, agenii independente, societi naionale sau corporaii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor. Administraia este mprit apoi prin trane orizontale, administraii centrale, servicii exterioare sau in-the-field, serviciile colectivitilor locale. Aceast compartimentare i aceste diviziuni verticale i orizontale face s se nasc mari probleme de coordonare i comunicare, de centralizare i descentralizare, de concentrare i desconcentrare. n ce msur trebuie restrnse competenele, asigurate legturile? Puterea de decizie este fixat la vrf? n anumite cazuri poate fi ea exercitat la etajele inferioare sau la cele intermediare? Care este gradul de autonomie acordat fiecrui serviciu i cror servicii ale colectivitilor locale i este acordat? Soluiile acestor probleme sunt diferite i vom ncerca s rspundem la aceste ntrebri n cadrul analizei ce vom face.

- 31

g) Administraia public este ntr-o continu expansiune Alturi de aspectele eseniale ale administraiei publice nsi, se produce un fenomen de ordin general: administraia se dilat, ea este n expansiune. De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde: exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce n ce mai mult n viaa naiunii. S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providen corelativ, serviciile publice au crescut n numr i n volum. Vechile servicii publice se lrgesc, se amplific, aa, de exemplu, aprarea naional, pota, transporturile. Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de nvmnt sau de asisten. Acum au aprut servicii publice noi, servicii publice de aviaie civil i militar, servicii de cercetare atomic. Multe alte domenii erau n trecut aproape n exclusivitate o chestiune particular, iar astzi s-au organizat n noi servicii publice. n fine, au aprut noi servicii sociale i servicii economice. Alturi de serviciile publice ale Statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale. Care sunt cauzele acestei expansiuni administrative? Ea rezult dintr-o tendinintern a administraiei, o tendinnatural de a se extinde, de a prolifera; este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul tinde a persevera n eul su i de a mri acest eu. Orice ef de birou aspir s devin ef de serviciu, eful de serviciu s devin director, mrete numrul funcionarilor publici, lrgete cmpul activitilor, pentru a justifica mrirea serviciilor, avansarea conductorilor lor. Aceasta este ns o cauz accesorie i o explicaie insuficient. Cauza vine din tendina Statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi condiii de via mai bune membrilor si, mpotriva diferitelor riscuri ale vieii. Statul practicnd activiti economice, administraia economic cunoate o extraordinar dezvoltare. Lumea ntreag a parvenit la o vrst administrativ. Aceast vrst se caracterizeaz prin numrul i volumul serviciilor publice i prin complexitatea administraiei. De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administraia, i mai ales administraia economic, recurge la procedee de drept privat. Dar nu toate Statele sunt n acelai stadiu de expansiune administrativ; sunt state n care, fa de numrul locuitorilor, administraia este slab. India, America Latin, lumea arab, Asia de sud-est, Africa, nu au o administraie n adevratul neles al cuvntului. n S.U.A., importana administraiei este n cretere; odat cu naionalizrile, a crescut i n Anglia, apoi a nceput s se restrng. n rile vechii Europe, administraia cu tradiii viguroase totdeauna ctig fr ncetare teren.

- 32

Dezvoltarea serviciilor publice are consecine majore. Numrul agenilor, numrul funcionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut i, deci, trebuie gsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare. Contactele administraiei cu cei administrai s-au multiplicat prin faptul c administraia i-a asumat noi sarcini i intervenii n viaa particularilor. Buna funcionare a administraiei, a serviciilor publice, a devenit un element de linite sau de tulburri. Proasta stare i mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize politice i chiar revolte populare. Statul trebuie s se preocupe din ce n ce mai mult de numrul mare de ageni i, n acelai timp, nu trebuie uitat c atunci cnd administraia este prea dezvoltat, ea constituie o putere i caut s obin avantaje. Statul modern, prevzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie s fie tare, sub sanciunea de a pierde controlul administraiei, dac vrea s nu fie lovit de neputin, n ciuda gigantismului su, sau tocmai din cauza acestuia. Statul modern, prin diversitatea serviciilor publice, ine din ce n ce mai mult omul n dependena sa. i dac toate acestea sunt n minile unui partid, acestea restrng i mai mult libertatea. Vrsta administrativ poate sfri ntr-o tiranie administrativ. Mai mult ca oricnd, n lumea actual trebuie s fie asigurate caracterul egalitar i neutralitatea administraiei.

2.2. Funciile administraiei publice Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia de intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice, deciziile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public - ca activitate creatoare - ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimen-siuni i n cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conduceii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiect activiti productive de prestri servicii sau social-culturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale. Pornind de la asemenea observaii de ordin general, vom descifra urmtoarele funcii ale administraiei publice n cadrul sistemului social global30: a) n prim plan se afl funcia principal - determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea politic, i anume aceea de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura
30

!ernard Gourna&, "ntroduction / la Science Administrati e , Presse !e la 7on!ation Nationale !es $ciences PolitiCues, Paris, 1975

- 33

execuia - n ultim instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea. Aceast funcie primar are mai multe laturi, i anume: - funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptatea lor; - funcia de organizare a executrii deciziilor politice; - funcia de executare direct, n concret -n anumite cazuri- a deciziilor politice; - funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, care se realizeaz fie prin convingere, fie la nevoie, folosind fora de constrngere; - funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa autoritilor competente a adoptat decizii asupra acestora. Toate aceste funcii, care nu reprezint altceva dect demultiplicri ale funciei primare pe care o are administraia public, de mecanism intermediar de execuie al puterii politice, subliniaz rolul administraiei publice de colaborator al puterii politice n organizarea societii i reglementarea funcionrii ei. b) Pe un plan mai ndeprtat, pot fi conturate funciile derivate ale administraiei publice, care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta. n condiiile statului de drept administraia public are drept scop nfptuirea deciziei politice, reflectat n legi i celelalte acte normative ale autoritilor statului i ale colectivitilor locale. n acest plan putem distinge: - funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii. Aceast funcie asigur continuitatea i perenitatea societii. Prin aceast funcie, teoretic, administraia poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta spirit refractar fa de nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite; - funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia. Problematica funciilor administraiei publice a fost i poate fi abordat din multiple puncte de vedere31. Ceea ce credem c se degaj din toate aceste analize este faptul c administraia public ndeplinete importante funcii cu caracter politic, legate de existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate modern; n epoca contemporan mai ales - ea are funcii cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor umane, n ultim instana fiecrui membru al societii. (Dup unii autori, funcia administrativ a ocrotirii existenei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administraiei32. Pentru a-i realiza funciile sale, n coninutul proce-sului de conducere din administraia public, se regsesc - n proporii diferite,
31 32

Ioan Deleanu, Separa$ia puterilor #n stat, dogm. sau realitate , Ee&ista 4reptul nr.2>+H1991 M.T..roveanu, "ntroducere #n &tiin$a administra$iei de stat, !itura nciclope!ic@ ro)Gn@, 'ucure(ti, 197,

- 34

determinate de nivelul ierarhic al administraiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativ a lui Henri Fayol, care afirm c Administrer cest prvoir, commander et contrler33. Vom observa c i admi-nistraia public, n realizarea funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze; s organizeze procesul de execuie; s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n executare i realizare a valorilor politice. Atribuiile administraiei publice privind previziunea i programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregtirea proiectelor; decizia n aceast materie fiind atributul puterii politice. n practica social se poate remarca ns de la etap la etap i n funcie de regimul politic i forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic a administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aa dup cum spuneam, administraia public este supus regulilor continuitii, una din funciile ei fiind asigurarea continuitii i perenitii societii. De aceea, putem afirma c - n mare msur i datorit mijloacelor material-tehnice i umane de care dispune- administraia public influeneaz stabilirea prognozelor i a programelor. Trebuie, de asemenea, avut n vedere tentaia administraiei de a prezenta opiunea pentru viitor ntr-o variant unic, considerat ca fiind optim. Atribuiile administraiei publice n materie de organizare reprezint n mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ i calitativ- una din cele mai importante laturi prin care administraia i realizeaz funciile sale n cadrul sistemului social34. Cunoscut fiind faptul c limitele i coninutul activitii administrative deriv din atribuiile autoritilor publice stabilite prin Constituie i alte acte normative i observnd natura acestora, vom putea constata c, n cadrul administraiei publice, activitile ce in de latura organizatoric au o pondere mai mare n raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere35. n acest sens, Constituia Romniei precizeaz n art.101(1) c principala atribuiune a Guvernului este asigurarea realizrii politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii generale a administraiei publice, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Legea pentru organizarea ministerelor, precum i legea administraiei publice locale prevd, de asemenea, importante atribuiuni de organizare pentru autoritile administraiei publice centrale de specialitate i pentru autoritile administraiei publice locale.

33

34

35

)./a&ol, Administration "ndustrielle en g)n)rale. Pr1&o%ance, organisation, co))en!e)ent, coor!onation, contrle, An 'uletin !e $oci1t1 !e lD.n!ustrie )in1rale, 1916I 2a !octrine a!)inistrati&e !ans lD tat, con#1rence au 2J)e "ongrJs !es $ciences a!)inis>trati&es, 'ru:elles, 3oe)ere 'ru:elles, 192+ M.T..roveanu, Organi,are &i metode #n administra$ia de stat, !itura (tiinBi#ic@ (i enciclope!ic@, 'ucure(ti, 1975 Al.Negoi0-, 0udicioasa stabilire &i buna reali,are a sarcinilor administra$iei de stat #n conte1tul &tiin$ei administrati e, An Ee&ista ro)Gn@ !e !rept nr.7, 1971

- 35

Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice n dou planuri. Pe de o parte, administraia public colaboreaz la adoptarea deciziilor politice prin pregtirea acestora, iar pe de alt parte, adopt deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice. n legtur cu primul aspect este necesar s menionm mai nti c administraia public are sarcina de a informa sistematic, ritmic i complet, puterea politic asupra strii sistemului n ansamblul su. Informaiile trebuie datorit cantitii i complexitii lor - s fie prelucrate i transformate n informaii utilizabile. Culegerea i prelucrarea informaiilor trebuie s se desfoare potrivit exigenelor stabilite de cei care le ntrebuineaz, ns n orice caz administraia public, realiznd acest atribut, nu trebuie s se transforme ntr-un filtru-obstacol n faa efortului puterii politice de a cunoate realitile mediului social36. Informaia realizat de administraie trebuie s faciliteze puterii politice s fac opiuni documentate. Informaia colectat i prelucrat de administraia public - cu scopul de a o face utilizabil, accesibil- trebuie s fie pus la dispoziia ntregii societi (a se vedea art.31 din Constituie). Mai ales n condiiile declanrii unei reforme politice i administrative, fiecare cetean are dreptul de a cunoate cum se deruleaz procesul de organizare a executrii i executarea n concret a opiunilor politice, mai exact n cazul Romniei procesul reconstruciei rii ca stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate (art.1 din Constituie). Aa dup cum spuneam, administraia public - n realizarea funciilor sale- are un important rol n pregtirea deciziilor politice. Aceast sarcin a administraiei este deosebit de nsemnat i subliniaz din nou importana funciilor acesteia n cadrul societii. De aceea, trebuie avut permanent n atenie tendina administraiei de a determina decizia politic, mai ales prin procedeul de a oferi o singur variant de soluionare, care este prezentat drept optim. Aceast tendin a administraiei este justificat uneori de gradul de tehnicitate necesar n documentarea i elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) i mijloacele umane (specialiti), care se gsesc cu precdere n cadrul administraiei. n condiiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politic, innd seama de aceste argumente, poate s delege pe seama admi-nistraiei, competena de a lua decizii privind probleme deosebit de nsemnate, administraia supraordonndu-se astfel politicului. n cadrul societilor totalitare - unde administraia nu constituie o putere separat, ci se realizeaz n condiiile unei totale subordonri a acesteia fade puterea politic, nu se pot dezvolta asemenea tendine. n aceast ordine de idei, trebuie reinut c n sistemul nostru constituional administraia public are locul i rolul su bine precizat, i anume acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziie de pe care pregtete decizia politic i
36

Charles Debbasch, Op.cit., supra 2+

- 36

colaboreaz n acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemat - de regul s adopte decizii cu caracter primar, ci numai n vederea executrii acestora. Excepia o constituie instituia delegrii legislative (art.114 - Constituie), situaie n care Guvernul poate adopta decizii cu caracter primar, n limitele prevzute de Constituie. Este de observat tentaia unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv aceast instituie, sau chiar de a depi limitele Constituiei. Aadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care l prezint atributul de comand n activitatea administraiei publice, consemnm c aceasta adopt decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea finalizrii deciziilor politice. Coordonarea ca atribut al conducerii n cadrul administraiei publice se regsete aproape la toate nivelurile structurilor administrative i const n armonizarea i sincronizarea aciunilor desfurate n vederea organizrii executrii i execuiei n concret a deciziilor politice. Fr coordonare nu este posibil aciunea eficient a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funciilor administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea reprecursiuni asupra ntregului sistem social. Coordonarea asigur integrarea dinamic a aciunilor diferitelor elemente ale administraiei publice, n scopul realizrii acestora n mod ritmic, proporional i eficient. Controlul constituie, de asemenea, un moment impor-tant al activitii administrative; el are menirea de a msura rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma activitile, fcnd coreciile necesare. Controlul trebuie s determine o intensificare a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei publice37. 2.3. Scurt privire asupra raporturilor dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului social Fa de cele de mai sus, se desprinde ideea c administraia public presupune aciunea nentrerupt care are drept scop asigurarea condiiilor pentru desfurarea ritmic a vieii statului38. Administraia public, constituind un proces continuu, este supus regulilor actualizrii funciilor, ca o garanie a adaptrii sale la condiiile permanent dinamice oferite de mediul social. De aceea, administraia public - nu trebuie s constituie un scop n sine, ea trebuie s serveasc realitile sociale n dinamica lor. De aici, observaia c administraia public nu nseamn oriunde sau oricnd acelai lucru. Pornind de la realitile sociale, care nu sunt identice n timp i spaiu, administraia este chemat s-i realizeze funciile innd seama de aceste realiti, motiv pentru care ne propunem a prezenta cteva aspecte ce contureaz
37

38

Ioan Alexandru, Te,e &i propuneri referitoare la controlul acti it.$ii organelor administra$iei de stat, An Ee&ista Eo)Gn@ !e 4rept, nr.11H1975 )enr& Puget, *es institutions administrati es )trang2res, Paris, 4allo8, 1969

- 37

influenele reciproce ntre administraia public i celelalte elemente ale sistemului social. Avnd n vedere vastitatea acestei problematici n acest moment, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile ntre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de alt parte, raporturile administraiei publice cu mediul juridic. Astfel, considerm c se va putea argumenta i mai temeinic teza potrivit creia a administra nu nseamn oriunde i oricnd acelai lucru. Fr a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind organizarea i funcionarea administraiei publice, trebuie subliniat ns c ceea ce este valabil ntr-un anumit regim politic sau ntr-o anumit ar nu poate fi valabil n orice ar sau n orice regim politic. Fiecare popor trebuie s-i construiasc o administraie proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor depinde n mod necesar de regimul politic al statului respectiv, de relaiile economice dominante, de istoria i tradiiile proprii. A. - Analiznd raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic ncercm a descifra cteva repere ce pot particulariza modalitile de realizare a funciilor administraiei publice n Romnia contemporan, n condiiile reconstruciei democratice a statului de drept. a) Fr a intra n prezentarea detaliat a sistemului politic, ne vom opri mai nti asupra raporturilor dintre administraia public i partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate n Constituie i celelalte acte normative ce guverneaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Este de menionat mai nti c suveranitatea naional aparine poporului romn i c acesta o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu (art.2 Constituie), iar n condiiile n care pluralismul reprezint o garanie i o condiie a democraiei constituionale, partidele politice se constituie i i desfoar activitatea numai n condiiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd cu strictee suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei (art.2 Constituie). Dac mai amintim i prevederile art.29 din Constituie, potrivit crora libertatea gndirii i a opiniilor nu poate fi ngrdit i c nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum i prevederile art.37 din Constituie, care consacr dreptul de asociere liber n partide politice, mai puin pentru unele partide care militeaz mpotriva pluralismului politic, vom putea formula o prim observaie important, i anume aceea c partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice, aa cum se petreceau lucrurile n statul totalitar , n care, dei se declara n textele Constituiei c ntreaga putere politic aparine poporului, se preciza apoi rolul conductor al clasei muncitoare i al partidului unic n conducerea ntregii societi, situaie n care ntreaga activitate a administraiei avea drept obiectiv realizarea voinei politice a partidului unic.

- 38

Aadar, voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi, care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice iar apoi n norme juridice, acestea din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia public. n ipoteza n care un partid devine prin alegeri majoritar n parlament i, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, opiunile politice ale acestui partid pot relativ uor s se metamorfozeze n norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraia public, dar va trebui s nu se uite c prin norm imperativ Constituia stabilete c deputaii i senatorii, n exercitarea mandatului, sunt n serviciul poporului (art.66 Constituie) i nu doar a partidului din care provin. Primul-ministru i membrii Guvernului nu-i pierd calitatea de deputai sau senatori (art.68 Constituie), prin urmare nu sunt doar n slujba partidului lor, ci a ntregului popor, aa cum rezult, de altfel, i din textul jurmntului pe care sunt obligai a-l depune pentru a fi validai (art.103 raportat la art.82 din Constituie). n mod similar, consilierii locali i primarii sunt validai dup depunerea jurmntului (art.18 i 39 din Legea administraiei publice locale), potrivit cruia slujesc Constituia, legile i binele locuitorilor care i-au ales. Toate aceste reguli juridice care se constituie, alturi de altele, n principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfinenie respectate pentru a se obstacula tentaia pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un guvern monocolor, de a- i transforma aleii n activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau locale n organe de partid, centrale sau locale. Teza apolitismului administraiei publice, n sensul insubordonrii ei fa de partidele politice, inclusiv fa de partidul de guvernmnt, nu este o vorb goal, aa cum ncercau s demonstreze doctrinarii statului monolit, pornind de la teza marxist a caracterului de clas al statului, ci apare ca rezultant logic a constatrii realitii, potrivit creia administraia public i realizeaz funciile n baza legitilor proceselor generale i specifice de conducere a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, iar aceste reguli fac i trebuie s fac abstracie de caracterul puterii politice, de culoarea politic a partidului de guvernmnt, bazndu-se pe cuceririle tiinifice din diferite domenii ale cunoaterii umane. b) Relaiile dintre administraia public i sistemul politic includ ns, pe lng relaia partid-administraie public i relaiile dintre aceasta i puterea legislativ. n condiiile statului de drept, aa dup cum artam mai sus, puterea aparine poporului, care o exercit suveran prin organele sale reprezentative i prin referendum (art.2 Constituie). Organul reprezentativ suprem i unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul, alctuit din Camera Deputailor i Senat, astfel c, din punct de vedere funcional, putem aprecia c administraia public se subordoneaz autoritii legiuitoare, administraia public fiind chemat s execute legea nemijlocit sau s organizeze executarea acesteia. n

- 39

acest sens, legislativul este autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare al administraiei, alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerile acestora; adoptnd norme de organizare i funcionare pentru toate autoritile administraiei publice, n msur a rspunde n ct mai bune condiiuni scopurilor pentru care fiineaz administraia, funciilor acesteia. n acest fel, puterea legislativ se comport ca un element prin care se realizeaz integrarea tuturor sferelor administraiei publice. Aciunea legislativului asupra administraiei se poate exprima n diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementri directe, forma unor interdicii, recomandri etc. Ceea ce se poate constata - i experiena a demonstrat - este faptul c ntrirea puterii legislative constituie o condiie esenial a realizrii unei administrri eficiente a treburilor statului i societii. B. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraia public i mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraiei publice, ne va permite s caracterizm i mai exact modul n care se realizeaz funciile administraiei n cadrul statului de drept39. Pornind de la ideea - potrivit creia limitele i caracterul administraiei, reflectate n funciile sale, depind n mod necesar att de regimul politic i forma de guvernmnt, ct i de nivelul dezvoltrii relaiilor economice, vom observa mai nti c administraia public nu poate fi conceput n afara organizrii statale a societii. Pentru acest motiv, este imposibil ca administraia public s fie separat de drept. Abordarea sistemic presupune cuprinderea cvasintegral a tuturor verigilor administraiei publice n cadrul unei structuri relativ unitare, amenajat funcie de colectivitatea uman pe care o servete. Astfel stnd lucrurile, se poate aprecia c n statul de drept administraia public poate determina crearea unor condiii favorabile de gestionare a tuturor colectivitilor locale, a serviciilor social-culturale i economice, potrivit intereselor i nevoilor celor administrai. Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete n primul rnd sistemul principial-juridic ce guverneaz ntreaga administraie public40. Avnd n vedere c administraia public este prin esena sa o aciune ndreptat spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare i funciile ei - se stabilesc contient pe baza legitilor dezvoltrii sociale i a intereselor cetenilor, vom observa c acestea (scopurile, funciile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridic. Mai mult, dreptul este chemat s stabileasc cu precizie modul de derulare a aciunii administraiei publice n vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaz tehnologiile, procedurile potrivit crora
39 40

.M.Aubr&, *e milieu 3uridi(ue. Trait) de science administrati e, =outon, Paris, 1966 N.Po+a, Teoria general. a dreptului, !.*cta)i, 'ucure(ti, 1996I Ilie Iov-na1, %rept administrati &i elemente ale &tiin$ei administra$iei , !itura 4i!actic@ (i Pe!agogic@, 'ucure(ti, 1977

- 40

administraia public acioneaz n vederea realizrii funciilor, scopurilor sale. Astfel, administraia public, acionnd n vederea realizrii funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze, s organizeze procesul de execuie, s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic, s coordoneze procesele de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n execuie i realizare a valorilor politice; toate acestea constituie un proces administrativ unic, ntre aciunile administraiei existnd o riguroas succesiune i interaciune, stabilite prin norme juridice. Rezult astfel c, n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz normelor juridice, nsi raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea nfptuirii acestora. Fa de multitudinea i complexitatea problematicii posibile ntr-o analiz detaliat a raporturilor dintre administraia public i mediul juridic, optm n acest cadru pentru prezentarea sistematic a principiilor de baz ce se desprind din legislaia noastr cu privire la amenajarea i funcionarea administraiei publice, principii care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale. inem s precizm c aceste principii deduse din prevederile Constituiei i a celorlalte acte normative ce reglementeaz organizarea i funcionarea adminis-traiei publice, formeaz un cadru teoretic i metodologic adecvat unei activiti ct mai eficiente a autoritilor administraiei publice, mai ales datorit faptului c, bazndu-se pe logica i rigoarea raionamentului, nlesnesc i orienteaz gndirea i aciunea, permind abordarea complex a oricrei probleme din administraia public - dovedinduse astfel de utilitate practic n efortul autoritilor administraiei publice n statul de drept, de a rspunde intereselor i nevoilor ceteanului prin prisma intereselor generale ale societii. Principiul suveranitii naionale, aa dup cum am mai artat, trebuie neles n sensul c puterea politic aparine i trebuie s aparin naiunii41. Dac primele dou elemente definitorii ale statului - i anume teritoriul i populaia - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esenial, i anume suveranitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii. Aa cum se precizeaz n art.2(1) din Constituie, Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de comand direct, de guvernare direct de ctre popor, n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ, ceea ce nseamn c poporul, naiunea, deleag dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. Separaia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se deduce din ntreaga economie a textelor din Constituie i
41

N.Po+a, Op.cit.supra 40, Ion Craioveanu, Teoria general. a dreptului, e!..., 1995, M.V-raru, Tratat de drept administrati rom'n, !itura 2ibr@riei $ocec K "o., 'ucure(ti, 1925

- 41

legile organice, din distribuia competenelor i atribuiilor ntre autoritile publice42. n virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoriti publice, i anume: puterea legislativ se exercit prin Parlament; puterea executiv prin Preedinte, guvern, autoriti administrative centrale i locale, iar puterea judectoreasc prin Curtea Suprem de Justiie, Curi de apel, tribunale i judectorii. Este bine s menionm c diviziunea tripartid, n cele trei puteri, respectiv n cele trei categorii de autoriti publice, nu trebuie apreciat ca avnd caracter rigid, n sensul c activitatea fiecreia are loc separat, rupt total de celelalte. Dimpotriv, ntre ele exist zone de interferen, de colaborare sau de control reciproc. Formele i modalitile de realizare a acestui principiu n activitatea administraiei publice sunt prevzute n Constituie i legile organice. Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii, fixeaz cadrul activitii autoritilor statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice, voinei supreme a naiunii, consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie. Dac pentru puterea legiuitoare voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, l constituie att Constituia ct i legile. Aadar, statul nsui i ngrdete activitatea sa. Aciunea statului trebuie s fie conform regulilor de drept, statul legal fiind acela n care activitatea diferitelor autoriti este subordonat legilor. Ca o garanie a principiului supremaiei Constituiei i a legii, pot fi amintite alte dou principii derivate i anume acela la controlului constituionalitii legilor, exercitat prin Curtea Constituional (art.140 Constituie) i principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice43. O ultim problem ce dorim s o menionm n legtur cu aplicarea principiului supremaiei Constituiei sau al legalitii, de natur a explica coninutul acestuia, formele de concretizare a lui n activitatea administrativ a statului, este aceea a publicitii actelor normative i realizrii cerinelor de tehnic legislativ n redactarea lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie s nelegem nu numai aducerea la cunotina cetenilor, ci i explicarea detaliat i competent a acestor acte normative tuturor celor chemai s le transpun n via. Cerina publicitii actelor normative este reglementat att prin art.78 din Constituie, ct i prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practic ilegal i se poate transforma ntr-un obstacol n calea
42 43

/l.Vasilescu, Separa$ia puterilor #n regimurile politice contemporane , Ee&ista 4reptul nr.5H1990 Ioan Deleanu, %rept constitu$ional &i institu$ii politice , 'ucure(ti, 1991I /.!.Vasilescu, !onstitu$ionalitate &i constitu$ionalism, !.NaBional, "olecBia Furi!ic@, 'ucure(ti, 1995

- 42

aplicrii eficiente a legii. Asigurarea publicrii actelor normative constituie o garanie a aplicrii prezumiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoaterea legii drept cauz a nclcrii normei de drept). Egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, este un principiu prin care se stabilete c nimeni nu este mai presus de lege (art.16 Constituie) i, prin urmare, n ntreaga lor activitate, autoritile administraiei publice, alturi de celelalte autoriti publice, sunt chemate s asigure deplina egalitate n drepturi n toate do meniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. n acest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural. Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generat de egalitatea ntre ceteni i consacrarea pluralismului n societatea romneasc, ca o condiie i n acelai timp o garanie a democraiei constituionale, formeaz un alt principiu ce se degaj din prevederile Constituiei (art.4 i 8 din Constituie). Aadar, manifestarea pluralismului i activitatea partidelor politice trebuie s se desfoare n condiiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politic chemate s contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinei de drept i principiilor democraiei44. Activitatea partidelor politice, ca de altfel i a altor forme de asociere politic sau apolitic, trebuie s contribuie la asigurarea unitii poporului, ca fundament al statului; n caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituional, este supus rigorilor legii, de a crei aplicare este rspunztoare administraia public, potrivit prerogativelor sale de putere executiv.

Ioan Muraru, !onstitu$ia Rom'niei 4 comentat. &i adnotat. , Eegia *utono)@ L=onitorul ;#icial-, 'ucure(ti, 1992I M.Constantinescu, I.Muraru, %rept parlamentar, !.3ra))ar, 'ucure(ti, 1994

44

- 43

3. ASPECTE GENERALE PRIVIND INSTRUMENTELE DE INVESTIGARE I TIPURILE DE ANALIZ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV

3.1. Dreptul administrativ Dreptul adminsitrativ este o ramur a sistemului unitar al dreptului romn. Dreptul romn se constituie din ansamblul regulilor de conduit instituite sau sancionate de stat, reguli ce reflect voina poporului exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare i aplicare obligatorie se asigur prin contiina juridic a cetenilor iar, la nevoie, cu ajutorul forei coercitive a statului. Aceste reguli de conduit - cu caracter general obligatoriu -

- 44

norme juridice, orict ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin coninutul i forma lor, reprezint n cadrul fiecrui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate ntr-un anumit sistem. Astfel, sistemul dreptului romn, reprezint structura intern a dreptului romn, determinat de unitatea normelor i instituilor juridice i mprirea lor pe ramuri dup specificul re-laiilor sociale i metoda de reglementare, potrivit anumitor principii comune, precum i prin unitatea de metod folosit n reglementarea relaiilor sociale respective. Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su. Care sunt aceste raporturi sociale? n literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii n 45 acest sens . Fa de acestea, considerm c obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c obiectul dreptului administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice. n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar. Fa de cele precizate n legtur cu noiunea i obiectul dreptului administrativ, putem deduce c norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitii locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare46. Normele de drept administrativ pot fi emise att de ctre Parlament, ca autoritate public ce deine puterea lgislativ, ct i de Preedintele Republicii, Guvern i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale. Aadar, nu trebuie s confundm noiunea de norm de drept administrativ - care se poate gsi att ntr-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate public ce deine puterea legislativ, ct i ntr-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraiei publice centrale sau locale ce in de puterea executiv - cu noiunea de act administrativ cu caracter normativ, care sunt acte juridice ce cuprind norme de conduit i sunt emise numai de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale.

45

46

A.Iorgovan, Op.cit., p.12+>1+0 (i ".Ionescu, %rept administrati , !itura !i!actic@ (i pe!agogic@, 'ucure(ti, 1970 Al.Negoi0-, %rept administrati &i &tiin$a administra$iei , !itura *teneu), 'ucure(ti, 1991 (i !itura L*tlas 2e:- $E2, 'ucure(ti, 199+

- 45

Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitii locale. Astfel exist: - Norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al nfiinrii, stabilirii structurilor organizatorice i desfiinrii acestora. - Norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei publice i care compun pe de o parte cadrul normativ al competenelor i atribuiilor, precum i procedurile de realizare a acestora iar, pe de alt parte, unele norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei publice, ct i a funcionarilor. - Norme care reglementeaz relaiile autoritilor administrative cu persoane fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile cetenilor i a organismelor non-guvernamentale n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice. Aceast clasificare nu nseamn o separare rigid a diferitelor grupri de norme de mai sus. n actele normative, ele pot fi gsite separat, fie n diverse combinaii. De regul, ns, toate se regsesc n acelai act normativ care reglementeaz att nfiinarea unei autoriti administrative a statului sau a colectivitilor locale, ct i organizarea i funcionarea acesteia. ncercnd o particularizare a normei de drept administrativ, observm c, n general, structura logico-juridic a acestor norme cuprinde cele trei elemente ale normei juridice. Din necesitatea ca acese norme s fie ct mai clare, n majoritatea acestora, ipoteza este mai ampl, cu scopul de a se preciza ct mai exact parametrii n limita crora acioneaz norma n cazurile concrete. n ceea ce privete dispoziia, aceasta se prezint n majoritatea cazurilor sub form imperativ: cele mai multe norme de drept administrativ, sunt, deci, imperative sau categorice, stabilind o obligaie in faciendo de a proceda ntr-o anumit manier. Norme de interzicere coninnd obligaia de a se abine de la o anumit aciune in abstinendo, sunt mai puine, iar norme permisive, care acord subiectului posibilitatea opiunii ntre aciune i inaciune - n dreptul administrativ - sunt n numr foarte redus. n sfrit, se poate sesiza c, de regul, sanciunea nu este expres exprimat, ea fiind de cele mai multe ori prezumat sub forma nulitii absolute a tuturor actelor ntocmite, cu ignorarea condiiilor exprimate n ipotez i dispoziie. Acele norme juridice de drept administrativ ce reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei publice, a funcionarilor sau relaiile acestora cu persoanele fizice i organismele nonguvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile acestora n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice, prevd n mod expres sanciunea. Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenia normei juridice asupra raporturilor

- 46

sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului - sau a colectivitilor locale - realizat deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare47. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c raporturile de drept administrativ constituie o parte din raporturile juridice n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice i anume acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritilor publice. n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi juridice, se desprind acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece - aa cum mai artam - datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar. ncercnd o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice a elementelor sale: subiectul, obiectul i coninutul. Referindu-ne la subiecii raportului de drept administrativ, trebuie artat c ntodeauna cel puin unul este o autoritate a administraiei publice. Naterea, modificarea sau stingerea raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii administrative purttoare a autoritii publice (de stat sau a colectivitilor locale). n acest sens, distingem mai multe posibiliti. Astfel, un raport de drept administrativ se poate stabili ntre: - dou autoriti ale administraiei publice; - o autoritate a administraiei publice sau o alt autoritate public; - n ceea ce privete natura juridic a raporturilor dintre Parlament i autoritile administraiei publice, suntem de prere c acestea, de regul, sunt raporturi de drept constituional. - o autoritate a administraiei publice i un organism nonguvernamental; - o autoritate a administraiei publice i un agent economic (societate comercial) sau instituie social-cultural; - o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic. b) Ca n orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ l formeaz aciunea sau inaciunea prilor. Specificitatea const n aceea c aciunea sau inaciunea subiecilor se ncadreaz n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, deci n cadrul exercitrii puterii executive. c) Particulariznd coninutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat c exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie legal pentru acestea. Aadar, naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ nu depind de voina subiectiv a prilor, ci constituie o ndatorire legal; chiar i pentru
47

Antonie Iorgovan, %rept administrati , &ol. ., !itura *tlas 2e:, 'ucure(ti, 1994 p.1+5>1,2I Al.Negoi0-, %rept administrati , !.$%l&i, 'ucure(ti, 1996, p.40>,1

- 47

autoritile administraiei publice, a cror raiune de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a atribuiilor i competenelor cu care au fost nvestite. 3.2. tiina administraiei Prezentarea sintetic a principalelor concepii privind tiina administraiei are drept scop mai buna nelegere a obiectului i importanei acestei tiine, n condiiile amplificrii rolului pe care administraia public l are ca principal instrument de edificare a statului de drept. nc din secolul al XVII-lea ntlnim, n cadrul nv-mntului universitar german i austriac, discipline privind tiinele camerale sau cameraliste48. Reprezentantul cel mai de seam a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrri n acest domeniu, Teoria administraiei. Prima lucrare reprezentativ apare ns n Frana, la 1845, autor fiind AlexandreFranois Vivien, care, alturi de Charles-Jean Bonin, sunt ntemeietorii tiinei administraiei n Frana. Aa dup cum vom vedea, diversele concepii privind tiina administraiei ncearc i reuesc s explice probleme sau grupri de probleme specifice fenomenologiei administrative, nereuind ns s acopere ntregul domeniu al acestei tiine. ntr-o prim viziune, tiina administraiei este calificat drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Formulat pentru ntia oar de doctrinarii francezi, a fost preluat i dezvoltat n ara noastr de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureti49. Aparinnd unor specialiti n dreptul administrativ, aceast concepie separ totui dreptul administrativ de tiina administraiei care, avnd un caracter pluridisciplinar, cerceteaz administraia n dinamica ei, urmrind stabilirea unor reguli, a unor principii raionale, potrivit crora ar urma s se desfoare procesul de administraie, de gestionare a intereselor publice. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este consi-derat o tiin politic. n lucrarea sa Teoria administraiei, Lorenz von Stein, considernd tiina administraiei ca o tiin politic, apreciaz c dreptul administrativ reprezint doar o seciune din teoria administraiei, care are o esen politic i care determin n mod necesar abordarea problematicii administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considernd tiina administraiei drept pandectele tiinelor politice, acest autor este de prere c teoria administraiei i propune explicarea tuturor forelor, tendinelor i legitilor ce guverneaz realitile vieii statului sub toate aspectele sale. n
48

49

9ratarea !etaliat@ a acestor concepBii An Mihai T..roveanu, An Op.cit., supra pct.+2, Ilie Iov-na1, Op.cit., supra pct.40, A.Iorgovan, %rept administrati , .Hercules, 199,, p.160>20, Printre Ante)eietorii acestei concepBii a)inti)M ose+h2Marie de Gerando, "nstitutes du droit administratif fran5ais o6 )l)ments du code administratif I &ol.6, Paris, NJ&e, 1529>15+6, p.12> 14 I #ouis2Antoine Macarel, !ours de l+Administration et du droit administratif , &ol.2, Paris, 9horel, e!.2>a, 15,2>15,7, p.462 (i ur).

- 48

aceeai optic, ali autori sunt de prere c teoria administraiei ar fi o ramur a tiinei politice50. Iar alii defineau tiina politic drept o tiin a activitii statului, compus din dou pri: tiina legislaiei i tiina administraiei51. O concepie asemntoare a avut-o i profesorul Paul Negulescu, care susinea c tiina administraiei, fiind o tiin politic, nu are caracter juridic, ci urmrete analiza critic a administraiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor, formulnd, pe baza descoperirilor fcute n mecanismul administrativ, reguli care, aplicate n activitatea administrativ, s conduc la creterea eficienei acesteia. n cursul de politic administrativ Paul Negulescu aprecia c tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic i organizatoric. ntr-o alt viziune se considera c tiina administraiei este o tiin social i economic, constituind o tiin a aciunii sociale a statului. Alii sunt de prere c ar fi o parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administraiei52, iar unii c ar fi o economie politic aplicat53. Fr a ne mai opri i asupra altor concepii pe larg prezentate de diveri autori n lucrrile citate, dorim s menionm i concepiile negativiste ale unor autori, care contest existena tiinei administraiei, -ca tiin autonom - i care susin c nu se pot separa n dou discipline distincte dreptul administrativ i tiina administraiei54. Precizarea obiectului de cercetare al tiinei administraiei ne oblig s reamintim c noiunea de administraie are mai multe sensuri, dintre care n preocuparea noastr st administraia public, expresie a exercitrii puterii executive, care const n principal n organizarea i - asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice. Aadar, obiectul de cercetare al acestei tiine este tocmai studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social55. Particularitile, specificitatea acestei activiti, rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Descifrarea acestor particulariti ne conduce la conturarea noiunii de fapt administrativ ca fapt social distinct n raport cu celelalte fapte sociale; noiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetrilor asupra administraiei publice.
50

51

52 53 54

55

3arl2Theodor von Ina*a Sternegg, %ie Ent7ic8lung der 9er7altungslehre und des 9er7altungsrechts nach dem Tode on *oren on Stein, 190+ Giorgio del Vechio, *ec$iuni de filosofie 3uridic. , tra!.!e "onstantin 4r@gan, 'ucure(ti, 194+, e!.4>a, p.1, "o&o Villanova, Elementes de derecho administrati o , =a!ri!, 1926 M.!loc4, %ictionnaire de l+administration, Paris, 1562 Antonio #ongo, *a distinction entre le droit administratif et la science de l+administration en "talie, An Ee&ue !e !roit public, 1594, p.424 (i ur).I Codacci Pisanelli, !ome si distingue il diritto amministrati o del diritto constitu,ionale e che cosa e la scien,a amministra,ione , An L7ilangieri-, &ol.12, p.1, etc. Al.Negoi0-, !onsidera$ii cu pri ire la obiectul &tiin$ei administra$iei, An L*nalele- 6ni&ersit@Bii 'ucure(ti, NtiinBe Furi!ice, 1970, nr.2, p.+,>+9I M.T..roveanu, !u pri ire la obiectul &tiin$ei administra$iei, An L$tu!ii (i cercet@ri Furi!ice-, 1971, nr.2, p.25,

- 49

Avnd permanent n vedere trsturile activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel: - faptul administrativ este un fapt social, el constituind o aciune ce nu se realizeaz dect n cadrul unei colectiviti umane organizate. De aici, un ir de caracteristici ale faptului administrativ, n funcie de dimensiunile colectivitii umane n care se produce, de natura relaiilor de producie, regimul politic i forma de guvernmnt n care se realizeaz administraia respectiv; - faptul administrativ este o activitate subordonat unor valori superioare i exterioare. Aa dup cum am vzut, sarcinile administraiei, scopurile sale, sunt stabilite n sfera politicului, n exteriorul administraiei i constituie valori politice care se supraordoneaz administraiei; - faptul administrativ se situeaz ntre valoarea pe care trebuie s-o nfptuiasc i executarea propriu-zis a acestei valori, ntre faptele sociale prin care se stabilesc valori politice i faptele sociale care realizeaz direct aceste valori; - faptul administrativ implic n mod necesar organizarea, activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale constnd n principal n organizarea realizrii valorilor politice. Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne permit s observm c studierea acestor fapte sociale prezint o importan deosebit pentru buna organizare i funcionare a societii; de aceea au existat i exist preocupri tiinifice pentru descifrarea modalitilor prin care se poate ajunge la o administrare eficient. Aceste fapte administrative, activitatea administrativ ca expresie a exercitrii puterii executive, constituie obiectul tiinei administraiei. n ceea ce privete metoda de studiere a faptului administrativ, teoria i practica au conturat dou modaliti de abordare a activitii administraiei publice. Una propune cunoaterea faptului administrativ, a administraiei de stat i a administraiei colectivitilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementeaz; acest mod de abordare tinde s limiteze cunoaterea la aspectele juridice. O alt modalitate este abordarea global-concret a faptului admi-nistrativ, care se realizeaz nu numai din punct de vedere juridic, ci urmrete surprinderea i explicarea att a aspectelor juridice, ct i nejuridice. Aceast modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare foarte variate, specifice i altor tiine cu care tiina administraiei se interfereaz, n special cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistic, a anchetelor, interviurilor etc., care permit n final, prin metoda inductiv, s se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile, uneori n

- 50

urma unei experimentri sociale pariale, ca mijloc de verificare a valabilitii soluiilor propuse de cercetare. n ceea ce privete posibilitatea de a se formula principii proprii tiinei administraiei, se poate aprecia c studiile efectuate pn n prezent permit descifrarea unor principii care constituie n acelai timp instrumente specifice de cercetare n acest domeniu i care, alturi de obiectul i metodele amintite, sunt n msur s determine particularizarea, autonomia tiinei administraiei n raport cu celelalte tiine sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde dou mari categorii de principii: principii generale i principii speciale. Principiile generale sau fundamentale (asupra crora deja ne-am oprit), sunt: principiul suveranitii naionale, separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei sau al legalitii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot aduga: - administraia public este n serviciul omului, ceea ce nseamn c i finalitatea tiinei administraiei const n mai buna organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice n vederea mai bunei serviri a omului; - conturarea exigenelor reale i posibile, actuale i n perspectiv, n vederea adaptrii organizrii i funcionrii administraiei publice potrivit acestor exigene. Principii speciale, specifice administraiei publice, implicit tiinei administraiei: - organizarea i conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia asupra necesitii evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete organizarea i conducerea administraiei publice; - autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaz cu organizarea unitar, permind, n acelai timp, o autonomie relativ a elementelor componente ale sistemului autoritilor administraiei publice; - daptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice constitue un principiu special, care trebuie avut n vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea n condiiile unei stabiliti relative, permite administraiei publice s rspund prompt i eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraiei permite realizarea n bune condiiuni a funciilor acesteia; - simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice constituie un principiu care st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea raportului ntre cheltuielile ce se fac i rezultatul activitilor administrative ale statului, sau ale colectivitilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea creterii permanente a eficacitii

- 51

administraiei publice. n lumina acestui principiu, se urmrete construirea unor structuri administrative suple, cu un numr ct mai redus de posturi i niveluri ierarhice, care s rspund operativ i de bun calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea i raionalizarea nu trebuie s constituie un scop n sine i nu este de dorit a se realiza dect n limita asigurrii unei caliti corespunztoare a serviciilor prestate de administraia public; - perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i de execuie. Acest imperativ al societii moderne constituie un principiu important al administraiei publice, al tiinei administraiei, chemat s gseasc, n acest sens, soluiile corespunztoare. Fa de succintele observaii de mai sus n legtur cu obiectul, metodele i principiile, considerm c putem defini tiina administraiei drept o tiin social-politic, care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea eficientizrii ei, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului social-global. nainte de a aborda problematica relaiilor dintre dreptul administrativ i tiina administraiei cu celelalte tiine, este necesar s precizm c prin Drept administrativ se poate nelege, pe de o parte, o ramur a sistemului nostru de drept, care reglementeaz anumite raporturi sociale, iar, pe de alt parte, tiina dreptului administrativ, tiinjuridic ce are drept obiect de cercetare aceast ramur a sistemului nostru de drept. Dreptul administrativ i tiina dreptului administrativ au legturi cu toate celelalte ramuri ale dreptului, respectiv cu celelalte tiine juridice. Astfel: - dreptul administrativ are relaii de interdependen organic cu dreptul constituional, care reglementeaz organizarea i funcionarea statului n ansamblul su, de care depinde n mare msur tipul, caracterele i configuraia autoritilor administraiei publice; - dreptul administrativ i dreptul financiar sunt, de asemenea, n relaii foarte strnse, mai ales n domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de reglementare i al unor principii, ar putea aparine dreptului administrativ, care avnd un obiectiv specific - raporturile financiare - sunt incluse n dreptul financiar. Diferena ntre cele dou ramuri de drept se reflect i n aceea c dreptul financiar excede reglementarea raporturilor financiare ce se nasc n administraia public, exprimndu-se i asupra raporturilor financiare n care sunt implicate organismele nonguvernamentale, societile comerciale i chiar cetenii;

- 52

- dreptul administrativ are, de asemenea, legturi i cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul proteciei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil. Referindu-ne la relaiile dintre tiina administraiei i celelalte discipline tiinifice, ne propunem s prezentm n primul rnd legtura ce exist ntre tiina administraiei i dreptul administrativ, pe de o parte, precum i ntre tiina administraiei i management. Relaiile dintre tiina administraiei i dreptul administrativ se bazeaz att pe autonomia acestor dou discipline tiinifice, ct i pe imperativul utilizrii ambelor n studiul fenomenului administrativ. Avnd un obiect comun - activitatea administrativ a statului i a colectivitilor locale - dar metode i principii sensibil diferite, ambele trebuie s colaboreze n studierea complet, global, a fenomenologiei administrative. Dac juridicizarea activi-tii administrative ar fi o frn n buna organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice, deoarece ar reduce activitatea administrativ la aspectul normativ, formal - eludndu-se astfel coninutul, relaiile interne ale mecanismului administrativ - negarea rolului dreptului administrativ, normei juridice n general, poate s duc la concluzii teoretice i atitudini practice de genul celor care consider c legalitatea constituie o piedic n creterea eficienei administraiei56. Considerm c un asemenea punct de vedere este nefundamentat tiinific; legalitatea nu se contrapune aciunii eficiente ci, dimpotriv, respectarea legii este o condiie a obinerii eficienei economice i sociale. Studiile efectuate pn n prezent, practica politico-administrativ demonstreaz nu numai c legalitatea i eficiena nu sunt incompatibile ci, mai mult, c ele se intercondiioneaz reciproc. Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte-ntreg sau specie-gen. Dac managementul general se contureaz a fi tiina care se ocup cu studierea i descifrarea regulilor generale de conducere eficient a unui sistem social, tiina administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineneles n strns legtur cu celelalte), i anume administraia public. Aceast observaie determin s remarcm existena unor asemnri, dar i a unor diferene ntre cele dou discipline, ceea ce ne argumenteaz n plus afirmaia c tiina administraiei poate fi considerat o tiin autonom. Se apreciaz c tiina administraiei integrndu-se n sistemul tiinelor politice - avnd caracter teoretico-explicativ - poate fi considerat i o disciplin praxiologic, deoarece ea urmrete aciunea uman eficient57. O legtur strns exist ntre politologie i tiina administraiei. Aceste legturi, practice i teoretice, sunt determinate de poziia de subordonare
56 57

Gerard Ti*sit, Th)orie de l+Administration !. cono)ica, Paris, 1956 (i ). !uch, *a d)cision, An 9rait1 !e science a!)inistrati&e, =outon, Paris, 1966 Ioan Ceterchi, *e syst2me de la science politi(ue, An L*nalele 6ni&ersit@Bii 'ucure(ti-, NtiinBe Furi!ice, 1972, nr.2I Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme &i institu$ii administrati e , e!.., !.$%l&i, 'ucure(ti, 1992

- 53

pe care o are administraia pu blic fa de puterea politic. n acelai timp, trebuie subliniat i deosebirea dintre ele, deoarece ntre politologie, care studiaz forele politice, instituiile politice propriu-zise i tiina administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale administraiei, exist o delimitare care, chiar dac nu poate fi realizat riguros, justific autonomia celor dou tiine, permind fiecreia un larg cmp de cercetare58. ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns, determinat de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Aa dup cum am mai artat, mediul social exercit o influen hotrtoare asupra administraiei. Pornind tocmai de la aceast legtur, se pune problema necesitii crerii unei sociologii i a unei psihologii a administraiei, aa cum exist o sociologie urban, o sociologie rural sau o sociologie juridic. Pentru tiina administraiei legturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoate fenomenul administrativ n profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacioneaz n raport cu acesta. De aceea, tiina administraiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetrilor ce se fac de sociologia politic, sociologia economic sau sociologia muncii. Nu putem ncheia acest capitol fr a preciza c tiina administraiei are strnse relaii i cu celelalte tiine sociale care studiaz segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legturile tiinei administraiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc. 3.3. Principalele tipuri de analiz a fenomenului administrativ De peste un secol, tiina administraiei reprezint o variant tiinific pozitiv a unei analize asupra administraiei, analiz a crei parte dominant a constituit-o dreptul administrativ, aadar un discurs normativ prin natura sa. Aceast stare de lucruri a fost oarecum zguduit n ultimele decenii de proliferarea noilor demersuri - mai mult sau mai puin nelese, interpretate i asimilate de tiina administraiei tradiional. Dat fiind obiectul analizei noastre, apreciem ca util conturarea, interpretarea schematic a evoluiei principalelor tipuri de analiz a fenomenului administrativ (a administraiei), precum i a raporturilor i influenelor reciproce ntre aceste tipuri de analiz, nainte de a prezenta detaliat aceast problem. Mai exact, ne propunem, n primul rnd, s examinm natura revoluiei organizaionale, deoarece apreciem c managementul public este o consecin sau poate chiar o component a acesteia, n raport cu tradiia instituional a tiinei administraiei. n al doilea rnd, examinarea limitelor acestei aa-zise revoluii organizaionale ne va conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a
58

Georges #angrad, *a science administrati e et sa place parmi les sciences oisines , An L9rait1 !e science a!)inistrati&e-, =outon, Paris, 1966

- 54

treia cale de analiz a fenomenului administrativ i chiar o cale de aciune asupra administraiei. Expresia revoluie organizaional59 exprim limpede contientizarea importanei deosebite a rolului structurilor formale de coordonare n toate domeniile activitii umane. Dezbaterile tiinifice din anii 70 asupra obiectului i metodelor tiinei administraiei au permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizaional n raport cu perspectiva (analiza) instituional60. Potrivit definiiilor date n diverse dicionare61, instituiile reprezint ansamblul formelor sau structurilor sociale, aa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutum. Din aceast perspectiv, tiina administraiei este studiul administraiei n ceea ce are ea specific n raport cu celelalte formaiuni sociale. Aceast specificitate i are rdcinile n teoria liberal a statului- arbitru, reprezentnd interesul general. Mijloacele materiale i umane nsemnnd administraia, ntr-un stat liberal, trebuie s difere n modul lor de funcionare de restul corpului social carac-terizat prin opoziia intereselor particulare. Ca intermediar ntre stat i societatea civil, administraia este distinct i de puterea politic, al crei instrument este, i de sfera vieii private, creia i asigur, graie prerogativelor sale i regimului su special, meninerea ordinii, aplicarea legilor, funcionarea serviciilor publice. Problematica instituional cultiv deci diferena. Originalitatea ireductibil a administraiei justific o tiinspecific, care se sprijin pe reguli speciale, care i caracterizeaz obiectul. Pornind de la aceste premise, se contureaz binecunoscutele trsturi ale tiinei administraiei tradiionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precdere de tip deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ i nlocuirea analizelor concrete prin comentariul textelor i discursurilor oficiale; lucrri - n majoritatea cazurilor de tip normativ, descriptive i rareori explicative. Aceast manier de abordare a studiului administraiei a regresat mult n rile anglo-saxone, dar a rmas destul de puternic n ri ca Frana, Italia, Spania, Germania etc., din mai multe motive: ponderea tradiiei juridice, preeminena nvmntului juridic n formarea administratorilor publici, izolarea nvmntului administrativ de activitatea de cercetare n general i debilitatea cercetrilor concrete asupra administraiei publice. Max Weber62 a fost acela care a intordus viermele organizaional n fructul instituional, dup cum plastic se exprima prof.Jean-Pierre Nioche, reputat analist al administraiei publice, cu ocazia unei relativ recente dezbateri cu tema Le management public, dezbatere gzduit de Revue franaise dadministration publique.
59 60

61 62

!oulding, 3., The Organi,ational Re olution, Harper an! Eow, 19,+ *supra acestor !e8bateriM #oshac4 D., *a science administrati e: ;uelle administration< ;uelle science<, Ee&ue internationale !e science a!)inistrati&e, 197,, No.+, p.2+9>2,2 2e Petit 2arousse, Eobert, 4 O 5eber Max, The Theory of Social and Economic Organi,ation , New York, ;:#or!, 1947

- 55

Considernd administraia ca instrument de exercitare a dominaiei legitime, iar modelul birocratic ca forma cea mai raional a administraiei, Max Weber definete administraia n acelai timp ca instituie i ca organizare. Pe lng aceasta, afirmnd c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru administraia public ct i pentru ntreprinderile de orice natur, el exprim una dintre ideile centrale ale problematicii organizaionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele i cadrul general de analiz, permind comparaia i nelegerea tuturor formelor de cooperare n cadrul grupelor sociale organizate. Aceast idee extrem de important st la originea dezvoltrii simultane i interdependente a sociologiei organizaiilor i managementului. Aa dup cum se cunoate, sociologia organizaiilor a cunoscut o dezvoltare rapid n anii 50, ea gsindu-i expresia n numeroase lucrri i publicaii tiinifice, printre care amintim succesul deosebit al lucrrilor lui Michele Crozier, Parsons i H.A.Simon. Aceste lucrri se caracterizeaz printr-o atitudine inductiv, n care observaia i ancheta concret au un rol esenial, iar efortul de conceptualizare i de modelare, urmrind explicarea fenomenelor, se combin cu eforturi de generalizare, conducndu-i pe autorii cercettori s utilizeze aceleai demersuri n administraie, serviciile publice industriale i marile ntreprinderi private. n mare, pe aceleai baze conceptuale se formeaz i se dezvolt managementul public, ncepnd cu mijlocul anilor 60. nainte de a ncerca s definim noiunea de management public, apreciem ca necesar evocarea unor idei binecunoscute despre management, idei larg rspndite n lumea administrativ. n primul rnd, ar fi bine s clarificm falsa disput lingvistic aupra cuvintelor gestiune i management. Pentru unii managementul ar exprima o idee mai ampl, mai modern i chiar mai nobil dect gestiunea, care ar fi inferioar, subaltern. Dar, n mod paradoxal, vorbim de gestiunea guvernamental pentru a califica ansamblul deciziilor publice la cel mai nalt nivel i nu de management guvernamental. Pentru alii, cuvntul management nu ar exprima dect o mod trectoare; cea care rmne este permanena gestiunii. Personal, apreciem i vom utiliza n continuare cele dou cuvinte ca sinonime, cu o excepie: atunci cnd contextul impune o interpretare particular. A doua idee fals este aceea de a crede c este o cucerire a gndirii contemporane nou, proiectul de a transfera n sectorul public metodele de gestiune experimentate cu bune rezultate n ntreprinderi. n realitate, nc de la nceputul secolului, fondatorii managementului modern (Fayol, Taylor, Weber) au enunat principiul descifrrii unor reguli aplicabile att la ntre-prinderi ct i n administraia public. Spre exemplu, Fayol este autorul unei analize a gestiunii Ministerului Potelor, analiz care va fi utilizat dup primul rzboi mondial la adoptarea unui buget anex la acest minister. De altfel, din punct de veder istoric, transferurile de metod se fac n cele dou sensuri (ntre domeniul public i cel privat), n proporii variabile dup ri i epoci. Astfel, dac iniial

- 56

n Frana societile de ci ferate au mprumutat de la administraia public sistemele lor de gestiune, n S.U.A. societile de ci ferate nu au putut copia un model care nu exista i transferul a avut loc invers, i anume administraia federal, constituit ulterior, a copiat din plin sistemele proprii societilor private. n prezent, ns, datorit dinamicii superioare a sectorului privat, putem aprecia c suntem martorii unui transfer accentuat al sistemelor de gestiune din sectorul privat n cel public. A treia idee fals despre gestiune (management) este imaginea pur instrumental care se prezint adesea. Ori, dimensiunea teoretic i conceptual este esenial n management. Ceea ce caracterizeaz gestiunea n sensul modern al termenului de management, este voina de a articula practicile n conduita organizrii, cu o reprezentare a realitii care se vrea tiinific. Taylor visa la managementul tiinific, Fayol concepe doctrina, iar n viziunea lui Weber ceea ce caracterizeaz birocraia este dominaia cunoaterii. n ceea ce privete definirea managementului public, exist multiple puncte de vedere. Astfel, o prim definiie corespunde a ceea ce P.Legendre numete une pense cl en mains (o gndire cheie n propriile mini)63. Este vorba despre un ansamblu de metode i reguli ce se recomand a fi aplicate n procesul decizional n domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje i costuri-eficacitate, contabilitate analitic etc.). ntr-o alt viziune, managementul public este definit ca management al organizaiilor publice, aadar acel management care ine cont de particularitile acestor organizaii. Dar care sunt aceste paticulariti? Particularitile pot fi deduse fie dintr-o analiz instituional clasic (avnd n vedere subordonarea administraiei publice fa de puterea politic, sistemul juridic specific, funcionarea dup un principiu de raionalitate proprie: serviciul public caracterizat prin permanen, egalitate, universalitate, finanarea plecnd de la resursele bugetare preluate i nu obinute din acte de comer), fie din analiza organizaional, din care particularitile se contureaz funcie de dimensiunea n general apreciabil a organizaiilor, motivul activitii fiind pronunat de serviciu mai degrab dect productiv etc. Aadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial, care urmrete s adapteze metodele de gestiune diversitii situaiilor64. Acest raionament fiind fcut n plan general, poate fi apoi detaliat i rafinat n procesul de aplicare a sa la funciile mari ale ntreprinderii: marketing65, controlul de gestiune66, gestiune de personal, finane, achiziii etc.
63

64

65

66

#egendre P., *e management public: une pens)e cl) en mains, co)unicare la coloc&iul L;P &a la gestion publiCue- " $* >6ni&ersit1 Paris > .O, 4auphine, )ai 1950 Massenet M., *a nou elle gestion publi(ue, Ho))es et techniCues, 197,, Gilbert P., R)fle1ion sur la notion de management public, ;ctobre, 1950 !on . et #ou++e A., =ar8eting des ser ices publi(ues. *+)tude des besoins de la population, !itions !Dorganisation, 1950 Gilbert P., *e contr>le de gestion dans les organisatons publi(ues , !itions !Dorganisation, 1950

- 57

Mai corerent dect sistemismul omniprezent al primei definiii, sprijinindu-se pe instrumentarul marilor discipline de gestiune i utiliznd anumite segmente ale analizei instituionale, aceast definiie a managementului public pare a fi satisfctoare. Ea pune totui numeroase probleme. Unele dintre acestea i sunt proprii pentru c, orice s-ar spune, ea se bazeaz pe un principiu de transpunere a metodelor ntreprinderilor n administraia public. Dar, i mai n general, limitele sale sunt acelea ale pro-blematicii organizaionale n care aceast ncercare de definire se nscrie. Analiza administraiei publice din perspectiva organizaional s-a edificat n mod progresiv, paralel i uneori n concuren cu tradiionala analiz instituional care s-a meninut. Experienele de inserie a managementului n administraia public n ultimii 15-20 de ani i dezbaterile de idei pe care aceste experiene le-au provocat, ca i primele evaluri, dovedind un accentuat recul, permit s se contureze un diagnostic i anume c, n ciuda aporturilor demne de apreciat, ne apare foarte clar faptul c nici independent de demersul instituional, nici conjugat cu acesta, perspectiva organizaional nu epuizeaz realitatea administrativ. Repunnd n discuie anumite ipoteze ale celor dou demersuri dominante, se poate descifra o a treia problematic, analiza politicilor publice. Contieni de limitele unei problematici a organizrii stricto senso, unii cercettori au propus i experimentat reformulri mai ample, dar care nu ne pot permite s trecem dincolo de ceea ce configureaz ipotezele fundamentale ale demersului. nelegerea administraiilor publice ca organizaii a schimbat profund reprezentrile existente i a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice. G.Timsit rezuma contribuiile analizei organizaionale n trei puncte67. n raport cu imaginea unei administraii instrumentale, total supus puterii politice, organizaiile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit autonomie. Separarea ntre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul care o nconjoar constituie chiar un element fundamental al configuraiei i echilibrului su. Caracterul unitar i piramidal al administraiei, n fine, explodeaz pentru a lsa s apar o multitudine de organizaii, ele nsele difereniate n subansambluri, ghidate de logici i mobiluri diverse. Astfel, se rspndete imaginea unei administraii mprit ntre raiuni contrarii68. Managementul public astfel definit se ofer s furnizeze instrumentele adaptate acestei viziuni mai realiste asupra administraiei. Dar i aceast perspectiv are limitele sale, determinate n special de caracterul reducionist al definiiei managementului public n termeni funcionali. Att analiza ct i experiena arat c transpunerea funcie pentru
67

68

Ti*sit G., *a science administrati e d+hier / demain et apr2s demain, Ee&ue #ran<aise !u !roit public et !e la sicence politiCue, ;ctobre, 1952, p.972>977 Ti*sit G., Op.cit., p.951

- 58

funcie a logicii ntreprinderii private la administraiile publice este posibil (cu unele adaptri) doar la administraiile publice productive de tipul Potei69, dar i pierde sensul n cazul Educaiei sau Sntii i dispare cu totul n cazul administraiilor care realizeaz misiunile de autoritate ale Statului. Crozier i Friedberg au formulat depirea limitelor punctului de vedere operat de sociologia organizaional prin trecererea la sintagma organizarea sistemului. Noi putem deci defini un sistem de aciune concret ca un ansamblu uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri70. Aceast problematic a sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organizrilor formale ale problematicii organizaionale: se poate susine c organizaiile se plaseaz la captul unui continuum de sisteme de aciuni concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat deschis n modul de reglare, poate varia de la reglarea incontient a sistemului de aciune care produce, de exemplu, moda vestimentar, la reglarea contient a unei organizaii perfect raionaliste71. n ceea ce privete administraia public, depirea limitelor problematicii organizaionale i lrgirea demersului vor permite s fie explicate mecanismele de difereniere i de autonomie relativ, prin fracionarea acestor organizaii ntre multiplele sisteme de aciune, care se constituie n raportul lor cu mediu. O alt ncercare de depire a limitelor punctului de vedere operat de revoluia organizaional aparine lui Laufer i Burlaud, care propun definirea managementului public n termenii relaiilor dintre organizaie i mediul su ambiental72. Din punctul lor de vedere, se poate vorbi de management public cnd aceast relaie face obiectul unei cercetri de legitimitate efectuat de organizaie. Pentru administraia public, managementul public apare astfel ca un limbaj nou, permindu-i nlocuirea unei legitimiti, aprut altdat din noiunea de autoritate public, apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazat pe eficacitatea metodelor sale. Aceast rapid trecere n revist permite s sesizm faptul c att n analiza instituional, ct i analiza orgnizaional, nu reuesc s rspund complet la marile ntrebri ce se pun n legtur cu fenomenul administraiei. tiina administraiei tradiional a contribuit la meninerea sau la ntrirea caracterului sacru al statului, sociologia organizaiilor i mai ales
69

70 71 72

Nioche .P., -)rer l+ambiguit), Ee&ue #ran<aise !e gestion, No. 21, =ai> /uinH/uillet>*ot 1979I * se &e!ea (i Anastasso+oulos 1i Nioche .P., Entreprises publi(ues: e1p)riences compar)es, 7N 3 , 1952 Cro(ier M. 1i /riedberg 6., *+acteur et le syst2me, $euil, 1977, p.246 .bi!e) #au'er ". 1i !urlaud A., =anagement public: gestion et l)gitimit), 4allo8, 1950

- 59

managementul public valorizeaz temele: eficacitate, raionalitate, consens etc., n detrimentul altor valori sau reflecii. Toate aceste limite explic apariia noii problematici a politicilor publice, care face eforturi s ia n considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau. Demersurile clasice apar ca insuficiente n lmurirea i nelegerea complet a numeroaselor probleme puse de necesitatea interveniei crescnde a statului n toate aspectele vieii economice i sociale. Probleme cum ar fi: aplicarea legii n cazul ajutoarelor statului n industrie, lupta mpotriva polurii, relev simultan analize instituionale i oganizaionale, dar cu utilizarea raionamentelor tiinei politice. Separarea sferelor politic i administrativ n planul cercetrii tiinifice apare ca fiind din ce n ce mai nerealist. Astfel c aspiraia de a nelege n ntreaga sa complexitate, dar i n unitate, aciunea colectiv, se traduce prin constituirea progresiv a problematicii politicilor publice73. Apreciind c analiza politicilor publice se constituie dintr-o problematic a aciunii n continu micare, putem observa c n acest tip de analiz administraia i mediul su politic i social sunt privite cu scopul de a nelege aciunea autoritilor politico-administrative naionale sau locale. Acest tip de demers poate fi caracterizat prin cteva caracteristici generale i anume: 1. Dup cum rezult i din denumirea sa, analiza politicilor publice consider politicile ca uniti ale analizei. ncercnd o definiie s-ar putea spune c o politic public este o secven de aciuni comportnd producerea unui rspuns mai mult sau mai puin instituionalizat, dat unei situaii problematice74. 2. Cea de-a doua caracteristic a acestui demers este aceea de a face s dispar barierele ntre sistemul politic, sistemul administrativ i societatea civil, procednd la o secionare transversal de-a lungul celor trei componente. 3. Analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar care nu trebuie confundat cu o simpl cronologie a faptelor. 4. Analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunnd deci o conceptualizare a procesului n cauz i definirea unei metodologii permind s fie generate i testate ipotezele.

* * * Concluzionnd, putem observa c n miezul fiecrui tip de analiz a administraiei publice putem distinge contribuiile normative sau utilitare ale abordrilor pozitive, explicative sau neutre.
73

74

Nioche .P., %e l+) aluation / l+analise des politi(ues publi(ues, Ee&ue #ran<aise !e science politiCue, &ol +2, No 1, 71&rier, 1952, p.+2>61 Nioche .P., Science administrati e, management public et analyse des politi(ues publi(ues , An Ee&ue #ran<aise !Da!)inistration publiCue, No.24, ;ctobre>41ce)bre 1952, p.6+,>649

- 60

tiina administraiei este astfel prezentat ca un vast panteon, n care toate tipurile de analiz a administraiei publice prezente i viitoare i afl ntotdeauna locul. n acelai timp, aceast tiineste tratat de anumii politologi ca o modest provincie a tiinei politice. Specialitii n gesiune au adoptat o strategie mai simpl, i anume au pus cuvntul management n faa oricrui lucru. S-ar putea deci vorbi de managementul dreptului (sau juridic), ca i de managementul politicilor. Aceste dispute sunt ns lipsite de interes. Contribuia unei tiine nu se judec dup eficacitatea aprrii teritoriului su, ci dup bogia i pertinena interpretrilor pe care ea le permite. Nu credem c noile tipuri de abordare i analiz a administraiilor publice trebuie s se substituie celor vechi. Fiecare este necesar i se mbogete din dezvoltarea celorlalte. O permanent rennoire i reechilibrare sunt de dorit. Analiza din perspectiva instituional trebuie s-i rennoiasc metodele i s recunoasc rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un cadru de analiz critic a dreptului administrativ, ceea ce n ara noastr lipsete. Problematicile organizaional i managerial trebuie aprofundate i mbogite cu comparaii internaionale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiz (organizaional-managerial) s-i gseasc un loc mai important n sfera administraiei publice i, cu precdere, n ceea ce privete formarea administratorilor. Analiza politicilor publice trebuie s-i gseasc locul, nainte de toate, printr-un puternic efort de cercetare a acestei metode de analiz n plin construcie.

4. PROBLEMA INTERDISCIPLINARIT II N CERCETAREA ADMINISTRA IEI PUBLICE

De cele mai multe ori tiina administraiei s-a confruntat cu un lan de teorii eterogene care aveau drept obiect administraia public sau privat. Fr a ignora aceste teorii, va trebui s analizm fenomenul administrativ cu ajutorul acestora, precum i al ideologiilor i mijloacelor de reconstituire a unei adevrate tiine a administraiei, care s se desprind att de empiric, ct i de o viziune ideologic a realitii administrative. ncercm deci, s descifrm originile sale, interdisciplinaritatea n elaborarea sa, precum i cile de constituire i de afirmare a autonomiei sale.

- 61

4.1. Originile cercetrii administraiei publice Analiznd diversele teze privind tiina administraiei, apare o contradicie ntre a pretinde autonomia acesteia i, n acelai timp, a afirma c interdisciplinaritatea constituie o condiie sine qua non n cercetarea administraiei. Pe bun dreptate, Grard Timsit75 se ntreba: Nu exist, oare, ntradevr, contradicie ntre acest fel de suveranitate epistemologic76 declarat pentru tiina administrativ i voina de a evita transformarea cercettorilor n birocrai nchii ntr-o specializare parcelat.77 Autonomia unei tiine - i, n consecin, aceea a tiinei administraiei - implic spcificitatea obiectului su i a metodelor sale. Paradoxul nu este dect aparent i acest adevr l vom descifra explicnd ce este interdisciplinaritatea. n primul rnd, trebuie observat c interdisciplinaritatea se opune monodisciplinaritii n ceea ce privete recurgerea la mai multe discipline tiinifice pentru a cunoate acelai obiect. n acelai timp, ea se distinge pe de o parte, de pluridisciplinaritate - n acest caz se numete multidisciplinaritate - prin faptul c (n timp ce caracterul multidisciplinar este asigurat de simplul fapt al varietii eforturilor disciplinare 78, cercetarea este interdisciplinar n msura n care ea mprumut de la mai multe discipline instrumente i tehnici i cu att mai mult atunci cnd ea folosete scheme conceptuale i analize care se regsesc n mai multe domenii ale tiinei cu scopul de a le face s convearg dup ce le-a comparat i judecat 79. Interdisciplinaritatea presupune deci existena tiinelor autonome dispunnd deja de propriile lor metode i de propriile lor concepte i ea constituie o depire, o integrare a acestor tiine pentru explorarea regiunilor de grani. Autonomia tiinei administraiei, a metodelor sale i a conceptelor sale este deci condiionat de interdisciplinaritate. Pentru a afla n ce msur exist aceast interdisciplinaritate am utilizat bilanul unor cercetri administrative din unele ri europene, constnd din rspunsuri date la un chestionar formulat de G.Timsit i inserat n a sa Teorie a administraiei, precum i urmare a unor contacte tiinifice (stagii de documentare, discuii la diverse manifestri tiinifice din ar i din strintate). A se vedea pct.I/5 anexe la cercetarea G.Timsit. O prim constatare este aceea a unei puternice preocupri (vastitate i varietate) simultan cu o oarecare insatisfacie. Este evident c exist o dezvoltare fr precedent a cercetrii administrative n rile europene de peste un deceniu ncoace, i anume: crearea de cate-dre de tiine administrative n universiti, nmulirea Centrelor de cercetare administrativ cu vocaie general
75 76

77 78

79

G%rard Ti*sit, Teoria administra$iei, cono)ia, Paris, 1956 G.#angrod, *a science administrati e et sa place parmi les sciences oisines , An 9rait1 !e science a!)inistrati&e, !.=outon, 1966, p.155 ean Duvignaud, "ntroduction / la Sociologie, NE7, col. .!1es, 1966, p.116 Pierre de !ie, .ntro!uction au nu)1ro sp1cial !e la Re ue "nternationale des Sciences sociales sur la Recherche orient)e multidisciplinaire, &ol.OO Q1965R, nr.22, p.229 Pierre de !ie, *a Recherche orient)e, An 9en!ances principales !e la Eecherche !ans les $ciences sociales et hu)aines, Pre)iJre partie, $ciences sociales, =outonH6N $";, 1971, p.721

- 62

sau specializat, rolul institutelor de administraie public sau de tiine administrative, fie ele institute de formare sau de perfecionare n acest domeniu, toate acestea sunt eseniale n dezvoltarea cercetrii administrative. i aceast dinamic nu s-a manifestat numai n sectorul Facultilor de drept care aveau un statut privilegiat n acest domeniu. Sociologii n Frana, specialitii n tiina politic n Marea Britanie, economitii, istoricii i psihologii n egal msur au abordat i nceput explorarea fenomenului administrativ. La aceasta trebuie adugat i cercetarea efectuat n interiorul administraiei de ctre practicieni. De remarcat i numrul i fora de influenare a revistelor de administraie public sau de tiina adminsitraiei care constituie tribuna de popularizare a cercetrii administrative. Aa cum spuneam, se resimte i o anumit insatisfacie descifrat n bilanurile naionale, precum i n anumite rspunsuri date la chestionarul de care aminteam. Apreciam ante-rior i varietatea cercetrilor fenomenului administrativ, dar aceti termeni de vastitate i varietate pot cuprinde i sensul de dispersie sau de lips de coordonate. i chiar aceste ultime expresii au fost utilizate de Guy Braibant n legtur cu Frana80, sau a lui Yves Chapel referitor la Belgia81. Fr ndoial, nu este vorba de a militariza cercetarea care trebuie s rmn foarte liber, nici de a evita dubla angajare, cci concurena poate fi de un mare interes. Dar - remarc Guy Braibant - eti uimit de compartimentarea (stricta specializare) a lucrrilor i cercetrilor fcute n domeniul administraiei. Consecina const n raritatea cercetrilor interdisciplinare n aceast materie. Se pare, n plus, c dincolo chiar de aceast constatare, exist sentimentul mai difuz c tiina administraiei nu a ajuns nc n Europa la expresia sa definitiv. Astfel, Yves Chapel, n iunie 1973, fcea aprecieri asupra absenei fundamentale a unei tiine administrative belgiene82, iar Lucien Sfez pleda pentru construirea unei alte tiine administrative83 pentru Frana. Explicaia existenei acestei contradicii ntre sporirea cercetrii administrative i insatisfacia i incertitudinea fa de tiina administraiei s-ar putea gsi att n maniera n care este conceput actualmente tiina administraiei n diferite ri europene, ct i n faptul c tiina administraiei este nc, ntr-o oarecare msur, marcat de nceputurile sale. n procesul de maturizare al unei tiine, asistm mai nti la juxtapunerea i apoi la integrarea disciplinelor iar cercetarea administrativ reflect starea acestui proces. n prezent cercetarea n acest domeniu este caracterizat prin juxtapunerea disciplinelor pe care le-a motenit tiina administraiei i este doar n stadiul pluridisciplinaritii iar integrarea disciplinelor, deci interdisciplinaritatea, va deveni posibil i se va generaliza pe msur ce tiina administraiei va ajunge la maturizare. 4.2. Juxtapunerea disciplinelor i pluridisciplinaritatea
80

81 82 83

Gu& !raibant, ?ilan de la Recherche administrati e , .nstitut #ran<ais !es $ciences a!)inistrati&es, 2es problJ)es actuels !e la recherche a!)inistrati&e, p.16>17 7ves Cha+el, &e8i ane:a la acest capitol 7ves Cha+el, ane:a la acest capitol #ucien S'e(, Une autre science administrati e , An =1langes en lDhonneur !u Pr1si!ent $tassinopoulos, 2.3.4./., 1974

- 63

Juxtapunerea disciplinelor este o etap necesar n creterea unei tiine. nc din 1958, Andr Molitor, ntr-un raport privind tiinele sociale n nvmntul superior, elaborat sub egida UNESCO, arta c n sistemul solar al tiinelor administrative este important s se determine care tiin ocup centrul sistemului solar. Pentru noi este i mai important s se constate c n cazul cercetrilor asupra administraiei este vorba de un sistem solar, adic de un sistem pluriplanetar ntruct pluridisciplinaritatea constituie o caracteristic esenial a cercetrii administrative. S ncercm s descifrm factorii acesteia, fr s-i ascundem limitele. Factorii pluridisciplinaritii trebuie analizai din dou puncte de vedere i anume: pe de o parte, raiunile pentru care n cercetarea administrativ trebuie s recurgem la pluridisciplinaritate, iar, pe de alt parte, motivaia faptului c nc nu s-a apelat masiv la pluridisciplinaritate. n prima categorie figureaz n principal un factor de contiini anume acela c studiul administraiei publice nu se poate reduce la acela al dreptului care trebuie s-i guverneze organizarea i funcionarea. n acest sens, invocm argumentarea lui Charles Debbasch Declinul contenciosului administrativ84, cu referire la Frana. o parte din argumentaia sa se sprijinea pe realitatea dezvoltrii rapide a administraiei economice, mai exact pe constatarea potrivit creia contenciosul administrativ presupune o legalitate prestabilit suficient de stabil, pe cnd raiunea de a fi a administraiei economice este, din contr, transformarea ordinii existente, programul nlocuind regula i, prin urmare, se nate ntrebarea dac mai este util analiza regulilor. n acest moment al analizei noastre, observnd dinamica accelerat a mutaiilor din diferite state, mai ales n a doua jumtate a secolului XX - trebuie s constatm un fenomen de necorelare, de dezadaptare a dreptului care se aplic n cazul relaiilor dintre administraie i agenii si sau cei administrai i trebuie s recunoatem c segmente importante ale dreptului devin inaplicabile deoarece ele sunt rmase n urm n ceea ce privete evoluia moravurilor, a obiceiurilor i relaiilor sociale: astfel, Franois Gazier a putut semnala de exemplu vanitatea edificiului statutar n funciunea public francez85. Juristul - dac el este numai jurist - este, cu sigurant neputincios n a da socoteal asupra fenomenului administrativ 86, iar acest lucru nu trebuie s ne mire. Aa dup cum am mai artat, dreptul administrativ este, indiscutabil, o component esenial a oricrei cercetri asupra administraiei dar, de asemenea i tiina politic pentru c administraia este supus puterii politice i pentru c ea este instrumentul acesteia nsrcinat a realiza scopurile sociale ale comunitii. Avnd n vedere c administraia este un fenomen social care trebuie neles n cadrul mediului su, o alt component a cercetrii asupra administraiei este sociologia. Economia este o component obligatorie deoarece
84 85

86

Charles Debbasch, %)clin du contentieu1 administratif, 4allo8, 1967, "hroniCue, p.9,>100 /ran8ois Ga(ier, =a3est) et anit) de l+)difice statutaire dans la fonction publi(ue fran5aise, *nnuaire international !e la #onction publiCue, 1971>1972, p.1,>25 G.Ti*sit, Th)orie de l+administration, cono)ica, Paris, 1956, p.21

- 64

administraia este n acelai timp factor i miz a sistemului economic. Psihologia, deoarece ea este esenial n nelegerea relaiilor dintre agenii publici i dintre cei administrai i ageni, istoria i demografia, tiina finanelor publice, ergonomia i multe alte discipline tiinifice sunt indispensabile n analiza profund i competent a fenomenului administrativ. Trebuie s achiesm, deci, la afirmaia lui Pierre de Bie c omul n situaia concret este cel care introduce multidisciplinaritatea 87. Administraia este un fenomen social i uman global, care nu se reduce la un sistem de norme, din aceast cauz studiul administraiei nu poate fi doar un studiu de drept administrativ. Referindu-se la a doua categorie de factori ai pluridisciplinaritii trebuie s observm c un anumit numr de fapte explic nerecurgerea la pluridisciplinaritate. n primul rnd, mprejurarea c diferitele discipline preocupate de cercetarea fenomenului administrativ nu au epuizat nc toate posibilitile lor n descoperirea administraiei. Caracterul recent al utiliz rii i n Europa a unui numr de tiine n cercetarea administrativ (este vorba, n special, despre tiine ale organizrii i gestiunii) - expli c faptul c, pentru moment, nu s-au explorat nc toate cile deschise unei mai bune nelegeri a fenomenului administrativ. Juxtapunerea diferitelor discipline necesare cercetrii administrative trebuie permanent promovat mai ales pentru c i-a fcut apariia un anumit snobism intelectual, care tinde s determine abandonarea sau neglijarea dreptului, n special a dreptului administrativ, singura dintre disciplinele eseniale cercetrii administrative care i-a cucerit deplina autonomie, pn la punctul ca el s poarte numele administraiei i s fac obiectul unui nv mnt perfect individualizat. Este un paradox c dreptul administrativ este ignorat de unii aa-zii cercettori n tiina administraiei, care redescoper cu mult seriozitate i la captul unor lungi studii noiuni elementare ale manualelor de drept administrativ, sau este n mod deliberat ndeprtat din studierea administraiei dreptul administrativ, apreciindu-se cu superficialitate c instrumentele metodologice i conceptele pe care dreptul administrativ le utilizeaz nu sunt de nici o utilitate n materie. Ca o reacie mpotriva unei asemenea situaii i n efortul de a prentmpina diluarea cercetrii administrative, apare necesitatea ca pluridisciplinaritatea s fie meninut i perpetuat: ea este o garanie c fenomenul administrativ va fi surprins din toate unghiurile utile. Limitele pluridisciplinaritii Prima limit ine de formele pluridisciplinaritii. Pluridisciplinaritatea, aa cum se practic astzi n Europa, n cercetarea administrativ, se analizeaz, cel mai adesea, n ceea ce Roger Bastide numete o coexisten egalitar88, n senul c nu exist echipe pluridisciplinare
87 88

Pierre de !ie, Op.cit., p.717 "oger !astide, Approche interdisciplinaire de la maladie mentale , An NtiinBele sociale, =outonH6N $";, 1965, p.446>447

- 65

constituite i organizate n jurul temelor de studiu comune. Ceea ce exist mai degrab - i prin care se realizeaz aceast coexistenegalitar - sunt locurile de ntlnire, adic instituiile n snul crora coexist universitari i administratori, sociologi, juriti i istorici reunii prin interesul lor comun n ceea ce privete administrarea. Seciile naionale ale Institutului Internaional de tiine Administrative sau Institutul Administraie - Universitate creat n Belgia n 1962 i Institutul spaniol de studii administrative n cadrul colii naionale de administraie de la Alcala de Hnars constituie, se pare, cel mai bun exemplu a acestui tip de instituii. Locurile de ntlnire pot fi mai puin instituionalizate: poate fi vorba numai de publicaii al cror obiectiv mrturisit - i realizat n practic - este de a aduna contribuiile colaboratorilor de origini tiinifice diverse n cadrul unei teme administrative comune. Se observ ns fragilitatea acestui tip de pluridisciplinaritate. Explicaiile i analizele fenomenului administrativ se juxtapun sau se succed, fr a se realiza o sintez. n acest model de colaborare a diferitelor discipline n cadrul cercetrii administrative regsim gradul zero al pluridisciplinaritii. Acest tip de juxtapunere se realizeaz de regul n administraie sau n instituiile situate la frontiera Universitii cu Administraia. Cnd cercetarea administrativ se face chiar n interiorul Administraiei, ea atinge, uneori, nivelul unei coexistene stratificate 89, adic al unei situaii n care directorul echipei stabilete raportul final al anchetei la care au colaborat specialiti din alte discipline 90, aadar cercetarea se bizuie pe administraie i ne aflm, n stadiul n care se realizeaz pluridisciplinaritatea, juxtapunerea disciplinelor, iar directorul de echip prezint numai o sintez relevnd relaia de ansamblu a rezultatelor cercetrii. n prezent, cam aici se situeaz limita superioar a pluridisciplinaritii, iar limita inferioar const n faptul c, practic, nu exist monodisciplinariti absolute n cercetarea administrativ. La sfrit de mileniu credem c nu mai exist sau mai exact nu ar trebui s existe cercettori ai tiinei administraiei de formaie juridic, care s cread c pot studia fenomenele administrative fr referire la teoriile organizrii sau - cel puin - fr cunoaterea cercetrilor paralele duse de sociologii administraiei, cum nu ar trebui s existe sociologi sau politologi care s nu fie contieni de utilitatea unei abordri juridice prealabile n materie. Unele lucrri, nc din anii 70, cum ar fi acelea ale lui Peter Self 91, sau ale lui R.J. Baker92, sunt o mrturie elocvent a capacitii specialitilor englezi n tiina administraiei de a se referi la conceptele i la teoriile elaborate n afara cadrului strict juridic. Spre deosebire de acetia, n alte lucrri, n special ale unor juriti francezi sau belgieni se neglijeaz aspectele non-juridice ale tiinei administraiei. Aadar, fa de explicaiile anterioare putem observa limi-tele pluridisciplinaritii, n sensul c ea se situeaz, n general, la nivelul unei coexistene egalitare; uneori ea se ridic pn la o coexisten stratificat, iar
89 90 91 92

"oger !astide, Op.cit., p.+75>+50 Pierre de !ie, Op.cit., p.7+9 Peter Sel', Administrati e Theories and Politics, 3eorge *llen K 6rnwin, 1972 ". .S.!a4er, Administrati e Theories and Public Administration , Hutschinson K "o., 2on!res, 1972

- 66

practic ea nu coboar niciodat sub o monodisciplinaritate luminat, cum o numete G.Timsit n a sa Teorie a Administraiei. O alt limit a pluridisciplinaritii ine de domeniile pluridisciplinaritii, deoarece cercetarea administrativ nu permite pluridisciplinaritatea - aa cum am ncercat s o definim - dect n domeniile cunoaterii empirice ale administraiei, cum ar fi n studiul administraiilor centrale, locale, ale funciunii publice, unde specialiti n diferite discipline au fost adui s lucreze mpreun, n paralel, schimbnd informaii i chiar concepte de analiz. Avnd n vedere, ns, c fenomenele sociale pot face obiectul unei duble lecturi, astfel cum remarca Jean Duvignaud - o lectur experimental sau empiric, care furnizeaz datele unei construcii empirice; o lectur teoretic ce propune un decupaj al realului dup anumite concepte operatorii - trebuie s constatm c domeniul pluridisciplinaritii se limiteaz, de regul, la aceast prim lectur empiric, i c rareori sunt abordate n mod real pluridisciplinar problemele cercetrii fundamentale a fenomenului administrativ: definiie, metode, finalitate i mai ales construirea unei teorii a administraiei sau a sistemelor de administraie public, care s fi fost ntreprins n comun de juriti, sociologi .a. Poate c excepie face Tratatul de tiina administraiei, publicat de Georges Langrod, care propune dou teorii: ale aciunii administrative, care se intituleaz ele nsele teoria sociologic i teoria cibernetic a administraiei93, ceea ce reliefeaz totui ca racterul monodisciplinar al cercetrii. Dac exceptm teoria juridic, acestea sunt n prezent, pe continent (Frana, Belgia, Italia) cele dou teorii de ansamblu ale administraiei. n special teoria sociologic asupra administraiei furnizeaz singurele cadre de referine n care cercettorii tiinei administraiei, preocupai de a depi lectura empiric a faptului administrativ - nscriu, la ora actual, rezultatele analizelor lor. n majoritatea studiilor asupra fenomenelor administrative (probleme de structuri sau de personal), n final, se fac referiri la conceptele i caracterele definite de Michel Crozier, pentru administraia francez - centralizare, impersonalitate, stratificare, cerc vicios birocratic etc. Se poate observa c n prezent aproape orice efort teoretic al unor cercettori de diferite specializri, fr o analiz critic, se limiteaz la formularea concluziilor (de regul mai mult empirice) n cadrele teoretice pe care le ofer sociologia administraiei. Dup cum pe bun dreptate subliniaz G.Timsit, supunerea oarb fade anumite teme de analiz sociologic, transferul cvasi-integral n cercetarea administrativ i ridicarea la rang de mituri explicative a anumitor concepte elaborate de sociologi limiteaz pluridisciplinaritatea n domeniul cercetrii teoretice. n aceast materie, ceea ce unii numeau pluridisciplinaritate, se reduce, n fapt, la o simpl cleptomanie academic94.

93

94

* se &e!ea (i Ioan Alexandru 1i Gabriela Steco(a , "ntroducere #n teoria administra$iei publice. @ote de curs, &ol.., $N$P*, !.$%l&i, 'ucure(ti, 1997 ).!ec4er, =odern Sociological Theories in !ontinuity and !hange, N.Y., citat !e Georges #angrod An Trait) de science administrati e, p.111

- 67

n linii mari, cam acesta este rezultatul juxtapunerii disciplinelor n cercetarea administrativ. Progrese pe plan teoretic, nu pot fi realizate dect prin integrarea disciplinelor.

4.3. Integrarea disciplinelor n acelai mod n care exist n administraie o dichotomie, descifrat de Roland Drago, ntre administraia de misiune destinat s conceap i administraia de gestiune, nsrcinat s-i asume sarcinile relativ inferioare ale execuiei, n acelai mod risc s se creeze, n cercetarea administrativ, dac se accentueaz tendinele pe care am ncercat s le semnalm, o segregaie a disciplinelor ntre acelea care teoretizeaz i acelea care analizeaz, ntre acelea care concep i acelea care descriu. Dac nu vom preveni, se va crea n cercetarea administrativ o situaie cvasi-colonial (cum o numete G.Timsit), pe care nu o vom putea depi sau aboli dect prin integrarea disciplinelor, fr a face din aceasta un scop n sine. Este necesar, deci, s nelegem care sunt impedimentele care stau n calea cercetrii integrale a fenomenului administrativ i de ce este necesar interdisciplinaritatea, care sunt obiectivele sale. Impedimentele sunt de dou feluri: epistemologice i instituionale. Impedimentele epistemologice sunt acelea crora, n mod obinuit, nu li se acord importan, dar sunt de natur s explice incomprehensiunea fundamental existent ntre diferitele tiine administrative i dificultile integrrii lor n cercetarea administrativ. Fr s ne oprim la a constata aceast realitate, trebuie s o explicm pe ct posibil mai profund. Trebuie s observm, mai nti, c se pune n discuie nsi natura raporturilor dintre tiinele umane comparate. Jean Piaget a obsevat corect: Pentru a nelege situaia tiinelor sociale umane, este indispensabil s ncepem prin examinarea situaiei din tiinele naturii, cci diferenele care separ aceste dou situaii din punct de vedere interdisciplinar sunt instructive i nu par s se datoreze n mod exclusiv avansului de cteva secole pe care-l au disciplinele naturaliste n raport cu tiinele omului95. n tiinele exacte exist o ordine ierarhic, linear, nu att n ceea ce privete importana lor, ci n ceea ce privete filiaia noiunilor ca i generalitatea i complexitatea lor descresctoare sau cresctoare 96 - astfel, dup Piaget, de la matematici la mecanic, apoi la fizic i de aici la chimie, la biologie i la psihologia fiziologic. O asemenea ordine, cnd ea exist, oblig specialitii fiecrei discipline s se refere la disciplina imediat anterioar. Nu numai s o cunoasc, dar s o i neleag i s-i utilizeze noiunile, conceptele, principiile, pentru c ea este - n sensul strict - fundamental pentru propria sa
95

96

ean Piaget, Probl2mes g)n)rau1 de la recherche interdisciplinaire et m)canismes communs, An 9en!ences principales !e la recherche !ans les sciences sociales et hu)aines, Partie ., p.,60 ean Piaget, Op.cit., p.,60

- 68

disciplin. Se pare c nimic asemntor nu poate fi descoperit n tiinele umane. Exist o asemenea ordine linear n cercetarea fenomenului administrativ? Care este disciplina fundamental? Dreptul administrativ, economia, sociologia, politologia pot pretinde prioritatea, anterioritatea? Nu exist argumente tiinifice pentru a trage o concluzie cert, astfel c n aceste condiii este explicabil de ce impedimente se poate lovi integrarea tiinelor administraiei. Nici unul dintre specialitii unei tiine a administraiei nu se simte obligat s vorbeasc limbajul celorlalte pentru c acesta nu i apare niciodat necesar. Se creeaz, astfel, o barier epistemologic, cel mai adesea de netrecut. Or, dac este sigur c fiecare vocabular specializat este un instrument de analiz adaptat din punctul de vedere al fiecrei discipline97, trebuie, de asemenea, s fim contieni de caracterul fundamental al comunicrii interdisciplinare, de ceea ce Jean Rmy numete transcodaj: Este important ca fiecare dintre membrii unei chipe s cunoasc suficient vocabularul i optica celorlali pentru a face transcodajul, adic s fie capabil s transpun n termenii disciplinei sale consecinele afirmaiilor altora98. Aceasta este o condiie esenial care nu poate fi realizat dect n msura n care ar fi constituite echipele de cercetare - i numai acestea ar putea ncerca s elucideze dificultile de vocabular existente ntre membrii echipei. Impedimenele instituionale in mai nti de ceea ce Mackenzie numete organizarea universitar99 i pe care Jean Piaget o clarific denunnd tragica repartiie a nvmntului n facultile universitare din ce n ce mai separate sau chiar n seciile interioare ale acestor faculti totui etane100. n opinia lui G.Timsit, aici poate fi gsit una din cauzele principale ale dificultii de integrare ale tiinelor administrative. Analiznd situaia nv mntului universitar din Frana (asemntoare cu cea din Romnia), G.Timsit apreciaz c: anumite interpretri abuzive ale legii de orientare universitar n Frana au contribuit s separe economitii de juriti n timp ce ei erau, poate, specia litii care ar fi trebuit s colaboreze ntr-o cercetare asupra administraiei"101. Un alt impediment instituional de care suntem mai puin contieni, dar la fel de important, este propriu cercetrii administrative desfurate chiar n interiorul administraiei i deriv din existena compartimentrilor de structuri sau a fenomenelor care limiteaz contactele sau mpiedic cercetarea ntre funcionarii venii din orizonturi tiinifice diferite. Se impune deci crearea unor structuri care s instituionalizeze aceste contacte ntre diferii specialiti n interiorul administraiei sub forma unor structuri orizontale care se pot numi administraii de misiune sau administraii prospective. n acelai timp, ar trebui s ne ntrebm i asupra mijloacelor de a nvinge corporatismele i alte manifestri de feudalism administrativ care constituie tot attea piedici n calea cercetrii colective.
97 98

Pierre de !ie, loc.cit., p.741 ean "%*&, *a recherche orient)e et l+action pastorale et religieuse . 4ocu)ent 6N $";, $N", citat !e Pierre !e 'ie 99 5. .5. Mac4en(ie , *a science politi(ue, An 9en!ances principales !e la recherche, p.206 100 ean Piaget, loc.cit., p.,6+ 101 G.Ti*sit, Op.cit., p.27>29

- 69

n cadrul nvmntului universitar, ar fi important ca dincolo de structurile tradiionale, s se creeze i structuri orizontale, grupnd materii de nvmnt de obicei separate. Interdisciplinaritatea, ns, nu se va nate i nu se va dezvolta n cercetarea administrativ dect dac se va crea ceea ce Jean Rivero numete o pluridisciplinaritate ierarhizat. Ar trebui deci ca, n aceste structuri orizontale, s fie adunate, pe de o parte, disciplinele dominante - dreptul administrativ, sociologia administrativ, istoria instituiilor etc. dup caz - i, pe de alt parte, disciplinele auxiliare al cror nvmnt ar fi asigurat n funcie de finalitatea pentru care ele i dau concursul i nu n funcie de titlul lor n ierarhie 102. Ar fi vorba, deci, de a reconstitui pentru tiinele administrative aceast ordine linear i ierarhic care exist ntre tiinele exacte i naturale: acesta ar fi singurul mijloc de a restabili comunicarea ntre disciplinele separate. n mod evident, ar fi vorba despre o ierarhie unic: altfel spus, fiecare dintre tiinele administraiei ar putea, conform finalitii urmrite, s devin disciplin dominant. Interdisciplinaritatea Ne propunem la nceput s nelegem de ce este necesar interdisciplinaritatea i care sunt obiectivele sale. Interdisciplinaritatea n cercetarea administrativ are dou obiective: n primul rnd, explorarea zonelor de frontier, a acelor zone n care o tiin, singur, este neputincioas s fac lumin iar, n al doilea rnd, trebuie s permit s se dezghee ceea ce Jean Piaget numete o hibernare 103 a cunoaterii n materie de administraie. Zonele de frontier unde cercetarea administrativ poate, cel mai bine, s beneficieze de interdisciplinaritate, sunt numeroase. Prin tradiie, ele fac obiectul cercetrilor monodisciplinare autonome, dar zonele de frontier rmn n mare msur neexplorate. Spre exemplu, domeniul funciunii publice: statutul su juridic este binecunoscut, dar mai puin bine statutul su social i de loc economia sa. De asemenea, este practic de neimaginat s se dezvolte cercetri strict monodisciplinare n domeniile planificrii, urbanismului i mediului, deoarece nu ar satisface analize exclusiv juridice sau economice sau numai sociologice. De altfel, mai ales orice sector al administraiei economice necesit abordarea ntr-un mod interdisciplinar. Interdisciplinaritatea realiznd hibridarea tiinei are un rol determinant n cercetarea administrativ. Acest termen nu trebuie neles n sensul biologiei clasice care ar semna, sub acest nume, cu speciile infecunde sau impure ci, mai degrab, aceast expresie trebuie neleas ca desemnnd apariia speciilor mai echilibrate i mai bine adaptate dect genotipurile pure. Este acelai gen de fenomen pe care trebuie s-l produc cercetarea interdisciplinar: ea trebuie s antreneze, ntr-adevr, multiplicarea noilor ramuri ale tiinei nscute din conjugarea disciplinelor nvecinate, dar asumndu-i, de fapt, scopuri noi, care se rsfrng asupra tiinelor-mam,
102 103

ean "ivero, Pluridisciplinarit) et formation du 3uriste, 4allo8, 1969 ean Piaget, loc.cit., p.624

- 70

mbogindu-le104. Dac aceast definiie este exact, trebuie s ne ntrebm dac tiina care se nate din integrarea - i nu numai din juxtapunerea - tiinelor administrative nu este ea, ntr-adevr, tiina administraiei propriu-zis. Ea ar fi aceea care, plecnd de la tiinele privilegiate ale administraiei (dreptul, economia, sociologia, istoria etc.) s-ar constitui progresiv i ar contribui la mbogirea i reorientarea, ntr-o anumit msur, a studiilor i cercetrilor efectuate n aceste diferite discipline. Acest lucru ar fi posibil prin cercetarea sistematic a ceea ce s-ar putea numi izomorfismele existente ntre diferitele tiine ale administraiei. De la o tiinla alta se regsesc, ntr-adevr, instrumente i concepte asemntoare sau transpozabile i, n orice caz, toate aplicabile administraiei. Ele ar trebui s fac obiectul unui recensmnt sistematic. Ele ar trebui s fie fun-damentul tiinei administraiei i s constituie embrionul unui vocabular specializat, care ar fi propriu tiinei administraiei nsei. Cercetarea izomorfismelor ntre tiinele administraiei pentru a constitui tiina administraiei nu ar ajunge la o ngustare a cmpului de cercetare ci, din contr, la descoperirea unor ci de explorare: este interesant de notat n aceast privin, de exemplu, urmnd ideea lui Georges Langrod 105 c, nsei cuvintele engleze - Organization, Administration - desemneaz, n acelai timp, administraia public i problemele ntreprinderilor private. Am notat n capitolul introductiv caracterul extrem de fecund al lucrrilor pe care tiina organizaiilor le-a prilejuit cercettorilor i pe care acetia le-au ntreprins n materie administrativ. Conceptele de model, de structur, de sistem, importate n studiul administraiei ncep s dea natere unei literaturi importante, de unde apare progresiv o veritabil tiina administraiei autonom. Trebuie s mergem mai departe i s nu ne mrginim numai la concepte i s ne ntrebm i asupra metodelor tiinei administrative. Astfel, trebuie recunoscute metodele matematice n acest domeniu, fr a le absolutiza, dar ele se impun a fi importate i n cercetarea administraiei. Interdisciplinaritatea este esenial n tiina administraiei, deoarece, doar prin integrarea disciplinelor se produce aceast hibridare a tiinei.

104 105

ean Piaget, loc.cit, p.624 Georges #angrod, Op.cit., p.119

- 71

5. EVOLU IA TIIN EI ADMINISTRA IEI

5.1. tiine administrative sau tiina administraiei. Plural sau singular?


Trecutul tiinei administraiei este marcat de o adevrat ceart, cvasi teologic (cum o numete G.Timsit), asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Se vorbea, atunci, despre lupta pentru o tiin a administraiei106, despre gestaia dificil a tiinei administraiei107, despre trezirea tiinei administraiei108. Se cerea o alt tiin administrativ109. Se punea ntrebarea: tiina administraiei: care administraie i care tiin?"110. Se punea, de asemenea, ntrebarea care era locul tiinei administraiei printre tiinele vecine111, ce raporturi de antagonism sau de armonie ntreineau dreptul administrativ i tiina administraiei112, i dac tiina administraiei era o tiin multi-, pluri sau interdisciplinar113. ntrebri nelinitite, afirmaii pasionate ale tuturor acelora care, refuznd refugiul n plural al tiinelor administrative, pretindeau armonia, singularitatea tiinei administraiei. Georges Vedel114 avertizase c dincolo de adevrata ceart care i opunea pe susintorii singularitii celor ai pluralitii, aceast disput risca s plece de la premise false. Aadar, era de ales ntre singural i plural i, implicit, se punea problema suveranitii epistemologice115 a acestei discipline. Aa dup cum am mai artat, o tiinnu este autonom, iar statutul su tiinific nu este asigurat dect n msura n care ea are un obiect bine definit i folosete metode i concepte proprii. Deci, n primul rnd, ar trebui definit obiectul tiinei
106 107

108

109

110

111

112

113

114 115

Georges #angrod, =eandrele luptei pentru &tiin$a administrati . , An =1langes en lDhonneur !u Pro#esseur =ichel $tassinopoulos, 2.3.4./., 1974, p.4++ (i ur). -esta$ia dificil. a &tiin$ei administrati e , titlul uneia !in p@rBile capitolului re!actat !e Georges #angrod, AnM 9rait1 !e science a!)inistrati&e, =outon, Paris>2a Ha%e, 1966, p.95 Tre,irea &tiin$ei administrati e , titlul unei secBiuni !in )anualul lui Charles Debbasch, NtiinBa a!)inistrati&@, Pr1cis, 4allo8, Paris, 195G76, p.11 #ucien S'e(, O alt. &tiin$. administrati . , =1langes en lDhonneur !u Pro#esseur =ichel $tassinopoulos, citat )ai sus, p.,17 Dani$le #oscha4, Atiin$a administrati .: care administra$ie, care &tiin$.< , An Ee&ue internationale !e sciences a!)inistrati&es, 197,, p.2+9 (i ur). Georges #angrod, Atiin$a administrati . &i locul s.u printre &tiin$ele #n ecinate , An 9rait1 !e science a!)inistrati&e, citat )ai sus, p.92 Georges #angrod, %rept administrati &i &tiin$. administrati . , *ntagonsi) (i ar)oni8are, An 'ulletin !e lD.nstitut international !Da!)insitration publiCue, 1967, nr.,, p.11 (i ur). G%rard Ti*sit, "nterdisciplinaritate #n cercetarea administrati . #n Europa , Ee&ue !D tu!es co)parati&es st>;uest, sept., 197,, &ol.6, nr.+, p.29 (i ur). Georges Vedel, Prefa$. la Tratat de &tiin$. administrati . , citat )ai sus Georges #angrod, Atiin$a administrati . &i locul s.u, citat )ai sus, p.105

- 72

administraiei iar apoi ar trebui stabilit care dintre disciplinele aplicate n studiul acesteia s-ar putea erija n tiin a administraiei sau, dac nu, ar trebui s admitem c toate ar merita aceast denumire i c ar exista, de fapt, tiine administrative i nu doar o tiin a administraiei. Alegerea este dificil, i s-ar putea face pornind de la o serie de dificulti i poate inversnd ordinea factorilor i anume s ne ntrebm mai nti asupra obiectului, i abia apoi asupra abordrilor posibile. Adesea s-a ntmplat contrariul. Cnd demersul era de tip pragmatic, s-a nceput prin recenzarea disciplinelor care aveau drept obiect (chiar dac nu era unicul lor obiect) studiul administraiei, fiind astfel catalogate drept tiine administrative prin sinteza crora se putea da natere unei tiine a administraiei. Astfel, s-a construit tiina administraiei plecnd de la pluralul tiinelor administrative. Trebuie s recunoatem c acest tip de demers este plin de dificulti, fiind mult mai uor s spunem ce tiine au, deja, drept obiect studiul administraiei, dect s analizm raiunile pentru care una dintre ele trebuia s merite, ea singur, numele de tiin a administraiei. Este mai comod s constatm pluralul tiinelor administrative dect s definim singularul tiinei administraiei. n trecut aproape fiecare autor avea lista sa de discipline care cuprindea cel puin parial, administraia drept obiect de studiu i a cror sintez putea da natere tiinei administraiei. Aceste liste, foarte variate, cuprindeau, n general, i cteva discipline comune. Dreptul administrativ figura, pe liste, cel mai adesea pe primul loc. Autoritatea dreptului administrativ asupra funcionrii administraiilor legitimeaz aceast situaie valabil pentru toat Europa continental, de la vest la est116. Dei sa admis, cu cteva rezerve, totui, c nu putem cantona studiul administraiei la acela al dreptului care ar trebui s-i guverneze organizarea i funcionarea, dei dup cum am artat, s-a recunoscut ncepnd cu Charles Debbasch declinul contenciosului administrativ117, adic dispariia progresiv a sanciunii unei legaliti prestabilite i stabile a faptului creterii unei administraii economice fondate pe programe mai degrab dect pe reguli, tebuie s recunoatem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaterea administraiei. Noiunea de stat de drept, esenial civilizaiei noastre economice i administrative, interzicea neglijarea tiinei dreptului administrativ n studiul administraiei, tot aa cum nu se poate ignora dreptul constituional n analiza politic. n aceast list figureaz, de asemenea, ntotdeauna, tiina economic. Administraia nu poate fi neleas n ntreaga sa dimensiune dect dac se ine cont de locul pe care ea l ocup pe pia, de rolul pe care ea l joac n economia de pia i de structurile care rezult de aici i prin care ea i ndeplinete misiunea. Mai mult, este, fr ndoial, posibil i necesar, a se stabili o legtur ntre nivelurile de dezvoltare i sistemele administrative, ceea
116

117

.Staroscia4, !aracterul interdisciplinar al cercet.rilor asupra administra$iei , Ee&ue !D tu!es co)parati&es st>;uest, sept.197,, p.20 Ch.Debbasch, %)clin du contentieu1 administratif, 4allo8, 1967, p.9,>100

- 73

ce ar fi un motiv de a considera c tiina economic constituie una dintre tiinele administrative eseniale. Sociologia, de asemenea, ocupa un loc privilegiat pe aceste liste datorit obiectului su - studiul grupului social, al funcionarilor, al organizaiei n relaiile cu restul societii etc. - i metodelor sale care permit depirea analizelor strict juridice cu care ne obinuisem. Se poate aduga acestei liste, cel mai adesea, Istoria Administraiei, deci nu numai istoria dreptului su, dar i accea a structurilor sale i a activitilor sale. Pe lng aceste patru discipline - drept, economie, sociologie i istoria administraiei - care se regsesc aproape pe toate listele tiinelor administrative, mai figureaz, n funcie de opiunile autorilor, una sau alta dintre disciplinele care putea contribui la mai buna cunoatere a fenomenului administrativ, cum ar fi psihologia n studiul relaiei administraie-cetean, geografia cnd se analizeaz repartizarea spaial a administraiilor i amenajarea teritoriului , finanele publice - pentru o mai bun nelegere a circuitelor i relaiilor de putere n interiorul administraiei, lingvistica, discursul administraiei , i chiar etnologia - pentru a nelege mai bine transformrile instituionale n func-iune ale dezvoltrii culturale . De asemenea, demografia - piramida vrstelor n funciunea public, gestiunea previzional a personalului sau comportamentele demografice n funcie de atitudinile sociale i de mediu, sau ultima venit, psihanaliza, n legtur cu care Pierre Legendre arat ce ar putea ea aduce tiinei administraiei. Este evident c, n spiritul autorilor lor, asemenea liste nu erau, n orice caz, exhaustive. Ele erau, totui, revelatoare n ceea ce privete diversele concepii asupra studiului administraiei, finalitile i limitele lor. Prin aceste liste i prin coninutul lor se pun, totui, dou probleme. Prima problem privete raporturile tiinelor administrative cu tiina politic, i anume dac acestea sunt raporturi de vecintate sau raporturi de rudenie. Marea apropiere a relaiilor dintre legislativ, guvern i administraie, nlnuirea aproape indestructibil a activitilor i personalului lor, conceptele de tehnocraie, de instrumentalitate sau de autonomie a administraiei ar trebui, n mod necesar, s ne fac s ne ntrebm asupra dezmembrrii tiinei politice i asupra tiinei politice ca tiin-sor sau tiin-mam a tiinelor administrative. Pentru muli autori, tiina politic se situa n amonte de aceste limite. Justificarea, n opinia lor, consta n supunerea administraiei puterii politice i, prin urmare, n dependena fundamental a tuturor acestor tiine care fceau obiectul administraiei, de tiina politic. Cea de-a doua problem se referea la raporturile tiinelor administrative cu ceea ce Jerzy Starosciak numea tiina administraiei stricto senso, adic, de fapt, tiina aplicat administraiei - aceea care se ntreab asupra caracterului raional sau optimal al activitii sale, asupra modurilor de stabilire a competenelor unui organism administrativ, organizarea circulaiei informaiei etc. Aadar, o tiin a managementului sau gestiunii. Motenit de la Taylor, de la Fayol i de la scientific management movement, aceast tiineste mai aproape de tehnologie i de inginerie. Viznd la origine ameliorarea

- 74

metodelor de munc n ntreprindere, apoi extinderea lor asupra administraiei, ea trebuia s constituie pentru unii una dintre tiinele administrative importante, ca i dreptul sau economia. De-a lungul acestei multitudini de liste i discipline (fiecare list diferind de celelalte), se pune problema raporturilor dintre diversele tiine administrative. Printre adepii pluralitii, mprirea se face ntre cei care susin existena unei legturi de coordonare orizontal ntre diversele tiine i care consider c tiina administrativ, dac ea exist, nu este dect o tiin de suprapunere, sau mai bine-zis o tiin de sintez, mai exact, nu era vorba dect despre o juxtapunere de tiine administrative, despre o pluridisciplinaritate, i nu despre integrare, nu despre interdisciplinaritate. Se spune tiin de rscruce, ceea ce semnific primul stadiu al devzoltrii unei tiine n gestaie ale crei componente - diferitele discipline constitutive - erau nc n situaia de coexisten egalitar, pentru a relua expresia lui Roger Bastide.118 Acesta era stadiul n care, aparent, se situa tiina administrativ n epoca apariiei Tratatului, n 1966: Observm din ce n ce mai limpede c (oricare ar fi vrsta sau gradul lor de reuit), toate tiinele umane sunt rscruci, sau puncte de vedere diverse asupra aceluiai ansamblu de realiti sociale i umane. i Georges Langrod aduga: tiina administrativ, ca i tiina politic, constituie specimenul tip de rezultat al acestor curente ale gndirii contemporane119. Acest stadiu al refleciei putea fi depit i a fost depit fr nici o dificultate. Pentru a trece la recunoaterea unei coexistene stratificate ntre discipline120, ceea ce semnific un stadiu la care disciplinele sunt subordonate unei discipline considerate fundamental, caracterizat printr-o situaie inegal de suprapunere n care una dintre discipline, mai general, le nglobeaz pe urmtoarele, mai specializate i mai nguste. Coordonare vertical care rspundea ideii c exist, ntre tiine, o ordine ierarhic sau linear, n funcie nu de importana, ci de filiaia noiunilor, ca i de generalitatea i complexitatea lor descresctoare sau crectoare121. Ideea care, n tiinele exacte i naturale explic dependena disciplinelor - un biolog tie bine c el are nevoie de chimie i de fizic, un chimist tie bine c tiina sa se sprijin pe fizic, un fizician tie bine c el nu poate face nimic fr matematici etc. 122, dar care nu se verific pe terenul tiinelor umaniste: de exemplu, n lingvistica structuralist, econometrie, psihologie experimental, logistic etc., nu exist filiaie sau ordine ierarhic123. Fornd, ar fi fost poate, posibil, s descoperim asemenea filiaii ntre tiinele politice i administrative pe de o parte, i tiinele juridice
118

119 120 121

"oger !astide, Abordare interdisciplinar. a maladiei mentale , An $cience sociale, =outon> 6N $";, 1965, p.446>447 Georges #angrod, articolul citat )ai sus, p.110>111 "oger !astide, eo!.loc. ean Piaget, Probleme generale ale cercet.rii interdisciplinare &i mecanisme comune , AnM 9en!ances principales !e la recherche !ans les sciences sociales et hu)aines, 6N $";, 1971, p.,60

122

123

ean Piaget, Psychologie et )pist)mologie. Pour une th)orie de la connaissance, 4enoSl 3authier, 1976, p.1,2 .bi!

- 75

pe de alt parte, dar se observ clar c asemenea filiaii erau nesigure i nesatisfctoare n condiiile n care nimic nu le impune cu necesitate. Ce sens are s-i recunoatem dreptului administrativ sau sociologiei sau economiei sau oricrei alte discipline alese, caracterul de anterioritate, caracterul fundamental pe care matematicile l aveau ntre tiinele exacte atta timp ct nu ne permitea s hotrm asemenea filiaii n ceea ce privete tiinele umaniste. Atunci mai era de ncercat operaiunea de definire a tiinei administrative pe o alt traiectorie, i anume s ncepem prin delimitarea obiectului su, prin determinarea caracterului obiectului denumit administraie, prin abandonarea originilor sale plurale pentru a reui, n final, s degajm condiiile de acces la singularul tiinei administrative. Aadar, definiia tiinei administraiei ncearc s se organizeze plecnd de la determinarea obiectului su specific i n aceast privin este vorba despre o tentativ singular. Aceste tentative au fost esenialmente, de trei feluri. Prima, cea mai puin elaborat n orice caz, consta n adoptarea unei concepii negative a administraiei. Se considera c a defini administraia consta n a o defini n raport cu ceea ce ea nu era. n stilul lapidar n care se definea comunismul, ca i sovietele, prin mai mult electricitate, se definea administraia ca autoritate statal, mai puin autoritatea legislativ i cea judectoreasc. Soluia era facil deoarece autoritatea legislativ i cea judectoreasc erau aproape precis delimitabile. Cu alte cuvinte, tot ce nu era autoritate legislativ sau judectoreasc n cadrul statului constituie administraia. Administraia era deci conceput global ca domeniu rezidual, marginal, al aciunii statului, dincolo de funciunile legislativ i judiciar. Soluia nu era prea sigur, i putem spune nefericit aleas, deoarece nimic nu ne autoriza s gndim c reziduul (marginalul) - ceea ce se numea administraie constituia, n fapt, un obiect omogen i c nu fusese, de la nceput, n acest reziduu, altceva dect administraie Alte tentative - a cror cristalizare evident a constituit-o Tratatul de tiin administrativ - au fost fcute pentru a for-mula un criteriu de integrare coerent, pentru a descoperi sub-stratul necesar al studiului tiinific unitar124. Noiunea de fapt administrativ a jucat acest rol i a constituit locul geometric al oricrei cercetri consacrate administraiei publice (), fcnd posibil sesizarea elementelor-cheie ale fenomenelor studiate, fie ele instituionalizate (amenajri organice, proceduri formale) sau nu (comportamente spontane sau situaii de fapt)125. Aceast noiune nu putea fi, totui, suficient. Trstura esenial a activitii administrative, n aceast concepie, era, ntradevr, rolul pe care-l joac aici previziunea, pregtirea deciziei i, ntr-un cuvnt, pregtirea aciunii. Obiectul tiinei administraiei, ceea ce i ddea unitatea, era deci studiul faptului administrativ, al faptului de a administra, al gestiunii administrative. O asemenea concepie care ncerca s delimiteze obiectul specific
124

125

Georges #angrod, Atiin$a administrati . &i locul s.u printre &tiin$ele #n ecinate , articol citat )ai sus, p.94 o!.loc., p.9,

- 76

i n ntregime autonom al tiinei administrative i permitea, ntr-adevr, de a face din ea o tiin la singular avea, totui, n acelai timp, drept consecin, mprirea tiinei administraiei ntre analiza administraiilor publice i aceea a organizaiilor private deoarece faptul administrativ, n concepia pe care o adoptaser autorii Tratatului, era comun i unora i celorlali. tiina administraiei putea atunci s-i formeze, ca derivaie, o gestiologie utilitar i s desemneze un ansamblu integrat de tehnici i de metode proprii pentru ameliorarea funcionrii serviciului diferitelor stadii ale aciunii. Ultima serie de tentative pentru a delimita sau construi obiectul tiinei administraiei se va situa la jumtatea drumului acelor ncercri care, pe de o parte, fac din tiina administraiei unica tiin a administraiei publice, i acele ncercri care, pe de alt parte, fac din ea o tiin avnd drept obiect de studiu faptul administrativ, adic un fenomen comun att organizaiilor publice ct i private. Soluia se afl la mijloc, sau mai exact : fiecare dintre aceste teze comport i include o parte de adevr , afirm Jacques Chevallier i Danile Loschak126, care dezvolt succesiv tema specificitii administraiei ca aparat de stat i aceea a conexiunii sale cu alte instituii sociale i anume specificitatea pe care administraia i-a ctigat-o din modul su de intervenie social i anume: statul a devenit singura surs legitim de autoritate i de coerciie, avnd monoplul coerciiei pe care J.Chevallier i D.Loschak (dup Weber) l recunoteau administraiei, fcnd din ea o organizaie care nu este asimiliat nici unei alte organizaii sociale. O conexiune exist totui, deoarece dei se apreciaz c administraia nu este asimilabil nici unei alte organizaii sociale, ea este, totui, i o instituie social, ale crei caractere mprumut de la aceasta formele instituite i reproduce modelul de organizare al ordinii sociale n care ea este integrat. Astfel, obiectul tiinei administraiei i-ar fi propriu i ar face din ea o tiin singular, dincolo de disciplinele diverse i eterogene de la care s-a plecat i s-a ncercat construirea tiinei administraiei. Astfel, poate s-ar reui trecerea de la simpla juxtapunere a tiinelor administraiei, de la pluridisciplinaritate, la integrarea lor, la o veritabil interdisciplinaritate. Interdisciplinaritate care, surmontnd obstacolele existente, epistemologice (concepte i metode) i instituionale127, ar permite construirea unei tiine care s fie nu numai o tiinsingular, dar i o tiinmajor. G.Timsit, n Teoria administraiei, aprecia c toate aceast confruntare de idei a constituit o fals dezbatere deoarece chiar n momentul n care se discuta dac exist una sau mai multe tiine administrative, tiina administraiei exista deja, iar acest lucru era dovedit de multitudinea cercetrilor care luau drept tem administraia, ceea ce a determinat ca tiina administraiei s avanseze cu pai mari. Este de observat, de asemenea, c aceast dezbatere asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative semna cu aceea care cu
126 127

a9ues Chevallier 1i Dani$le #oscha4, Atiin$a administrati ., P.6.7., Tue sais>FeU, 1950, p.25 *supra acestor obstacoleM c#. 3.9i)sit, "nterdisciplinaritatea #n cercetarea administrati . , citat )ai sus

- 77

civa ani mai devreme, rvise tiina politic. Apruse ntrebarea: tiin sau tiine politice? Conchiznd c trebuia s se vorbeasc despre tiina politic, se punea ntrebarea mai exact asupra obiectului su: tiin de stat sau tiin a puterii? Paralelism perfect al demersului. Similitudine exact a ntrebrilor. Ct despre asta, specialitii discutau: unii consider politica o tiin a statului, putere organizat n comunitatea naional; majoritatea vd n ea tiina puterii organizate n toate comunitile128. Specialitii discutau i, aparent, discuiile lor se repet, de la epoc la epoc Specialitii discutau despre tiina politic, tiina statului sau tiina puterii, apoi discutau despre tiina administraiei, tiina aparatului de gestiune etatizat sau tiin a organizrii. n cele dou cazuri, concluzia a fost aceeai: puterea i atinge forma sa desvrit n cadrul statului. Dar ea este un fenomen comun tuturor grupurilor umane: monopolul coerciiei legitime recunoscut al statului justific construirea unui aparat de constrngere instituionalizat. Dar administraia nu este dect un element printre acelea ale unui dispozitiv mai general de normalizare a comportamentelor i de inculcare a valorilor dominante129. n ambele cazuri, la ntrebarea: sau se rspunde prin: i. tiina statului i tiina puterii, tiina aparatului de gestiune etatizat i tiina organizrii. Cearta nu are mare importan, ncheie prin a recunoate Maurice Duverger propos de tiina politic130. G.Timsit este de prere c a sosit timpul s recunoatem tiina administraiei. Ea a cunoscut crizele de cretere clasice ale naterii unei noi tiine i a parcurs drumul dificil care duce, de la originile plurale ale unei tiine la tiina la singular. Toate acestea au fost, desigur, necesare. Dar astzi nu ne mai apar dect ca o fals dezbatere. Prefaa lui Georges Vedel la Tratatul de tiin administrativ avertizase: Spiritele nalte se vor epuiza n eforturile de a construi epistemologia unei tiine care se caut. Alii vor stabili, puin cte puin, prin rezultate, primele aliniamente ale noii discipline. Apoi, ntr-o zi - aceea n care se recunoate legitimitatea noii venite - lucrurile sunt simple: munca a adus destule date pentru ca obiectul noii tiine s fie indiscutabil (chiar dac nu este nici perfect nici total definit), pentru ca s apar noi obiective 131. Astzi, deci, trebuie s trecem la definirea noilor obiective pentru tiina administrativ, i la cutarea unui cadru teoretic n care s se nscrie rezultatele sale. 5.2. Modelele de organizare i funcionare a administraiei publice n atenia tiinei administraiei. Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde explicaia fenomenelor care constituie obiectul su. n tiina administraiei, aceast pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care
128 129 130 131

Maurice Duverger,"ntroduction / la politi(ue,"ollection .!1es, N.E.7.,1964, p.1, ac9ues Chevallier 1i Dani$le #oscha4, *a science administrati e, P.6.7., citat )ai sus, p.25 Maurice Duverger, loc.cit., p.1, Georges Vedel, Pr)face au Trait) de Science administrati e , citat supra

- 78

informeaz analiza i contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Dac se accept definirea lui Maurice Duverger a modelelor ca machete destinate s explice fenomenele 132, fr ndoial, prima lor funcie este una teoretic: un model este un obiect abstract formal, asupra cruia se poate reflecta i care l ajut pe cercettor n nelegerea obiectelor concrete, reale, n stabilirea i explicarea faptelor prin descoperirea raporturilor lor133. Re-prezentnd reducerea realitii la elementele sale eseniale, modelele sunt analizate ca o demultiplicare a complexitii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd de la aceste caractere, o imagine care s exprime esena nsi a lucrurilor. Modelele teoretice, mprumut de la liberalism, de la Fayol i Taylor, de la Weber, iar apoi de la cibernetic o interpretare a faptelor, o viziune a realitii care influeneaz orice analiz asupra administraiei. Dar dup unii autori modelele mai au i o funcie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, sisteme de imagini 134, ansamblu de teme capabile s evoce n bloc i chiar numai prin intuiie, naintea oricrei analize reflexive, masa de sentimente135 corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Astfel nelese, acestea sunt miturile pe care le propun diferitele modele administrative, dar aceasta nu nseamn c aceste modele reuesc s reflecte corect realitile administraiei. Cert este c aceste modele se impun, contient sau nu, ntr-o serie ntreag de analize tiinifice. i, chiar mai mult, aceste modele se regsesc, uneori, simultan. Astfel, exist analize care fac apel n ntregime, n studierea administraiei, att la Taylor ct i la Weber, att la liberalii cei mai clasici, ct i la Crozier. n viziunea lui G.Timsit, modelele furnizeaz cadrele intelectuale comode n care se nscriu, cu oarecare ncetineal, analizele administrative. Se poate deci afrima c aceasta este n prezent tiina administraiei, i anume o colecie disparat de imagini ale administraiei pe care o regsim utilizat dup placul autorilor, fie izolat (cnd autorii se inspir n analiza lor dintr-o singur imagine), fie imagini amalgamate n interiorul acelorai analize prin mprumuturi uneori inexplicabile din teoriile i modelele de origini diferite. Din aceste motive, a fost necesar s se clarifice i s se fixeze diferitele imagini ale administraiei, pentru a determina - pe firul analizelor sursele din care ele se inspir, pentru a recunoate i a urma curentele de idei i de gndire i, mai ales, pentru a ti din ce este compus, n prezent, tiina administraiei, aceast infratiin, cum o numete G.Timsit n Thorie de ladministration, lucrare deosebit de important n materie i care, dup Tratatul de tiina administraiei, a constituit un reper important n redactarea prezentei lucrri..

132 133 134 135

Maurice Duverger, Sociologie de la politi(ue, P.6.7., "ollection 9h1)is, 197+, p.29, ean25illia* #a+ierre, *+analyse de syst2mes politi(ues, P.6.7., "ollection $up., 197+, p.10 Georges Sorel, R)fle1ions sur la iolence, !itions =.Ei&iJre, 1972, p.127 .bi!., p.145

- 79

Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor imagini ale administraiei reflectate n modelele clasice, iar apoi vom face o succint prezentare a noilor modele. Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul weberian, modele care au inspirat - i inspir nc n parte - ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra modelului liberal i modelului weberian, interesndu-ne mai puin sau deloc un model autoritar, n condiiile n care ntreaga naiune este angajat n efortul construciei statului de drept. Modelul liberal O prim observaie ar fi aceea c, rareori este prezentat sau studiat sub acest nume. De cele mai multe ori (cu precdere n Frana), i se gsesc o serie ntreag de denumiri, care tind s-i camufleze originile i s-i caute altele. Se propune, de exemplu, abordare juridico-politic pentru a desemna aceast imagine liberal a administraiei, care este predat astzi n Frana. Se vorbete de abordare juridico-politic, deoarece, mprumutnd definiia dat administraiei de ctre administrativiti, aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i materiale, nsrcinate, sub autoritatea guvernanilor, s asigure exectuarea legilor i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o concepe ca pe un corp de organe supus legii i subordonat puterii politice. Ali autori ncadreaz aceast imagine liberal a administraiei pornind de la o abordare instituional, care este denumit curent structural-instituional, insistndu-se astfel asupra importanei acordate descrierii instituiilor administrative ca prelungire a dreptului administrativ, n acelai mod n care n tiina politic descrierea instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului constituional. Se insist mai ales asupra specificitii instituiilor administrative i asupra ireductibilitii lor la orice alt tip de organizaie, administraia avnd drept scop interesul general i drept mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei. Aadar, juridico-politic sau instituional: n ambele cazuri se utilizeaz termenul abordare. Remarcnd acest lucru, G.Timsit se ntreba dac utiliznd acest termen, autorii care l folosesc nu fac dovada c ei confund tiina administraiei cu imaginile pe care unii le dau administraiei. Este adevrat c aceti autori nu i arog creaiunea acestei imagini i admit c tiina administraiei este n prezent fcut din diferite abordri, din diferite imagini asupra administraiei. Dar este foarte important s facem distincia dintre tiini ideologiile pe care ea le utilizeaz (ideologiile precednd tiina), adic dintre modelele la care ea se raliaz i care informeaz - dar uneori deformeaz - analiza. O alt denumire utilizat pentru a desemna acest model liberal este aceea de model iacobin136, ceea ce constituie un progres, deoarece se vorbete de model, aadar se re-cunoate o imagine i se admite n acelai timp c o asemenea imagine nu poate sta la baza construirii unei tiine. Totui, nu se
136

#ucien Ni(ard, Administra$ie &i societate: planificare &i reglare birocratic. , Ee&ue #ran<aise !e science politiCue, &ol.OO..., nr.2, aprilie 197+, p.199 (i ur).

- 80

recunotea nc imaginea liberal a administraiei i se insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu mediul. Faptul c ad-ministraia se construiete ca o comunitate nchis, care recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe care se insista pentru diminuarea puterii sale politice legitime, n sensul negrii dreptului administraiei de a introduce schimbri n corpul social. Acest model, bine primit de marea majoritate a administrativitilor francezi 137, i pentru care s-a adoptat mai trziu - prin mprumut - denumirea de abordare juridic, nu trimite la o teorie elaborat, ci la un anumit numr de trsturi care () preau s caracterizeze n general doctrina francez a secolului al XIX-lea privind sistemul reprezentativ, la fel ca i pe ideologii iacobini138. n mod curios, dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i puterea politic, aceast doctrin i acest curent ignorau cu nonalan problema funciunilor economice ale administraiei. Ca i cum acesta nu ar fi unul dintre principalele puncte n jurul cruia s-a furit gndirea liberal. Ca i cum doctrina administrativ liberal a secolului al XIX-lea i, cu att mai mult astzi, nu ar fi fost axat - n efortul su de protejare a individului - pe elucidarea acestei triple relaii a administraiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politic pe de alta i, n fine, cu administraia nsi. a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie Liberalismul - scrie Georges Burdeau - este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine139. Pentru c liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie s recurg la stat, care este esenialul su furnizor140. Efortul permanent al liberalismului const n cutarea unei demarcaii () ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau indivizilor141, cutare care - n domeniul administraiei - se situeaz mai nti pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu ale crui scrieri constituie o adevrat sum a liberalismului economic aplicat administraiei142 - creioneaz trsturile eseniale ale modelului. Admind de la nceput c este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaie fix ntre stat i indivizi, el caut s determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor n raport cu statul) care funciuni trebuie s fie asigurate prin administraie i la care misiuni ea trebuie s se limiteze. Recurgnd la analiza originii statului, i se recunoate acestuia o dubl funciune esenial, i astfel se introduce n modelul liberal germenul propriei sale negri. nceputurile statului sunt foarte umile, scrie el; funciunile sale primitive se reduc la dou, destul de clar trasate: el este reprezentantul i organul director al tribului vis--vis de strin; el este, n plus, n interior, organul i sanciunea politic a unui anumit
137 138

139 140 141 142

.bi!., p.20, #ucien Ni(ard, Abordarea 7eberian. &i abordarea mar1ist. , AnM #ucien Ni(ard, !runo obert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou. abordare a statului #n Fran$a de ast.,i , .nstitutul !e stu!ii politice !in 3renoble, ". .E.*.9., )artie 1977, p.14 Georges !urdeau, *e lib)ralisme, $euil, "ollection Points, 1979, p.45 .bi!., p.49 Paul #ero&2!eaulieu, *+Btat moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p.46 Pierre #egendre, Cistoire de l+administration de DEFG / nos 3ours, P.6.7., "ollection 9h1)is, 1965, p.75

- 81

drept cutumiar elementar. Aceste dou funciuni i-au rmas i s-au dezvoltat i s-au complicat ntr-un mod special. Apoi, cu timpul, a aprut o alta, mai larg, mai vag i mai nesigur (), aceea de a reprezenta aciunea comun a tribului sau naiunii, prin constrngerea regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social143. Dou serii de funciuni a cror apariie ealonat n timp corespunde evoluiei pe care a cunoscut-o administraia statului liberal. Dou serii de funciuni i o singur categorie de mijloace. - Dou serii de funciuni: statul, cum spune cu drept cuvnt LeroyBeulieu, este mai nti nsrcinat cu o funcie att n interiorul, ct i n exteriorul grupului social. Funciune de dirijare a tribului, care face din stat reprezentantul tribului pe lng strini (deci o funcie extern), iar ca funcie intern statul elaboreaz i sancioneaz dreptul destinat s guverneze funcionarea intern a comunitii. Funcie care este, n mod esenial, aceea de meninere a ordinii. Dar statul este, n plus, nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social. Tema statului-jandarm (asociat de obicei cu aceea a statului liberal), nu ine cont de aceste funciuni recu-noscute statului de ctre liberali: Ea evoc acapararea statului de ctre o burghezie de proprietari care se apr cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare144. Or, mai remarc Pierre Legendre, mitul integral n societatea francez este acela al tatlui i nu acela al jandarmului. Ideea tatlui restaureaz ambivalena sentimentelor colective, cci tatl este, n acelai timp, binefctor i jandarm 145. Tocmai despre asta este vorba n modul liberal al administraiei: nu numai despre o protecie contra dezordinilor, dar i despre o contribuie pozitiv la dezvoltarea social. Meninerea ordinii nseamn mai nti meninerea ordinii publice interne i externe. Funciunile de suveranitate sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca fiind n modul cel mai natural i mai necesar funciuni de stat, iar aceste funciuni, recunoscute de ctre liberali ca fiind ale statului, leag modelul liberal de principiul centralizrii. Aprarea ordinii publice, att n exterior contra inamicului din strintate, prin rzboi-, ct i n interior prin poliie i pentru a menine libertatea, proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar prin centralizarea administrativ. Numai ea ofer ntr-adevr un cadru de coeren146 i permite exercitarea fr gre a competenelor colectivitii. Meninerea ordinii este, dup modelul liberal, meninerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea social i, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este i binefctor, supranumit statul paternalist. Garant al meninerii ordinii economice, statul trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale naiunii. - O singur categorie de mijloace. ntr-adevr, textul lui LeroyBeaulieu asupra umilelor nceputuri ale statului este foarte clar n aceast privin
143 144 145 146

Paul #ero&2!eaulieu, Trait) d+)conomie politi(ue, to)e .V, p.665 Pierre #egendre, Op.cit., p.204 .bi!., p.204>20, .bi!., p.2,0

- 82

i anume exist o singur categorie de mijloace, i anume numai mijloace de constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal, nu reflect altceva dect puterea de injonciune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele trsturi ale modelului liberal de administraie, faptul c, recunoscnd admi-nistraiei funcii economice, nu i se confer, pentru exercitarea acestor funciuni, dect mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd misiunile economice ale statului i, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu. Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n special a administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui, sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau agentul economic antreprenor sau salariat - de cetean, strict investit cu competene politice. b) Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica Modelul liberal este redus, cel mai adesa, la aceast a doua relaie, dei, aa dup cum am artat mai sus, aceast reducie apare ca nejustificat. Totui, aceast reducie i-ar gsi o oarecare motivare n caracterul esenial, fundamental, al relaiei administraiei cu politica n gndirea liberal, cel puin astfel cum se gsete ea exprimat n literatura juridico-administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Pentru explicaii este necesar s-l invocm pe Montesquieu i textele sale cele mai celebre. Astfel, el afirm c Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca orice om care are putere tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i atinge limitele. i Montesquieu adaug: Pentru ca s nu se poat abuza de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea s opreasc puterea147. Din acest text s-a nscut n viziunea lui G.Timsit un mit: acela al separrii puterilor, iar gndirea liberal, n ceea ce privete raporturile dintre administraie i politic, s-a nscut din aceast interpretare mitic pe care au dato liberalii, sau, mai exact, din critica acesteia. Se pare c ntr-adevr aceast interpretare poate fi apreciat ca fiind mitic deoarece i d lui Montesquieu o lectur pe care interpretarea atent a tuturor textelor lui Montesquieu nu o autorizeaz ntotdeauna. Charles Eisenmann a
147

Montes9uieu, %e l+esprit des lois, 2i&re O., chapitre 4

- 83

demonstrat-o clar148. De fapt, important nu este c Montesquieu a scris efectiv textul susmenionat, ci important este interpretarea i maniera n care liberalii definesc propria lor gndire. Spre exemplu, Carr de Malberg, reprezentant tipic al acestei liberaturi juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, apreciaz c toat demonstraia lui Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal 149. Problema este, deci, de a ti prin ce mecanism instituional nelege Montesquieu s asigure libertatea cetenilor. Or, n opinia lui Carr de Malberg, modul n care Montesquieu i prezint teoria, implic faptul c se gsesc n stat trei puteri distincte, a cror reunire sau fascicol constituie puterea de stat total dar care au un coninut diferit i care, chiar prin acest fapt, i apar ca egale, independente, autonome n raporturile lor unele cu altele150. n aceast interpretare a lui Montesquieu, libertatea cetenilor ar rezulta deci din existena a trei puteri care, nu numai c ar trebui investite cu competene distincte i separate, dar ar trebui, n plus, s se gseasc, n virtutea nsi a statutelor lor, sau a Constituiei, plasate n poziie reciproc de independen i de egalitate. Iat o interpretare absolutist a separaiei puterilor. Astfel conceput, separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a cetenilor: -totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp (...) ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a judeca151. Interpretare absolut n ceea ce privete raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre care nu trebuie s subziste nici o relaie, nici funcional, nici organic152. Este o interpretare mitic a separrii puterilor deoarece, dac este adevrat c Montesquieu prevzuse exisena garaniilor urmrind s protejeze libertatea cetenilor i s mpiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiii stricte a funciunilor ntre organe distincte, era vorba nu despre o problem juridic privind definirea legalitii i sferelor sale153, ci despre o problem politic a raporturilor de fore ntre organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele. Aceast interpretare, n orice caz, se sustrgea relaiei dintre administraie i politic, reducnd raporturile dintre puteri la relaiile ntre organele legislativ i executiv n special. Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate degaja din aceast literatur juridico-administrativ n cadrul creia Carr de Malberg iar, naintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc i, n acelai timp cu el Chardon, Duguit sau Jze au scris unele pagini dintre cele cele mai importante, se nvrte n jurul a dou principii. Primul este principiul subordonrii
148

149

150 151 152 153

Charles 6isen*ann, *+esprit des lois et la s)paration des pou oirs. =1langes "arr1 !e =alberg, Paris, 19++, p.1++>160I *a Pens)e constitutionnelle de =ontes(uieu, E1cueil $ire%, 19++, p.1++>160I #ouis Althuser, =ontes(uieu, la politi(ue et l+histoire , P.6.7., 1974, p.95 (i ur). "a&*ond Carr% de Malberg, !ontribution / la Th)orie g)n)rale de l+Btat , Paris, 1922, Eee!itat An 1962, &ol..., p.42 .bi!., p.20 Montes9uieu, Op.cit., 2i&re O., "hapitre 6 #ouis Althusser, Op.cit., p.10+ ". Carr% de Malberg, Op.cit., &ol..., p.2+

- 84

administraiei fa de politic. Mitul separrii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg crezuse c-l descoper n Montesquieu este, n fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil cu principiul unitii statului i a puterilor sale 154. Voina statului, continu el, fiind cu necesitate una singur, trebuie ca s se menin ntre autoritile care dein diferitele puteri, o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat i distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de ce, n orice stat, chiar n acelea n a cror constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ suprem care s le domine pe toate celelalte i care s realizeze astfel unitatea statului155. Dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab de gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un sistem n care organele de stat exercit (...) aceeai putere n grade inegale sau - dac se prefer - funcii asemntoare cu o putere inegal156. Ar exista deci o putere unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial - puterea legislativ - i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executiv. Totui - dup cum remarc Chardon - puterea legislativ, parlamentul este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar157. Rezult de aici c, n ciuda principiului de gradare a puterilor enunat de Carr de Malberg, care nu stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice n faa parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestiunea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni158. Din textul de mai sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fade politic, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii - i a unei separaii - ntre dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (nglobnd parlament i guvern) i al administrativului. Titlul nsui al lucrrii lui Chardon este revelator: Puterea administrativ, dar el nu fcea dect s reia i s dezvolte teme pe care Vivien deja n 1845 le dezvoltase n Studiile sale administrative159: Administraia, ca un servitor fidel i devotat, trebuie s asculte de politic (). Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu
154 155 156 157 158 1,9

". Carr% de Malberg, Op.cit., &ol... .bi!., p.,2 .bi!., p.121 )enri Chardon, *e pou oir administratif, Paris, 1910, p.14 .bi!, p.1, Vivien, Btudes administrati es, W!ition "uFas, 1974, Eetip@rire a celei !e a +>a e!iBii !in 154,

- 85

cetenii160. De unde tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s- ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra necesitii distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni161. c) Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei Cea de a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem crucial deoarece este plasat - de la Tocqueville cel puin n miezul refleciei asupra libertilor. Problema pe care i-o pusese Tocqueville era chiar n continuarea aceleia pe care Montesquieu voise s-o rezolve referitor la regimul politic i la libertate. Dar n timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru a evita cele dou excese - care, ambele, ameninau libertatea: spiritul de inegalitate care o duce la aristocraie sau la guvernarea unuia singur; i spiritul de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur, aa cum despotismul unuia singur sfrete prin cucerire162, Tocqueville, scriind dup revoluie, nu poate dect s accepte transformrile care au avut loc i trebuie, deci, s ia egalitatea condiiilor sociale drept un dat ireversibil. Fr ndoial, n secolele 163 aristocratice , libertatea, independena persoanelor particulare rezulta din faptul c suveranul nu-i lua asupra lui sarcina de a guverna i de administra singur cetenii; el era obligat s lase, parial, aceast grij membrilor aristocraiei, n aa fel nct puterea social fiind mereu divizat, nu apsa niciodat n ntregime i n acelai mod pe umerii fiecruia. Desigur, astzi, nu este vorba de a recurge la acelai mijloc, admite Tocqueville. nu este deloc vorba de a reconstitui o societate aristocratic, ci de a face s apar libertatea n interiorul unei societi democratice, unde ne-a ajutat Dumnezeu s trim. Egalitatea este un fapt. Cum s garantezi libertatea cetenilor fr a renuna la egalitatea care domnete ntre ei? Rspunsul, dup Tocqueville, este c trebuie s se constituie asociaii de ceteni, asociaii politice, industriale, comerciale sau chiar tiinifice sau literare i c s-ar obine n acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraiei fr injustiii i fr pericole. O asociaie () este un cetean luminat i puternic care n-ar putea funciona n umbr i care, aprndu-i drepturile sale particulare contra cerinelor puterii, salveaz libertile comune. Dintre toate aceste asociaii, asociaiile comunale sunt acelea care, prin prezena lor, pot s asigure cel mai bine libertatea indivizilor.
160 161 162 16+

.b!i, p.+1 Henri "har!on, Op.cit., p.+4 Montes9uieu, %espre spiritul legilor, cartea V..., cap... Alexis de Toc9ueville, %espre Montes9uieu, %espre spiritul legilor, cartea V..., cap...

- 86

n comun rezid fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o obinuiesc s se serveasc de ea164. n opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine. Astfel, reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaz imaginea administraiei secolului al XIX-lea i ale cror nvminte i principii au fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea dezvolt, din contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exist naiune - afirm Vivien - unde centralizarea s nu se g-seasc ntr-un grad orarecare, cci absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie 165. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (), promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului166. Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe Tocqueville nsui, Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre bazele eseniale ale organizrii administrative, politice i juridice a Franei, refuz s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese: aceasta ar compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii legislaiei. M. de Tocqueville a scris despre rezultatele absenei unei administraii generale (centralizate) n Statele Unite: anumite ntreprinderi intereseaz, totui, statul ntreg i ele nu pot fi dirijate de administraia naional167. i Dupont-White conchide, n analiza sa, asupra libertii considerate n raporturile sale cu administraia local168: ntr-o localitate se guverneaz cum se i urte, cu pasiune, cu vehemen, iar aceste guvernri colerice se mpac de minune cu poliia. Centralizarea deci, dar fr exces, cere modelul liberal: n ceea ce privete principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice169. S-ar putea deci conchide, n baza acestei argumentaii, c modelul liberal este un model de administraie centralizat. I s-a zis modelul jacobin. Expresia era aproximativ, dar revelatoare pentru aceast imagine a unei administraii centrale i puternice, care susine, de mult timp, pe ntreg continentul european, dar mai ales n Frana, analizele tiinei administraiei.
164 16, 166 167 165

169

.bi!, &ol.., cap.4 Vivien, Op.cit., p.+9 Macarel, !ours de droit administratif, pro#ess1 X la 7acult1 !e !roit !e Paris, 1545 #%on Aucoc, !onf)rences sur l+administration et le droit administratif, 1575 M.Du+ont25hite, *a libert) politi(ue consid)r)e dans ses raports a ec l+administration locale, Paris, 1564, p.+45 Vivien, Op.cit., p.61

- 87

Modelul weberian Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a 170 dominaiei deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere. Puterea - Macht - este, n opinia lui Weber, orice ans de a face s triumfe n snul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar mpotriva rezistenelor existente171. Dominaia - Herrschaft - desemneaz n schimb ansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un coninut determinat 172. Se observ c puterea i determinarea, dac ele fac referire una la cealalt, la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin aceea c, n timp ce - n primul caz - comanda nu este necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie173, dominaia, din contr, implic e-xistena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea de ctre ele - oricare ar fi raiunile lor - a ordinelor pe care ele le primesc. Exist deci o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic (politischer Verband) cu ndeplinirea a trei condiii: -de teritorialitate: trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite aceast dominaie; -de continuitate: trebuie ca aceast relaie s se exercite n mod continuu; -de posibilitate de constrngere fizic: relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice174. O grupare politic accede la rang de stat cnd () direcia sa administrativ revendic cu succes () monopolul constrngerii fizice legitime175. Definiia este celebr. Ea face, de altel, de acum nainte, parte dintre locurile comune ale tiinei administraiei. Pe aceast definiie s-a construit analiza weberian a statului i a administraiei sale, a originilor i structurilor sale. Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Atunci se pun urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i de ce? Pe ce justificri interne i pe ce mijloace externe se sprijin aceast dominaie176? Problematica originilor statului genereaz aceast dubl ntrebare: - care sunt justificrile i pe ce mijloace se sprijin dominaia? Asupra justificrilor nu vom insista prea mult. ntre-barea este, cu siguran, legat de aceea a originilor, dar expozeul pe care-l face Weber nu este unul istoric i - distingnd mai multe tipuri de justificri ale dominaiei - el nu redescrie nici succesiunea, nici evoluia dominaiei. n plus, analiza, devenit clasic, a ajuns i ea de domeniu public.
170 171 172 17+ 174 17, 176

ulien /reud, Sociologie de =a1 Heber, P.6.7., 1966, p.190 Max 5eber, Economie et soci)t), &ol.., Plon, 1971, p.,6 .bi! "a&*ond Aron, *es )tapes de la pens)e sociologi(ue, 3alli)ar!, 1967, p.,,+ Max 5eber, Op.cit., p.,7 .bi! Max 5eber, *e sa ant et la politi(ue, Plon, 19,9, p.11+>114

- 88

Exist trei fundamente posibile ale legitimitii. Trei tipuri de dominaie legitim. Mai nti, dominaia tradiional: aceea care i gsete fundamentul n autoritatea eternului ieri (), aceea cutumelor sanctificate prin validitatea lor imemorial i prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta177: dominaia exercitat altdat de patriarh sau de seniorul domeniului. Mai apoi, dominaia charismatic, bazat pe voina personal i extraordinar a unui individ i care se traduce prin supunerea extraordinar fa de caracterul sacru, fa de virtutea eroic sau valoarea exemplar a unei persoane178, dotat cu aceast charism: conductor de rzboi ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, ef al unui partid politic. n fine, dominaia raional, care s-a impus n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit179. Este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern. Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic i cu deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale. Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), statulmajor administrativ (p.117) pe care ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii, avantaje Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete "mijloace de gestiune (p.117); mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou categorii de administraii, dup cum statul-major administrativ i ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu proprietarii acestor mijloace. Prima ipotez este aceea a societii feudale de exemplu, unde vasalii (statul-major administrativ) fac fa prin propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii rzboiului i justiiei, plecnd de la teritoriul aflat n sarcina lor. Vasalii se echipeaz i se aprovizioneaz singuri. Suzeranul nu guvernea z dect cu ajutorul unei aristocraii independente care, deinnd proprietatea mijloacelor de gestiune civil i militar, dispune de o parte de putere pe care ea o poate eventual utiliza contra suveranului. Cea de-a doua ipotez este aceea conform creia, din contr, membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: deintorul puterii deine administraia n regie proprie (p.118). Statul-major administrativ i administraia n ntregul ei sunt atunci formate din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii (p.119) care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le
177 175 179

.bi!, p.114 Max 5eber, *e sa ant et la politi(ue, p.114 =a: Weber, *e sa ant et la politi(ue, p.114

- 89

utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o administraie n stare de total indepedenfade el. Este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie i deintorul puterii care - dup Weber - caracterizeaz cel mai bine originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice. Totui, dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare voina prinului de a expropria puterile private independente care, pe lng el, dein o putere administrativ, adic toi cei care sunt proprietari de mijloace de gestiune, de mijloace financiare i de tot felul de bunuri succeptibile a fi folosite n mod politic (p.119). Acest proces de expropriere administrativ a puterilor private care rup funcionarul de mijloacele sale de gestiune este perfect paralel cu acela care, o dat cu dezvoltarea ntreprinderii capitaliste, duce la ruptura dintre angajat sau proletar i mijloacele sale materiale de producie. Ar exista astfel o strns corelaie ntre apariia capitalismului i aceea a statului: o corelaie, nu o subordonare. Este ceea ce l distinge pe Marx de Weber. Relaia administraiei cu economia ar fi o soluie de concomiten, nu o relaie de supunere. Capitalismul i birocraia au, ntr-adevr, rdcini istorice diferite. Totui, exist o dubl legtur ntre aceste dou fenomene: pe de o parte, birocraia presupune capitalismul. Dezvoltarea unei economii monetare este, ntradevr, condiia necesar, dac nu stabilirii, cel puin continuitii unei birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de gestiune implic existena resurselor financiare permanente la dispoziia funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate. Or, din raiuni generale binecunoscute, numai o economie monetar pe deplin dezvoltat ofer o baz sigur unui asemenea sistem de fiscalitate 180. n plus, precizia i rapiditatea funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern cer recurgerea la tehnici de comunicare - calea ferat, telegrama, telefonul, spune Weber181 - care sunt n mod esenial legate de apariia ordinii capitaliste. n sens invers, capitalismul cere birocraia, iar aceste mijloace de dominaie modern trebuie s fie n mod necesar administrate n mod colectiv i public182. n plus, o economie capitalist de pia cere ca sarcinile oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate cu rapiditate, continuitate i fr ambiguiti183. Procesul de dezvol-tare administrativ este, deci, n mod necesar, un proces de birocratizare, adic de raionalizare a structurilor administrative: Piaa birocraiei a distrus structurile de dominaie care nu aveau caracter raional184. Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal 185. Adaptate n mod egal la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale
150

151 152 15+ 154 15,

7ro) Max 5eber, Essays in sociology, H.H.3erth et Wright =ills Q !.R Eoutle!ge et Yegan, 1974, p.205 Max 5eber, Bconomie et soci)t), p.2+0 7ro) Max 5eber, Essays I p.21+ .bi!, p.21, .bi!, p.244 Max 5eber, Bconomie et soci)t), p.229

- 90

(p.229), structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii. Organizarea sa intern d administraiei birocratico-monocratice de care vorbete Weber (p.229), toate calitile pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin, perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai (p.229). Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor. Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori 186. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie - adic resurse ale funciei - sunt total separate de resursele private ale agentului 187. Structura birocratic este, ntr-adevr, o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea administraiei - orice munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari188. Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigur nc funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii noastre i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr cer, ntr-adevr, o extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ189. Din acest motiv, birocraia trebuie s se conduc dup principiul sine ira et studio; ea trebuie s fie dezumanizat pentru a reui s elimine complet din activitatea oficial dragostea, ura i tot ceea ce este pur personal, iraional i emoional i care scap calculului190. Birocraia trebuie s rezulte din impersonalitatea cea mai formalist191. Weber este contient de asta. Nevoia unei administraii previzibile192 face totui necesar s se recurg la funcionari personal dezinteresai i riguros obiectivi n locul seniorului de altdat care se bucura de simpatia, favoarea, graia i gratitudinea personal193. Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizrii interne a structurilor birocratice n concepia weberian. Dezvoltarea funciei publice moderne () cere n zilele noastre un corp de lucrtori intelectuali specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor printr-o formaie de mai muli ani 194. Aceast formaie este necesar aplicrii regulilor pentru a
156

157 155 159 190 191 192 19+ 194

Max 5eber, !aracth)risti(ues de la bureaucratie An *rgu)ents, 2a 'ureaucratie, 63 , 10H15, 1976, p.46>47 Max 5eber, Bconomie et soci)t), p.22+>224>226 .bi!, p.229 Max 5eber, !aracth)risti(ues de la bureaucratie An *rgu)entsH1 .bi! .bi!, p.2+0 Max 5eber, !aracth)risti(ues de la bureaucratie, p.,+ Max 5eber, *e sa ant et la politi(ue, p.192 Max 5eber, Bconomie et soci)t), p.224

- 91

obine o complet raionalitate a aciunii administrative195. Ea va consta ntr-o tiin specializat196 devenit necesar prin tehnicile i economia modern. ntrite prin ceea ce Weber numete tiina serviciului 197 - cunotinele dobndite n serviciu sau prin studiul dosarelor - aceast formaie face parte din puterea birocraiei: administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei198; tiina pe care funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primito i tiina dobndit de funcionar prin informaia pe care a reinut-o. Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic - ministru sau ef de stat - cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n sens material199. Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care arat sau atest formaia lor i calificarea lor profesional sunt atunci numii - numii i nu alei - ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie; ei vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i petrece viaa lor profesional n interiorul unei administraii n care ei avanseaz n vechime sau n funcie de prestri de servicii sau n funcie de amndou200. Ei vor avea, de asemenea, dreptul s fie pltii cu un salariu fixat n spe conform rangului ierarhic n acelai timp urmnd responsabilitile asumate201. Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor. Aceast specializare permite, pe de alt parte, o diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere pur obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai mult printr-un exerciiu continuu202. Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic crei ei sunt supui. Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit203. Supunerea administraiei fa de puterea poltiic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum
19, 196 197 195 199 200 201 202 20+

.bi!, p.229 .bi!, p.2+0 .bi!, p.1+, .bi!, p.2+0 Max 5eber, Bconomie et soci)t), p.227 .bi!, p.2+0 .bi! Max 5eber, !aracth)risti(ues de la bureaucratie, An *rgu)ents pr1cis1s, p.227 Max 5eber, Economie et soci)t), p.226

- 92

funciona el nainte pentru guvernul legal204. Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier pe de o parte i funcionarii politici pe de alt parte, recognoscibili din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate205. n principiu, nici unii nici alii nu ar trebui s fac politic, chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan (p.141). n fapt, Weber admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici pot interveni n lupte, pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare trecnd chiar peste propria lor opinie (p.142). Trebuie s existe deci o neutralitate de principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic - n special de puterea partidelor politice. n ochii aderenilor lor, acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra n administraie, de a obine sinecura unei situaii administrative devenit astzi un fel de asigurare specific pentru viitor (p.129). Neutralitatea se traduce, dup Weber, prin onoare corporativ (prestigiu) i integritate. Dac acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost ameninai de o nfricotoare corupie i n-am scpa de dominaia belferilor (p.129-130). Nu este sigur c am scpat de acest lucru. Aadar am analizat dou modele de administraie public, dou imagini, dar continum s ne ntrebm o dat cu G.Timsit: imaginea liberal a administraiei, de exemplu, sau imaginea weberian ader ele cu adevrat la realitile pe care pretind c le descriu, le corespund, oare n mod absolut? Sunt ele imagini fidele ale realitii sau reprezentri mitice ndeprtate? Din toate aceste imagini - dac le suprapunem - se degaj o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare: mai nti - a unei administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dac se refer la imaginea liberal, fie a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian. Alt trstur comun acestor modele este aceea c toate propun imaginea unei administraii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin puternic pe modelul weberian. Trstura ierarhic este, n modelul liberal, asociat cu principiul de centralizare care - n ciuda lui Tocqueville - este un element important al analizei liberale a administraiei, aa cum ea este difuzat de literatura juridico-politic de la nceputul secolului XX. Un alt caracter comun acestor modele este acela c ele fac din administraie un instrument de pur constrngere. Este foarte clar c modelul liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n exercitarea acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu concesiune de prestaii. Este, de asemenea, foarte clar i principiul pe care este fondat modelul weberian de administraie i
204 20,

.bi!, p.2+0 Max 5eber, *e sa ant et la politi(ue, p.1+9

- 93

anume relaia de dominaie, care este plasat n miezul oricrei construcii administrative. Iat deci imaginea simpl a administraiei: instrumentalitate, unitate, dominaie, teme care se regsesc de-a lungul analizelor i contribuie la construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a fundamentat tiina administraiei de astzi. Imaginea, spune G.Timsit, se tulbur totui puin Modelele dup care s-a putut creiona cuprind germenii contradiciilor n ele nsele sau ntre ele. Modelul weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii i permanenei administraiei. Toate modelele stabilesc instrumentalitatea administraiei. Ambele modele insist asupra caracterului administraiei, pur instrument de constrngere. Mai ales modelul liberal. Dar liberalii nii admit c administraia ar putea interveni n domeniul economic i pregtesc, astfel, cile altui tip de relaii ntre administraie i economie. Imaginea clasic devine, aadar, nesigur iar tiina administrativ ncearc din nou n zilele noastre s o fixeze, gsindu-i noi parametri. * * * Cteva concluzii pariale s-ar impune n acest moment al cursului nostru. Cele dou modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenial contribuind la constituirea, n cercetarea i practica administrativ, a unui fond comun de idei simple pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic, monolitic, unitar, piramidal, centralizat, n care muli mai cred i astzi, idei care nu apar ntotdeauna clar n analizele administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient i ale cror origini i implicaii nu sunt ntodeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Ele au jucat, totui, un rol determinant nu numai n explicarea, dar i n aciunea administraiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativ oblig la remodelare, sau poate doar numai la ntinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiz care ar veni s mbogeasc, s completeze, s precizeze, s ntreasc vechea imagine. De fapt, n multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar face o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice206. Pierre Birnbaum i Bertrand Badie arat cum orice sociologie a statului constituie o surs de inspiraie pentru Weber i pentru funcionalism207 Lucien Nizard povestete: formaia mea iniial era juridic i filozofic; dac eram marxist, a fi fost puternic influenat de Carr de Malberg i Kelsen. Or aceste dou tradiii, att de opuse, de altfel, mi-au inculcat conjunctural o imagine piramidal i puternic integrat att a statului n ntregul lui, ct i a administraiei sale. Apoi, a venit experiena (). Spectacolul era stupefiant
206

Catherine #alu*i$re , A la recherche d+un cadre th)ori(ue pour l+)tude de l+administration publi(ue, An 'ulletin !e lD.nstitut .nternational !D*!)inistration PubliCue, No.++, p.7>+, 207 !ertrand !adie 1i Pierre !irnabu* , Sociologie de l+Etat , 1979, 3rasset, p.,+ (i ur).

- 94

pentru cineva care se formase la cele dou coli evocate. Ajunsesem s m ntreb dac se mai putea vorbi despre un stat, despre o administraie sau dac nu era convenabil s se nlocuiasc cel puin pentru aceasta din urm pluralul cu singularul208. Este de observat deci c o ntreag serie de moduri noi de analiz vin s mbogeasc i uneori s contrazic, parial, imaginea tradiional a administraiei, iar din aceste noi moduri de analiz se nasc noi modele de administraie. 5.3. Noi metode de analiz n tiina administraiei i modelul neoliberal Aa dup cum anticipam, n prima parte a cursului nostru trei moduri de analiz par a fi, n mod esenial, n favoarea tiinei administraiei de astzi: analiza organizaional, analiza funcional i analiza sistemic. Analiza organizaional Fondat pe ideea c succesul marilor organizaii constituie una dintre caracteristicile eseniale, dac nu chiar caracteristica cea mai important a societilor moderne209, analiza organizaional aflat n cutarea analogiilor existente ntre organizaiile de orice natur, fie ele publice sau private, a nnoit foarte mult studiul administraiei. Ea insist, n forma pe care i-o d Michel Crozier i Erhard Friedberg210 pe teme pn atunci puin obinuite n tiina administraiei: aceea a autonomiei - n opoziie cu instrumentalitatea organizaiei; aceea a porozitii frontierelor organizaiei - n opoziie cu ideea unui ansamblu administrativ perfect distinct de mediul su - i aceea a unei segmentri a organizaiei, contrar imaginii tradiionale a unei administraii ierarhice i unitare. Autonomia organizaiei. mpotriva ideii de organizaii total aservite, analiza organizaional avanseaz, din contr, aceast constatare fundamental: nu exist sisteme reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun () sunt actori care, n interiorul constrngerilor, adesea foarte grele, pe care le impune sistemul, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz n mod strategic n interaciunile lor cu ceilali211. O asemenea constatare se sprijin pe un dublu principiu: strategiile actorilor unei organizaii sunt strategii de putere; aceste strategii nu sunt comprehensibile dect innd cont de ansamblul jocurilor la care particip simultan actorii organizaiei. Strategiile actorilor unei orgnizaii sunt strategii de putere. Michel Crozier i Erhard Friedberg care apr aceast tez, nu neag faptul c o organizaie trebuie s funcioneze n cadrul regulilor care pot fi extrem de
205 209 210 211

#ucien Ni(ard, Es(uise d+un mod2le de l+administration comme acteur politi(ue, :;<:, +.=>? Michel Cro(ier, Pr1#ace X .G.March et ).).Si*on, Les organisations, Dunod, :;?; Michel Cro(ier 1i 6rhard /riedberg, *+acteur et le syst2me, Seuil, :;@@ Michel Cro(ier 1i 6. /riedberg, Op.cit., p.2,

- 95

constrngtoare i care, n consecin, vor face din ea un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli. Desigur, modelul prescriptiv a aprut sub o puternic influen. El deterrmin ntr-o mare msur contextul aciunii i deci resursele actorilor. Desigur, se poate spune c actorii nu sunt niciodat total liberi . Dar, adaug Crozier i Friedberg, trebuie, de asemenea, s recunoatem n acelai timp c orice organizaie, chiar cea mai supus, las loc unui anumit joc n sensul absenei ajustrii, unei anumite indeterminri care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte a puterii. Chiar n organizaiile cele mai constrngtoare, chiar n situaiile cele mai extreme, omul pstreaz ntotdeauna un minimum de libertate i () nu poate fi mpiedicat s o utilizeze mpotriva sistemului (p.36). Contrar analizelor care au fost fcute de obicei, puterea nu este produsul unei structuri de autoritate, nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative pe care i le-ar putea apropia. Aceast concepie "represiv" a puterii trebuie abandonat n beneficiul unei analize a puterii ca relaie inseparabil a interaciunii umane (p.26). Caracteristicile i regulile organizaiei determin locurile unde se pot nate i se pot dezvolta asemenea relaii: definind sectoarele unde aciunea este mai previzibil dect n altele, apelnd la procedee mai mult sau mai puin facile, ele creeaz i circumscriu zone de incertitudine organizaional pe care indivizii sau grupurile vor ncerca, firete, s le controleze pentru a le utiliza n continuarea propriilor lor strategii i n jurul crora se vor creea deci relaii de putere (67). De fapt, din incertitudinea pe care puterea o creeaz pentru ceilali prin posibilitile mai limitate de care dispune n aceste zone, de a acorda sau refuza ceea ce i se cere, fiecare actor al unei organizaii posed o putere asupra celorlali i o putere cu att mai mare cu ct sursa de incertitudine pe care el o controleaz i afecteaz pe ceilali ntr-un mod mai substanial. Nu exist existen obiectiv a surselor de incertitudine ci numai utilizarea efectiv, n anumite condiii, urmnd anumite procese, a surselor de incertitudine care definesc relaiile de putere i de tocmeal inextricabil amestecate care permit actorilor organizaiei s scape executrii pasive a regulilor. Dup cum spun Crozier i Friedberg, acesta este i cazul sistemelor concentraionare unde chiar teroarea cea mai dur nu interzicea n ntregime dezvoltarea raporturilor umane autonome (p.43). Adoptarea unei asemenea viziuni asupra organizaiei nu poate merge n sensul unei concepii instrumentale asupra organizaiei. Aceasta, n analiza organizaional, nu poate aprea ca instrument pus n ntregime la dispoziia unei oarecare autoriti politice sau sociale, deoarece s-a dovedit, conform acestei analize, c marja de libertate ireductibil de care dispune orice individ reintroduce n administraie o autonomie, desigur greu msurabil, fr ndoial limitat, dar real, n orice caz. Aceasta ar fi o prim ajustare a imaginii tradiionale desprins din modelele fondatoare sau clasice. Porozitatea frontierelor organizaiei. A doua ajustare. Organizaia este poroas. Nu exist frontier clar nici net delimitabil ntre interior i exterior a unei organizaii, ntre o organizaie i mediul su. Stpnirea relaiilor unei organizaii cu mediul su constituie, ntr-adevr, o surs esenial de putere n interiorul unei organizaii. O organizaie nu se poate

- 96

nchide etan, deoarece ea nseamn o ntreag serie de relaii ntre organizaie i mediul su la marginea organizaiei, relaii care joac un rol esenial n funcionarea sa. O organizaie depinde de mediul su. Mediul constituie pentru ea un factor potenial de perturbare a echilibrului su intern, pe scurt o surs de incertitudine major i ineluctabil. Necesitatea, pentru organizaie, de a controla relaiile sale cu mediul antreneaz crearea, n cadrul ei, a unor servicii specializate destinate s trateze cu diverse pri proprii acestui mediu nconjurtor; rezult de aici o difereniere a structurilor interne ale organizaiei care nu constituie, totui, dect un rspuns parial la problemele care se pun. Serviciile specializate create n cadrul organizaiei nu pot ndeplini, ntr-adevr, n mod convenabil, funcia lor de contact cu diferitele segmente de mediu dect cu o dubl condiie: pe de o parte, ca utilizatorii s asigure reprezentarea mediului pe lng orgnizaie - este prima lor funcie - pe de alt parte, ei s se constituie progresiv n ageni ai organizaiei pe lng mandanii lor - funcie derivat i ineluctabil. Existena acestor legturi ntre organizaie i mediul su i rolul esenial de reductor de incertitudini 212 pe care ele l joac ndeplinind dubla lor misiune transform sensibil imaginea administraiei. Michel Crozier i Erhard Friedberg dau exemplu ministerul francez al industriei. Acest minister mprit n servicii foarte specializate pe servicii i tehnici de fabricaie (carburani, mine etc.) folosete, n relaiile sale cu lumea industrial dou feluri de legturi: mai nti, membrii grupurilor de mine. Prezena lor, n acelai timp n cabinetul ministrului, n anumite direcii ale ministerului, ca i n conducerea ntreprinderilor innd de competena acestor direcii, permite acestor direcii de a mobiliza i manipula reelele de relaii i de informaii i de a controla prin intermediul acestora mediul n care ele funcioneaz. Ele le asigur, astfel, fora. Dar, n alte sectoare de activitate ale ministerului, sindicatele patronale ale anumitor ramuri industriale se interpun ntre ntreprinderi i serviciile ministerului de care acestea depind. Aceste servicii - care nu beneficiaz de reeaua constituit de corpul de mine - nu dispun de aceleai capaciti de mobilizare ca direciile puternice. Aceste servicii sunt, deci, la mna sindicatelor care nu le furnizeaz dect o informaie fracionat, parial i lturalnic asupra problemelor din ramurile lor, ceea ce face din aceste servicii direcii slabe. Dificultile direciilor orizontale ale ministerului i incapacitatea lor de a unifica i coordona politicile diferitelor direcii se explic astfel prin relaiile foarte segmentate pe care le ntreine organizaia administrativ cu mediul su. Diferenierea structurilor administrative este ntrit de constituirea sistemelor autonome formate fiecare dintr-unul din segmentele administraiei i ale mediului specific. Rezult de aici c organizaia nu este niciodat riguros circumscris prin frontierele sale instituionale sau formale. Unii actori care nu sunt propriu-zis membri ai organizaiei au cu ea relaii att de constante i att de reglementate explicit i implicit nct, practic, nu le distinge mai nimic de aceia care fac formal parte din organizaie. Periferia acesteia este, deci, n mod esenial fluctuant i elastic; ea se deplaseaz n funcie de circumstane. Uneori organizaia se va extinde, incluznd, mai mult ca de obicei, un segment de mediu n funcionarea sa. Uneori, din contr,
212

6rhard /riedberg, *+analyse sociologi(ue des organisations, Ee&ue LPour-. p.,5

- 97

ea se va restrnge, lsnd, mai mult sau mai puin n afar, prile mediului su213. ntinerirea vechii imagini a administraiei pe care o accentueaz aceast segmentare, este urmrit de analiza organizaional. Segmentarea organizaiei. Analiza organizaiei modific imaginea funciilor organizaiei. Ea transform i imaginea modurilor de funcionare n interiorul organizaiei. Plecnd de la studiile empirice ale sistemului politico-administrativ teritorial francez i de la raporturile sale cu puterea central, analiza organizaional abandoneaz ideea c administraia ar fi o mare main unitar ale crei diferite organe ar asculta orbete de puterea central. Ea, administraia, este, din contr, segmentarizat, compartimentat, chiar prin relaiile care exist ntre ea i mediul su. Pierre Gremion, n analiza sa asupra puterii periferice, insista asupra acestei mpriri a administraiei unde anumite structuri administrative colaboreaz cu notabilii locali n timp ce altele se definesc n mod esenial prin strategia lor de scurt-circuitare a notabilitilor214. Crozier i Friedberg amplific i teoretizeaz aceast tem punnd accent pe ceea ce ei numesc structurarea jocurilor ntre segmentele de organizare i de legturi. Dup ei, logica dominant a relaiilor n interiorul organizaiei i ntre organizaie i mediul su este o logic de monopol, logica unui joc n care fiecare caut s se impun n faa celuilalt ca singurul interlocutor posibil, ncercnd s-i menajeze soluiile i partenerii proprii215. O asemenea logic duce la luarea n considerare a dou soluii posibile, a dou eventualiti extreme. Sau legtura (releul) existent ntre organizaie i mediul su este indepen-dent de organizaie, situaie n care aceast legtur se afl n poziie de for fa de organizaie determinat de creterea foarte mare a numrului de contacte cu alte organizaii fcnd parte din mediul organizaiei n discuie, iar aceasta trebuie, cu necesitate, s apeleze la aceast legtur pentru a-i contacta mediul (clienii, partenerii). Sau, din contr, organizaia este singura n msur s rspund cererii, ateptrii exprimate de ctre releu. Releul este, de fapt, integrat organizaiei, deci dependent, deci n situaie de inferioritate. Deci pot fi prezentate dou ipoteze limit: aceea a unei colonizri a legturilor de ctre exigenele interne ale organizaiei i aceea, exact invers, a unei colonizri a organizaiei de ctre releele sale. Relaiile binare astfel stabilite ntre organizaii i legturile lor cu mediul, ntre un segment orgnizaional i legtura sau legturile sale cu mediul se cristalizeaz rapid n sisteme - Crozier i Friedberg spun sisteme de aciune - dobndindu-i propriile carcteristici i definindu-i propriile reguli ale jocului. Printre acestea amintim: autonomia acestor sisteme de relaii unele n raport cu altele, ceea ce nseamn c fiecare segment al organizaiei constituie propriul su sistem de aciune; autonomia acestor sisteme de relaii n raport cu organizaia nsi, ceea ce nseamn c nu mai exist o organizaie unitar, ci dimpotriv, dup cum remarca Georges
213

Pierre Gre*ion, *e pou oir p)riph)ri(ue, bureaucraties et notables dans le syst2me politi(ue fran5ais, !.!u $euil, 197, 214 .bi! 21, M.Cro(ier, 6./riedberg, Op.cit., p.14,

- 98

Bourdeau cu mult timp n urm plecnd de la premise total diferite, exist o seam de ageni, de interese, de preocupri i de moduri de aciune foarte eterogene. Tema fragmentrii, segmentrii organizaiei administrative ntrete modelul de reglare ncruciat propus de analiza organizaional. Dei centralizat, administraia nu este, ntr-adevr, aceast administraie ierarhizat pe care ne-o imaginm de obicei. Fenomenul de cuplu n relaiile dintre actori, n relaiile dintre prefeci i primari, ntre birocrai i notabili: -prefectul se adreseaz primarilor si, un notabil la urechea prefectului su - contribuie n acelai timp la constituirea acestor sisteme de aciuni care fragmenteaz statul pentru a transforma natura i substana comunicaiilor n interiorul organizaiei. Administraia se caracterizeaz - dup Crozier i Friedberg - prin existena sistemelor de relaii care, n loc s permit comunicarea direct i vertical a funcionarilor aparinnd aceleiai piramide ierarhice, pun n contact funcionari i notabili alei ntre care se dezvolt o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune de interese complementare i de norme identice. Rezultatul este foarte diferit de acela propus de imaginea ierarhic a administraiei care cere ca funcionarii s se supun directivelor de aciune date de superiorii lor. De fapt, funcionarii vor cuta s se orienteze pe lng aleii locali oricare ar fi culoarea lor politic. Cazul sistemului politico-administrativ departamental francez este, n aceast privin, revelator: funcionarii sunt n poziia instituional de a-i exercita dominaia asupra fiecrui primar luat n mod individual dar, n acelai timp, ei se comport oarecum ca prizonieri ai clientelei celor ale i pe care ei trebuie s-o serveasc, altfel i-ar pierde posibilitile de a-i orienta eficace aciunile lor. n acest sistem, comunicaia verbal - n interiorul filierei birocratice sau filierei elective - este foarte slab. Reglarea se face pentru fiecare grup funcional (cei alei, funcionarii) prin chemarea la fiecare nivel a unui expert din cealalt grup (p.224). Acest mod de reglare ncruciat creia i rspunde organizaia administrativ, reglarea ncruciat fcnd s alterneze cele dou filiere birocratice i elective, menine, deci, centralizarea sistemului dar i suprim aspectul ierarhic. Porozitatea frontierelor organizaiei are ecou asupra funcionrii sale interne: lumea funcionarilor, universul primarilor i a celor alei, ansamblul gruprilor economice se ntreptrund adnc. Filierele se regleaz reciproc. ntre instanele fiecreia dintre ele exist comunicare i integrare dup un proces alternativ: ca ntr-un stup de albine. Ierarhia i conducerea nu sunt niciodat directe (p.227). Vom reveni asupra acestor probleme n capitolul privind demitizarea modelelor clasice. Analiza funcional Dintre toate funcionalismele, acela la care s-a referit Merton a contribuit cel mai mult la modificarea anumitor trsturi ale analizei tradiionale asupra administraiei. Este numit funcionalism acel mod de analiz care, referindu-se la funcia unei instituii sau a unei activiti i caut rolul n viaa

- 99

social i contribuie la susinerea continuitii structurilor216. n acest sens, cuvntul funcie desemneaz consecinele obiective i observa-bile, rolul obiectiv jucat de instituie sau de activitate i se opune inteniilor, scopului, motivului, obiectivelor urmate de-a lungul ei. Aa dup cum am artat n prima parte a acestei lucrri (II, 2), unii au vzut n noiunea de funcie un instrument conceptual permind elucidarea locului pe care l ocup administraia n societate i se ntreab asupra contribuiei pe care ea o aduce la sistemul social global217. mpotriva funcionalismului prea absolut al unui Malinovski ale crui 218 postulate le denun , R.K.Merton propune noi teoreme de analiz funcional care, aplicate la administraie, dau o viziune prin anumite aspecte destul de diferite de imaginea clasic a acesteia de pn atunci. Analiza funcional insist astfel n mod special asupra a dou teme: diferenierea i disfunciile administraiei. Diferenierea. Tema diferenierii este destul de apropiat de tema organizaional a segmentrii. n cele dou cazuri, este vorba de o imagine a administraiei mai bogat dect imaginea monolitic obinuit. Ne referim, aici, la existena structurilor specializate n ndeplinirea unei funciuni determinate. Dar, n timp ce n analiza organizaional segmentarea aparatului administrativ se explic prin legturile stabilite ntre organizaie i mediul su, diferenierea de care se preocup analiza funcional se sprijin pe aceast teorem major a funcionalismului n concepia lui Merton: un singur element poate avea mai multe funciuni; o singur funciune poate fi ndeplinit de elemente interanjabile219. Pot fi uor imaginate consecinele diferenierii structurilor organizaiei. Pentru ca un singur element s poat avea mai multe funciuni, domeniul de administraie al unui singur organ investit cu funcii diferite va da natere unor organe mai specializate investite fiecare cu una dintre funciile care mai nainte erau asigurate ntr-un mod difereniat. Pe de alt parte, pentru ca elementele interanjabile s poat asigura una i aceeai funcie, nseamn c exist ceea ce Merton numete echivalente sau substitute funcionale, altfel spus, posibilitatea de a recurge la organe, structuri distincte pentru ndeplinirea unor funciuni identice. n ambele ipoteze se impune ideea unei diferenieri interne a aparatului administrativ, care contribuie la mbogirea i nuanarea imaginii pe care o propuneau modelele clasice ale evoluiei administraiei. Astfel, Bertlanffy noteaz c progresul nu este posibil dect dac se trece de la o totalitate nedifereniat la o difereniere a prilor220. Noiunea de difereniere este, ntr-adevr, plasat, de acum nainte, n centrul teoriei dezvoltrii. Este, de exemplu, ceea ce fac Almond i Powell, ale cror analize de dezvoltare politic pot fi uor transpuse n domeniul administraiei. Spre deosebire de alii - scriu cei doi - noi desemnm procesul prin care rolurile se
216

A."."adcli''e2!roAn, Structure et fonctions dans la soci)t) primiti e, !itions !e =inuit, 1965, coll, Points, 1972, p.20, 217 .Chevallier 1i D.#oscha4, *a science administrati e, p.,4 215 ".3.Merton, El)ments de th)orie et de m)thodes sociologi(ue, Plon, "oll.Eecherches en sicences hu)aines, 196,, p.72 (i ur). 219 "obert 3.Merton, Op.cit., p.5+ 220 #udAig von !ertZlan''&, Th)orie g)n)rale des syst2mes, ph%siCue, biologie, ps%cho>logie, sociologie, philosophie, 4uno!, 197+, p.65

- 100

schimb i devin mai specializate i mai autonome sau procesul prin care noile tipuri de roluri sunt stabilite sau sunt create noi structuri ori subsisteme 221. De asemenea, Fred W.Riggs se refer la noiunea de difereniere pentru a defini fenomenul de dezvoltare. Un asemenea fenomen implic o sepa-rare progresiv a sferelor instituionale distincte, o difereniere a structurilor separate pentru a asigura marea varietate de funciuni care trebuie s fie ndeplinite n toate societile222. Cu aceast noiune de difereniere, imaginea administraiei poate fi, deci, neleas n toate dimensiunile sale: nu numai dimensiunea sa istoric, deoarece aparatul administrativ trebuie considerat n durata sa, dar, de asemenea, o dubl dimensiune a spaiului: orizontal, prin specializarea sarcinilor repartizate ntre unitile de acelai rang i, de aceea, supuse cu necesitate unei aciuni de coordonare ntre ele; vertical, deoarece diferenierea antreneaz n mod egal ierarhizarea activitilor, adic a organizrii lor pe niveluri separate, dar i subor-donate unele altora i innd, n consecin, de o autoritate central. Noiunea de diferen ar reda administraiei imaginea simpl, ierarhizat i centralizat pe care o propun modelele clasice dac analiza funcional nu ar completa-o prin recurgerea la o alt noiune esenial, n opinia lui Merton: aceea de disfuncie. Disfunciile. Aceast noiune care constituie, poate, aportul cel mai original al analizei funcionale la imaginea tradiional a administraiei, s-a impus destul de greu. Dup cum s-a putut observa, ideea unei diferenieri ingalitare i conflictuale ajungnd la dezechilibre mai mult sau mai puin durabile, repune n cauz unitatea nsi a organizaiei n interiorul creia s-ar produce procesul de difereniere. Conceptul de disfuncie conotnd ideea c o activitate poate avea, pe de o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului, permitea (din contr) identificarea multor fenomene de rezisten, de constrngere, de tensiune sau de adaptare salvgardnd esenialul perspectivei funcionaliste223. Se reuise, ntr-adevr, pn atunci i mai ales de la Weber ncoace, ca administraia s fie o mainrie caracterizat prin perfecta unitate i completa raionalitate a aciunii sale. Merton va recunoate i el, dup Weber, c birocraia prin structura sa tinde la eliminarea complet a relaiilor personale i a consideraiilor raionale (afectivitate, ostilitate, anxietate etc.). Dar, fcnd analiza multiplelor consecine posibile ale unei aciuni date i admind c trebuie s distingem ntre funciile obiective ale unei activiti sociale i inteniile subiective care l anim pe autorul su, Merton introduce o distincie fundamental ntre funciile i disfunciile organizrii birocratice: printre consecinele observate, funciile sunt acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat i disfunciile sunt acelea care jeneaz adaptarea sau ajustarea sistemului.
221 222

223

G.Al*ond 1i G.PoAell, *+Analyse compar)e des syst2mes politi(ues, 1972, !itions .nternationales, p.19 /red 5."iggs, ?ureaucrats and political de elopment: a parado1ical ie7 , AnM /.H.Palo)bara Q !.R, 'ureaucrac% an! political !e&elop)ent, Princetown 6ni&ersit%, Press, 196+, p.122 "harles Eoig, *+approche syst2mi(ue de l+administration, p.12

- 101

Precizia, regularitatea, eficacitatea birocraiei (dup opinia lui Weber funcii ale organizaiei birocratice) pot, ntr-adevr, s produc, dup prerea lui Merton, simultan, efecte exact contrarii celor cercetate - efecte disfuncionale. Normele a cror existen era comandat de voina de a raionaliza funcionarea sistemului i a agenilor si sunt deturnate de la semnificaia lor: formalismul i ritualismul accentuat care sunt reversul respectrii regulilor, hiperconformismul care este consecina disciplinei, a comportamentelor stereotipe rezultnd din depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei etc. Contestarea realitii weberiene ntreprinse de Merton a fost preluat i tratat de Michel Crozier. Constatarea fundamental a lui Merton conform creia o organizaie corespunznd tipului ideal este departe de a fi perfect eficient cum se credea cu prea mare uurin, nu permite s se ajung n miezul lucrurilor: ea nu elucideaz - spune Crozier - problema relaiilor exacte ntre birocraie-organizare raional i birocraie-disfuncie. Fr ndoial, Merton a contribuit la evidenierea faptului c funcionarea organizaiilor - de altfel raionale - putea antrena consecine disfuncionale. Dar el nu a neles c aceste disfunciuni, semne ale unei funcionri iraionale ale organizaiei, puteau fi analizate ntr-un mod mai puin sumar. Fcnd apel la idei deja dezvoltate de March i Simon224, Crozier i Friedberg sunt de prere c, n principiu, omul este incapabil de a face alegeri optime, de a descoperi cea mai bun soluie n absolut. El se afl, ntr-adevr, n imposibilitatea intelectual i material de a- i nsui toate lucrurile posibile care i se ofer. Pe de o parte, el nu dispune de mijloace de cunoatere indispensabile n acest scop; pe de alt parte, el gndete secvenial, adic alegnd pentru fiecare problem pe care o are de rezolvat prima soluie care corespunde gradului su minimal de satisfacie225. n locul raionalitii absolute la Weber sau a iraionalitii la Merton descoperim n organizaie o raionalitate limitat. Limitat, n sensul n care raionalitatea fiecruia dintre agenii membri ai organizaiei deinde strict de structurile n care ei sunt integrai i care definesc cmpul posibilelor: opiunile care le sunt oferite, constrngerile de care se lovesc, informaiile de care ei dispun, rutina etc. Nu mai este vorba de raionalitate, ci de raionaliti divergente, conflictuale. n ciuda acestor divergene sau chiar a acestor conflicte, atitudinile membrilor organizaiei sunt totui raionale: dac membrii organizaiei nu sunt capabili din raiuni inelectuale i materiale, s fie absolut raionali, ei caut, n orice caz, s adopte atitudinea cea mai raional n privina contextului particular n care ei acioneaz. Astfel, alegerile operate n materie de politic public n Frana ar fi strns legate de diversele raionaliti financiare, tehnice, administrative i juridice care ar fi dominante la un moment dat 226 i care s-ar identifica fiecare, n opinia lui Crozier i Friedberg cu un mare corp administrativ sau tehnic (inspecia Finanelor, Poduri i osele, Mine, Consiliul de Stat, corpul profesoral etc.). Cunoaterea empiric a diverselor raionaliti
224 22, 226

G.March 1i ).Si*on, *es organisations, 4uno!, 1971 Michel Cro(ier 1i 6rhard /riedberg, *+acteur et le syst2me, p.46 .bi!, p.+1,

- 102

existente, modul n care ele se exprim n cadrul instituiilor, corpurilor, organelor i modul n care integrarea lor se face a posteriori, pentru a ajunge la o decizie final n funcie de influena grupurilor purttoare de asemenea raionaliti ar avea, astfel o mult mai mare utilitate (datorit unei exactiti mult mai mari) pentru cunoaterea i nelegerea administraiei dect teoriile tradiionale aupra raionalitii absolute. Astfel, prin aciunea con-jugat a analizelor funcionale i organizaionale, imaginea unei administraii mprite ntre raionalitile care se nfrunt, se rspndete din ce n ce mai mult. Analiza sistemic David Easton este cel care, n efortul su de a perfeciona sistemul politic n societatea global, i d acestuia forma cea mai elaborat. Considernd viaa politic drept un sistem comportamental la influenele cruia sistemul politic este el nsui expus i reacioneaz, Easton227 insist asupra a patru puncte: a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un sistem de comportament; b) nu se poate interpreta n mod util semnificaia acestuia dac se consider c sistemul exist ntr-un spaiu vid: trebuie, deci, s-l situm n raport cu mediul su biologic, social, fizic i psihologic; c) acest sistem este, pe de alt parte, un sistem deschis, ceea ce nseamn c el trebuie conceput ca fiind supus influenelor care rezult din alte sisteme prin care el este inserat n realitate; d) n fine, faptul c anumite sisteme ajung s se perpetueze, oricare a fi ocurile primite din mediu, nseamn c aceste sisteme trebuie s aib capacitatea de a reaciona la perturbri i, prin aceasta, de a se adapta condiiilor n care ele se gsesc. Easton adopt urmtoarea definiie a politicii: un sistem politic poate fi definit ca ansamblul interveniilor prin care obiectele de valoare sunt repartizate pe cale autoritii ntr-o societate, definiie care, pentru scopul nostru, nu este fundamental. Aceast definiie a politicului nu servete dect la delimitarea frontierelor sistemului luat n discuie de el, i, n consecin, acelea ale studiului ntreprinderii. Esenialul analizei - aportul su i locul rupturii sale teoretice de modurile tradiionale de analiz - se situeaz n alt parte: n analiza tranzaciilor dintre sistem i mediul su. n aceasta const faptul c analiza sistemic elaborat de Easton n legtur cu politicul a putut fi transpus n domeniul administrativ. Interaciunile sistemului administrativ cu mediul su Analiza sistemic, aa cum o practic Easton, distinge mediul sistemelor n dou pri: n interiorul i n exteriorul societii: mediu intrasocietal care cuprinde sistemele - economic, cultural, social etc., aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic i extra-societal, cuprinznd toate sistemele situate n exteriorul societii luate n considerare. Astzi, tiina administraiei se refer, n esen, la mediul intrasocietal al administraiilor i analizeaz, mai ales, interveniile sistemului administrativ i ale sistemului politic, economic i social. Ea avea, la origine, despre administraie, o viziune care i propunea modelele clasice i care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale n opinia liberalilor i dependena
227

David 6aston, Analyse du syst2me politi(ue, "oll.*nal%se politiCue, *r)an! "olin, 1974, p.19

- 103

sistemului administrativ de puterea politic i confer legitimitate i i asigur orientarea i controlul. Persistena sistemului administrativ n mediul su Un alt aport al analizei sistemice la studiul imaginii administraiei, teoria persistenei sistemelor, nu apare la David Easton ca o teorie a echilibrului. Noiunea de echilibru ar lsa s se neleag c un sistem nu are dect un scop esenial: restabilirea echilibrului pe care acesta este ntemeiat sau, cel puin, stabilirea unui nou echilibru. n fapt, dup Easton, un sistem este supus unor perturbri care pot provoca tensiuni - stresul - n sistem. Asemenea legturi apar cnd variabilele eseniale ale unui sistem sunt mpinse dincolo de zona lor critic. Dar de aceea, mult timp cnd sistemul n funciune i pstreaz variabilele sale eseniale n interiorul zonei lor critice, se poate spune c un sistem persist ntr-un fel sau altul228. Utilizat abuziv, aceast teorie a fost adesea interpretat ca nsemnnd homeostazia sau meninerea ordinii existente. Astfel, dup Catherine Lalumire, sistemul administrativ prezint caliti homeostatice care tind s l reconstituie identic cu el nsui, oricare ar fi atacurile i reformele al cror obiect este229. De asemenea, dup Jacques Chevallier i Danile Loschak, homeostazia este foarte puternic, sistemul administrativ n ntregul lui tinznd s menin principiile de organizare i de funcionare intern230. Pe aceste baze, ndeprtate de acelea pe care le stabilise Easton, se fac o serie ntreag de consideraii acoperite de vlul referirii la sistem i care tind s explice adaptarea mai mare sau mai mic sau rezistena la schimbrile administraiei, comportamentele tradiionale, crizele i perenitatea sistemelor administrative. Persistena sistemelor administrative i avatarurile sale teoretice: stabilitate, meninere, homeostazie, echilibru, fac, deci, de acum nainte, parte din imaginea administraiei. Modelul neoliberal Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei, aceast imagine rmne profund marcat de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rmne modelul fondator n cutarea unei demarcaii ntre sfera indivizilor i aceea a statului, n limitarea interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor. Exist totui i un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau l apr au contiina c administraia i mediul su s-au transformat ncepnd din secolul al XIX-lea i c a survenit mutaia organizaiilor publice, ca i aceea a ntreprinderilor, la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate 231. Nu mai este acelai mediu, nu mai este acelai stat. Liberalii au conceput i
225 229

David 6aston, Op.cit., p.2, Catherine #alu*i$re, A la recherche d+une cadre th)ori(ue pour l+)tude de l+administration politi(ue, 'ulletin !e lD....*.P., 197, 2+0 .Chevallier 1i D.#oscha4, "ntroducere #n &tiin$a administrati . , 4allo8, 1974, p.92 231 Michel Massenet, @oua gestiune public.. Pentru un stat f.r. birocra$ie , !.Ho))es et 9echniCue, 197,, p.27

- 104

construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neo-liberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de ideea de management. ntr-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea s nceap prin a face o analiz diagnostic. Apoi propune soluii. Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului n care funcioneaz administraia acestui sfrit de secol i de inadaptarea administraiei motenit din secolul trecut, la solicitrile mediului actual. Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale progreselor lor232. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea - foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze. Ritmul exigenelor nsui a crescut considerabil. Desigur, n orice epoc, administraia a trebuit s fac fa i s se adapteze schimbrilor. Dar, astzi, schimbarea s-a schimbat233. n secolul al XIXlea, explic Michel Massenet, schimbarea social era trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare a societii la alta, cu totul nou. Era, deci, necesar s se treac la o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. Erau revoluiile, dar ntre aceste perioade sau aceste situaii revoluionare, starea societii rmnea stabil i administraia sa rmnea un cadru instituional n interiorul cruia aveau loc auto-ajustri economice i sociale indispensabile. n secolul al XX lea, schimbarea social se analizeaz astfel: ea este o stare constant de mobilitate a societilor. Continu, dispersat n manifestrile sale, rapid - perceptibil la scara unei singure generaii - multiform - martor a efemeritii cunotinelor dobndite de fiecare individ - schimbarea apare de acum nainte, ca un fel de micare brownian creia administraiile nu i mai pot face fa n formele lor tradiionale. Or, n faa unor asemenea transformri i atunci cnd ar trebui s creasc disponibilitatea administraiilor la eveniment 234, se constat - spun neoliberalii - totala scleroz, completa inadaptare a administraiilor la mediul lor. Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezint) st la orginea celor mai multe rele denunate () i constituie
2+2 2++ 2+4

Michel Cro(ier, *a soci)t) blo(u)e, 1970, p.60 Michel Massenet, %u changement techni(ue / l+)clatement social, 1971 Michel Massenet, @oua gestiune public., citat@ )ai sus, p.5+

- 105

principalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare ()235. n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare - rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de funcionare a administraiei. Dup neo-liberali, la originea centralizrii stau dou tradiii: tradiia roman - modelul cezarian - pe care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez236 i tradiia democratic - modelul liberal. Tradiia roman este, dup Alain Peyrefitte - aceea a organizaiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman i pe care biserica catolic nscut la Roma a motenit-o. Reforma, la rndul ei, antreneaz decderea bisericii i eliminarea autoritii cezariene. Ea explic trsturile statului n rile protestante, statul slab i, n orice caz, policentric. Contra-reforma este caracterizat, dimpotriv, prin autoritatea cezarian. Dar, n timp ce, n rile latine ale Europei, altele dect Frana, contra-reforma se traduce prin ntrirea bisericii, a crei consecin este puterea inchiziiei i acapararea vieii intelectuale de ctre clerici, Frana nu cunoate o veritabil contra-reform ci, ncepnd cu Richelieu, se semnaleaz apariia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, i anume statul ca substitut al autoritii ecleziastice, i care reia pe contul su centralismul roman. Cezarismul nu mai este ntruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astzi, statul este considerat rege237. Astfel, Frana, fiica mai mare a bisericii, este ea nsi nepoata lui Cezar 238. Exist, totui, spun neo-liberalii, o contradicie la originea centralizrii: excesul de juridism i mania reglementrii francezilor este atribuit, n general, tradiiei dreptului roman. De fapt, ea rezult, mai ales, dintr-o eroare de msur n organizarea democraiei n stil francez239. Din 1750, fiziocraii dumani ai privilegiilor, partizani ai egalitii deschid cile Revoluiei i ale jacobinismului. Mulumit lor, francezii identific egalitatea cetenilor cu uniformitatea administraiei. Ei asimileaz n mod egal unitatea naional i centralizarea puterilor de orice fel 240. Gustul egalitii, teama de discriminare conduce, ntr-adevr, la voina puterii centrale de a regla tot. Egalitatea conduce la centralizare - puterea central este singura putere legitim care eman de la naiunea luat n ansamblul su, care conduce, la rndul su, la uniformitate. Dou tradiii stau la originea centralizrii dar, n sprijinul meninerii sale, st o singur justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin
2+,

2+6 2+7 2+5 2+9 240

"en% Ma&er, Feudalit.$i sau democra$ie, pentru o administra$ie #n stil nou , *rthau!, 1965, p.12, Alain Pe&re'itte, *e mal fran5ais, Plon, 1967 Alain Pe&re'itte, Op.cit., p.2+2 .bi!, p.17, "en% Ma&er, Op.cit., p.4+ .bi!

- 106

specializai241. Schema piramidei ierarhizate - n care centralizarea i gsete desvrirea instituional - corespunde unui tip de societate - nc subdezvoltat-, dar care a depit stadiile autoconsumrii i artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat242. Or, aceast centralizare care se armoniza de minune cu statul societilor din secolul trecut, produce astzi un anumit numr de disfuncii analizate de neo-liberali printre care: absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian - dar preedintele Republicii nu a fost ales () pentru a guverna Frana la micul detaliu 243; lipsa de responsabilitate a indivizilor - excesul de responsabiliti de partea statului antreneaz absena responsabilitilor de partea cetenilor244; nerealismul deciziilor luate la vrf decizia centralizat nu poate niciodat s ia n considerare toate elementele de apreciere, fie c dosarul nu exprim totul, fie c responsabilul cu instrumentarea sa nu are timp s ia cunotin de acesta245. Rezultatul: Vrful este integrat n gestiune. Frana este atins de un fel de necroz a extremitilor246. Ceea ce Michel Crozier teoretizeaz, n analiza fenomenului birocratic, explicnd: cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranat; cei care sunt n domeniu i cunosc problemele nu au puterea necesar pentru a efectua adaptrile i pentru a experimenta inovaiile devenite indispensabile 247. Rezult de aici o extrem rigiditate a organizrii centralizate i dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbrii: transformrile necesare continu Michel Crozier - pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt contieni de ne-cesitatea lor, cci ei au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Dar, () organizaiile birocratice nu las asemenea iniiative la nivelul ealoanelor inferioare i procedeaz n aa fel nct s ndeprteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mic schimbare sunt luate la vrf. Aceast concentrare i izolarea diverselor categorii care o nsoesc fac absolut imposibil o politic de schimbare gradual i permanent248. Or, se tie acum, schimbarea s-a schimbat . i centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neo-liberal n opera lui Crozier, este total neadaptat gestiunii schimbrii Fr ndoial, pretutindeni n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se corecteze consecinele acesteia. Ierarhizarea este - ca i centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i neadaptat la funciile sale. Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind
241 242 24+ 244 24, 246 247 245

"en% Ma&er, Op.cit., p.,2 .bi!, p.,+>,4 Alain Pe&re'itte, Op.cit., p.+0+, +04 .bi! "en% Ma&er, Op.cit., p.91 Alain Pe&re'itte, Op.cit., p.+++ Michel Cro(ier, Fenomenul birocratic, !.!u $euil, 196+, p.2+4 .bi!, p.240

- 107

dect de el249. Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur conformarea strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior. Stilul ideal de guvernare este, ntr-adevr, dup cum explic Jean-Claude Thoenig, n ochii numeroilor conductori, un stil bazat pe un mod de a raiona deductiv i ierarhic: diviziunea sarcinilor i repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a obiectivelor generale i a autoritii centrale250. Adevrul este c - cel puin n opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n doctrina modelului neo-liberal, teza stratificrii. Ierarhizarea, arat el, este o consecin a centralizrii. Or, centralizarea - prin fenomenul de segregare pe care l provoac, ntre cei care decid i cei care execut, antreneaz constituirea unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin ntre ele251. Microsocietile252 care se creeaz astfel favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ francez: ritualismul cruia i sacrific membrii acestor microsocieti i, n acelai timp, semnul - avnd ca singura referin ritul grupului semnul apartenenei la corpul n care se integreaz i mijlocul de a afirma diferena i opoziia lor fa de alte organisme. n plus, multiplicarea straturilor i izolarea lor dau agenilor inclui n ele sentimentul neputinei i tendina spre apatie i formalism: hommo ierarchicus se terge, dispare n faa procedurii. Consecina acestui fapt este: sectorizarea administraiei: vaste feude i mici cmpuri nchise, rezultat al proceselor de difereniere care impune dezvoltarea, centralizarea i ierarhizarea administraiei. Fenomenul este evident mai ales n cadrul funciei publice: vzui din afar, toi funcionarii aparin aceleiai caste. Vzui din interior, apare o mare diversitate. Poporul funciei publice se dizolv ntr-un mozaic de triburi ntre care domnesc ierarhii subtile i care se opun prin strvechi rivaliti253. Birocratizarea este cea din urm trstur a acestei organizri administrative pe care o denun neo-liberalii: o organizare bazat pe anonimatul generalizat i a crei expresie clar const n existena statutului funciei publice n majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui genereaz la rndul su centralism. Aadar, analiza administraiilor actuale fcut de neo-liberali ncepe de la aceste constatri: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou curente politice: ntre un pan-socialism care pretinde c organismele publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale, cu riscul de a vedea organizaiile publice s fie declarate sacrosante i refuznd s-i regndeasc
249 2,0

2,1 2,2 253

"en% Ma&er, Op.cit., p.22 ean2Claude Thoenig, Ra$ionalitatea, AnM =."ro8ier (i alBii, 6n!e )erge a!)inistraBia #rance8@U, !.!D;rganisation, Paris, 1974, p.1,1 Michel Cro(ier, Fenomenul birocratic, citat )ai sus, p.2+4 ean2Claude Thoenig, Stratificarea, op.cit., p.+0 *lain Pe%re#itte, R.ul france,, precitat, p.+12

- 108

statutul i s-i mbunteasc randamentul i un pan-liberalism care, n numele eficacitii sale liberale ar putea s uite fundamentele vieii publice 254. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre cele dou reflecii doctrinale asupra gestiunii organizaiilor publice i aceea a ntreprinderilor private: de civa ani, organismele publice compar efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu ntreprinderilor pentru a ncerca, la fel ca acestea, s-i stpneasc i s-i controleze extinderea (p.16). Organizaiile publice i private sunt, ntr-adevr, confruntate cu probleme asemntoare ca dimensiuni i ca rapiditate de reacie la eveniment. n plus, ele sunt organizate ntr-un mod asemntor cu acela al ntreprinderilor private: n aceast privin, analiza organizaional a relevat nrudirea organizaiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de servicii msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n acest scop de nite mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea urmririi unor obiective determinate (p.40). Asemenea asimilri nu pot fi totui fcute la modul absolut i, dup Michel Massenet cel puin, ar fi imposibil s fie transpuse integral n cadrul organizaiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. n primul rnd culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus n lumin n analiza fcut asupra fenomenului birocratic. Aceste raiuni in de opoziia care exist ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care trebuie s fie supl i adaptabil i s dea dovad de iniiativ i caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe i impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamn modurile actuale de gestiune a administraiei, interzice, totui, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact n partea opus. Modurile actuale de gestionare proprii administraiei ar risca s fie golite de orice realitate deoarece sunt prea strine fade cultura administrativ existent. Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat n organizaiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet l numete primatul politicului (p.45). Trebuie s remarcm diferena remarcabil dintre organizaiile publice i cele private: exist dou logici esenialmente opuse: o logic a organizaiei care conduce la cutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune i o logic a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obine adeziunea Politica este arta de a accepta (p.47). n acest sens, decizia politic ce se impune administraiei nu este un arbitraj ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea unui proiect i exigenele de opinie n plus, serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin sistemul lor de obinere a resurselor, serviciile publice nu depind numai de pia, pe cnd ntreprinderile private i gsesc resursele numai n cadrul pieii. n administraie nu vom gsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai exist i ali factori de difereniere. n ciuda tuturor diferenelor dintre organizaiile publice i cele private, n ciuda imposibilitii de a transpune n
254

=ichel =assenet, @oua gestiune public., precitat@, p.16

- 109

domeniul administraiei tehnicile de gestiune ale ntreprinderii - rmne, totui, un lucru n opinia liberalilor, i anume de a redefini principiile. Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de obiectivele proprii. Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn n prezent. O alt coordonare este posibil cu dou condiii i anume: s nu se confunde orizontalismul administraiei actuale, de adevrata coordonare i n al doilea rnd serviciile orizontale s neleag sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng care ele se gsesc plasate i s msoare n folosul lor rezultatele obinute de serviciile operaionale fr s se amestece n gestiunea proprie a acestor servicii. Realizndu-se aceste dou condiii, se va produce o transformare profund a structurilor administraiei, care va permite o mai bun adaptare la exigenele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativ tradiional, piramidal, centralizat, ierarhizat va lsa locul unei multitudini de ageni autonomi, dup modelul agenilor americani nsrcinai cu optimizarea rezultatelor activitilor publice. Statul va renuna s asigure sarcinile de gestiune care-l mpovreaz i l paralizeaz. De asemenea, se va estompa - cel puin n domeniul economic i social - misiunea sa ierarhic de comand i de injonciune. Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i de aciune255 unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel i mai mari posibiliti de ajustare spontan. Declinul statului dirijist. ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, deoarece aceast form de coordonare care restrnge rolul statului i l nrudete mai degrab cu un holding dnd via unui conglomerat dect cu o birocraie256, conduce la mai buna separare a sferei statului de aceea a societii (vom reveni analiznd idealul statului holding). O alt descentralizare ar trebui s respecte acest principiu constant al managementului: a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operaionale257. Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la informatic.
2,, 2,6 2,7

Michel Massenet, Op.cit., p.144 (i +, Q2a nou&elle gestion publiCueR .bi! .bi!

- 110

Controlul - dar un alt fel de control - constituie, cu siguran, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerri a instituiilor dup modelul neoliberal de administraie. Controlurile, n general, formeaz un cancer n snul administraiei franceze, aprecia Ren Mayer258. De aceea, dup opinia neoliberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, aa cum exist i funcioneaz deja n cadrul administraiilor motenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare transformri, pe cel puin dou planuri - cantitativ - numrul de controale trebuie s fie diminuat - i calitativ - controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite. A controla nseamn (i aici neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i ale ciberneticii) a compara operaiunea efectuat cu aceea care ar fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre ele259. Sanciunea, ntr-o asemenea perspectiv nu mai este dect accesoriul operaiunii de control, n timp ce astzi ea este, n realitate, esenialul acesteia. Analiza sistemic i teoria cibernetic au introdus, ntr-adevr, ideea c un act nu trebuie s fie analizat numai n ceea ce privete norma rezultatului; el trebuie s fie considerat n ansam-blul organizaiei din care el eman, ceea ce, ntr-o anumit faz, n prima faz, trebuie s permit ca organizaia s rspund mai bine obiectivelor pe care i le-a asumat i, ntr-o a doua etap, s l fac pe autorul actului s se ntrebe asupra validitii proiectelor sale. Acesta trebuie s fie sensul controlului n modelul neo-liberal de administraie. Dar, prin tradiie, controlul a devenit un scop n sine. Ar fi timpul s ne dm seama c el nu este dect un mijloc de a reorienta aciunea n lumina rezultatelor obinute260. Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de decentralizare i de control, trebuie, pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de formare: este vorba despre cum s facem s apar () un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului 261. O asemenea politic presupune, n special, ca metodele de formare prealabil care stabilesc legturi prea strnse262 ntre formaia iniial i soarta indivizilor n snul organizaiei din care fac parte, s fie nlocuite cu un sistem de formare permanent. Acest sistem este de dou ori necesar: mai nti pentru c el rupe absurdul automatism al corespondenelor absolute ntre nivelul colar sau universitar i nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin statut ca i cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestnd anumite cunotine ar putea garanta aptitudinea de a ocupa i de a exercita o responsabilitate; i, de asemenea, pentru c ritmul schimbrii accelerndu-se, cunotinele dobndite nainte de nceperea unei cariere sau la nceputul acesteia, vor fi depite foarte repede.
2,5 2,9 260 261

262

"en% Ma&er, Op.cit., p.75 Michel Massenet, Op.cit., p.,9 "en% Ma&er, Op.cit., p.75 Michel Cro(ier, Apropierea actual. dintre administra$iile publice &i marile #ntreprinderi pri ate &i consecin$ele sale, Ee&ue internationale !es sciences sociales, 1965, p.14 Michel Massenet, @oua gestiune public., precitat@, p.10+

- 111

O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura nsi a regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care blocheaz aceast situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele funciei publice ntre caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice modificare politic i ceea ce, pe de alt parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre personal i statul care l angajeaz care, n aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular care angajeaz personal. Dispoziiile care ar pstra un caracter statutar - de exemplu acelea referitoare la relaia ierarhic dintre ef i subordonai - ar trebui s fie mai puin formaliste: astfel modurile de apreciere nchise n cadre juridice constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a discuta aprecierea sa cu subordonaii. Personalizarea relaiilor administrative - un anti-weberianism activ - este unul din punctele fundamentale asupra crora insist modelul neo-liberal. Modelul neo-liberal de administraie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii administrative tradiionale marcate prin caracterul lor n acelai timp autoritar i improvizat. Cuvntul-cheie n materie: conducerea participativ prin obiective, ceea ce ar nsemna c managerul distribuie colaboratorilor si nu sarcini de executat, ci obiective de atins, lsndu-le iniiativa i latitudinea n folosirea mijloacelor. Participarea, pe de alt parte, opus constrngerii, tinde s determine consensul celor interesai de decizie. Participarea n concepia neoliberal este aceea pe care o permit decentralizarea i contractualizarea, aa cum o doresc neo-liberalii: o participare care trebuie s parcurg de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful care fixeaz celui care l urmeaz obiectivele i cadrul propus pentru desfurarea eforturilor sale i pentru libera utilizare a mijloacelor de care el dispune. n aceast viziune participarea este mai puin o form de democraie i mai mult un anumit tip de strategie viznd dezvoltarea capacitilor de autoadaptare a sistemului administrativ: Nu mai este vorba despre a reforma - adic despre a dirija n abstract, n numele unui model pretins ideal, o realitate rebel. Este vorba de a pune n micare i mai ales de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice263. Un vis, apreciaz G.Timsit.

263

Michel Massenet, Op.cit., p.140

- 112

6. STRUCTURILE ADMINISTRA IEI PUBLICE

Datorit faptului c administraia public - ca activitate - se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi de oameni (personalul), sistemul administraiei publice este un sistem de organizare social bazat pe relaii care exist ntre aceti oameni ce realizeaz o activitate specific.

- 113

Acest sistem de organizare social, exist i funcioneaz n cadrul unui macrosistem de organizare social a societii globale, considerat la nivel naional sau la nivelul unor uniti teritorial-administrative. n cadrul acestui sistem macrosocial exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului administraiei publice, constituind, pentru acesta din urm, mediul social n care exist i funcioneaz. Raporturile sociale n cadrul sistemului administraiei publice i ntre acest sistem i societatea global, dau dimensiuni sociologice specifice administraiei publice. Trebuie luate n considerare raporturile care exist ntre sistemul administraiei publice i societatea global, urmrindu-se determinrile i influenele societii globale ca mediu social asupra sistemului administraiei publice i rolul pe care acest sistem l are n evoluia societii globale. ntre societatea global cu structurile i stratificrile ei i sistemul administraiei publice, exist legturi care se exprim n ceea ce sociologii denumesc socialitatea i sociabilitatea administrativ. Socialitatea sistemului administraiei publice arat trsturile care particularizeaz un anumit tip de administraie public n raport cu mediul social n care este organizat i funcioneaz respectivul sistem administrativ, construcia acestuia fiind strns legat de particularitile gruprilor sociale n teritoriul statului, n legtur cu mediul geografic, ndeletnicirile economice, tradiiile cultural-artistice. Societatea administrativ indic dac i n ce msur sistemul administraiei publice este penetrabil de mediul social, i n funcie de aceasta, dac este sau nu compatibil cu societatea global. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraiei publice i societate, deriv din neadaptarea administraiei la cerinele mediului social. Compatibilitatea ntre sistemul administraiei publice i societate este asigurat i de felul n care acest sistem reuete s-i autoregleze structurile i aciunile n raport cu nevoile societii, impunndu-se o cunoatere amnunit a necesitilor sistemului social global. 6.1. Noiunea de structur i tipuri de structuri n administraia public Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a cldi. Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv, teoria i practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul c un sistem se poate organiza sub forma urmtorelor tipuri de structuri: structura linear (ierahic), care asigur n principal unitatea (coeren) n conducere; structura funcional care determin pluralitatea conducerii;

- 114

structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai rspndit n realitatea practicii administrative i economico-sociale. n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale statului - i ale colectivitilor locale - determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic i criteriul competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcionale. Criteriul teritorial - ntr-o viziune tradiional st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate aciona autoritatea public respectiv. ntr-o concepie relativ mai nou motivarea structurii teritoriale a administraiei publice o constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale cror interese le gestioneaz respectivul organ al administraiei publice. Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii colectiviti umane existente n sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-o anumit parte a teritoriului, interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale. Avnd n vedere acest raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea ntre autoritile administraiei publice locale (consiliile locale i primrii) i diversele servicii publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe de specialitate) care acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autoriti administrative centrale (de stat). Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a organelor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre autoritile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaiile ntre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare accentuat, fie o autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, fiind ns colaborarea ntre ele, asigurat n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop. O problem deosebit legat de structura teritorial a administraiei o constituie gradul de autonomie funcional a autoritilor locale. Dei vom relua aceast problematic, anticipm admind c tiina administraiei formuleaz acele condiii (elemente) care determin existena unei autonomii locale, reale. Acestea sunt: a) Existena unei colectiviti locale, ceea ce nseamn c, n primul rnd, trebuie s fim n prezena unei grupri de ceteni, de locuitori care s aib interese i cerine specifice, caracteristice, particulare, fa de interesele ntregii colectiviti naionale.

- 115

b) Existena unor mijloace materiale i bneti, la dispoziia colectivitii locale i gestionarea acestora constituie o alt condiie important pentru a exista autonomia local. Aceast gestionare a mijloacelor trebuie s fie realizat chiar de la respectiva colectivitate. De altfel, este i raionamentul n virtutea cruia se asigur personalitatea juridic colectivitilor de ceteni la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a putea intra n circuitul general al raporturilor juridice n vederea concretizrii intereselor locale. c) O alt condiie necesar existenei autonomiei locale este ca agenii de conducere s fie locali. Deci, autoritile care conduc unitile teritorial-administrative respective s fie alese de populaia din teritoriul respectiv, nu s fie numite de la centru. d) n sfrit, trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei publice centrale n ceea ce privete competena de a decide liber n rezolvarea nevoilor locale. Precizm, ns, c autonomia administrativ nu nseamn desprinderea total a colectivitilor din unitile administrativteritoriale fa de centru. Desprinderea total este de neconceput ntr-un stat unitar, unde colectivitile locale se integreaz n colectivitatea naional, n mod organic, unde interesele locale se sincronizeaz cu interesele ntregii naiuni. De altfel, din aceasta rezult i necesitatea exercitrii controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice locale de ctre autoritile administraiei publice centrale i alte autoriti publice, potrivit competenelor i atribuiilor prevzute n Constituie i celelalte acte normative. Organizarea administrativ-teritorial constituie o alt problem important, necesar a fi abordat n contextul studierii structurilor administraiei publice264. Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz, asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativteritoriale265. Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea judicioas a teritorului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti. Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important pentru realizarea optim a funciilor administraiei publice n statul de drept. n treact, amintim c n ara noastr, n prima etap a regimului comunist s-a meninut vechea organizare administrativ-teritorial, teritoriul naional fiind mprit n: comune, pli, judee i regiuni. n anul 1950, prin Legea nr.5/1950, copiindu-se modelul
264

265

N.Cicu, I.Alexandru, PerfecJionarea continuK a aparatului de stat Li reflectarea sa pe plan legislati , An 4rept ro)Gnesc conte)poran, !.[tiin\i#ic] [i nciclope!ic], 'ucure[ti 1977 V.PBtulea, !oordonatele 3uridice de e oluJie a instituJiei descentrali,Krii administrati e , An re&ista 4reptul nr.9H1991I I.Alexandru, Structuri, mecanisme Li instituJii administrati e. Anali,K comparati K, &ol.., e!..., !.$%l&i, 'ucure[ti, 1996

- 116

sovietic, se stabilesc ca uniti administrativ-teritoriale: regiunea, raionul oraul i comuna. Ulterior, datorit schimbrilor intervenite n decursul timpului, a fost posibil schimbarea organizrii administrative a teritoriului rii prin Legea nr.2/1968, care prevedea c teritoriul naional este organizat n judee, orae i comune. n prezent exist 41 de judee i capitala, ca unitate administrativteritorial distinct, care este mprit n ase sectoare. Organizarea administrativ a teritorului rii intereseaz nu numai administraia public, ci ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti publice. O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile necesare pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru raionalizarea i simplificarea aparatului birocratic. Criteriul funcional sau al competenei materiale st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti cu competengeneral i autoriti ale administraiei publice cu competen de specialitate, determinnd astfel o alt structurare a administraiei publice, i anume structura funcional a acesteia. Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singur grupare de funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional266. n cea de-a doua situaie se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor administraiei publice, atribuindu-li-se o competenspecific, astfel nct fiecare autoritate are obiectul su de activitate. n mod curent, att doctrina ct i legislaia utilizeaz termenul de ramuri i domenii de activitate. Bineneles c problema structurrii pe specific de activitate (funcional) se pune att pe plan central ct i pe plan local. Astfel, pe plan central avem ministerele i celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care funcioneaz ca autoriti administrative autonome, iar pe plan local avem serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, a cror activitate este condus de prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu. Structura pe specific de activitate (funcional) a sistemului autoritilor administraiei publice are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este aezat aceast structur depinde eficiena activitii acestora. Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast ordine de idei, problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a autoritilor administraiei publice. Aadar, autoritile administraiei publice alctuiesc n statul de drept un subsistem n cadrul sistemului autoritilor publice, astfel cum acesta a fost
266

Paul Me&er, Systemic Aspects of Public Administration , 3. ."., 3a! Publishers, "openhagen, 197+

- 117

stabilit prin Constituie, pe criteriul separaiunii celor trei puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, crora le corespund trei categorii de autoriti publice. n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe ntreg teritoriul rii. Autoritile administraiei publice se subordoneaz de regul unele fa de altele pe linie ierarhic (subordonarea vertical) pn la Guvern. Analiza criteriilor de construire a structurilor administraiei publice ne conduce la urmtoarea structur organizatoric a sistemului autoritilor administraiei publice: Din punct de vedere al competenei teritoriale (criteriul teritorial): Autoriti centrale, cnd competena lor se ntinde asupra ntregului teritoriu al rii: Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice Autoriti teritoriale, cnd competena lor se ntinde asupra unei pri din teritoriul naional. Acestea sunt serviciile publice descentralizare ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale Autoriti locale, cnd competena lor se ntinde asupra unei uniti administrativ-teritoriale (jude, ora, comun). Acestea sunt consiliile locale i primrii Din punct de vedere al competenei materiale (criteriul funcional): Autoriti cu competen general, care exercit puterea executiv, administraia public n orice domeniu de activitate: Guvernul, consiliile locale i primrii Autoriti ale administraiei publice de specialitate, care realizeaz administraia public ntr-o anumit ramur sau domeniu de activitate: ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului sau autonome, precum i serviciile publice descentralizate ale acestora, din teritoriu Aadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autoritilor administraiei publice fa de autoritatea de vrf Guvernul - se face, de regul, din trept n treapt pe dou linii, care corespund la dou subsisteme ce compun sistemul autoritilor administraiei publice, i anume: prin subsistemul autoritilor administraiei publice cu competen general i subsistemul autoritilor specializate ale administraiei publice.

- 118

- 119

Aparatul administrativ n toat lumea, administraia este asigurat de un ansamblu de organe, ale crui structuri, aa dup cum am vzut, sunt amenajate ntr-un mod caracteristic. Alturi de organele administraiei, n sens clasic, avem interesul s examinm separat structurile administraiei publice n domeniul economic, s ne

- 120

preocupm de funcionarea acestor dou categorii de organe i s descifrm mijloacele de care ele dispun. Aparatul administrativ este, n toate rile, un ansamblu complex care este destinat s satisfac nevoile publice. El a fost edificat treptat, pentru a asigura mai ales permanena i independena societii organizate politic i pentru a rspunde anumitor necesiti care apar datorit vieii n comun. El s-a dezvoltat prodigios i s-a complicat, reprezentnd o suprapunere de etaje, avnd fiecare un centru de comand, un organ motor sub care se plaseaz grupe de mecanisme, legate prin diferite tipuri de relaii i conexiuni ntre nivelurile existente, de sus n jos i de jos n sus, adevrate sisteme de transmisie i de comunicare. Totul poate fi reprezentat printr-o schem sumar: Sus, centru motor A; dedesubt, releuri i alte centre motoare mai puin importante B, C; n fine, organe de pregtire i de execuie D. A B D La un minister, de exemplu: A - Ministrul Direcii - B C-director adjunct, servicii D - birouri Exist conexiuni care fac ca aciunea ministrului s fie simit de sus n jos, iar problemele ce urmeaz a fi soluionate pot veni i de jos n sus; exist legturi ntre direcii i subdirecii sau servicii. Schema poate cuprinde i serviciile exterioare (descentralizate) ale ministerului. La vrf ministrul A, apoi direciile regionale B, dedesubt direciile locale C. n fine, organele de execuie D. Aceeai schem poate reprezenta organizarea unei mari municipaliti. La vrf primarul i secretarul sau cancelarul A, secretariatul general i direciile B, dedesubt birourile C, apoi agenii de execuie D. A spune c administraia este etajat are i o alt semnificaie: se tie c n nici o parte a lumii n epoca modern, nici n Principatul Monaco sau n Lichtenstein, totalitatea sarcinii administrative nu este asumat de puterea central. n subordinea Guvernului central (A) i a organelor locale ale acestui Guvern (B), se gsesc colectivitile regionale (C) i cele locale (D). n statul Monaco, chiar pe lng guvernul central, funcioneaz administraia municipal. Aa dup cum mai artam, colectivitatea naional constituie o colectivitate natural, dar i o unitate administrativ, o persoan public teritorial, un stat. C

- 121

Mult timp, termenul de stat nu a fost ntrebuinat n Anglia, iar aceast teorie a statului este esenialmente continental, nu anglo-saxon. n Anglia se prefer i astzi s se vorbeasc de coroan, succesiunea suveranilor simboliznd continuitatea puterii regale, iar atunci cnd se vorbete de stat n opoziie cu colectivitile locale, se arat c este vorba de guvernul central - the central government. La baza organizrii administrative exist pretutindeni colectiviti comunale, n unele ri de un anumit tip, n altele de alte tipuri, aa dup cum am mai artat i dup cum vom vedea atunci cnd vom analiza administraiile locale. Se constat n toate statele de oarecare ntindere prezena ntre stat i comune a unor colectiviti intermediare, care acoper o suprafa mai mult sau mai puin mare, provincii, departamente, comitate, regiuni. Uneori, ntre provincie, departament sau comitat sunt organizate districte, circumscripii, arondismente, adesea veritabile persoane publice locale, alteori circumscripii teritoriale fr personalitate juridic (ca arondismentele franceze). Uneori, s-au creat mari colectiviti regionale, cum sunt regiunile n ri ca Spania sau Italia i, mai recent, Frana i Belgia. Pentru regiunile dotate cu organe avnd largi puteri, este dificil s tii dac te afli n prezena unor organe administrative descentralizate sau ntr-un regim feudal desuet267. Nu este ns nici o ndoial c Italia este un stat unitar; chestiunea este ns discutabil cu privire la Spania. n statul federal, deasupra comunelor i colectivitilor intermediare se gsesc statele membre i organele lor administrative, iar deasupra acestora statul federal i administraia fe-deral. Astfel, n Elveia, cantonul este un veritabil stat membru, are servicii distincte de cele ale statului federal. La fel n R.F.G. i S.U.A. (a se vedea schiele). Pe lng aceste colectiviti cu baz teritorial, care sunt persoane publice cu o competen general pentru locuitorii dintr-o anumit arie geografic, exist aproape peste tot alte persoane publice, autoriti speciale, deci cu competenlimitat, persoane autonome, corporaii publice, societi naionale. Dintre aceste persoane juridice, unele sunt de natur pur administrativ, altele sunt doar legate de administraia public i concureaz la realizarea scopurilor administraiei, dar mbrac mai mult sau mai puin caracterul unor ntreprinderi de drept privat. Aa dup cum vom vedea, anumite pesoane publice, n unele cazuri, sunt asociate la gestiunea unui serviciu sau chiar se constituie grupri care s uneasc persoane de aceeai categorie sau persoane de categorii diferite, iar autoritile federale formeaz uneori servicii sub autoritatea statelor membre ale uniunii. Persoanele publice sau semipublice i, ntr-o manier mai general, toate organele administrative, sunt instituite pentru a asigura serviciile.

267

).Puget, Op.cit.

- 122

STAT UNITAR

COMUNE

REGIUNI

STAT CENTRA L

DEPARTAMENT

!"E T#$#T%&# "! A"E

#R 'M( R#P&## ADM#N#(TRAT#$E A"E (TAT'"'# DE( ENTRA"#)ARE DE !N ENTRARE

REGIUNI

DEPARTAMENTE

COMUNE

STAT FEDERAL

- 123

(TATE MEM*RE

(TATE MEM*RE

STAT FEDERAL

(TATE MEM*RE

(TATE MEM*RE

MP R IREA COMPETEN ELOR

STAT CONFEDERAL

(TAT ('$ERAN

(TAT ('$ERAN

INSTAN DE COORDONARE

(TAT ('$ERAN

(TAT ('$ERAN

6.2. Conceptul de relaie

- 124

Singura informaie imediat pe care o percepem examinnd sistemul administraiei publice dintr-o ar, este aceea a unei totaliti administrative care ni se ofer spre observaie. Este necesar ns s procedm la descompunerea acestei totaliti prin analize succesive, n uniti din ce n ce mai simple, deoarece fiecare dintre unitile constitutive ale acestei totaliti se definete numai prin ansamblul relaiilor care o unesc cu celelalte uniti n interiorul sau n exteriorul totalitii avute n vedere. Nu exist, deci, administraie n sine. Nu se poate vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ susceptibil s fie izolat de ansamblul din care face parte. Ca i limba, administraia nu este dect un sistem de diferene268. Administraia nu exist dect prin diferenele care se manifest n interiorul ei ntre elementele care o constituie i ntre aceste elemente i mediul lor. Administraia nu este dect un sistem de relaii. i, dect s ne epuizm forele tot ncercnd s definim faptul administrativ269, ar fi mai bine, poate, s reflectm asupra complexului pe care l formeaz n mod indisolubil administraia n raporturile sale cu instanele pe care este fondat, care o presupun sau prin care poate fi analizat: totalitatea obiectului examinat nu este dect suma (acestor resorturi) i fiecare dintre prile sale nu se definete dect prin raporturile care exist: a) ntre fiecare parte i celelalte pri coordonate; b) ntre totalitate i prile de grad urmtor; c) ntre ansamblul raporturilor i dependenele acestor pri. n aceast privin sunt revelatoare tentativele care au fost fcute - zadarnic - de a defini administraia ca un fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdicional sau politic. Aceste tentative au euat deoarece nu au vrut s considere administraia ca un sistem de relaii. Ele au recurs cel mai adesea la definiii negative cu referire la ceea ce nu este administraie. Administraia - n acest tip de definiie - este prezentat, de exemplu, ca un ansamblu de organe de stat non-legislative i nonjurisdicionale. Asemenea definiii nu sunt relevante. A exclude din ansamblul autoritilor publice din stat dou subansamble care i aparin nu garanteaz omogenitatea restului. Aceste definiii sunt de-abia tentative de delimitare. i n cea mai mare parte din cazuri, simple enumerri. Din contr, considerarea administraiei ca un sistem de relaii permite depirea dificultilor produse de tentativele de definire a faptului administrativ: administraia este un sistem n care nimic nu are semnificaie n sine, ci n care totul are semnificaie n funcie de ansamblu. Ceea ce conteaz este, deci, mai nti, natura relaiilor la intersecia crora se situeaz administraia, apoi codul acestor relaii. Natura relaiilor ntr-o asemenea viziune, obiectul administrativ nu exist i, ca urmare, tradiionala focalizare asupra obiectului administrativ trebuie s fie nlocuit cu o analiz a relaiilor constitutive ale practicii administrative. La aceast filozofie a relaiei invit istorici i lingviti270. Analiza acestor relaii
268 269

/erdinand de Saussure, !urs de ling istic. general., ree!itare Pa%ot, 1972, p.166 (i ur). G.Ti*sit, Teoria administra$iei, op.cit., p.299 (i ur). 270 Paul Ve&ne, !um se scrie istoria, ur)at@ !eM 7oucault re&oluBionea8@ istoria, !.!u $euil, "oll.Points, Histoire, 1975, p.212

- 125

trebuie s fie fcut mai nti la nivelul global, acela al relaiilor fundamentale, apoi rafinat progresiv prin descoperirea relaiilor derivate n care se descompune fiecare dintre relaiile fundamentale. Relaiile fundamentale Relaiile fundamentale n care este implicat administraia ca sistem de relaii sunt n numr de patru. Administraia nu poate fi identificat strict cu nici una dintre ele luate izolat: din acest motiv ar fi necesar s nu vorbim despre administraie privitor la una sau alta dintre aceste relaii, ci numai despre instane administrative. Aceast noiune nu desemneaz ntr-adevr dect o parte din totalitatea administrativ. Administraia este, n fapt, constituit din ansamblul format din complexul celor patru relaii fundamenale care exist: instanele politice, economice, societale i, n fine, instanele administrative nsei. Vom recunoate drept instane politice, ansamblul instanelor individuale sau colective care dispun, n stat, de o putere iniial - legislativ sau guvernamental - de comand271; drept instane economice, ansamblul agenilor, organizaiilor sau gruprilor care intervin n viaa economic i nu sunt integrate; drept instane societale, ansamblul indivizilor, grupurilor sau asociaiilor asupra crora sau n avantajul crora statul i exercit n principiu autoritatea; drept instane administrative, n fine, ansamblul indivizilor (funcionari, ageni publici), colegii (consilii, comisii) sau colectiviti (comune, judee, departamente, regiuni), a cror activitate este, n principiu, subordonat aceleia a instanelor politice i care nu dispun deci, n mod normal, dect de o putere executiv. Trebuie fcute dou remarci n legtur cu aceste definiii. Pe de o parte, ele nu sunt utilizate aici, n teoria organizrii administraiei, dect cu scopul de a permite reperarea - recunoaterea - diferitelor instane implicate n relaiile care trebuie luate n considerare; ele recurg deci la noiuni clasice i fac referire la sisteme de organizare ele nsele clasice n msura n care, ntradevr, instanele administrative sunt, n principiu, nsrcinate cu excutarea deciziilor instanelor politice i, n msura n care instanele economice sau societale rmn, n principiu, nsrcinate cu executarea deciziilor instanelor politice i n msura n care instanele economice sau societale rmn, n principiu, exterioare aparatului de stat. Aceasta nu nseamn doar c raporturile reale pe care le vor ntreine diferitele instane ntre ele sau locul real pe care ele l ocup este tot cel clasic juridic atribuit. Trebuie, pe de alt parte, s remarcm incertitudinea acestor definiii: de aceea nu ne mirm de ideea totalitii implicnd recunoaterea faptului c o totalitate nu se compune din obiecte ci din dependene; rezult de aici o nedeterminare necesar a limitelor obiectelor considerate, dependenele ntre obiecte antrennd strnsa lor integrare i, de aici, dificultatea de a discerne limitele acestora.

271

*cest ter)en cuprin!e toate acele instanBe in!i&i!uale sau colecti&e care e:ercit@ cele !ou@ #eluri !e #uncBii !istinse !e G%rard !ergeron, Func$ionarea statului, *."olin, 196,, #uncBiile Lgra!ului !e i)perati&itate- Qp.195R, prin opo8iBie cu #uncBiile- cu gra! !e e:ecutare-M #uncBia gu&erna)enal@ (i #uncBia legislati&@, con#.G.Ti*sit, Op.cit., p.142

- 126

Dac acestea sunt relaiile constitutive ale administraiei care, numai ele pot fi obiectul studiului tiinific, trebuie s ne ntrebm asupra validitii descompunerii complexului administrativ n aceste patru relaii ntre instanele administrative pe de o parte i instanele politice, economice, sociale i administrative, pe de alt parte. n aceast privin, pot fi ntreprinse verificri de-a lungul diverselor modele teoretice analizate de noi n partea a doua a acestei lucrri. Sunt de luat n considerare dou feluri de modele: modele majore sau macromedele pe de o parte, asupra crora este posibil s proiectm o viziune global a relaiilor amintite, iar, pe de alt parte, modelele minore sau micromodelele centrate pe o analiz a diverselor funcii ale administraiei. Printre modelele majore se numr diversele mari modele fondatoare sau clasice, i anume liberal, autoritar, weberian i succesorii lor noile modele ale administraiei - crozerian, neo-liberal etc.: aceste modele rspund, dup cum am artat, n ceea ce privete administraia, la trei chestiuni: tema instrumentalitii sau autonomiei administraiei, aceea a structurilor sale, tema unitii sau diversitii structurilor aparatului administrativ, aceea a modalitilor aciunii sale, tema raionalitii absolute sau limitate a administraiei. Tema instrumentalitii i aceea, contrar, a autonomiei administraiei trimit la relaiile dintre instanele politice i instanele administrative i dintre instanele societale i instanele administrative. Liberalii, marxitii i weberienii pun problema instrumentalitii administraiei ca principiu: administraia este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice alese; n opinia liberalilor: a puterii politice existente; oricare ar fi ea, pentru weberieni. Ea este, n opinia marxitilor, instrumentul clasei sociale dominante. Liberalii i weberienii situeaz, deci, n esen, administraia n relaia fundamental I po Iadm. Marxitii, autori ai modelului autoritar, o situeaz n relaia Isoc Iadm. Neoliberalii i crozerienii, insistnd asupra principiului contrar al autonomiei administraiei, nu ies din cadrul relaiilor precedente: marja de libertate de care dispune administraia dup Crozier sau autonomia relativ modific cu siguran coninutul acestor relaii, dar nu pun deloc n discuie existena nsi a acestei relaii deoarece ceea ce schimb coninutul relaiei - i anume diminuarea instrumentalitii - nu mpiedic continuarea existenei relaiei. Cea de-a doua tem - unitatea sau diversitatea administraiei - se refer la relaiile dintre instanele economice i instanele administrative, dintre instanele societale i instanele administrative, dintre instanele administrative instanele administrative. n toate modelele clasice fundamentale se pune la baz principiul unitii administraiei: ea constituie un bloc monolitic, unitar i ierarhizat. n modelele neo-..., din contra, administraia apare ca un ansamblu segmentarizat n fraciuni sau corpuri care i mpart un spaiu administrativ mprit n sisteme de aciune, n terminologia lui Michel Crozier sau frmiat de contradiciile blocului social aflat la putere, conform viziunii susintorilor tezelor lui Nicos Poulantzas: o instituie (statul) destinat s reproduc

- 127

diviziunile de clas nu este, nu poate fi niciodat un bloc monolitic, fr fisuri 272. La care Michel Crozier adaug: organizaia, aa cum se prezint ea n bloc, cu limitele sale, cu lanurile sale ierarhice, cu procedeele sale de coordonare, cu unitatea sa i integrarea sa, aparente, trebuie s cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o nglobeaz, dar care o depesc ntotdeauna 273. Aceste sisteme, n opinia lui Crozier, sunt formate din relaiile strnse pe care le ntrein serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, ntreprinderi etc. i astfel transform organizaia administrativ tocmai prin aceste legturi ntre instanele administrative i economice - n aceeai msur ca i legturile ntre instanele societale i instanele administrative, dup cum arta Poulantzas. n cele dou cazuri, relaiile ntre instanele administrative nsei sunt profund modificate deoarece structurii unitare i ierarhizate a administraiei i se substituie o structur segmentarizat, cu caracter total diferit. Tema unitate-diversitate a administraiei pe care o reiau cea mai mare parte dintre marile modele i succesorii lor trimite deci la trei relaii fundamentale: Ieco Iadm, Isoc Iadm, Iadm Iadm, constitutive ale complexului administrativ. Ultima tem comun ale diferitelor modele, raionalitate absolut sau limitat, se refer la ansamblul relaiilor fundamentale ntre instanele administrative i toate instanele de care ele sunt legate. Gradul de raionalitate raionalitate absolut dup crozerieni sau raionalitate limitat n linia lui Rober E. Merton i Michel Crozier - este ntr-adevr legat n acelai timp de gradul de instrumentalitate sau de autonomie al administraiei i de gradul su de unitate monolitic sau de diversitate. Raionalitatea absolut a administraiei afirmat de Max Weber administraia birocratico-monocratic, prin precizia sa, permanena sa, disciplina (...) este forma practic a dominrii celei mai raionale din punct de vedere formal274 este consecina organizaiei monocratice a administraiei, deoarece administraia este construit conform unei scheme ierarhice riguroase i deoarece agenii si ascult de reguli abstracte impersonale, obiective i raionale, definind n detaliu competenele lor, administraia este, ea nsi, de o raionalitate absolut n aciunea sa. Raionalitatea weberian se explic, deci, att prin instrumentalitate - relaia Ipo Iadm-, ct i prin unitatea administraiei, relaia Iadm Iadm. Dimpotriv, atunci cnd Michel Crozier, spre exemplu, insist asupra ideii de raionalitate limitat n organizaie, aceasta nseamn c, pentru el nu exist una, ci mai multe raionaliti divergente, chiar conflictuale i c, de fapt, opiunile organizaiei sunt strns legate de diversele raionaliti - juridic, financiar, economic etc. - care se nfrunt n cadrul organizaiei i se identific, fiecare, cu o instituie, un corp, o fraciune a administraiei. Raionalitatea limitat a administraiei, dup Crozier, i gsete originea n natura relaiilor dintre instanele administrative i instanele economice sau
272

273 274

Nicos Poulant(as, 9rans#or)@rile actuale ale statului, cri8a politic@ (i cri8a statului, An !ri,a statului, sub !irecBia lui Nicos Poulant8as, P67, 1976, p.++ Michel Cro(ier (i 6rhard /riedberg, Actorul &i sistemul, !.!u $euil, 1977, p.166 Max 5eber, Economie &i societate, &ol.., Plon, 1971, p.229

- 128

societale i se traduce, pe de alt parte, prin existena relaiilor I adm Iadm, extrem de fragmentate i de segmentarizate. Analiza temelor modelelor clasice majore i a relaiilor la care ele trimit demonstreaz realitile structurrii complexului administrativ n aceste patru relaii fundamentale: IadmIpo, Iadm Ieco, IadmIsoc, IadmIadm. Toate temele se regsesc, ntr-adevr, n aceste patru relaii. Nici una dintre teme nu se situeaz n afara uneia sau alteia dintre aceste patru relaii. Se poate oferi i o alt confirmare a tezei potrivit creia administraia public trebuie privit i analizat ca sistem de relaii. Astfel, Lucien Nizard, n Elemente pentru o nou abordare a 275 statului , propune distincii ntre cele patru dimensiuni ale administraiei: instrument al puterii politice, organizaie birocratic, comunitate corporativ, reprezentant a mediului su de intervenie276. i aceast enumerare permite verificarea validitii analizelor precedente; administraia n calitate de instrument al puterii politice se nscrie evident n relaia Ipo Iadm; n calitate de organizaie birocratic, ea este considerat n forul su interior, adic prin relaia I adm Iadm, care este n cauz; n calitate de comunitate corporativ, relaia Iadm Isoc este privilegiat deoarece, n opinia lui Lucien Nizard, aceste legturi ntre administraie i sistemul social o susin i sunt luate n considerare; n fine, n calitate de reprezentant a mediului su de intervenie, tem abordat i de Michel Crozier, administraia este atunci perceput n legtur cu instanele economice. Aadar, aceast analiz confirm, cel puin, c ntre modelele existente i descompunerea complexului administrativ n patru relaii fundamentale nu se produce nici o pierdere de substan; nici una dintre marile variabile, nici una dintre marile teme n jurul crora sunt construite micro sau macro-modele, nu scap uneia sau alteia dintre relaiile care au fost recenzate. Ele sunt suficient de comprehensive pentru a ngloba toate aceste teme sau dimensiuni i suficient de distincte unele de altele pentru ca s putem s legm de ele unele sau altele dintre relaii. Analiza lui Lucien Nizard confirm de altfel dificultile unei construcii tiinifice necentrate asupra conceptului de relaie. Dup ce insistase asupra dimensiunii instrumentale a administraiei, administraia-instrument al puterii politice, Lucien Nizard este obligat s se ntrebe asupra locului nalilor funcionari despre care se tie - spune el - c joac un rol deloc de neglijat n definiia politicii pe care instrumentul o a aplica277: trebuie oare, se ntreab Lucien Nizard, s o plasm de partea puterii politice sau de partea administraiei? ntrebarea i pierde, totui, orice semnificaie dac recunoatem faptul c o totalitate, un sumum, se descompune n dependene. Locul nalilor funcionari
275 276

277

#ucien Ni(ard, !runo obert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou. abordare a statului #n Fran$a de ast.,i, .nstitutul !e stu!ii politice !in 3renoble, ". .E.*.9., 3renoble, )artie 1977 #ucien Ni(ard, Pri)a not@ aupra !i)ensiunilor propuse pentru anali8a a!)inistraBiei publice, An Elemente ..., precitat, p.4, Pentru o anali8@ a !i#icult@Bilor !istincBiei !intre participare (i concentrare, c#. Andr% de #aubad$re, Administra$ia concertat., An =ai )ulte te:te An onoarea Pro#esorului =ichel $tassinopoulos, 2.3.4./., 1974, p.+07 (i ur).

- 129

trebuie s fie considerat n mod distinct n relaia care face din acetia instrumentele puterii politice i i supune acesteia i n relaia care i face, prin rolul pe care l joac n definiia unei politici, s i supun uneori puterea politic. Astfel, n opinia lui G.Timsit278, apare una din fisurile analizei lui Lucien Nizard care, innd la aceste patru dimensiuni ale administraiei, nu i d seama de caracterul relaiilor care exist ntre instanele administrative i acelea care sunt legate de ele. Analiza puterilor majore arat, totui, c, conform modelelor, administraia este considerat fie ca un instrument al puterii politice - relaia se stabilete atunci n sensul Ipo Iadm -, fie ca autonom de puterea politic, i atunci relaia se poate inversa n sensul Iadm Ipo. Pentru a nelege mai bine aceast concepie privind relaiile, este necesar s ncercm s descifrm principalele caractere ale relaiilor fundamentale i anume: Reversibilitatea este primul caracter al relaiilor fundamentale. Fiecare relaie poate s fie stabilit ntr-un sens determinat i n sens invers. Relaiile sunt, cel mai adesea, n mod simultan, de sens opus. ntr-un regim de democraie liberal, relaia administraie-politic se stabilete, n principiu, n sensul subordonrii instanelor administrative instanelor politice al cror bra sunt ca instrument de execuie. Aceasta nu mpiedic, totui, faptul ca, n interiorul aceluiai regim s poat fi relevate existena relaiilor I adm Ipo n msura n care administraia, prin stabilitatea sau eficacitatea sa, de exemplu, domin puterea politic prin care ea i pune n aplicare proiectele sau creia i impune alegerile sale. Relaiile fundamentale pot fi analizate, pe de alt parte, ca relaii de dominaie. Vor fi numite relaii de dominaie ntre A i B, spre exemplu, orice relaie de influen care permite uneia dintre instane s modifice comportamentul celeilalte. O asemenea relaie poate fi pozitiv: A, de exemplu, dispune i se folosete efectiv de influena necesar modificrii comportamentului lui B. Sau o relaie nul: A nu-l poate influena pe B; sau negativ: A este supus influenei lui B. Relaia de dominaie poate fi deci simpl sau dubl. Exist relaie de dominaie simpl cnd una dintre instane este supus influenei alteia i nu invers: dependena este atunci unilateral. Exist relaie de dominaie dubl cnd cele dou instane depind reciproc una de alta: aadar, este o relaie de interdependen. Aa dup cum vom vedea, dominaia poate mbrca formele cele mai variate i se poate manifesta n cele mai diverse tipuri de relaii: relaii de autoritate de tip ierarhic sau funcional, de control, de participare, de reprezentare, de consultare etc. Exist, deci, eterogenitatea relaiilor de dominaie n interiorul administraiei i ntre administraii i mediul lor. Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un alt caracter important al relaiilor n interiorul unei structuri administrative. Existena - ntre o instan x i instana a, b, c, d a relaiilor de dominaie de acelai tip - relaii iearhice sau relaii de control, sau etc., permite definirea totalitilor - a
278

G.Ti*sit, Op.cit., p.219

- 130

ansamblurilor omogene. Omogenitatea dominaiei permite trasarea limitelor totalitii. Toate relaiile omogene ntre x pe de o parte i a, b, c, d pe de alt parte, definesc una i aceeai totalitate. Omogenitatea este perfect dac toate relaiile ntre x i a, b, c, d sunt omogene i dac nu exist dect aceste relaii ntre instanele considerate. Organizaia piramidal (structura linear) fondat pe relaia ierarhic - i singura relaie ierarhic - ntre x, i a, b, c, d constituie exemplul cel mai perfect de totalitate omogen. Apariia unei forme diferite de dominaie indic existena unei alte totaliti n care este integrat totalitatea precedent. Existena - de exemplu - a unei relaii de control ntre instanele deja unite printr-o relaie ierarhic transform natura i, desigur, dimensiunile totalitii. Eterogenitatea semnific, deci, apartenena instanelor unite prin aceast relaie eterogen la o alt totalitate dect aceea n care ele sunt deja integrate. n ceea ce privete coninutul exact al unei relaii de dominaie, acesta este definit prin trei variabile: puterea, instituionalizarea i internalizarea dominaiei. Puterea dominaiei se msoar prin facultatea instanei dominante de a modifica comportamentul instanei dependente. Instituionalizarea sau formalizarea dominaiei desemneaz msura n care normele juridice care organizeaz relaia dintre instanele plasate n situaia de dominaie-dependenprevd i regleaz fenomenul de dominaie. Internalizarea dominaiei cere ca, pentru definirea sa, s se recurg la dou concepte: de omogenitate i de putere: ea exprim gradul de asociere a unei relaii eterogene n exercitarea unei funcii de dominaie. Conceptul de internalizare stabilete deci o relaie ntre relaii. Gradul de internalizare va fi mai mult sau mai puin crescut dup puterea respectiv a relaiilor de dominaie interioare i exterioare totalitii. Se poate ncerca - pe baza acestor definiii - s se precizeze coninutul diferitelor relaii de dominaie. Relaia ierarhic poate fi definit ca o relaie de putere crescut, perfect instituionalizat (formalizat) i internalizat; ea este de mare putere, deoarece ea implic supunerea strict a relaiei dependente fa de instana dominant. Ea este instituionalizat deoarece este complet reglementat de texte - oricare ar fi natura lor, constituional, legislativ, regulamentar sau jurisprudenial - organiznd relaia dintre instanele aflate n situaia de dominaie-dependen. Ea este, n fine, complet internalizat deoarece, s presupunem c ea confer exercitarea funciei de dominaie a lui x asupra lui a acelei instane care este plasat n poziie ierarhic fa de x i care, n consecin, este interioar totalitii considerate. In extremis, internalizarea absolut se confund cu omogenitatea. Relaia de control este o relaie de mare putere, cu un grad slab de instituionalizare i un puternic grad de internalizare. Relaie de putere, deoarece controlul - chiar dac nu se exercit cu aceeai putere ca i puterea ierarhic antreneaz o strict supunere a instanei dependente fa de instana dominant. Relaie cu un slab grad de instituionalizare, deoarece cea mai mare parte din

- 131

cazuri nu sunt prevzute n texte. Astfel, vom vedea spre exemplu, cum grupele economice i sociale iau controlul administraiilor nsrcinate, n principiu, cu reglementarea activitii sau cu funcionarea ei. Relaia de control poate fi vzut, n fine, ca o relaie cu un puternic grad de internalizare deoarece ea asociaz instanele externe cu totalitatea care exercit funcia de dominaie n interiorul acestei totaliti. Relaia de participare sau de cooperare se definete mai nti ca o relaie de putere medie: instanele care particip la exercitarea puterii de decizie n cadrul unei organizaii nu au dect o vocaie limitat de a modifica comportamentul sau decizia instanelor la aceast putere la care ele sunt asociate. Relaia de participare este instituionalizat. n fine, aceasta este o relaia cu un grad slab de internalizare n msura n care ea nu integreaz modul limitat al instanelor participante la exercitarea funciei de dominaie n totalitatea de referin. Gradul de internalizare al relaiei de participare, dei destul de slab, este, totui, superior aceluia al relaiei de consultare. Instanele consultate al cror aviz nu are legtur cu instanele consultante nu particip dect extrem de redus la exercitarea funciei de dominaie asigurate de instanele consultante. Relaia de consultare este, aadar, o relaie relativ slab. Un alt caracter important al relaiilor fundamentale este ceea ce s-ar numi, ca n lingvistic, recursivitate 279. Aceasta este o noiune care duce la descifrarea, dincolo de relaiile fundamentale, a aa-ziselor relaii derivate, asupra crora ne vom opri n continuare. Relaiile derivate Descompunerea complexului administrativ n patru relaii fundamentale nu nseamn, evident, c administraia s-ar putea reduce la sumara structur pus astfel n eviden. Se poate, i trebuie, de fapt, s plecm de la aceste patru relaii fundamentale i, prin derivaie, s reconstruim o structur administrativ complex. Derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n relaii derivate, ele nsele decompozabile n secvene. Fiecare relaie fundamental este recursiv ca n lingvistic. Recursivitatea va fi definit drept posibilitatea unui element sau a unei relaii de a reaprea de nenumrate ori n aceeai derivaie. Fiecare dintre relaiile fundamentale poate astfel s se nscrie n interior i n calitate de component a unei relaii primare n interiorul creia ea se afl nglobat. O relaie fundamental Rf se va descompune n relaii derivate R d1, Rd2,, fiecare dintre aceste relaii derivate putnd, la rndul su, aprea n derivaia altor derivaii Rd11, Rd12, Rd21, Rd22 Caracterul recursiv al relaiilor fundamentale permite de a demonstra complexitatea i bogia unei relaii fundamentale pn la descompunerea sa final n secvene elementare constituite din succesiunea instanelor individuale sau colegiale n situaia de dominaie - dependen n privina instanelor care le preced i le urmeaz n secven.
279

G.Ti*sit, Op.cit., p.225

- 132

Putem descifra dou feluri de derivaii: derivaia liniar sau sintagmatic, care const n descompunerea relaiei fundamentale n secvene care asociaz instane de acelai tip ca i relaia fundamental nsi. Astfel, o relaie Ipo Iadm se descompune n relaii derivate Ipo1 Iadm1, Ipo2 Iadm2 etc., ele nsele decompozabile n secvene Ipo11 Iadm11 n acest gen de derivaii, nu sunt luate n considerare dect instanele de acelai tip i nu ne preocupm deloc de relaiile care pot s le uneasc cu instane de tip diferit, economic sau social de exemplu. Derivaia n cerc, sau paradigmatic, const, n schimb, n a considera relaia fundamental drept centru al unei reele grefate pe relaia fundamental i unind instanele asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit: o relaie Ipo Iadm se afl n centrul unei reele de relaii I adm Isoc, Iadm Ieco, etc., crora le poate fi util descoprirea succesiunii de derivaii n linie sau n cerc - sintagmatice sau paradigmatice - a cror surs sunt ele nsele. Noiunea de relaii derivate permite deci s ne dm seama de abordrile succesive ale complexitii practicilor cu care observatorul este confruntat fr ca el s rite s cad ntr-unul din aceste goluri de care vorbete Paul Veyne, aceste goluri care exist n jurul faptelor umane pentru alte fapte pe care nelepciunea noastr nu le ghicete280 i n care ar fi inevitabil s fie descrise mai degrab obiectele dect practicile: Obiectul nu este dect corelat cu practica, el nu exist naintea acesteia. Practica rmne deci singurul cmp de studiu pe care i l-ar putea asuma o tiin administrativ: practica, adic relaiile n care ea poate fi analizat i, dup cum vom vedea, codul conform cruia acestea se organizeaz. Sistemul de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice Potrivit criteriilor de constituire n sistem a autoritilor administraiei publice i corespunztor tipurilor de structuri analizate n aceast parte a prezentei lucrri la capitolul 1.1, considerm c n administraia public actual avem urmtoarele tipuri de relaii ntre diferitele autoriti: a) Relaii de autoritate, care pot fi: - relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, determinate de structura dup competena specific, i care, de regul, se realizeaz n sprijinul celei dinti. b) Relaii de cooperare, care pot fi: - formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative). c) Relaii de reprezentare (iau natere n special n raport cu elementele exterioare sistemului autoritilor administraiei publice. d) Relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale). e) Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii).
280

Paul Ve&ne, Op.cit., p.204

- 133

Sumar, referindu-ne la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm i diferenierea tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate specific, specializat. nainte de a proceda la analiza detaliat a tipurilor de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice n procesul realizrii funciilor ce le au, reamintim un aspect important al relaiilor dintre administraie i mediul politic, i anume acela c dei administraia, constituind substana puterii executive, este chemat s execute decizia politic, partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice dect ntr-un regim totalitar. Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi, care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice, care sunt singurele obligatorii pentru administraia public. Relaii n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice n cadrul acestei grupri distingem mai multe categorii de relaii, i anume: A. Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i celelalte autoriti ale administraiei publice: a) Relaii ntre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale sunt determinate de raportul de subordonare orizontal ntre Guvern - ca autoritate de vrf i ministere sau alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale, potrivit cruia Guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri. Aceast subordonare orizontal (avnd n vedere c att Guvernul ct i ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale acioneaz pe acelai teritoriu), determin totui relaii de autoritate-ierarhice, care se exprim prin competena Guvernului de a controla activitatea ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. b) Relaiile ntre organul de vrf al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general - consilii locale i primari - sunt tot relaii de autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are Guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, precum i dreptul Guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti

- 134

locale. Este de remarcat ns c autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, principiul autonomiei administrative i al descentralizrii serviciilor publice fiind nscrise n Constituie. c) Relaii ntre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate-ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest tip de relaie rezult din dreptul de control general pe care l are Guvernul. n practica administrativ relaiile de autoritateierarhice, de tip general, nu se realizeaz ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre Guvern i serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice exist o treapt ierarhic intermediar - Prefectul sau ministrul de resort. Relaiile de autoritate-ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea de vrf a administraiei publice Guvernul - adopt msuri generale privind funcionarea acestora (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat, de asemenea, s arbitreze i s soluioneze abaterile ce se produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general de nivel judeean (consiliile judeene) i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, n ideea respectrii stricte a Constituiei i a celorlalte acte normative, n special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale. B. Relaiile ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritiille locale sau teritoriale ale administraiei publice: a) Relaii ntre ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consilii locale) sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind de la aceast observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Deci, nu suntem n prezena unor relaii de autoritate ci, dup prerea noastr, n prezena unor relaii de cooperare n cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De asemenea, ntre unele ministere sau organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale cu competen general se nasc relaii de control, determinate de delegarea pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o anumit activitate, i nu de subordonare ierarhic sau funcional. De exemplu, n toate rile, Ministerul Finanelor, prin agenii si de control, are competena de a controla n domeniul respectiv, toate autoritile administraiei publice, indiferent de subordonare, intrnd cu acestea n relaii de control. Remarcm, de asemenea, c ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, realiznd conducerea de ramur

- 135

sau domeniu, emit acte juridice normative, care sunt obligatorii pentru autoritile administraiei publice locale, cu competengeneral. Acest lucru nu determin ns stabilirea unor relaii de autoritate ntre acestea. b) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora sunt relaii de autoritate de natur funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate-ierarhice, care exist ntre Prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat s conduc mijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu i aceste autoriti. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort, care au competen s le suspende dispoziiile ilegale, i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa conducere a Prefectului. Un alt tip de relaii ce se nasc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ca autoriti ale administraiei publice din teritoriu, sunt relaiile de control determinate de delegare - nu pe structura pe specific de activitate. C. Relaii ntre autoritile administraiei publice locale a) Relaiile dintre consiliul local i primar pot fi apreciate pornind de la observaia c primarii sunt autoriti executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (a se vedea i procedura validrii primarului, jurmnt etc.). n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer n egal msur legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin administraiei publice). Am putea vorbi deci de existena, n primul rnd, a unor relaii de cooperare i de control prin delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra primarului, ct i acesta, la rndul su, asupra consiliului local prin competenele pe care le are n virtutea dublului su rol de autoritate administrativ local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i dreptul de a sesiza Prefectul). Relaii cu elementele exterioare sistemului autoritilor administraiei publice A doua grupare mare de relaii n care sunt implicate autoritile administraiei publice sunt relaiile cu elementele exterioare acestui sistem. n cadrul acestora vom analiza: A+ Rela,iile cu autorit-,ile .u/lice care e0ercit- .uterea le1i2lati3Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice, implic precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i cele care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor), aspecte care nu au fost artate la momentul n care am analizat raporturile dintre administraie i mediul politic.

- 136

a) Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i rspunztor pentru conducerea general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i externe a rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate (art.101 alin.(2) Constituie). Potrivit principiului separaiunii puterilor statului, reflectat n Constituie prin mecanismul de formare i funcionare a Guvernului, nu se poate afirma c ntre autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) i Guvern ar exista relaii de subordonare, de autoritate ierarhic. Aceste relaii sunt n primul rnd de cooperare, aa cum am artat mai sus, dar i de control, determinat de delegare expres prin Constituie, care atribuie Parlamentului competena de a realiza controlul parlamentar (art.110 Constituie) i, chiar mai mult, de a retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile stabilite de Constituie, ceea ce poate conduce la demiterea Guvernului. b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat, Camera Deputailor) relaii de cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin Guvern, ci i n mod direct (art.110 alin.(1) din Constituie). c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care - potrivit prevederilor Constituiei - se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, iar n aceast calitate relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Caracterul de autoriti deliberative al consiliilor locale (art.5, L.nr.69/1991), nu schimb natura juridic a acestora, iar autonomia este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub proprie rspundere a intereselor colectivitilor pe care le reprezint (art.1, L.nr.69/1991). B) Relaiile cu autoritile publice care exercit puterea judectoreasc Pot fi relaii de cooperare, de reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare cu autoritile judectoreti i cu ministerul public. Relaii de control prin delegare se creeaz atunci cnd o autoritate a administraiei publice, de regul un minister sau al organ central de specialitate al administraiei publice, controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, Controlul Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal judeean. n acest caz, relaiile de control sunt consecina delegrii, nu a subordonrii ierarhice sau funcionale. C) Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adic obligatorii, potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare. Astfel, autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, asigurarea timpului de odihn etc. n alte situaii, autoritile administraiei publice au reprezentat n

- 137

diferite organizaii nonguvernamentale, sau acetia au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice; acest sistem asigur o legtur permanent ntre aceste organisme. D) Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice, n administrarea acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperaare (colaborare); relaii de utilizare a serviciilor publice (deci de prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de subordonare a cetenilor fa de organele administraiei publice). Analiznd aceste categorii de relaii, vom evidenia necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice, n ideea stabilirii unei legturi sistematice ntre ceteni i administraie. Trecnd la analiza acestor categorii de relaii vom preciza: a) Relaiile de cooperare (de colaborare) ntre autoritile administraiei publice i ceteni, vor trebui s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii, ct i al valorii coninutului lor. Aceste relaii subliniaz n primul rnd sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l dea administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia i, pe de alt parte, ele trebuie s reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraia public i cei administrai. Relaiile de cooperare administraie public-cetean sunt o expresie a accesului participativ al populaiei la realizarea treburilor publice, n ultim instan o dovad a existenei sau inexistenei unei societi democratice. Ele pot fi grupate n dou categorii, i anume: - Relaiile de cooperare direct, n care cetenii n mod individual sau grupai particip la realizarea unui interes general, la finalizarea unor aciuni, la fel ca aparatul, ca structurile administraiei publice. De exemplu, sarcinile privind gospodrirea localitilor, se realizeaz att prin structurile proprii autoritilor administraiei publice (sectorul de gospodrie comunal, arhitectur sau de investiii), ct i prin ceteni, luai individual sau grupai n diverse forme de organizare. - Relaiile de cooperare indirect, apar n cazul n care cetenii sprijin aciunea autoritilor administraiei publice fr s participe la respectiva activitate n mod direct. De exemplu, oferta pe care o fac cetenii de a sprijini aciunea administraiei prin modalitile de care dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere; ajutorul n caz de incendiu sau inundaii etc.). b) Relaiile de prestri de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Este evident c administraia public nu se limiteaz prin autoritile administraiei publice la organizarea realizrii n concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice ntr-o gam variat i complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor. Acest aspect al atribuiunilor de servire a populaiei este mai evident la autoritile administraiei

- 138

publice locale, n special la municipii, orae i comune, dar i la serviciile descentralizate ale autoritilor administraiei publice centrale. Importana unei bune serviri a populaiei credem c nu mai este necesar s o subliniem, fiind de la sine neles c realizarea unei serviri necorespunztoare a ceteanului determin grave consecine sociale i politice, cu posibile repercursiuni att asupra persoanei, ct i asupra statului. De exemplu, emiterea unei autorizaii de construcii ntr-o zon interzis creeaz numeroase dificulti (mai nti ceteanului, a crui construcie poate fi demolat, apoi aspectului general urbanistic); eroarea n stabilirea impozitului pe venit, sau eroarea n actele de stare civil, pot avea consecine neplcute. Aadar, serviciile aduse cetenilor de administraia public, prin natura lor, au o specializare difereniat, ceea ce determin o pregtire corespunztoare a personalului din acest domeniu. Slaba calitate a prestaiilor efectuate de autoritile administraiei publice ctre ceteni lezeaz nu numai interesele acestuia, ci i ale altor ceteni, n ultim instanale statului. Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum ar fi: eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine); ntocmirea de acte utile (de natere, cstorie, deces, notariale); s apere drepturile i interesele cetenilor prin msuri de ocrotire social (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.). Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni pentru prestarea de servicii pot fi de dou tipuri: Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ); Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil). Relaiile de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic, pe actul normativ ce stabilete competenele autoritilor administraiei publice. n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se adreseze administraiei publice n temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al nv mntului de toate gradele sau al ocrotirii sntii, rezult din actele normative n materie. Exist deci un drept legitim al ceteanului de a se adresa administraiei publice pentru satisfacerea unui interes personal. n legtur cu aceast problem, se pot ivi mai multe posibiliti, i anume: administraia public este obligat s satisfac cererea ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu, acordarea unui paaport sau a unui permis de circulaie auto); ceteanul intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii de servicii cu autoritile administraiei publice (apare deci o subordonare a ceteanului): de exemplu, obligaia la vaccinare. Relaiile de tip civil se statornicesc, aa dup cum artam, n baza normelor de drept civil. Aceast situaie se creeaz ntre administraie i cetean atunci cnd sunt folosite servicii publice ca: pot, telefon, telegraf, radio-

- 139

televiziune, transport rutier sau aero-naval etc., n baza unor contracte ntre aceste servicii i beneficiarii lor. c) Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice). Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor administraiei publice, ele sunt impuse cetenilor, nefiind necesar acceptul celor care sunt chemai s participe n aceste relaii. Astfel, obligaiile cetenilor pot fi: de a face, de exemplu, verificarea periodic a instalaiilor de nclzire; de a nu face, de exemplu, s nu produc zgomot n locuin ntre anumite ore; de a da, de exemplu, plata unor taxe. Aceste obligaii ale cetenilor decurg fie din situaia material a cetenilor (spre exemplu, impozitul pe venituri), fie din situaia subiectiv a ceteanului (obligaiile personale, cum ar fi satisfacerea serviciului militar). Corecta desfurare a relaiilor ntre autoritile administraiei publice i ceteni fiind o condiie i, n acelai timp, o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-un complex de acte normative i instituii juridice special create n scopul asigurrii accesului efectiv, din ce n ce mai amplu, al cetenilor la nfptuirea administraiei. 6.4. Relaiile dintre administraia public i ceteni Apreciez util, n contextul acestei lucrri, s redm rezultatele unei cercetri efectuate de Fundaiile: Institutul Romn de Administraie Public USAID i CEMONICS281 cu privire la importana i necesitatea implicrii cetenilor n procesele decizionale la nivelul administraiilor locale. Cu o participare reprezentativ att din partea cetenilor, ct i a specialitilor (teoreticieni i practicieni), discuia din seminar s-a bazat pe tema esenial a cercetrii, i anume Ce ctigm i ce pierdem dac implicm cetenii n elaborarea bugetului. Rezultatul dezbaterilor pe marginea cercetrii a fost urmtorul:

DE CE ESTE NECESAR S IMPLIC M CET ENII N PROCESUL DE ELABORARE A BUGETULUI

(Sinteza opiniilor participanilor la seminarul Bugete locale-reform i decizie)


CE C TIG M I CE PIERDEM DAC CET ENII N ELABORAREA BUGETULUI
281

Discuie liber:

IMPLIC M

"ercetare supus] !iscu\iei An $e)inarul L'ugetele locale ^ re#or)] [i !eci8ie- An ca!rul progra)ului !e asisten\] pentru a!)inistra\ia public] An uropa "entral] [i !e st, )artie 1995, 'ucure[ti

- 140

NTREB RI: ce ctigm dac implicm cetenii? ce ctig cetenii dac se implic? ce pierdem dac implicm cetenii? ce pierd cetenii dac se implic?
CTIGURI AUTORIT I imagine favorabil, celebritate soluii de maximizare a veniturilor i minimizare a cheltuielilor stabilirea prioritilor cunoaterea ateptrilor contribuabililor armonizarea ateptrilor contribuabililor cu aiunile autoritilor suport popular pentru programele promovate (pentru taxele locale instituite) atragerea de voluntari n realizarea unor programe neacoperite financiar cunoaterea opiniei cetenilor i a strii de spirit din comunitate implic personal calificat care nu dorete s accead la o funcie public la care poate fi atras dispune de opinii prezentate din perspective diferite supra transparena guvernrii prezint probleme n atmosfera de deschidere ajut la crearea consensului public i clarific problemele controversate nainte de luarea unei decizii importante ajut la evaluarea succesului programelor promovate PIERDERI AUTORIT I imagine nefavorabil, scderea celebritii ngreunarea procesului de elaborare a bugetului prin prelungirea etapelor pregtitoare efort suplimentar pentru redactarea formei netehniciste a bugetului alocri suplimentare de timp pentru lucru cu comitetele de ceteni, pierderea monopolului asupra informaiei

- 141

CET ENI CET ENI ncredere n deciziile autoritii timp suplimentar efort suplimentar crearea sentimentului de apartenenla comunitate i realizrile ei au ocazia de a-i exprima punctul de vedere care nu ar fi astfel auzit sigurana c banii publici sunt cheltuii n beneficiul comunitii cunotine noi CONCLUZIA: Participarea cetenilor la procesul de elaborare a bugetului este benefic.

NL TURAREA OBSTACOLELOR DIN CALEA PARTICIP RII CET ENILOR LA PROCESUL DE ELABORARE A BUGETULUI LOCAL Relaii de comunicare oficiali alei - ceteni personal executiv - ceteni Bariere n calea participrii lipsa de educaie civic agresivitatea celor doi parteneri, lipsa de disponibilitate pentru comunicare mentalitatea cetenilor i a funcionarilor, a celor alei i numii lipsa de ncredere a electoratului timiditatea n expunerea punctului personal de vedere (frica de a grei) lipsa de disponibilitate a cetenilor de a participa la elaborarea bugetului necunoaterea problemelor de ansamblu ale localitii i a problematicii bugetare necunoaterea metodologiei de elaborare a bugetului convingeri politice lipsa cointeresrii materiale necunoaterea legislaiei, legislaie stufoas, greu de selectat, lipsa unei legislaii coerente privind formarea i repartiia bugetului lipsa posibilitilor de informare a cetenilor n timp util lipsa formelor de informare i consultare a cetenilor lipsa de organizare a societii civile numrul mic de persoane n administraia local lipsa timpului necesar lipsa interesului, apatie, ineria cetenilor, a executivului i a aleilor lipsa unui comportament specializat necunoaterea de ctre ceteni a atribuiilor primriilor

- 142

realizarea necorespunztoare a sarcinilor de ctre salariaii primriei atitudinea personalului din administraie fade ceteni lipsa de experiena oficialitilor n problemele administraiei locale posibiliti reduse de rezolvare a doleanelor cetenilor, neconcordan ntre ateptrile cetenilor i posibilitile de a le satisface apariia cu mare ntrziere a bugetului care afecteaz timpul de consultare al cetenilor rolul predominant pe are l joac organizaiile alese n scopul personal i nu pentru societate modalitatea greoaie de circulaie a informaiei - birocraie lipsa credibilitii lipsa formelor de prezentare a bugetului n limbaj adecvat, netehnicist, accesibil cetenilor accesul limitat la informaie al cetenilor distorsionarea realitii de ctre pres lipsa mijloacelor de valorificare a informaiilor de la ceteni Posibiliti prin care pot fi recunoscute astfel de obstacole numrul i tematica solicitrilor cetenilor adresate administraiei locale neparticiparea la edinele consiliului, dei se anunn pres data i locul de desfurare numrul i tematica reclamaiilor, scrisorilor i audienelor adresate administraiei locale din partea cetenilor starea de indiferen, apatie sau lipsa de ncredere a cetenilor agresivitatea contactelor dintre ceteni i autoriti opinii nefavorabile n pres i discuiile libere numrul mic de participani la ntlniri legate de buget, participare formal susineri de preri contrare legislaiei i legate de interese limitate pretenii de a fi remunerat sau s beneficieze de faciliti nivel sczut de susinere a intereselor de ctre ceteni discuii fr eficien, comunicare fr rezulate abordarea problemelor din punct de vedere personal stare de nemulumire a cetenilor, insatisfacie social pierderea suportului electoral Strategii pentru nlturarea/diminuarea acestor obstacole n calea participrii cetenilor promovarea i ncurajarea unor forme organizate i stimulative de informare i participare a cetenilor, ntlniri la nivel de cartier, comunicate, colaborare cu O.N.G., organizarea compartimentelor de public relation publicarea legislaiei i completarea acesteia, pregtirea i instruirea cetenilor privind actele normative care reglementeaz problematica bugetar, taxe i impozite crearea cadrului optim de prezentare a obiectivelor i prioritilor bugetului pentru ntreaga comunitate, nu numai pentru categoriile privilegiate crearea unor faciliti zonale pentru cei care particip n aciune, i asum responsabiliti n cadrul comunitii i popularizarea iniiativelor de acest fel cooperarea unor grupe de specialiti n domenii puncte de contact ale oficialitilor i executivului cu cetenii, deplasri n teritoriu i organizarea unor ntlniri permanente cu cetenii cadrul legislativ adecvat, care s enune principii, dnd posibilitatea iniiativei locale de a se manifesta

- 143

organizarea corespunztoare a timpului i a activitii din primrie, instruirea personalului primriei constituirea la nivelul conducerii a unei echipe de lucru fr coloratur politic mbuntirea relaiei cu mass media i atragerea acesteia la aciunile administraiei publice, dezbateri mediatizate intens n pres i n alte mijloace de informare, cu participarea direct a specialitilor n elaborarea bugetului dialog, ntruniri politice, comitete, sondaje de opinie, anunuri, buletine informative informatizare elaborarea unor forme de prezentare a bugetului n limbaj accesibil publicului (Ghid de prezentare) aciuni de contientizare a responsabilitilor i rolurile cetenilor i autoritilor, educaie civic autonomie local participarea oficialitilor la diferite forme de perfecionare proiectarea din timp a mai multor variante de buget

MODALIT I DE TRANSMITERE A INFORMA IILOR C TRE CET ENI DE LA CET ENI 1. prin consilieri: rapoarte i analize 1. prin consilieri prezentate periodic n edinele consiliului 2. de la mputerniciii primarului local, invitaii personale, dispoziii, 3. telefoane hot line hotrri ale CL 4. sesizri i reclamaii primite prin 2. de la mputerniciii primarului coresponden 3. prin mass media: conferine de pres, 5. sugestii i propuneri interviuri, comunicate, emisiuni de 6. centrul de relaii cu publicul CIC-centrul dezbatere, pro-pagand vizual de informaii pentru cet-eni 4. ntlniri directe: ntruniri cu cetenii, 7. CIC-Net (reeaua informaional) audiene, forumurile, grupuri de discuii 8. ntlniri directe, audiene, ntruniri 5. ntlniri spontane: deplasrile 9. semnale din mass media autoritilor n locuri publice (diverse 10. sondaje de opinie festiviti, biseric, cafenea, coli, uniti 11. vizite de documentare i ntlniri sanitare, aciuni sportive) spontane 6. colaborarea cu O.N.G. i comitete 12. csua potal ceteneti: ntlniri cu preedinii 13. participarea la diferite aciuni culturale, asociaiilor proprietarilor sportive i altele 7. centrul de relaii cu publicul, CIC-centrul 14. sindicate, O.N.G., comitete ceteneti, de informaii pentru ceteni consiliile locale ale copiilor i tinerilor, 8. publicaii proprii (monitoare, buletine sfatul btrnilor informative) 9. prin sindicate 10. rspunsuri la audiene, sesizri i reclamaii 11. referendum 12. studii de impact 13. toboarul

- 144

14. sfatul btrnilor 15. consiliile locale ale copiilor i tinerilor

6.5. Organizaiile neguvernamentale (O.N.G.) i relaiile acestora cu administraia public n ciuda naturii comune neguvernamentale a O.N.G. (organizaii neguvernamentale) i a caracterului lor nelucrativ, aceast denumire mbrac o mare complexitate i o diversitate extrem: nu exist O.N.G. tip. Activitile lor includ toate domeniile vieii economice i sociale educaie, tiin, habitat, sntate, petrecerea timpului liber, agricultur, aciune sindical. Activitile acestora se pot exercita la scara unei comuniti restrnse, a unui ora sau regiuni, a unei ri, a unui ansamblu de ri sau la nivel global. Modalitile de aciune sunt variate. Unele O.N.G. sunt instituii mari, cu un personal numeros i buget important, altele nu grupeaz dect civa membri. Profilul membrilor i cotizaiile variaz n aceeai msur: acetia pot reprezenta marele public sau anumite categorii socio-profesionale, medii politice sau religioase. Unele O.N.G. internaionale sunt instituii puternice, centralizate, cu un sediu central i sedii naionale subordonate. Altele sunt grupuri de O.N.G. naionale, relativ autonome, legate ntre ele prin o denumire comun i printr-un secretariat internaional, nsrcinat numai cu reprezentare, informare reciproc i consultaii periodic. La originea crerii O.N.G. n rile occidentale stau dou curente istorice: tradiia cretin i liberalismul. Tradiia cretin de caritate i ajutorare a aproapelui s-a materializat prin preluarea de ctre biseric sau ordine religioase a multiplelor forme de servicii publice: coal, spitale, orfelinate. O.N.G. nu pot fi create i nu pot exercita activiti independente de autoritile politice i puterile publice dect n societi de tip liberal i pluralist. Existena O.N.G. autonome este bazat pe respectul independenei lor fa de stat i respectarea drepturilor fundamentale ale omului282. Cercetarea activitii O.N.G. naionale nu se poate face dect analiznd cadrul juridic n limitele cruia trebuie s se circumscrie crearea, funcionarea i organizarea acestor instituii. Belgia. n dreptul belgian exist o dubl reglementare: Legea asociaiilor i fundaiilor din 27 iunie 1921 i Legea asociaiilor internaionale din 25 octombrie 1919. Cele dou legi relev principiul general al libertii de asociere, nscris n art.20 al Constituiei Belgiei (7febr.1831). Acest principiu, cum este el reglementat de legea din 1921, are att un aspect pozitiv, n sensul c oricine poate activa ntr-o asociaie sau fundaie, ct i unul negativ, c nimeni nu poate fi obligat s adere la o asociaie sau fundaie. Toate persoanele care devin
282

Ives !eigbeder , *e r>le international des organisations non gou ernamentales, 'ru%lant 234/, Paris, 1992, p.,

- 145

membre ale unei asociaii accept, prin aderare, reglementrile acestei asociaii. De asemenea, membrii asociaiei se pot retrage cnd doresc283. Danemarca. Regimul juridic este diferit la asociaii fa de fundaii. Se aplic Legea asociaiilor i fundaiilor din 6 iunie 1984, modificat succesiv prin Lege nr.350 din 6 iunie 1991, Legea nr.187 din 23 martie 1992, Legea nr.658 din 11 august 1992284. Spania. Dreptul asociativ este recunoscut n Spania pentru prima dat n Constituia din 1869, apoi n Constituia din 1876, n Legea din 30 iunie 1889, n Legea din 24 decembrie 1964, n Codul Civil i Constituia din 1978. Legea din 24 decembrie 1964 este principala reglementare n domeniu285. Frana. Dreptul de asociere a fost recunoscut oficial n Frana la sfritul secolului al XIX-lea (21 martie 1884). Naterea juridic a asociaiilor fr scop lucrativ s-a realizat prin Legea din 1 iulie 1901. Constituia Franei din 1958 recunoate explicit dreptul de asociere. Dei Legea din 1901 este considerat desuet ea nu a mai fost modificat. Aceast situaie nu afecteaz cu nimic activitatea asociaiilor i fundaiilor din Frana, de altfel foarte numeroase, bine organizate i cu activitate foarte variat286. Grecia. nc din antichitate, Grecia a avut asociaii i fundaii. n prezent libertatea de asociere este consacrat prin articolul 12 din Constituia elen din 1975 i prin Legea nr.281 din 1914, aa cum a fost ea modificat n 1910287. Italia. Libertatea de asociere a fost recunoscut pentru prima dat n Italia de statutul Albertino din 1848. Codul civil italian din 1865 nu conine nici o dispoziie privind asociaiile cu scop lucrativ. n prezent libertatea de asociere se ntemeiaz pe articolele 2 i 18 din Constituia din 1947. Organizarea i funcionarea asociaiilor i fundaiilor din Italia au fost reglementate prin Legea din 11 august 1991288. Marele Ducat al Luxemburgului. Reglementarea organizrii asociaiilor i fundaiilor s-a fcut n Luxemburg prin Legea din 21 aprilie 1928, modificat prin Legea din 29 decembrie 1971 i cea din 22 februarie 1984289. Olanda. Libertatea de asociere are tradiie n Olanda i este reglementat de Codul civil290. Portugalia. n Portugalia trei grupe de norme reglementeaz dreptul de asociere: Constituia republican din 25 aprilie 1976, Codul civil, Decretul-lege din 7 noiembrie 1974291. Germania. Legea fundamental a Germaniei garanteaz dreptul de a constitui asociaii i fundaii, cu condiia ca obiectul acestora de activitate s
283

284 285 286 287 288 289 290 291

6lie /audari, A*aur& Nandone, Associations et foundations in Europe. R)gime 3uridi(ue et fiscal, 2es !itions /uris>$er&ice, Paris, 1994, p.47>45 .bi!e), p.51 .bi!e), p.111>112 .bi!e), p.1+7 .bi!e), p.217 .bi!e), p.2,9 .bi!e), p.+02 .bi!e), p.++2 .bi!e), p.+60

- 146

nu contravin legii penale sau s se opun ordinii constituionale sau bunelor moravuri (art.9 alin.2). Legea asociaiilor i fundaiilor din 5 august 1964 detaliaz coninutul art.9 alin.2 din Legea fundamental, dnd definiia asociaiei i delimitnd sfera de aplicaie a legii. Trebuie subliniat c legea se aplic nu numai asociaiilor i fundaiilor, ci i S.A. i S.R.L. Nu intr sub incidena legii partidele politice, grupurile parlamentare, comunitile religioase292. Marea Britanie. Marea varietate a asociaiilor i fundaiilor n Marea Britanie a nceput n secolul al IX-lea, dei societi de binefacere au existat din epoca medieval. Odat cu Legea srciei din 1834, sectorul asociativ a nceput s prind forme, dezvoltndu-se n special n domeniul ajutorului mutual i filantropic. La sfritul secolului trecut statul a nceput s legifereze domenii precum: sntatea public, asigurrile sociale, prezervarea mediului natural, domeniu ce constituie i astzi cmp prielnic de activitate pentru asociaii i fundaii. n 1919 s-a creat Consiliul Naional al serviciilor sociale, iar n 1973 Biroul asociaiilor fr scop lucrativ293. O norm juridic important pentru sectorul asociativ este Legea privind actele de caritate din 16 martie 1992294. Suedia. Dreptul de asociere este recunoscut n Suedia de art.56 al Constituiei federale din 29 mai 1874. Codul civil suedez din 10 decembrie 1907, completat prin Legea federal din 30 martie 1911, definete att organizaiile cu scop lucrativ, ct i cele fr scop lucrativ, explicnd diferena dintre ele. Codul civil suedez consacr asociaiilor articolele 60-79, iar fundaiilor articolele 80-89295. Romnia. Dreptul de asociere este recunoscut n art.37 din Constituie, iar constituirea acestora se face potrivit dispoziiilor Legii nr.21/1924, completat prin cele ale Codului civil i Codului de procedur civil. Cercetarea regimului juridic al O.N.G.-urilor n diferite ri este util pentru nelegerea organizrii i funcionrii acestora. Faima O.N.G.-urilor n anii 1980-1990 se poate explica prin unele din caracteristicile lor, care le confer un avantaj n raport cu aciunea limitat a organizaiilor guvernamentale (O.G.) i interguvernamentale (O.I.G.). n principal organizaii de drept privat, O.N.G.-urile nu sunt supuse direct politicilor guvernamentale, ambiiilor politice militare sau comerciale ale statelor, rivalitilor lor, consideraiilor de prestigiu naional. Sunt libere s adopte sau nu politica i obiectivele guvernelor, libertate ce nu poate fi limitat dect voluntar296.
292 293 294 295 296

.bi!e), p.+90 .bi!e), p.444 .bi!e), p.49+ .bi!e), p.495 Ives !eigbeder, Op.cit., p.19

- 147

O.N.G.-urile se pot adapta mai rapid dect birocraiile naionale sau internaionale la un mediu n schimbare; ele percep mai rapid aceste schimbri i resimt necesitatea propriei lor schimbri. Ele sunt organizaii de dimensiuni limitate, mai puin aservite birocraiei i ierarhiei, cu structuri mult mai flexibile i mai potrivite pentru a reaciona rapid la situaii de urgen. O.N.G.-urile au demonstrat aptitudinea de a mobiliza opinia public asupra problemelor umanitare, de mediu i de dezvoltare i au atras fonduri prin colect i donaii private. De multe ori au reuit s modifice orientrile guvernelor i parlamentelor. Pe de alt parte, spiritul de independeni voina de autonomie le limiteaz capacitatea de cooperare. Reputaia unor O.N.G.-uri a suferit de pe urma lipsei de profesionalism a membrilor lor. Nici motivaia, nici entuziasmul de amatori devotai cauzei nu nlocuiesc competena n domeniul gestiunii i pe plan organizatoric. Remuneraiile mediocre, condiiile de munc dificile sau periculoase, lipsa perspectivelor de carier pot descuraja persoanele ambiioase i cu nalt calificare, a cror motivaie nu poate fi exclusiv altruist297. Cteva aspecte privind organizaiile neguvernamentale n Romnia Organizaiile nonguvernamentale, constituite - aa dup cum am artat - n temeiul art.37 din Constituie i al Legii nr.21/1924 iar n prezent constituite n temeiul O.G. nr. 26 din 30 ianuarie 2000, au exercitat o influen remarcabil asupra administraiei publice. Problematica relaiilor dintre administraia public i organizaiile nonguvernamentale este extrem de complex i vast, variind ntre colaborare i presiune. Ceea ce apreciem a fi necesar s subliniem nc de la nceput este dezideratul ca O.N.G.-urile s nu-i orienteze preocuprile exclusiv pentru exercitarea unor presiuni asupra administraiei n vederea realizrii unor scopuri imediate cu caracter revendicativ, ci - lund exemplul O.N.G.-urilor din rile occidentale - s se constituie n prghii de informare i sprijin n soluionarea tuturor intereselor celor administrai. Legea nr.69/1991, modificat prin Legea nr.24/1996, ofer cadrul legal al desfurrii relaiilor de colaborare dintre administraia local i organizaiile neguvernamentale. n egal msur, H.G. nr.118/1992 privind structura i atribuiile aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor contureaz posibilitile desfurrii relaiilor dintre organizaii neguvernamentale i administraia central. Prevederile legale actuale au permis sprijinirea organizaiilor neguvernamentale de ctre administraia local, prin scutirea de impozite i taxe locale. n acest sens, dispoziiile art.20 alin.2 lit.f) din Legea nr.69/1991 dau n competena consiliilor locale stabilirea acestor contribuii. Argument n favoarea scutirii organizaiilor neguvernamentale de sumele datorate administraiei locale este scopul lor ndreptat ctre interesul comunitii, care vine s susin activitatea administraiei locale. Chestionarele de evaluare a raporturilor dintre organizaiile neguvernamentale i administraia public au
297

.bi!e), p.20>21

- 148

semnalat c de aceast prevedere au beneficiat aproximativ 13% dintre organizaiile neguvernamentale care au rspuns la chestionar. Printre acestea se numr i organizaiile neguvernamentale care au primit alt fel de sprijin (spaii, concesionri de terenuri). Dintre cei care au fost scutii de taxele locale, o mare parte au fost scutii de taxele percepute n vederea obinerii unor autorizaii. n privina acordrii de spaii pentru sedii sau de desfurare a activitii, art.20 alin.2 lit.g) creeaz posibilitatea obinerii acestora n condiii avantajoase de ctre organizaiile neguvernamentale. Asistena social este un alt domeniu n care Legea nr.69/1991 creeaz condiii pentru cooperare ntre administraia local i sectorul nonprofit, prin participarea organizaiilor neguvernamentale la realizarea de anchete sociale n vederea soluionrii cererilor de ajutor social, potrivit art.5, pct.4 al H.G. nr.125/1996, sau prin oferirea de ctre organizaiile neguvernamentale a unor locuri de munc solicitanilor de ajutor social. Domeniul n care poate interveni un sprijin reciproc ntre organizaiile neguvernamentale i administraia local nu se limiteaz la sfera atribuiilor consiliului local stabilit prin art.20 al Legii nr.69/1991, n care intr asistena social, nvmntul, educaia, sntatea, cultura, sportul, agrementul, petrecerea timpului liber etc. Art.20 alin.3 dispune s se adauge la atribuiile cuprinse n alin.2 al aceluiai articol (dintre care am menionat mai sus) i cele stabilite prin lege i prin statutul comunei sau al oraului. Constatm posibilitatea consiliului local de a-i extinde sfera competenelor ce-i revin. n ce privete nchirierea, vnzarea, concesionarea i locaia de gestiune, art.48 alin.2 stabilete c acestea se fac prin licitaie public organizat conform legii. Considerm c Legea nr.69/1991 se ncadreaz bine n actualul sistem de drept care, dei permite colaborarea cu administraia local, nu este foarte stimulativ pentru dezvoltarea organizaiilor neguvernamentale. O parte din atribuiile consiliului local pot conduce la relaii de parteneriat, dar legea nu menioneaz expres aceast posibilitate, ceea ce face ca datorit cadrului legal ambiguu multe administraii locale s evite aceste relaii cu organizaiile neguvernamentale. Cu privire la raporturile dintre administraia public central i organizaiile neguvernamentale, H.G.nr.118/1992 a stabilit cadrul legal al desfurrii acestora. Acest act normativ, art.6 lit.B, prin enumerarea atribuiilor aparatului tehnic al prefecturii, ne ofer perspectiva posibilitilor de colaborare cu privire la coordonarea serviciilor publice de nvmnt, cultur, sntate, munc i protecie social, finane publice, tineret i sport, agricultur, statistic i privatizare. O ntrebare care se pune din ce n ce mai des i cu deosebit insisten este aceea dac statul trebuie sau nu s finaneze O.N.G.-urile, mai ales n condiiile Romniei de azi. Aadar, se pune ntrebare dac o economie aflat n recesiune i permite alocarea unei pri a produsului intern brut pentru stimularea activitilor de tip nonprofit i n ce msur. ntrebarea poate fi plasat n cadrul

- 149

mai larg al dezbaterii asupra obligativitii ca statul s sprijine societatea civil i a modalitii de acordare acestui sprijin. n funcie de tipul de economie, rile acord ntre 10 i 30% din PIB n beneficiul bunstrii sociale. n Romnia, ponderea cheltuielilor sociale publice n P.I.B. a crescut de la 14,9% n 1990 la 16,5% n 1994. De fapt, a avut loc o diminuare n termeni reali a acestei fraciuni din avuia naional destinat cheltuielilor sociale, de la un nivel situat cu 20,3% mai mult n 1990 comparativ cu 1989, la un nivel cu 22,9% mai puin n 1993 fa de acelai an 1989. Relevana ponderii se stabilete doar n contextul raportrii acestei alocaii la mrimea venitului naional pe cap de locuitor. Numai astfel poate fi dedus adevrata dimensiune a beneficiilor sociale pentru a cror furnizare statul i asum responsabilitatea. Noile teorii din domeniul politicii redistribuiei au n vedere i susinerea de ctre sectorul public nonprofit, pentru stimularea producerii de bunuri i servicii sociale n condiii de eficien sporit. Aceleai teorii avertizeaz asupra pericolului de diminuare a potenialului de independen a sectorului nonprofit n urma cooperrii cu statul. Cu toate acestea, nu se poate vorbi nc despre o politic a statului de finanare a organizaiilor neguvernamentale din Romnia. ncercrile de statuare a unor programe guvernamentale de colaborare cu organizaiile societii civile au stat n preocuparea unora dintre autoritile publice centrale specializate, precum Ministerele Tineretului i Sportului, Turismului, Culturii, Cercetrii i Tehnologiei, Mediului, nvmntului, Sntii, Agriculturii i Alimentaiei, Industriilor, Afacerilor Externe. Trei au fost modalitile principale de implicare n susinerea noului sector nonprofit din partea guvernelor de dup decembrie 1989, i anume: Finanarea direct prin subvenii de la bugetul de stat. La rndul lui, acest tip frecvent de sprijin s-a realizat: 4 prin programe competiionale proprii de finanare elaborate de ministere; 4 la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor. Menionm c finanrile directe din fondurile publice ale activitilor desfurate de organizaiile neguvernamentale sunt operaiuni de subvenionare i nu de sponsorizare, cum greit sunt ncadrate n unele documente. Autoritile publice nu pot stabili dect forme de colaborare specifice parteneriatului. Legea sponsorizrii prevede c instituiile care administreaz fonduri publice nu pot ntreprinde aciuni de sponsorizare. Dup datele avute, dou sunt ministerele care au finanat direct, integral sau parial, de o manier consistent, proiecte ale reprezentanilor societii civile. Ministerul Tineretului i Sportului i Ministerul Culturii. Unul dintre ele i-a stabilit grile riguroase de acordare a subveniilor, prin orgnizarea de licitaii. Este cazul Ministerului Tineretului i Sportului, ctre care au fost ndreptate o mare parte a cererilor de finanare din partea organizaiilor neguvernamentale i pentru a cror evaluare au fost elaborate criterii specifice. n ciuda adoptrii grilelor de selecie a proiectelor i a publicrii lor, MTS nu a fost ocolit de acuzaii de clientelism. O analiz efectuat asupra volumului i

- 150

structurii finanrilor acordate de ctre acest minister n cursul anului 1993 a relevat acordarea unui sprijin de 163,4 milioane lei pentru derularea a 154 de proiecte, propuse de 74 de organizaii, rezultnd o medie de aproximativ 1 milion de lei pe proiect. Granturile distribuite prin acest minister au reprezentat n 1993 circa 13,6% din bugetul total de 1.200 milioane lei administrat de ctre acesta. Dup scopuri, au predominat proiectele culturale, urmate de cele turistice i de cooperare internaional - un singur proiect avnd specific social, destinat a veni n ntmpinarea nevoilor tinerilor defavorizai. La nivelul anului 1993 s-a nregistrat i un puternic dezechilibru n repartiia sumelor n teritoriu - 15 judee nu au beneficiat de nici un suport din partea MTS, n timp ce unul singur a primit o proporie de 10% din ntregul buget alocat. n anul urmtor, 1994, odat cu descentralizarea bugetar prin nfiinarea noilor Direcii Judeene de Tineret i Sport, s-a nregistrat o cretere substanial a prii alocate pentru finanarea proiectelor propuse de organizaii neguvernamentale de tineret. Astfel, n bugetul pe 1994 al MTS a fost prevzut o sum de 3.880 milioane lei destinat transferului, pentru susinerea activitii de tineret (3.280 mil.) i acoperirea dobnzilor la mprumuturile acordate tinerilor cstorii (600 mil), dintr-un total de 33.200 milioane lei administrai de minister. Ponderea transferurilor n 1994 este de 11,7% din bugetul MTS, din care 9,9% au fost destinate organizaiilor de tineret - n majoritate Fundaii pentru Tineret. n anul 1995 s-au alocat 5.201 milioane lei pentru finanarea de proiecte ale organizaiilor neguvernamentale. n anul 1996 au fost finanate un numr de aproape 1.500 de proiecte din partea unor asociaii i fundaii pentru tineret, ntr-un total uor superior fa de anul precedent, respectiv de 6.600 milioane lei (de fapt a avut loc o diminuare a cotei destinate acestui tip de finanare de la bugetul MTS, dac aplicm corecia cu indicele de inflaie pe anul 1996 de 56,9%). Iniiative de sprijin financiar a avut i Ministerul Culturii, fr a se respecta n totalitate rigorile competiiei libere. La cererile exprese ale unor organizaii cu caracter neguvernamental, Inspectoratele pentru cultur din teritoriu au dispus finanarea unor aciuni cu caracter local. Nu a existat ns din partea Ministerului Culturii un program sistematic de promovare a organizaiilor neguvernamentale din domeniul cultural. Aciunile de sprijin au avut ca obiect prioritar acoperirea de ctre minister a unor cheltuieli privind dezvoltarea legturilor culturale cu strintatea ale unor asociaii i fundaii autohtone (cum ar fi plata taxelor de afiliere la organizaii internaionale i a cotizaiilor aferente), precum i facilitarea unor manifestri cu participare extern, destinate promovrii culturii naionale. Pentru a se asigura ns condiiile egale de participare i competiie pentru toate organizaiile neguvernamenale cu misiune cultural, respectiv cadrul democratic imparial, trebuie s se elaboreze un program de finanare riguros. Bugetul de stat mai prevede, separat, fonduri destinate organizaiilor care aparin minoritilor naionale. Aceste sume transferate de la bugetul de stat n beneficiul unor instituii de reprezentare a intereselor unor grupuri naionale

- 151

minoritare, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, respectiv Consiliul pentru Minoriti Naionale, au crescut constant n ultimii ani (1994: 1.500 milioane lei, 1995: 2.820 mil.lei, 1996: 3.500 mil.lei). La ele se adaug fondurile de la Ministerul Culturii, acordate prin Direcia Minoriti Naionale (n 1995: 33,9 milioane lei). Pe ansamblu, se constat o firav proporie a subveniilor acordate O.N.G.-urilor. Aadar, se poate afirma c dezvoltarea organizaiilor neguvernamentale din Romnia s-a fcut fr un ajutor financiar substanial i direct al statului. n ceea ce privete sprijinul material direct acordat de ctre administraiile locale, foarte multe organizaii neguvernamentale s-au prevalat de misiunile umanitare promovate pentru a solicita colaborarea primriilor n obinerea de faciliti, care s fac posibil desfurarea activitii lor. Astfel, primriile, prefecturile sau alte servicii descentralizae ale administraiei, n funcie de competene, au acordat: sedii, reduceri cu scutiri de plata chiriilor, unele dotri (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate, spitale, lcauri de cult), autorizaii gratuite de construcie etc. Din datele culese de ctre Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, prin intermediul unor investigaii asupra mediului organizaiilor neguvernamentale din ar, s-a putut extrage o cazuistic destul de complex a aciunilor i iniiativelor administraiei locale de sprijinire a funcionrii organizaiilor neguvernamentale. Prin aplicarea unui chestionar de evaluare a raporturilor dintre autoritile publice i organizaiile neguvernamentale asupra unui eantion de disponibilitate de 179 de organizaii-subiect, n luna octombrie 1996 s-a constatat c o fraciune de 13% dintre organizaiile neguvernamentale recunosc primirea unui ajutor material de la autoritile publice.

6.6. Serviciile publice. Centralizare, descentralizare, autonomie n organizarea serviciilor publice Pentru satisfacerea cerinelor (hran, locuin, transport, cultur, sntate), membrilor unei colectiviti umane sunt nfiinate anumite organisme sociale, sub denumirea de servicii publice. Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism298. Dat fiind complexitatea cerinelor sociale, exist i o mare varietate de servicii publice. De aceea, se impune a se face distincie ntre serviciu public i serviciu de utilitate public.
298

?n acest sens A.Iorgovan, %rept administrati . Tratat elementar, 1994I Al.NegoiCB, %rept administrati , 1997I I.Alexandru, Structuri, mecanisme Li instituJii adminis4trati e , 1996, 'ucure[ti

- 152

Distincia ntre cele dou servicii const n faptul c primul este nfptuit de o organizaie statal, iar cel de-al doilea de o organizaie nestatal. n cazul organizaiilor mixte, de stat i particulare, ne aflm n prezena unui serviciu public, deoarece la acea orgnizaie particip i statul, fie ca autoritate public, fie ca persoan juridic. Literatura de specialitate distinge, ca servicii publice, serviciul de legiferare, la care particip i Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul), serviciul public judiciar, nfptuit de instanele judectoreti i serviciile publice administrative. Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme juridice obligatorii, care s reglementeze, n mod uniform, la nivelul ntregii ri, raporturile sociale; serviciul judiciar s soluioneze, cu putere de adevr legal, conflictele juridice i s pedepseasc pe cei care ncalc legea; serviciile administrative s asigure executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional, crearea condiiilor optime de sntate, instrucie public, cultur, transport etc. Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naional, pentru ntreaga ar (serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul n comun n cadrul unei localiti). Pentru a fi n prezena unui serviciu public, sunt necesare urmtoarele condiii: satisfacerea cerinelor membrilor societii; nfiinarea lor s se fac prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se nfiineaz prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se nfiineaz prin hotrre a Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit Legii nr.69/1991, consiliile judeene pot nfiina instituii social-culturale i sanitare de interes judeean etc.; activitatea lor se desfoar n realizarea autoritii de stat, personalul lor avnd calitatea de funcionar public; sunt persoane juridice, avnd toate drepturile i obligaiile specifice ale acestora; mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subvenii bugetare, fie din venituri proprii. De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de dept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii. Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate (Secretariatul de Stat pentru Handicapai)299, agenii (Agenia Naional pentru Privatizare)300, institute (Institutul Romn pentru Drepturile
299 300

H.3. nr.1161H01.11.1991 2egea nr.1,H1990

- 153

Omului)301, administraii (administraii financiare), secii (secii de poliie), oficii (oficii pentru pensii), spitale, coli, regii autonome (Regia RomTelecom), societi (Societatea Naional a Cilor Ferate Romne). Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii: 1. organe ale administraiei publice 2. instituii publice; 3. regii autonome de interes public. Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume: activitatea organelor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic; mijloacele financiare necesare desfurrii activitii organelor administraiei publice i, n mai mic msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute din activitatea proprie; organele administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit, regiile autonome, de regul, contra cost; n activitatea organelor administraiei publice preponderent este emiterea de acte administrative; n activitatea instituiilor publice aceasta este mai redus, iar n activitatea regiilor autonome de interes public i mai redus. n legtur cu regiile autonome de interes public trebuie precizat c unele au fost create pentru a satisface unele cerine ale populaiei ca, de exemplu, Societatea Naional a Cilor Ferate, RENEL, RomTelecom etc. Alte regii autonome au fost create pentru a exploata, prin activitatea lor, bunuri care fac parte din proprietatea public a statului, ca, de exemplu, crbuni, i ei, gaze naturale. Prin aceast activitate, ele contribuie, n mod direct, la satisfacerea unor cerine sociale, astfel nct, chiar dac s-ar afirma c unele regii autonome nu presteaz, n mod direct, un serviciu public, toate regiile autonome, indiferent de specificul activitilor, contribuie la satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, obiectivul fundamental al oricrui serviciu public302. Aadar, administraia presteaz servicii care satisfac nevoile publice, dar mai ales ea instituie i amenajeaz serviciile, adic organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.

301 302

2egea nr.9H1991 D.!re(oianu, %rept administrati Li autoritKJi publice #n Rom'nia,'ucure[ti,199,, p.56

- 154

Aceste organisme au o nf i are mai mult sau mai puin de tip pur administrativ, cu ct se ndeprteaz mai mult sau mai puin de ntreprinderile particulare. Administraia i propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciaz insuficient sau criticabil iniiativa particular. Puterea politic este aceea care determin nevoile crora li se recunoate un caracter public i pentru satisfacerea crora nu se apleaz la iniiativa particular. Lista nevoilor a cror satisfacere trebuie asigurat prin intervenia administraiei publice sau direct prin aceast administraie este fixat n funcie de curentele ideologice, situaia economic i social, posibilitile financiare i tehnice ale locului i momentului. Intervenia autoritii publice n vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca public este mai mult sau mai puin profund. Ea poate consta n acordarea unor subvenii ctre unele ntreprinderi particulare, antrennd un control asupra acestor ntreprinderi. Poate apoi, alturi de acest ajutor, s acorde anumite atribuii administrative totdeauna sub controlul administraiei, dar toate acestea presupun autoritatea unui personal administrativ. Mergnd mai departe, autoritatea public poate decide crearea unor orgnisme care s depind de ea, s fie emanaia acesteia pentru realizarea sarcinii publice. Ea creeaz un veritabil serviciu public, cruia i ncredineaz gestiunea organismelor publice i semipublice. Cu alte cuvinte, ea recurge fie la organisme care se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit i funcioneaz n ntregime dup procedee administrative, fie la organisme care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezena unei mari pri din capitalul folosit, prin anumite reguli de funcionare, prin controlul la care ele sunt supuse, dar care, din mai multe puncte, se apropie de ntreprinderile comerciale i industriale obinuite. Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg, sunt ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia. Aceast definiie, nsuit de majoritatea autorilor n materie, face s apar ideea de ansamblu de mijloace avute n vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de mijloace n personal i n materiale, completate cu posibilitatea utilizrii, uneori, a procedurilor juridice excepionale. Ceea ce este esenial este c serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate public. Adesea serviciile publice sunt create pentru prima dat, necesitile fiind noi, alteori ele se adaug altora deja existente. Uneori ele au dreptul s stabileasc, n cadrul legii, propria amenajare general, alteori doar cu aprobarea unei autoriti administrative superioare. Cheltuielile serviciilor sunt n principiu suportate de ctre colectiviatea care a instituit i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parial din

- 155

veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt totdeauna sub control i sub dependena colectivitii care le-a creat. Aceste sevicii au reguli proprii. n dreptul francez ele pot avea prerogativele speciale derivate din dreptul administrativ. n rile anglo-saxone, n principiu, nu acioneaz prerogativele speciale. Linia separativ ntre serviciile proprii administraiei i cele asimilate ntreprinderilor particulare are un caracter ferm n dreptul francez, dar nu i n alte sisteme de drept. n general, ele sunt administrate dup regulile administraiei publice existente n rile unde ele se afl. Caracterul propriu-zis administrativ l au i serviciile publice organizate de colectivitile publice teritoriale i care au personalitate juridic i sunt constituite ca stabilimente publice, sau care au o anumit autonomie financiar. Ele sunt administrate dup regulile obinuite ale administraiei publice. Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaz n cadrul serviciilor publice care acioneaz n domeniul economic, situaie n care se caut s se apropie pe ct posibil de procedeele de gestiune a ntreprinderilor particulare, multe reguli n vigoare n administraia public fiind abandonate. Pentru aceste servicii publice se utilizeaz regimul juridic al societilor de drept privat sau se creeaz un statut special, similar celui al societii de drept privat. Dar totdeauna aceste organisme comport o puternic participare financiar a colectivitilor teritoriale i rmn supuse unui anumit control administrativ. Suntem n prezena unei forme de administraie public prin ntrebuinarea unor mecanisme de administraie particular. Proporia elementelor furnizate de una sau de cealalt variaz. Trebuie s inem seama de partea care rmne administraiei publice n numirea i compunerea consiliilor de direcie, n supravegherea general i n materie financiar. Cu unele diferene ntre ele, corporaiile publice britanice i americane, societile naionale, societile de economie mixt n Frana i n alte ri, figureaz n aceast grup, avnd caracterul i limitele imprecise ale organismelor semipublice destinate executrii serviciilor industriale i comerciale. Exist, n diferite ri, diferite categorii de servicii i este poibil o clasificare a acestora dup diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitile publice de care depind. Astfel: a) Putem distinge servicii publice interne i extra teritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior; serviciul marin-aviaie, care se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor.

- 156

b) Mai important este distincia ntre serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri, ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor. c) Serviciile sunt exploatate n regie i alteori direct de ctre administraie sau de c tre un prepus general, pe care ea l supravegheaz, l numete sau l demite. d) Condiiile de funcionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele servicii sunt conduse de indivizi, altele de consilii, de colegii. e) Putem distinge serviciile de administraie general n opoziie cu cele tehnice. f) Dup colectivitile angajate n conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate n trei categorii: servicii naionale, regionale i locale: cele locale (create n cadrul legii) rspund unor nevoi locale, cele naionale unor interese generale; cnd lum n considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie s distingem organisme de direcie i de execuie; pentru serviciile statului exist administraii centrale i, pe de alt parte, servicii desconcentrate. n Frana spre exemplu, exist o mare diversitate de circumscripii regionale n serviciul statului: curi de apel, academii, corpuri de armat, conservarea apelor i pdurilor, fr coincidene ntre ele. La fel n Germania, Italia, Spania. n Austria, care a practica din cele mai vechi timpuri autonomia colectivitilor locale, s-a ncredinat acestora o mare parte din servicii, realiznd n acelai timp o centralizare forte a serviciilor naionale. ntreaga Anglie era administrat de Londra. Pn n anii 70 nu existau diviziuni regionale pentru serviciile de stat. n timpul rzboiului au fost 18 regiuni pentru serviciile naionale, n frunte cu comisarii regionali, care erau reprezentanii guvernului central (apropiat de instituia prefectului n Frana) i care coordonau ansamblul serviciilor dintr-o regiune. Aceste regiuni au fost desfiinate. Ulterior, s-au nfiinat regiuni pentru serviciile teritoriale ale fiecrui minister - administrative areas: pentru ministerul muncii 11, pentru educaie 13, pentru agricultur 16. Acestea aveau n frunte un comitet departamental i un controlor regional. n SUA situaia era similar, existnd regiuni pentru serviciile federale, 9 pentru armat i alte ministere. Ulterior, s-a conturat tendina de grupare n 6 mari regiuni (New York, San Francisco, Chicago, Boston, New Orleans, Atlanta). n Europa, sub influena Franei, coordonarea gene-ral a serviciilor locale i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i

- 157

anume: prefectul care este ajutat de ageni, birouri, servicii (la fel n Turcia i Italia). n Spania acesta se numete guvernator civil, n Belgia guvernator de provincie, n Germania preedinte de district (nainte era preedinte de regiune regierung president). n Anglia i SUA s-a fcut simiit nevoia coordonrii serviciilor naionale la un ealon regional. n acest scop, s-au instituit conferine ale efilor de servicii regionale. Serviciile locale - n afara serviciilor de stat (centrale i exterioare) exist n diferite ri servicii ale colectivitilor intermediare (regiuni, departamente, provincii, comitate). Numrul i importana acestora sunt variabile, dup ri. Domeniile sunt diferite: drumuri publice, asisten, educaie, iar uneori n i mai multe materii. n SUA exist o ntreag varietate, de la un stat la altul. - Comunele au, de asemenea, servicii locale, n numr variat dup ar i orae. Dezvoltarea nevoilor locale de ordin social a determinat creterea lor n unele ri (mai ales n Anglia). n statele federale, statele membre au un ansamblu de servicii, problema care apare fiind aceea a repartizrii competenelor ntre statul federal i statele membre ale federaiei. n SUA, guvernul federal nu are dect puterile conferite de Constituie, iar statele membre le pstreaz pe celelalte. n alte federaii, lucrurile stau invers. Serviciile federale se dezvolt mai mult dect cele ale statelor membre, restrngnd cmpul de aciune al acestora, tendin constant la mai toate statele federale. Aceste servicii particip laolalt pentru satisfacerea unor nevoi, ceea ce americanii numesc intergovernmental relations. Ansamblul serviciilor ntr-o ar este amenajat dup un sistem de centralizare sau descentralizare, de autonomie sau subordonare (a se vedea tabloul sugestiv al tipului de regim politico-administrativ). n centralism, autoritatea vine de sus i puterea de decizie este n mna guvernului central i a reprezentanilor si. Nu exist sau sunt prea puine organe alese. Atribuiile autoritilor inferioare sunt restrnse. Sistemul administrativ descentralizat acord atribuii largi pentru organele inferioare; colectivitile locale, de regul, au n fruntea lor autoriti alese; puterea de decizie aparine n majoritatea cazurilor acestora. Sistemul francez, spre exemplu, a fost foarte centralizat, dar progresiv s-a procedat la o descentralizare; la fel s-a ntmplat i n Italia i n Spania. n Italia centralizarea s-a dezvoltat mai ales n regimul fascist. Autonomia se afirm mai ales n rile anglo-saxone; n anumite perioade ns, s-a restrns i n Anglia. Centralizarea i descentralizarea se opereaz mai ales n profitul sau detrimentul colectivitilor locale, dar afecteaz i modeleaz ansamblul

- 158

aparatului administrativ, fcndu-se resimit n toate serviciile, cu o intensitate care difer de la o ar la alta i de la serviciu la serviciu. Se poate aprecia c centralismul este nc regimul normal sub care a trit i triete cea mai mare parte a serviciilor administraiei n Frana i n alte ri, acestea fiind sub autoritatea imediat a conductorilor i colectivitilor de care depind, neavnd personalitate distinct de aceea a acestor colectiviti; ele sunt conduse de funcionari numii i puterea de decizie este concentrat la vrf. Descentralizarea, n ceea ce privete serviciile, const n deteriorarea pn la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte, sustrgndu-le autoritii directe a organelor conductoare ale colectivitilor de care depind i care nu pstreaz asupra lor dect un anumit control, funcionnd aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordndu-le individualitate financiar i personalitate juridic.

- 159

- 160

- 161

Trebuie studiat cu grij aceast micare de descentralizare a serviciilor i consecinele sale. Aceast form de descentralizare a luat n majoritatea rilor o mare amploare. Autonomia serviciilor poate consta n lrgirea extrem a descentralizrii, dar ea poate exista fr s fie precedat de o centralizare i, prin urmare, fr s necesite descentralizarea. Ca i descentralizarea, autonomia comport grade, ea fiind determinat de ntinderea i rigoarea controlului ce se exercit asupra serviciului, dar care trebuie s rmn n limite foarte reduse, altfel nu poate exista autonomie. Serviciile administrative au totdeauna prin ele nsele, prin nsi existena lor, o tendinde autonomie. Aceasta rezult din organizarea lor, din nsi misiunea pe care o au de ndeplinit. Bunoar, n cadrul unui minister diferitele servicii caut s fie distincte de altele. Individualitatea unui serviciu este determinat nu numai de specificul obiectului su i nevoii pe care o ndeplinete, ci i de tradiiile sale, spiritul care l anim, a modului de recrutare a personalului su, a metodelor pe care le practic i tehnicitii care i este necesar. Aceast individualitate, care decurge din natura lucrurilor, poate fi ntrit i afirmat, prin aplicarea unui regim juridic special, care separ pn la un anumit punct aceste servicii de altele, dndu-le o anumit alur independent. Separaia comport anumite grade. Dup cum vom vedea n mod detaliat, aceasta poate fi o separaie de ordin financiar, cnd se grupeaz cheltuielile i veniturile serviciului ntr-un buget separat, sau prin acordarea personalitii juridice, devenind titular de drepturi i obligaii, posednd un anumit patrimoniu303. Separaia poate merge pn la acordarea unei conduceri prin organe proprii. n sfrit, se pot folosi n organizarea acestor servicii reguli asemntoare unor ntreprinderi particulare, nu cele obinuit administrative. Serviciile personificate (cu personalitate juridic) beneficiaz de un grad de libertate care nu este totdeauna identic. Organele care sunt n fruntea lor sunt compuse din elemente desemnate dup moduri variate, care menajeaz mai mult sau mai puin autoritatea statului sau colectivitii de care depinde serviciul. Regulile de gestiune pot fi simple, eliminndu-se unele reguli administrative obinuite; pot fi ns i reguli administrative distincte sau speciale. n rile continentale, care disting net dreptul public de dreptul privat, serviciile personificate pot funciona fie ntr-un regim de drept public, fie ntr-unul de drept privat. Datorit creterii sarcinii administrative i a complexitii crescnde a acestei sarcini, s-a operat n toate rile o cretere a individualizrii, o diversificare a statutului acesteia, un proces de personalizare a serviciilor. Pretutindeni a crescut numrul serviciilor descentralizate, a serviciilor personificate.
303

Annic4 Percheron, *+opinion et la decentralisation ou la decentralisation appri ois)eI

- 162

n acest sens, s-a ajuns la necesiti i preocupri de diferite naturi. Este deci necesar a se asigura o mbuntire a competenei tehnice a conductorilor aflai n fruntea acestor servicii, apreciindu-se c, datorit creterii individualitii financiare i a personalitii juridice, se vor obine mai bune rezultate n gestiunea serviciilor. S-a considerat c prin descentralizare se va mbunti activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptndu-se la specificul sarcinilor respective. S-a cutat, n sfrit, o depolitizare a acestor servicii, nlturndu-se influena parlamentarilor sau a localnicilor alei. n acelai timp, s-a cutat amenajarea lor prin imitarea societilor industriale i comerciale, sau constituirea lor sub forma acestor societi. ntruct s-a constatat o anumit obstrucionare prin regulile administrative, n administraie serviciile de tip nou nu sunt cuprinse ntr-un corset de definiii i proceduri pe care trebuie s le respecte i care le-ar pune n poziie de inferioritate fa de ntreprinderile particulare. S-a dorit nlturarea regulilor financiare n ceea ce privete bugetul, creditele, conturile, fcnd posibil o gestiune de tip industrial. Astfel, se caut s se fac din serviciile publice nite servicii simple, asemntoare ntreprinderilor particulare crora, n unele cazuri, le urmeaz prin pragmatism. Se pot distinge n aproape toate rile dou perioade. Pn la sfritul secolului IXX, se proceda la individualizarea financiar, uneori chiar prin acordarea personalitii juridice, dar se uza de regulile administrative obinuite sau se foloseau parial ntreprinderile crora le erau concesionate serviciile. Dup aceast perioad a sczut folosirea modalitii concesiunilor, procedndu-se la o accelerare a personificrii serviciilor, organizndu-se servicii publice cu un regim asemntor celui al ntreprinderilor particulare, cu o nflorire a stabilimentelor publice cu caracter industrial i comercial, societi economice mixte, societi naionale, corporaii publice. Astzi suntem n prezena diferitelor categorii de servicii personificate. n primul rnd, o categorie veche sunt stabilimentele publice de tip francez i din rile sub influen francez, srviciile cu personalitate juridic autonome de tip italian, autoritile sau ageniile independente de tip britanic. Serviciile constituite n aceast form apreau i funcionau n cadrul regulilor administrative ordinare. Apar apoi serviciile pentru care s-au pstrat formele precedente, dar s-a nlturat o bun parte din regulile administrative ordinare - acestea sunt stabilimentele publice cu caracter industrial i comercial. n fine, apar serviciile publice care utilizeaz statute juridice asemntoare ntreprinderilor particulare i care sunt n afara sistemelor administrative tradiionale, cum sunt societile de economie mixte, societi naionale de tip francez sau apropiate de acest tip, corporaii publice, engleze i americane, ntreprinderi de stat i trusturi de tip socialist (China, Mongolia, Federaia Rus).

- 163

Iat cteva modele de servicii administrative descentralizate sau autonome n diferite ri: n Belgia anumite servicii publice au personalitate, au buget distinct, dar organele lor sunt supuse puterii iearhice a ministrului conductor al departamentului de care in aceste servicii. Aparin acestei categorii: Regia Telegrafului i Telefoanelor, Regia serviciilor frigorifice de stat, Regia liniilor aeriene etc. Alte servicii sunt constituite n Stabilimente Publice, cu individualitate financiar, personalitate juridic i o mare autonomie de gestiune, care nu sunt supuse dect unei slabe tutele a ministrului - acestea sunt Fundaiile, denumirile sunt variate (oficiul laptelui, fondul naional de asigurri, casa accidentelor de munc etc.); ele nu au un statut definit. Sunt apoi societi de drept public, nelegnd prin acestea organismele care sunt create pentru gestiunea serviciilor publice, care sunt personificate i care se constituie prin procedeul asocierii. n Italia exist n administraia de stat servicii fr personalitate juridic, dar dotate cu o anumit autonomie, care au o gestiune i autonomie financiar (de exemplu: cile ferate de stat - sub autoritatea strict a ministrului lucrrilor publice, sau Casa de depuneri). Gsim alte servicii dotate cu personalitate, care se bucur de puteri ntinse, denumite institutioni i consorti. Printre institutioni figureaz organisme de binefacere i asisten comunal; printre consorti, asociaii intercomunale i inter-provinciale, uniuni ntre diverse organisme private i de stat (de exemplu: gestiunea portului Genova, camerele de comer i ordinele profesionale). n Germania gsim servicii care au numai o individualitate financiar, altele care sunt stabilimente publice i altele ca societi economice mixte. n Anglia exist multe autoriti care sunt investite cu funcii administrative i asupra crora nu se exercit direct controlul vreunui ministru. Aceste organe independente, nsrcinate cu asigurarea diferitelor servicii, se prezint sub forma consiliilor, comisiilor, care au putere de decizie. Englezii le numesc functional commissions, spre deosebire de cele pur consultative, consultative commissions. Aceste organe de veche tradiie n Anglia se ocup de poliie, educaie, iluminat, de alte nevoi elementare nscute din viaa colectivitilor aglomerate. Mult timp ele n-au fost supuse nici unui control al guvernului central. Autoritile independente se mpart, grosso-modo, n patru categorii: a) cele care administreaz serviciile guvernamentale i manipuleaz fonduri publice, cum este, de exemplu, Consiliul pentru asisten (National Assistance Board), nsrcinat s vegheze asupra aplicrii legilor de asisten; b) sunt apoi organisme care primesc fonduri publice, cu obligaia de a le ntrebuina pentru dezvoltarea culturii sau pentru propagand liberar i schimburi n strintate: Arts Council, British Council.

- 164

c) anumite autoriti independente controleaz sau au controlat activiti economice private, fixeaz tarife ntreprinderilor particulare. n aceeai categorie intr i organele jurisdicionale, cum sunt tribunalele de transport, care determin tarifele de transport; d) sunt apoi autoriti independente, organele care gireaz ntreprinderile naionalizate, organele folosite n fruntea corporaiilor publice. Se discut de ani de zile n Anglia n legtur cu rspunderea minitrilor pentru aceste organe care, prin definiie, nu sunt supuse autoritii directe a minitrilor. Gestiunea acestor servicii poate fi ncredinat unui consiliu, a crui jurisdicie este asigurat de ministrul n atribuiile cruia intr respectivul serviciu. Astfel, serviciul beneficiaz de o anumit autonomie, dar rmne strns legat de ministru. Aa este cazul Comisiei pdurilor sau a Comisiei nchisorilor. Autoritile independente abund i la scara administraiei locale; unele sunt pentru mai multe comune sau pentru administraia central i cea local. n S.U.A, ca i n Anglia, autoritile independente sau agenii industriali dirijeaz numeroase servicii care sunt astfel detaate de serviciile comunale, de autoritile guvernamentale i administraia ordinar. Se observ de 20-25 de ani ncoace extinderea spre autonomia seviciilor, n special n materie economic. Desigur, nu este nimic echivalent aici cu naionalizrile engleze, dar a trebuit s se creeze un instrument administrativ pentru o politic intervenionist i dirijat. Agenii independente au fost create la nivelul federal chiar la sfritul secolului 19. Acestea nu sunt cuprinse n departamentele ministeriale, ele sunt girate de comisii cu putere de decizie (functional commissions) i se afl sub autoritatea preedintelui. Prima a fost creat, n 1883, pentru serviciul civil i ea se ocup de funcionari. De atunci, s-au creat multe altele, mai ales pentru controlul activitilor comerciale i industriale. Astfel, Comisia pentru comerul ntre statele federaiei americane, Comisia pentru tarife vamale, Comisia veteranilor (pentru pensii), Consiliul pentru relaiile de munc. Aceste agenii au la baz un act al Congresului i au competena de a emite regulamente i de a hotr asupra dificultilor care se nasc din exercitarea atribuiilor lor (deci atribuii cvasi-judiciare). Numeroase agenii independente au fost create n timpul perioadei New Deal i n timpul celui de-al doilea rzboi mondial, pentru realizarea atribuiilor preedintelui, n virtutea funciilor sale excepionale; unele au fost suprimate, altele nc exist. Agenii independente funcioneaz i n statele din federaie.

- 165

7. LOGISTICA ADMINISTRA IEI PUBLICE

7.1. Echipamentul administrativ Pentru ca organele administraiei publice s-i poat desfura activitatea n condiii corespunztoare, este necesar ca ele s fie nzestrate cu mijloace materiale, denumite generic echipament administrativ, precum i cu mijloace financiare.304 Dispunnd numai de personal, orict de bine pregtit profesional ar fi acesta, administraia public nu-i poate ndeplini sarcinile i obiectivele, fapt care atest nsemntatea echipamentului administrativ. La nfiinarea sa, orice organ al administraiei publice este nzestrat cu mijloacele necesare. Nici o activitate administrativ nu poate fi conceput far anumite mijloace. De exemplu, eliberarea unei simple adeverine necesit existena unor formulare tiprite sau a unor coli de hrtie i a unei maini de scris ori, n cazul n care este scris de mn, a unui obiect de scris, a unei tampi1e, a unui mobilier, a unei arhive pe baza careia a fost eliberat adeverina etc. Progresul continuu al tiinei i tehnicii a avut drept consecin perfecionarea, modernizarea permanent a echipamentului administrativ. Drumul parcurs, de pild, de la aproape uitaii copiti la actualele aparate de multiplicat, dintre cele mai complexe, este ilustrativ n acest sens. Modernizarea mijloacelor administraiei publice nu este numai urmarea progreselor nregistrate n tiin i tehnic. Sporirea cerinelor sociale, pe care administraia a fost nevoit s le satisfac, a impus necesitatea rezolvrii ntr-un interval de timp ct mai scurt a unui numr mereu sporit de probleme i de complexitate crescnd. Ori, aceasta nu se putea obine decat cu ajutorul unui echipament perfecionat, de mare randament. Stadiul diferit de dezvoltare n care se afl statele determin diferenieri i n ceea ce privete echipamentul administraiei publice de la o ar la alta, uneori aceste diferenieri fiind destul de mari. Administraia, chiar dac are nevoie, nu poate pretinde i, chiar dac ar pretinde, nu poate obine mai mult, sub aspectul echipamentului, dect i poate oferi societatea pe care o servete.
304

An aceast] proble)], a se &e!ea [i 7ves Cha+el, 2DeCuipe)ent a!)inistrati#, An L Trait) de science administrati e-, citat asupra, p. 64, [i ur)., precu) [i 4. 're8oianu, An M%rept administrati M, autori ..*le:an!ru [i colecti&, !. ;)nia, 'ra[o&, 1999, p.+10 [i ur).

- 166

Administraia trebuie, deci, s se adapteze la disponibilitile existente, s acioneze n mod raional, realist, asigurnd concordana ntre ndeplinirea sarcinilor, numrul i calificarea personalului i volumul i calitatea echipamentului. Organizarea raional implic reducerea pe ct posibil a resurselor umane i materiale, dar fr s se exagereze, afectndu-se calitatea activitii administrative. Procesul modernizrii mijloacelor administraiei publice este ntlnit n prezent n toate statele. Exist o permanent preocupare de a se ntreprinde studii i de a se propune soluii, pe de o parte, pentru stabilirea strictului necesar de mijloace pentru desfurarea unei activiti corespunztoare cu volumul i dificultatea problemelor care trebuie rezolvate, iar pe de alt parte, de a stabili modul de utilizare a mijloacelor, pentru ca acestea s aib un randament cat mai ridicat. Dac am ncerea formularea unui imperativ n acest sens, s-ar putea spune randament maxim cu minimum de mijloace materiale, ceea ce nu nseamn altceva dect realizarea unei eficiene administrative nalte. Dimensionarea judicioas i adaptat realitilor socio-economice a echipamentului administrativ ridic pentru organele competente sarcina de a stabili, pe criterii tiinifice, norme pcntru fiecare mijloc n parte: mobilier, diverse aparate, rechizite de birou, cldiri etc. Stabilirea normelor prezint o deosebit nsemntate, deoarece de ele depinde nsi desfurarea activitii organelor administraiei publice. Astfel, stabilirea unor norme mai mari dect necesarul real de mijloace are ca rezultat irosirea de mijloace, cheltuieli nejustificate, n timp ce nsuficiena mijloacelor poate provoca dereglri serioase n activitate. Pentru stabilirea unor norme realiste, este necesar un studiu atent i responsabil, luarea n considerare a tuturor situaiilor posibile, n aa fel nct, avnd la dispoziie mijloacele stabilite, organele administraiei publice s poat rezolva n mod corespunztor orice problem care s-ar putea ivi. Evitarea risipei de mijloace materiale se poate realiza i prin standardizarea acestora, adic prin stabilirea unor standarde pentru diferitele mijloace, obinndu-se astfel importante economii prin uniformizarea mijloacelor. n toate ramurile se impune s fie promovat, n conformitate cu cerinele dezvoltrii societii, activitatea de tipizare i standardizare. O atenie prioritar trebuie acordat introducerii n activitatea administraiei de stat a celor mai avansate realizri ale tiinei i tehnicii contemporane. n condiiile n care se pune problema stabilirii unui personal administrativ ct mai putin numeros, singura soluie pentru ndeplinirea sarcinilor mereu crescnde ale administraiei este ntroducerea unor tehnici moderne, de mare randament, personalul urmnd doar s aprecieze, s evalueze datele oferite de aparate, calculele anevoioase find efectuate de maini automatizate. Introducerea mecanizrii i automatizrii n activitatea administraiei prezint multiple implicaii. De aceea, este necesar ca acestea s fie analizate n toat complexitatea lor.

- 167

Un aspect de care trebuie s se in seama, n primul rnd, este acela al rentabilitii mecanizrii i automatizrii, n sensul de a se constata dac rezultatele ce se obin sunt mai eficiente dect cele obinute cu vechile tehnici, cu alte cuvinte, dac cheltuielile se justific, dac nvestiiile sunt rentabile, dac prin noile tehnici eficiena activitii administrative crete. Aceasta analiza nu trebuie s se limiteze numai la situaia prezentat, la rezultatele imediate, ci s se ia n considerare rentabilitatea pe termen lung a mecanizarii i automatizrii. Chiar dac analizate prin prisma rezultatelor imediate investiiile ar putea s par prea mari, nu trebuie s se renune la ideea introducerii de tehnici moderne, dac se constat c, n timp, n perspectiv, rezultatele vor compensa pe deplin cheltuielile efectuate. Astfel, avandu-se n vedere c, n viitor, sarcinile administraiei manifest o tendin constant de cretere, fapt care va impune sporirea personalului, dac se ajunge la concluzia c prin noile tehnici sarcinile vor putea fi ndeplinite cu acelai numr de personal sau chiar cu un numr mai mic, aceasta va justifiea introducerea de maini i aparate moderne, cheltuielile efectuate urmnd a se acoperi pe deplin, n timp, n condiiile obinerii de rezultate superioare, ale unei eficiene sporite. Dei mecanizarea i automatizarea pot genera o serie de 305 probleme , ca de pild, dificulti n ceea ce privete necesitatea unor modificri n structura organelor administraiei publice, ale metodelor de lucru, ale organizrii timpului de lucru, transformrii localurilor, avantajele evidente pe care le ofer, n general, tehnicile moderne sunt superioare dezavantajelor, astfel nct preocuparea pentru modernizarea activitii administrative rmne o constant nu numai n prezent dar, mai ales, n perspectiv. O problem a crei rezolvare, n anumite condiii, poate deveni deosebit de anevoioas, este aceea a personalului. Prin mecanizare i automatizare se nlocuiete cu maini munca unui anumit numr de personal, care devine, astfel, excedentar. ntr-o asemenea situaie, se ridic problema gasirii unui nou loc de munc pentru aceste persoane, uneori chiar a unei noi profesii. n anumite condiii, o mare parte dintre aceste persoane intr n rndurile omerilor, statul nereuind s asigure celor ndrept i i un nou loc de munc. Ideal ar fi ca statul s aib posibilitatea s orienteze fora de munc, s asigure tuturor persoanelor locuri de munc. i, pentru a se nlesni plasarea n noi locuri de munc, trebuie s existe o preocupare permanent ca, pe lng specializare, s se obin i o policalificare a forei de munc, n aa fel nct o persoan s poat trece cu uurinde la un loc de munc la altul. Localurile administraiei publice

7.2.
305

* se &e!ea [i 2. H. Hatter%, 2Dauto)ation et ses proble)es au sein !es a!)inistrations publiCues, 'ru:elles, 19,9I W. H. $cott, 2Dauto)ation a!)inistrati&e et les tra&ailleurs non>)anuels, Paris, 1962.

- 168

O puternic influen asupra rezultatelor obinute n activitatea organelor administraiei publice o exercit modul cum este amenajat spaiul n care se desfoar aceast activitate, cum sunt proiectate i construite cldirile administraiei. Cu ct o cldire ofer condiii de lucru superioare, cu att crete aportul factorului spaiu la sporirea eficienei muncii n activitatea organelor administraiei publice. Progresul tiintei i tehnicii contemporane pune la dispoziie multiple mijloace pentru construirea i amenajarea unor cldiri care s asigure condiii optime pentru obinerea maximului de randament. n legtur cu cldirile, o problem de mare importan se refer la dimensiunea locurilor de munc. Astfel, se pot proiecta ncperi de dimensiuni diferite n raport de funcionalitatea acestora. De exemplu, n situaia n care, prin specificul activitii, este necesar colaborarea mai multor persoane, acestea pot fi plasate n aceeai ncpere, evident, cu asigurarea unor condiii de munc corespunztoare. n cazul activitilor de concepie, este recomandabil amenajarea unor ncperi mai mici, de preferin pentru o singur persoan, care s poat lucra n linite, concentrndu-se asupra problemelor de rezolvat. O mare nsemntate n ceea ce privete randamentul muncii o prezint modul cum este amenajat locul de munc. Astfel, trebuie s se asigure condiii de iluminare, de aa natur nct s se evite pe ct posibil oboseala prematur. O lumin adecvat ca intensitate, precum i ca pozitie, contribuie la mrirea randamentului n munea i la prelungirea duratei n timp a capacitii de munc. Importan prezint, de asemenea, modul de amplasare a utilajelor, a aparatelor, a dispozitivelor ce trebuie manevrate, dimensiunea i nlimea birourilor, conformaia scaunelor etc., pentru ca activitatea s se desfoare cu un consum de energie muscular i nervoas ct mai mic. nclzirea ncperilor are o mare influen asupra randamentului muncii. Important este de a se asigura un grad optim de temperatur n nteriorul ncperilor, nici prea ridicat, de natur s creeze o stare de moleeal fizic, dar nici prea sczut, situaie n care capacitatea de munc nregistreaz diminuri sensibile. Evitarea zgomotelor trebuie s se afle n permanenn atenia celor care amenajeaz locurile de munc, deoarece zgomotele exercit o nfluen cu totul negativ asupra capacitii de munc i efort. Totodat, imobilul trebuie prevzut cu toate instalaiile ndispensabile igienei i salubritii, iar culorile din ncperi (ziduri, mobilier, covoare etc.) s fie de aa manier alese ncat s contribuie la crearea unei stri psihice adecvate pentru obinerea unui randament sporit. n acelai timp, este necesar asigurarea unei aerisiri corespunztoare a ncperilor, amplasarea, acolo unde este cazul, a unor instalaii de ventilaie, tiut fiind faptul c aerul viciat constituie un puternic factor de intensificare a gradului de oboseal fizic i, mai ales, intelectual. n concluzie, amenajarea nterioarelor trebuie s se efectueze n aa

- 169

fel nct s fac mai confortabil i mai plcut munca n administraie, condiie ndispensab pentru obinerea unui randament ridicat n activitate. n situaia n care ntre mai multe organe ale administraiei publice exist legturi strnse de cooperare, este recomandabil ca acestea s fie situate n acelai imobil sau, cel puin n imobile apropiate, spre a se facilita astfel posibilitile de comunicare ntre ele. Amplasarea mai multor organe n acelai imobil sau n imobile apropiate vine i n spriiinul solicitanilor, care ii pot rezolva astfel mai multe probleme, economisind i timp i cheltuieli materiale. Aceast cerin trebuie avut n vedere la elaborarea schielor de sistematizare a localitilor, care urmresc s concentreze ntr-un spaiu limitat toate organele locale, de regul n centrul localitii respective.

7.3. Mijloace financiare n afar de mijloace materiale, organele administraiei publice dispun i de mijloace financiare, a cror eviden i utilizare se afl n competena compartimentelor financiar-contabile. Rolul acestora este de a veghea spre a se evita orice risip de mijloace financiare, de a se asigura o activitate administrativ, optim, cu minim de cheltuieli, exercitnd n acest scop un control riguros asupra modului cum sunt gestionate mijloacele materiale i financiare. Sarcini importante privind controlul administrrii mijloacelor financiare, urmrindu-se folosirea lor economicoas i eficient revine, n afar de compartimentele financiar contabile, organelor de control gestionar, organelor de control ale Ministerului Finanelor, ale Curii de Conturi etc. * * *

Administraia are nevoie de personal, de materiale, de bani. Aparatul administrativ ntrunete i utilizeaz acestei trei elemente. Elementul uman este preponderent, dar el nu este suficient. Este nevoie de lucruri - bunuri mobile i imobile, de terenuri, de cldiri. Administraia exercit drepturi asupra unui domeniu public destinat folosinei comune i care nu este productiv; administraia are i un domeniu particular, pe care-l folosete pentru producerea unor venituri. Administraia are nevoie de material tehnic, utilaje, automobile, aparate de transmisie i, de asemenea, de materiale de birou. Cele trei elemente ale aparatului administrativ sunt peste tot obinute fie pe calea rechiziiei, fie prin acord amiabil. Procedeele variaz de la o epoc la alta i de la o ar la alta.

- 170

Folosirea rechiziiei pentru obinerea acestor materiale a fost mai frecvent n antichitate i evul mediu. Domeniile rareori au constituit obiect de rechiziionare. n Frana, Anglia, SUA i alte ri, avem serviciul militar obligatoriu i, uneori, chiar munca obligatorie pentru anumite lucrri. Pentru bunuri s-a utilizat, n principal, acordul amiabil, dar i rechiziia. n majoritatea rilor administraia i procur bunurile cu ajutorul mijloacelor obinuite, dar se recurge uneori i la mijloace deosebite, cum ar fi: exproprierea sau rechiziionarea. n Anglia, exproprierea trebuie aprobat prin lege, sau printr-un statut, sau din ordinul unui ministru, emis n temeiul legii. Indemnizaia de despgubire este fixat de un tribunal special. n timpul rzboiului, rechiziionarea imobilelor i exproprierea erau autorizate ntr-o form mai uoar ca n timp de pace. Dup rzboi au fost create dou tribunale speciale pentru judecarea pricinilor n legtur cu rechiziiile i achiziiile forate n materie de nave. Deciziile lor sunt supuse controlului naltei Curi de Justiie, din punct de vedere al dreptului. S-a remarcat n secolul nostru o extindere a dreptului administraiei de a proceda la exproprieri. Aceasta chiar i n Germania, unde mult vreme exproprierea se meninea n limite foarte restrnse. n ceea ce privete furniturile, administraia le obine pe cale amiabil, prin contracte. n aceast privin, administraia fixeaz tipurile de bunuri care trebuie cumprate, standarde, caracteristici. n SUA, acest lucru se face centralizat: un organism specializat - Federal Specification Board - reprezint departamentele i prezint articolele de care acestea au nevoie. Acesta ntocmete un necesar, care cuprinde zeci de mii de articole. Alte ri procedeaz altfel, i anume procurnd bunurile necesare separat: pentru fiecare administraie i chiar pentru fiecare serviciu. i n Belgia exist un serviciu central de cumprri, la fel n Anglia (mai ales pentru calculatoare, maini de scris i copiat, dar i pentru articole de birou, obiecte de mobilier, papetrie etc.). Specificul contractelor folosite n diferite ri l constituie adjudecrile i ofertele. n SUA procurarea se face prin negocieri directe. Se examineaz ofertele i se procedeaz la alegere. Alteori, se procedeaz prin sistemul cheltuieli controlate (atunci cnd preul nu poate fi stabilit de la nceput). Administraia i rezerv n mod obinuit - cnd ea cumpr - puteri excepionale, derogatorii de la dreptul comun. Ea poate determina unilateral anumite preuri, etc. Contenciosul n aceste cazuri este diferit dup ar, fie de competena tribunalelor judiciare, fie de competena jurisdiciilor administrative, acolo unde acestea exist.

- 171

n SUA avem o jurisdicie special, Court of Claims. Alturi de piaa furniturilor pentru administraie, o alta o constituie piaa lucrrilor publice. Modul de a proceda difer de la o ar la alta. Exist ri unde nu gsim o procedur organizat n aceast materie. n unele ri, cum ar fi Anglia, Portugalia, Irlanda, Finlanda, se stabilete un maximum al preurilor, aa-numitele preuri direcionare, de care in seama funcionarii nsrcinai cu ncheierea tranzaciilor. Obligaia de a recurge la adjudecri prin licitaie nu exist, dar uneori ea este folosit. n cea mai mare parte a rilor se constat proceduri organizate (licitaii), dar trebuie fcute distincii. Uneori, ntre aceste proceduri, funconarii nsrcinai s ncheie conveniile au libertatea de a alege i trebuie numai s respecte regulile stabilite pentru procedura pe care au ales-o. n Olanda, licitaia public este regula, dar ea poate fi derogat prin decret regal. n Germania, licitaia este regula, dar ea poate fi derogat cnd este neconvenabil. n Elveia, de asemenea, administraia federal se bucur de o larg putere. n alte ri, adjudecarea prin licitaie este regula, n afara unor excepii precizate de texte. Cel mai rigid sistem este cel din Belgia i Spania. Sunt i ri n care se practic proceduri multiple (Frana). Recursurile n caz de litigiu se adreseaz unor tribunale speciale sau tribunale judiciare. Administraia poate s modifice anumite clauze n mod unilateral, cnd se recunoate acestor furnituri un caracter administrativ, deci de interes public, ceea ce nu se poate atunci cnd acestea au un caracter pur de drept privat, deci sunt n circuitul civil general. Impozitul i inflaia pot constitui, de asemenea, o form de rechiziii n favoarea statului i, de asemenea, mprumuturile obligatorii. Toate aceste diferite elemente care sunt necesare funcionrii administraiei publice, odat obinute, trebuie s fie ntrebuinate n cele mai bune condiii. n ceea ce privete personalul, aa dup cum artam, trebuie ca acesta s nu fie prea numeros, s lucreze i s-i ndeplineasc sarcinile. Este necesar s fie comprimate efectivele i s se asigure o bun recrutare, o disciplin ferm, s fie organizate inspecii i controale i s se ridice cunotinele profesionale i nivelul moral. n ceea ce privete bunurile, trebuie evitat risipa. Este necesar, de asemenea, s se asigure o corect ntreinere i ntrebuinare a patrimoniului administrativ. Gestiunea domeniului trebuie s fie organizat dup reguli precise. Anumite servicii au ca sarcin realizarea acestor obiective. n SUA un serviciu unic se ocup de toate cldirile publice federale. De asemenea, n Anglia, Ministerul lucrrilor publice. n ceea ce privete banii, ei trebuie s fie pstrai i pui cu grij la dispoziia serviciilor beneficiare. Ei pot fi depozitai n organisme bancare centralizate sau n case publice propriu-zise. n Anglia fondurile publice sunt vrsate Bncii Angliei i se rein sumele necesare plilor administraiei de stat din conturile acesteia.

- 172

Cheltuielile sunt stabilite pe baza prevederilor bugetare, n raport cu creditele acordate diferitelor administraii. Acestea trebuie s se menin n cadrul creditelor de capital care le sunt acordate. Administraia angajeaz cheltuielile dup anumite proceduri, iar controlul angajrii cheltuielilor tinde s se rspndeasc n fapt i n drept. n SUA se consult n prealabil serviciul de control, pentru cheltuielile pe care serviciile federale urmeaz s le angajeze pentru ca, controlorii generali, care verific conturile, s nu obstrucioneze ulterior. n sistemul francez este instituit o diferen fundamental ntre ordonatorul de credite i contabil. Aceast distincie este mai puin marcat n rile anglo-saxone. Sunt cazuri n care serviciile dispun de cele trei elemente: banipersonal-bunuri. Alteori, numai anumite servicii dispun de acestea, i anume - n general - cele dotate cu personalitate juridic.

- 173

8. PERSONALUL N ADMINISTRA IA PUBLIC

8.1. Politica de personal Analiznd doctrina de specialitate, precum i actele normative existente n materia gestionrii personalului, se contureaz dou accepiuni ce se pot da noiunii de politic de personal n administraia public. ntr-o prim accepiune, noiunea de politic de personal are un sens restrns, referindu-se la principiile i regulile dup care se realizeaz ncheierea, modificarea sau desfacerea contractului de munc, precum i obligaiile personalului din administraia public. n aceast privin, la noi nu exist deosebiri eseniale ntre regimul juridic al persoanelor salariate n cadrul autoritilor administraiei publice i ceilali salariai. ntr-o alt accepiune, noiunea de politic de personal are un sens larg, cuprinznd n plus principiile i regulile ce se rfer la realizarea condiiilor necesar a fi create n cadrul autoritilor administraiei publice pentru desfurarea n bune condiiuni a activitii personalului salariat. n acest sens, politica de personal are n vedere pregtirea, recrutarea, promovarea i perfecionarea funcionarilor publici i a celorlali salariai, relaiile n cadrul autoritilor administraiei publice i cu beneficiarii administraie, calitile, stilul i metodele utilizate de managerii specializai n administraia public. Politica de personal n administraia public trebuie s se realizeze potrivit unor coordonate, printre care subliniem: Politica de personal are un rol funcional; scopul ei const n nfptuirea optim a sarcinilor administraiei publice; politica de personal se desfoar cu respectarea ferm a criteriilor etico-morale i profesionale de apreciere, de repartizare i de promovare, premise ale realizrii unei caliti optime a activitii administrative; politica de personal n administraia public are un caracter unitar pentru toate autoritile administraiei publice, deoarece nsi autoritile administraiei publice formeaz un sistem unitar; politica de

- 174

personal se bizuie pe raionalitate i continuitate. n acest sens, politica raional nseamn, pe de o parte, existena, n aceast materie, a unor norme logice simple i clare, realizabile n condiiile specifice iar, pe de alt parte, presupune adaptarea acestei politici la mutaiile ce se produc n viaa economic i social. Politica raional presupune, de asemenea, msuri treptate de schimbare i refacere. Msurile radicale i prea frecvente pot determina o instabilitate a personalului din administraie sau, mai mult, o slbire att a ncrederii funcionarilor, ct i a cetenilor, n administraia public. De aceea, prin politica de personal trebuie s se asigure continuitatea, relativa stabilitate a celor care lucreaz n administraia public. Politica de personal n administraia public se caracterizeaz, de asemenea, printr-un profund umanitarism. Fr a avea drept scop bunstarea lucrtorilor din administraie ca problem n sine, ci bunul mers al activitii, nu sunt neglijate interesele acestora. Sarcinile i competenele deosebite pe care le au autoritile administraiei publice impun existena unei politici de personal coerente, care s aib n vedere calitatea i competena profesional a personalului, deoarece eficiena i eficacitatea activitii administraiei depind de modul n care cei care lucreaz n administraie neleg i reuesc s-i ndeplineasc atribuiile i serviciile care le revin, cu profesionalism. Astfel, se poate spune c elaborarea unei politici de personal implic: 1. Planificarea resurselor umane 1.1. Suportul planificrii resurselor umane 1.2. Forme de planificare 1.3. Factorii care influeneaz planificarea 1.4. Etapele procesului de planificare: analiza prealabil; efectuarea inventarului de posturi existente i a efectivului existent; determinarea previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza i corecia pentru stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare. 2. Recrutarea i selecia resurselor umane: 2.1. Restricii n recrutare i selecie: costurile, managementul, tehnologia, legislaia, situaia economic. 2.2. Instrumentele recrutrii: formularul de cerere de angajare; curriculum-vitae; corespondena; telefonul. 2.3.Resursele recrutrii: interne, externe. 2.4.Etapele recrutrii 2.5.Etapele seleciei 2.6. Metode de selecie a personalului 3.Analiza i evaluarea posturilor 3.1.Analiza posturilor: colectarea informaiei; tehnici de colectare; elementele analizei posturilor. 3.2. Evaluarea posturilor: 3.2.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme 3.2.2. Implementarea i funcionarea unui plan de evaluare a posturilor

- 175

4.Salarizarea i motivarea 4.1. Factori care determin salarizarea 4.2.Structura salarial 4.3.Aspectele teoretice ale motivrii 4.4.Tehnici recente de motivare 5. Formarea i perfecionarea resurselor umane n administraia public 6. Evaluarea resurselor umane i gestionarea carierei 6.1. Fundamentele practice ale evalurii: modaliti de evaluare; factori/criterii de evaluare; formularul de evaluare. 6.2. Persoanele implicate n evaluare 6.3. Metode de evaluare 6.4. Fazele evalurii 6.5. Planul de dezvoltare a carierei 7. Comunicarea, stilul de conducere i creativitatea 7.1. Comunicarea ntr-o organizaie 7.2. Comunicarea cu mediul extern: alte organizaii; ceteni i utilizatori; mass-media; organe ale administraiei publice 7.3. Bazele i nivelele de comunicare 7.4. Formele comunicrii 7.5. Mijloacele comunicrii 7.6. Stiluri de conducere 7.7. Alegerea stilului de conducere 7.8. Legtura dintre creativitate i stilul de conducere 7.9.Legtura dintre superiorul imediat i creativitatea colaboratorului 8.2. Formarea personalului din administraia public. n prezent este unanim recunoscut faptul c valoarea unei administraii const, nu att n mijloacele materiale sau financiare de care dispune, ct mai ales n potenialul su uman. Avnd n vedere faptul c n mare msur realizarea deciziilor politice, progresul economico-social general depind de calitatea administraiei, este de neles atenia deosebit ce trebuie acordat problemei formrii, a pregtirii personalului din acest important domeniu de activitate306. Dup cum cunoatem, formele i domeniile de aciune ale administraiei publice sunt extrem de variate, de unde deducem c acest caracter multilateral i specializat al activitii la care ne referim determin implicit specializarea funciilor n administraia public.
306

Carl 6.#utrinDAllen 3.Settle, American Public Administration. !oncepts and cases , 9hir! !ition, Prentice>Hall, .nc., n#lewoo!, New /erse%, 195,I !outall Trevor, *a guida del buon manager, !.7ranco *ngeli, =ilano, 1995

- 176

De altfel, n abordarea problemei pregtirii personalului pentru administraia public, trebuie s facem deosebire ntre pregtirea necesar pentru funciile administrative de conducere la nivel superior, care au un pronunat caracter politic, funciile administrative de specialitate de nivel superior i funciile pentru care este necesar doar o pregtire medie. Formarea, pregtirea personalului pentru funcii de conducere la nivel superior cu un pronunat caracter politic, considerm c presupune - pe lng absolvirea unui institut de nvmnt superior - i o pregtire temeinic n cadrul unei coli superioare, mai ales n probleme de organizare i conducere. Formarea personalului ce ocup funcii administrative de specialitate la nivel superior se realizeaz n cadrul nvmntului universitar. n funcie de ramura sau domeniul de activitate al autoritii administrative respective (finane, planificare, construcii, industrie, agricultur, arhitectur, nv mnt, cultur, sntate, comer etc.). n cadrul acestor autoriti lucreaz economiti, juriti, arhiteci, profesori, ingineri etc. Necesitatea prezenei unor specialiti n funciile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferitelor autoriti ale administraiei publice este incontestabil. ntre modalitile de formare a personalului pentru administraia public, menionm, de asemenea, formarea la locul de munc. Indiferent de modalitatea de formare, avnd permanent n vedere c administraia nseamn a conduce cu oameni o aciune determinat n favoarea altor oameni307 i c valoarea unei administraii, eficiena ei depind, n primul rnd, de valoarea i productivitatea oamenilor ce o compun, este cazul s avem permanent n vedere necesitatea realizrii unei formri, a unei pregtiri ct mai complete a acestora. Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregtire profesional teoretic i practic corespunztoare. Pregtirea profesional teoretic i practic a personalului din administraia public trebuie avut n vedere n aciunea de formare a acestora, pornind de la caracterul multilateral i specializat al activitii n administraia public, caracter ce determin i o pregtire profesional difereniat.308 Astfel, pe lng o temeinic pregtire n domeniul dreptului i a tiinei administraiei, competena profesional presupune: sumum de cunotine de specialitate (proprii ramurii sau domeniului n care acioneaz respectiva autoritate a administraiei publice), experiena n domeniu, uurina de a pune n aplicare aptitudinile intelectuale, precum i ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilitilor sale intelectuale. Pentru a se obine o asemenea competen profesional, este necesar ca n toate sistemele ce asigur formarea, pregtirea personalului pentru administraia public, s existe pe de o parte o strns legtur ntre procesul de nv mnt i cercetare (n vederea mbogirii permanente a programelor de nv mnt cu cele mai noi cuceriri ale gndirii
307

6scoube Pierre, *es Commes dans l+Administration , An L9rait1 !e $cience *!)inistrati&e-, =outon, Paris, 1966 308 The Educaton and Training of Public Ser ants , publishe! b% N.$PHcee, Portoro8, 1994

- 177

contemporane), iar, pe de alt parte, s se realizeze o mai bun legtur ntre nvmnt i practic. Procesul de identificare a necesitilor generale de formare (cunotine, aptitudini, atitudini, experiene), pe diferite categorii de funcii, ct i a perfecionrii profesionale, trebuie s aib n vedere faptul c n condiiile schimbrilor fundamentale pe care le traveseaz administraia public i n general societatea romneasc, anumite categorii de cunotine reprezint o noutate. Unele dintre ele pot fi abordate la nivel de formare, altele la nivel de perfecionare/specializare, iar altele, facultativ, pentru o reculturalizare n noul context administrativ. n acest sens, i numai cu titlu de sugestie, putem afirma c nevoia de formare/perfecionare la nivel de cunotine poate fi prezentat sub forma unor module, iar acestea pot fi detaliate pe teme, avndu-se n vedere interviuri i chestionare aplicate funcionarilor publici, precum i responsabilitile i sarcinile rezultate din fia postului. Principalele module ar fi: drept administrativ; managementul general; resursele umane n administraia public; tehnici de comunicare; informatica n administraia public; finanele publice i bugetele locale; urbanism i amenajarea teritoriului; servicii publice; economia de pia; protecia mediului nconjurtor; sisteme de administraie public local din ri democratice. Precizm c propunerile de formare prezentate sub forma modulelor vizeaz o pregtire general aplicabil funciilor de conducere din administraia public, avnd n vedere principiul potrivit cruia pentru a imprima necesitatea formrii i a o ncuraja, conductorii trebuie s fie ei nii pregtii. Ei ar trebui s fie primii instructori ai colaboratorilor. Particulariti ale procesului de formare i educaie continu a personalului din administraia public n condiiile tranziiei la economia de pia n ara noastr Tranziia la economia de pia impune exigene fa de problema formrii i ridicrii nivelului profesional. Procesul de formare are n vedere adaptarea la noua situaie a Romniei unde, dup 1989, au aprut modificri de genul: scderea indicatorilor economici, proliferarea unor fenomene sociale negative, grave perturbri financiare (devalorizarea monedei naionale, inflaie, blocaj financiar). Chiar dac n planul legislativ i instituional s-a trecut la schimbri care s pun n valoare pregtirea potenialului uman, nc este prezent un obstacol destul de greu de trecut i anume - rezistena la schimbare. Ori, att unitile economice, ct i administraiile trebuie s se reformeze pentru a pune capt risipei de resurse umane. Ca atare, reforma economic, restructurarea, retehnologizarea, privatizarea impun programe speciale de pregtire i perfecionare a tuturor categoriilor de personal. Modificrile mecanismelor economice, a structurilor instituiilor, decalajul fa de rile dezvoltate (tehnologie, eficien, productivitate), mentalitatea personalului, interesul redus pentru managementul financiar

- 178

contabil, al resurselor umane, pentru activitatea bancar i marketing, au fost tot attea elemente care au surprins economia i administraia Romniei. Se impune, cu precdere, intrarea Romniei ntr-o economie de pia. Economia de pia reprezint un mod de organizare i desfurare a activitilor economice n care raportul dintre cerere i ofert determin principiile de prioritate n producerea bunurilor, serviciilor, metode de organizare i combinare a factorilor de producie, persoanele i categoriile de persoane care au acces la aceste bunuri i servicii prin intermediul preurilor. Ca mecanism de reglare a funciei economice, piaa are un impact complex i permanent asupra deciziilor libere i autonome ale agenilor economici privind opiunile n alocarea resurselor, dimensiunile acestei alocri, investirea, folosirea eficient a lor pentru a-i asigura viabilitatea. Sub influena evoluiei generale macroeconomice raportul cerereofert adopt micri ondulatorii. Vnzarea-cumprarea mrfii for de munc se manifest nu doar ca un act individual, ci ca unul social, cci fora de munc este marf n economia de piacontemporan. Piaa forei de munc reprezint spaiul economic n care se ntlnesc, se confrunt i se negociaz liber cererea de for de munc (deintorii de capital i posesorii de forde munc) i capital. Condiia esenial pentru ca nevoia forei de munc s ia forma cererii de forde munc este salarizarea ei. La rndul ei, oferta forei de munc este format din munca pe care o pot depune membrii societii n condiii salariale. ntr-o economie de pia competitiv trebuie avute n vedere toate aspectele resurselor: materiale (procese tehnologice circular active); umane (o autentic scar a valorilor); financiare (o flexibilitate a fluxurilor); informaionale (informatica n decizii); timp (raport raional ntre timpul de munc i timpul liber). ntr-un mediu concurenial trebuie s existe echilibre optime i n mecanismele de relaii cu beneficiarii, furnizorii, bncile, societile comerciale, administraiile locale i administraiile centrale. Referindu-ne la cerinele de pregtire a personalului din administraia public i adaptarea acestuia la condiiile tranziiei la economia de pia trebuie subliniat n primul rnd c este necesar o schimbare cultural la nivelul comunitii profesionale, respectiv a funcionarilor din administraia public. Educaia i trainingul vor trebui s fie centrate mai degrab pe dezvoltarea i cultivarea abilitilor dect pe transmiterea automat a unor cunotine (metode, instrumente, tehnici) considerate adesea general aplicabile. Orice strategie viznd dezvoltarea i promovarea managementului public trebuie s cuprind activiti destinate categoriei mai largi a nonmanagerilor. Administraia centralizat a avut ca efect subdezvoltarea capacitilor manageriale implicate de evoluia global a unei organizaii i de relaiile cu piaa.

- 179

Deformrile majore produse n cultura managerial a funcionarilor publici au avut ca urmare: slaba dezvoltare a capacitilor de lideri; spiritul ntreprinztor bazat pe improvizaie n detrimentul profesionalismului; evitarea asumrii responsabilitii fade performanele unitii. Mai mult, supralicitarea importanei relaiei de putere a generat o degradare a autoritii manageriale, ceea ce se reflect n faptul c stilul de conducere este nc instabil, iar auto-mulumirea cu propriile performane i cu pregtirea profesional este din pcate o stare normal a funcionarilor publici de la diferite nivele. Dup cum se poate vedea, reaciile manageriale din administraia public fa de schimbare sunt confuze nc, iar neglijarea resurselor umane i a culturii administrative este evident. Din aceste motive, pentru ca personalul din administraia public s rspund cerinelor proprii de pregtire i perfecionare, este necesar s cunoasc: date despre eficien, productivitate i competitivitate; problematica parteneriatului economic i, mai ales, social; s se preocupe pentru modernizarea dotrilor; s posede cunotine ample referitoare la internaionalizarea afacerilor i, n general, a relaiilor; s aibe capacitate de iniiativ n domenii ca: analize economice, studii de dezvoltare durabil cu protejarea mediului ambiant, evalurii impactului social al deciziilor luate, stpnirea i corectarea fenomenelor deformate309; perceperea corect a modului de elaborare i aplicare a strategiilor de dezvoltare global i sectorial; s-i nsueasc principalele caracteristici ale managementului profesionist. Doar rspunznd acestor cerine putem vorbi de funcionari performani i de o administraie pe msur. ncercnd definirea unor elemente ale strategiei de succes n sistemul administraiei publice din Romnia s-ar putea reine urmtoarele idei: Managementul public n Romnia este ntr-o faz incipient. Starea poate fi depit printr-un program coerent de dezvoltare centrat pe urmtoarele direcii: promovarea unei culturi administrative i manageriale moderne; dezvoltarea unei comuniti profesionale puternice i consacrarea profesiei de educator n managementul public; intervenii bine orientate i prin mijloace adecvate asupra managerilor actuali cu nalte funcii din administraia public. Aceste direcii principale axate pe urmtoarele elemente pot contribui la succesul strategiei de succes n administraia public romneasc: rolul nvmnului (de toate gradele); mass-media, cu rol n promovarea valorilor; o revist de specialitate; cri de management public (fie traduceri, fie cri romneti, dicionare explicative); un premiu anual pentru cel mai bun colectiv din administraie (poate cel mai deosebit funcionar); program articulat de dezvoltare instituional; crearea unei Asociaii Naionale a colii de Management Public i tiina Administraiei; crearea unei Asociaii profesionale a profesorilor n administraia public, rolul acesteia fiind acela de a unifica limbajul, de a atrage tineri.
309

Mihai Du*itrescu, PregKtirea LiNsau perfecJionarea pregKtirii adulJilor , =angalia, 1997, p.7

- 180

Toate aceste elemente pot asigura succesul schimbrii. n ce privete personalul din administraie, trebuie avut mereu n vedere: schimbrile aprute n privina rolului, locului i funciilor ndeplinite de factorul uman; un statut nou n structura i coninutul ofertei i cererii, actul de vnzare-cumprare a forei de munc; amplificarea cerinelor de competiie i eficacitatea ca atribute ale Mrfii Forde Munc i cu exigene n planul creterii productivitii muncii; creterea pronunat a ponderii proceselor prghiilor i mecanismelor economice stimulative. Un aspect total neglijat n acest moment n ara noastr este acela al consultanei specializate n conceperea, desfurarea i finalizarea pregtirii personalului din administraia public. n toate rile occidentale, n conceperea, desfurarea i finalizarea pregtirii personalului este utilizat consultana specializat. n administraia public aceasta trebuie s porneasc de la cerinele generale ale activitii de conducere n acest domeniu. Legate de specificul acestui domeniu, principalele caracteristici ale managementului public sunt: presiunea solicitrilor permanente din partea cetenilor (n administraia modern este necesar relaia administraie n slujba cetenilor - cetenii n slujba administraiei); caracterul accentuat normativ care las marje reduse de micare este necesar profesionalizarea managerilor din administraia public; dimensiunea complex a actelor de conducere - s satisfac valene economice, sociale, administrative, politice, ecologice; deciziile s fie bine fundamentate cu mai multe criterii de interpretare la baz; dificultatea definirii prioritilor; lipsa statutului funcionarului public - un statut ar permite o alt dimensiune a sarcinilor, obligaiilor, msuri de proecie, toate determinnd calitatea muncii n administraia public, schimbri de mentalitate, performana actului de administraie public. Consultana trebuie orientat n direcia elaborrii programelor de pregtire i perfecionare. Elaborarea acestor programe este influenat i chiar condiionat de urmtorii factori: participani (se are n vedere pregtirea, experiena, funcia ocupat); coninutul nevoilor de pregtire/perfecionare; gradul de omogenitate al participanilor impune abordri diferite ale coninutului programelor n funcie de grup omogen/eterogen; durata programului (impune o anume intensitate a procesului de pregtire); loc de desfurare. Consultana are rolul de a orienta, de a oferi soluii practice, de a contribui efectiv la ntocmirea programelor de pregtire, perfecionare. n ceea ce privete necesitatea perfecionrii cadrelor din administraia public fr a ne propune o argumentare de-taliat a necesitii perfecionrii personalului din administraia public, este util s subliniem c dezvoltarea n ritmuri alerte a societii umane, procesul de accelerare a istoriei, creterea vitezei

- 181

de modificare a condiiilor de via i de mediu (considerate altdat constante), reducerea spectaculoas a terme-nelor de rennoire a cunotinelor tehnicotiinifice fundamentale i aplicative (fapt ce determin n consecin depirea, perisabilitatea cunotinelor obinute n procesul formativ de baz), determin n mod necesar modificarea structural a raportului ntre pregtirea de baz (necesar n vederea asigurrii mobilitii profesionale n evoluia viitoare) i pregtirea continu, cu toate noutile furnizate de tiini practic. Aadar, n vederea creterii competenelor personalului trebuie asigurat perfecionarea acestuia. Pentru aceasta se au n atenie nu doar caracteristicile managementului n administraia public, ct, mai ales, elaborarea unui plan de schimbare. Acesta se va elabora ca rspuns la ntrebri de genul: ce schimbri vor avea loc n mediu - structuri, investiii, urbanizare; ce schimbri vor trebui s aib loc n administraia public pentru ca aceasta s fie mai performant n activitatea ei fa de colectivitate, ceteni; ce schimbri nedorite se pot produce n administraia public dac nu sunt luate msuri pentru a aciona la timp, dac nu acionm; care va fi dimensiunea schimbrii n administraia public extensie, limite, criterii, importana efectului propagat; cum va fi absorbit schimbarea - s fie acceptat, s fie rezultatul comunicrii n interior, n exterior; cum se va aplica schimbarea, pe etape - logica etapelor - analiza strii sistemului, proiectarea sistemului nou, punerea n aplicare a sistemului, ntreinerea lui, evitarea perturbrilor. Alturi de planul de schimbare se gsete managerul i funcionarul din administraia public. Accentul se pune pe capacitate/tipuri de cunotine; schimbarea mentalitilor; mecanismul relaional (debirocratizarea administraiei publice, procesul de delegare de autoritate s fie funcional etc.). Strategia de dezvoltare cuprinde un plan sau un program la care inem seama de restricii de genul: condiionri ale organelor supraordonate; raportri la situaiile de criz. Apoi se trece la managementul realizrii planului de aciune - determinarea i ealonarea prioritilor se va face innd cont de influenele normative pe de o parte i de poziia populaiei i influenele mediului, pe de alt parte. Pregtirea personalului, asigurarea resurselor financiare, alte resurse, probleme organizatorice, suportul informaional, cadrul de relaii sunt elemente care ajut sau mpiedic pregtirea setului de decizii. Deciziile vor fi luate n cadrul planului de schimbare. Pentru o aplicare reuit a acestor decizii colectivitile umane trebuie informate, doar aa putndu-se conta pe o participare a acestor colectiviti umane. Pentru ca deciziile s aib finalitate se impune urmrirea aplicrii acestora i chiar controlul, pentru a putea lua pe parcurs eventuale msuri de corecie.

- 182

Procesul de comunicare i vehiculare a informaiilor n administraia public reprezint elementul decisiv n creterea competenelor personalului. 8.3. Recrutarea i promovarea personalului din administraia public Practica i doctrina administrativ au conturat mai multe moduri sau procedee de recrutare a personalului pentru administraia public ce se utilizeaz difereniat, iar uneori concomitent, n vederea selecionrii unor lucrtori care s ntruneasc, pe ct posibil mai mult, cerinele postului respectiv. Un prim mod de recrutare, nc n funciune i n ara noastr, este numirea, pe baza repartiiei emise de diferitele comisii nfiinate sub tutela Ministerului Educaiei, n vederea repartizrii n munc a absolvenilor nvmntului superior sau mediu. n acest caz, ar fi de dorit ca cei care realizeaz recrutarea s se edifice din timp asupra diferitelor nsuiri i trsturi de caracter ale celui care urmeaz s fie repartizat n administraia public, pentru a se evita pe ct posibil ncadrarea celor care nu doresc sau nu au calitile necesare. De altfel, n literatura de specialitate, este unanim recunoscut faptul c acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care determin o reinere n utilizarea lui310. Recrutarea prin repartiie se poate realiza i prin actul administrativ de repartizare n munc, eliberat de oficiile forei de munc din cadrul autoritilor competente n probleme de munc i ocrotiri sociale. n practica administrativ, aceast metod se utilizeaz n special pentru recrutarea n posturi de execuie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar (personal de paz, conductori auto, magazioneri etc.). Recrutarea la liber alegere (selecionarea liber) este o alt metod utilizat n practica autoritilor administraiei publice. Avnd n vedere unele avantaje, care in n special de a acorda conductorului posibilitatea de a-i forma echipa, pe baza opiunilor proprii, aceast metod are i unele dezavantaje, printre care remarcm posibilitatea de manifestare a subiectivismului i, n consecin, a arbitrariului. Trebuie precizat ns c n alegerea liber este necesar s se in seama de condiiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.). Metoda cea mai avantajoas, unanim apreciat att de teoreticieni, ct i de practicieni, este ns metoda concursului, larg promovat att n ara noastr, ct i n alte ri ale lumii. Aceast metod permite lrgirea sferei de recrutare pentru funciile din administraia public, dnd posibilitate, n acelai timp, prin caracterul su public, realizrii unui control din partea cetenilor asupra felului n care se face recrutarea personalului din administraia public. Printre avantaje poate fi, de asemenea, menionat faptul c existena unei comisii
310

.Staroscia4, Elemente ale LtiinJei administraJiei, Op.cit., &ol.., pct.25I Al.NegoiCB, Op.cit., &ol.., pct.42

!itura Politic], 'ucure[ti, 1967I I.IovBnaE,

- 183

de specialiti presupune - cel puin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective i, prin urmare, garania recrutrii celor mai buni. Unii autori au exprimat i anumite reineri cu privire la aceast metod. Astfel, se consider c printr-o organizare formal, acest procedeu poate fi transformat ntr-un instrument care s garanteze recrutarea persoanelor preferate311. Concursul poate determina neajunsuri - la locul de munc - pentru cei care se prezint i nu reuesc i, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci cnd se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane necorespunztoare sau considerate incomode. Dup cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt de natur subiectiv (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfurarea concursului), sistemul n sine prezentnd avantaje incontestabile. n ceea ce privete modalitile de organizare a concursului, se poate reine, n primul rnd, concursul de dosar, care const n verificarea - de ctre o comisie stabilit ad-hoc - a activitii candidailor, aa cum aceasta rezult din documentele prezentate n dosar. Un alte procedeu, cu o rspndire mai larg, const n stabilirea unor probe n vederea verificrii cunotinelor i aptitudinilor candidailor. Verificarea rezultatelor se face de ctre o comisie de specialiti. De remarcat faptul c n practica internaional, aa dup cum vom vedea i n cele ce urmeaz, ctig din ce n ce mai mult ideea stabilirii unor probe care s elimine pe ct posibil o eventual apreciere subiectiv. Astfel, sistemul de testare sau al probelor practice este din ce n ce mai rspndit312. n ntreaga activitate de recrutare a personalului pentru administraia public, avnd n vedere caracterul programat al acesteia, n cazul unei administraii n reconstrucie cum este a noastr, trebuie permanent avut n vedere i problema repartizrii raionale a personalului n cadrul autoritilor administraiei publice, care trebuie s se realizeze inndu-se seama cu consecvende cele dou cerine dominante ce pot asigura un personal competent, i anume - pe de o parte - stabilitatea, iar pe de alt parte remprosptarea permanent a fondului de cadre. Stabilitatea personalului n administraia public este o problem de mare actualitate, ce privete n special funcionarii publici de specialitate de nivel superior i mediu, urmrind eliminarea fluctuaiei existente. Pe de alt parte, este necesar o primenire permanent a funcionarilor, care se poate realiza prin determinarea unei mobiliti (dirijate) att din punct de vedere teritorial, ct i al nivelurilor ierarhice. n legtur cu recrutarea i repartizarea personalului n administraia public, pot fi puse n discuie unele aspecte privind originea geografic a acestora. Originea geografic a lucrtorilor din administraia public constituie un aspect ce trebuie avut n vedere n politica de personal. Spre exemplu, asigurarea unei juste reprezentri n cadrul autoritilor centrale ale administraiei publice a populaiei din toate zonele rii asigur o concordan
311

Ch.Debbasch, Fonction administrati e et missions de l+administration , An lucrarea $cience a!)inistrati&e, *!)inistration publiCue, Paris, 4allo8,197, 312 )enr& Puget, *es institutions administrati es )trang2res, Paris, 4allo8, 1969I Andrei Po+escu, ReglementKri ale relaJiilor de muncK4practicK europeanK , !.-9ribuna cono)ic]-, 'ucure[ti, 1995

- 184

necesar ntre structura social a administraiei i structura social a societii pe care o servete. n aceeai ordine de idei, trebuie subliniat necesitatea unei preocupri atente i constante pentru a se recruta n cadrul diferitelor autoriti publice, att la nivel central ct i local, n mod proporional cu structura pe naionaliti a populaiei din ara noastr, a unor funcionari ce provin din rndul minoritilor naionale. n ceea ce privete promovarea cadrelor din administraia public, aceasta constituie unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrtor, motivarea acestuia n vederea creterii randamentului activitii proprii i, n consecin, creterea eficienei de ansamblu a administraiei publice. Promovarea ca o rsplat a efortului, constituie momentul de satisfacie pentru cei care i realizeaz cu devotament i pricepere rolul ce-l au n cadrul diferitelor autoriti publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative, care s reglementeze cu mult grij aceast problem, promovnd ideea potrivit creia promovarea se face n funcie de calitile persoanei, de rezultatele obinute n realizarea sarcinilor i - de regul n baza unor probe practice, examen sau concurs. n practica administrativ s-au conturat dou modaliti de promovare. Prima modalitate este avansarea pe scar ierarhic, deci promovrea n postul vacant a unei persoane care lucreaz n cadrul acelei autoriti administrative sau chiar n compartimentul respectiv. Aceast modalitate este recomandabil i prezint avantaje certe, cu toate c i s-ar putea reproa ngustarea sferei din care se face selecia. O alt modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (n eventualitatea n care reuete un lucrtor ce funcioneaz pe un post inferior celui care a fost scos la concurs); pentru persoanele din afara autoritii administraiei publice n care a fost organizat concursul, aceasta este considerat ca o modalitate de recrutare. Este necesar de specificat faptul c legislaia din majoritatea rilor calific concursul drept principala metod de promovare, n acest sens existnd reglementri precise, din coninutul crora se poate descifra grija deosebit de a asigura un cadru legal corespunztor promovrii celor mai buni, pe scara ierarhiei administrative. n legtur cu promovarea personalului administrativ, o problem care merit a fi reinut este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea lucrtorilor din administraia public este necesar a se realiza nu numai n cadrul promovrilor, ci, n mod periodic, pentru cunoaterea continu a calitii activitii acestora. tiina administraiei pune n legtur cu aceast problem cteva ntrebri, printre care: cine face aprecierea? i ce trebuie s cuprind aprecierea? Dac n practica unor ri se poate ntlni aprecierea exclusiv a efului ierarhic superior, n altele aprecierea este fcut la propunerea efului, dar acceptat de colectiv. n literatura de specialitate se mai pune i problema publicitii caracterizrii personalului din administraia public. n opinia unor autori

- 185

caracterizarea funcionarilor administraiei publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie fcut prin asigurarea unui echilibru ntre publicitatea acesteia i caracterul su confidenial. 8.4. Conducerea personalului din administraia public Aa dup cum am mai vzut, formarea, recrutarea, promovarea i perfecionarea personalului din administraia public au o deosebit nsemntate n asigurarea unei caliti corespunztoare a tuturor celor care sunt salariai ai autoritilor administraiei publice. Este necesar s subliniem, ns, c eficiena administraiei depinde n egal msur i de modul cum acest personal este gestionat, n ultim instan, de managementul resurselor umane din administraia public. Reprezentnd o funcie social, gestionarea tiinific managerial a personalului urmrete rezolvarea problemelor ce pot facilita aciunea clar asupra personalului, cu scopul de a se crea o ambianfavorabil desfurrii unor activiti eficiente. Fr a ne opri asupra diferitelor sisteme de conducere, trebuie s remarcm preocuprile asidue a multor specialiti de a descifra cele mai nimerite soluii n dirijarea relaiilor umane, att n cadrul corpului social al administraiei publice, ct i cu beneficiarii acesteia, relaii considerate a fi elementul hotrtor, determinant al randamentului n munc.313 Relaiile interumane ce apar n cadrul autoritilor administraiei publice pot fi formale (n sensul c sunt stabilite prin norme de conduit obligatorii) sau informale (cele care au la baz comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gndirea sistematic i logic, ci i sentimentale). Dup cum tim, autoritile administraiei publice sunt formate din colective de oameni, organizate prin lege, investite cu atribuiuni i competene n vederea realizrii anumitor scopuri. Eficiena activitii acestor colective va fi determinat n mod cert de felul n care se deruleaz cele dou tipuri de relaii interumane ce le aminteam. Dac relaiile formale, stabilite prin acte normative, se asigur n ultim instan prin constrngere, relaiile informale favorabile desfurrii unei bune activiti nu pot fi determinate dect prin alt gen de factori de influen, care in n mare msur de stilul de munc al conducerii314. Referindu-ne la stilul de munc de conducere, menionm conducerea tehnicist i cea bazat pe comportamente. Dac n conducerea tehnicist se pornete de la ideea c oamenii sunt predispui la delsare n munc, evit responsabilitatea, nu au ambiii etc. i, prin urmare, este necesar a fi condui, ndrumai i controlai sau chiar ameninai i constrni pentru a-i realiza sarcinile, conducerea bazat pe comportament are n
313

M.Du*itrescu, "ntroducere #n management Li management general , !. urounion, ;ra!ea, 199, 314 I.Frsu, D.StegBroiu, I."us, Stiluri de muncK ale cadrelor de conducere din unitKJile economice, !.[tiin\i#ic] [i nciclope!ic], 'ucure[ti, 1975I -uide Prati(ue4Fonction Publi(ue, =ontholon, $er&ices, 1992

- 186

vedere c munca fizic i intelectual a devenit o necesitate pentru om, oamenii prefer autoconducerea i autocontrolul, lipsa de idealuri profesionale i cutarea linitii sunt consecina experienei i nu caracteristici umane etc. i, prin urmare, propune realizarea unui climat organizaional favorabil realizrii att a obiectivelor instituiei, ct i a obiectivelor personalului. Construirea unui astfel de climat presupune cooperarea ntre membrii colectivului, declanarea energiilor latente ale fiecrui individ, n vederea realizrii att a scopurilor organizaiei, ct i a celor personale. Problema cea mai important ce trebuie avut n vedere n aceast direcie este aceea a motivrii personalului. Considernd motivarea oamenilor - ca expresie a unei judeci de valoare ce are drept rezultat o anumit msur i intensitate a cheltuielii de energie pentru atingerea unui scop, drept aciunea prin care se urmrete crearea unor idei - tendine generale care s determine n ultim instan schimbarea comportamentului, apreciem c aceast problem prezint o importandeosebit n procesul de conducere a personalului din administraia public. Fcnd o analiz atent a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialitii n acest domeniu sunt de prere c factorii de cretere sau de motivare intrinseci postului de munc sunt: realizarea, recunoaterea realizrii, munca propriu-zis, rspunderea, creterea i avansarea, iar factorii care determin evitarea insatisfaciilor (factori de igien) sunt extrinseci muncii i cuprind: politica i conducerea unitii, conductorii direci, relaiile impersonale, condiiile de munc, retribuia, locul n ierarhie, securitatea muncii. Iat doar cteva probleme pe care tiina administraiei le pune n faa conductorilor din administraia public pe lng cele abordate n mod tradiional n lucrrile de specialitate. Un ultim aspect pe care dorim s-l menionm se refer la calitile i funciile conductorului n administraia public. Literatura de specialitate reine dou funcii mai importante ce trebuie ndeplinite de conductorul unei autoriti a administraiei publice, i anume315: funcia executiv (presupune stabilirea scopurilor i a mijloacelor de realizare a acestora, precum i asigurarea bunei funcionaliti) i funcia psihologic (care trebuie s determine transformarea conductorului ntr-un adevrat centru polarizator, care s asigure coeziunea n aciune a tuturor membrilor colectivului). Eficiena conductorului n realizarea acestor funcii depinde n mare msur de calitile acestuia. n general, se consider c orice conductor de nivel mediu sau superior trebuie s depeasc n inteligen, instruire, siguran n exerciiu etc., media colectivului pe care l conduce. Pornind de la complexitatea sarcinilor administraiei publice, avnd n vedere diversitatea acesteia, calitile conductorului trebuie privite n funcie de condiiile specifice n care urmeaz a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul c autoritatea personal a conductorului unei autoriti a administraiei
315

A.de .retti, *+administration, ph)nom2ne humain, 'erger 2e&rault, Paris, 1965I CBtBlin !ote(atu, Psihosociologia conducerii, !.4i!actic] [i Pe!agogic], 'ucure[ti, 197,I N.Pitaru, =anagementul resurselor umane, 'ucure[ti, !.*ll, 1994

- 187

publice depinde de: programul su de activitate, competena personal i caracterul relaiilor sale cu membrii colectivului. Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante i utile pentru activitatea managerial a administraiei publice. Astfel, conturnd profilul psihosocioprofesional al personalului de conducere, se pot reine urmtoarele trei grupri de condiii care, ntrunite, ar putea defini modelul conductorului n administraia public: pregtirea: n specialitate i n domeniul managementului administraiei publice; experiena: de conducere, dobndit nu prin aplicaii practice sau programe de pregtire, ci prin ocuparea efectiv a unor funcii de conducere n administraia public; caliti psihologice: inteligena, flexibilitatea gndirii, capacitate creatoare, personalitate.

9. DECIZIA ADMINISTRATIV

9.1. Decizia administrativ, principala prghie n mecanismul de funcionare a administraiei publice Noiuni generale nelegnd c orice ciclu de conducere ncepe cu stabilirea unui anumit scop, cu determinarea obieactivelor ce trebuie realizate n procesul activitii, putem considera adevrat prerea potrivit creia conducerea nseamn ntotdeauna un proces de luare de decizii, nelegnd prin proces att analiza activitii anterioare, ct i examinarea posibilitilor de ameliorare concret a activitii, prin elaborarea deciziei. De altfel, numeroi teoreticieni, specialiti n problemele managementului, consider c prima funcie a conducerii este funcia de elaborare i luare a deciziei de conducere. Astfel, n sensul cel mai general, decizia este ncheierea normal a deliberrii ntr-un act voluntar316 sau o linie de
316

#alande A., 9ocabulaire techni(ue et criti(ue de la philosophie , Paris, P.6.7., 1960I M.Didier, Economie. *es r2gles du 3eu, !. cono)ica, Paris, 1959

- 188

aciune contient aleas dintr-un numr oarecare de posibiliti, n scopul de a ajunge la un anumit rezultat317. Deosebita nsemntate a deciziei administrative ca instrument de conducere a procesului de exercitare a puterii executive rezid i din faptul c, prin coninut, ea determin aciunea, prin ea se pun n micare colective de oameni cu indicaia s procedeze ntr-un anumit fel, ntr-un sector concret de aciune colectiv318. Oricum ar fi definit decizia, este evident c aceasta este un proces raional de alegere a unei direcii de aciune dintr-un numr de posibiliti, n vederea atingerii unui anumit scop. De aceea, putem afirma c orice decizie presupune: o baz de informaii ample i certe (sigure); un proces raional (de gndire, de nelegere); obiective (scopuri precise, concrete, msurabile); manifestarea voinei (opiunea). Din observaiile de mai sus, putem desprinde urmtoarele: - opiunea - presupune c autorul deciziei trebuie s se gseasc n faa mai multor comportamente posibile. El trebuie s renune la toate posibilitile n favoarea uneia pe care o consider ca fiind cea mai bun; - opiunea - trebuie s fie contient deliberat (deci procesul de gndire); - opiunea - trebuie s vizeze unul sau mai multe scopuri. n situaia existenei mai multor obiective-scop, este necesar o ierarhizare a acestora. Din acest punct de vedere, pot fi adoptate mai multe tipuri de decizii, i anume: decizii strategice, decizii tactice, operative; - opiunea - trebuie s se reflecte asupra aciunii, deoarece decizia nu este doar o noiune teoretic, ci i practic. Fr aceast finaliate, ntreaga munc de stabilire a problemei, de pregtire i luare a deciziei, este lipsit de valoare. Decizia nscut din aciune sau aciuni concrete, se rentoarce la acestea, determinndu-le i verificndu-se totodat n cadrul lor. Decizia administrativ - specie a genului deciziei manageriale ntrunind toate elementele i cerinele la care ne-am referit - se mai caracterizeaz, n acelai timp, printr-o serie de particulariti determinate de faptul c decizia i procesul decizional mbrac aspecte i forme diferite; n funcie de subiectul (autorul) de la care eman, domeniul sau obiectul la care se refer, sfera de ntindere, coninutul i natura prevederilor pe care le statornicete. ncercnd s individualizm, caracteriznd decizia administrativ, pornim de la ideea c administraia public poate fi definit, n sens larg, ca activitatea ce se desfoar de ctre autoritile administraiei publice n vederea organizrii executrii sau executrii directe a deciziilor politice cuprinse n normele de drept adoptate de puterea legislativ. Putem spune c decizia administrativ este cea luat de regul de autoritile publice cuprinse n sistemul autoritilor administraiei publice.
317

M.Du*itrescu, Organi,area structuralK a #ntreprinderilor, !.[tiin\i#ic], 'ucure[ti, 1969 [i "ntroducere #n management Li management general, !. urounion, ;ra!ea, 199, 318 Vagu P., Du*itru G., OtiinJa conducerii, !.4i!actic] [i Pe!agogic], 'ucure[ti, 1972

- 189

Pornind de la ideea c esena activitii autoritilor administraiei publice const n activitatea de executare i organizare a executrii n concret a deciziilor politice cuprinse n normele juridice adoptate de puterea legiuitoare, rezult c i esena deciziei administrative a autoritilor administraiei publice o constituie voina naiunii, exprimat n diversele decizii politice cuprinse n actele normative adoptate de puterea legislativ. Aceast voin este realizat bineneles att prin executarea deciziilor adoptate de autoritile publice chemate s exercite puterea legislativ, precum i a deciziilor autoritilor publice chemate s exercite puterea executiv, emise n scopul realizrii celor dinti. n acest sens, coninutul deciziilor administrative reflect voina puterii legislative, fenomen ce rezult din distribuirea competenelor n statul de drept, conform creia puterea executiv, prin administraia public, are misiunea de a implementa decizia politic, ceea ce face ca, n mod firesc, i decizia administrativ s poat reflecta o oarecare autonomie, n procesele de execuie, dar niciodat independen. Mergnd mai departe cu ncercarea de particularizare a deciziei administrative, putem afirma c n domeniul administraiei publice, decizia este un act social, ea nu exprim doar voina i inteniile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele i cerinele cu caracter social. nainte de a aborda etapele deliberrii propriu-zise ale procesului adoptrii deciziei administrative, trebuie s artm c decizia administrativ presupune: - stabilirea gradului de prioritate pe care l prezint problema i msura n care se impune sau nu o intervenie; - gruparea problemelor asupra crora este util intervenia; - verificarea realizii, a caracterului i oportunitii problemei respective (dac este o problem curent, de rutin sau de excepie). Dup aceast etap prealabil deliberrii prorpiu-zise, etap care de fapt nseamn determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat, urmeaz etapele propriu-zise, i anume319: A. Adunarea datelor (trebuie avut n vedere dac datele vizeaz situaia trecut, prezent sau viitoare). B. Selecionarea (filtrarea) i ordonarea (sistematizarea) datelor. Cu acest prilej se stabilete: a) ce probleme se reliefeaz; b) dac sunt posibliti de tratare distinct; c) care sunt circumstanele problemei; d) n ce ordine de urgentrebuie acionat; e) dac avem elemente restrictive (disponibiliti fixe, acte normative n vigoare etc.).
319

Gerardo ".Fngson, Daniel N.!raunstein, %ecision =a8ing, An "nterdisciplinary "n(uiry , Yent Publishing "o)pan%, *!&ision o# Wa!sworth, .nc., 'oston, =assachussetts, 1952I Al.NegoiCB, %rept administrati , !.$%l&i, 1996

- 190

Ambele etape (A i B) le putem considera faze pregtitoare ale elaborrii deciziei. C. Analiza datelor i faptelor (informaiilor). n aceast etap subiectul decident trebuie s dea rspuns la argumentarea selectiv de tip interogativ (s rspund n legtur cu problema la ntrebrile: pentru ce?, care?, cnd?, unde?, cine?, ce?). Cu acest prilej, se studiaz toate influenele posibile asupra deciziei. n aceast etap se elaboreaz variante. D. Luarea deciziei - este momentul manifestrii voinei decidentului. O etap imediat, dar posterioar actului de decizie, este aplicarea (executarea) deciziei administrative. n legtur cu momentul manifestrii de voin, trebuie s artm c n administraia public subiectul decident poate fi un grup (colectiv) sau o persoan. n multe situaii ns, decidentul este un grup, ceea ce presupune s acordm mare atenie activitii de decizie a acestor organe, avnd n vedere att avantajele, ct i dezavantajele posibile n adoptarea n colectiv a deciziilor. Printre avantaje amintim: experiena tuturor participanilor, dar mai ales a specialitilor; realizarea unei informri mai complete asupra problemei n discuie i asupra creia urmeaz a se decide; coordonarea (sincronizarea) eforturilor tuturor participanilor la luarea deciziei; constituirea unui climat de colaborare, care va fi temelia motivrii tuturor celor ce urmeaz s participe nu numai la adoptarea deciziei, ci i la executarea acesteia; posibilitatea apariiei unor idei noi, chiar mai valoroase dect cele avute n vedere iniial; realizarea unui schimb de experien n probleme de decizie (se realizeaz un climat de coal, de formare a managerilor pentru administraia public). Decizia n colectiv presupune o pregtire corespunztoare a edinei n care urmeaz a se decide. O pregtire necorespunztoare poate determina grave dezavantaje, printre care: consum mare de timp (citire materiale, documentarea n timpul edinei etc.); insuficiena cunoatere a problemei asupra creia urmeaz a se decide; blocarea unor importani factori de decizie din alte uniti; posibilitatea dilurii responsabilitilor (n unele situaii decizia n colectiv are influene negative asupra responsabilitii individuale); subliniem, de asemenea, tentaia de a se concentra luarea decizei n colectiv tocmai cu scopul de a se dispersa rspunderile.

- 191

n administraia public exist numeroase situaii n care decidenii sunt persoane individuale. n aceste cazuri, o problem deosebit de nsemnat este delegarea de autoritate sau delegarea de competen de decizie. Delegarea este necesar mai ales n situaiile n care decidenii sunt persoane individuale, deoarece: crete n ansamblu eficiena compartimentului de lucru n care activeaz cel care deleag i, n acelai timp, se realizeaz o motivare corespunztoare; crete numrul problemelor rezolvate operativ; se stimuleaz creterea responsabilitii colaboratorilor i a creativitii n general; se contribuie la formarea unor funcionari publici capabili s preia activiti de conducere. n administraia public se impune o activizare a delegrii competenei de a decide n limitele permise de normele juridice care guverneaz diferitele activiti, dar i o mai clar i exact delimitare a atribuiilor pe care le au diferitele compartimente sau niveluri din structura autoritilor administraiei publice. Decizia administrativ, pentru a putea asigura eficient, calitativ i cantitativ ndeplinirea obiectivelor fixate, este necesar s ntruneasc unele caracteristici: - n primul rnd, decizia trebuie s fie fundamentat tiinific, competent. Numai n situaia n care, pe de o parte, decizia este adoptat n temeiul unor informaii reale, autentice, privind starea de fapt intern, precum i a mediului n care funcioneaz, iar, pe de alt parte, exist posibiliti obiective suficiente pentru ndeplinire, aceasta va putea fi realizabil. Dac decizia nu este argumentat tiinific, dac pentru nfptuirea ei nu exist condiii, n primul rnd cele materiale, evident c nu este realizabil. - Decizia trebuie s fie adoptat de ctre cei n drept, ceea ce presupune ca factorul de decizie s fie mputernicit cu competena corespunztoare prin acte normative. Numai acest lucru imprim caracterul de obligativitate, autoritatea nu poate prin sine nsi s emit o decizie obligatorie. - Decizia trebuie s fie coordonat. Prin stricta coordonare a deciziei, nelegem acea cerin de eficien a deciziei referitoare la armonia intern i extern a acesteia, prin care se asigur concordana cu deciziile anterioare luate la toate nivelurile. - Adoptarea la timp a decizilor este una din cerinele caracteristice acestora, cunoscut fiind faptul c att deciziile premature, ct i cele tardive, nu pot fi utile, rmnnd acte gratuite. - Decizia administrativ trebuie s aib flexibilitate, mobilitate i maleabilitate. Respectnd aceste condiii de eficien, decizia administrativ acord un cmp liber de aciune, stimuleaz activitatea creatoare a celor chemai s o execute. - n sfrit, decizia administrativ trebuie s se caracterizeze prin simplitate, claritate, form precis, succesiune logic i concizie.

- 192

Aceste cerine de eficien sau deciziei administrative un caracter practic, exclud posibilitatea variantelor n aplicare, a pierderii sau denaturrii sensului deciziei. Decizia administrativ ca act juridic tiina administraiei preconizeaz dou mari categorii de decizii administrative320: - decizii care privesc administraia intern i care se refer la aspectele luntrice din administraia public; - decizii care privesc administraia extern, adic decizii care faciliteaz, sau prin care se realizeaz aciunea administraiei publice n raport cu alii, nu n raport cu sine nsi. Prin aceste decizii se realizeaz, n fapt, funciile administraiei publice ca expresie a puterii executive i acestora li se aplic rgimul juridic specific al actelor administrative, pe care le studiaz dreptul administrativ. Din punct de vedere juridic, decizia administrativ - ca act administrativ - este definit ca acea form a activitii administrative a statului sau a colectivitii locale, care const n manifestarea expres de voin, ce eman de la o autoritate a administraiei publice n realizarea voinei puterii legislative i prin care se d natere, se modific sau se sting drepturi i obligaii. Independent de accepiunea adoptat cu privire la actul administrativ, repsectiv decizia administrativ ca act juridic, exist anumite condiii care trebuie ndeplinite pentru ca aceasta s poat opera, condiii care se impun a fi respectate de ctre autoritile administraiei publice n elaborarea deciziilor lor. Condiii de fond, a cror nerespectare poate atrage nulitatea absolut a deciziei administrative, ar putea fi grupate astfel321: a) Decizia trebuie s fie emis pe baza i n vederea executrii legii. Referindu-ne, spre exemplu, la consiliile locale, putem remarca faptul c, dei potrivit prevederilor Constituiei, acestea funcioneaz ca autoriti administrative autonome, ele nu au independende reglementare, n sensul de a emite reglementri primare. Astfel, potrivit art.120 (2) din Constituie i art.6 i 21 din Legea nr.69/1991 privind administraia public local, consiliile locale funcioneaz n condiiile legii, ele au iniiativ i hotrsc cu respectarea legii n problemele de interes local, aadar adopt decizii pe baza i n vederea executrii legii, ceea ce nseamn c exercitarea drepturilor de decizie nu se poate realiza dect secundum legem. n legtur cu aceasta, trebuie s subliniem totui c, n condiiile unui stat de drept, democratic i, n general, pentru realizarea unei administraii viabile, este imperios necesar ca decizia administrativ s nu constituie expresia unei executri automate i rigide a voinei putrii legislative, ci a unei administraii care, permind iniiativa, creeaz cadrul propice de alegere a celor mai eficiente soluii, n executarea
320

Al.NegoiCB, %rept administrati , 'ucure[ti, !.$%l&i, 1996, p.116 [i ur).I A.Iorgovan, Tratat de drept administrati , &ol..., !.'iblioteca Furi!ic], Ne)ira, 'ucure[ti, 1996 321 A.Iorgovan, Tratat elementar, &ol.., !.Hercules, 199+, p.1>+, 50>5+I ".Ionescu, %rept administrati , !.4i!actic] [i Pe!agogic], 'ucure[ti, 1970

- 193

deciziei politice. Tocmai n aceast calitate pe care o are decizia administrativ, aceea de a stabili mijloacele de realizare a obiectivelor stabilite de autoritile puterii legislative, const deosebita sa importan. b) decizia trebuie s fie emis de organul ndrituit i n limitele competenei sale (materiale, teritoriale i temporale). Decizia administrativ trebuie s conin o anumit voin juridic, pe care autoritatea administrativ este competent s o exprime, avnd ca obiect crearea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. c) Decizia trebuie s fie corespunztoare scopului i spiritului Constituiei. Condiii de form - a cror nerespectare poate atrage anulabilitatea, se refer la prevederile actelor normative privind procedura de emitere, forma, numerotarea, datarea i terminologia ce se impune a fi utilizat. O condiie foarte important este oportunitatea deciziei, ca de altfel a ntregii activiti administrative, care este o condiie de valabilitate specific deciziei administrative i care const n actualitatea, corespondena permanent a acesteia, cu evoluia realitilor administrative. Nerespectarea condiiei de oportunitate poate atrage nulitatea. n legtur cu decizia administrativ, se ridic problema motivrii actului administrativ. n ara noastr, lipsind un cod de procedur administrativ, problema motivrii actelor administrative, a deciziilor, este rezolvat de autoritile administraiei publice n mod diferite, n sensul c unele motiveaz, iar altele nu le motiveaz. Noi considerm (alturi de ali practicieni i teoreticieni) c motivarea deciziilor este o necesitate, constituind o garanie a respectrii drepturilor omului, a cunoaterii profunde a situaiei de fapt, a legislaiei n vigoare i, n final, a aplicrii corespunztoare a legii la situaiile concrete. Este adevrat c deciziile administraiei publice sunt manifestri de voin unilateral, dar o administraie democratic i apropiat de ceteni, de popor, reclam neaprat luarea n considerare a faptului c actul respectiv se adreseaz unor ceteni contieni de drepturile i obligaiile lor, care, n acelai timp, trebuie s fie antrenai ct mai mult posibil la ndeplinirea misiunilor administraiei publice, sprijinind-o cu iniiativa i priceperea lor. Motivnd decizia administrativ, convingem cetenii despre legalitatea i oportunitatea ei, iar acest lucru sporete ncrederea acestora n autoriti, dezvolt spiritul de iniiativ, diminueaz folosirea diferitelor ci de atac prevzute de lege n vederea proteguirii drpturilor cetenilor mpotriva unor eventuale abuzuri ale administraiei. ncercnd s conturm trsturile actului administrativ, am putea, sintetic, aminti urmtoarele: - actul administrativ este un act juridic - ceea ce difereniaz actul administrativ de operaiune material i de operaiune administrativ. n principal, n legtur cu aceast problem, trebuie s reinem c actul administrativ antreneaz n mod independent producerea unor efecte juridice (dnd natere, modificnd sau desfiinnd drepturi i obligaii), spre deosebire de

- 194

operaiunea material i operaiunea administrativ, care nu produc efecte juridice prin ele nsele. De exemplu, decizia administrativ a unui minister sau a unui consiliu, produce efecte juridice, pe cnd ntocmirea unui dosar (care este o operaiune administrativ), nu produce efecte juridice. - actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic; - voina juridic unilateral provine de la o autoritate a administraiei publice; - voina juridic unilateral este supus unui regim juridic specific; aa dup cum am mai artat, un regim juridic administrativ, care const dintr-un sistem de reguli (de form i de fond) asupra crora deja ne-am oprit. Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ se realizeaz din mai multe puncte de vedere i anume: a) dup autoritatea decident pot fi decizii administrative ale: Guvernului, ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice i decizii administrative ale consiliilor locale, ale primarilor sau serviciilor descentralizate ale administraiei publice din teritoriu; b) dup sfera sau efectele pe care le produc: decizii care produc efecte asupra unor persoane din afara administraiei publice (acte administrative obinuite) sau asupra unor persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii; deciziile care se refer la o persoan sau un grup definit, determinat, de persoane (exemplu: acte individuale); sau se refer la o categorie nedefinit, nedeterminat de persoane (exemplu: acte cu caracter normativ), decizii care constituie drepturi sau obligaii (acte administrative constitutive) i decizii care recunosc anumite drepturi (acte administrative recognitive). O categorie special de decizii (acte) administrative sunt cele cu caracter jurisdicional. Deci, n legtur cu clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice, putem conchide c, indiferent de denumirea consacrat n reglementri, aceste tipuri de decizii (acte) administrative au for juridic difereniat, alctuind un sistem ordonat, determinat de poziia decidenilor n structura sistemului autoritilor administraiei publice. Executarea deciziei administrative n baza celor menionate cu privire la decizie, este lesne de neles c decizia nu constituie un scop n sine, aciunea administraiei publice nu se ncheie odat cu adoptarea deciziei. Deciziile nu-i capt valoarea dect prin execuie, ea nu ajunge s devin realitate dect atunci cnd este executat. Aceste afirmaii i altele de acest gen nu exclud existena unor de-cizii care nu au fost executate vreodat. Aadar, teoretic cel puin, suntem de prere c executarea nu este inerent

- 195

(determinant) deciziei administrative, chiar dac actul de a decide nu are alt raiune de a fi dect realizarea sa. Realizarea sau organizarea realizrii deciziei administrative constituie, de fapt, coninutul propriu-zis al activitii ce o desfoar administraia public. n acest sens, trebuie s deosebim: - executarea direct (administraia public realizeaz n mod nemijlocit decizia, prin mijloacele de care dispune) i - executarea indirect (cnd sarcina executrii cade n seama unor ageni economici ori instituii specializate). De altfel, putem considera c orice act sau fapt administrativ constituie ntotdeauna, n ultim instan, executarea unei decizii administrative. De reinut: cu toate c procesul organizrii i procesul executrii se desfoar de cele mai multe ori simultan, este necesar s facem o deosebire ntre cele dou procese deoarece ele se desfoar n planuri calitativ deosebite. Executarea este procesul care urmeaz s fie condus i din acest motiv - spre deosebire de organizare - nu face parte din procesul managerial. Prin organizare i, dup cum vom vedea, prin control, se face trecerrea dintre cele dou planuri: planul conducerii i cel al execuiei. Comparnd organizarea executrii cu programarea sau planificarea, o putem defini ca tactic a procesului managerial, deoarece ea stabilete cum se face realizarea. Organizarea executrii este momentul care reliefeaz imperativul ca executarea deciziei administrative s constituie o obligaie nu numai a executanilor, ci i a conductorilor - decideni. Referindu-ne la coninutul activitii de executare a deciziei administrative i reamintindu-ne c procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfoar simultan cu procesul executrii, nu putem fi de acord n totalitate cu prerea c aportul intelectual al funcionarilor administraiei este dintre cele mai reduse322, din cel puin dou motive, i anume: - mpletirea organizrii executrii cu executarea propriu-zis este specific pentru activitatea majoritii funcionarilor din administraia public. Aceasta fiind realitatea, trebuie acceptat ideea necesitii unui aport intelectual remarcabil al acestor funcionari n executarea deciziilor administrative; - revoluia tehnico-tiinific, progresul general contemporan, au determinat amplificarea, multiplicarea i diversificarea proceselor de execuie n general i, implicit, a celor din domeniul administraiei publice. Acest lucru presupune un aport inelectual intens al agentului chemat s execute decizia administrativ, cu att mai mult cu ct realitatea confirm faptul c efortul uman ntr-o execuie creatoare este cel puin la fel de mare ca cel ce are loc n procesul conducerii. O alt tez necesar a fi discutat, este aceea c n executarea deciziilor administrative un rol tot mai important l are aparatul profesionist, participarea direct a colectivitii n aceast faz fiind limitat323. Realitatea i
322 323

).!uch, An Trait) de Science Administrati e , =outon, Paris, 1966, p.465 !e(ene& Sandor, AdministraJia de stat Li re oluJia LtiinJifico4tehnicK , An L[tiin\a a!)inistra\iei. Progrese, !irec\ii, ten!in\e-, "entrul !e .n#or)are [i 4ocu)entare An [tiin\e $ociale [i Politice, 'ucure[ti, 197+, p.49

- 196

experiena unor ri avansate n planul democraiei statale confirm, totui, c necesitatea specializrii unor participani la executarea deciziei administrative nu nltur dezvoltarea i diversificarea formelor participative a tuturor cetenilor la realizarea deciziilor administrative. Ambele tendine, considerm a fi laturi ale aceluiai proces dialectic de perfecionare a activitii administraiei publice. Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregtire, formare, specializare, perfecionare) a unui spor de calificare a funcionarilor administraiei publice, se dorete i se obine o participare din ce n ce mai mare a cetenilor la concretizarea deciziilor administrative. Fr a intra n amnunte, trebuie s artm c executarea deciziei administrative este determinat de o serie de factori de influen, printre care: - capacitatea administraiei de a mobiliza fora de munc i mijloacele materiale necesare; - capacitatea administraiei de a asigura o bun or-ganizare, nelegnd prin aceasta stabilirea tiinific a nceperii aciunii; fixarea unor ritmuri raionale; stabilirea exact a meto-dologiei de coordonare i control; - capacitatea personalului chemat s execute decizia administrativ; motivarea acestuia n vederea unei execuii de calitate. Toi aceti factori de influen se concretizeaz n acte i fapte administrative, subliniind din nou importana deosebit a administraiei publice, gradul ei de autonomie absolut necesar aplicrii creatoare a deciziilor pe care le are de realizat. * * * Autoritile publice au fost ntodeauna preocupate de gsirea mijloacelor optime prin care s se asigure executarea deciziilor pe care le adopt n procesul conducerii societii. Atitudinea general a persoanelor fizice i juridice este de a executa de bun voie deciziile autoritilor publice, contribuind astfel la derularea n bune condiiuni a raporturilor sociale, la conservarea unui climat de legalitate, ordine i disciplin, absolut necesar unei viei sociale normale. Exist ns situaii n care fie persoanele fizice, fie agenii economici nu execut ntocmai i la timp deciziile autoritilor publice, genernd obstacole de natur a perturba viaa economic i social. n aceste cazuri, autoritile administraiei publice utilizeaz mijloacele de constrngere, singurele prin care se mai poate asigura executarea deciziilor administrative. O prim form a constrngerii administrative este executarea silit, care, aa cum rezult din denumire, const, pur i simplu, n silirea celor obligai la executare de a-i realiza aceast obligaie, fr ca pentru aceasta s li se aplice o pedeaps324. Aceasta nu nseamn c executarea silit nu poate fi consecina
324

".Ionescu, Op.cit.supra pct.442 [i I.IovBnaE, %rept administrati administraJiei, !.4i!actic] [i Pe!agogic], 'ucure[ti, 1977

Li elemente ale LtiinJei

- 197

aplicrii unei sanciuni. Dimpotriv, de multe ori faptele materiale de executare silit se produc tocmai pentru a traduce n via o sanciune, cum ar fi, spre exemplu, confiscarea unor bunuri n vederea executrii unei hotrri judectoreti prin care s-a pronunat pedeapsa penal a confiscrii totale sau pariale a averii condamnatului. Executarea silit poate fi realizat direct, asupra persoanei subiectului pasiv al obligaiei de executare (de pild, arestarea i reinerea celui condamnat la o pedeaps privativ de libertate), fie indirect, asupra bunurilor acestei persoane (cum este cazul vnzrii silite, ori a confiscrii unor bunuri). Prin natura sa, executarea silit este superioar - prin eficien - sanciunilor administrative deoarece prin ea se poate obine executarea n natur a obligaiilor rezultnd din acte administrative sau alte acte ale autoritilor publice, n situaia n care acestea nu sunt executate sau respectate de bun voie. Astfel, instituirea carantinei este o msur de executare silit adoptat fade persoanele care sufer de anumite boli, msur destinat s garanteze executarea obligaiei acestor persoane (prevzut de diferite norme juridice) de a se izola n scopul evitrii unor epidemii. n cazul n care, prin nclcarea obligaiei de izolare, epidemia s-a produs, se aplic sanciuni administrative, care, ns, nu au nici un efect asupra faptului n sine al transmiterii bolii, deci asupra obiectivului principal al normelor juridice amintite. Din cele de mai sus rezult, de asemenea, c msura executrii silite nu poate fi aplicat n orice situaie i n orice moment. Prin nsi specificul lor, anumite obligaii juridice odat nerespectate, nu mai pot fi executate, iar constrngerea nu mai poate interveni dect sub forma aplicrii unor sanciuni care, evident, pot ele nsele s fie aduse la ndeplinire prin executarea silit, iar n aceast situaie este vorba de executarea n natur a acestei sanciuni i a obligaiei principale pentru nclcarea creia a fost pronunat sanciunea. Aa dup cum deja am menionat, executarea silit poate interveni i n situaii n care urmeaz a fi puse n aplicare unele pedepse. Frecvent, asemenea pedepse sunt pronunate pentru fapte de o greutate deosebit, cum ar fi, de exemplu, confiscarea bunurilor unor persoane condamnate. Pentru acest motiv nu se poate confirma drept regul general c executarea silit este o form de constrngere administrativ aplicabil pentru abateri cu un grad extrem de redus de pericol social, deci mai redus dect infraciunea i chiar dect contravenia. Printre faptele de executare silit cele mai frecvente, menionm: sechestrul asigurator sau poprirea asigurtoare, care const n indisponibilizarea unor sume de bani sau a unor bunuri, vnzarea silit, care presupune sechestrarea unor bunuri, evaluarea i vnzarea lor cu scopul despgubirii materiale a unui creditor, rechiziie etc. Exist, de asemenea, diverse forme de executare silit specifice unui domeniu sau altul al activitii agenilor economici. Astfel, suspendarea unor lucrri de construcii sau reparaii care ncalc normele de protecia muncii sau de protecie a mediului ambiant etc. n domeniul financiar se recurge uneori la sistarea finanrii bugetare a unor instituii, blocarea de acreditive, vrsarea la buget a sumelor disponibile din conturile curente etc. n domeniul sanitar

- 198

ntlnim executarea silit sub forma tratamentului medical forat al unor persoane suferinde de anumite boli, interdicia utilizrii circulaiei anumitor alimente sau buturi, precum i distrugerea acestora, msurile de protecie sanitar de la grani etc. n domeniul siguranei statului i aprrii ordinii de drept, se pot aminti percheziiile domiciliare i corporale, reinerea sau deinerea unor persoane n vederea efecturii urmririi penale ori a executrii unei pedepse privative de libertate. Contravenia. Sanciunile administrative ca o a doua form principal a constrngerii administrative sunt aplicabile, n general, n situaia comiterii unor contravenii. De aceea, nainte de a examina diferitele categorii de sanciuni administrative i regimul lor juridic, n viziune comparat, este necesar o prezentare a contraveniei n sistemul nostru de drept. Definirea acestei noiuni face obiectul art.1 din Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor (nc n vigoare), care prevede c este contravenie fapta svrit cu vinovie, care prezint un pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat prin legi, decrete sau acte normative ale organelor artate n legea de fa. Art.2 din aceeai lege stabilete c organele artate n legea de mai sus sunt Guvernul, consiliile judeene, municipale i oreneti, precum i prefecii i primarii, dar numai n caz de calamiti sau orice alte situaii care reclam msuri urgente. Aadar, o prim observaie ce se impune este aceea c nu pot fi considerate contravenii dect faptele care sunt descrise i calificate ca atare de un act normativ, de felul celor amintite mai sus i, prin urmare, stabilirea contraveniilor nu se poate face prin dispoziii cu caracter exemplificativ, ci este necesar ca fiecare fapt considerat contravenie s fie prevzut n mod expres i distinct de un text normativ, care s prevad i sanciunea aplicabil. De asemenea, competena de a emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor nu este recunoscut oricrei autoriti, care, n general, au o asemenea competen normativ, ci este restrns numai la o parte din autoritile administraiei publice. n ceea ce privete elementele definitorii ale noiunii de 325 contravenie , se cere amintit n primul rnd caracterul ilicit al faptelor incriminate, caracter dedus din aceea c orice contravenie reprezint o abatere de la lege sau de la regulile de convieuire stabilite prin acte normative ale autoritilor administraiei publice. Fapta ilicit poate consta dintr-o aciune potrivnic legii ori regulilor de convieuire (comisiv), forma cea mai des ntlnit, sau dintr-o inaciune sau omisiune, care este ilicit cnd actul normativ oblig la svrirea unei unei aciuni, iar persoana respectiv nu o nfptuiete. Caracterul ilicit al faptei este nlturat de unele mprejurri, cum ar fi legitima aprare sau starea de necesitate. Un al doilea element al contraveniei l constituie vinovia celui care o svrete. Aadar, o fapt constituie contravenie i urmeaz a fi sancionat numai n msura n care a fost comis cu intenie sau din culp. n
325

A.Iorgovan, Tratat de drept administrati , &ol.. [i .., 1996

!.'iblioteca /uri!ic], Her)ina, 'ucure[ti,

- 199

noiunea de intenie intr fapta celui care dorete sau accept rezultatul (intenie direct sau indirect), iar culp exist atunci cnd cu uurin apreciaz c rezultatul nu se produce sau nu-l prevede, dei trebuia s-l prevad. De asemenea, pentru ca o contravenie s atrag sancionarea autorului, acesta trebuie s aib capacitatea de a rspunde juridic, care se nate odat cu mplinirea vrstei de 14 ani. Minorul care nu a mplinit aceast vrst, ca i persoanele - indiferent de vrst - care sufer de anumite maladii mintale sau infirmiti fizice, sunt ocrotite de lege ca iresponsabile. Rspun-derea poate fi, totodat, nlturat din motive de for major sau caz fortuit. Ocupndu-ne de subiectul rspunderii contravenionale, este locul s artm c acesta este, de regul, o persoan fizic i numai n mod excepional anumite contravenii pot fi svrite, n cazul cnd o lege sau un decret prevede acest lucru, i de ctre persoane juridice (art.5 din Legea nr.32/1968). Un alt element al noiunii de contravenie l constituie periculozitatea sa social. Din acest punct de vedere, aa cum am vzut, legea calific drept contravenii acele fapte care prezint un grad de pericol social mai redus dect infraciunea, pentru a crei svrire sunt prevzute sanciuni penale, mult mai grave. Gradul de pericol social al unei fapte nu are un caracter constant, permanent; el este dependent de importana relaiilor sociale, crora fapta respectiv le aduce atingere, ca i gradul de consolidare al acestor relaii la un moment dat al evoluiei societii. Problema gradului de pericol social se pune nu numai ct privete criteriul de distincie, ntre contravenie i infraciune, dar i ct privete individualizarea exact a faptelor contravenionale. n acest scop, este necesar s se in seama de mprejurrile concrete ale svririi abaterii, obiectul acesteia, gradul de vinovie, persoana contravenientului, urmrile faptei etc. Insistnd asupra periculozitii sociale, este util s observm c acesta este un criteriu de care trebuie s in seama mai ales legiuitorul, atunci cnd apreciaz dac o anumit categorie de fapte vor fi considerate infraciuni sau contravenii. n activitatea practic a aplicrii dreptului, problema este mult mai simpl, deoarece att contraveniile ct i infraciunile trebuie s fie reglementate n mod expres de normele legale n vigoare, astfel c poliia, spre exemplu, constatnd o anumit abatere, nu va fi nevoit s aprecieze gradul de pericol social al acesteia, pentru a califica fapta drept infraciune sau contravenie, iar preocuparea ei va fi aceea de a stabili ce texte legale incrimineaz fapta respectiv i astfel, prin soluionarea acestei probleme, calificarea faptei va rezulta din textul legal respectiv. n vederea nelegerii corecte a noiunii de contravenie, considerm absolut necesar s mai descifrm i alte particulariti ale acesteia, att n raport cu infraciunea, ct i fade abaterea disciplinar. Astfel, pe lng gradul diferit de pericol social, contravenia i infraciunea se deosebesc i prin anumite trsturi, care in, n special, de regimul lor juridic. n acest sens, este de reinut c n cazul contraveniei sanciunea se aplic de autoritile administraiei publice potrivit procedurii administrative i nu de instanele judectoreti, potrivit procedurii penale, cum se ntmpl n cazul infraciunii. Natura sanciunilor aplicate, de asemenea, este

- 200

diferit. Dac pentru contravenii pedeapsa privativ de libertate are un caracter cu totul excepional, pentru infraciuni aceasta este sanciunea cea mai frecvent (chiar i amenda penal se poate transforma n pedeaps privativ de libertate). De asemenea, spre deosebire de infraciuni, care nu pot fi stabilite dect n baza legii, contraveniile pot fi reglemntate, aa dup cum am artat, i prin alte categorii de acte normative, inclusiv prin acte normative ale consiliilor locale, ceea ce poate determina pentru aceeai fapt, un regim de sancionare relativ deosebit de la o unitate adminitrativ-teritorial la alta. n sfrit, infraciunile pot fi svrite exclusiv de persoane fizice, pe cnd anumite contravenii pot fi comise i de persoane juridice. Particulariznd contravenia n raport cu abaterea disciplinar, vom remarca, n primul rnd, o deosebire n ceea ce privete categoria de acte normative n care acestea sunt reglementate. Astfel, spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar poate fi prevzut i de alte reglementri dect cele innd de ramura dreptului administrativ, cum ar fi Codul muncii, diferite statute disciplinare, contracte colective etc. De asemenea, abaterea disciplinar presupune un raport de subordonare ntre cel care o comite i autoritatea public sau organizaia care aplic sanciunea. Apoi, spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar nu este i nici nu este necesar s fie descris n concret prin actul normativ care o stabilete, fiind suficiente, de cele mai multe ori, prevederi cu caracter de enumerare exemplificativ. n sfrit, exist, de cele mai multe ori, diferene privind procedura de aplicare a sanciunilor i formelor acestor sanciuni. Regimul juridic, formele de sancionare i procedura aplicrii contraveniilor sunt prevzute n Legea nr.32/1968, care stabilete: domeniile n care diferitele autoriti publice enumerate expres, pot emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, anumite elemente obligatorii ale acestor reglementri (de pild, necesitatea descrierii n concret a fiecrei fapte i obligaia de a se indica pentru fiecare contraveniei sanciunea ce urmeaz s se aplice, iar, n cazul amenzii, limitele minim i maxim ale acesteia), precum i data intrrii n vigoare a reglementrilor respective, care este, n general, de zece zile de la aducerea lor la cunotina public. Observm deci c Legea nr.32/1968 consfinete numai cadrul principal al sancionrii contraveniilor, fr a incrimina n mod nemijlocit anumite fapte concrete. De aceea, pentru ca o anumit fapt ilicit s fie considerat contravenie i sancionat ca atare, este necesar s intervin un anume act normativ care, n baza Legii nr.32/1968, s prevad n mod concret regimul sancionrii acelei abateri. Pentru a ne putea forma o imagine corect asupra acestei probleme, este absolut necesar s subliniem c, pe lng regimul de stabilire i sancionare a contraveniilor pe baza reglementrilor cuprinse n Legea nr.32/1968, unele acte normative promoveaz un regim derogator, care nu se supune principiilor acestor legi, fie ct privete anumite domenii de activitate (de pild contraveniile regimului vamal), fie ct privete sanciunile aplicabile i procedura lor de aplicare. n acelai timp, trebuie menionat faptul c anumite acte normative, crora dispoziiile Legii nr.32/1968 le sunt aplicabile, stabilesc

- 201

totui alte sanciuni dect cele prevzute n aceast lege, ceea ce este de natur a ne permite s concluzionm c exist i alte abateri administrative dect contraveniile, al cror regim este stabilit prin Legea nr.32/ 1968. Potrivit prevederilor Legii nr.32/1968, sanciunile administrative principale aplicabile n cazul comiterii contraveniilor sunt avertismentul i amenda. Acestora trebuie s li se adauge confiscarea, drept sanciune administrativ complementar. Avertismentul, ca sanciune administrativ (nu ca aciune prin care se previne svrirea unei abateri), const n atragerea n scris a ateniei fptuitorului asupra pericolului contraveniei svrite pentru ca nclcarea legii s nceteze i s nu se mai repete n viitor. Fiind sanciunea administrativ cea mai uoar, care se aplic pentru fapte cu pericol social sczut, n msura n care se apreciaz c nu este necesar aplicarea unei amenzi pentru a se preveni repetarea lor n viitor, legea dispune c avertismentul se poate aplica i n situaia cnd actul normativ respectiv nu l prevede printre sanciunile aplicabile unei anumite contravenii. Principala sanciune administrativ este amenda, care const n plata unei sume de bani, ce se face venit la bugetul de stat sau local. Limitele generale, maxim i minime ale amenzii, sunt stabilite de lege, fiind diferite, dup cum regimul contraveniilor respective este stabilit prin acte normative ale autoritilor administraiei publice. n cadrul stabilit de aceste limite, pentru fiecare contravenie n parte, actul normativ respectiv stabilete n mod special un minimum i un maximum necesar individualizrii sanciunii prin raport cu abaterea concret, urmrile ei, persoana fptuitorului etc. Dei, n principiu, n materia contraveniilor nu se ntlnete situaia cnd o abatere a fost repetat nuntrul unui anumit termen (spre exemplu, n materia contraveniilor la regulile de circulaie pe drumurile publice). Este necesar s precizm, de asemenea, c amenda - ca i avertismentul - sunt sanciuni cu caracter personal i, prin urmare, obligaia de plat a amenzii se stinge prin decesul contravenientului, nefiind transmisibil succesorilor acestuia. Aa dup cum spuneam, amenda i avertismentul sunt sanciuni administrative principale, n sensul c nu se pot cumula. Spre deosebire de acestea, confiscarea este o sanciune complementar, putnd fi cumulat cu avertismentul sau amenda. Ea const n trecerea fr plat n patrimoniul statului a obiectelor care aparin contravenientului i au servit la svrirea contraveniei, a acelora care sunt produsul contraveniei sau dobndite prin aceasta, precum i celor a cror deinere sau circulaie sunt interzise. Pe lng aceste sanciuni, cu aplicabilitate general n anumite materii, sunt prevzute i sanciuni speciale. Astfel, se cuvine amintit n primul rnd pedeapsa nchisorii contravenionale, care se poate institui numai prin lege, pentru fapte cu un grad mai mare de pericol social. De exemplu, a fost introdus sanciunea administrativ a nchisorii corecionale pentru unele contravenii svrite pe calea ferat, respectiv pentru sancionarea abaterilor de la regulile de convieuire social, ordinea i linitea public.

- 202

De asemenea, unele contravenii la regulile de circulaie pe drumurile publice, pot fi sancionate cu pedeapsa suspendrii sau retragerii permisului de conducere auto, iar n domeniul financiar, pe lng amenzi, se pot aplica i majorri de impozite etc. n ceea ce privete constatarea contraveniilor, aceasta se realizeaz de ctre funcionarii anume prevzui n lege sau n alte acte normative (primari, ofieri sau subofieri de poliie, efi de serviciu, sector sau secia din autoritile administraiei publice imputernicii expres etc.), prin ncheierea unui procesverbal, care trebuie s cuprind toate datele necesare, inclusiv obieciunile contravenientului; procesul-verbal trebuie s fie semnat pe fiecare pagin, att de agentul constatator, ct i de contravenient. Cnd legea nu prevede altfel, prin procesul-verbal se aplic i sanciunea, caz n care ne aflm n faa unui act administrativ propriu-zis i nu a unei operaiuni pregtitoare. n ipoteza c actele normative respective nu permit ca agentul cosntatator s aplic i sanciunea, procesul-verbal este naintat autoritii competente, care aplic sanciunea printr-o rezoluie pus pe procesul-verbal. De cele mai multe ori, cnd sanciunea const n amend i nu se pune problema confiscrii unor bunuri sau stabilirii de despgubiri, legea prevede c fptuitorul poate achita pe loc jumtate din suma stabilit, situaie n care nu se mai ncheie proces-verbal. Legea cuprinde, de asemenea, prevederi detaliate privind obligaia comunicrii procesului-verbal i termenului acestei comunicri, modalitile de executare i prescripia executrii sanciunilor administrative. Ct privete cile de atac mpotriva sanciunii aplicate, n afara cazului cnd amenda, suma despgubirii sau valoarea bunurilor confiscate depesc un anumit cuantum (situaie n care se poate face plngere judectoriei n raza teritorial a creia s-a comis contravenia), legea prevede calea administrativ de atac, plngerea urmnd a fi soluionat, n general, de un funcionar ierarhic superior celui care a aplicat sanciunea. n aceast situaie, dei legea consider c ncheierea prin care se soluioneaz plngerea are caracterul unui act jurisdicional i, deci, n modul de soluionare a plngerii exist unele elemente de contencios (prezena solicitantului, audieri de martori, obligaia motivrii ncheierii), se poate constata, totui, c nu ne aflm n faa unor autoriti administrative cu activitate jurisdicional, n sensul propriu al noiunii. ntr-adevr, plngerea nu se soluioneaz de organe special constituite, care s prezinte (prin specializarea lor i activitate colegial) garaniile ce caracterizeaz soluionarea litigiilor de ctre autoritile administrative cu activitate jurisdicional. Fa de cele prezentate mai sus, putem aprecia c problematica modalitilor de asigurare a nfptuirii funciilor administraiei publice, deciziei administrative, constituie una din materiile cele mai importante pentru buna funcionare a mecanismului administrativ. Putem, de asemenea, observa c, n aceast privin, administraia noastr este susceptibil nc de multe mbuntiri, de natur a rspunde mai bine comenzilor sociale ce i sunt adresate. n aceast ordine de idei, apreciem c n aceast materie este necesar o reexaminare a reglementrilor, n vederea simplificrii acestora, nlturrii paralelismelor cu reglementrile referitoare la abaterile disciplinare i reducerii numrului de

- 203

contravenii. Noua legislaie trebuie s delimiteze mai precis faptele ce constituie contravenie, astfel nct sanciunile contravenionale s poat fi aplicate, de regul, numai n cazuri n care nu sunt prevzute sanciuni de alt natur. 9.2. Noiunea de decizie administrativ 326 Orice activitate uman presupune adoptarea unei hotrri, a unei decizii. Oamenii urmresc realizarea unor scopuri, a unor obiective. Ori, pentru nfptuirea acestora, este necesar o aciune, n general, sau o inaciune. n ambele situaii se impune, cu necesitate o hotrre, o decizie. Activitatea administrativ, ca activitate uman, presupune, de asemenea, existena unor decizii. Fiind adoptate de organe ale administraiei publice, aceste decizii au fost denumite "decizii administrative". Decizia administrativ poate fi definit ca o manifestare de voin a unui organ al administraiei publice, constnd ntr-o opiune n vederea realizrii unui scop. Cnd organele adininistraiei publice nu au o asemenea libertate, legea prescriind n mod obligatoriu cum trebuie s se acioneze, n acest caz decizia administrativ nu poate interveni. De exemplu, potrivit legislaiei rii noastre, toi cetenii romni sunt egali n drepturi, n toate domeniile i sectoarele de activitate, fr deosebire de naionalitate, ras, sex sau religie. Ori, printr-o decizie administrativ nu se poate hotr ca un cetean s aib mai multe drepturi dect altul ntr-o anumit situaie concret. n acest caz, legea prevede expres i fr nici o excepie conduita de urmat, modul cum trebuie s se acioneze. Stabilete, deci, o obligaie imperativ pentru orice persoan i organ de stat. De aceea, n situaia relatat, organele administraiei publice nu pot s adopte o soluie dintre mai multe posibile, nu pot, deci, s adopte o decizie administrativ. Cu totul alta este situaia, de pild, atunci cnd organele poliiei constat i sancioneaz o fapt socotit a fi contravenie. Organul respectiv are libertatea de a aprecia gravitatea faptei, precum i ce sanciune s aplice, dac legea prevede posibilitatea mai multor sanciuni alternative. Aa nct, n acest caz, organul de poliie avnd posibilitatea unei alegeri, soluia adoptat constituie o decizie administrativ. Desigur, libertatea de alegere nu nseamn liber arbitru. Organul adininistraiei publice adopt deciziile n condiiile stabilite de lege, cu respectarea strict a dispoziiilor legale. Pe de alt parte, nsi alegerea unei soluii nu este fcut la ntinplare. Ea presupune o analiz realist, contient i responsabil a
326

Capitol preluat din "Drept administrativ" autori I.Alexandru, D.Brezoianu, Al.Negoi etc. Ed. OMNIA, Braov, 1999. De asemenea, cu privire la noiunea de decizie administrativ, a se vedea Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei , op. cit., p. 197 i urm., Idem, tiina Administraiei, op. cit., p.121 i urm., N.T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei publice, op. cit., p. 220 i urm., H. Buch, La decision n "Trait de science administrative", citat supra, p. 444 i urm.

- 204

diferitelor propuneri, opiunea oprindu-se asupra celei mai eficiente i mai adecvate situaiei de fapt. Mai trebuie relevat faptul c decizia administrativ este adoptat ntotdeauna pentru nfptuirea unuia sau mai multor scopuri, prin organizarea de aciuni, n majoritatea cazurilor, sau a unor inaciuni. Pe baza analizei raionale a situaiilor de fapt i a variantelor prezentate, organul competent i exprim voina prin adoptarea deciziei. Eficiena i valoarea social a unei decizii administrative depind de modul cum este neleas problema ce trebuie rezolvat, de realismul soluiei adoptate, precum i de oportunitatea aciunii, de ndeplinirea la timp a aciunii ce trebuie ntreprins pe baza soluiei la care s-a ajuns. Dac lipsete chiar i numai una din aceste condiii, scopul pentru care a fost adoptat decizia respectiv nu se va mai putea nfptui sau se va nfptui, dar n mod parial, limitat. Spre a fi n msur s slujeasc interesul general al societii, coninut n hotrrile adoptate de organele legislative, decizia administrativ trebuie: 1. s aib un puternic temei tiinific, 2. s aib un caracter realist, s contin cea mai adecvat rezolvare a problemei n cauz, pe baza unei evaluri exacte a situaiei de fapt, 3. s intervin n timp util. Numai n felul acesta se poate realiza misiunea administraiei publice, caracterul social-politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii statului. Deciziile administrative pot s priveasc probleme de natur intern aie organelor administraiei publice, ele referindu-se, n general, la organizarea interioar a acestora, la repartizarea de atribuii i sarcini de serviciu pe compartimente, pe persoane etc. Alte decizii administrative privesc activitatea organelor administraiei n raport cu subiecte de drept exterioare acestora, relaiile organelor administraiei cu factori din mediul social n care sunt integrate. Aa dup cum am mai artat, pentru ca o decizie administrativ s ating pe deplin scopul pentru care a fost emis, este absolut indispensabil ca organul emient s cunoasc foarte exact situaia care a prilejuit adoptarea acelei decizii. Aceast conditie de baz a eficienei deciziei administrative ridic o problem de cea mai mare nsemntate, anume cine este cel mai n msur s adopte o decizie administrativ. n ceea ce privete competena adoptrii unei decizii administrative, dup prerea noastr, este recomandabil ca problemele diferitelor colectiviti s fie rezolvate de ctre nsi organele administraiei publice de la acel nivel. Soluia propus se bazeaz pe faptul c aceste organe cunosc cel mai bine nevoile sociale locale, problemele care privesc colectivitile respective, de aceea este indicat ca numai aceste organe s adopte deciziile privind problemele

- 205

n cauz. Rezolvarea acestor probleme prin decizii ale organelor ierarhic superioare comport riscul unor soluii neadecvate, datorit cunoaterii, nu ntotdeauna suficiente, de ctre acele organe a problemelor care privesc colectivitile locale. Aceste prbleme pot fi rezolvate mult mai bine de ctre organele inferioare, de ctre organele de la nivelul la care se va aplica decizia. n acest sens, poate fi invocat Legea nr. 69/1991, "Legea administraiei publice tocale". Potrivit art.1 din aceast lege, "Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. Datorit ierarhizrii organelor administraei publice, deciziile organelor superioare sunt obligatorii pentru organele inferioare, care vor trebui s le execute ntocmai. n aceast situaie, spre a se evita apariia unor rezolvri neadecvate a problemelor care prezint interes pentru colectivitile locale, credem c organele superioare nu ar trebui s intervin dect numai n msura n care deciziile organelor inferioare ar veni n contradicie cu dispoziiile exprese ale deciziilor organelor superioare. Deciziile administrative pot s se refere la situaii cu caracter de generalitate. Acestea sunt deciziile normative. Alte decizii administrative pot s priveasc situaii concrete, particulare. Acestea sunt deciziile individuale. Deciziile cu caracter individual sunt emise tocmai pentru aplicarea la cazurilor concrete a deciziilor normative. Ca s aib valabilitate, o decizie administrativ trebuie s fie legal, s respecte dispoziiile n vigoare ale legii. Acest fapt impune din partea celor care adopt deciziile administrative o cunoatere temeinic i la zi a legislaiei. Fundamentarea juridic a deciziilor administrative constituie o condiie hotrtoare pentru aplicabilitatea acestora. Faptul menionat atest nsemntatea deosebit a activitii jurisconsulilor. Nici o decizie administrativ nu trebuie s fie adoptat fr consultarea acestora, ntruct ei sunt cei mai n msur s se pronune cu privire la fundamentarea juridic a unei decizii. Rolul deosebit de important al jurisconsulilor n activitatea diferitelor organe ale administraiei publice pledeaz incontestabil pentru ntrirea poziiei i prestigiului jurisconsulilor n conducerea unitilor n care i desfoar activitatea. 9.3. Participanii la decizia administrativ Consideraii generale

- 206

Dei este semnat de o persoan, decizia administrativ, n realitate este, de regul, rezultatul activitii mai multor persoane, fiecare avnd un anumit rol n adoptarea deciziei. Decizia administrativ implic o deplin colaborare ntre diferitele compartimente din cadrul unui organ al administraiei publice, ntre diferite organe ale administraiei publice sau ntre organe ale administraiei, pe de o parte, alte autoriti publice, organizaii nestatale, ceteni, pe de alt parte. Participarea mai multor persoane la finalizarea deciziei constituie un factor de garanie a viabilitii acesteia, prin evitarea unor eventuale erori care s-ar putea strecura n cazul adoptrii deciziei de ctre o singur persoan. Desigur, n anumite mprejurri, necesitatea soluionrii urgente a unor probleme poate impune adoptarea deciziei de ctre o singur persoan, fr consultarea unui colectiv, fapt greu de realizat sau chiar imposibil, dac urgena este foarte mare. ns asemenea situaii ar trebui s aib caracter de excepie, decizia administrativ definindu-se, prin nsi natura sa, ca rezultat al muncii i colaborrii colective a mai multor persoane. Aceast caracteristic a deciziei administrative nu are ca rezultat anihilarea rspunderii individuale a celor care au participat la adoptarea deciziei, rspundere care s-ar dilua n rspunderea organului. Pe lng rspunderea organului n ansamblul su, fiecare persoan care a participat la adoptarea deciziei va purta rspunderea individual n legtur cu acea decizie. Participani n raport cu rolul lor la adoptarea deciziei De la nceput, trebuie fcut distincie ntre persoane care decid i persoane care sunt doar consultate atunci cnd se adopt o decizie. ntruct factorii de decizie, n mod firesc, nu pot s cuprind n sfera cunotinelor lor multitudinea de probleme implicate n adoptarea unei decizii, acest fapt impune n mod obligatoriu i necesar consultarea i a altor persoane, a unor specialiti. Chiar dac nu au participat n mod direct la adoptarea deciziei, persoanele consultate, dup prerea noastr, nu trebuie exonerate de rspundere n ceea ce privete decizia respectiv. Rspunderea care trebuie s revin acestor persoane se ntemeiaz pe faptul c este posibil ca defectuozitatea unei decizii s fie rezultatul avizelor i propunerilor eronate ale persoanelor consultate. Rspunderea trebuie s revin tuturor persoanelor care, ntr-un fel sau altul, au luat parte la adoptarea unei decizii administrative. Evident, gradul de rspundere trebuie s fie diferit, de la caz la caz, n raport cu partea de vin a fiecrei persoane la svrirea erorii. Pentru adoptarea unei decizii viabile este necesar consultarea larg a populaiei. Aceasta creaz cele mai favorabile condiii pentru adoptarea de

- 207

decizii administrative de natur s rspund n cel mai nalt grad comandamentelor sociale, prin cunoaterea ct mai deplin a acestora. Totodat, prin consultarea membrilor societii se asigur asocierea i adeziunea populaiei la deciziile administrative. Acest fapt, desigur, nu rmne fr consecine, deoarece astfel se uureaz considerabil executarea deciziilor n cauz, pe baza convingerii destinatarilor acelor decizii. Participarea persoanelor din aparatul administrativ Fiind decizii ale organelor administraiei publice, la adoptarea acestora trebuie s participe, ca o consecin fireasc, persoane din cadrul acestor organe. O prim categorie o formeaz conductorii organelor respective, precum i alte persoane care dein funcii de conducere n acele organe. Categoria menionat cuprinde persoanele cu drept de decizie, adic persoanele care efectiv decid, care adopt deciziile administrative. ntruct de voina i gndirea acestora depind deciziile care vor fi adoptate, trebuie ca persoanele cu drept de decizie s posede o logic desvrit, un puternic spirit de discernmnt i responsabilitate, o deplin i exact cunoatere a realitilor sociale, a cerintelor actuale i de persectiv, a posiblitilor de satisfacere a acestora. Toate aceste caliti trebuie s fie ns completate cu temeinice cunotine n problemele n care intervin deciziile administrative. Este deci, recomandabil, pe ct posibil, ca persoanele cu drept de decizie s fie specialiti, s posede cunotine de specialitate n domeniile n care intervin deciziile administrative. De aceea, din colectivele care adopt deciziile este indicat s fac parte i specialiti. Aceasta deoarece, fr o pregtire de specialitate, cel puin a unora dintre factorii de decizie, nu este exclus posibilitatea ca deciziile adoptate s nu poat oferi cea mai adecvat rezolvare a problemelor n cauz. Numai o pregtire de specialitate temeinic i la curent cu cele mai noi cuceriri n domeniul respectiv poate asigura ca deciziile administrative s conin soluii realiste, eficiente, de natur s contribuie la satisfacerea, n condicii tot mai bune, a cerinelor sociale. Elaborarea unei decizii administrative este un proces complex, amplu, uneori de durat, care necesit un mare volum de munc, activiti numeroase, multiple, cercetri pe teren, o vast i profund documentare tehnico-tiinific i social etc. Persoanele care decid, prin nsi natura functiilor lor de conducere, nu au timpul necesar pentru a desfura ntreaga gam a lucrrilor, n urma crora este adoptat o decizie administrativ. Aceste persoane nu au posibilitatea dect s se pronune asupra unui material care le este prezentat, asupra propunerilor care le sunt fcute pentru adoptarea deciziei.

- 208

Situaia relevat impune cu necesitate ca la adoptarea deciziilor administrative s participe i persoane de specialitate care nu au drept de decizie, persoane care dein funcii medii. Se poate aprecia c, n ultim instan, valoarea unei decizii administrative este condiionat, n mare msur, de competena, contiinciozitatea profesional, corectitudinea i spiritul de rspundere al acestor persoane. Ele sunt acelea care efectueaz toate lucrrile pregtitoare pentru adoptarea unei decizii, cerceteaz problemele implicate i prezint organului de decizie propunerile pentru adoptarea deciziei. Evident, organul de decizie studiaz cu toat atena materialul ce i-a fost prezentat, apreciaz soluiile propuse, dar nu ntotdeauna are posibilitatea s verifice exactitatea tuturor datelor prezentate. n general, organul de decizie se mrginete doar s cerceteze materialul ce a fost prezentat i s aleag una dintre soluiile propuse, eventual s recurg la o soluie proprie, dar tot pe baza documentelor prezentate de persoanele fr drept de decizie. Din aceasta rezult marea nsemntate i, totodat, marea rspundere care revine persoanelor fr drept de decizie, adic a celor care studiaz n concret problemele ce trebuie rezolvate i propun soluii pentru rezolvarea acestora, prin adoptarea unei decizii. La fel, i poate mai mult chiar, ca persoanele cu drept de decizie, persoanele cu funcii, fr drept de decizie, trebuie s aib, de asemenea, o bun pregtire profesional, de specialitate, o cunoatere deplin, temeinic i exact a realitilor sociale, a necesitilor ce urmeaz a fi satisfcute, precum i a posibilitilor materiale de satisfacere a acestora iar, totodat, mult realism, un dezvoltat spirit de discernmnt, obiectivitate i corectitudine n alegerea modalitilor de rezolvare a problemelor cu care sunt confruntate organele administraiei publice. Se poate afirma c, ntr-o mare msur, calitatea activitii organelor administraiei publice depinde de calitatea muncii persoanelor cu funcii de specialitate din aparatul administrativ. Participarea cetenilor i a organizaiiior nestatale Dup cum artam mai nainte, eficiena unei decizii administrative depinde, n primul rnd, de cunoaterea ct mai deplin i mai exact a cerinelor sociale, a nevoilor populaiei de la diferite nivele ale organizrii societii. n vederea realizrii acestui imperativ major al activitii administrative se impune ca la adoptarea deciziilor administrative s participe i cetenii, diferitele organizaii i asociaii ale acestora. Cetenii pot participa la adoptarea deciziilor administrative att prin prezena lor n organele de conducere colectiv ale organelor administraiei publice, precum i prin sugestiile i propunerile pe care le fac organelor administraiei publice n vederea adoptrii unor decizii sau pentru mbunttirea celor n curs de adoptare.

- 209

Participarea cetenilor la adoptarea deciziilor administrative, fie n mod individual, fie ntr-un cadru instituionalizat, organizat, constituie o manifestare gritoare a dezvoltrii continue a democraiei, o expresie a participrii largi, depline i efective a populaiei la rezolvarea problemelor socale, la conducerea societii. 9.4. Elaborarea, adoptarea i executarea deciziei administrative Initiaiva adopt rii deciziei administrative nainte de a se organiza o aciune, este necesar intervenia unei iniiative, care s declaneze aciunea n cauz. Iniiativa deciziei poate s aparin organului care o va emite. Dar iniiativa poate s aparin i altor factori, exteriori organului emitent. Astfel, o decizie administrativ poate fi iniiat de un alt organ al administraiei publice. De asemenea, iniiativa adoptrii unei decizii administrative poate veni i din partea diferitelor organizaii i asociatii nestatale sau chiar din partea cetenilor, n mod individual. Organul emitent nu este ns obligat s adopte decizia, dect numai n cazul n care iniiativa adoptrii aparine unor organe fa de care este subordonat organul ce va emite decizia. n alte situaii, initiativa nu reprezint dect o simpl propunere, o sugestie care nu oblig organul emitent, acesta avnd deplina libertate de a adopta sau nu decizia respectiv. Iniiativa adoptrii deciziei administrative intervine n cazul n care se constat existena unei nevoi sociale, pentru a crei satisfacere este necesar o decizie administrativ. Odat manifestat initiativa, urmeaz pregtirea proiectului de decizie care implic o serie de operaiuni. Stabilirea obiectivului i a mijloacelor de realizare a acestuia. Mai nti, este necesar s se stabileasc n mod precis nevoia social ce trebuie satisfcut, precum i ce anume se impune s se fac pentru satisfacerea acesteia, cu alte cuvinte, determinarea obiectivului de nfptuit, scopul urmrit prin decizia care urmeaz s se adopte, precum i mijloacele de realizare. Pe tot parcursul acestui proces, se va avea n vedere gradul de prioritate, adic urgena satisfacerii unei anumite nevoi sociale. innd seama de aceasta, indiferent de stadiul la care s-a ajuns n procesul elaborrii unei decizii administrative, dac n acest timp se ivete o cerin social prioritar, ntr-o astfel de situaie se suspend temporar elaborarea deciziei aflate n lucru, adic n curs de elaborare, i se acord prioritate deciziei legat de cerina urgent ce a intervenit i care trebuie deci, satisfcut naintea altor cerine.

- 210

Culegerea datelor Adoptarea unei decizii administrative trebuie s se sprijine pe o serie de date. Cu ct sunt mai complete i mai exacte acestea, cu att decizia va fi mai realist i mai eficient. De aceea, elaborarea deciziei administrative trebuie s se bazeze pe o ampl i aprofundat documentare. Culegerea datelor prezint o covritoare nsemntate pentru organele administraiei publice ntruct, n funcie de ele, se propun i soluiile menite s duc la satisfacerea nevoii sociale care a generat decizia respectiv. n cadrul documentrii, trebuie culese o multitudine de date, de natur diferit, cum sunt, de pild, informatiile care se refer la cele mai noi realizri ale tiinei i tehnicii, ce trebuie avute n vedere pentru alegerea celor mai economicoase i mai eficiente mijloace .de realizare a obiectivului stabilit. O atenie de cea mai mare nsemntate n cadrul documentrii se va acorda cunoaterii exacte a realitilor sociale. Aa dup cum am mai artat, dac aceast cunoatere ofer date incomplete sau, mai grav, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va duce la rezolvarea adecvat a problemei n cauz. Documentarea se realizeaz prin cercetarea unor lucrri tiinifice, statistici, rapoarte, procese-verbale, dri de seam, anchete etc. Operaiile de documentare pot fi mult uurate prin utilizarea mainilor de calcul, a computerelor, din ce n ce mai frecvent folosite n administraia public contemporan. Selectarea i interpretarea datelor Dup ce s-a terminat culegerea informaiilor, urmeaz dou operaii importante, i anume selectarea i interpretarea acestora. Operaiile menionate sunt necesare deoarece nu toate informaiile obinute prezint aceeai nsemntate pentru decizia ce va fi adoptat. Vor fi reinute, cu precdere, acele date care s asigure o eficien sporit, obinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, n condiiile satisfacerii depline i optime a cerinei sociale care a generat decizia ce urmeaz a se adopta.

Adoptarea deciziei Cunoscute fiind scopul i obiectivul ce trebuie nfptuite, precum i informaiile culese, selectate i interpretate, se trece la adoptarea propriu-zis a deciziei. n aceast faz, pot fi prezentate mai multe propuneri, care sunt discutate cu argumente pro i contra n cadrul deliberrii.

- 211

Pentru a se ajunge la un rezultat util, deliberarea trebuie judicios organizat. Astfel, materialul pregtit pentru elaborarea deciziei, mpreun cu propunerile prezentate, vor fi transmise n timp util membrilor organului de decizie, pentru ca acetia s le poat analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronuna atunci cnd vor fi supuse discuiei materialele respective. n cadrul deliberrii, membrii organului de decizie i vor exprima prerea n legtur cu propunerile prezentate privind proiectul viitoarei decizii. Este cu totul duntoare tendina de a mpiedica expunerea liber a opiniilor. Aceast practic poate duce la adoptarea unor decizii necorespunztoare. Numai pe baza confruntrii diferitelor opinii se poate ajunge la concluziile cele mai adecvate situaiei n cauz. A nu ine seama de opiniile altora, dintr-un sentiment de orgoliu prost neles, nseamn a prejudicia nsi activitatea organului emitent al deciziei, nseamn a aduce atingere misiunii sociale a administraiei publice. Optimul decizional se realizeaz prin reinerea soluiilor celor mai temeinic argumentate i conforme cu realitile seciale. La deliberare pot fi invitate i persoane care nu vor participa la vot, spre a fi consultate n problemele care formeaz obiectul deliberrii.327 O mare nsemntate prezint consemnarea exact n scris a punctelor de vedere exprimate, spre a putea fi examinate atunci cnd se va ntocmi proiectul de decizie care va fi supus la vot. Deliberarea se finalizeaz cu adoptarea deciziei. Este un moment deosebit de important, care reclam mult spirit de rspundere din partea celor care decid. Pentru ca decizia s aib eficiena dorit, este necesar ca, la adoptarea ei, s se tin seama de toi factorii i elementele implicate n problema ce trebuie rezolvat. Utilizarea tehnicilor moderne 328 n procesul decizional, de un real folos pentru organele administraiei publice sunt realizrile tiinei i tehnicii contemporane. n acest sens, este necesar din ce n ce mai mult promovarea larg, n munca de organizare i conducere a societii, a metodelor moderne de analiz, decizie i prelucrare automat a datelor. Un loc important l ocup, n acest sens, computerele. Utilizarea acestora scurteaz timpul necesar pentru obinerea unor informaii care au fost anterior introduse n memoria mainii. Totodat, se poate apela la computere i pentru alegerea unei soluii. Alegerea se ntemeiaz ns pe programarea mainii, efectuat pe baza

327

328

n legtur cu deliberarea, a se vedea i A.F.Osborn, Applied Imagination, New-York 1957,Ch.Clark, Brainstorming, Paris,1962. L. Boullet .a., La recherche operationelle, element de la theorie de la decision, n " Traite de science administrative", citat supra, p. 472 i urm.

- 212

observrii unor fapte petrecute n trecut i a concluziilor desprinse din analiza acelor fapte. Ori, n activitatea organelor administraiei publice se pot ivi situaii cu o accentuat specificaie, care s nu corespund ntrutotul mprejurrilor avute n vedere la programarea mainii. ntr-un asemenea caz, dac s-ar adopta decizia administrativ potrivit datelor furnizate de computer, este posibil ca s nu se ajung la cea mai adecvat rezolvare a situaiei respective. Fr a subaprecia contribuia de mare nsemntate a mainilor moderne de calcul la facilitarea activitii administrative, credem totui c, n unele cazuri, utilizarea acestora trebuie s se fac cu mult grij i atenie. Este bine ca soluia oferit de main s fie totui analizat prin raportarea ei la situatia n care se va aplica. Dup prerea noastr, n ultim instant, omul trebuie s fie cel care decide, evident, innd seama i de datele furnizate de ordinatoare. S-a fcut o remarc, anume c funcionarul administrativ ar putea fi tentat s considere maina ca un paravan care s nlture propria sa rspundere.329 Aceasta nseamn c, aplicnd soluia oferit de main, funcionarul s nu se mai considere rspunztor pentru decizia adoptat, deoarece nu a luat-o el, ci maina. Se mai adaug c, la adpostul ordinatorului, funcionarul administrativ i sporete considerabil atribuiile, excluznd orice influena mediului extern, utilizarea computerelor putnd s amplifice mult autonomia organelor administraie publice fade factorii politici.330 Cu toate c utilizarea progresului tehnic n administraie este inevitabil, aceasta nu trebuie s situeze organele administraiei publice n afara comandamentelor i rspunderilor sociale. Indiferent dac decizia reflect opiunea sa personal sau opiunea mainii, cel care emite decizia va trebui s poarte ntreaga rspundere pentru aceasta. Automatizarea nu trebuie s duc la situarea organelor administraiei publice n afara relaiilor de subordonare fa de organele din propriul sistem i fade organele legislative, ale cror hotrri le execut. tiinei administratiei i revine sarcina de a cerceta cu toat atenia multiplele implicaii ale utilizrii mainilor n procesul decizional i de a gsi soluii pentru ca ordinatoarele s contribuie pe deplin la perfecionarea activitii administrative, evitndu-se orice consecinnegativ a acestora. Executarea deciziei administrative Dup ce a fost adoptat, decizia administrativ trebuie executat, trebuie pus n aplicare. Orict de bun ar fi o decizie, dac ea nu este executat sau este defectuos executat, ntreaga munc depus anterior pentru elaborarea deciziei se irosete.
329 330

M. Oroveanu, Introducere n tiina admnistraiei de stat , op.cit., p.199. Idem.

- 213

De reinut faptul c, dup adoptarea ei de ctre organul emitent, decizia administrativ devine obligatorie. Astfel nct, n caz de neexecutare, pot fi aplicate sanciunile prevzute de lege celor care se fac vinovai de neexecutare. n vederea executrii, organele administraiei publice adopt o serie de msuri organizatorice, privind mobilizarea i utilizarea mijloacelor materiale, financiare i umane necesare executrii. Cu ct mai bine este organizat executarea, cu att se nfptuiete mai deplin scopul deciziei respective. Principiul organizrii tiintifice, care se aplic n ntreaga activitate a organelor administraiei publice, nu trebuie s lipseasc nici din procesul de executare a deciziei administrative. Este necesar ca toate aciunile privind executarea deciziilor administrative s fie integrate ntr-un sistem organizat, fiecare aciune avnd un rol bine determinat n procesul executrii. Un element deosebit de important al executrii este oportunitatea acesteia. Aa cum artam mai nainte, o ntrziere n executare poate avea uneori consecine deosebit de grave, de natur s aib ca rezultat chiar imposibilitatea executrii. Ca s se poat realiza n condiii optime scopul urmrit prin decizia administrativ, aceasta trebuie executat la momentul oportun, adic nici prea trziu, cnd decizia devine inutil, dar nici prea devreme, cnd nc nu sunt ntrunite toate condiiile pentru cea mai bun executare. Decizia administrativ poate fi executat direct de ctre organul administraiei publice, dar aceasta poate fi executat i de ctre o organizaie nestatal sau chiar de ctre ceteni, n mod individual. n procesul de executare, trebuie s se in seama cu strictee de competena fiecrui organ n parte, n aa fel nct s se evite suprapunerile i paralelismele, fapt care ar putea avea efecte negative n ceea ce privete executarea deciziei. Totodat, se impune s se exercite un control riguros i permanent asupra modului cum este executat decizia administrativ, spre a se evita eventualele abateri, ntrzieri, chiar incorectitudini. Controlul ese necesar i pentru a se verifica n ce msur decizia corespunde situaiei de fapt, spre a se putea interveni la timp cu corectrile de rigoare. Aceasta cu att mai mult cu ct n faza de executare a deciziilor administrative pot s fie puse n luinin o serie de elemente. Concluziile ce se pot desprinde din executarea deciziilor n procesul executrii deciziilor administrative, este posibil s se constate c o decizie nu reuete s ofere cea mai bun rezolvare problemelor care au generat-o. ntr-o asemenea situaie, organul administraiei publice o poate modifica sau chiar anula printr-o alt decizie, care s corespund acelei mprejurri.

- 214

Faptul n sine pune n evidenmai multe aspecte. Astfel, acesta poate invedera fie c scopul i obiectivul nu au fost bine stabilite, nu corespundeau unei cerine sociale reale, fie c modul de realizare a scopului i obiectivului, mijloacele alese sau felul cum s-a efectuat executarea au prezentat deficiene, ceea ce a avut urmri negative n ceea ce privete nevoile sociale ce trebuiau satisfcute. Executarea unei decizii administrative poate scoate la iveal aspecte noi ale realitilor sociale, care vor trebui avute n vedere de ctre organele legislative, n vederea stabilirii de noi valori politice, care vor antrena alte decizii administrative. n procesul executrii, se poate invedera faptul c obiectivul n cauz ar fi putut fi realizat cu alte mijloace, mai ieftine i mai eficiente, ntr-un timp mai scurt etc. Toate acestea vor constitui o util experien pentru organele administraiei publice, atunci cnd acestea vor adopta alte decizii. De asemenea, concluzii importante se pot desprinde n legtur cu faptul dac procedura folosit a fost cea mai bine aleas, dac nu a fost cumva prea complicat sau prea lent, dac nu s-au fcut cheltuieli prea mari cu operaiile de documentare, dac timpul i personalul au fost utilizai n mod raional i eficient etc., fapte de natur s ndemne organele administraiei publice la o mai profund reflecie i la adoptarea msurilor necesare pentru ridicarea eficienei activitii administrative. Totodat, se desprind concluzii privind faptul dac cel care a decis era cel mai indicat s fac aceasta. Trebuie s se urmreasc ca acordarea dreptului de decizie s constituie un stimulent pentru persoanele din administraie, sporindu-le interesul, iniiativa i rspunderea pentru activitatea pe care o desfoar. Pe de alt parte, este necesar s se analizeze dac cel care a decis era cel mai aproape de problema care a fcut obiectul deciziei, apropiere care s-i permit o cunoatere deplin, complet i aprofundat a realitilor sociale, de natur s asigure adoptarea celei mai adecvate soluii. Procesul decizional, de elaborare i executare a deciziilor administrative constituie, pentru organele politice i administrative, un prilej favorabil de acumulare de experien, de continu perfecionare a activittii statale, n scopul slujirii societii n condiii calitativ superioare.

10. CONTROLUL ACTIVIT II

- 215

ADMINISTRA IEI

10.1. Noiunea, necesitatea i importana controlului activitii organelor administraiei publice 331 Administraia public, ca activitate care are menirea de a realiza anumite valori politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiple forme de control. Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice, este ne voie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii organelor administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii. Astfel, activitatea organelor administraiei publice este supus, nainte de toate, controlului organelor puterii legiuitoare. Controlul politic al activitii organelor administraiei publice este o necesitate fi reasc, datorit faptului c organele administraiei publice au sarcina realizrii politicii statului. De asemenea, pentru c valorile politice pe care le au de nde plinit organele administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea organelor administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar instituirea unor forme de control social n care cetenii s aibe o participare eficient. n acest scop funcioneaz un control social i un control al opiniei publice asupra activitii organelor administraiei publice. Acest control social asupra activittii organelor administraiei publice prezint variate aspecte. Este, mal nti, un control pe care l exercit opinia public asupra activitii organelor administraiei publice i care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i propuneri pe care cetenii le fac n legtur cu activitatea administraiei publice. Pentru c valorile politice pe care trebuie s le realizeze orga nele administraiei publice se exprim n legi, iar aceste organe acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu esenial n aprecierea activitii organelor administraiei publice l constitule legalitatea acestei activiti. Desigur, dup cum se va vedea, acesta nu este singurul criteriu de apreciere a activitii organelor administraiei publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti asupra activitii organelor administraiei publice n cadrul contenciosulul administrativ.
331

Al.Negoi, capitol preluat din "Drept administrativ", autori I.Alexandru, I.Santai, Al.Negoi i colectiv, Ed. OMNIA, Braov, 1999, 617 i urm.

- 216

Criteriul legalitii activitii organelor administraiei publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlulul. Controlul activitii organelor administraiei publice nu trebule s fie limitat numal la cel care se realizeaz din afara organelor administraiei publice. Ca orice sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor organe ale administraiei publice. Cum spuneam n alt parte a cursului, administraia i autoregleaz aciunile proprii. n aceast privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar. Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemulul administraiei publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor organe ale acestui sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege. n acest sens ni se dezvluie funcia controlului ca o component esenial a activitii de conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice. Controlul administrativ, pentru c despre acest control este vorba aici, constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii organelor administraiei publice. Referindu-ne la necesitatea controlului activitii organelor administraiei publice, nu trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii politicii statului. Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii organelor administraiei publice, nu trebule s pierdem din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, dac activitatea nu este conceput i realizat raional. Astfel, activitatea de control are un efect inhibator asupra celui controlat i afecteaz iniiativa acestuia n anagajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferitele organe ale administraiei publice. De aceea, activitatea de control trebuie conceput i realizat de aa manier nct s nu atrofieze spiritul de iniiativ i rspunde re al funcionarilor i s nu duc la perturbarea activitii acestora. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, putem s distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel o baz de referin a controlului, un obiect al controlului i operaiunile de control propriu-zise.332 Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul obiectulul controlului. Desigur, baza de refe rin a controlului poate fi mai ampl sau mai restrns, dup cum se refer la un numr mai mic
332

Denis Levy Aspects generaux du contrle, Trait de sience administrative, op.cit., p. 695 i urm.

- 217

sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea organelor administraiei publice. Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiecti vele pe care trebuie s le realizeze diferitele organe ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere. n baza de referinse cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, de asemenea, elementele de apreciere a folosirii mijloacelor materiale i a celor financiare de care dispun organele administraiei publice. n baza de referin a controlului se cuprind elemente care se raporteaz la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, n primul rnd, din punctul de vedere al legalitii lor. n baza de referin se cuprind reglementri prohibite, sau imperative la care sunt supuse activitile organelor administraiei locale i pe care aceste organe trebuie s le respecte. De asemena, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitii, al renta bilitii sau a eficienei lor. n sfrit, n baza de referin pot intra elemente care privesc calitatea activitii cu care este nsrcinat organul administraiei publice supus controlulul. Aceast calitate este apreciat printr-o serie de criterii care vizeaz eficiena serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea .a. Obiectul controlului este cel de al doilea element component al controlulul. Activitatea organelor adininistraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale i financiare, pre cum i prin ntrebuinarea unor operaiuni administrative i materiale precum i a unor acte juridice. Ca atare, ntregul arsenal de mijloace umane, materiale, financiare, precum i mijloace i proiectele folosite de organele administraiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i sub acela al felului n care sunt ntre buinate. La fel i personalul care este supus controlului, n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea organelor administraiei publice, ct i n felul n care este folosit pentru realizarea sarcinilor care revin acestei administraii. Operaiunile de control administrativ reprezint cel de al treilea element al controlului. Aceste operaiuni urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse n baza de referin. Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea realizrii cerinelor din baza de referin. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum

- 218

elementele din baza de referin comport un grad mal mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorulul controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor organe ale administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care const n constatarea existenei acestor obiecte. Mult mai complexe sunt operaiunile de control ale legalitii diferitelor acte pe care le fac organele administraiei publice. Aceste aciuni sunt mai dificile, nu numai pentru c necesit cunoaterea re glementrilor legale privitoare la activitatea controlat, ci i particularitilor n care acioneaz. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializrii activitii de control prin junsdicii administrative. Pregtirea juridic de specialitate este necesar de asemenea n cadrul exercitat de instanele judectoreti. Complexe sunt i aciunile de control ale oportunitii activitii organelor administraiei publice. Noiunea oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea .a. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlat. Desigur, operaiunile de control, din categoria mai sus menionat, necesit o bun cunoatere a specificului activitii organelor supuse controlulul. Dup ce am vzut aceste aspecte generale, vom examina, mai nti, controlul administrativ i apoi controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti n cadrul contenciosulul administrativ.

10.2. Formele de control Controlul realizat din interiorul sistemului autoritilor administraiei publice Noiunea acestui control Am artat deja c exist o activitate de control n cadrul siste mului administraiei publice, prin care se autoregleaz aciunile organelor competente ale sistemului ct i structurile interioare ale acestor organe. Activitatea de autoreglare prin control se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhic exercitat de autoritile administrative ierarhic superioare, prin controlul de tutel administrativ i prin controlul jurisdiciilor administrative. Aceste forme de control prezint importana din punct de vede re juridic deoarece fiecare din aceste forme are legtur cu conten ciosul administrativ care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitaii aciunilor sistemului administraiei publice. Contenciosul administrativ fiind coloana vertebral a dreptulul administrativ, formele controlului adimnistrativ ne atrag atenia mai ales prin particularitile juridice pe care le prezint. Trebuie subliniate ns i particularitile tehnice ale controlului administrativ care se manifest, n special, la controlul ierarhic i asupra cruia vom insista n mod deosebit.

- 219

Controlul intern Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a organelor administraiei publice de ctre organele cole giale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ a administraiei publice, ca unitate component a siste mului organelor administraiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz prin titularii funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor. Acest control este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele organelor administraiei publice, aa cum au fost cele prezentate n cadrul cursulul nostru. Fiind un autocontrol n sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesiza rea oricui, sau a celor interesai. Declanarea aestui tip de control adininistrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios. Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referina controlului, deci att la legalitatea ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implic modaliti procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graios prezint importan juridic deoarece, dup cum vom vedea, este o condiie necesar prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ. Controlul ierarhic (noiune) O alt form a controlului realizat de organele administraiei publice l constituie controlul ierarhic. Este denumit aa pentru c au torul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de care se exercit controlul. Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a ac tivitii de conducere n administraia public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist n interiorul diferitelor organe ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i a sitemului organelor administraiei publice. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control. Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o au organele superioare fa de cele subordonate. Textele de lege sunt necesare numai atunci cnd se dorete o limitare a atribuiilor de control. Aa, de pild, n cazul n care controlul ierarhic se poate realiza numai n ceea ce privete legalitatea actelor administrative i nu oportunitatea lor sau atunci cnd nu se atribuie competena anulrii actelor organelor subordonate, ci numai suspendarea acestora. Modalitile de desfurare a controlulul ierarhic n general, nu exist o reglementare procedural a modului n care se reabizeaz controlul ierarhic. Controlul ierarhic poate fi de clanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe calea recursu lui graios sau ierarhic, promovat de o persoan interesat impotriva unui act administrativ. Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s priveasc anumite termene sau de capacitatea de exerciiu sau folosin a unor drepturi de a te adresa autoritilor competente s exercite controlul ierarhic.

- 220

Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege, dup cum vom vedea, celor vtmai n drepturile lor prin actele administrative, pe care o pot folosi nainte de a se adresa instanelor judectoreti cu aciune n contencios administrativ. Controlul ierarhic se exercit ns, n cea mai mare parte, din oficiu. Realizarea controlului ca parte a activitii de conducere i ndrumare nu are ca scop, dup cum am artat deja, numai descoperirea unor erori sau abuzuri, ci i constatarea calitii activitii desfurate de organele subordonate. Oraganele ierarhic superioare trebule s asigure desfurarea unei activiti corespunztoare exigenelor valorilor politice din partea organelor subordonate. n acest scop trebuie realizat controlul din oficiu asupra acestora. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate evenimentele pe care le presupune activitatea organelor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane, materiale i financiare ale organelor administraiei publice, ct i la activitatea acestor organe. Atunci cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se desfoare la locul unde funcioneaz organele controlate. De regul ns, controlul ierarhic privete operaiunile materia le, operaiunile administrative i prin actele juridice pe care le fac aceste organe. n acest caz, controlul poate fi fcut la faa locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul unde i desfoar activitatea organul de control. Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Acest tip de control se realizeaz, mai ales, n cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor lor. n controlul ierarhic practicat de organele ierarhic superioare, aciunea de control poate avea i caracter discontinuu realizndu-se numai n anumite perioade de timp i cu privire la anumite activiti. Privit din punctul de vedere al momentulul n care intervine activitatea de control, se poate observa c aceasta poate fi concomi tent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau posterioar acestela. Controlul concomitent, ca i cel apriori, necesit intervenia superiorulul ierarhic de fiecare dat cnd subrdonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un act juridic. Aceast modalitate de control ierarhic se practic frecvent. Controlul apriori se folosete, mai ales, n cadrul ierarhiei care exist ntre organele administraiei publice. Att controlul concomitent ct i cel prealabil, sau apriori, au o mare calitate i anume aceea de a preveni greelile subordonailor de a asigura buna desfurare a activitii lor. Cu toate acestea, o exagerat exercitare a acestei forme de control poate s duc la slbirea iniliativei i a spiritului de rspundere din partea celui controlat.

- 221

Controlul ierarhic poate interveni posterior activitii controlate. Aceast form de control prezint avantajul stimulrii iniiativei i rspunderii celui controlat, dar implic i riscul lipsei de eficacitate n cazul n care aciunea controlat se dovedete a fi fost greit i i-a produs deja efectele nedorite. Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat, sau dup o ntiinare preababil a celui care urmeaz s fie controlat. Conside rnd controlul ca un element al activitii de conducere i nu numai ca un mijloc de constatare a greelilor sau a unor eventuale abuzuri, controlul poate s fie anunat. Atunci cnd se urmrete s se vad n ce msur sunt respectate dispoziiile legale n vigoare, sau atunci cnd sunt plngeri contra celor asupra crora urmeaz s fie efectuat controlul, acesta nu trebule s fie anunat. Numai n acest fel se pot descoperi abaterile celor controlai. Operaiunile de control ierahic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind ntreaga activitate a organelor administraiei publice. Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de materialitate, operaiunile de control de legalitate i de oportunitate. n cadrul operaiunilor de control de oportunitate sunt apreciate, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena, rentabibitatea, finabitatea, funcionabitatea, .a., operaiunile i actele juridice pe care le fac subordonaii. Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s aib caliti profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au. O bun cunoatere a particularitilor activitii controlate asigur autorului controlului reuita misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate moral care este i un ascendent asupra celui controlat. Acolo unde controlul ierarhic se realizeaz prin servicii speciali zate cum ar fi, de pild, anumite corpuri de control, personalul aces tor servicii este bine s fie rotat i s provin din cadrele cu expe rien. Dup o anumit perioad de timp, este bine ca aceste cadre s revin la activitatea care face obiectul controlului. Este o modalitate care asigur o bun funcionalitate a activitii de control, datorit cunoaterii i a nelegerii particularitilor activitilor supuse controlului. Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe. Controlul n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv, sau o mare parte activitilor subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de vedere al calificrii autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control. ntr-adevr, realizarea controlului de ctre un colectiv permite alctuirea echipei de control din cadre cu o pregtire adecvat acti vitii care urmeaz s fie controlat. De asemenea, practica controlului colegial d mai multe garanii de obiectivitate dect controlul indi vidual, pentru c rezultatele controlului se desprind din confruntarea opinlilor persoanelor care au format echipa de control. Efectele controlului ierarhic Dup cum s-a putut reine deja, controlul ierarhic se refer att la actele jundice pe care le fac organele subordonate sau funcionarii acestora, ct

- 222

i la operaiunile materiale ale acestora. Controlul ierarhic urmrete conformitatea aciunii administrati ve n raport cu sarcinile care revin administraiei n cauz. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar i de oportunitate. Aciunea controlat trebuie s corespund exigenelor formulate de lege, sau de actele juridice emise pe baza i n executarea legii, dar i instruciunile date de efii ierarhici. Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur s asigure eficiena aciunii administrative supuse controlului. Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea actulul sau a operaiunii materiale pe care le consider neconforme cu elementele bazei de referin, legalitatea i oportunitatea aciunii. n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au fcut functionarii controlai. De asemenea, subiectul controlului poate dispune ncetarea executrii unui act de ctre organele sau funcionarii controlai. n urma controlului, autorul acestuia poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a celor care se fac vinovai de anumite ne reguli, sau s sesizeze autoritatea disciplinar n vederea aplicrii unor sanciuni disciplinare. n cazul n care iregularitatea aciunii administrative supuse controlului a produs pagube materiale unitii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost pgubit, sau s sesizeze autoritatea competent s emit actele de imputaie. Dac se constat c abaterea comis constituie o infraciune, autorul controlului are obligaia de a sesiza organele de urmrire penal. n sfrit, autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia juridic a agentului controlat, sau s fac pro puneri organelor competente n acest domeniu. Controlul de tutel administrativ Acest tip de control va fi instituionalizat n msura n care dife rite pri componente ale sistemului administraiei publice vor fi organizate i vor funciona n mod autonom. n cadrul controlului administrativ de tutel, baza de referin a controlului privete legalitatea unor acte juridice pe care le fac orga nele administraiei publice supuse controlului, expres menionate de lege. Controlul de tutel se poate exercita numai n cadrul unui ter men care prezint importan pentru exercitarea aciunii n contencios administrativ, deoarece organele administraiei publice supuse controlului pot folosi aciunea n contencios administrativ contra organului administrativ tutelar. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative Acest tip de control administrativ se exercit prin organe care au atribuii junsdicionale i care sunt incluse n sistemul organelor administraiei publice. Baza de referin a acestui control privete nu mai legalitatea unor acte administrative expres prevzute de lege. Rezultatul acestui control se exprim n actele administrative de jurisdicie care pot face obiectul aciunilor n contencios administrativ numai n anumite condiii care vor fi explicate n alt capitol. n cadrul controlului exercitat prim jurisdicii administrative, un rol

- 223

important l are controlul exercitat de Curtea de Conturi. Potrivit Constituiei i Legii organice, Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. n acest cadru Curtea de Conturi, prin sistemul organelor sale, exercit atribuii jurisdicionale cu caracter administrativ. Controlul exercitat de organele legislative333 n cadrul controlulul exercitat asupra organelor administraiei publice, un loc deosebit de important l ocup controlul exercitat de organele legislative, innd seama de locul ocupat de acestea n sistemul organelor statului. Organele legislative exercit controlul asupra activitii organelor administraiei publice, n calitatea acestora de organe executive, a cror misiune este tocmai punerea n aplicare a actelor juridice adoptate de ctre Parlament. Controlul organelor legislative se nfptuiete prin mai multe modaliti. Astfel, controlul organelor legislative se exercit prin intermediul comisiilor permanente i temporare ale acestora, prin ntrebrile i interpelrile adresate conductorilor organelor administraiei de stat de ctre deputai i senatori, precum i prin rapoartele i informrile pe care le prezint n faa acestora conductorii organelor administraiei publice. Astfel, comisiile permanente ale Parlamentulul, potrivit competenei fiecreia, ascult rapoarte prezentate de ctre conductorii organelor centrale ale administraiei publice. Cu ocazia ascultrii rapoartelor, comisiile analizeaz modul n care organele administraiei publice i ndeplinesc sarcinile ce le revin. Dei comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele organelor a cror activitate o analizeaz i nici dreptul de a le da dispoziii obligatorii, ele prezint organelor legislative, n cadrul crora funcioneaz, rapoarte, avize sau propuneri pe baza crora acestea vor adopta msurile corespunztoare fa de organele administraiei de stat a cror activitate a fost analizat. De aici i nsemntatea deosebit i, totodat, consecinele juridice ale concluziilor comisiilor permanente fa de organele administraiei de stat, fr ca ntre ele s existe, totui, relaii de subordonare direct. Concluziile comisiilor permanente stau la baza msurilor pe care organele legislative le iau fa de organele administraiei publice. Controlul asupra activitii organelor administraiei de stat se efectueaz i prin intermediul comisiilor temporare create de ctre organele legislative (comisii de anchet). O form important de control al organelor legislative asupra activitii organelor administraiei de stat o constituie ntrebrile i interpelrile pe care deputaii i senatorii le adreseaz conducatorilor organelor administratiei publice, n cadrul desfaurrii lucrarilor sesiunilor acestor organe. Cei ntrebai sau interpelai au obligaia de a rspunde imediat sau n termenul ce se va stabibi, verbal sau n scris i, n orice caz, n aceeai sesiune.334 ntrebrile i interpelrile nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea organelor legislative
333 334

n problema controlului, v. i G. Mond, Le controle politique de ladministration, n Trait de science administrative, op. cit., p. 713 i urm. ntrebarea este o cerere prin care se solicit o informaie din partea celui caruia i-a fost adresat. Interpelarea este o cerere adresat n scris, care se refer la chestiuni de o mai mare importan Ia care trebuie s raspund cel interpelat.

- 224

asupra activitii desfurate de organele administraiei publice, hotrrile adoptate de ctre Parlament n legtur cu acele probleme coninnd obligaii juridice pentru organele administraiei de stat. Prin aceasta se realizeaz unul din elementele exercitrii puterii de stat, anume controlul general al legalitii. O alt importanta form de control o constituie rapoartele i informrile prezentate celor dou Camere ale Parlamentului de ctre conductorii organelor centrale ale administraiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfurat-o. Pe baza acestora se pot adopta msuri legislative generate de constatrile pe care organele legislative le fac n urma prezentrii n Parlament a rapoartelor i informrilor respective. Potrivit principiului separaiei puterilor n stat, organele legislative nu pot anula hotrrile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituia Romniei nu include i dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. n raporturile dintre Parlament i Guvern, singura msur pe care o pot adopta organele legislative este moiunea de cenzur.335 Astfel, Camera Deputatilor i Senatul, n edint comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernulul prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel putin o patrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edint comun a celor dou Camere. Dac moiunea de cenzur este adoptat, Guvernul este socotit demis. Dac moiunea de cenzur este respins, guvernul i continu activitatea. Deputaii i senatorii care au iniiat-o nu mai pot prezenta, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului cnd guvernul i angajeaz rspunderea asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, situaie n care, dac se depune o moiune de cenzur n termen de 3 zile i dac aceasta este aprobat cu majoritate de ctre cele dou Camere, guvernul se consider demis. 10.3. Controlul execut rii deciziei administrative condiia bunei funcionri a administraiei publice Unii autori apreciaz c rezonana psihologic a cuvntului control este foarte puternic, deoarece, n general, tuturor ne place mai mult s controlm dect s fim controlai336. De-a lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat difereniat, n funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul atins n capacitatea de auto-conducere a societii. Cuvntul control deriv din contre-rolle, document de verificare a rolului, i o lung perioad de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna verificarea contabil. Ulterior, termenul a fost utilizat n sensul de
335
336

Constituia Romniei, art.112 Vagu P., Du*itru G., Op.cit., supra 440

- 225

verificare a rezultatelor. n multe lucrri de specialitate, controlul este abordat de pe poziiile tiinei respective. Astfel, aa dup cum vom vedea, tiinele juridice (dreptul administrativ, financiar, civil etc.), abordnd problema controlului, se refer de cele mai multe ori la legalitatea sau oportunitatea actelor i faptelor juridice337. Abordarea tiinific, managerial, a conducerii admi-nistraiei publice a determinat precizarea coninutului noiunii de control, apreciindu-se c, n condiiile societii actuale, controlul de conformitate este nlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care intervine n aciunea nsi pentru a o corecta338. n prezent, este unanim recunoscut faptul c organizarea i coordonarea oricrui domeniu economic sau social i, mai ales, perfecionarea metodelor, este condiionat de cunoa-terea realitii, de informarea precis asupra activitii concrete. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiie sine qua non a activitii autoritilor administraiei publice. Numai prin control se poate verifica viabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot descoperi preri, se pot gndi i elabora soluii superioare n practica cotidian. Pornind de la importana deosebit a administraiei publice n rezolvarea multiplelor probleme economico-sociale, ne apare limpede de ce realizarea deciziei administrative, executarea ei la parametri maximi de cantitate i calitate, prezint o importan deosebit, aceasta confer de fapt eficiena actului de administraie i atingerea scopului propus. Dar, pentru a cunoate n concret modalitatea de a materializa decizia administrativ, se impune efectuarea controlului executrii acesteia. ntr-o concepie modern, privind arta de a conduce, un rol deosebit de important i revine controlului executrii, care este chemat a msura rezultatele fa de prevederi, a rsplti oamenii dup performane, a reprograma activitatea, fcnd coreciile necesare. Cu ajutorul controlului se realizeaz o intens desfurare a lucrrilor, care s asigure ndeplinirea programelor stabilite, se asigur o legtur invers cu scopurile, funciile i factorii din cadrul procesului general de administrare. Raiunea de a exista a controlului este, n primul, rnd, prezena sa activ n desfurarea evenimentelor i corectarea la timp a abaterilor ce pot aprea339. Privit din punctul de vedere al teoriei sistemelor, necesitatea unui control permanent asupra executrii deciziei administrative, ca modalitate principal de corelare a activitii diferitelor trepte de ordonare ale mecanismului administrativ, rezult n principal din dou motive: mai nti, din aspectul de prevenire i ndrumare a controlului realizat de sistemele supraordonate asupra celor subordonate; n al doilea rnd, deoarece n momentul conexiunii, al corelrii (deci a executrii deciziei administrative), mai mult dect

337

".Ionescu, Op.cit., supra pct.442I 6ugen Po+a, !ontrolul de legalitate e1ercitat de prefect , An Ee&ista L4reptul- nr.4H1992 338 Minot ac9ues, Commes et administration, 3authier>Vilar!, Paris, 1965 339 M.Du*itrescu, Op.cit., supra pct.4+9

- 226

n oricare alt etap, apare riscul ca sigurana n funcionare a sistemului administraiv global s fie periclitat. Astfel c la nivelul autoritilor administraiei publice, care sunt chemate, n principal, s execute decizia administrativ, nu putem limita controlul doar la controlul legalitii sau al oportunitii activitii de administraie (n concret, al deciziei administrative), cum, de asemenea, nu-l putem limita la funcie auxiliar n raport cu ndrumarea, i care trebuie adaptat la exercitarea ndrumrii i nu invers340. Analiznd prima parte a concepiei de mai sus, se observ c unii teoreticieni - mai ales juritii - abordnd problema controlului, se opresc n special la controlul actului administrativ, la controlul legalitii n administraia public i, ntr-o oarecare msur, i la controlul oportunitii. Astfel, ei deosebesc controlul actelor juridice de supraveghere nu numai a activitilor, ci i a actelor de execuie. Ali autori, destul de numeroi, consider c procesul controlului se oprete exclusiv la constatarea abaterilor de la decizia stabilit i la analiza cauzelor acestor abateri, n timp ce aciunea corectiv face parte din domeniul mai larg al problematicii deciziei. n aceast concepie, controlul este aproape sinonim cu informaia conducerii, mbrcnd un caracter static. Astfel, se afirm c scopul controlului este de a constata dac s-a realizat o sarcin i n ce mod, luarea msurilor necesare neintrnd n atribuia organului de control, sau c n fond, controlul nu este dect un transmitor de informaii341. Remarcm astfel c majoriatea formulrilor cu privire la control, fcute de teoreticienii dreptului, l trateaz ca pe o activitate de observare, constatare, de cercetare i urmrire, eventual de supraveghere i nu includ punctul de vedere al eficienei. n cele mai multe cazuri preocuprile practice s-au axat, n principal, pe organizarea unui control destinat s vizeze n special valoarea potenial a deciziei administrative - msura n care, la elaborarea acesteia, sunt respectate condiiile de legalitate i oportunitate, determinante doar ale cadrului adecvat, necesar rezolvrii unei situaii. Se exclude astfel din sfera de control, activitatea administrativ nereglementat de acte normative - nu se recunoate rolul controlului n realizarea unei administraii eficiente. Conceperea controlului numai din punct de vedere al legalitii, al punctului de vedere juridic, de drept, creaz situaia unui control pasiv, deoarece dreptul este, prin esena sa, mai mult un regulator al activitii dect un motor. Rezumndu-se la legalitatea actelor administrative, se eludeaz coninutul muncii administrative - faptul administrativ. Practica demonstreaz clar ns obligativitatea controlului de a nsuma cele dou laturi foarte importante: legalitatea i oportunitatea, precum i necesitatea de a se integra omogen n activitatea de conducere; s devin factorul principal de reflectare a realitii modului de executare a deciziei administrative; s determine, n ultim instan, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, s modifice pe cele existente 342. De aceea, am reinut i afirmat
340 341

.Staroscia4, Op.cit., supra pct.427 !.Gourna&, "ntroduction / la science administrati e, Paris, *r)an! "olin, 1970 342 ". .S.!a4er, Administrati e Theory and Public Administration , Hutchinson, 6ni&ersit% 2ibrar%, 2on!on, 1972I ean2Claude )elin, *es contr>les sont4ils efficaces< An Ee&ue LPou&oirnr.60H1992

- 227

c opiniile de orientare juridic cu referire la controlul n administraia public rmn datoare exact prin lipsa de relaii i de informare cu realiti concrete ale administraiei publice. Fr a fi de acord cu afirmaii potrivit crora, n ultim instan, prolema implementrii oricrui program se reduce la problema controlului, suntem adeptul prerilor dup care controlul executrii are o importan deosebit, ntruct executarea deciziei se constituie n sens - semnificaie major a elaborrii deciziei administrative. Executarea unui control care eludeaz sensul deciziei administrative rmne o aciune inutil. Fa de interesantele preri exprimate cu privire la locul i rolul controlului n activitatea managerial, ne raliem celor care opineaz c activitatea de control constituie un complex nvestit s opereze verificarea i adaptarea msurilor ce se impun nu numai pentru asigurarea legalitii, ci i spre obinerea unei activiti optime a autoritilor administraiei publice. n aceast accepiune, ndrumarea constituie o component a activitii de control, fiind exercitat de sistemele administrative supraordonate, n momentul realizrii deciziei administrative - cu scopul orientrii i favorizrii execuiei prin crearea i meninerea unui cadru organizatoric adecvat acestui scop. Menionm, de asemenea, ideea conform creia activitatea de control se sfrete, n spe, doar n momentul n care rezultatul comport, n obiectivitatea sa, norma, esena funciei de control fiind nu constatarea, ci restabilirea parametrilor procesului urmrit, n limitele lui normate prestabilie sau a celor determinate, mbuntite. Funcia de control se orienteaz astfel spre esena problemelor, avnd ca finalitate ceea ce este fundamental n procesul managerial n ansamblul su, i anume perfecionarea continu a procesului transformrii deciziilor n realitate obiectiv. n condiiile actuale de complexificare a proceselor sociale, n efortul de construcie a unui stat de drept real democratic, se impune o politic de construcie i perfecionare a mecanismelor de organizare, urmrind realizarea unei mai bune derulri a activitilor, o comunicaie social eficient i un control pertinent. Necesitatea dezvoltrii economico-sociale a rii noastre n contextul integrrii europene i mondiale, face imperios necesar funcionarea sincronizat a tuturor compartimentelor mecanismului economic i social, exercitarea controlului sistematic pentru sesizarea din timp a tuturor anomaliilor, neconcordanelor i fenomenelor care frneaz dezvoltarea, pentru a putea aciona prompt, n vederea nlturrii lor. Aceasta, cu att mai mult cu ct necesitile fundamentale n organizarea i conducerea economiei, determinate de tranziia de la o economie de pia, acordarea autonomiei autoritilor administraiei publice locale i descentralizarea serviciilor, sporesc gradul de complexitate a relaiilor de interaciune pe toate treptele noilor structuri i presupun executarea riguroas a deciziilor adoptate i aplicarea ferm a noii legislaii. Avnd n vedere varietatea formelor de control i pluralitatea subiecilor care realizeaz controlul asupra derulrii activitii economice i sociale, deci implicit asupra executrii deciziilor politice i administrative,

- 228

considerm necesar s facem unele precizri. Astfel, suntem de prere c autorii controlului se mpart n trei mari categorii, i anume: autoritile publice, organizaiile nonguvernamentale i cetenii. Autoritile publice realizeaz, potrivit prevederilor Constituiei, ale legilor i ale celorlalte acte normative, controlul prin autoritile care exercit puterea legislativ (Senat, Camera Deputailor), prin autoritile care exercit puterea executiv (Guvern, ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice - inclusiv inspeciile centrale de control specializat ale statului), serviciile descentralizate ale acestor autoriti, prefecii, primarii i consiliile locale, i prin autoritile publice care exercit puterea judectoreasc. Controlul exercitat de autoritile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple i complexe ce revin acestora n buna funcionare a mecanismului social-economic. Fiecare autoritate public ce exercit controlul constituie o verig n mecanismul statal, cu destinaie funcional bine precizat de lege, limitat prin coninutul activitii controlate i de formele specifice de realizare a controlului. Destinaia funcional a controlului autoritilor publice trebuie i este privit dinamic, n interaciune cu celelalte elemente ale sistemului social global. Organizaiile nonguvernamentale, ca persoane juri-dice legal constituite, n virtutea dreptului de asociere prevzut la art.37 din Constituie, prin libera voin a cetenilor cu scopul aprrii unor drepturi i liberti, se pot adresa pentru aprarea acestora justiiei (art.21 din Constituie), sau oricrei alte autoriti publice (art.47(2) din Constituie), exercitnd n acest fel un control indirect asupra administraiei publice. Cetenii, de asemenea, se pot adresa justiiei, n nume prorpiu, pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor lor legitime (art.21(1) din Constituie), precum i oricrei alte autoriti prin petiii (art.47(1) din Constituie), pentru a determina corectarea eventualelor acte administrative abuzive. Mai mult, aa dup cum se stipuleaz n art.48(1) din Constituie, persoana vtmat ntr-un drept al su, de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. n acest fel, cetenii, practic, exercit un control indirect asupra executrii deciziei administrative. Referindu-ne la modaliti de executare a controlului n administraia public, putem aminti c: Forma de control cea mai extins este controlul intern, care se realizeaz la nivelul fiecrei autoriti n mod foarte variat. Astfel: - Autocontrolul - cnd fiecare funcionar, serviciu sau birou i controleaz activitatea proprie. Aceast form de control utilizat nc rar este deosebit de important, deoarece abaterea poate fi corectat imediat sau prevenit n operaiunile de executare ce urmeaz. - Conductorii tuturor birourilor, serviciilor, seciilor, sectoarelor, oficiilor, n general a tuturor compartimentelor de specialitate, controleaz executarea deciziilor administrative ce-i privesc.

- 229

- Unele compartimente de specialitate au menirea s urmreasc, s controleze executarea deciziilor administrative n toate unitile unde aceasta se realizeaz, indiferent de subordonare. - Metodele de control - mai frecvente n administraia public, pot fi examinate att din punct de vedere al celui controlat, ct i din punct de vedere al celui care controleaz. Din punct de vedere al celui controlat: - control planificat sau neplanificat (inopinat). n practic, mai frecvente sunt controalele planificate; - control parial (tematic) i control de fond (exhaustiv). n practic, mai frecvente controalele tematice; - control la faa locului sau control din acte administrative. n practic, remarcm uneori tendina negativ de a se realiza mai mult un control la dosar. Din punct de vedere al agentului de control: - control unilateral sau control n contradictoriu. n practic semnalm tendina criticabil de a executa un control unilateral. - control liber sau control pe baz de plan tematic; - control individual sau control colegial. n practic se remarc mai mult controlul colegial. Forma actului de control. Actul administrativ clasic ntocmit n urma executrii controlului se numete proces-verbal sau not de constatare. Cnd controlul privete o anumit tem i s-a executat la mai multe uniti din subordine, actul de control se numete referat sau informare cu privire la starea de fapt din tema controlat. Neconsemnarea constatrilor n acte este o practic duntoare, deoarece: - diminueaz responsabilitatea organului de control; - nu stimuleaz aparatul controlat s aprofundeze ct mai bine metodologia de lucru indicat de agentul de control; - nu ofer posibilitatea aprecierii calitii controlului din partea factorilor de decizie; - controlul este lipsit el nsui de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat, de viteza repetrii abaterilor. Valorificarea constat rilor. Distingem: - valorificarea direct: are loc n procesul de control i considerm a fi cea mai eficient; rar fololsit din cauza absenei sau limitelor competenei de decizie a agenilor de control; - valorificarea indirect - duce la un mare consum de timp i, mai ales, la tergiversarea adoptrii deciziei de corecie. Controlul funcionrii aparatului administrativ

- 230

Funcionarea aparatului administrativ trebuie controlat: Parlamentul, presa, opinia public, partidele politice exercit un control permanent. Exist controlul declanat de cei administrai n faa instanei judectoreti. Exist apoi controlul temporar exercitat de diferite comisii de anchet sau de reform, cnd se cerceteaz fie pri ale aparatului administrativ, fie acest aparat n ansamblu, n vederea modificrii structurii sau ameliorrii funcionrii sale, sugerndu-se reforme i uneori msuri, dintre care unele rmn fr urmare i altele sfresc prin adoptarea de legi sau alte acte normative, emise de ctre executiv. Controlul intern rezult din ierarhizarea i diversificarea funciilor. El este fie special, fie general i se prezint ntr-o form asemntoare n toate rile, dar este mai mult sau mai puin perfecionat i, mai ales, este exercitat cu mai mult sau mai puin energie. O prim form de control deriv din ierarhizarea administrativ. El privete ordinele guvernului i urmrete s asigure supravegherea exercitrii msurilor pe care le prescriu aceste ordine. n fiecare serviciu, superiorii verific i rectific munca subordonailor lor. Autoritile administrative investite cu putere de decizie sunt frecvent inute s obin aprobarea unei autoriti superioare. Activitatea administrativ superioar poate s paralizeze actele autoritii inferioare, uneori poate chiar s se substituie, n anume cazuri, acestei autoriti inferioare. Ea verific deci actele acestei autoriti inferioare i le apreciaz valoarea n modaliti diferite, sistemul de control se afl ntre autoritatea guvernamental central i autoritile descentralizate. Cu privire la acestea din urm, puterea de control const adesea n competena de a opri executarea i de a pronuna, n cazurile strict determinate, anularea. Competenei de control asupra actelor i se adaug totdeauna puterea disciplinar asupra persoanelor din interiorul fiecrui serviciu i, de asemenea, ntre autoriti plasate la grade diferite. Autoritatea superioar poate s adopte sanciuni mpotriva autoritii inferioare i chiar msuri extreme, cum ar fi: pronunarea suspendrii sau revocarea. Aceste competene exist chiar cu privire la autoritile descentralizate. Aceast putere disciplinar este expresia puterii ierarhice, care antreneaz competena de a controla i a sanciona personalul. n toate rile exist control ierarhic (vertical) atunci cnd se opereaz de sus n jos i orizontal (sau lateral), care rezult din distribuia funciilor administrative. Adesea, este ne-cesar acordul mai multor autoriti distincte, fr subordonare ntre ele, pentru ndeplinirea anumitor acte, pentru a lua anumite decizii i aceste diferite autoriti, n fapt, se controleaz reciproc. Astfel, pentru o anumit operaiune administrativ, trebuie s se realizeze un control ntre un serviciu tehnic - sau mai multe astfel de servicii -, un serviciu juridic, un serviciu financiar. Fiecare serviciu va cuta s fac s prevaleze punctul su de vedere, va critica i va supraveghea atitudinea celorlalte servicii n cauz. Peste tot, cea mai mare parte a activitilor administrative ncepe cu cheltuieli i foarte frecvent este necesar acordul a dou servicii distincte, a

- 231

aceluia care angajeaz cheltuiala i a aceluia care pltete. Aadar, este necesar un acord ntre o autoritate care nu dispune de resurse suficiente i alta, care o subvenioneaz pe cea care nu dispune de fonduri. Diviziunea ntre gestionar i pltitor, diviziunea ntre cel care acioneaz i cel care subvenioneaz, are drept consecin controlul care este exercitat de una din aceste autoriti asupra celeilalte i asupra ansamblului serviciilor administrative; acest fapt face s se simt, n toate rile n special controlul ministerului de finane, pentru c acest minister este deintorul banilor. Prin delegare de autoritate (controlul decurgnd din puterea ierarhic), pe seama efilor departamentelor ministeriale, a autoritilor plasate n fruntea colectivitilor sau a serviciilor descentralizate, sunt constituite diverse corpuri de control, aproape n toate rile, pe toate treptele administraiei de stat i a colectivitilor locale, n unele mari orae sau ntreprinderi publice. Trebuie s amintim dou astfel de tipuri de control investite n mod egal cu atribuii de control financiar; unul ns este ndeplinit n numele parlamentului, astfel c se exercit n condiii diferite de cel ordinar, exercitat n interiorul structurii administraiei publice. De asemenea, este foarte important s distingem controlul operaiilor financiare n curs de execuie de controlul conturilor. Operaiile financiare n curs de executare sunt controlate chiar n snul administraiei debitoare. Spre exemplu: un control analog controlului cheltuielilor angajate din Frana (identic cu controlul financiar intern de la noi), este asigurat n Anglia de ctre funcionarii trezorieri detaai n fiecare minister. Un control de ansamblu al operaiunilor financiare este realizat n fiecare ar de ministerul de finane sau de organisme care, adesea, se dedubleaz. n SUA, de exemplu, prin ministerul trezoreriei i biroul bugetului, acest control este asigurat prin anumite mecanisme, cum ar fi: procedeele de distribuire a fondurilor sau viza trezoriei britanice, transpus aidoma n SUA. n numele ministerului finanelor, n anumite ri se exercit chiar i un control asupra serviciilor financiare i asupra tuturor serviciilor care alimenteaz fondurile publice, prin intermediul corpurilor de funcionari create de obicei dup modelul francez al inspeciei financiare. Separaia ordonatorului de credite, de contabil, permite - de asemenea - controlul. Odat ce operaiunile financiare au fost fcute, iar plile sau ncasrile au fost efectuate, aceste operaiuni sunt trecute n conturi. Controlul asupra conturilor permite s se vad felul n care a funcionat administraia. Acest control este ncredinat n diferite ri curilor de conturi de tip francez, care acioneaz n forme jurisdicionale i prin a cror activitate se clarific parlamentul n vederea votrii legilor care regleaz definitiv conturile (execuia bugetar). Aceste curi exist n Belgia, Italia, Spania, Portugalia, Romnia. n Anglia i SUA nu exist curi de conturi de alur jurisdicional, competena aparinnd unui nalt funcionar, care face verificarea conturilor i apoi raportul n faa parlamentului.

- 232

n Anglia conturile sunt prezentate unui controlor auditor general, un nalt personaj, care acioneaz n funcia sa ca un adevrat judector, atta vreme ct se comport de o manier corect; la fel ca i un judector, el nu poate fi revocat dect printr-o moiune a celor dou Camere. El urmrete cheltuielile administraiei i autorizeaz trezoreria s administreze sumele de care are nevoie pentru funcionarea serviciilor publice prin Banca Angliei. ncasrile provenind din impozite sunt centralizate ntr-un cont la Banca Angliei. Pentru a face s fie ntrebuinate pentru diferite cheltuieli, trebuie acordul controlorului auditor general. Astfel, el nu se mulumete numai cu examinarea conturilor privitoare la operaiuni trecute, ci exercit controlul asupra operaiunilor financiare n curs, asupra executrii bugetului. Aceasta este prima sa misiune. A doua const n examinarea conturilor cu ajutorul adjuncilor i comisiilor, elabornd, la sfrit, un raport parlamentului. n SUA este aplicat un sistem analog, numit General Accounting Office, n fruntea cruia exist controlorul general, un nalt funcionar, numit pe 15 ani de ctre preedinte, cu acordul senatului. El dispune de un numeros personal: peste 10.000 de angajai, repartizai n cinci divizii. Are atribuii de control preventiv (prealabil), fiind consultat nainte de a se hotr cheltuielile, apoi verific conturile. Este o instituie foarte criticat n SUA, pentru ncetineala cu care lucreaz. Pe timpul lui Roosvelt a fost demis controlorul general i timp de trei ani nu a fost numit un altul. Cel nou, a accelerat rulajul dosarelor. Independent de controlul financiar cu caracter general, un control de ansamblu asupra administraiei este exercitat, n rile cu regim parlamentar, de ctre comisiile parlamentare, n regim prezidenial de ctre preedinte sau de ctre primul-ministru, etc. Controlul este exercitat, de asemenea, ori de cte ori cei administrai declaneaz recursul n faa diferitelor jurisdicii. Recursurile i jurisdiciile n materie administrativ le vom analiza n capitole separate.

- 233

11. ORGANIZARE I METODE N ACTIVITATEA INSTITU IILOR PUBLICE 343

11.1. Noiunea de organizare i metode Activitatea instituiilor publice este aglomerat de circulaia documentelor care vin cu anumite probleme, pleac sub alt form, cu alte probleme, la alte instituii publice sau la cei administrai. Creterea sarcinilor care revin administraiei publice determin o multiplicare a structurilor acesteia i, totdat, a circuitelor administrative. n aceste condiii, cresc formalitile pe care le implic circuite le administrative, se amplific reglementrile prin instruciunile i circularele pe care le emit organele administraiei publice. Costul administraiei este din ce n ce mai ridicat. Acest proces de cretere trebuie supus unei aciuni de raionalizare pentru ca activitatea s fie mai eficient i ct mai puin costisitoare pentru bugetul statului. Astfel, se poate asigura circuitelor administrative un ritm corespunztor nevoilor vieii sociale, dac se nltur efectele nefaste ale birocratismului. Aceste efecte negative din activitatea instituiilor publice pot fi nlturate dac organizarea aciunii administrative se face n mod raional. Acestui scop caut s slujeasc gruparea de tehnicieni a crei activitate este cunoscut sub denumirea: Organizare i metod (O.M.). O.M. este un ansamblu de procedee i de metode care se pot folosi pentru obinerea unei organizri raionale administraiei publice i, pe baza acestei organizri, o

343

Capitol preluat din "Drept administrativ" autori I.Alexandru, Al.Negoi, D.Brezoianu i colectiv, Ed.OMNIA, Braov, 1999, p.683 i urm.

- 234

aciune eficient a administraiei publice.344 Managementul este un termen care exprim o realitate specific american n conducerea ntreprinderilor. El definete o tehnic de conducere a ntreprinderilor i cuprinde, pe lng elementele de orga nizare i cele financiare, de marketing, de psihologie social etc.345 n domeniul organizrii administraiei n instituile publice exist particulariti care sunt determinate de nsui specificul ei. Chiar n serviciile publice americane, managementul capt nuane specifice. Astfel, n domeniul administraiei publice managementul, nu mai urmrete aceleai scopuri ca n administraia particular, unde este dirijat ctre organizarea raional a mijloacelor i resurselor pentru dezvoltarea ntreprinderii i producerea profitului maxim.346 Aplicat n administraia instituiilor publice managementul urmrete scopuri speciale - cum sunt: descentralizarea responsabilitilor i raionalizarea deciziei, apropierea administraiei de cei administrai, crearea unei ambiante de lucru care s faciliteze realizarea sarcinilor administraiei, ridicarea randamentului activitii administrative .a.347 Dup cum se poate observa, metodele organizrii nu sunt ace leai n administraia public i n administraia particular. Exist par ticulariti de organizare n administraia public pe care le impun trsturile specifice acestei administraii, trsturi pe care le-am examinat n prima parte a acestui curs. Este foarte semnificativ, n aceast privin, s menionm mprejurarea c realizarea unor valori politice prin faptul administrativ statal impune, n organizarea faptului administrativ, considerente care nu in totdeauna seama de preul de cost i de randament. Aa, de exemplu, dac interesele generale o cer, se poate nfiina o coal pentru numai civa elevi, dei acest lucru este deosebit de costisitor i poate aprea ca nerentabil. Dar particularitile metodelor de organizare sunt determinate i de elemente care in de specificul mediului social n care se realizeaz faptul administrativ. Astfel nct nu se poate vorbi de o metodologie de organizare i de conducere universal valabil. Metodologia organizrii ntr-o administraie dintr-o amumit ar nu este aplicabil tale-quale n administraia altor ri cu particularitile sociale, istorice, culturale deosebite.348
344

345

346 347

Daniel Moulias spune c O.M. cuprinde dou componente: Organizarea, care are un caracter concret i Metoda, care are un caracter abstract, sub forma cilor gndirii. Pentru acest autor, O.M. se restrnge numai la sfera organizrii aciunii administraive. Vezi: D. Moulias Organisation et mthodes en trait de science administraive, op. cit., p. 532; Ch. Debasch vede n O.M. un ansamblu de tehnici destinate a mbunti funcionarea administraiei publice. Vezi, n aceast privin, Ch.Debasch, Science administrative, op. cit., p. 482. Considerm c, ntr-adevr, O.M. are ca rezultat perfecionarea ntregii aciuni administraive, dar domeniul de aplicare este acela al organizrii aciunii administraive. Acest lucru este deosebit de important pentru c nsi esena aciunii administraiei publice este condiia eficienei acesteia. J. Klein, Les vois nouvelles du management (Cile noi ale managementului). Questce que le management?, op. cit., p. 2. J. Klein, op. cit., p. 15. N.J. Baratin, M.Y. Guedon, Organisation et mthodes dans ladministration publique, Paris, Ed. Berger-Levrault, 1971, p.38. Este foarte interesant ancheta pe care a fcut-o un grup de autori cu privire la

348

- 235

Aceste particulariti sunt foarte importante n determinarea concepiei de conducere, a viziunii valorilor pe care trebuie s se promoveze administraia public.

11.2. Tipuri de metode (critic, analitic, interviul, sinteza) O.M. find un ansamblu de procedee i metode care se pot aplica n organizarea raional a administraiei publice, presupune mai multe etape, cu metode i tehnici specifice. Astfel, ca n orice aciune, organizarea presupune o ampl in formare i cercetare cu privire la ntregul complex care formeaz obiectul gndirii, analiza, metoda analitic deci. Analiza, ca operaie a gndirii, nseamn procesul de desfacere, sau descompunere mintal a obiectului sau fenomemului n prile sale componente. Prin aceast operaie putem s stabilim relaia dintre ntreg i prile compomente i invers, dintre pri i ntreg.349 Tehnicile de strngere a informaiilor, de grupare i de reprezentare sunt variate. Menionm aici, ca specific, tehnica interviului - culegerea informaiilor de la funcionarii administraiei publice din or ganul care face obiectul cercetrii. De asemenea, tehnicile grafice i statistice sunt necesare n prezentarea diferitelor relaii n organizare i pentru a stabili frecvena numeric a umui anumit femomen. Urmeaz etapa de studiere a materialului informativ cules n lumina unor criterii care pot asigura eficiena aciunii administrative printr-o organizare raional. Aceast etap implic folosirea criticii pentru a scoate la iveal aspectele deficitare ale organizrii. n sfrit, n ultima etap se formuleaz soluii de organizare raional, pe baza constatrilor i n lumina necesitilor de organizare tiintific, dar i a posibilitilor de care dispune administraia public. n aceast etap, operaia propice de gndire este sinteza.350 Dup aceste precizri vom cerceta, pe rnd: etapele, metodele i tehnicile n O.M.
particularitile organizrii n 11 ri (Belgia, Danemarca, Anglia, Frana, Germania, Italia, Japonia, Norvegia, Spania, Suedia, S.U.A.), urmrimdu-se s se vad n ce msur este aplicabil managementul. S-au constatat deosebiri de la o ar la alta, determinate de particularitile social-culturale. Astfel, s-au putut grupa cele 11 ri n 4 grupe care vdesc afiniti social-culturale. S.U.A. i Anglia formeaz primul grup; Frana, Spania i Italia - al doilea, Norvegia, Suedia, Damemarca i Germania al treilea, i Japonia al patrulea. Conf.: G.Milet, Dimension humaine du management (Dimensiunile umane ale managementulul) Quest-ce que le management?, op. cit., p. 87. Vezi, n aceast privin: A. Roca, Psihologie social, p. 256. n lucrrile de specializare se folosete fie demumirea: metod a sintezei (n aceast privin, vezi: D. Moulias, op. cit.), fie reorganizarea (n acest sens vezi : L. Baratin, J. Guedon, Organisation et methodes dans ladministration publique, Paris,1971.

349 350

- 236

Etapa de informare i analiz n aceast etap organizatorul trebuie s culeag toate infor maiile care privesc elementele componente ale organului analizat i ale aciunilor sale. Informaiile vor fi obinute din surse oficiale, cum sunt actele normative i individuale care cuprind dispoziii sau relaii ce privesc organizarea i funcionarea organului analizat. De asemenea, informaii pot fi obinute cu ajutorul interviului de la funcionarii organului analizat. Vom face cteva referine la tehnica interviului ntr-un paragraf special. Informaiile pot fi obinute de organizator i prin observarea direct a femomemului studiat. Analiza informaiilor va avea n vedere elemente eseniale pentru structura i activitatea organelor administraiei publice: Ce sarcini revin organului analizat (conturul teoretic al serviciului), funcionarii cu atribuiile lor, relaiile interumane i factorii de ambian, mijloacele materiale i financiare, echipamentul specific .a. Tehnica interviului n O.M. Pentru cunoaterea serviciului examinat, organizatorul va lua interviul funcionarilor, sau celor care dein posturi cheie. Extinderea interviului prezint avantajul c ntrete convingerea c activitatea funcionarilor este preuit i c ei particip la realizarea unei activiti care urmrete perfecionarea serviciului din care fac parte. Metoda analitic Cel care procedeaz la organizarea raional a activitii oricrei celule din sistemul organelor administraie publice, se gsete pe un teren anevoios. Multitudinea aciunilor pe care respectivul organ le desfoar, circuitele administrative prin care se realizeaz aceste aciuni, mijloacele umane i materiale folosite sunt factori care necesit o nelegere perfect din partea organizatorului pentru a putea propune o soluie de organizare optim. Apoi, se poate ntmpla ca organizatorului s-i fie pus o problem incomplet de ctre cei care i dau sarcina organizrii, sau chiar problema pus s fie o fals problem. De asemenea, cercetarea pe care o ntreprinde organizatorul poate s cuprind numai date brute sau incomplete cu privire la structura i activitatea organului cercetat. Adesea, activitatea instituilor publice se prezint ca un ansamblu de aciuni deslnate, iar atribuiile funcionarilor nu apar totdeauna suficient de clare. De aceea, n prima faz, organizatorului i se impune metoda analitic. Dup ce a strns toate datele pe care le necesit cunoaterea organului cercetat, organizatorul trebuie s pun n lumin, cu ajutorul metodei analitice, caracteristicile i, eventual, anomaliile acestui organ. Observarea faptelor trebuie ghidat dup anumite repere care formeaz axa principal a cercetrii. Astfel, organizatorul i va orienta cercetarea folosind urmtoarele repere:351
351

D. Moulias, op. cit.

- 237

A. Obiect structur. Cu ajutorul acestui reper se stabilete conturul teoretic al serviciului cercetat. Astfel se va vedea ce sarcini revin organizatorului i ce scopuri sunt urmrite prin aciunea care se desfoar. Pentru a stabili acest lucru, organizatorul va cerceta reglementrile juridice care privesc organul cercetat precum i alte surse oficiale cum ar fi referatele, rapoartele, anchetele care provin de la organele administraiei publice, de la organele care au atribuii de conducere n domeniul respectivei administraii. De asemenea, n acelai scop vor fi folosite informaii culese de la funcionari. Dup ce a fost stabilit conturul teoretic al serviciului cercetat, ceea ce nseamn precizarea obiectului su, se va trece la cercetarea structurii acestuia. Pentru precizarea structurii organului cercetat se examineaz liniile ierarhice i funcionale ale acestuia, precum i raporturile sale cu alte organe ale administraiei publice. n acest scop, sursele de informare vor fi de aceeai natur cu cele artate mai sus. Analiza organizatorului va fi nlesnit, aici, dac se vor folosi metodele grafice. Astfel, se va proceda la ntocmirea organigramei serviciului analizat precizndu-se structura sa intern precum i raporturile pe care le are cu alte organe ale administraiei publice. n acest scop se pot face organigrame care cuprind structura intern cu liniile ierarhice i funcionale i raporturile cu celelalte orga ne i compartimente (fig.1 i 2). B. Posturile de lucru. Acest reper ghideaz organizatorul n precizarea posturilor functionarilor i atribuiilor pe care acetia le au.352 Cercetarea atribuiilor funcionarilor se face folosindu-se datele pe care le furnizeaz actele normative privitoare la funciile respective, dar i prin cercetarea locurilor lor de munc, precum i prin discuiile pe care organizatorul le are cu acetia. Astfel, organizatorul va putea cunoate exact activitatea funcionarilor, randamentul aciunilor, eventualele deficiente pe care le au n procesul muncii.
E F S E R V IC IU

A D J U N C T 1

A D J U N C T 2

F U N C IO N A R 1

F U N C IO N A R 1

F U N C IO N A R 2

F U N C IO N A R 2

F U N C IO N A R 3

F U N C IO N A R 3

Fig.1.
352

N.J. Baratin, W.J. Guedon, op. cit.

- 238

DIREC IE
Raport subordonare Raport colaborare

SERVICIUL Y

Raport colaborare

SERVICIUL X
Raport subordonare

SERVICIUL Z

BIROUL X
Fig. 2

Cunoaterea aciunii funcionarilor acestei aciuni se va face n msura n care organizatorul va cuta rspuns la urmtoarele ntrebri: cine lucreaz, pentru cine (cui i se subordoneaz), ce lucreaz, unde i prin ce mijloace lucreaz, cum lucreaz, ct i n ct timp lucreaz. Pentru a gsi rspuns la aceste ntrebri i pentru a ajunge la soluii optime de raionalizare a muncii funcionarilor i a creterii eficienei serviciului, organizatorul va ntocmi fie de atribuii pentru fie care funcionar n parte. Aceste fie vor cuprinde urmtoarele date: Pe prima parte a fiei: 1. numele, gradul, funcia, ntrebuinarea pe care o are, nume le superiorului ierarhic; 2.atribuiile pe care le are funcionarul; 3.timpul folosit pentru realizarea atribuiilor; 4.numrul de operaii pe care le face (pe zi, pe lun, pe an); 5.nivelul la care intervine pentru fiecare dintre operaiuni (pregtirea deciziei, controlul sau executarea material a deciziei); Pe verso: 1. numrul de colaboratori; 2. ncperile n care lucreaz 3. echipamentul administrativ folosit. C. Documente i poziii. Organizatorul va analiza documentele folosite de administraia cercetat i poziiile pe care documentele le au n ierarhia administraiei respective. n aciunea administraiei publice, mai exact: n desfurarea faptului administrativ statal, scrisul i cititul reprezint operaiunile eseniale. ntreg procesul administrativ poate fi rezumat la existena unor informaii care circul. Aceste informaii sunt cuprinse n docu mentele pe care le are administraia, sau care vin la administraie. Documentele administraiei publice pot fi grupate n fixe i circulante. Documentele fixe sunt cele care se pstreaz la administraia

- 239

cercetat i cuprind informaii pe care aceasta le folosete sau care trebuie s fie deinute de ea. Cele circulante vin la administraia respectiv spre rezolvare. Astfel, documentele fixe sunt diferite registre n care se menioneaz date privitoare la domeniul n care lucreaz administraia respectiv. De exemplu, registrul matricol aflat la secretariatul unei fa culti, n care se pstreaz datele privitoare la situaia studenilor. Documentele circulante pot fi adresele, circularele, formularele, avizele, sesizrile pe care administraia le primete sau le folosete la ndeplinirea sarcinilor sale. Cercetarea acestor documente (i a pozitiei pe care acestea o au n ierarhia administrativ), prezint o importan deosebit pentru analiza circuitului informaiei i, n general, a circuitului administrativ. n aceast privin organizatorul va da a atenie deosebit analizei formularelor folosite de administraie urmrind dac acestea cuprind informaiile necesare lurii deciziei sau sunt informaii inutile care complic administraia. Raionalizarea administraiei publice depinde, n foarte mare msur, de raionalizarea circuitului informaional. Lipsa raionalizrii acestui circuit neac aciunea administrativ n avize, rapoarte, refearate, statistici, formulare care cuprind date inutile. Pentru analiza informaiilor folosite de administraia cercetat, organizatorul poate folosi diagrame. Diagrama de analiz a informaiilor cuprinde un tabel n care sunt trecute toate informaiiIe tratate de organul administraiei publice.353 Acest tabel, n faza de analiz, are un triplu scop: - stabilirea listei de informaii tratate de organul administraiei publice i analizarea acestor informaii; - evidenierea sursei informaiilor respective, deci a documen telor folosite de organul analizat; - evidenierea utilizatorilor i a destinatarilor informaiilor care sunt cuprini n documentele folosite de administraia respectiv. Diagrama de anaIiz a informaiilor are patru coloane (vezi figura de mai jos): - n prima coloan se trece denumirea informaiei. - n a doua, denumirea documentului purttor de informaie. - n coloana a treia se noteaz destinatarul documentului. - ultima coloan este destinat observaiilor; aici se noteaz dac informaia este necesar sau nu.
Denumirea informaiei Documentul purt tor Destinatarul documentului Observaii

353

N.J. Baratin, M.J. Guedon, op. cit.

- 240

D. Circuitul administrativ. Esenial pentru misiunea organizatorului n faza de analiz, este examinarea circuitului administrativ. Acest examen d posibilitatea organizatorului s observe evoluia faptului administrativ de-a lungul posturilor de lucru ale funcionarilor. Astfel, se poate observa dac circuitul este raional sau sunt strbtute trasee inutile, care complic aciunea administraiei publice i o face costisitoare. Se mai poate constata, cu prilejul acestui examen, dac anumite posturi de conducere sunt scurt-circuitate, adic evoluia faptului administrativ le ocolete, astfel nct cei care dein posturile nu cunosc elemente care sunt indispensabile procesului de conducere. Examinarea circuitului administrativ poate fi fcut, n cele mai bune condiii, dac organizatorul folosete diagrama circuitului administrativ (figura de mai jos). n diagram se trec posturile de lucru ale funcionarilor i operaiuniIe pe care acetia le fac de-a lungul circuitutlui administrativ.

Registrator ----------------- primirea corespondenei ------------- distribuirea acesteia Secretar ---------------------------- studierea documentului Secretar ----------------------------------- ntocmirea dosarului Secretar --------------------------------------------- concepia soluiei ef -------------------------------------------------------------- decizia Secretar ------------------------------------------------------------------ comunicarea deciziei

E. Mijloacele materiale folosite. Pentru realizarea aciunii sunt necesare o serie de mijloace materiale. Astfel, organizatorul va cerceta echipamentul administratlv folosit. De asemenea, va vedea cum este implantat organul cercetat n imobilul afectat administraiei res pective. n aceast privin, se va observa ce spaiu ocup serviciul respectiv i n ce msur este asigurat funcionalitatea sa n raport cu administraia din care face parte i cu cei administrai care apeleaz la serviciul respectiv. Se va face, cu acest prilej, analiza relaiilor serviciului cu publicul urmrindu-se dac solicitantul este servit corespunztor. Metoda critic Dup ce organizatorul a ntocmit tabloul care cuprinde situatia organului supus aciunii de organizare, va trebui s selecteze, pe baza studiului situaiei existente, punctele care trebuie s fie ameliorate. Pornind de la

- 241

constatriIe din faza analitic, organizatorul va tre ce la un examen critic al acestor date. n aceast faz el va folosi urmtoareIe criterii:354 a. Criteriul utilitii organului i a serviciului pe care acesta l realizeaz Organizatorul va raporta situaia pe care a constatat-o propos de finalitatea serviciului respectiv. Cu alte cuvinte, examenul critic va urmri n ce msur serviciul respectiv este util, cum sunt realizate prestaiile, cum sunt realizate aciunile respectivului organ; adic, sunt ele la timp fcute, sunt oportune, se asigur rapiditatea acestor aciuni? Utilitatea serviciului nu trebuie urmrit numai n ansamblul or ganului supus examinrii, ci i n prile sale componente. Acest lucru este necesar pentru c circuitul administrativ antreneaz o varietate de structuri. Astfel, pot exista copii numeroase n circuitul administrativ, sau nregistrri succesive Ia difente servicii, ceea ce stnjenete eficiena serviciului i, prin aceasta, utilitatea sa. Examenul graficului de circulaie a documentelor permite o selectare a celei mai bune modaliti de vehiculare a acestora. b. Criteriul simplificrii Complicaiile, n activitatea organelor administraiei publice, fac parte din natura acestei activiti. innd seama de aceasta, organizatorul nu trebuie s plece, n analiza pe care o face, de la dorina aprioric de a simplifica. Cu alte cuvinte, organizatorul nu trebuie s doreasc simplificarea unei activiti care, prin natura sa, este complex. De aceea criteriul simplificrii nu poate interveni dect dup cunoaterea rezultatelor din faza analitic. c. Criteriul costului serviciului Problema costului, a randamentului i preul, trebuie s preocu pe organizatorul. Acestea sunt chestiuni deosebit de complicate n materie de organizare. Administraia necesit un cost deosebit de ridicat, fr ca acest lucru s poat fi compensat ntr-un rezultat msurabil. Determinarea costului real al serviciului realizat de organul analizat este o operaie complex, dar important, pentru c exist un anumit pre de cost administrativ - de exemplu, preul unei zile de spitalizare pentru o per soan internat, sau pentru ntreaga capacitate a unui spital, sau preul colarizrii unui student sau a ntreinerii unui soldat. Costul administrativ anormal ridicat se poate dezvlui n cursul analizei detaliate a serviciului. d. Criteriul timpului n care se defoar diferitele activiti ale instituiei publice supuse analizei Noiunea timp se prezint sub un aspect particular n activita tea administrativ. Astfel, unele aspecte ale muncii administrative au un caracter intelectual pronunat, cum ar fi, de pild, activitatea de studiere a unei probleme n vederea deciziei administrative. Alte activiti ns se prezint sub forma unor acte cu caracter repetitiv, n care activitile cu caracter material sunt
354

D. Moulias, op. cit.

- 242

predominante. Aceste activiti se prezint ca o combinaie de gesturi i micri. Aa, de pild, nregistrarea unor documente, btutul la maina de scris etc. Analiza acestor activiti, n ceea ce privete desfurarealor n timp, va permite organizatorului s ia msuri de ameliorare i de simplificare a muncii. Este mai dificil acest lucru atunci cnd activitatea are un pronunat caracter intelectual. Noiunea timp apare necesar, n examenul critic al organizatorului, i atunci cnd se cerceteaz timpul necesar funcionarilor pentru ndeplinirea sarcinilor pe care le au, sau atunci cnd este vorba de a se vedea rentabilitatea unui anumit echipament de birou. Evident c, n aceast situaie, timpul de lucru este un criteriu important al alegerii ntre un mod sau altul de a ndeplini activitatea respectiv, cu mijloace moderne sau cu cele tradiionale. Pentru cercetarea timpului de lucru al organelor administraiei publice, se poate folosi metoda sondajului. Se poate folosi i metoda autoanalizei. n acest caz, funcionarul este cel care noteaz durata diferitelor activiti pe care le ndeplinete. Ambele metode pot s dea rezultate bune, dar ele trebuie aplicate difereniat de la un organ la altul i chiar de la o funcie la alta n cadrul aceluiai organ. La operaiuniIe administrative cu caracter repetitiv i la cele manuale se poate folosi metoda msurrii timpului elementar. Potrivit acestei metode, activitatea respectiv este descompus n micrile ei elementare observndu-se timpul necesar pentru executarea fiecreia n parte. e. Criteriul optimizirii factorilor de ambiani a relaiilor umane Atunci cnd am examinat problema funcionarilor instituiilor publice, am artat importana deosebit pe care o are ambiana n care ei i desfoar activitatea, precum i a relaiilor umane care intervin la locul de munc. De aceea, n examenul critic pe care l face orga nizatorul, trebuie s li se acorde importana cuvenit. Metoda interviului Pentru cunoaterea realitii serviciului examinat, organizatorul trebuie s procedeze la luarea unor interviuri n primul rnd efului organului respectiv i apoi celorlali funcionari.355 Dac nu se pot lua interviuri tuturor funcionarilor, atunci trebuie luate cel puin celor care dein posturile cheie n organul analizat. Atunci cnd ia interviuri, organizatorul nu trebuie s apar ca un inspector sau controlor, pentru c ntr-o asemenea situaie oamenii i vor ascunde realitatea serviciului respectiv. Dac organizatorul tie s se apropie de oameni, atunci va putea afla multe din secretele serviciului, deci va putea s cunoasc starea real a serviciului respectiv. De asemenea, organizatorul trebuie s tie s atrag personalul serviciului la elaborarea msurilor care se cer a fi luate pentru mbuntirea serviciului. n aceast privin, organizatorul trebuie s in seama de caracterul
355

D. Moulinas, op. cit.

- 243

traumatizant pe care l pot prezenta modificrile de organizare i activitate asupra unor oameni care au fost obinuii s lucreze ntr-un anumit fel. tiind s se apropie de membrii colectivului care compun organul respectiv, organizatorul va reui s creeze acestora sentimentul c particip la opera de organizare a serviciului. Prin urmare, cel puin cunotinele elementare psihologice trebuie s fac parte din bagajul de lucru al organizatorului. Evident, psihologia singur nu este suficient pentru a putea inspira cele mai bune decizii de organizare. Metoda sintezei Cercetarea anabitic i critic pe care o face organizatorului, precum i informaiile pe care acesta le-a obinut de la personalul or ganului cercetat pe calea interviului, sfresc prin a reuni un mare numr de elemente a cror sintez este necesar. Sintetiznd informaiile dobndite, organizatorul va elabora un proiect de reorganizare pentru nlturarea deficienelor constatate i pentru raionalizarea structurii i a aciunii organului cercetat. Sinteza, ca moment al organizrii, o poate face cel care a realizat i celelalte etape ale cercetrii, dar poate fi folosit i o alt modalitate. n aceast privin, menionm posibilitatea specializrii organizatorilor de sinteze n anumite domenii, sau ramuri de activitate ale administraiei publice. Astfel, pe baza cercetrii analitice i critice, specialitii n sintez vor face propuneri de ameliorare a structurii i aciunii organului n cauz. Serviciul specializat n problemele de sintez poate fi ataat ealonului de vrf al subsistemului de organe ale administraiei publice dintr-o ramur sau alta. Ce sarcini revin organizatorului n faza sintezei? Organizatorul va elabora un proiect de organizare orientndu-se dup criteriile care au stat la baza cercetrii. El va elabora o schem de reorganizare, adaptnd cazul particular al serviciului cercetat n principiile generale ale organizrii i funcionrii administraiei publice. De aceea, se poate spune c toate cunotinele pe care le funizeaz tiina administraiei i gsesc aplicarea n faza sintezei, atunci cnd se elaboreaz proiectul de organizare al serviciului cercetat. Organizatorul va seleciona elementele necesare inlturndu-le pe cele inutile din circuitele administrative i va grupa, n mod raional, sarcinile pe care trebuie s le ndeplineasc funcionarii organului cercetat. Pentru aceasta, organizatorul va ntocmi proiectul de diagram a circuitului administrativ menionnd operaiile absolut necesare. Apoi va ntocmi fiele de atribuii pentru fiecare funcionar, nlturnd paralelismele, suprasolicitarea acestuia, sau slaba lui ntrebuinare. Pe baza acestor elemente de detaliu, organizatorul elaboreaz proiectul de organizare a serviciului. n acest proiect se stabilesc structurile interne ale organului, se grupeaz posturile cu subor donrile ierarhice. n aceast privin, este de menionat c gruparea posturilor ntr-o subordonare ierarhic nu trebuie s depeasc 4 - 5 posturi. Cercetrile au demonstrat c o supraveghere i o ndrumare eficient se poate face printr-o grupare de cel mult 4-5 posturi n subordinea unui ef ierarhic. n organigram se vor stabili legturile necesare ntre

- 244

posturi evitndu-se scurt-circuitarea efului ierarhic care trebuie s urmreasc tot ceea ce este esenial n activitatea posturilor subordonate. De asemenea, se precizeaz raporturile pe care organul cercetat trebuie s le aib cu celelalte organe ale administraiei publice pentru asigurarea unei funcionaliti optime. Aceasta, att pe linia raporturilor de subordonare, ct i a celor de colaborare cu celelalte organe ale administraiei publice. Organizatorul are, de asemenea, sarcina de a alege echipamentul administrativ i materialele care convin efecturii, n bune condiii, a muncii (aparate de reproducere, diapozitive, band magnetic, hrtie, imprimate etc.). n legturi cu imprimatele, organizatorul trebuie s tie c existena acestora poate s faciliteze, n mare msur, ndeplinirea sarcinilor. Aceasta, mai ales n acele activiti care presupun relaii cu publicul. Adeseori, n practic nu se d atenia corespunztoare imprimatelor. Funcionarii superiori consider conceperea imprimatelor ca o problem minor i o ncredineaz spre rezolvare unor funcionari inferiori. Elaborarea imprimatelor pe care le folosesc diferite organe ale administraiei publice cere o analiz foarte fin a elementelor care le compun, precum i a persoanelor care trebuie s le foloseasc. Imprimatul trebuie n aa fel coceput nct s dea toate informaiile ne cesare organului administraiei publice pentru a putea s ia o decizie, iar cel care-l folosete s o poat face cu mult uurin. n unele ri sunt create oficii separate cu specialiti n domeniul imprimatelor.356 Tot n legtur cu documentele folosite n circuitul administrativ: organizatorul va alege, n faza de sintez, tehnica optim de ntocmire i de circulaie a respectivelor documente. Se vor nltura copiile inutile i verigile de prisos n circulaia acestor documente. n activitatea practic a administraiei publice se acord prea puin atenie acestui aspect al muncii administrative. Astfel, se cere multiplicarea neraional i inutil a unor documente (sunt btute la maina de scris un numr mare de copii dup un anumit act, fr ca aceste copii s fie necesare), sau sunt trimise astfel de copii la servi cii care nu au nevoie de ele. Problematica relaiilor administraiei publice cu publicul este foarte important i organizatorul trebuie s se preocupe de acest aspect n faza de sintez. Instituiile publice nu trebuie s se separe printr-un zid de neptruns de ceteni; dimpotriv, administraia public este n slujba ceteanului. Pornind de la aceast esena administraiei publice, organizatorul trebuie s se preocupe de asigurarea celor mai bune relaii ntre instituiile publice i public. Acest lucru se poate realiza prin dou principale mijloace. Mai nti prin asigurarea informrii publicului despre activitatea instituiilor publice, bineneles cu respectarea cerinelor pstrrii se cretului de serviciu. Pentru a rspndi aceste necesiti, principalele instituii publice, att cele centrale ct i cele locale, trebuie s-i creeze servicii speciale care s se preocupe numai de informarea publicului despre activitatea administraiei respective. Acestea vor fi puse sub directa subordonare a efului instituiilor
356

Daniel Moulias, op. cit.

- 245

respective. n acest scop, serviciile n cauz trebuie s-i organizeze legturile cu presa scris i vorbit pentru a face cunoscute realizrile instituiei, sau pentru a solicita sprijinul beneficiarilor n vederea ducerii la bun sfrit a anumitor activiti. De asemenea, servciile de care ne ocupm pot folosi pliantele, afiele, brourile, expoziiile i cinematograful pentru informarea publicului. Un al doilea mijloc prin care se asigur legtura instituiilor pu blice cu beneficiari - i care trebuie s stea n atenia organizatorului - este primirea publicului. Acest aspect prezint mare importan deoarece conductorii acestor organe au obligaia de a primi, periodic, n audien cetenii care au probleme cu administraia. Solicitanii trebuie s fie primii la ore convenabile, astfel nct s nu piard din timpul lor de munc i nici s nu le afecteze prea mult timpul lor liber. Trebuie s se asigure o informare exact i ct se poate de simpl a modului de apelare la serviciile administraiei publice. Administraia trebuie s asigure raporturi cordiale cu solicitanii. Funcionarii trebuie s se poarte civilizat, cuviincios i s rspund cu rbdare la ntrebri. Serviciul de informaii trebuie foarte bine organizat i ncredinat unor funcionari cu ndelungat expe rieni cu o nalt competen profesional. Numai un astfel de serviciu poate crea convingerea ceteanului c administraia public lucreaz pentru el. n sfirsit, propos de raporturile administraiei publice cu publi cul, organizatorul se preocup de asigurarea audienelor la funcionarii organului respectiv. Este o chestiune de mare importanpe care organizatorul trebuie s o rezolve cu responsabilitate dac dorete o administraie public eficient i pe baze democratice. Organizatorul va mai trebui s in seama de implicaiile pe care le au relaiile dintre funcionari asupra ndeplinirii sarcinilor. El poate s fac propuneri de numire n posturile de conducere a acelor funcionari pe care i-a remarcat ca fiind deosebit de capabili. n sfirit, organizatorul va face propuneri cu privire la implanta rea serviciului n localul afectat administraiei cercetate.