Polticas pblicas para a efetivao do Direito Moradia e a realizao dos Direitos Humanos

Marcelo Eibs Cafrune

Sumrio: 1. Introduo; 2. O direito moradia e os fundamentos jurdico-legais para sua efetivao; 3. A situao da Moradia e a propriedade urbana no Brasil; 4. O Desenvolvimento da Poltica Urbana e o Plano Diretor; 5. Instrumentos para a Poltica Urbana 6. Concluso; 7. Referncias bibliogrficas.

1. Introduo

Um dos maiores desafios no que diz respeito efetivao dos Direitos Humanos consiste em identificar pontos de partida para sua implementao. Os Direitos Humanos, compreendidos como um conjunto de direitos inerentes dignidade da pessoa humana e que devem ser promovidos e respeitados pela sociedade, pelo Estado e pelos indivduos, formam um grupo muito amplo e complexo de direitos e so de difcil identificao quanto s formas de sua efetivao, o que ser um desafio em uma sociedade desigual como a brasileira. Nesse sentido, a proposta do presente trabalho indicar um caminho de implementao de polticas pblicas que, pretendendo promover amplamente o acesso ao Direito Moradia adequada e aos demais direitos conexos, seja um caminho para o exerccio do direito cidade. Para tanto, faz-se fundamental a participao democrtica dos envolvidos para que, atravs de instrumentos jurdicos e polticos, realizem suas cidadanias. Depois de apontar os fundamentos jurdicos para a implementao do direito moradia, far-se- observaes sobre alguns dados atinentes realidade brasileira, centrando esforo sobre a possibilidade de superao desse quadro. Ver-se-, ainda, quais instrumentos se propem a realizar essa transformao necessria nas cidades brasileiras, possibilitando a humanizao das relaes sociais, minimizao das desigualdades sociais e eliminao da segregao social.

 importante ressaltar que sobre pessoas que este trabalho pretende falar. So pessoas e seus direitos, as razes para escrever.

2. O direito moradia e os fundamentos jurdico-legais para sua efetivao

A Constituio da Repblica de 1988, em seu artigo 6, traz, entre seus direitos sociais, a moradia, e no Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, em seu captulo II, prev uma poltica urbana para o Estado brasileiro. Essa Poltica, de responsabilidade dos municpios, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). No mbito externo, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Estado brasileiro, afirma, em seu artigo 11, o reconhecimento por parte de seus signatrios do direito de todas as pessoas a um nvel de vida suficiente para si e para as suas famlias, incluindo alimentao, vesturio e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condies de existncia. Contudo, h que se registrar que o direito humano moradia s foi positivado em nosso ordenamento, sendo reconhecido como Direito Social, por meio da Emenda Constitucional n. 26/2000. Talvez no fosse preciso inclu-lo expressamente em nossa Constituio, afinal, no h como realizar os demais direitos sem acesso moradia. Por outro lado, mesmo aps a incluso desse direito no texto constitucional, quase no h polticas pblicas que pretendam efetiv-lo. Pouco mais de um ano depois, em julho de 2001, o Estatuto da Cidade (EC), Lei 10.527, trouxe a regulamentao necessria para viabilizar uma Reforma Urbana em nosso pas, possibilitando, assim, a efetivao do direito moradia para todos os brasileiros. O Estatuto da Cidade, alm de reafirmar o disposto na Carta Magna, referentemente Poltica de Desenvolvimento Urbano, introduz vrios instrumentos jurdicos para a sua implementao. Apesar de a Lei Federal n. 10.527/2001 ter sido aprovada no Congresso Nacional com grande apoio popular, os artigos que tratavam da concesso de uso especial para fins de moradia instrumento que pretende regulamentar o exerccio da posse sobre reas pblicas e delinear a funo social da propriedade estatal foram

vetados pelo ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, o qual acabou editando a Medida Provisria n. 2.220 de 2001, regulamentando o referido instrumento. A concepo de Direito Moradia construda pela doutrina no se restringe regularizao da posse ou, ainda, construo de casas populares. O Direito moradia adequada juntamente com o direito cidade sustentvel implica em reconhecer que o acesso educao, sade, ao transporte, ao lazer, ao saneamento bsico, ao trabalho e aos equipamentos sociais urbanos so tambm garantidos. No se pode falar em condies dignas de moradia se, mesmo tendo casa, uma famlia no pode mandar seus filhos para a escola, no tem acesso a um posto de sade ou ao transporte adequado, etc. Finalmente, as polticas pblicas para o desenvolvimento urbano e a realizao do direito moradia passam necessariamente pela elaborao de Planos Diretores. O Plano Diretor, aprovado pela Cmara de Vereadores, dever prever os instrumentos que sero utilizados na cidade para realizao da reforma urbana, esta entendida como processo jurdico, fsico e social que tem como objetivo melhorar as condies de vida nas cidades, permitir o acesso de todos aos bens e lazeres urbanos e criar condies para o crescimento urbano ordenado e ambientalmente responsvel.

3. A situao da Moradia e a propriedade urbana no Brasil Cabe observar uns poucos dados sobre a questo social no pas: em 1998, a parcela de 1% das pessoas de renda mais elevada se apropriava de 13,7% do total da renda do pas, praticamente a mesma proporo (13,5%) que era apropriada por 50% da populao situada na base da distribuio de renda1. Estatstica que, por si s, demonstra o abismo social existente em nosso pas. O Brasil um pas fundamentalmente urbano, j que mais de 80% da sua populao, a maior parte de nossas atividades econmicas e a maioria dos seus municpios se encontram em reas urbanas2. Esse perfil, somado exploso demogrfica recente, periferizao de amplas camadas sociais e histrica, mas nem por isso menos absurda, m distribuio de renda, gera uma inequvoca desordem na disposio da habitao das cidades, desorganizao essa que atinge frontalmente os direitos vida, liberdade, igualdade e segurana de uma grande parcela de

brasileiros que por no disporem de recursos financeiros, tm seus direitos fundamentais negados e, por conseqncia, sua prpria dignidade3. Cabe ressaltar, no entanto, que, como afirma Orlando Alves dos Santos, a excluso social no pode ser compreendida na sua complexidade com base apenas na dimenso da pobreza, em relao ao acesso renda para consumo privado, mas tambm em outros fatores geradores de fortes desigualdades sociais que caracterizam a sociedade brasileira. Nesse espectro, encontram-se tanto os direitos j amplamente reconhecidos como indispensveis a uma vida digna como sade, educao, transporte, moradia, meio ambiente, etc., quanto outros aspectos sociais diversos, como as discriminaes de raa, gnero, sexualidade e faixa etria.4 A moradia irregular est presente na vida de todos e, segundo dados do IBGE, as favelas existem em todos os municpios com populao superior a 500 mil habitantes e em 80% das cidades cuja populao est entre 100 e 500 mil. 5 As alternativas para resolver o problema dos assentamentos urbanos irregulares so: (i) o Estado provocar o despejo (aumentando e transferindo o problema) ou (ii) promover a regularizao fundiria, alternativa esta que exige, alm de vontade poltica e compromisso da sociedade, instrumentos adequados, finalmente, regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Observa tambm Orlando Alves que nas metrpoles de So Paulo e Rio de Janeiro (...) a pobreza vincula-se s formas de insero no mercado de trabalho urbano-industrial, fenmeno que se amplia continuamente, continuando, afirma ele: hoje podemos dizer que as metrpoles brasileiras so marcadas por processos de desenraizamentos, de massificao, de desigualdades sociais e de segregao que se apresentam com srios riscos de ampliao e caracterizam uma crise urbana6. Chegando a essa concluso e acreditando na possibilidade de reverso desse processo de degradao, logo imaginamos a possibilidade de utilizarmos polticas pblicas para promover uma transformao/reestruturao desses quadros sociais desesperadores. Essas polticas so, normalmente, imaginadas de forma isolada, fato para o qual nos alerta Boaventura de Sousa Santos, afirmando que a poltica urbana desgarrada, quer da poltica fundiria, quer da poltica de emprego, no pode deixar de fracassar7.

O que temos na verdade uma grande disputa poltica em relao questo territorial urbana, e tambm rural. De um lado, tm-se aqueles que lutam pela implementao dos direitos humanos fundamentais para suas famlias e suas comunidades, necessitando de prestaes do Estado para passar a viver dignamente, ou mesmo, sobreviver. Essa situao de necessidade e urgncia por parte dos pobres e favelados, acaba gerando, de certa forma, uma realidade conveniente para parcela de polticos, que por convenincia poltica, instituem, por meio da efetivao de direitos, uma relao de dependncia e troca. Desta forma, estabelece-se o clientelismo poltico, fortalece-se a dependncia econmica e nega-se o Estado democrtico de Direito. E de outro lado, esto os interesses econmicos dos empresrios, a falta de vontade poltica dos governantes e a falta de recursos pblicos. A maioria dos polticos e empresrios, dificilmente, vem na construo de moradias populares e na urbanizao das regies perifricas, por exemplo, meios de investimento que incrementem rapidamente suas rendas ou tragam retorno poltico. Ou ainda, vem como uma ameaa a seus interesses qualquer mudana estrutural da situao que os mantm no poder e, at agora, com grandes lucros. Faz-se fundamental observar que uma das marcantes contradies do capitalismo o fato de, por um lado, difundir a ideologia da propriedade privada e da casa prpria e, por outro lado, inviabilizar esse projeto pelo simples funcionamento das leis de valorizao do capital8. Aqui considerado o capital imobilirio e suas contradies prprias, observa Boaventura que
enquanto o solo agrcola diretamente produtivo, os edifcios construdos no solo urbano no tm na maioria das situaes um uso produtivo, isto , susceptvel de produzir mais-valia (...) Por outro lado, enquanto os produtos agrcolas so destacveis do solo e nessa base comercializados, os produtos produzidos a partir do solo urbano, as habitaes, por exemplo, permanecem ligados ao solo, o que explica sua difcil mercadorizao e, conseqentemente, as especificidades do mercado imobilirio urbano (sendo a mais notvel a ausncia de um mercado uniforme) .
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A situao que temos de uma quantidade expressiva de terras urbanas ociosas ou subutilizadas, muitas vezes a servio da especulao imobiliria, enquanto dezenas de milhares de pessoas no tm onde morar ou sobrevivem em barracos nas periferias da cidade, sem saneamento bsico, gua, energia eltrica... quando tm

acesso a esses servios pblicos essenciais, no tm escola, posto de sade ou transporte que garanta os direitos educao, sade, lazer e trabalho. Essa realidade se contrape ao discurso usual de parte do espectro poltico de que a propriedade fruto do trabalho, devendo, portanto, ser preservada incondicionalmente, contrapondo-se aos no-proprietrios que no trabalharam suficientemente ou foram incompetentes/irresponsveis, devendo suportar, por conseqncia, sua situao social. Todavia, sabe-se da extrema dificuldade de aquisio de propriedade imobiliria pela massa de trabalhadores ou desempregados, assim, lembrando o que foi dito sobre a ideologia da propriedade privada/casa prpria e a sua impossibilidade prtica de realizao pela valorizao do solo, deve-se levar em considerao que o o preo do solo urbano um fenmeno exclusivamente social e que sempre h algo essencialmente especulativo nas transaes de terrenos10. Reforando o argumento nesse sentido, de que no existe um valor em si na propriedade urbana, veja-se Lipietz: o processo de valorizao diferencial dos solos urbanos um simples reflexo das posies relativas destes na diviso social do espao, a qual (...) resultado das polticas urbanas do Estado, nada tendo a ver com a produtividade econmica das caractersticas naturais dos solos11. Somado dificuldade indiscutvel de aquisio do solo, por parte dos trabalhadores urbanos, devido a essas distores econmicas, tpicas do Estado capitalista, possivelmente, afastando-os para as periferias, h o fenmeno histrico e contnuo de xodo rural, que leva os trabalhadores rurais para os grandes centros urbanos em busca de alternativas de renda e sobrevivncia. Note-se que, primeiramente, h o fato de as classes populares rurais, sem acesso terra [ou ao trabalho], vem-se compelidas ao xodo para as cidades e, uma vez nelas, integram-se no exrcito industrial de reserva; igualmente sem acesso ao solo urbano, permanecem fisicamente na cidade sem contudo habitar realmente nela12 (grifo do original). Nossa Constituio garante, dentre os direitos e garantias fundamentais, o direito propriedade, inclusive urbana, que atender sua funo social. Esta elemento constitutivo do direito de propriedade, ou seja, a funo social compe o ncleo do suporte ftico do direito de propriedade, assim, caso a funo social no seja atendida, no resta propriedade.13

Desta forma, sempre que houver uma propriedade que no atende sua funo social, ela pode ser desapropriada para garantir, finalmente, entre outros, os direitos individuais constantes no caput do art. 5. Nesse sentido, a Carta Constitucional prev no inciso XXIV do artigo 5 que: a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos [na] Constituio. Indo alm da formulao jurdica, Barzotto afirma que a funo social da propriedade nada mais do que uma expresso manifesta das exigncias de justia social que recaem sobre a propriedade privada, estando seu exerccio vinculado a necessidades do bem comum, caso contrrio, poder chocar-se com as exigncias da justia social. Nesta situao, a propriedade dever passar s mos do Estado seja por que no cumpre sua funo social, seja por necessidade ou utilidade pblica.14 Diante das circunstncias mencionadas e do quadro legal-normativo, imagina-se, novamente, a necessidade de implantao de polticas pblicas que venham, de alguma forma, a colaborar no desenvolvimento social e econmico dos excludos, no acesso moradia. Ento o Estado, mesmo subordinado lgica do capital no seu todo, (...) no pode deixar de satisfazer algumas das exigncias das classes trabalhadoras15 (grifo do original) como no caso de efetivar minimamente os direitos fundamentais moradia, educao, sade, trabalho..., todavia, o que move a luta, em certo sentido, a esperana de realizao dos direitos de todos, medida de suas necessidades. Nesse sentido, a reivindicao de direitos, como o direito de morar (...) orienta a construo social da cidadania, na medida em que as classes e grupos espoliados e oprimidos definem a sua representao, a sua participao e instauram na sociedade a dimenso geral da liberdade como expresso da liberdade como expresso da liberdade fundamental de todo ser humano16.

4. O Desenvolvimento da Poltica Urbana e o Plano Diretor

Aps esses breves apontamentos sobre as questes da propriedade urbana e a percepo de que a interveno do Estado, atravs de polticas pblicas, para a

resoluo de alguns de nossos problemas sociais e econmicos imprescindvel, cabe identificar como ser essa interveno no que diz respeito questo urbana. Essas polticas pblicas esto centradas, normalmente, em aes da macro-esfera como melhor distribuio de renda, combate s migraes e s desigualdades regionais, crescimento econmico e desenvolvimento social do Pas , mas sobre as aes da micro-esfera que pretendemos falar, aes que objetivam transformar as cidades em reas de relativa paz social, buscando proporcionar condies de educao, sade, trabalho, lazer e moradia digna. Nossa Carta Constitucional, no que diz respeito poltica urbana, estabelece, no artigo 182, que: a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Temos agora que levar em considerao a funo social da propriedade e da cidade, para afirmar que os benefcios oferecidos pela cidade (renda e acesso a bens, servios e equipamentos urbanos) devem estar disposio de todos e no somente, de uma parte que pode pagar por eles. Nossos constituintes inseriram o captulo sobre a poltica urbana, atravs de emenda popular, aps diversas presses dos movimentos sociais e entidades de classe relacionadas questo da moradia. Segundo relata Nelson Saule Jnior, quando foi levada a emenda constitucional popular sobre poltica urbana assemblia constituinte tinha-se em mente a certeza de que a instituio dos direitos urbanos visava assegurar o acesso moradia, educao, sade, e infra-estrutura e os equipamentos urbanos, bem como a gesto democrtica da cidade17. Captulo includo, apesar de algumas crticas, restava agora a discusso sobre a auto-aplicabilidade do instituto da funo social e a regulamentao prevista. A discusso no foi superada, embora a boa doutrina tenha lutado para que os fins do instituto fossem atingidos. Finalmente, veio, aps 13 anos de espera, a regulamentao, atravs da Lei n. 10.257/2001, o chamado Estatuto da Cidade. Toda a poltica urbana proposta por nossa Magna Carta e regulamentada pelo Estatuto da Cidade tem como alicerce a funo social da propriedade urbana e a funo social da prpria cidade. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando

se encaixa dentro do planejamento proposto pelo plano diretor, como est dito no EC, que prev, no artigo 39, que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor (...). Por isso, o Plano Diretor, que exatamente o instrumento bsico de poltica de desenvolvimento e expanso urbana, to importante para que seja possvel o acesso aos direitos humanos nas cidades, devendo ser construdo a partir da participao popular e ser aprovado por lei municipal. O Plano Diretor atribui ao municpio estabelecer quando a propriedade urbana cumpre a funo social atravs das exigncias fundamentais de ordenao da cidade, tornando-o assim o principal responsvel pela implementao da poltica urbana, resultando, que o plano diretor o principal instrumento dessa poltica voltada a regular as atividades inerentes s funes sociais da cidade18. Apesar da crtica pertinente de Boaventura de Sousa Santos, que afirma serem os processos de regionalizao e descentralizao do conflito poltico, ao fragment-lo em uma srie de conflitos com autoridades locais, mecanismos de disperso das lutas19, h que se considerar que a crescente autonomia da esfera municipal algo que vem a somar porque a descentralizao poltica tambm instrumento de democratizao do poder pblico, propiciando a adaptao dos pressupostos legislativos s realidades locais, em especial nos pases egressos de experincias autoritrias, a descentralizao passou a ser entendida enquanto dimenso essencial da democratizao20. Para superar a crise urbana em que vive nosso pas, a Poltica Urbana passou por normatizaes na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e foi regulamentada no Estatuto da Cidade. Deve tambm estar prevista na Lei Orgnica Municipal que nortear os limites para o Plano Diretor, ltima etapa de discusso sobre a poltica urbana a ser implementada em determinada localidade. Aps todas essas etapas de discusso sobre poltica urbana deve-se atentar continuamente para o que falava Nelson Saule:
A poltica urbana alm de seus objetivos especficos de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, deve ser voltada para tornar concretos os objetivos fundamentais de

construir uma sociedade livre, justa e solidria, de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais .
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Esses objetivos devem estar presentes, sem dvida, em todas as polticas pblicas e levados em considerao sempre que se aprovam as leis neste pas. O Plano Diretor, principal instrumento da poltica urbana na nova ordem vigente, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil habitantes ou que sejam integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, entre outras previstas no artigo 41 do EC, sendo que, caso a Lei Orgnica Municipal no o preveja, fixando prazos e critrios para sua elaborao ou tendo-o feito, o plano diretor no seja editado da forma indicada, o municpio estar desrespeitando o preceito da obrigatoriedade do plano diretor, configurando a prtica da inconstitucionalidade por omisso22. O plano diretor, instrumento que incorporar a viso da cidade sobre suas questes, segundo Saule Jr.,
tem como pressupostos para a sua eficcia jurdica o planejamento democrtico e participativo com base no princpio da participao popular como meio de garantir a apropriao e o reconhecimento institucional da realidade social e cultural local para a constituio das regras, procedimentos e instrumentos destinados a tornar efetivo o direito cidade
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e assegurar o atendimento das funes sociais pela cidade como meio de promoo a distribuio justa dos bens e servios urbanos, tendo sempre como princpios balizadores, o desenvolvimento sustentvel e a preservao ao meio ambiente. Os mecanismos que o plano diretor deve conter a fim de que a propriedade urbana cumpra sua funo social baseiam-se em cinco preocupaes fundamentais24: a) democratizao do uso, ocupao e a posse do solo, com o objetivo de dar oportunidade de acesso ao solo urbano e moradia; b) promoo da justa distribuio dos nus e encargos referentes a obras e servios de infra-estrutura urbana; c) recuperao da valorizao imobiliria resultante da atividade do Poder Pblico em funo da coletividade; d) gerao de recursos para atender a necessidade de servios pblicos e infra-estrutura decorrente do adensamento e implantao dos mesmos em reas ainda no servidas;

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e)

promoo do aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, penalizando e coibindo a sua reteno com fim especulativo: uso da terra como uma reserva de valor. Os princpios informadores da poltica urbana: direito s cidades

sustentveis (social, ambiental e economicamente), da gesto democrtica das cidades (participao popular), do planejamento urbano (plano diretor), da ordenao do uso do solo urbano (para evitar utilizao inadequada, usos incompatveis e inconvenientes, parcelamento do solo, edificao ou uso excessivo, reteno especulativa, deteriorao das reas urbanas, poluio e degradao do meio ambiente) e da justa distribuio dos nus e benefcios (eqidade). Quanto ao plano diretor ainda, deve-se lembrar que ele deve estar em harmonia com os outros instrumentos da poltica urbana e planejamento municipal, assim, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual devem incorporar as diretrizes e as prioridades contidas no plano diretor25, sendo que o seu no cumprimento traz a possibilidade de os competentes ingressarem com Ao Civil Pblica. Contudo, somente os planos diretores, na realidade contempornea, no sero suficientes. preciso avanar mais! No campo normativo, so necessrias leis que agilizem e tornem efetivos os instrumentos de desapropriao e at de expropriao de propriedades abandonadas26. No campo judicirio, faz-se necessrio que os juzes conheam e apliquem os instrumentos do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores, mais do que normas programticas para a execuo pela administrao pblica, os instrumentos inovadores trazidos por essas legislaes vinculam o Judicirio a decidir pela efetivao do direito moradia adequada como instrumento de realizao dos Direitos Humanos. No campo poltico, fundamental que as pessoas e comunidades envolvidas nos processos de regularizao fundiria se apropriem dos instrumentos existentes e possam, atravs do conhecimento sobre seus direitos e por meio da participao popular, se tornar sujeitos ativos da implementao das polticas pblicas, seja por presso poltica, seja por aes judiciais. Alm do que essas comunidades e pessoas podem fazer, h previses expressas da obrigatoriedade de participao na Gesto Democrtica da Cidade.

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5. Instrumentos Jurdicos e Polticos para a Poltica Urbana

Entre os instrumentos possveis para uma poltica urbana responsvel e orientada para a efetivao dos Direitos Humanos, os principais esto propostos pelo Estatuto da Cidade, que j demonstram, aps sua implementao, resultados positivos. possvel diferenciar os seguintes grupos de instrumentos: a) Instrumentos de Planejamento, entre os quais destacam-se plano diretor; disciplina sobre parcelamento, do uso e da ocupao do solo; zoneamento ambiental e gesto oramentria participativa, alm dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental e de Impacto de Vizinhana b) Instrumentos tributrios e financeiros, entre os quais encontra-se o IPTU progressivo no tempo, instrumento muito til para os casos de no cumprimento das definies municipais sobre parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, embora pouco utilizado ainda, por ser um instrumento que vai frontalmente de encontro aos interesses da especulao imobiliria, muito bem representada nos legislativos municipais. c) Instrumentos Jurdicos e Polticos, entre os quais esto a desapropriao; a instituio de zonas especiais de interesse social; a concesso de direito real de uso; a concesso de uso especial para fins de moradia; o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios; a usucapio especial de imvel urbano e a regularizao fundiria. No que diz respeito a Polticas Pblicas, seria possvel afirmar que os instrumentos de Planejamento e Tributrios e Financeiros, em que pese sejam muito importantes, no viabilizam diretamente a realizao do direito moradia. Desta forma, a Administrao e o Poder Legislativo, alm de estarem dispostos a possibilitar a construo democrtica e participativa do Plano Diretor, do Oramento municipal, etc., que so instrumentos para mdio e longo prazos, devem estar atentos e, nesse caso, juntamente com o Poder Judicirio, para a necessidade de implementao dos institutos que possam instrumentalizar a efetivao do direito moradia mais rapidamente. O artigo 8 do Estatuto da Cidade, por exemplo, traz o instituto da desapropriao de imvel como conseqncia pela omisso do proprietrio que descumprir os prazos previstos por Lei municipal no que diz respeito a parcelamento,

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edificao, ou utilizao compulsrios, e que, passados cinco anos aps a cobrana do IPTU progressivo no tempo poder ser desapropriado pelo Poder pblico municipal e receber indenizao paga com ttulos da dvida pblica. Este instrumento necessita ser, primeiramente, conhecido pelos agentes pblicos, sejam eles do legislativo, do executivo ou do Poder Judicirio, que mesmo no podendo desapropriar, por se tratar de ato de convenincia da Administrao, certamente, julgar conflitos que envolvam este instituto. J a concesso de uso especial para fins de moradia, embora tenha tido suas disposies vetadas no Estatuto da Cidade, restando regulamentada por Medida Provisria, um instrumento que possibilita a rpida titulao de reas pelo poder pblico a seus possuidores. No so poucos os casos que preenchem os quesitos trazidos por este instrumento. Contudo, o poder pblico, mesmo quando provocado para conceder as reas administrativamente, via de regra no o faz, sendo necessrio, aps um ano de omisso por parte da Administrao, recorrer ao Poder Judicirio. A concesso especial de uso para fins de moradia tem como critrio principal a posse com animus domini, tendo completado cinco anos at junho de 2001, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para a sua moradia, desde que no seja proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural27. Para as reas urbanas de propriedade privada, o instrumento de regularizao fundiria apropriado a usucapio especial de imvel urbano, na qual o domnio adquirido pelos possuidores em cinco anos, sendo que, assim como na concesso especial, a rea limitada em duzentos e cinqenta metros quadrados, a posse deve ser ininterrupta e sem oposio, e a finalidade do imvel deve ser a moradia. A concesso de uso especial e a usucapio especial so os principais instrumentos para a regularizao fundiria, que se complementam com o instrumento das zonas especiais de interesse social e do servio de assistncia tcnica e jurdica gratuitas para as comunidades e grupos sociais desfavorecidos28. Quanto existncia de assistncia tcnica e jurdica gratuitas, no h como questionar sua necessidade, haja vista a grande demanda por moradia e regularizao fundiria. Contudo, o Poder Pblico, mais uma vez, deixa a desejar no

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que diz respeito a possibilitar os caminhos de acesso aos direitos das pessoas e comunidades pobres de nossa sociedade. Quanto s Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS , trata-se de um instrumento muito importante para a delimitao e garanti,a quando da elaborao do Plano Diretor das cidades, de reas que s podem ser destinadas para as finalidades estabelecidas pelo Plano Diretor. Assim, pode haver reas destinadas para a Habitao de Interesse Social ou para preservao ambiental, etc. Estes principais Instrumentos para a realizao de polticas pblicas visando efetivao do Direito Moradia, entretanto, no devem ser implementados independentemente de polticas integradas direcionadas para possibilitar o acesso sade, educao, ao trabalho, ao lazer e ao transporte. bom destacar, tambm, que os instrumentos no s devem ser implementados para efetivar o direito moradia, como isso deve ser feito de forma que, em sua implementao, no haja ainda mais concentrao de renda seja por parte das construtoras seja por parte do mercado imobilirio. O processo de regularizao fundiria pode significar, se bem planejado, uma forma alternativa de construo do espao urbano, que atenda s diretrizes do Estatuto da Cidade e realize os Direitos Humanos. Portanto, o essencial, para a realizao de polticas pblicas eficientes, passa a ser a construo de postos de sade que tenham condies de oferecer atendimento bsico, creches, escolas de ensino bsico, fundamental e, dependendo da demanda local, mdio, polticas de gerao de emprego e renda localizadas, construo de praas e outros espaos pblicos de lazer, saneamento bsico em todas as casas, ruas caladas e acesso ao transporte pblico que possibilite o direito de viver, efetivamente, na cidade e dela poder usufruir.

6. Concluso

Diante da realidade de que a sociedade e o Estado brasileiros vm, reiteradamente, negando a amplas parcelas da populao o acesso a servios pblicos bsicos e a efetivao dos Direitos Humanos, faz-se necessrio apontar rumos de ao que indiquem a superao desta infeliz situao.

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Para tanto, um caminho escolhido pode ser a realizao do direito moradia digna, bem como os direitos dela decorrentes ou para ela, fundamentais. Haja vista que a moradia uma necessidade premente de todo ser humano e est sendo cotidianamente negado a milhares de pessoas em nosso Pas. Isso ocorre seja pela especulao imobiliria que torna o acesso ao imvel urbano, se no difcil, impossvel para grande parte dos trabalhadores e desempregados de nosso pas, seja pelo poder pblico municipal, que no atua sequer para criar condies de satisfazer o acesso aos equipamentos sociais urbanos, muito menos, enfrentando a especulao imobiliria. O que acaba sendo reforado em outras esferas do Estado, seja pelo legislativo municipal, que apesar de j haver ampla produo doutrinria e legal para viabilizao dos instrumentos, em geral, produz muito pouco na esfera municipal para efetivar os instrumentos do EC, dificilmente prioriza verbas para a regularizao fundiria nas Leis Oramentrias municipais e tampouco est preocupada com a participao das comunidades na construo do Plano Diretor e na Gesto Democrtica da Cidade, seja por parte do Judicirio que ainda se mantm alheio efetivao dos direitos sociais no caso concreto. Apesar de todas essas dificuldades, este um caminho que necessita ser trilhado. Afinal, como foi relatado, h instrumentos jurdicos e polticos suficientes para promover avanos na questo da moradia, a demanda social por moradia de grandes propores, existe uma organizao razovel por parte dos Movimentos Sociais e Populares que reivindicam a realizao de uma Reforma Urbana e existe o compromisso do Estado brasileiro com diversos Tratados Internacionais de Direitos Humanos, que conduzem a necessidade por parte dele de implementar as polticas necessrias para a realizao do direito moradia e, finalmente, a efetivao dos Direitos Humanos, que devero ser promovidos e respeitados, apesar das crises do Estado e dos interesses do mercado. Para efetivar os Direitos Humanos, eis a proposta de um caminho.

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7. Bibliografia Consultada

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Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do Plano Diretor. Porto Alegre: Fabris, 1997. _________________. Do Plano Diretor. In: Estatuto da Cidade Comentado. Organizadora: Liana Portilho Mattos. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. _________________. Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Possibilidades de uma Nova Ordem Legal Urbana Justa e Democrtica. In: OSRIO, Letcia Marques (Org.). Estatuto da Cidade e reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Srgio A. Fabris, 2002. SILVEIRA, Domingos Svio Dresch da. A propriedade agrria e suas funes sociais. In: O Direito Agrrio em Debate. Porto Alegre: Livraria do advogado, 1998. SOUSA Jr., Jos Geraldo de. Um direito achado na rua: o direito de morar. In: Introduo Crtica ao Direito. Jos Geraldo de Sousa Junior (org.) (Srie O Direito Achado na Rua v. 1). Ed. UNB, 1993. pp. 34 e 35.
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SANTOS Jr., Orlando Alves dos. Democracia e Governo Local: dilemas da reforma municipal no Brasil. Rio de Janeiro: Revan: FASE, 2001. p. 130

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ESTATUTO DA CIDADE, Guia para implementao pelos Municpios e Cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001. p. 15 3 A dignidade (...) encarada como algo que se tem pelo mero fato de se ser um ser humano e, portanto, no precisa ser conquistada ou merecida. OLIVEIRA, Graziela de. Dignidade e Direitos Humanos. Editora UFPR, 2003. p. 57-58. 4 SANTOS Jr., Orlando Alves dos. op. cit., p. 131. 5 ESTATUTO DA CIDADE, Guia para implementao pelos Municpios e Cidados, p. 25 6 SANTOS Jr., Orlando Alves dos. op. cit., p.130 7 SANTOS, Boaventura de Sousa. O Estado, o Direito e a Questo Urbana. In: FALCO, Joaquim de Arruda, organizador. Conflito de Direito de Propriedade: Invases Urbanas. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1984, p. 60 8 SANTOS, Boaventura de Sousa. op. cit., p. 49 9 SANTOS, Boaventura de Sousa. observado pelo prprio autor que esta situao no deve ser entendida de modo esttico, j tendo se alterado significativamente a partir da dcada de 60. 10 Ibid. p. 35 11 LIPIETZ, Alan. Apud SANTOS, Boaventura de Sousa. op. cit., p. 36 12 SANTOS, Boaventura de Sousa. op. cit., p. 44, usando distino de Paul Singer. 13 Nesse sentido: SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: RT, 6. ed.; GRAU, Eros Roberto. A Ordem econmica na Constituio de 1988. So Paulo: RT, 1990; SILVEIRA, Domingos Svio Dresch da. A propriedade agrria e suas funes sociais. In: O Direito Agrrio em Debate. Porto Alegre: Livraria do advogado, 1998; entre outros. 14 BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. Ed. UNISINOS, 2003. p. 199. 15 SANTOS, Boaventura de Sousa. op. cit., p. 67 16 SOUSA Jr., Jos Geraldo de. Um direito achado na rua: o direito de morar. In: Introduo Crtica ao Direito. Jos Geraldo de Sousa Junior (org.) (Srie O Direito Achado na Rua v. 1). Ed. UNB, 1993. p. 35. 17 SAULE Jr., Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do Plano Diretor. Porto Alegre: Fabris, 1997. p. 26. 18 SAULE Jr., Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. P. 33 e 34. 19 Boaventura. op. cit., p. 72. 20 MELO, Marcus Andr. Apud MENDONA, Jupira Gomes de. Plano Diretor, Gesto Urbana e Descentralizao: novos caminhos, novos debates. In: Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Edsio Fernandes (org.). Ed. Del Rey. Belo Horizonte, 2000. p. 156. 21 SAULE Jr., Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. P. 53 22 Idem. Ibidem. P. 136 23 SAULE Jr., Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro. P. 42. 24 SAULE Jr., Nelson. Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Possibilidades de uma Nova Ordem Legal Urbana Justa e Democrtica. In: OSRIO, Letcia Marques (Org.). Estatuto da Cidade e reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Srgio A. Fabris, 2002. 278 p.p. 83 e 84. 25 SAULE Jr., Nelson. Do Plano Diretor. In: Estatuto da Cidade Comentado. Organizadora: Liana Portilho Mattos. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. P.265 26 DEL RIO, Manoel. Moradia: um direito, uma luta. In: Direitos Humanos no Brasil 2003. Relatrio da Rede Social de Justia e Direitos Humanos. 2003. p. 217. 27 SAULE Jr., Nelson. Do Plano Diretor. p. 286. 28 Idem. p. 285.

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