Politicas Docentes

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago
Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe
Publicado en 2013 por la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago).
UNESCO 2013 Todos los derechos reservados.
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Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO. Los trminos empleados en esta publicacin y la presentacin de los datos que en ella aparecen no implican, de la parte de la UNESCO, toma alguna de posicin en cuanto al estatuto jurdico de los pases, territorios, ciudades o regiones, ni respecto de sus autoridades, sus fronteras o lmites. Este documento fue desarrollado por la Secretara Tcnica del Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes: Centro de Estudios de Polticas y Prcticas en Educacin (CEPPE), de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. www.ceppe.cl. Diseo grfico: Sergio Baros Impreso por: Accin Digital
Impreso en Chile
Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago Oficina de Santiago

Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe
ndice General
R esu M en E J ecu T I V o ........................................................................................................... I ntroducci n .............................................................................................................................
6 13
Primera Parte: Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin

...................................................
19
Caracterizacin general de los docentes y sus organizaciones en Amrica Latina y el Caribe............................................................................................................ 1.1. Elementos de contexto regional......................................................................................... 1.2. Caractersticas de los profesores....................................................................................... 1.3. Caractersticas de las organizaciones docentes en la Regin..............................
21 21 22 28 37 37 37 39 40 21 42 42 46 48 49 57 57 58 59
II
Formacin inicial docente............................................................................................................. 2.1. Caractersticas de los sistemas de formacin inicial en la Regin....................... Instituciones formadoras....................................................................................................... Duracin de los estudios....................................................................................................... Demandas cuantitativas al sistema................................................................................... Orientaciones curriculares................................................................................................... Regulacin de los programas de formacin................................................................ Formacin universalista o formacin diferenciada..................................................... Condiciones de ingreso a la formacin docente......................................................... Polticas integrales emergentes..........................................................................................
2.2. Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin inicial docente....................................................................................................
III
Formacin continua........................................................................................................................... 3.1 Caractersticas de los sistemas de formacin continua en la Regin................. Las reformas de los noventa y sus consecuencias en la formacin continua..................................................................................................... Instituciones responsables.................................................................................................
Tipos de programas................................................................................................................. Contenidos de los programas.............................................................................................. Prcticas innovadoras............................................................................................................. Postgrados..................................................................................................................................
63 66 68 68 70 76 76 77 81 83 86 90
ndice General
3.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin continua................................................................................................................
IV
Carrera docente................................................................................................................................... 4.1 Caractersticas de la carrera docente en Amrica Latina y el Caribe................. Tipos de carrera docente..................................................................................................... Condiciones laborales............................................................................................................ Remuneraciones e incentivos.............................................................................................. Evaluacin del desempeo docente.................................................................................
4.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la carrera docente........................................................................................................................
Instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: tendencias e interrogantes....................................................................................
96 97 101 106 108
5.1. Categoras de anlisis de procesos de formulacin e implementacin de polticas en educacin................................................................... 5.2. Instituciones e institucionalizacin en procesos de polticas docentes............. 5.3. Gobiernos y sindicatos docentes: una relacin polticamente fundamental.... 5.4. Institucionalizacin: fuerzas externas e internas a la profesin docente..........
Segunda Parte: Criterios y Orientaciones para la Elaboracin de Polticas Docentes....................
113 115 115 117 120 121
Orientaciones sobre formacin inicial..................................................................................... Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos.............................. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los formadores............................... Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales desfavorecidos................................................................................. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y de quienes egresan de ellos.........................................
1. 2. 3. 4.
II
Orientaciones sobre formacin continua............................................................................... Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes........................................................................................................................... Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes...................... Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en vida del docente................................................................................................................ Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el fin de asegurar su calidad y relevancia.......................................... Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar................................. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados......................................................
125 125 127 129 131 132 133 135 135 137 138 139 141
1. 2. 3. 4. 5. 6.
III
Orientaciones sobre carrera docente........................................................................................ Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir en la atraccin de buenos candidatos...................................... Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente..................................................................................................... Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional.................................................................................................................................... Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y articulada para estimular la labor profesional docente............................. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente........................................................................................
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asignacin de funciones................................................................. 144
IV
Orientaciones sobre instituciones y procesos de las polticas docentes................ 1. Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica.............................. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidad y cambio.......................................................................................................
146 146 147
2. 3. 4.
Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas......................................................................................................................................... 148 Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes.................................................................................................................... 149
B I b L I o G r A F A ...............................................................................................................................
152
ndice General
Resumen Ejecutivo
Este documento tiene como propsito formular un estado del arte y orientaciones para las polticas docentes de los pases de Amrica Latina y el Caribe en el marco de la iniciativa Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe que se inserta, a su vez, en la estrategia UNESCO, a nivel mundial, Profesores para una Educacin para Todos. Para la elaboracin de este informe, OREALC/UNESCO Santiago defini un mtodo de trabajo basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes, como en el aporte de ocho grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por actores representativos de los mbitos gubernamental, acadmico y sindical. La seleccin de estos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional y de acumulacin de experiencias de polticas educativas. El presente informe es, entonces, el fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de conocimiento y criterios de accin: el especializado sobre la problemtica docente a nivel regional, y el surgido de la experiencia de grupos nacionales al respecto.
Primera Parte: Estado del Arte.

La primera parte del informe busca caracterizar la situacin de los docentes1 en la Regin y las polticas pblicas relacionadas, a la vez que identificar los principales nudos crticos que enfrentan los pases para poder contar con los docentes que necesitan. Aunque el documento contiene una visin regional, se ha centrado la atencin en los ocho pases mencionados, que si bien representan situaciones caractersticas de la Regin, obviamente no dan cuenta completa de su realidad. Las polticas docentes son analizadas distinguiendo tres mbitos fundamentales e ntimamente relacionados entre s: la formacin inicial de los docentes, la formacin y desarrollo profesional continuo, y la carrera docente. En relacin a cada uno de estos mbitos, se realiza una caracterizacin general de la situacin en la Regin, al mismo tiempo que se puntualizan aspectos de los ocho pases mencionados, identificndose los nudos crticos desde una perspectiva de polticas. El diagnstico concluye con un anlisis de la institucionalidad y caractersticas de los procesos de generacin e implementacin de las polticas docentes en la Regin, interrogando por su estabilidad, coherencia y calidad.
Al referirse a los docentes, esta expresin es utilizada a lo largo del documento, incluyendo tanto a los docentes como a las docentes. El trmino profesores, se refiere tanto a profesores como a profesoras, as como la expresin los maestros se refiere tambin a maestros y maestras.
1. El primer captulo de esta primera parte describe las caractersticas principales de
los docentes en la Regin: su condicin mayoritariamente femenina; su procedencia de la clase media o media baja; su formacin de nivel superior; sus bajas remuneraciones en relacin a profesiones similares; y sus escasas oportunidades de desarrollo profesional y de promocin dentro de la labor docente en el aula. Asimismo, se caracterizan las organizaciones sindicales y profesionales docentes, y su relacin con las polticas pblicas mediante el dilogo, la negociacin o la confrontacin con las autoridades educacionales centrales y locales. que la definicin institucional original de las escuelas normales de nivel secundario ha dejado paso en las ltimas dcadas, salvo excepciones, a instituciones de formacin de profesores de educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios pedaggicos flucta entre tres y cinco aos. En algunos pases existe una oferta de profesores superior a las necesidades, mientras que en otros se observa escasez de profesores, especialmente para ejercer en zonas rurales o en disciplinas del rea cientfica. Se advierten debilidades importantes respecto de las habilidades bsicas al ingresar a las carreras pedaggicas y, ms grave an, en relacin con la calidad de la formacin docente. Esto ltimo se expresa en la ausencia de especializaciones disciplinarias para la formacin de los docentes de educacin bsica y, en general, de habilidades necesarias para el ejercicio prctico de la profesin. Aunque las regulaciones pblicas para la formacin pedaggica de tipo universitario son inexistentes o tenues en la mayora de los casos, en los ltimos aos es posible observar en algunos pases la instalacin de sistemas de acreditacin, de pruebas de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional, y de formulacin de estndares que permiten orientar los currculos formativos.
2. El segundo captulo aborda la formacin inicial docente. Al respecto se constata
Los nudos crticos identificados en relacin a la formacin inicial son: a) bajo nivel de formacin de quienes ingresan a los estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los programas de formacin; c) formacin universalista de los profesores, sin especializacin para trabajar con alumnado de grupos sociales desaventajados; d) institucionalidad pblica con insuficientes capacidades para la regulacin de la calidad en este mbito. consenso existente respecto de que la formacin continua constituye una necesidad ineludible en la actividad docente y que, por lo tanto, el tema merece ser tratado no como un elemento remedial sino como un componente de la poltica educativa tan relevante como la formacin inicial, debindose abordar ambas en forma articulada. La revisin de las polticas implementadas da cuenta de que la oferta de formacin continua, que es mayoritariamente estatal en la Regin, es amplia y variada en cuanto a contenidos, modalidades y metodologas. No obstante, adolece de un abordaje sistemtico, no tiene coberturas que se acerquen al grueso de los docentes, ni atiende adecuadamente a los que ms necesitan oportunidades de desarrollo profesional, como tampoco se observan estndares de calidad ni impacto suficientes.
3. En el tercer captulo se aborda la formacin continua. El anlisis constata el
El anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos de la formacin continua lleva a concluir que estos presentan una baja especializacin y problemas crnicos de relevancia respecto a los requerimientos de las instituciones escolares, predominando, en cambio, los acentos tericos y las visiones generales. Actualmente, en varios pases de la Regin se observa la disposicin a impulsar polticas de formacin centradas en la escuela, en los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y el referente es la prctica como fuente de reflexin, anlisis y aprendizaje. Entre los temas crticos de la formacin continua destacan: a) escasa relevancia y articulacin entre sus diferentes modalidades; b) bajo impacto de las acciones emprendidas; c) desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) falta de regulacin de la oferta; e) poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo; f) dificultades para la regulacin y escasa pertinencia de la oferta de postgrados. importancia de contar con una carrera profesional capaz de atraer a jvenes con aptitudes y de retener buenos docentes, se abordan las condiciones laborales, las remuneraciones e incentivos, y la evaluacin del desempeo docente.
4. En el cuarto captulo se aborda la carrera docente. Junto con examinar la
Respecto al tema de cmo se avanza en la profesin, se comprueba que en la Regin existe una modalidad de promocin vertical y otra horizontal: la primera tiene relacin con la posibilidad de dejar la funcin docente para asumir otras responsabilidades, como funciones de direccin o supervisin, y la segunda se refiere a la existencia de oportunidades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como profesor de aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios tradicionalmente ms decisivos para avanzar en la carrera son la antigedad en la funcin y la realizacin de cursos de perfeccionamiento o postgrados, siendo mucho menor la incidencia del desempeo profesional. Los temas crticos respecto a la carrera docente son los siguientes: a) dificultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) disociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diferenciadas; e) dificultades en la generacin de consensos para la evaluacin del desempeo. docentes, se identifican tendencias recientes acerca de las instituciones y los procesos de las polticas docentes, en relacin con los factores y procesos que afectan su formulacin e implementacin. Se constata que las polticas docentes, pese a que se proclaman como prioritarias, en los hechos tienden a no ocupar el centro efectivo de las prioridades gubernamentales, porque son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia, poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamente complejas, y de mediano y largo plazo en el logro de los efectos buscados.
5. En la ltima seccin del estado del arte, Instituciones y procesos de las polticas
Dos temas crticos considerados en este mbito son la descoordinacin o carencia de coherencia y la inestabilidad en las polticas. La descoordinacin y la falta de armona se consideran asociadas a la dispersin institucional de los organismos responsables, lo que en algunos casos se intenta resolver a travs de mesas de coordinacin cuya efectividad depende, en la mayora de los casos, de la disposicin personal de sus integrantes. La falta de una proyeccin de largo plazo en las polticas docentes visible en programas anunciados como grandes soluciones que al poco tiempo son dejados de lado y reemplazados por otros sin mediar evaluaciones rigurosas, ni diagnsticos y estudios que sustenten las nuevas iniciativas atenta especialmente contra la construccin de capacidades en la profesin, dimensin que necesariamente requiere de tiempos que van ms all de un periodo gubernamental.
Segunda Parte: Criterios y Orientaciones para la elaboracin de Polticas Docentes

La segunda parte del informe contiene orientaciones para la formulacin de polticas docentes en los pases de Amrica Latina y el Caribe en torno a los mismos mbitos analizados en el estado del arte. Para cada uno de estos se proponen enunciados generales y orientaciones ms especficas. El desafo de proponer ciertas orientaciones de polticas docentes se aborda en el entendido de que algunas de ellas sern ms pertinentes para unos pases que para otros, y que, en general, si estos estiman conveniente planterselas como propias, las podrn desarrollar en distintos plazos y con las adecuaciones que cada contexto nacional exija. Esto supone, en cada pas, un esfuerzo de contextualizacin que debe considerar tanto las caractersticas de su sistema poltico, social y econmico como su identidad cultural. Asimismo, las orientaciones no deben ser consideradas en forma aislada: ellas tocan aspectos de una realidad que las polticas deben procurar abordar en forma sistmica.
1. En relacin con la formacin inicial docente se proponen cuatro orientaciones

generales:
A.
Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos2 de manera que los esfuerzos de la poltica educacional y de las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos a la docencia que renan las condiciones mnimas adecuadas para poder transformarse en buenos educadores. Se seala tambin la necesidad de buscar frmulas que impidan cualquier discriminacin en contra de estudiantes provenientes de pueblos indgenas o de niveles socioeconmicos bajos.
2 El grupo de consulta de Argentina ha cuestionado esta orientacin general pues sostiene que el Estado no puede desentenderse de los resultados educativos alcanzados por jvenes que tienen las credenciales educativas exigidas, quedando obligado a encontrar soluciones que resguarden el derecho a la educacin, si tales resultados no son los que espera el sistema formador. Informe Argentina sobre Estado del Arte. Buenos Aires, 20 de febrero de 2011, pg. 10.
10
B.
Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes, y la calidad de los formadores. Esto requiere del compromiso tanto de la institucionalidad pblica como de las instituciones formadoras. Elementos claves para la calidad de la formacin docente son la generacin de estndares concordados y la asociacin entre instituciones formadoras y centros escolares para el desarrollo de las prcticas y la reflexin sobre estas. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales desfavorecidos. Se destaca especialmente la necesidad de preparar a los futuros docentes para trabajar en contextos diversos y complejos, incluyendo sectores rurales e indgenas. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y de quienes egresan de ellos. Se propone establecer sistemas de evaluacin y de acreditacin de las instituciones formadoras junto con ofrecerles condiciones que les permitan adquirir las capacidades necesarias.
C.
D.
2. En relacin con el desarrollo profesional y formacin continua se proponen seis

orientaciones generales:
A.
Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y en los aprendizajes de los estudiantes. Es preciso ofrecer a los docentes oportunidades de aprendizaje profesional que mejoren sus capacidades de respuesta a los nuevos desafos educativos. Se considera importante avanzar en la construccin y definicin consensuada de estndares que sirvan como referentes para el desarrollo profesional y la evaluacin de su desempeo. Asimismo, ofrecer estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes en actividades formativas. Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes. Esta orientacin est asociada a la necesidad de fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje; colocar el foco en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo en el aula; alcanzar coberturas adecuadas; y utilizar las nuevas tecnologas en las actividades de desarrollo profesional. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente. Se enfatiza la necesidad de apoyar y acompaar a los nuevos docentes en su ingreso a la profesin, as como de asignar a docentes con alto nivel de desarrollo profesional, roles de asesora para apoyar a sus pares y, particularmente, a profesores principiantes. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el fin de asegurar su calidad y relevancia. Se propone avanzar en la consolidacin de una institucionalidad pblica de formacin y desarrollo profesional capaz de coordinar las instancias implicadas en la formacin continua a la vez que desarrollar las capacidades de las agencias que ofrecen distintos programas.
B.
C.
D.
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E.
Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar. La consideracin de los contextos escolares donde el profesor se desempea es la base de la efectividad de las acciones formativas, de la motivacin y el compromiso indispensables para el aprendizaje profesional. Es necesario superar el trabajo aislado del docente en el aula a travs de una accin colaborativa. Para ello los directores escolares deben liderar el desarrollo profesional y establecer una adecuada organizacin del trabajo docente. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados. La evolucin reciente de la demanda docente hacia los postgrados plantea nuevos desafos. Entre ellos se destaca la necesidad de incorporar criterios de pertinencia y potencial de impacto en las prcticas de enseanza; y la entrega de becas para estudios en reas prioritarias, considerando los mritos de los docentes y las necesidades de sus centros educativos.
F.
3. En relacin con la Carrera Docente se proponen seis orientaciones:

A.
Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir en la atraccin de buenos candidatos. Las carreras docentes deberan pensarse en funcin de polticas de reconocimiento efectivo a la docencia y de valorizacin social de la profesin, mediante mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Se propone disear modalidades de promocin dentro de la carrera docente que eviten que el sistema de ascensos promueva el alejamiento del aula. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente. Introducir diferenciaciones de categoras de docentes en aula, conforme a la experiencia y al progreso de las competencias. En especial, es importante considerar un periodo de acompaamiento o induccin para los docentes principiantes, as como crear condiciones para que profesores de altos niveles de desempeo realicen tareas tcnicas y apoyen a docentes de menor desarrollo. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional. Es importante evaluar y reconocer el desempeo del docente como eje del ascenso en la carrera. La experiencia y el perfeccionamiento docente deben ser valorados en la medida en que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es clave estimular un mayor desarrollo de espacios de formacin y debate en los colectivos docentes. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y articulada para estimular la labor profesional docente. Una carrera profesional atractiva supone niveles salariales dignos y la posibilidad de mejorar ingresos econmicos y acceder a nuevas oportunidades de desarrollo profesional, a medida que el docente progresa. Es importante tambin generar estmulos para que profesores altamente competentes accedan y permanezcan en escuelas que atienden a los estudiantes procedentes de hogares ms pobres y de zonas alejadas de centros urbanos.
B.
C.
D.
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E.
Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente. Los sistemas educativos requieren de mecanismos para apreciar los desempeos y promover su mejoramiento, asumiendo la complejidad que implica este desafo. Para ello se debe disear e implementar un sistema de evaluacin del desempeo objetivo y transparente, construido con participacin de los docentes y basado en estndares validados por la profesin. Se resalta el propsito formativo de la evaluacin docente. Es esencial que los profesores sean reconocidos por las mejoras de sus prcticas y que se definan medidas respecto de quienes no logren mejorar sus prcticas educativas. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y la asignacin de funciones. Establecer polticas claras de entrada al ejercicio profesional, lo que supone establecer requisitos mnimos nacionales, basados en cumplimiento de estndares. Para la asignacin de las plazas docentes, establecer concursos objetivos y transparentes. Esto asegura que al interior de las escuelas cada docente sea asignado a las funciones donde pueda prestar una mayor contribucin.
F.
4. En relacin con las instituciones y procesos de las polticas docentes, se proponen

cuatro orientaciones generales:
A.
Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica. La fuerte incidencia del factor docente en la calidad educativa obliga a conceder a dichas polticas una posicin estratgica y central. Es fundamental concebir las polticas docentes con un carcter integral y sistmico, a la vez que orientadas hacia el inters pblico y a la superacin de la desigualdad de oportunidades de aprendizaje. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidad y cambio. Definir los propsitos de las polticas, objetivos de largo y de mediano plazo y niveles razonables de estabilidad junto a mrgenes de flexibilidad y espacios para la innovacin y la mejora. Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas. Generar mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos nacionales, que incluyan a diferentes actores educacionales y sociales para dar respuestas a las necesidades de adaptacin de los sistemas educativos a nuevos y exigentes requerimientos externos. En especial, crear y mantener instancias de dilogo y relaciones de cooperacin entre gobiernos y organizaciones docentes. Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes. Desarrollar instituciones estatales responsables de las polticas docentes que sean robustas en sus atribuciones, capacidades, recursos y continuidad de gestin. Propender a que dichas instituciones tengan una capacidad para incidir en las distintas dimensiones de la poltica docente. Es importante poner acento en las instituciones y procesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar las polticas y no solo en los contenidos de estas.
B.
C.
D.
13
Introduccin
1.
Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema educativo, su calidad no podr ser mejor que la de sus profesores. La calidad de estos, tanto como su distribucin y organizacin, afectan directamente a la equidad. Desde ambos criterios, las formas en que se selecciona a quienes se formarn como docentes, las caractersticas del proceso de su preparacin y certificacin como profesionales de la educacin, los modos en que se organiza su carrera y los apoyos para el desarrollo profesional continuo, constituyen el desafo fundamental de las polticas educacionales del presente en la regin de Latinoamrica y el Caribe. Entre los factores que inciden para que la educacin pueda contribuir a superar la desigualdad y establecer las capacidades culturales de base para el desarrollo econmico y la ciudadana democrtica, se encuentra la disponibilidad de docentes, no solo en trminos de un nmero suficiente, sino tambin en cuanto a su preparacin. Preparacin que es tanto intelectual como moral, tanto terica como prctica, y que hoy es desafiada por los nuevos requerimientos que, con independencia de niveles de desarrollo, historia, poltica y cultura, las sociedades de Latinoamrica y el Caribe le plantean a sus sistemas escolares. Tales requerimientos apuntan en forma convergente hacia mayores exigencias al profesional de la educacin, que tienen como base, entre otros condicionamientos de naturaleza macro: el alza en las expectativas educacionales de todos los grupos; el aumento en la diversidad sociocultural de los alumnos atendidos; el debilitamiento de la institucin familiar y de los tejidos comunitarios en tanto estructuras de socializacin; mayores coberturas temticas y profundidad de los currculos; y la elevacin generalizada de las metas de aprendizaje a lograr. Las mayores exigencias a la profesin docente, enraizadas en ltimo trmino en los cambios seculares condensados en la frmula sociedad globalizada-sociedad del conocimiento, presionan directamente a los actores fundamentales del campo de las polticas el gobierno y los sindicatos docentes, a generar respuestas acordes a las nuevas condiciones, lo que demanda nuevas polticas y renovados modos de relacin entre la profesin y el Estado. Acordes con la naturaleza basal de las mayores capacidades que el presente exige a la profesin docente a lo largo y ancho de la Regin, y con las polticas e instituciones requeridas para el logro y desarrollo de las mismas, el presente informe articula un diagnstico sobre la situacin docente en la Regin y un conjunto de orientaciones para la accin de las polticas, estructurado en cuatro dimensiones clave: formacin inicial de docentes, formacin continua, carrera docente, y las polticas necesarias para la articulacin del conjunto.
14
2.
Tanto a nivel mundial como en Amrica Latina y el Caribe, en los ltimos aos se manifiesta una preocupacin creciente por abordar los desafos relacionados con el for17 talecimiento de la profesin docente. Organismos como UNESCO, OCDE, OEI3, OEA, MERCOSUR, Banco Mundial y PREAL han desplegado esfuerzos mediante estudios, investigaciones, reuniones y publicaciones sobre esta temtica. Las tendencias convergentes son la preocupacin por atraer estudiantes con mejores condiciones para un buen desempeo profesional, elevar la calidad de la formacin inicial de los profesores, fortalecer la formacin continua, promover carreras que incidan en el desarrollo profesional y garanticen remuneraciones adecuadas y condiciones para un trabajo docente efectivo, y sistemas de evaluacin de desempeo basado en estndares con criterios consensuados. El pensamiento de UNESCO en la ltima dcada converge en plantear la necesidad de contar con una formacin inicial docente de alta calidad orientada al desempeo en contextos diversos, que atraiga a jvenes talentosos mejorando las condiciones de trabajo a travs de un reconocimiento efectivo de la carrera docente, debindose garantizar polticas integrales que vinculen la formacin inicial, la insercin laboral y la formacin continua. Se propone, asimismo, la implementacin de un sistema de evaluacin de desempeo de los docentes basado en estndares bsicos consensuados con los gremios docentes y las organizaciones sociales, como tambin elaborar polticas de incentivos y remuneraciones que posibiliten, mediante el reconocimiento de la labor docente, afianzar su valor social (UNESCO, 2007a).
3.
La estrategia UNESCO a nivel mundial, Profesores para una Educacin para Todos, destaca en sus fundamentos la existencia de una triple brecha respecto de la fuerza docente en el mundo en desarrollo brecha de polticas, de capacidades y de financiamiento, que estara poniendo en riesgo las metas de Educacin para Todos. En este marco global de necesidades con respecto a las polticas pblicas para docentes, OREALC/UNESCO Santiago defini en 2010 la iniciativa Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir a responder a las necesidades de las brechas de polticas y de capacidades docentes en la Regin. En funcin de este propsito, el proyecto cuyos resultados plasma el presente informe busca contribuir con categoras de anlisis y visin prospectiva basada en evidencia para la elaboracin de polticas sobre la profesin docente en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Especficamente, las acciones del mismo han apuntado a tres objetivos: i) elaborar un estado del arte que recoja lo aprendido en la Regin sobre los esfuerzos y nudos problemticos del tema docente; ii) a partir de tales aprendizajes y con criterios
3 Las Metas Educativas 2021, adoptadas en 2008 por los Ministros de Educacin Iberoamericanos, establecen como meta general Fortalecer la profesin docente y como metas especficas: mejorar la formacin inicial del profesorado de primaria y secundaria y favorecer la capacitacin continua y el desarrollo de la carrera profesional docente.
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prospectivos, elaborados desde el campo de la investigacin comparada y mediante grupos de discusin nacionales, ofrecer orientaciones para el diseo de polticas docentes relevantes para la Regin; y iii), como fruto adicional, generar una red regional de actores que contribuya con visin, categoras y criterios relevantes, a la renovacin del campo de deliberacin y formulacin de las polticas docentes en la Regin. Para el desarrollo del proyecto, OREALC/UNESCO Santiago defini un mtodo de trabajo basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes, y en el aporte de grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por actores representativos de los mbitos gubernamental, acadmico y gremial docente. La seleccin de dichos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional y de acumulacin de experiencias de polticas educativas. Estos grupos de consulta se reunieron en dos momentos de 2011 para analizar los documentos proporcionados por la Secretara Tcnica, que constituy OREALC/UNESCO Santiago para la realizacin del proyecto, e hicieron propuestas para su mejoramiento4. El presente informe es, entonces, el fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de conocimiento, y criterios de accin: el especializado sobre la problemtica docente a nivel regional, y el surgido de la experiencia de grupos nacionales respecto a este mbito de accin en educacin. La elaboracin del informe y de los documentos preliminares sometidos a discusin, fue encomendada por OREALC/UNESCO Santiago al Centro de Estudios de Polticas y Prcticas en Educacin (CEPPE) de la Universidad Catlica de Chile5, organismo donde se constituy, a su vez, la referida Secretara Tcnica. En el marco de los propsitos y el mtodo de trabajo bosquejados, la elaboracin del informe ha considerado los siguientes insumos: a) Cinco documentos, elaborados por expertos latinoamericanos en polticas educativas y sobre docentes, referidos a los siguientes temas especficos: formacin inicial (Beatrice valos, de Chile); formacin y desarrollo profesional continuo (Sylvia Ortega, de Mxico); carrera docente (Denise Vaillant, de Uruguay); organizaciones docentes (Mariano Palamidessi, de Argentina); e institucionalizacin de las polticas docentes (Simn Schwartzman, de Brasil)6. b) Discusin realizada en el Seminario Regional efectuado en Lima, Per, durante los das 7 y 8 de julio de 2011, a partir de las presentaciones de los documentos de los expertos. c) Respuestas recibidas desde algunos pases (Chile, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago) ante una consulta enviada por OREALC/UNESCO Santiago y la Secretara Tcnica con el fin de complementar y actualizar informacin sobre la realidad de los pases.
4 Durante este proceso, los grupos de consulta de Argentina y Brasil plantearon reparos a la metodologa de la estrategia en trminos en que el proceso debi haber considerado previamente, para cada pas, la elaboracin de estados del arte nacionales y no un trabajo de anlisis de fuentes secundarias a travs de expertos, como se realiz. 5 La Secretara Tcnica est constituida por Cristin Cox, Director del Proyecto, Carlos Eugenio Beca y Marianela Cerri. 6 Parte importante de estos documentos han sido utilizados literalmente para la confeccin del presente informe.
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d) Sntesis de las discusiones sobre el borrador del estado del arte de los grupos nacionales de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago. e) Sntesis de las discusiones sobre el borrador de criterios y orientaciones de polticas de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico y Per. f) Documento elaborado por Jos Luis Guzmn y Marcela Gajardo, en representacin de PREAL, sobre la situacin docente en Amrica Central. g) Discusin realizada durante dos reuniones virtuales sobre polticas docentes organizadas por PREAL con la participacin de grupos integrados por representantes ministeriales, acadmicos y gremiales de los pases de Amrica Central y Repblica Dominicana.
4.
El informe, tanto en su dimensin de diagnstico como de criterios orientadores de polticas pblicas, tiene como supuesto que las polticas para docentes no debieran abordarse de manera disociada del conjunto de las polticas educacionales. Si bien la poderosa incidencia de una buena docencia para la calidad de la educacin ha sido profundamente analizada en los ltimos aos, al mismo tiempo es claro que el trabajo de enseanza se potencia solamente en un ambiente escolar que rena las condiciones favorables para su desarrollo. En este sentido, una poltica docente efectiva en trminos de calidad y equidad no puede concebirse separada de un currculo relevante, infraestructura y recursos educativos adecuados, as como de esfuerzos acordes en las dimensiones institucionales, financieras y organizativas de la educacin. La necesidad de contar con buenas polticas para la profesin docente se inserta en una finalidad mayor, como es la de disponer de sistemas educativos capaces de garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos los nios, jvenes y personas adultas. Esto va ms all de la condicin necesaria de asegurar matrculas y permanencia en la escolaridad, y considera la relevancia y calidad de las oportunidades de aprendizaje que se ofrecen a todos. El derecho a la educacin es considerado una condicin para el ejercicio de todos los derechos humanos y clave para el ejercicio de la ciudadana, como para asegurar las bases del desarrollo econmico.
5.
Consecuente con sus objetivos, el informe se estructura en dos partes. En la primera, se presenta el estado del arte sobre polticas docentes en la Regin. La segunda contiene una propuesta de criterios y orientaciones de polticas docentes a ser consideradas de acuerdo a la realidad de cada pas. Ambas partes del informe estn organizadas de acuerdo a cuatro focos temticos: formacin inicial, formacin continua, carrera docente, e instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y
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el Caribe. El informe combina entonces tres focos convencionales en el examen y discusin de la temtica docente, como son los referidos a formacin inicial, formacin continua y a carrera profesional, con uno novedoso y por lo mismo ms difcil de documentar y tematizar como es el de las polticas y las instituciones, y los procesos de su generacin, implementacin y evaluacin. Es importante tener presente, en el examen y uso de las orientaciones para la formulacin de polticas docentes el hecho de la diferenciacin de las situaciones educativas y agendas de polticas de los pases. As, en la Regin hay casos nacionales que enfrentan el desafo de contar con una dotacin completa de maestros y profesores formados en pedagoga en el nivel de educacin superior, ya sea porque la formacin ocurre en el nivel medio, o porque ante la escasez de docentes han debido recurrir a personal con formacin de nivel medio o superior, sin formacin pedaggica. Para otros pases, en cambio, el desafo no es de construccin institucional de una formacin de profesores de nivel terciario, sino los contenidos y prcticas de unos procesos que ya tienen lugar en ese nivel, y que no estn respondiendo en forma adecuada a los requerimientos del sistema escolar y la sociedad. El contexto nacional define evidentemente cules son los problemas ms acuciantes y estos a su vez establecen la relevancia, diferenciada para cada caso nacional, de las distintas orientaciones que este informe organiza en su segunda parte. Orientaciones, como se ha referido, originadas en la sistematizacin de la evidencia regional en su conjunto y en la experiencia de polticas priorizando los ocho casos nacionales. Nada puede ser ms histrica y culturalmente acotado que los modos de responder en cada pas a la problemtica docente del presente. Al mismo tiempo, tal problemtica tiene evidentes rasgos comunes, tanto globales como regionales. Esta doble perspectiva cruza el conjunto del informe. Su utilizacin para el mejoramiento de las polticas docentes en cada situacin nacional supone un esfuerzo exigente de contextualizacin; al mismo tiempo, tal contextualizacin debiera poder beneficiarse de la dimensin regional y del anlisis comparado presente a lo largo de esta construccin colaborativa.
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I
Primera parte:
Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin
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Primera parte:
Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin

Si bien la poltica hacia el sector docente requiere ser concebida y analizada como un conjunto integral que hace parte de la poltica educacional, para efectos de anlisis se han distinguido en este informe tres dimensiones clave: en primer lugar, la formacin inicial de los profesores; en segundo lugar, el desarrollo profesional y formacin continua de los docentes en ejercicio; y en tercer lugar, la carrera docente comprendida en un sentido amplio, es decir, las regulaciones para el ejercicio profesional junto a las acciones y normas que determinan el reconocimiento y promueven la valorizacin social de la profesin docente. En relacin a cada una de estas dimensiones, se presenta una caracterizacin general y temas crticos que emergen de la situacin descrita. Sin embargo, el abordaje de estas dimensiones en forma aislada no permite alcanzar el propsito de disponer de docentes altamente preparados, comprometidos y responsables como requieren los sistemas educativos para garantizar una educacin de calidad a toda su poblacin. El diseo integral o sistmico de las polticas es una condicin necesaria para evitar que los esfuerzos realizados en la formacin inicial y continua no se pierdan en el marco de una carrera profesional poco atractiva, con remuneraciones y condiciones salariales insatisfactorias. A su vez, iniciativas de reconocimientos, evaluaciones e incentivos para mejorar el desempeo docente sern estriles sin una accin formativa slida y exigente. Previamente al anlisis de las dimensiones sealadas, se presenta una caracterizacin general de los docentes y de sus organizaciones en Amrica Latina y el Caribe, precedida de algunos elementos generales de contexto socioeconmico regional. Finalmente, se aborda una dimensin generalmente olvidada, pero de una importancia estratgica, que es la forma en que se generan las polticas pblicas hacia el sector docente y, en particular, la existencia o no de una institucionalidad encargada del diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de ellas. En el marco de la generacin e implementacin de las polticas docentes, es fundamental analizar la participacin y la incidencia de distintos actores sociales y polticos. Entre estos, sin duda, es internacionalmente reconocida la importancia de las organizaciones sindicales y profesionales de los educadores.
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I Caracterizacin general de los docentes y sus I organizaciones en Amrica Latina y el Caribe
1.1 Elementos de contexto regional

A pesar de los esfuerzos y avances de las ltimas dcadas en relacin con el crecimiento econmico, el desarrollo social y la democratizacin de los sistemas polticos, persisten en la regin de Amrica Latina altos niveles de pobreza y desigualdad. En el ao 2009, la pobreza alcanzaba al 33,1% de la poblacin regional, incluido un 13,3% de pobreza extrema. La distribucin del ingreso en estos pases est entre las ms desiguales del mundo (CEPAL, 2010). Las realidades de los pases en la Regin son diversas, tanto por los distintos niveles de desarrollo alcanzados como por sus caractersticas socioeconmicas. Es as como, segn datos del Banco Mundial para el ao 2009, Trinidad y Tobago tiene un PIB per cpita de US$ 25.698, Argentina de US$ 14.559, Mxico de US$ 14.337 y Chile de US$ 14.331, lo que contrasta fuertemente con pases como Nicaragua que tiene un PIB de US$ 2.664, Honduras de US$ 3.849 y Bolivia con US$ 4.4267. Del mismo modo, se encuentran grandes diferencias en relacin con el nivel de pobreza en los distintos pases de Amrica Latina, donde para el ao 2008, el ndice de pobreza en Chile fue de 13,7%, en Uruguay de 14,0% y en Costa Rica de 16,4%, mientras que en pases como Honduras, Nicaragua y Paraguay alcanzaron a 69,9%, 61,9% y 58,2%, respectivamente. Lo mismo sucede con las capacidades del Estado para contrarrestar la pobreza: el gasto pblico social per cpita promedia US$ 1.209 en pases como Brasil, Argentina, Uruguay, Panam y Chile, mientras que alcanza a solo US$ 181 (en promedio) en Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana (CEPAL, 2010). La educacin es uno de los factores que ms puede contribuir a superar la pobreza y la desigualdad. Se trata de la principal herramienta de que disponen los Estados para disociar los orgenes sociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar a lo largo de la vida. Sin embargo, la Regin no ha logrado transformar al sistema educativo en un mecanismo potente de igualacin de oportunidades. Los mismos avances en cobertura, acceso y progresin de los distintos ciclos educativos de las ltimas dcadas han llevado a la estratificacin de aprendizajes y logros en los sistemas educativos (CEPAL, 2010: 25). Los desafos para avanzar hacia la universalizacin de las oportunidades educativas difieren mucho para los distintos pases segn el nivel de cobertura escolar actualmente lograda. Mientras algunos han alcanzado prcticamente la universalizacin en la educacin primaria y altas tasas de escolarizacin en secundaria, otros an no logran cobertura completa en primaria y estn muy lejos de conseguirla en secundaria.
7 http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/POP.pdf http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP_PPP.pdf
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Es clave asimismo, considerar en todas sus implicancias las diferencias existentes en la Regin en cuanto a los niveles de cobertura que han alcanzado los sistemas escolares y, en consecuencia, los niveles de alfabetizacin y escolarizacin de la poblacin joven y adulta, y, ms especficamente, en lo referente a las diferentes capacidades de los sistemas de proveer oportunidades de aprendizaje. Es as como en educacin primaria, si bien prcticamente en todos los pases de la Regin la tasa de matrcula neta supera el 90%, existen marcadas diferencias en relacin al rezago educativo medido en funcin de nios con 2 o ms aos de atraso en el grado al que asisten respecto de su edad, alcanzando dicha tasa en Guatemala y Nicaragua al 26% y 25% respectivamente, en contraste con Costa Rica y Mxico donde dicha tasa es solo del 5% y 3%, respectivamente (OEI, 2010). En cambio, el acceso y progresin oportuna, hacia y dentro del nivel secundario inferior, es bastante menor y la situacin entre pases es ms heterognea, variando desde una cobertura de 97% y 94% en Brasil y Chile, respectivamente, a un 41% en Guatemala y 47% en Nicaragua. Esta heterogeneidad es an mayor en el caso de la educacin secundaria superior, pues mientras en Brasil, Cuba y Chile la tasa de matrcula neta supera el 80%, en El Salvador y Guatemala alcanza al 33% y 32%, respectivamente, y en Nicaragua solo al 15% (OEI, 2010). Una revisin de la informacin que ofrecen estudios como el SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, de OREALC/UNESCO Santiago) y PISA (Programme for International Student Assessment, de OCDE) permite constatar que las desigualdades educativas no solo se manifiestan entre quienes tienen acceso al sistema educativo y quienes no, sino que tambin existen diferencias entre quienes reciben educacin de diferentes niveles de calidad. Estas diferencias estn presentes dentro de cada sistema escolar, lo que multiplica el carcter selectivo y reproductor de desigualdades en las prcticas educativas con que se opera en la Regin (SITEAL, 2010). En trminos de calidad de las oportunidades de aprendizaje existen tambin notables diferencias entre los pases. En efecto, de acuerdo a los resultados de las pruebas SERCE, para el tercer grado de educacin primaria del ao 2006, Cuba tiene solo un 7% de alumnos en el nivel 1 o ms bajo en lectura y un 11% en matemtica, en tanto Repblica Dominicana presenta un 78% y 90% de sus alumnos en dicho nivel en lectura y matemticas, respectivamente.
1.2 Caractersticas de los profesores

En Amrica Latina y el Caribe existen aproximadamente 6.4 millones de profesores para la educacin primaria y secundaria. En el nivel primario (CINE1)8, se concentra la mayor cantidad de docentes con 2.9 millones equivalente a un 45,6% del total.
8 UNESCO, en la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin, define CINE1 como la educacin destinada normalmente a proporcionar a los alumnos y las alumnas una slida educacin bsica en lectura, escritura y aritmtica. CINE2, segn esta misma clasificacin, es el primer ciclo de educacin secundaria que suele continuar los programas bsicos de la primaria, pero generalmente con una mayor reparticin por asignaturas y con profesores ms especializados que imparten clases en sus disciplinas respectivas. CINE3 es la ltima fase de la educacin secundaria en la mayora de los pases, donde la instruccin suele organizarse ms por asignaturas y se les exige generalmente a los docentes un nivel ms alto o calificaciones ms especficas que en el CINE2.
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CUadro N 1. Personal docente por nivel escolar en Amrica Latina Y el Caribe (datos 2008)
Nivel Escolar Primaria CINE1 Secundaria inferior CINE2 Secundaria superior CINE3 TOTAL Personal Docente Hombres Mujeres 643.000 22% 750.000 37% 626.000 43% 2.019.000 31,5% 2.276.000 78% 1.277.000 63% 831.000 57% 4.384.000 68,5% Total 2.919.000 45,6% 2.027.000 31,7 1.457.000 22,7% 6.403.000 100%
FUENTE: Elaboracin propia segn informacin del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
Un rasgo predominante en Amrica Latina y el Caribe es la feminizacin de la profesin. En efecto, como lo muestra el Cuadro N 1, el 68,5% del profesorado est constituido por mujeres, siendo este porcentaje claramente mayor en el nivel primario donde alcanza a 78%. Asimismo, en el Cuadro N 2, que se refiere a los ocho pases considerados preferentemente en este estado del arte, Argentina y Brasil son los pases con mayor porcentaje de mujeres en la docencia escolar, mientras Guatemala, Per y Mxico tienen el menor ndice de feminizacin. Cuadro N 2: Porcentaje de docentes mujeres segn nivel escolar en ocho pases y CUadro N 2: Porcentaje de docentes mujeres segn nivel escolar Promedio Regional (datos 2008) en ocho pases Y Promedio Regional (datos 2008)
Nivel Escolar Pases Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per Trinidad y Tobago TOTAL REGIONAL Primaria CINE 1 % Docentes Mujeres 87 91 78(2) 78 65 66 65 79 78 Secundaria Inferior CINE 2 % Docentes Mujeres 73 73 45 50 N/A 63 Secundaria Superior CINE 3 % Docentes Mujeres 65 62 55 50(1) 43 44 44(1) 65 57
(1) Incluye CINE2 y CINE3 para el caso de Colombia y Per. (2) incluye CINE1 y CINE2 para Chile
FUENTE: Elaboracin propia segn informacin del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
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Uno de los factores que incide en el trabajo docente es el nmero de alumnos que cada educador debe atender en la sala de clases. Si bien no se dispone de un estudio comparado sobre esta situacin, s existen datos sobre la relacin alumnos-docente que es de 23 estudiantes por maestro en CINE1, 18 alumnos por docente en CINE2 y 15 en CINE3. Se constata, asimismo, una gran variacin entre pases. Es as como, tomando el caso de CINE1, la fluctuacin va de 8 alumnos/docentes en Bermudas hasta 33 en Honduras y El Salvador. Pases como Colombia, Guatemala y Mxico destacan por estar sobre el promedio regional con 28 alumnos/docente en CINE1, mientras que Argentina y Trinidad y Tobago estn bajo el promedio regional con 17 alumnos/docentes en dicho nivel. Es importante destacar que estas relaciones no muestran las diferencias que se producen al interior de los pases en relacin a la cantidad de alumnos por curso dependiendo de reas urbanas o rurales. Por ejemplo, en Mxico algunas escuelas urbanas tienen grupos de 50 nios por aula mientras que en escuelas rurales multigrados pueden ser menos de 10 alumnos. Recientes estudios sobre la poblacin docente en pases de Amrica Latina y el Caribe revelan la heterogeneidad del cuerpo docente y captan diferencias y recurrencias en el nivel regional que contribuyen a la identificacin del tipo de intervenciones que seran ms pertinentes segn los perfiles sociodemogrficos y laborales, las experiencias formativas, los contextos de desempeo y el momento de la trayectoria profesional de los subgrupos9. En algunos pases como Argentina y Chile, entre otros, que se encuentran en una fase de transicin demogrfica avanzada, la amplia cobertura en primaria y secundaria y el envejecimiento de su poblacin y, consecuentemente, la disminucin del nmero de nios y nias en edad de asistir a la escuela demandarn tasas moderadas de reposicin de los docentes (CELADE-CEPAL, 2000; Cumbres de las Amricas, 2011). No obstante, en Argentina se prev insuficiencia de docentes graduados en ocho provincias especialmente en el nivel secundario. En cambio, en un segundo grupo de pases que se encuentran en plena transicin demogrfica, entre los que figuran Brasil, Colombia, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, se requerirn nuevos ingresos a la profesin docente para alcanzar la meta de cobertura universal en secundaria y para mejorar los servicios educativos en la primaria. En los pases que se encuentran en situacin de transicin demogrfica moderada (Guatemala, por ejemplo), e incipiente como Bolivia y Hait, se necesita aumentar el nmero de maestros en enseanza primaria. Finalmente, Trinidad y Tobago, entre otros pases, demandar docentes para atender el nivel de primera infancia. Al mismo tiempo, en algunas naciones es posible anticipar un cambio generacional en el cuerpo docente en el mediano plazo. Por ejemplo, en el caso de Mxico, casi las dos quintas partes de los profesores de educacin bsica han ingresado al servicio hace menos de diez aos y tienen menos de 35 aos. Por otra parte, ms de la cuarta parte cumple con los requisitos para jubilarse. Se ha concluido que, en un plazo de alrededor de una dcada, se producir un recambio generacional que abre zonas de oportunidad novedosas (Ortega, 2011).
9 En lo que sigue, se abordarn solo algunos de estos aspectos, especficamente, aquellos que tienen un especial inters para el diseo de polticas y programas.
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Segn el Compendio Mundial de Educacin 2010 de UNESCO, la edad de la poblacin docente para cinco pases, como se observa en el Cuadro N 3, da cuenta de un mayor envejecimiento de la fuerza de trabajo docente del profesorado del nivel primario con 50 y ms aos en Chile y Jamaica, con un 39,7% y un 34,4%, respectivamente. Mientras, para Brasil y Argentina, este segmento alcanza para el mismo nivel solo al 13,1% y 15,9%, respectivamente. En el mismo cuadro citado, respecto del nivel secundario, se observa que la proporcin de docentes de mayor edad es muy superior en Chile que en Argentina y Brasil. Por otra parte, la proporcin de docentes de enseanza secundaria menores de 30 aos es menor al 20%, salvo el caso de Trinidad y Tobago que tiene 24,2% y Jamaica con un 21.6% de maestros menores de 30 aos en el nivel secundario. Mxico y Per no fueron incluidos en el Cuadro N 3 por estar sin informacin en la tabla base.
CUadro N 3: Edad de los Docentes por nivel escolar en Que trabajan (2008)
(paSeS del proGraMa WEI* Y de UOE**)
CINE1 Nivel Primario % menos de 30 Argentina Brasil Chile (a) Jamaica Trinidad y Tobago (b) 14,4 19,6 13,4 16,7 8,4 30-39 41,6 35,4 21,6 30,9 36,9 40-49 28,0 31,9 25,3 18,0 25,6 50-59 12,8 11,5 29,1 28,7 26,9 ms de 60 3,1 1,6 10,6 5,7 2,3
CINE2 Nivel Secundario Inferior % menos de 30 Argentina Brasil Chile (a) Jamaica Trinidad y Tobago (b) s/i 24,2 s/i 28,7 s/i 22,4 s/i 21,4 s/i 3,3 16,2 19,4 30-39 35,0 36,6 40-49 30,0 31,4 50-59 14,7 13,5 ms de 60 4,0 2,1
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CINE3 Nivel Secundario Superior % menos de 30 Argentina Brasil Chile (a) Jamaica Trinidad y Tobago (b)
* Programa de Indicadores Mundiales de Educacin ** La encuesta UOE recopila datos de pases de ingresos altos y medios integrantes o aliados de la OCDE o Eurostat
30-39 31,3 33,3 26,4 32,4
40-49 32,4 31,7 28,8 20,7
50-59 17,9 14,7 23,7 21,4
ms de 60 5,3 2,4 7,4 3,9
13 17.9 13.7 21.6
(a) Los datos de CINE1 incluyen a profesores del nivel CINE2 (b) Informacin entregada por Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago
Fuente: Elaboracin propia basado en cuadro N 22 Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO, Montreal.
La distribucin de los docentes por edad en el territorio puede variar en cada pas. En general, los docentes mayores con ms experiencia se concentran en las zonas urbanas y los ms jvenes con menos experiencia trabajan en zonas remotas o rurales (UNESCO UIS, 2006). Como se sabe, la experiencia de los maestros, a su vez correlacionada con la distribucin por edades, tiene un fuerte impacto en su desempeo, por lo que esta variable es clave para la construccin de las intervenciones en el mbito del desarrollo profesional. En cuanto a la formacin inicial, se observan diferencias acerca de la proporcin de docentes que poseen un ttulo de educacin terciaria. La tendencia apunta a que en un horizonte de mediano plazo, la totalidad de los miembros del cuerpo docente en la mayor parte de los pases de la Regin cumpla con esta condicin. El porcentaje promedio de docentes que cumple con requisitos nacionales de certificacin para ensear en el nivel de primaria era de un 74,6% en 2008, mientras que el promedio de profesores que cumple con dichos requisitos en educacin secundaria para ese mismo ao era de 64,4% (UNESCO-UIS, 2009). No obstante, dada la heterogeneidad de la formacin inicial docente que ser analizada ms adelante, la titulacin de los maestros y profesores en varios pases no debe ser considerada necesariamente como garanta de una preparacin suficiente. En el Caribe Anglfono, los niveles de profesores titulados varan segn el pas, oscilando entre alrededor del 50% para todos los niveles en Belize y St. Kitts & Nevis, entre 60% y 80% en Barbados, entre un 80% y 90% en Trinidad y Tobago, y entre 90% y 100% en Bahamas (UNESCO UIS, 2006).
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Un dato interesante sobre la jornada laboral de los docentes indica que el 28% de los docentes que ensean en el sexto grado de educacin primaria en la Regin desarrolla una actividad laboral adicional a la enseanza, lo que dificulta su disponibilidad para participar en actividades de la escuela o de perfeccionamiento (SITEAL, 2010). En Trinidad y Tobago se ha detectado tambin que la distancia entre la residencia del docente y su lugar de trabajo afecta la disponibilidad de actividades extracurriculares. Es necesario tener presente, la diversidad del cuerpo docente en cuanto a los niveles escolares y especialidades, lo que conlleva diferencias de estatus, remuneraciones y de autopercepciones. Tales diferencias dan origen, en varios pases, a denominaciones distintas: educadores/as para la educacin inicial, maestros/as para enseanza primaria y profesores/as para la educacin secundaria (Tenti, 2009)10. En cuanto a la percepcin sobre la profesin, un estudio de Vaillant y Rossel (2006) sobre siete casos nacionales (Argentina, Colombia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay), muestra que los maestros de estos pases se sitan entre un sentido vocacional o misionero y un rol ms profesional entendido como de facilitador de los aprendizajes, ms que de transmisor de cultura y conocimiento. Asimismo, Tenti (2009) seala la distincin histrica entre una concepcin vocacional y una profesional de la funcin docente. Agrega que la complejidad creciente del trabajo docente y el crecimiento de los saberes cientficos y tecnolgicos necesarios para realizarlo con xito, acentan fuertemente las demandas de profesionalizacin debilitando el sentido vocacional. Es una constante en la Regin que los docentes perciben que, junto con aumentar las demandas de la sociedad sobre las escuelas, se asignan a los maestros y profesores mltiples tareas de cuidado, salud, alimentacin, contencin, orientacin, prevencin de drogas y alcoholismo, tareas que les dificulta concentrarse en las funciones propias de enseanza, respecto de las cuales se les exige tambin el logro de mejores resultados (Falus y Goldberg, 2011). Entre las caractersticas actuales de la docencia pueden destacarse las relaciones pedaggicas interpersonales, el trabajo colectivo, y la capacidad para enfrentar y resolver problemas emergentes (Tenti, 2009). El rol del docente tiende a cambiar en la sociedad actual al dejar de ser las escuelas el lugar exclusivo de transmisin de la cultura en tanto la irrupcin de las nuevas tecnologas de la informacin en la vida cotidiana multiplican los canales de acceso al conocimiento. Este fenmeno, percibido a veces como una amenaza al rol del docente, constituye una oportunidad de profesionalizacin y un desafo de asumir el desarrollo de procesos cognitivos que habiliten a los estudiantes para la comprensin y asimilacin de nuevos saberes, valindose de las herramientas tecnolgicas (Falus y Goldberg, 2011). Los docentes de la Regin se autoadscriben a la clase media o media baja, exhiben patrones de consumo cultural de cierta precariedad y manifiestan una inconformidad con sus condiciones de trabajo aunque un nivel razonable de satisfaccin con la profesin (Tenti, 2007a; Ortega, et l., 2011). Esta ltima percepcin es distinta entre los docentes mexicanos que reportan, independientemente de los aos en servicio, mayor
10 Cabe sealar que en este informe se utilizan indistintamente los trminos docentes, maestros, profesores y educadores.
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satisfaccin profesional que al inicio de sus carreras y aprecio por sus condiciones salariales y contractuales. Un estudio referido a Chile, aunque probablemente refleje una realidad ms amplia, seala que los docentes se autoperciben como una profesin de bajas remuneraciones, con un trabajo agobiante y sin el tiempo necesario para planificacin, preparacin de materiales, evaluacin, superacin profesional, trabajo en equipo, atencin de estudiantes y sus familias, entre otras actividades adicionales a la enseanza en el aula (Bellei y Valenzuela, 2010).
1.3 Caractersticas de las organizaciones docentes en la Regin

Las organizaciones gremiales o sindicales del magisterio surgieron en Amrica Latina durante la dcada del veinte del siglo pasado, amplindose en las tres dcadas siguientes durante la etapa de consolidacin de los sistemas educativos nacionales. El surgimiento de dichas organizaciones tiene como antecedente la creacin de organizaciones mutuales y tambin de orientacin pedaggica que, en varios pases de la Regin, existieron desde las ltimas dcadas del siglo XIX. Otra ola de creacin de sindicatos docentes corresponde a las dcadas de 1960 y 1970, asociadas con una etapa de confrontacin y/o resistencia sindical frente a acciones represivas del Estado. A menudo, los sindicatos surgidos durante esta etapa se nutrieron del vnculo con las experiencias de radicalizacin poltica. Un caso caracterstico de un sindicato fuertemente asociado en su origen con la radicalizacin poltica es el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin del Per (SUTEP), fundado en 1972 (Degregori, 1990). En Argentina, Brasil, Chile y Uruguay los sindicatos docentes existentes reconstituyeron parte de su identidad en la lucha contra las dictaduras militares de los aos setenta y ochenta. Durante la dcada de 1980, la experiencia sindical docente se expres en amplias movilizaciones en varios pases, marcadas por los conflictos salariales en un contexto de crisis fiscal y recesin econmica (Gindin, 2009). Entre fines de la dcada de 1980 y comienzos de la dcada de 1990, se produjo la creacin de nuevas confederaciones de sindicatos de nivel municipal o subnacional, no contenidos por organizaciones nacionales ya existentes. Este es el caso de la Confederacin de Educadores Argentinos (CEA) y de la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE) de Brasil, ambas fundadas en 1990. A diferencia de la tendencia predominante en Amrica Latina, las organizaciones docentes en el Caribe se estructuraron como asociaciones profesionales (Palamidessi y Legarralde, 2006). Es el caso de Jamaica con la creacin de la Jamaica Teachers Association (JTA), en 1964; de la Asociacin Dominicana de Profesores (ADP), en 1970; y de la Trinidad and Tobago Unified Teachers Association (TTUTA), en 1979. Las organizaciones de los pases de Amrica Central se conformaron como sindicatos (Honduras y Guatemala). En el caso de Costa Rica, sus dos asociaciones profesionales, la Asociacin Nacional de Educadores (ANDE) y la Asociacin de Profesores de
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Segunda Enseanza (APSE) fundadas respectivamente en 1943 y 1955 siguieron el modelo de los sindicatos docentes. Vinculado con la magnitud y la complejidad de los pases y de las administraciones estatales, es posible encontrar en Amrica Latina y el Caribe desde pequeas organizaciones con escasa capacidad de presin y movilizacin, hasta grandes sindicatos que se constituyen en actores sociales y polticos determinantes. Entre los casos nacionales considerados, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) de Mxico es el ms numeroso de Amrica Latina con 1.500.000 de afiliados. El sindicato con menor cantidad de afiliados (10.700) es el TTUTA de Trinidad y Tobago. En el caso de los sindicatos, el nmero de miembros de la organizacin debe ser analizado en relacin con el total de docentes. Segn se indica en el Cuadro N 4, los porcentajes de afiliacin tienen una alta variacin entre los pases, alcanzando un nivel muy elevado en Mxico. El nivel de sindicalizacin vara histricamente, como en el caso del SUTEP de Per que ha registrado una proporcin decreciente de docentes sindicalizados en las ltimas tres dcadas (Zegarra y Ravina, 2003).
Sindicatos, colegios y asociaciones profesionales

En Amrica Latina y el Caribe es posible encontrar organizaciones docentes que adoptan la forma de sindicatos o la de asociaciones o colegios profesionales. Los sindicatos docentes son organizaciones sin fines de lucro cuyo objetivo es organizar y representar a los docentes (tanto afiliados como no afiliados) para la defensa de sus intereses individuales y colectivos, sobre todo en lo referente a las condiciones de trabajo y el salario, pero tambin en relacin con la implementacin de polticas educativas (Vieira Ferreira, 2010). Por su parte, las asociaciones profesionales son organizaciones centradas en la representacin de los intereses de sus miembros en tanto profesionales. En ese sentido, las asociaciones profesionales tienden a considerar que sus asociados disponen de un conocimiento especializado, ejercen un control autnomo de su trabajo y comparten normas ticas sobre su tarea. Los colegios profesionales son organizaciones con reconocimiento oficial, integradas por profesionales con la finalidad de ordenar el ejercicio de una profesin, a la vez que defienden los intereses de sus colegiados. Dentro de esta categora, el Colegio de Profesores de Chile constituye un caso particular. Fue creado en 1974 a travs de un decreto de la dictadura de Augusto Pinochet en reemplazo del Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTE), disuelto tras el Golpe Militar de 1973 (Prez y Sandoval, 2008). Su desarrollo posterior, sin embargo, le ha permitido ejercer una representacin autnoma del colectivo docente con caractersticas de sindicato sin renunciar al formato de una asociacin profesional (Weinstein, 2006)11.
11 Los sectores docentes democrticos opositores a la dictadura, primero, crearon sus propias organizaciones (AGECH) y luego aprovecharon brechas de democratizacin del Colegio de Profesores para ganar su directiva en elecciones abiertas.
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CUadro N 4: Tipos de organizaciones docentes en Amrica Latina Y el Caribe: nmero de afiliados Y porcentaje de sindicalizacin/afiliacin
Pas Sindicatos nacionales (a) Sindicato Argentino de Docentes Privados (SADOP) Asociacin del Magisterio de Enseanza Tcnica (AMET) Argentina Unin de Docentes Argentinos (UDA) Confederacin de Educadores Argentinos (CEA) Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE) Confederacin Nacional de Maestros de la Educacin Rural de Bolivia (CONMERB) Confederacin de Trabajadores de la Educacin Urbana de Bolivia (CTEUB) Chile Federacin Colombiana de Educadores (FECODE) Colegio de Profesores de Chile Asociaciones profesionales Colegios profesionales Afiliados aprox. Porcentaje de sindicalizacin
(b)
s/i
s/i
s/i
s/i
s/i
s/i
286.365 (c)
48,6
Brasil
949.629 (c)
44,2
Bolivia
s/i
71.982 (d)
53,3
Colombia
270.000 (e)
73,8
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Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educacin Costarricense (SEC) Asociacin de Profesores de Segunda Enseanza (APSE) Asociacin Nacional de Educadores (ANDE) Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofa, Ciencias y Artes (COLYPRO) Ecuador Unin Nacional de Educadores (UNE) Sindicato de Maestros de la Educacin con participacin de las comunidades. (SIMEDUCO) Sindicato de Trabajadores de la Educacin de Guatemala (STEG) Guatemala Asamblea Nacional del Magisterio (ANM) Sindicato de Maestros de Guatemala (SMG) Colegio de Profesores de Educacin Media de Honduras (COPEMH) Colegio Profesional de Superacin Magisterial Hondureo (COLPROSUMAH) Asociacin Nacional de Educadores Salvadoreos (ANDES)
21.000 (f)
21.000 (f)
Costa Rica
45.000 (f)
25.000 (f)
s/i
El Salvador
s/i
s/i
Honduras
Federacin de Organizaciones Magisteriales de Honduras (FOMH)
s/i
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Jamaica Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE)
Teachers Association (JTA)
s/i
Mxico
1.500.000 Asociacin de Profesores de la Repblica de Panam (APRP)
129,2
Panam
s/i
Federacin de Educadores del Paraguay (FEP) Organizacin de Trabajadores de la Educacin del Paraguay (OTEP) Unin Nacional de Educadores Sindicato Nacional (UNE-SN) Sindicato nico de Trabajadores (SUTEP) Per Colegio de Profesores del Per (CPPE) Asociacin Dominicana de Profesores (ADP) Trinidad & Tobago Unified Teachers Association (TTUTA) Federacin Uruguaya del Magisterio (FUM) Uruguay Federacin Nacional de Profesores de Enseanza Secundaria (FENAPES) Federacin Venezolana de Maestros (FVM) s/i 145.000 (g) 41,9
Paraguay
s/i
s/i
s/i
Rep. Dominicana
s/i
Trinidad & Tobago
10.700 (h)
73,3
Venezuela
s/i
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(a) En algunos pases existen organizaciones sindicales con reconocimiento oficial dentro de municipios y/o Estados, pero no tienen carcter nacional. (b) Los datos de nmero de docentes utilizados para calcular los porcentajes de esta columna fueron extrados de las tablas N3 y N6 del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO, Montreal. No obstante, el porcentaje de sindicalizacin puede tener cierta distorsin, sea por la presencia en algunos sindicatos de trabajadores no docentes y/o de docentes jubilados. Ello puede explicar porcentajes superiores al 100% como se seala para Mxico. (c) Gindin (2009) (d) Profesores activos a nivel nacional afiliados al Colegio (Campaa 2009-2010). (e) Quienes somos, www.fecode.edu.co ltima consulta: 23/05/11. (f) Vargas Salazar (2008) (g) Zegarra y Ravina (2003) (h) Pgina web de la TTUTA: www.ttuta.org ltima consulta: 23/05/2011
Fuente: Elaboracin propia a partir de trabajo de Palamidessi y Legarralde, 2011.
Entre las caractersticas de los gremios docentes de la Regin, destaca una apertura internacional tanto a nivel latinoamericano como mundial. En este sentido, la historia de asociacin regional tiene su origen en 1928 con el primer Congreso de Maestros de Amrica, celebrado en Buenos Aires. En la actualidad, un elevado nmero de organizaciones docentes de la Regin se encuentra afiliado a dos importantes asociaciones internacionales de educadores. Es as como 16 sindicatos o gremios docentes nacionales pertenecen a la Internacional de Educacin (IE). Por otra parte, 13 organizaciones, muchas de las cuales coinciden con las anteriores, pertenecen a la Confederacin de Educadores Americanos (CEA). La organizacin y la accin de los sindicatos se inscriben en el contexto de las regulaciones y prcticas de representacin de intereses de los docentes como trabajadores. Las asociaciones profesionales, en cambio, enfatizan la condicin profesional de los maestros y profesores (Fernndez, 2001). El repertorio esperable de acciones de dilogo y/o confrontacin de ambos tipos de organizaciones sera, en principio diferente, as como las funciones que esas organizaciones podran ejercer. La diferencia entre sindicatos y asociaciones o colegios profesionales pone en juego, entonces, mecanismos diferentes de representacin e integracin generando distintas formas de constitucin de la identidad docente (Vieira Ferreira, 2007). Los valores, saberes y sentidos que se movilizan cuando los docentes son interpelados en su condicin de trabajadores promueven integracin en torno al reconocimiento de la unidad y homogeneidad del cuerpo docente, en tanto que la interpelacin en trminos de profesionales enfatiza las temticas relativas a la autonoma, la responsabilidad por el desempeo y sus resultados, y la posesin de un conocimiento especializado. De algn modo, las polticas educativas, tanto a nivel mundial como latinoamericano, convergen con las declaraciones de las organizaciones docentes en la direccin de procurar la profesionalizacin de los educadores aun cuando existan distintas interpretaciones de este trmino, desde las dimensiones ms tcnicas hasta las ms crticas y reflexivas. En las etapas iniciales de estas organizaciones, la distincin entre sindicatos docentes y asociaciones profesionales tuvo incidencia en el tipo de recursos dominantes que
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movilizaban como actores de la poltica educativa. En el caso de los sindicatos docentes, fue frecuente que hicieran uso de su capacidad de movilizacin a travs de prcticas de confrontacin como la huelga. Por su parte, las asociaciones profesionales, generalmente, privilegiaron el uso de recursos de conocimiento y prcticas de negociacin consistentes con su identidad profesional (Palamidessi y Legarralde, 2006). Sin embargo, en las ltimas dcadas, es posible ver una convergencia creciente entre sindicatos docentes y asociaciones profesionales en relacin con el tipo de recursos que ponen en juego como actores de poltica educativa. Algunos sindicatos han creado institutos de investigacin para disponer de mejor informacin en los procesos de negociacin, como el Instituto de Investigaciones Marina Vilte de la CTERA en Argentina; el Instituto de Formacin y Desarrollo Docente de Derrama Magisterial (INFODEM), vinculado al SUTEP de Per; o bien cuentan con equipos de investigadores como el SNTE de Mxico. Por su parte, las asociaciones profesionales de algunos pases se han integrado en centrales y confederaciones sindicales nacionales, como el Colegio de Profesores de Chile miembro de la Central Unitaria de Trabajadores y tambin han utilizado el recurso de las huelgas y movilizaciones. En tal sentido, en funcin de la convergencia tendencial entre el carcter sindical y el carcter profesional asociado a la identidad de origen de los colegios o asociaciones, se puede afirmar que la accin de las organizaciones docentes de la Regin contiene y articula en forma variable tres elementos: a) la negociacin y lucha por mejoras en los niveles salariales, en los derechos laborales y en las condiciones de trabajo; b) la discusin poltico-pedaggica/educativa y la bsqueda de mayor reconocimiento y legitimidad social de la actividad docente; c) la disputa por la participacin en los procesos de toma de decisiones, tanto en los marcos del sistema educativo como en el juego poltico societal. En cada caso nacional, coexisten distintos niveles de organizaciones docentes. La conformacin de organizaciones de distinto grado, por lo general, est relacionada con la estructura del Estado y con los niveles nacionales o subnacionales de gobierno educativo. La titularidad de las relaciones laborales de los docentes, en distintos momentos histricos de los sistemas educativos, tuvo como correlato la creacin de sindicatos de distinto grado y escala. Los pases unitarios o con una titularidad de las relaciones laborales de los docentes concentradas en el nivel nacional -como Mxicotuvieron como correlato la conformacin de sindicatos nacionales que concentraban el papel de negociacin salarial o de mejores condiciones de trabajo. En otra perspectiva, se pueden reconocer dos modelos de organizacin o coordinacin de las organizaciones docentes en la Regin: a) sindicatos docentes integrados en confederaciones (CTERA y CEA en Argentina y CNTE en Brasil); b) organizaciones de carcter nacional que tienen filiales en las jurisdicciones como, por ejemplo, algunas organizaciones de Argentina y Chile. Por otra parte, es posible diferenciar entre organizaciones de escala nacional y ampliamente mayoritarias, como ocurre en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, y por otro lado, la situacin de pases que presentan una
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dispersin de organizaciones que actan con independencia, escasa coordinacin entre s o constituyendo alianzas coyunturales como en Nicaragua, Guatemala, El Salvador y Paraguay. CUadro N 5: Modelos de organizacin o coordinacin de las organizaciones docentes en algunos pases de Amrica Latina Y el Caribe
Organizaciones sindicales o colegios profesionales de escala nacional y ampliamente mayoritarios Dispersin de organizaciones que actan con independencia o escasa coordinacin entre s o constituyendo alianzas coyunturales
Argentina (CTERA) Brasil (CNTE) Chile Colegio de Profesores Colombia (FECODE) Mxico (SNTE) Per (SUTEP) Trinidad & Tobago (TTUTA)
Guatemala (STEG) (AMG) (SMG) Nicaragua (ANDEN) (CTE) (FTEM) El Salvador (ANDES) (SIMEDUCO) Paraguay (FEP) (OTEP) (UNE SN)
Fuente: Elaboracin propia a partir de trabajo de Palamidessi y Legarralde, 2011.
El grado de democratizacin de las organizaciones sindicales docentes de Amrica Latina tambin es variable. Un indicador clave del grado de democratizacin es la permanencia o la rotacin de los mismos dirigentes en los cargos de conduccin. En algunos casos, la permanencia de los mismos dirigentes en los cargos es de largo plazo y esa estabilidad facilita la concentracin de atribuciones y poder. Estas situaciones son frecuentes en los pases donde mantiene vigencia una relacin corporativa entre el Estado y el sindicato12. En otros casos, el mandato fundacional opositor o asociado a acciones de resistencia frente a polticas coactivas o represivas del Estado tendi a producir estructuras ms horizontales y consensuadas de toma de decisiones. En Brasil y Argentina, los sindicatos exhiben la renovacin peridica de la conduccin como una caracterstica distintiva valorada (Gindin, 2008). En estos casos, la disidencia interna se resuelve frecuentemente en niveles de representacin local y tiene escasa incidencia en la conduccin nacional de los sindicatos. Por otra parte, el advenimiento de sociedades ms complejas, diferenciadas y plurales ha hecho emerger de modo incipiente una diversidad de intereses en los colectivos
12 En Mxico, el SNTE cuenta con un Comit Ejecutivo Nacional que tiene la atribucin de establecer las fechas en que se convoca a los congresos seccionales, en los que se produce la renovacin de la representacin de las secciones. Esta atribucin le permite al Comit Ejecutivo Nacional regular la apertura o cierre de la renovacin de autoridades locales y, por lo tanto, mantener bajo control su base de legitimacin. Dada esta situacin, las corrientes de oposicin interna del sindicato, como la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin, son impulsadas a actuar de hecho como una organizacin diferenciada (Gindin, 2008).
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docentes que no exceden, en muchos casos, las instancias de representacin de los sindicatos tradicionales. As, junto con los tradicionales sindicatos y asociaciones profesionales, la pluralizacin social y cultural ha dado lugar a asociaciones, redes y grupos de docentes que agrupan a distintos sectores del colectivo docente: a) organizaciones que agrupan a docentes en torno de las disciplinas que se ensean, tales como la Asociacin Nacional de Profesores de Matemtica de Mxico (ANPM) o la Asociacin Nacional de Profesores de Geografa de Uruguay (ANPG); b) organizaciones vinculadas a la investigacin y reflexin sobre la enseanza, tales como la Red de Investigacin Participativa Aplicada a la Renovacin Curricular de Argentina (REDIPARC) o la Expedicin Pedaggica de Colombia. En esta direccin, cabe mencionar que algunas organizaciones docentes como FECODE de Colombia y Colegio de Profesores de Chile han desarrollado importantes iniciativas de movimientos pedaggicos que tienen por finalidad contribuir a la reflexin y al desarrollo profesional de los docentes a la vez que generar propuestas de cambios en el mbito pedaggico y curricular. En sntesis, las formas organizativas que predominan son los sindicatos y las asociaciones profesionales. A su vez, estas organizaciones adoptan formas de gobierno que van desde asambleas y conducciones con renovacin peridica hasta dirigencias con una gran acumulacin de poder y escasa integracin de la disidencia interna. El tamao, el nivel de sindicalizacin y el grado de consolidacin de esas organizaciones docentes tambin pueden ser extremadamente variables. Asimismo, la agenda de demandas y reivindicaciones de las organizaciones sindicales docentes puede ser agrupada en tres temas: temas econmico-corporativos, como la mejora del salario, las condiciones de trabajo, los estatutos y otras normas reguladoras del trabajo docente; temas polticocorporativos, como la participacin en procesos de toma de decisiones de las polticas educativas y escolares; y temas poltico-ideolgicos, como el cuestionamiento a las orientaciones ideolgicas generales de la poltica educativa o de la orientacin general de un gobierno (Palamidessi y Legarralde, 2006).
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II Formacin inicial docente II
2.1
Caractersticas de los sistemas de formacin inicial en la Regin
La base institucional de la formacin docente en Amrica Latina deriva de sus orgenes en las Escuelas Normales establecidas a lo largo del siglo XIX en todos los pases estudiados, de las cuales permanecen algunas instituciones. Paralelamente a esta base institucional, y con el fin de atender a una creciente poblacin para el nivel secundario, se originan instancias universitarias de formacin docente, eventualmente facultades de educacin. Esta base universitaria no tiene la misma presencia en todos los pases estudiados, pero constituye un sector importante de la formacin docente, especialmente para el nivel secundario, donde tiene una participacin mayoritaria. Inicialmente, tanto en Amrica Latina como en el Caribe Anglfono, la formacin docente para el nivel primario ocurra en instituciones de nivel secundario. Esto comenz a cambiar progresivamente desde fines de los aos sesenta, pero con ms fuerza a partir de fines de los ochenta en lo que se ha llamado la terciarizacin de la formacin docente de nivel primario. Este proceso an no se completa, en la medida en que Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua y Surinam mantienen un sistema de formacin normalista de nivel secundario. No obstante, en estos ltimos pases existe una tendencia a transitar hacia el nivel terciario junto con la introduccin de programas para calificar a los docentes empricos, es decir, sin formacin pedaggica superior.
Instituciones formadoras
Actualmente se pueden distinguir cuatro tipos de instituciones:
1.
Las universidades que, a travs de facultades de educacin u otras unidades acadmicas, forman docentes en algunos pases para todo el sistema escolar y en otros exclusivamente para la educacin secundaria. Estas instituciones realizan tambin investigacin y extensin educativa. Universidades Pedaggicas: En el trnsito de las instituciones formadoras de docentes a nivel terciario, algunos pases crearon Universidades Pedaggicas como una estrategia para mejorar la formacin inicial y permanente de los docentes, fortalecer la investigacin acadmica como un medio para resolver problemas educativos y servir a la vez como referente cultural en las sociedades donde se desempean. Entre las ms importantes de estas instituciones, se encuentran la Universidad Pedaggica Nacional de Mxico (1978), la Universidad Pedaggica Nacional de Colombia (1955), la Universidad Pedaggica Nacional Francisco Morazn de Honduras (1989), la Universidad Pedaggica Experimental Libertador de Venezuela (1983) y la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin de Chile (1986). Institutos Pedaggicos Superiores (Institutos Normales Superiores o Institutos Superiores de Educacin): instituciones de nivel terciario no universitario. Pueden o no tener su origen en Escuelas Normales, y suelen ser dependientes, administrativa y/o acadmicamente, de los Ministerios o de los respectivos gobiernos estaduales
2.
3.
38
o provinciales. Estas instituciones forman docentes, en algunos pases, para todo el sistema escolar y en otros, exclusivamente para la educacin inicial y primaria. En algunos casos, este tipo de instituciones desarrolla actividades acadmicas propiamente universitarias.
4.
Escuelas Normales: instituciones de educacin secundaria cuyo propsito es la formacin de maestros de educacin primaria y, en algunos casos, de educacin preescolar. Usualmente son dependientes, acadmica y administrativamente, de los Ministerios o Secretaras de Educacin.
En el Caribe Anglfono, la formacin docente se inici en la tercera dcada del siglo XIX con el primer Teachers College en Jamaica, siendo su forma de trabajo equivalente a las predominantes Escuelas Normales de Amrica Latina. La formacin docente ms institucionalizada en el Caribe Anglfono solo comenz a ofrecerse en el periodo de postguerra (Richardson, 2005). Actualmente, existen los colleges que ofrecen principalmente formacin terciaria para el nivel inicial, CINE1 (primaria) y CINE2 (secundaria inferior), y por otra parte, las universidades o university colleges, que cubren todos los niveles del sistema escolar, incluyendo programas concurrentes que otorgan el grado de Bachelor in Education y programas consecutivos para el nivel secundario superior dirigido a graduados universitarios que otorgan el Diploma in Education. El Cuadro N 6 muestra el carcter institucional de la formacin docente en los pases estudiados en este trabajo, segn si se realiza en instituciones de nivel secundario, terciario no universitario o universitario.
CUadro N 6: Formacin docente inicial en Amrica
Latina Y el Caribe: dependencia inSTiTUcional Nivel de la formacin docente inicial
Nivel escolar
Secundaria
Principalmente terciaria, no universitaria Argentina, Mxico, Per Argentina, Mxico, Per Mxico
Institutos Superiores y Universidades Colombia, Caribe Anglfono Colombia, Caribe Anglfono Argentina, Per, Caribe Anglfono Argentina, Per
Principalmente universitaria Brasil, Chile
Inicial CINE1 (Primaria) CINE2 (Secundaria inferior) CINE3 (Secundaria superior)
Guatemala
Guatemala
Brasil, Chile Brasil, Chile, Guatemala, Colombia Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico*, Caribe Anglfono
*Los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresados de carreras universitarias diversas. Fuente: Elaboracin propia segn informacin de pases.
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Por otra parte, cabe destacar el crecimiento de la formacin docente a distancia en Brasil, Colombia y el Caribe Anglfono, entre otros. Sin embargo, no es claro cun eficaces son los programas a distancia. Respecto a la experiencia brasilea, Gatti y S Barretto (2009) manifiestan preocupacin por el modo en que se ofrece este tipo de formacin impartida por la Universidad Abierta de Brasil. Entre otras dificultades, se advierten las menores exigencias acadmicas, la falta de socializacin cultural y la dbil preparacin para la interaccin personal, decisiva en los niveles de educacin inicial y bsica (Gatti et l., 2011). Igual preocupacin se observ en Chile, a fines de la dcada de 1990 e inicios de la de 2000, respecto a un crecimiento explosivo de cursos de formacin docente a distancia, lo que movi a las autoridades a utilizar medidas para neutralizarla, estimulando as el cierre de estos programas. Finalmente, en varios pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per) se encuentra en desarrollo el modelo Teach for America, iniciativa surgida en Estados Unidos que busca reclutar buenos graduados universitarios con el fin de que ejerzan la docencia en escuelas que atienden sectores de pobreza. Este modelo consiste en proporcionar una formacin pedaggica mnima para ensear en el aula a los graduados interesados (generalmente cursillos de verano) y acompaamiento en el aula. La iniciativa en Estados Unidos e Inglaterra ha sido resistida por instituciones de formacin docente y sus acadmicos, considerndola una forma de desprofesionalizar la docencia (Zeichner, 2010). En la Regin no se observa resistencia, porque la cobertura es muy baja, pero es posible que se constituya en un factor de conflicto en el futuro.
Duracin de los estudios

En cuanto a la duracin de estudios, hay importantes variaciones que van desde cuatro a cinco aos para todos los niveles, como es el caso de Argentina, Chile, Mxico, Per y de tres o ms aos en Brasil. La preparacin para el nivel inicial y CINE1 en las escuelas normales colombianas es de dos aos, mientras que las licenciaturas universitarias exigen cinco aos de estudios. En el caso de Guatemala, la preparacin para el nivel inicial y CINE1 oscila entre 3 y 4 aos (esto porque no todas las instituciones han modificado el sistema segn lo requerido por las polticas existentes), mientras que para la formacin secundaria existen dos tipos de programas con duracin diversa: de profesorado, de 3 aos, y de licenciatura, de 5 aos. Como se puede observar en el Cuadro N 7, la tendencia general es hacia una mayor duracin de los estudios para la formacin de los profesores secundarios. Con respecto al Caribe Anglfono, la situacin es variable dependiendo del tipo de certificacin para el que se prepara. La menor duracin de estudios corresponde al Certificate in Teaching o Certificate in Education que generalmente es de dos aos, pero se encuentra en proceso de cambio. Los Diplomas in Teaching duran tres aos y los Associate Degrees si bien duran dos aos, pueden constituir el primer tramo del programa de cuatro aos que conduce a un Bachelor in Education (ofrecido por las universidades). Finalmente, existe el Diploma in Education, que otorgan los programas consecutivos que preparan profesionalmente a graduados universitarios.
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CUadro N 7: Duracin de estudios en Formacin Docente Inicial en siete pases de Amrica Latina PASES Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico (a) Per (b) Trinidad y Tobago INICIAL 45 3+ 45 25 34 45 56 12 CINE1 45 3+ 45 25 34 45 56 12 CINE2 45 3+ 45 5 35 45 56 12 CINE3 45 3+ 45 5 35 56 12
(a) los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresados de carreras universitarias diversas. (b) Algunos estudiantes de los Institutos Superiores Pedaggicos realizan estudios complementarios en la universidad de 1 a 2 aos adicionales para acceder al grado acadmico de bachiller.
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los pases.
Demandas cuantitativas al sistema

En el marco de las demandas cuantitativas de los sistemas educacionales, as como de la disponibilidad de suficientes profesores para cumplir las Metas del Milenio13, es interesante advertir que hay varios pases en que se estima que la oferta es muy superior a las necesidades, lo que se expresa en desempleo de profesores egresados de las instituciones de formacin, especialmente en el nivel primario y secundario inferior. El problema ha sido calificado como extremo en el caso de Per, con la excepcin en educacin bilinge intercultural, matemticas y ciencias, y como posiblemente problemtico en el caso de Mxico, salvo para las zonas rurales y de poblacin indgena. Si bien en algunos pases de la Regin, los programas de formacin han experimentado en los ltimos aos una expansin significativa, los estudios de oferta y demanda de docentes no son concluyentes, al considerar los procesos de crecimiento de la matrcula escolar as como los cambios de las polticas educativas que pueden incidir en requerimientos de horas docentes (relacin alumnos/docente; proporcin de horas lectivas en los contratos docentes; extensin de la jornada escolar, etc.). Asimismo, pueden producirse situaciones como las mencionadas para Brasil donde muchos de los egresados de la formacin de profesores no se encuentran ejerciendo la docencia, generando problemas para satisfacer la demanda (Gatti et l., 2011). Una situacin diferente experimenta Guatemala, en trminos de necesidades de formacin, pues la cantidad de profesores titulados o con la certificacin correspondiente
13 Las Metas del Milenio firmadas por los presidentes y jefes de Estados de 189 pases en 2000, incluyen el compromiso de lograr la enseanza primaria universal al ao 2015.
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no alcanza el 50% en los cursos de 3 y 6 grado estudiados por el SERCE (2008). Esta situacin podra agudizarse al enfrentar el desafo de ampliacin de cobertura en la educacin inicial y secundaria. Por otra parte, la oferta de profesores en la mayora de los pases es insuficiente para las especializaciones cientficas del nivel secundario. En el caso de Trinidad y Tobago existe sobreoferta en las disciplinas acadmicas, pero hay escasez en Artes Visuales y Escnicas, Educacin Fsica y Tcnico Profesional.
Orientaciones curriculares
Respecto de las orientaciones y los contenidos curriculares de los programas de formacin, si bien no se cuenta al momento con un estudio comparado, existen estudios sobre algunos pases que muestran tendencias concordantes sobre sus falencias. Por ejemplo, en Brasil se observa una gran diversidad en los currculos de formacin de los distintos programas, a pesar de existir lineamientos curriculares nacionales, que no siempre se observan, en un contexto donde el 68% de las matrculas de licenciatura en pedagoga se encuentra en instituciones privadas. Adems el contenido de los programas es considerado fragmentario y disperso en los programas de preparacin para la educacin primaria con poco nfasis en lo requerido para ensear en las aulas especialmente en las reas de contenido disciplinario. Se destaca la dificultad de concretar la articulacin entre formacin terica y prctica y el escaso nfasis en aspectos metodolgicos de la enseanza (Gatti y S Barreto, 2009; Gatti et l., 2011). Un estudio de Colombia, realizado algunos aos atrs (Calvo et l., 2004), hace notar la existencia de una gran cantidad de cursos en la formacin normalista, la que interfiere con el aprendizaje de los aspectos centrales, necesarios para ensear los contenidos del currculo escolar y el uso de estrategias didcticas apropiadas. Estudios sobre la formacin docente en Per destacan la carencia de un enfoque intercultural y de formacin crtica, as como las limitaciones en la capacidad didctica en general. Asimismo, existen instituciones de formacin docente que trabajan hasta con tres currculos diferentes de formacin, lo que da cuenta de la falta de continuidad de las polticas, pero tambin del enorme nfasis depositado en el currculum como eje del cambio para mejorar la calidad de la formacin (Oliart, 1996; Montero et l., 2005; Ames y Uccelli, 2008). Por otro lado, el estudio internacional IEA TEDS-M sobre el conocimiento de los futuros profesores chilenos de este nivel, mostr que tenan un nivel bastante ms bajo de conocimiento y didctica de las matemticas que aquellos de otros quince pases participantes en el estudio (valos y Matus, 2010). Asimismo, en la prueba nacional Inicia aplicada en Chile en el ao 2010 a estudiantes que egresan de las carreras de pedagoga de educacin bsica, estos lograron en promedio solo un 51% de respuestas correctas referidas a conocimientos disciplinarios que se ensean en el nivel primario (CINE1).
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En todo caso, es preciso distinguir la formacin de los maestros de educacin primaria y de secundaria. En el primer caso, predomina una formacin pedaggica junto a una formacin disciplinaria elemental sin especializacin, aunque existen algunas experiencias recientes que estn incorporando especializaciones disciplinarias para la formacin de docentes de educacin primaria. En el caso de la formacin del profesor de educacin secundaria s se imparte una formacin especializada de contenidos disciplinarios, generalmente en programas concurrentes y excepcionalmente de carcter consecutivo, sin embargo, se aprecian debilidades en la formacin pedaggica. Por otra parte, hay ciertas falencias en la formacin docente que han sido compartidas en encuentros de especialistas de la Regin, como: desarrollo de habilidades y actitudes pertinentes para la prctica profesional; formacin en mbitos como valores ciudadanos; conocimiento de lenguas extranjeras; formacin para las competencias del mundo global y la apropiacin y uso pedaggico de TIC y, en general, la escasa articulacin con las reformas curriculares14. En relacin a este ltimo punto, en Chile se produjo una definicin de estndares para el uso de las tecnologas en la formacin inicial (MINEDUC, UNESCO, ENLACES, 2008), sin embargo, no es claro el efecto que pueda haber tenido esta propuesta en los procesos formativos de las instituciones (Claro et l., 2011).
Regulacin de los programas de formacin

Si bien histricamente en la Regin ha predominado una formacin docente de carcter estatal, el crecimiento de la oferta privada ha generado una amplia y heterognea gama de programas de formacin docente con escasa regulacin. Pero, aun cuando se trate de instituciones estatales, igualmente se constatan brechas entre la formacin inicial, las reformas curriculares y los contextos escolares. Por tal motivo, en lnea con tendencias internacionales, varios pases estn incursionando en la elaboracin de referentes o estndares de contenidos y de desempeo para la formacin inicial docente asocindolos a emergentes pruebas de egreso. En la misma direccin, en la mayora de los pases analizados, existen sistemas de acreditacin para las instituciones con distintas modalidades y consecuencias. En el caso de Per, el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria (CONEACES) ha trabajado en la fijacin de estndares y criterios de evaluacin para la acreditacin de las instituciones superiores de formacin docente, sin embargo, la implementacin de estas regulaciones se ha retrasado (Cuenca, 2011). Chile tiene un sistema de acreditacin obligatoria para las carreras de pedagoga, pero la legislacin no impide el funcionamiento de estas en caso de no obtener la acreditacin, sino que solo les impide obtener financiamiento pblico, sancin que es poco relevante para las instituciones privadas. En Brasil, la acreditacin es administrada por el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (SINAES). Esta institucin tiene tres componentes principales: la evaluacin de las instituciones, de los cursos y del desempeo estudiantil. El SINAES evala todos
14 Conclusiones Grupo de Trabajo en Reunin Proyecto Estratgico Regional, Lima, julio 2011.
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los aspectos que giran en torno a estas tres reas: docencia, investigacin, extensin, responsabilidad social, rendimiento estudiantil, gestin institucional, cuerpo docente, instalaciones y otros15. Colombia tiene acreditacin previa, requerimiento necesario para que opere una institucin formadora, a travs de un sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior y, para el caso de los programas de formacin ofrecidos por las escuelas normales superiores, cuenta con un proceso de verificacin de calidad que permite al Ministerio de Educacin Nacional otorgar la acreditacin correspondiente. En el Caribe Anglfono hay agencias de acreditacin que realizan una validacin de los programas de formacin docente como, por ejemplo, el Consejo de Acreditacin de Trinidad y Tobago. Los mecanismos de regulacin comprenden, al menos, cinco mbitos:
a. Requisitos de ingreso de candidatos para la formacin docente: en Mxico, se
aplica un examen de conocimientos bsicos y en Per se adopt una prueba nica de ingreso a nivel nacional, pero solo vlida para las instituciones no universitarias de formacin16. o acreditacin previa para el funcionamiento de programas de formacin inicial docente como ocurre en Colombia y Trinidad y Tobago a travs de un Consejo de Acreditacin, para el caso de la oferta privada. lineamientos curriculares bsicos o marcos curriculares para toda la formacin primaria y, en algunos casos, la secundaria (Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala y Per).
b. Autorizacin
c. Elaboracin de un currculum nacional en el caso de Mxico y la formulacin de
d. Elaboracin
de estndares pedaggicos y disciplinarios: el Ministerio de Educacin de Chile cuenta, desde el ao 2012, con estndares nacionales de contenido para la formacin de profesores de educacin primaria y secundaria en las disciplinas de Lenguaje, Matemtica, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales17, como tambin para educacin preescolar; en el Caribe Anglfono, segn mandato del CARICOM (Mancomunidad del Caribe), se ha establecido un consejo encargado de la formacin docente (Caribbean Council for Teaching and Teacher Education), el que a su vez ha formulado un conjunto de estndares para la formacin inicial, que est en proceso de consulta entre los pases miembros. referida a la titulacin o certificacin de futuros profesores egresados de las instituciones de formacin docente: varios pases tienen esta potestad, y estn adems en proceso de determinar condiciones para el ingreso a la carrera docente. Estas condiciones comprenden diversas formas de acreditacin del nivel de conocimientos y habilidades para la enseanza que
e. Regulacin
15 http://portal.inep.gov.br/superior-sinaes 16 El informe del grupo de consulta de Per seala que esta medida ha tenido muchos cuestionamientos y est actualmente en evaluacin, debido a que ha producido un freno a la oferta de los Intitutos Superiores Pedaggicos ms que una mejora de la calidad en la formacin docente del pas. 17 Estos estndares fueron elaborados a peticin del Ministerio de Educacin por el Centro de Investigacin Avanzada en Educacin (CIAE) de la Universidad de Chile y el Centro de Estudios de Polticas y Prcticas en Educacin (CEPPE) de la Universidad Catlica de Chile.
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poseen los postulantes. Colombia ha regulado el ingreso a la carrera docente mediante una evaluacin de aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad docente, y un ao de probacin en el sistema educativo. Mxico tiene un examen de ingreso al servicio docente diseado y aplicado a nivel nacional por una entidad externa especializada, el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior (CENEVAL). En Chile, se est aplicando un examen que mide conocimientos disciplinarios y pedaggicos (Prueba Inicia) basado en estndares, que actualmente es voluntario aunque un proyecto de ley en trmite propone convertir en obligatoria su aprobacin para ejercer en la educacin subvencionada con fondos estatales. En Brasil, existe el Examen Nacional de Desempeo de Estudiantes (ENADE) que se aplica a toda la enseanza superior y que, para el caso de educacin, mide conocimientos, habilidades y competencias de los futuros profesores al egresar. Sin embargo, las instituciones pueden adherir o no a dicho examen. En Amrica Central, puede mencionarse el caso de El Salvador, donde se exige la aprobacin de una prueba de Evaluacin de Competencias Acadmicas y Pedaggicas (ECAP) como un requisito previo a la graduacin. Es menos claro, a partir de la documentacin sobre la formacin docente en estos pases, si existen formas de monitoreo de los procesos de formacin como seran, por ejemplo, anlisis de resultados de formacin, o exmenes de medio trmino en las instituciones formadoras, con la excepcin del Caribe Anglfono, donde esta funcin se cumple a travs de los Joint Boards of Education. Estos rganos tienen como funcin recomendar o aprobar el currculo de la formacin docente, examinar y evaluar el progreso de los estudiantes, hacer recomendaciones y actuar como centros de informacin para promover cambio y excelencia en las instituciones formadoras (Richardson, 2005). Ms recientemente, la Mancomunidad del Caribe ha establecido una nueva institucin reguladora: el Caribbean Council for Teaching and Teacher Education.
CUadro N 8: Funciones reguladoras de la Formacin Inicial Docente en pases de Amrica Latina Y el Caribe
Apertura Examen y cierre Aprobacin Certificacin Nombramiento Acreditacin especial instituciones currculum egreso formadores y monitoreo de ingreso y programas
PASES
Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per (e) Trinidad y Tobago X X X X X
X X X X X X X X X X
X(a) X(b) X(c) X X X X X
X X X(d) X X X X X X X
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(a) La certificacin de los ttulos docentes, de validez nacional, est a cargo de los Institutos Superiores de Formacin Docente (ISFD). (b) El examen nacional ENADE es voluntario para las Instituciones y no tiene carcter habilitante. (c) En el caso de Chile se encuentra en discusin el carcter habilitante de la actual prueba voluntaria al egresar.
(d) Sistema voluntario para las instituciones y obligatorio para las carreras de pedagogas aunque la nica consecuencia de no obtener la acreditacin es el no acceso a fondos pblicos. (e) La mayor parte de las regulaciones se aplica solo a los Institutos Superiores Pedaggicos (ISP) y no para las universidades.
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de los pases.
Las relativamente amplias facultades reguladoras de los organismos estatales respecto de la formacin inicial, que muestra el Cuadro N 8, deben ser analizadas bajo el supuesto de que la mayora de estas funciones se ejercen solo respecto de la oferta pblica y no respecto de la oferta privada que es altamente incidente en muchos pases. Una situacin diferente es el caso de Per, cuyas polticas regulatorias solo afectan a los Institutos Superiores Pedaggicos pblicos y privados, pero no tienen injerencia en las universidades porque cuentan con la Ley de Autonoma Universitaria. En relacin a la formacin de formadores, aun cuando existe poca investigacin a nivel regional, datos del estudio IEA TEDS-M sobre los formadores que imparten cursos de matemtica y didctica de la matemtica en 34 instituciones chilenas indican que la mayor parte de ellos tena ttulo de profesor y licenciatura, pero no magster o doctorado. Por su parte, Ortega y Castaeda sealan que en Mxico en las escuelas normales, temas crticos, como la definicin de las reglas para el ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico, as como la definicin explcita de los rasgos deseables que debe poseer el formador de formadores, han permanecido intocados. Contrasta esta situacin con la de universidades que demuestran mayor preocupacin por el desarrollo profesional y la evaluacin de sus acadmicos (Ortega y Castaeda, 2009). En los pases del CARICOM, el requisito mnimo para ser formador en instituciones no universitarias (College) es tener un primer grado acadmico (Bachellor), y la mayora de estas instituciones tambin exige tener experiencia docente escolar. Las universidades exigen al menos un grado de magster.
Formacin universalista o formacin diferenciada

Una exigencia que enfrentan los sistemas educativos de numerosos pases de la Regin es cmo atender de manera adecuada a la poblacin perteneciente a los pueblos originarios, donde nios, nias y adolescentes en su mayora no hablan la lengua oficial, durante el primer ciclo de la escuela primaria. De esta forma, desde hace dcadas se promueve en varios pases la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) que resignifica el carcter de la escuela, dentro de las polticas educativas nacionales, en torno a los ejes de la interculturalidad y el bilingismo. Un rasgo distintivo es que promueve la creacin
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de establecimientos y modalidades educacionales que incentiven la convivencia entre estudiantes indgenas y no indgenas, trabajando desde la interculturalidad y el bilingismo en diversas expresiones curriculares, pedaggicas, de evaluacin y gestin participativa (SITEAL, 2010). La perspectiva intercultural es especialmente importante en Per, Guatemala y Mxico donde existen polticas explcitas dirigidas a la educacin intercultural e instituciones que se especializan en preparar para trabajar en estos contextos. En Mxico, se imparte la Licenciatura en Educacin Intercultural Bilinge en Preescolar y Primaria. Asimismo, Guatemala cuenta con 21 Escuelas Oficiales Normales Bilinges Interculturales. Adems, hay un Currculum Nacional Base para la Formacin Docente Bilinge Intercultural Idioma Indgena-Espaol que se aplica en las Escuelas Normales Bilinges Interculturales del Ministerio de Educacin, desde 2006. Brasil por su parte, cuenta con un programa de formacin de profesores indgenas y rurales coordinado por el Ministerio de Educacin. Sin embargo, la evidencia examinada sugiere que los programas de formacin son de calidad desigual y que en algunos casos, como en Per, podran desaparecer como resultado de polticas que son razonables desde la perspectiva de la elevacin de las condiciones de ingreso a la formacin docente, pero que limitan la participacin de los grupos indgenas en esta formacin (Chiroque, 2010). De hecho, los 14 institutos superiores pedaggicos que ofrecan la especialidad de EIB la estn cerrando debido a la nueva normativa para el ingreso a los Institutos Superiores Pedaggicos (Trapnell y Zavala, 2009: 99). Sin embargo, la nueva administracin tiene como meta al 2016 que el 50% de los nios y nias indgenas sean atendidos en sus escuelas en lengua materna, lo que significar un reimpulso de la formacin inicial docente en educacin intercultural bilinge junto con la elaboracin, distribucin y uso de materiales en lengua materna. En otros pases, la perspectiva intercultural tiene escaso desarrollo, no obstante existir tambin poblacin indgena.
Condiciones de ingreso a la formacin docente

Si bien en las antiguas escuelas normales secundarias frecuentemente los estudiantes eran seleccionados entre los mejores alumnos egresados de las escuelas primarias de zonas desfavorecidas, en el mbito universitario se manifiesta una tendencia a abrir el acceso con baja consideracin de requisitos acadmicos o vocacionales como respuesta a la desvalorizacin social de la profesin docente. Los estudiantes que ingresan no poseen suficientemente desarrolladas las habilidades lingsticas, matemticas y de cultura en general que son necesarias para enfrentar las demandas de la educacin superior. Por ejemplo, diagnsticos realizados sobre temas que conciernen a la formacin inicial docente en Argentina indican que los estudiantes de los Institutos Superiores de Formacin Docente presentan problemas en el manejo de ciertas competencias bsicas como la lecto-comprensin de textos acadmicos (Mezzadra y Composto, 2008).
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El estatus disminuido de la profesin docente en comparacin con otras carreras universitarias genera una presin familiar y social hacia los jvenes interesados en la enseanza para que busquen otras alternativas ms promisorias desde el punto de vista econmico y de prestigio social. Reconociendo la necesidad de contar con mejores candidatos para la formacin, algunos sistemas estn estableciendo requisitos de entrada ms demandantes, como es el caso de Per que ha subido el puntaje mnimo en el examen de ingreso requerido para ser admitido a los Institutos Superiores Pedaggicos (ver nota al pie n16). Mxico cuenta con un examen al inicio del proceso de formacin docente diseado y aplicado a nivel nacional por el CENEVAL. Adems, ofrecer recursos extraordinarios a las Escuelas Normales que regulen y mejoren las exigencias para la admisin a sus programas de formacin. En Chile, se ha implementado un programa de becas para candidatos con buenos resultados en la prueba de seleccin universitaria y, al mismo tiempo, se ha condicionado la beca a aquellas instituciones que aumenten las exigencias para la admisin a los estudios de formacin docente. Por otra parte, comienzan a emerger en algunos pases experiencias interesantes de nivelacin de habilidades bsicas para estudiantes que presentan debilidades por sus condiciones previas de escolaridad y capital cultural. Entre estas, se pueden mencionar las que realizan algunas universidades chilenas, inclusive como preparacin durante los ltimos aos escolares, as como un programa de nivelacin establecido en Per para carreras de educacin intercultural bilinge. Hay avances importantes tanto a nivel de logros cuantitativos como tambin de cambios institucionales que comienzan a favorecer el mejoramiento cualitativo de la formacin. Por ejemplo, la capacidad que ha tenido Brasil de proporcionar formacin docente inicial y titular a un alto porcentaje de los profesores en ejercicio en un periodo extremadamente corto. En efecto, desde la promulgacin de la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional en 1996, se han cerrado las Escuelas Normales de nivel secundario y se ha disminuido notablemente el nmero de profesores no titulados que en el momento de promulgacin de la Ley era importante (Gatti & S Barreto, 2009). En 2007, el Ministerio de Educacin cre un programa nacional de educacin superior para profesores de educacin bsica, a travs de una red de instituciones, mediante cursos presenciales y a distancia con el objetivo de calificar a 330 mil profesores en cinco aos. No obstante, de acuerdo al censo escolar del ao 2009, un 32% de los docentes no haban completado an su formacin superior, situacin que afecta principalmente a quienes se desempean en la educacin inicial y en los primeros aos de enseanza primaria, diferencindose segn las distintas regiones del pas (Gatti et l., 2011). Por otra parte, se han abierto opciones de titulacin por experiencia laboral para satisfacer la demanda de profesores titulados, como poltica para responder al repentino incremento de la demanda de servicios educativos, por ejemplo, en Mxico como respuesta a la determinacin de incluir el nivel preescolar dentro de la enseanza obligatoria, a partir de 2002. Esta opcin abre interrogantes respecto del aseguramiento de estndares de calidad en el desempeo docente.
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Polticas integrales emergentes

Se examinarn a continuacin algunos ejemplos de institucionalidad y polticas recientes que tienen el potencial de mejorar la formacin inicial docente en el mediano y largo plazo. Algunos pases han elaborado o estn en el proceso de elaboracin de polticas de mediano y largo plazo que ofrezcan lineamientos para la mejora de los procesos de formacin inicial de profesores. Un ejemplo es la decisin de Argentina en el marco de la Ley Nacional de Educacin de 2006, de crear una institucin de apoyo directo a la formacin docente inicial impartida por los Institutos Superiores de Formacin Docente y de apoyo indirecto a las facultades de educacin universitarias. La nueva institucin conocida como el Instituto Nacional de Formacin Docente fue establecida en el ao 2007 con el fin de promover polticas nacionales en torno a la formacin docente y de formular lineamientos bsicos para la formacin inicial y continua. En virtud de su encargo, el Instituto ha elaborado el Primer Plan Nacional de Formacin Docente (2007-2010) que contempla metas inmediatas, mediatas y de largo alcance, y que tiene una continuacin en el Plan 2011. Las actividades de desarrollo curricular del instituto comprenden la formulacin de polticas y lineamientos curriculares bsicos de la formacin inicial y continua que constituyen un marco regulatorio. Dichos lineamientos presentan como producto de un consenso, un conjunto de saberes a ser construidos y que las instituciones formadoras deben comprometerse a garantizar con diseos curriculares que se consoliden en los planes de formacin. Otro caso importante es el de Brasil que, mediante la Poltica Nacional de Formacin Docente del 2009, intenta entregar orientaciones para la articulacin entre las instituciones formadoras y sus programas y entre los municipios, estados y el Distrito Federal. Propone apoyos para el desarrollo de los programas de formacin, la articulacin entre las instituciones de educacin superior y la red de escuelas del sistema educacional, como tambin la participacin de los futuros profesores en las actividades de enseanza-aprendizaje de las escuelas. Tambin se refiere a la necesidad de revisar la estructura acadmica y curricular de los cursos de licenciatura y desarrollar investigacin que tenga impacto en los procesos de formacin docente. Reconociendo las limitaciones de su sistema de formacin docente para la enseanza primaria, Guatemala ha formulado recientemente una poltica de desarrollo docente conocida como el Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D) que permitir a los docentes en servicio acceder a formacin superior universitaria y especializarse en educacin inicial y primaria intercultural bilinge (las dos formas que reconoce el sistema). Adems, en una declaracin reciente, el Ministro de Educacin ha anunciado una poltica destinada a institucionalizar el sistema nacional de formacin docente privilegiando la formacin intercultural-bilinge y la cosmovisin maya, y mirando hacia la elevacin de la formacin normalista a nivel superior; crear la carrera docente articulada con incentivos salariales; implementar las acciones que correspondan para que el ingreso a la carrera docente sea por medio de exmenes
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de vocacin y habilidades; desarrollar un programa ms agresivo de profesionalizacin docente; y finalmente, desarrollar un programa de licenciamiento y acreditacin de las instituciones que forman docentes. En Chile, en los ltimos aos, se ha puesto en marcha el Programa Inicia que considera tres componentes fundamentales: a) la implementacin de una prueba, anteriormente mencionada, que se aplica a los estudiantes al momento del egreso de las distintas carreras de pedagoga, hasta la fecha solo de nivel pre-escolar y primario; b) la elaboracin de estndares y orientaciones curriculares para la formacin inicial; y c) la creacin de una lnea de apoyo con recursos especiales para la innovacin de la formacin docente universitaria. A su vez, en Mxico se proporcionan recursos federales a las Escuelas Normales que realicen esfuerzos para mejorar los procesos acadmicos y los resultados educativos mediante el Plan Estatal de Fortalecimiento de la Educacin Normal (PEFEN). Por otra parte, una crtica frecuente a la formacin inicial radicada en universidades dice relacin con el predominio de una formacin terica y general que hace abstraccin del dominio de competencias para la enseanza de disciplinas especficas en el aula conforme al currculum escolar. Una va para superar la brecha en la formacin profesional ha sido la introduccin de prcticas tempranas y a lo largo de toda la carrera acadmica. Puede mencionarse al respecto, el caso de Chile, donde se promovi a travs del Programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente y, en el ao 2005, se recomend fortalecer las prcticas mediante la generacin de espacios de articulacin entre centros formadores y escuelas en los que se involucren directamente los acadmicos18. En Brasil las normas vigentes definen espacios en las licenciaturas de formacin pedaggica destinados al tratamiento de las prcticas docente, sin embargo, generalmente estos espacios no son aprovechados por las instituciones formadoras (Gatti et l., 2011). Asimismo, en el Per se han establecido lineamientos nacionales para el desarrollo de la prctica preprofesional en carreras de formacin docente. En sntesis, se aprecian en los pases incluidos en este informe importantes desarrollos que dan cuenta de los esfuerzos por mejorar la calidad y pertinencia de la formacin inicial en relacin con los desafos que enfrentan para ofrecer oportunidades de educacin de calidad. No obstante, se pueden destacar problemas serios en la formacin inicial docente que son analizados en la siguiente seccin.
2.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin inicial docente
A travs del anlisis de la formacin docente a nivel regional, se relevan nudos crticos que permiten aproximarse a una explicacin de por qu no se dispone de una formacin docente suficientemente exitosa como para revertir los datos que muestran los bajos
18 Informe Comisin sobre Formacin Inicial Docente, Ministerio de Educacin de Chile, 2005, pg. 73. Esta Comisin fue presidida por el Rector de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin e integrada por representantes de diversas universidades, del Ministerio de Educacin y del Colegio de Profesores.
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resultados de aprendizaje en la Regin y las graves diferencias en oportunidades y resultados de quienes viven en zonas pobres y rurales, incluyendo a las poblaciones indgenas en los pases en que son minoritarias (LLECE, 1997; SERCE, 2008; PISA, 2009).
a. Bajo nivel de formacin con que se ingresa a los estudios pedaggicos

Una seria dificultad que enfrenta la formacin de profesores es el ingreso, tanto a las escuelas normales como a las universidades, de estudiantes que no dan muestra de poseer las habilidades que debieron haberse desarrollado en la educacin secundaria (lingsticas, matemticas y de cultura general) y que son fundamentales para enfrentar las demandas de la educacin superior. En parte, esto se debe a la expansin de la educacin secundaria y a los problemas de calidad de la misma, lo que genera presin de nuevos grupos sociales por acceder a la educacin superior. La situacin se agrava, en algunos pases, como consecuencia del crecimiento de la oferta privada, la que tiende a preferir la cantidad de quienes ingresan ms que su capacidad para los estudios. La discusin sobre el nivel educacional anterior y las habilidades bsicas de quienes ingresan a estudios de formacin docente debe relacionarse, por una parte, con la mala calidad de los sistemas escolares que impone una fuerte restriccin a las polticas de formacin docente y, por otra, con el estatus de la profesin en los distintos pases. Si bien, como lo indican profesores en servicio entrevistados en un estudio nacional de docentes en Chile (valos et l., 2010), ellos no ingresaron a la profesin por razones de estatus de la profesin, sin embargo, lo que preocupa son aquellas personas que, teniendo la disposicin y las capacidades necesarias para ser buenos profesores eligen otras carreras universitarias precisamente porque el estatus de la profesin docente es considerado bajo. Este tema ha generado diversas medidas, en varios pases, entre las que se cuentan campaas comunicacionales, incentivos para atraer hacia los estudios pedaggicos a estudiantes con mejores rendimientos en la educacin escolar y mayores exigencias acadmicas en los procesos de admisin. Tales medidas no han estado exentas de polmicas, ya que hay quienes sostienen que no se debera seleccionar estudiantes, sino que el Estado debe asegurar el derecho a la educacin, y si fuese necesario, compensar los resultados escolares insuficientes que muchos jvenes pueden haber obtenido durante la educacin secundaria. Asimismo, se plantea que es difcil en la seleccin de los postulantes, evaluar aspectos vocacionales y actitudinales que son relevantes en la profesin docente. Se critica tambin que la oferta de incentivos, como becas a los mejores postulantes, pueda distorsionar la seleccin atrayendo a postulantes con capacidades acadmicas pero sin un compromiso con la tarea docente a la vez que excluyendo a estudiantes con potencial educativo pero con dificultades en su rendimiento acadmico, producto de su origen socioeconmico y la calidad de la educacin escolar recibida. Por otra parte, la desvalorizacin social de la profesin docente y la negativa imagen pblica sobre la formacin del profesorado, dificultan el xito de las campaas comunicacionales e incentivos que intentan atraer postulantes mejor preparados.
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Los esfuerzos que algunas instituciones de formacin docente realizan para compensar las debilidades de estudiantes que ingresan, sea en periodos previos o iniciales de la formacin, no parecen ser suficientemente generalizados ni efectivos.
b. Dbil calidad de los programas y los procesos de formacin

Existe una duda generalizada respecto a la calidad de la oportunidad para aprender a ensear que ofrecen las instituciones formadoras. Es posible que la preocupacin por la expansin de la oferta para poder cubrir las necesidades de docentes en los sistemas educativos haya relegado a un segundo plano la preocupacin por la calidad de los currculos formativos (Gatti et l., 2011). La duda por la calidad se sustenta, sobre todo, en los resultados de las evaluaciones estandarizadas de aprendizaje de los alumnos y alumnas a lo largo del sistema escolar, y tambin, en los resultados de la participacin en evaluaciones internacionales. Sin embargo, a pesar del supuesto efecto de la formacin inicial docente en estos resultados, no se dispone de evidencia slida respecto a cmo la calidad de los procesos de formacin influyen en la calidad del ejercicio docente y, por ende, en los resultados de aprendizaje de los alumnos. La calidad de los procesos formativos puede ser analizada como factor clave por los diseos y prcticas curriculares en los que se expresan las concepciones y principios orientadores, los contenidos de enseanza, las metodologas y prcticas docentes. La revisin de literatura reseada anteriormente permite resaltar como tema crtico en la formacin de los profesores de nivel primario la preparacin mayoritariamente generalista, con insuficientes contenidos referidos a la comprensin de las disciplinas del currculo escolar y sus didcticas, a la vez que una presencia mayor de contenidos de tipo pedaggico general. La dispersin de cursos y el nfasis en contenidos generales hacen perder la focalizacin en contenidos disciplinarios y en estrategias didcticas esenciales para lograr aprendizajes en el mbito escolar. En relacin con la formacin de profesores para la educacin secundaria, aunque se incluye una especializacin disciplinaria, esta es abordada en la mayora de los casos, en forma disociada de la didctica especfica, es decir, no se asume el concepto de conocimiento pedaggico del contenido de Shulman (1987). La brecha que se genera entre este tipo de formacin y los desafos que enfrenta el profesor en su interaccin pedaggica con adolescentes se observa cotidianamente en las salas de clases. Un problema recurrente en la formacin provista por muchas universidades e institutos formadores de la Regin, es que su gran autonoma les lleva a desarrollar programas sin vinculacin o referencia preferencial al sistema escolar y a las polticas educacionales. Inclusive, a veces se forma a los docentes en oposicin a ellos. En todo caso, la autonoma de las instituciones es distinta segn se trate de universidades o institutos superiores de formacin, pues estos ltimos tienen, por lo general, un nivel menor de autonoma.
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La formacin docente en Amrica Latina y el Caribe ofrecida por una multiplicidad de instituciones contempla, a su vez, una amplia diversidad de visiones respecto al perfil del egresado que se busca. En lnea con las tendencias contemporneas, se declara generalmente la intencin de formar un profesional con amplios conocimientos disciplinarios y pedaggicos, autnomo, responsable, reflexivo, crtico, innovador, efectivo y socialmente comprometido. No obstante, las instituciones enfatizan de manera diferente los valores sealados y ello puede llevar a extremos crticos, como que los egresados carezcan de herramientas para el logro de aprendizajes fundamentales de sus estudiantes o que carezcan de la capacidad de reflexin y de adoptar decisiones pedaggicas adecuadas. Asimismo, considerando la importancia actual de las tecnologas de la informacin y comunicacin, la evidencia existente es que no se ofrecen oportunidades de aprendizaje suficientes en los programas de formacin docente para preparar a los futuros profesores en el uso de estas tecnologas como recurso de aprendizaje en el aula (Sunkel et l., 2011). La tendencia a confiar en el manejo de las tecnologas por parte de las nuevas generaciones estudiantiles tiende a minimizar la importancia de aprender estrategias para un uso pedaggico pertinente, junto a una capacidad de reflexin y de toma de decisiones acertadas sobre su utilizacin. Los futuros educadores no alcanzan una preparacin suficiente para lograr que sus estudiantes aprovechen al mximo las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologas para desarrollar habilidades de bsqueda de informacin, de pensamiento crtico y de comunicacin. Un elemento relevante que afecta tambin a la calidad de la formacin de profesores es la insuficiente presencia de las prcticas, a lo largo del proceso formativo, que les permitan a los futuros docentes estudiar e investigar sobre la resolucin de problemas reales que deben enfrentar en el contexto escolar. En muchos pases, se ha avanzado en incorporar prcticas a lo largo del proceso formativo y no solo en sus etapas finales. No obstante, se observa como tema crtico la falta de una articulacin estrecha entre los centros formadores y las escuelas donde se realizan las prcticas, as como la debilidad de la supervisin, tanto la que proviene de la institucin acadmica como de la escuela. A menudo, las prcticas de los futuros docentes son percibidas por las escuelas ms como una carga o un favor a la institucin formadora, que como una contribucin al aprendizaje profesional de los futuros maestros, debido a la falta de polticas que permitan enfrentar los problemas de tiempo y reconocimiento a los profesores tutores de los centros escolares. En suma, la integracin entre la formacin terica y el campo prctico ha sido advertida como otro aspecto crtico de resolver.
c.
Preparacin de los formadores de docentes
El nivel de preparacin de los formadores de los maestros y profesores es un factor clave para la calidad de los procesos formativos. Este tema requiere de mayor investigacin a nivel regional. En todo caso, se sabe que en los programas de formacin de profesores para el nivel inicial y primario, se encuentran formadores con menores calificaciones acadmicas (licenciaturas y postgrados) aunque es posible que se suplan
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estas limitaciones por su experiencia anterior como profesores en escuelas del sistema educacional, cuestin que puede ser relevante en la medida en que se trate de vivencias actuales o recientes. Por el contrario, en la formacin de profesores secundarios pueden encontrarse docentes superiores con mejor formacin acadmica, pero, muchas veces, distantes de los requerimientos del currculum escolar y con debilidades importantes de conocimientos didcticos. Otros aspectos crticos relacionados con los formadores de docentes escolares son los mecanismos de seleccin, no siempre objetivos, transparentes y con claros perfiles de cargos. Asimismo, las oportunidades de desarrollo acadmico que se les ofrecen, son muy diferentes segn los pases y las instituciones al interior de cada pas. Las capacidades de los formadores, tanto en lo referente a la produccin de investigacin relevante como de la utilizacin de la investigacin acumulada para enriquecer la formacin docente, se constituyen en otros elementos claves. En el caso de las universidades, la dbil preparacin de muchos formadores est ntimamente ligada al rol disminuido de sus facultades o departamentos de educacin, como consecuencia de la desvalorizacin de la profesin docente en la sociedad.
d. Formacin universalista o diferenciada para los grupos sociales desfavorecidos

En una regin donde los ndices de pobreza siguen siendo muy altos, un tema crtico para la formacin de los educadores es el logro de habilidades y actitudes que les permitan comprender el mundo de la pobreza y generar aprendizajes en los estudiantes que viven dicha situacin. Los resultados de aprendizaje en Amrica Latina indican que los grupos ms pobres, los que viven en zonas rurales y los sectores indgenas, obtienen resultados inferiores al resto de la poblacin. Sin embargo, la formacin docente no se hace cargo de esta realidad, ni de la creciente incorporacin al sistema escolar de grupos sociales histricamente marginados del acceso. Las instituciones formadoras parecen funcionar como si la escuela primaria, y con mayor razn la secundaria, fuesen an un espacio exclusivo de sectores medios que cuentan con las condiciones econmicas, socioculturales y familiares mnimas para el logro de buenos resultados escolares. La falta de una preparacin especfica para trabajar en sectores de pobreza genera ms tarde desaliento entre los docentes y una baja expectativa en las posibilidades de aprendizaje de alumnos que, a su vez, anticipa pobres resultados. La distribucin de profesores titulados, con algunas excepciones, es tambin desigual con respecto a estos grupos. Por tanto, surge como problema la forma de asegurar un mayor nmero de profesores que trabajen en sectores de pobreza en sus pases. En parte, esto tiene que ver con polticas que incentiven la participacin de profesores en las reas marginales pobres, rurales e indgenas. El tema se torna an ms crtico en la educacin rural, donde se concentran los mayores ndices de pobreza y un predominio de escuelas multigrado, en una alta proporcin unidocentes. En la medida en que se estima que los docentes deben estar preparados para desempearse tanto en el mbito urbano como rural, son escasas las experiencias de una formacin especializada y diferenciada para el medio rural, no obstante las
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caractersticas culturales propias de esta poblacin y la alta complejidad del trabajo de enseanza en cursos de multigrado. Como se ha sealado anteriormente, a pesar de los esfuerzos desplegados en muchos pases, an hace falta un desarrollo mayor de la preparacin para el trabajo en educacin intercultural bilinge y para la incorporacin de esta perspectiva a travs del trabajo educativo en general. Otro aspecto crtico dice relacin con las polticas de admisin a las instituciones formadoras, especialmente para poder contar con maestros y profesores para la educacin intercultural con dominio de la lengua materna y la cultura indgena.
e. Tensin entre lgicas escolarizantes y lgicas acadmicas en la formacin docente

Varios analistas que revisan la situacin de la formacin docente en sus pases hacen notar la persistencia de las formas escolares propias de las escuelas normales aun cuando estas hayan sido reemplazadas por otras instituciones. As, por ejemplo, con respecto a Argentina, Mezzadra & Composto (2008) resaltan la presencia de la lgica enmarcadora del normalismo que hace que las aulas de los institutos formadores se asemejen ms a escuelas primarias y secundarias que a salones acadmicos (Alliaud & Davini en Aguerrondo, 2006). Esto se traduce en un mimetismo de la organizacin y su dinmica institucional con los niveles para los que forma (Mezzadra & Composto, 2008). Algo parecido muestra Calvo et l. (2004) en su estudio sobre programas de formacin, respecto a la estructura organizacional de las Escuelas Normales de Colombia, en la medida en que se asemeja a las lgicas de la enseanza secundaria. Casi con las mismas palabras, se expresa la crtica de Ros (en Cuenca & Stojnic, 2008), respecto al modo en que los Institutos Superiores Pedaggicos de Per se relacionan con sus estudiantes: son tratados como nios de educacin primaria en medio de un ambiente escolar, no solo en cuanto a la ambientacin, las reglas y los uniformes, sino tambin en trminos de conducta y demanda cognitiva. Asimismo, Oliart (1996), Ames y Uccelli (2008), identifican que en las instituciones de formacin docente peruanas prevalece el uso de separatas resumen, antes que la lectura de autores directos, y se da una importancia desmedida al formato de la presentacin de los trabajos (orden, limpieza y decoracin) en desmedro de los contenidos y de la comprensin de las ideas. Frente a esta cultura institucional, podra pensarse que la situacin sera muy diferente en las aulas de las facultades de educacin. En efecto, desde la perspectiva del currculo, esto es as. Las facultades de educacin, en virtud de conferir un grado de licenciado, tienden a enfatizar contenidos ms acadmicos y abstractos, dando importancia a los mtodos de investigacin educacional y desvirtuando en mayor o menor grado la presencia del referente escuela en su formacin, como lo indican Gatti & S Barreto (2009) respecto de Brasil. Las facultades de educacin tambin deben relacionarse con otras facultades universitarias en lo que respecta a las especialidades para la educacin secundaria, lo que suele ser conflictivo pues se instala un clima defensivo frente a lo que se percibe como una subvaloracin de la preparacin de profesores respecto a la preparacin acadmica o de licenciatura, casi lo contrario de lo que sucede en las instituciones no universitarias.
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f.
Insuficiente regulacin de los programas de formacin
A pesar de la existencia de algunas formas de regulacin, el hecho de que muchos de los sistemas estn en proceso de revisin de sus polticas e instrumentos de regulacin, sugiere que no funcionan bien. Claramente, faltan formas de regular la oferta privada y en aquellos pases donde la oferta de nuevos profesores excede las necesidades, falta establecer mecanismos para determinar cupos de ingreso (como sucede en pases como Inglaterra, Singapur o, con cuotas mixtas en Canad). En especial, preocupa la escasa regulacin de la calidad de la formacin docente, a pesar de la existencia de sistemas de acreditacin, los que parecen resultar insuficientes. La heterogeneidad de la formacin proporcionada por mltiples instituciones no permite, en muchos pases, asegurar una calidad homognea. Como se ha sealado, en varios pases se han establecido exmenes de egreso o de habilitacin para la docencia, sin embargo, estos no permiten corregir automticamente los problemas de calidad detectados en los procesos formativos. Se observa cierta presin porque se elaboren estndares precisos referidos a lo que debe saber y poder hacer un egresado de la formacin docente. Si bien casi todos los sistemas definen perfiles de egreso y competencias esperadas de los futuros profesores, prcticamente ninguno dispone an de un sistema que permita orientar los procesos de formacin y proporcione criterios y regulaciones para elaborar exmenes de egreso con consecuencias. Aunque es prematuro saber cunto podr influir la elaboracin de estndares en la calidad de la formacin, estos en s mismos son un instrumento til para la renovacin de los currculos y para el monitoreo de los logros de los estudiantes durante su proceso de formacin. Bajo esta comprensin, segn se ha sealado anteriormente (ver seccin 2.1.), la mayora de los pases analizados en el presente informe estn avanzando en la direccin de formular estndares que permitan orientar la formacin inicial as como establecer exmenes de egreso que garanticen el ingreso de docentes al sistema con los requisitos mnimos. Esta tendencia en la Regin se encuentra en lnea con la evidencia comparada de Europa anglfona y de pases nrdicos. En este tema, cmo en otros mencionados anteriormente, existen puntos de vista divergentes que advierten los riesgos de establecer una cierta uniformidad en los currculos formativos que limiten la autonoma de las instituciones acadmicas para desarrollar sus propios proyectos. A pesar de que la acreditacin de la formacin docente institucional y de programas se est extendiendo a casi todos los pases examinados en este trabajo, existen voces crticas que indican que debiera ser ms rigurosa, especialmente con respecto a las consecuencias de evaluaciones insatisfactorias. As, en el marco de un acuerdo OCDEGobierno de Mxico, se propone revisar el actual sistema de evaluacin y establecer un sistema basado en estndares especficos referidos a las Escuelas Normales, como tambin vincular la acreditacin al ndice de aceptacin de los egresados en los concursos de designacin de plazas para docentes (OCDE, 2010).
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Resumen de temas crticos sobre formacin inicial docente

a. Bajo nivel de formacin con que se ingresa a los estudios pedaggicos b. Dbil calidad de los programas y los procesos de formacin c. Preparacin de los formadores de docentes d. Formacin universalista o diferenciada para los grupos sociales
desfavorecidos
e. Tensin entre lgicas escolarizantes y lgicas acadmicas en la

formacin docente
f.
Insuficiente regulacin de los programas de formacin
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III
II Formacin continua
3.1 Caractersticas de los sistemas de formacin continua en la Regin
En la mayor parte de los sistemas educativos del mundo se registran esfuerzos por atender el componente del desarrollo profesional de los docentes en el marco de las polticas dirigidas a este sector. El inters surge de las evidencias que vinculan el logro educativo de los alumnos a la calidad de la preparacin de los maestros que, a su vez, se refleja en sus prcticas de enseanza. La evidencia disponible apunta a que los maestros son la clave para el buen desempeo de alumnos, escuelas y sistemas (PISA, 2009; OCDE, 2009a; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010) y sugiere que los programas de desarrollo profesional a lo largo de sus trayectorias son la va para que adquieran las competencias propias de una buena prctica que se renueva y se ajusta a los contextos particulares. Ello supone cambios en la formacin continua orientados hacia una transformacin real de las prcticas de enseanza. La investigacin educativa ha demostrado que la formacin de los docentes es un continuo que va desde la preparacin inicial atravesando toda la vida laboral hasta el final de la misma. Esta perspectiva, relativamente novedosa en el contexto de la profesin docente, implica un cambio de paradigma en su definicin. En este sentido, se hace nfasis en que se aprende a ser docente a travs de la reflexin sobre la propia prctica, proceso que demanda de esquemas y modelos que propician un aprendizaje compartido a propsito de las situaciones que se enfrentan cotidianamente en los contextos peculiares en los que se ensea a grupos de alumnos diversos. Se ha establecido que, en el mbito del desarrollo profesional, la experiencia de la Regin presenta limitaciones considerables debido a factores tales como la discontinuidad de los programas y las acciones; las escalas de operacin; los modelos, diseos y procesos frecuentemente alejados de intereses, entornos y necesidades de los sujetos; las dificultades de acceso; la precariedad de los formadores; la insuficiencia de recursos; y la falta de definicin sobre el tiempo que los individuos o los colectivos pueden dedicar a estos procesos dentro de las jornadas laborales sin perjudicar la atencin a los alumnos (Miller y Lieberman, 2001; Villegas-Reimers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; Sandoval, 2005; valos, 2007; Tenti, 2007a; Vaillant, 2009b; Terigi, 2010). En algunos pases persiste la tesis de que ms capacitacin produce, por s misma, mejores aprendizajes y se soslaya que la escuela, la administracin educativa y las
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decisiones polticas tienen un gran peso en los resultados de aprendizajes de los alumnos (Guerrero, 2009). A pesar de la intensa actividad que se registra a lo largo de las ltimas tres dcadas en Amrica Latina y el Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes, los anlisis revelan su bajo impacto en el aula y evidencian una opinin adversa de muchos directores. Los propios profesores a veces, han manifestado que los cursos, talleres, programas compensatorios y el vasto conjunto de esfuerzos, ms all de las intenciones, no han correspondido a las expectativas de mejora de las prcticas educativas necesarias para incrementar de manera sostenida los logros de todos los estudiantes (Morduchowicz, 2002; Villegas-Reimers, 2003; Vaillant, 2004b; valos, 2007; Terigi, 2009). Desde los aos setenta, los gremios magisteriales en Amrica Latina incluyeron entre sus reivindicaciones el derecho a la profesionalizacin (SNTE, 1994). La exigencia encontr respuesta en la multiplicidad de cursos, actividades y talleres que se ofrecieron desde las estructuras gubernamentales. Se trat principalmente de modalidades de actualizacin con fines especficos, cuya contribucin a la calidad educativa fue heterognea y de bajo impacto en los aprendizajes de los alumnos. Se ha demostrado que el formato de cursos ha tenido debilidades notables, tales como la duracin limitada, la distancia entre sus contenidos y los requerimientos de las escuelas, y la falta de seguimiento de la aplicacin en la prctica (Flores, 2005; valos, 2007; Terigi, 2010). Por otra parte, la formacin continua atada a remuneraciones y ascensos en los escalafones respectivos, ha generado efectos perversos como el credencialismo y la exclusin de los docentes ms dbiles que generalmente atienden a las poblaciones escolares con menor capital social (Sandoval, 2000; Terigi, 2010).
Las reformas de los noventa y sus consecuencias en la formacin continua

En los aos noventa, las polticas de reforma centradas en la calidad de los aprendizajes enfatizaron la comunicacin al profesorado de los cambios en el currculum, los materiales, los mtodos de enseanza y las modificaciones a la organizacin escolar que estas entraaban. As, los contenidos de cursos, talleres, encuentros y dems formas de capacitacin tuvieron ms un fin utilitario que el propsito de brindar opciones para mejorar el ejercicio de la profesin (valos, 2007; Vaillant, 2009b; Terigi, 2010). Una de las consecuencias relevantes de las reformas educativas de los noventa fue el desarrollo de procesos de institucionalizacin del derecho a la profesionalizacin
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de los docentes y la consecuente determinacin de las instancias gubernamentales encargadas de coordinar y regular la formacin docente continua. En la mayor parte de los pases de la Regin se formalizaron instrumentos jurdicos, leyes y reglamentos de cobertura nacional que establecen el derecho de los profesionales a la formacin continua y la obligacin del Estado a coordinar los programas que para este efecto se determinen (Aguerrondo, 2004; Terigi, 2009). A pesar de la renovacin parcial del encuadre normativo e institucional, ha persistido la inclinacin hacia las iniciativas espasmdicas con tendencia a la discontinuidad y amenazadas por la falta de recursos (Terigi, 2010: 41).
Instituciones responsables
Actualmente, varios pases de la Regin se encuentran en un proceso de revisin de los instrumentos normativos y regulatorios con el nimo de impulsar polticas de formacin inicial, iniciacin al servicio y formacin continua ms coherentes, mejor articuladas y de mayor impacto. Algunos de los esfuerzos emprendidos asumen que el propsito de la formacin continua es incrementar la calidad de la educacin en el aula, por lo que se desplaza la perspectiva de lo remedial a favor de una visin que privilegia el impulso de aquellas actividades conscientes y planificadas dirigidas intencionalmente al beneficio de individuos, grupos o escuelas (Day C., citado por Bolam & McMahon, 2004: 34). Ejemplos de estos procesos de revisin son, por una parte, Per, que en la actualidad est decidiendo la construccin de un Sistema Descentralizado de Formacin Docente en Servicio, y por otra, Trinidad y Tobago, que ha desarrollado un Plan Estratgico 2011-2015 donde se revisa el marco normativo para todos los elementos de la educacin del pas. En cuanto a la determinacin de entidades oficiales responsables (ver Cuadro N 9), Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas para la formacin docente de todo el pas. Su tarea comprende el diseo, acuerdo e impulso a dispositivos que cubren a los docentes desde que se inician a la profesin y a lo largo de trayectorias que procuran el perfeccionamiento de las prcticas pedaggicas, la innovacin y la indagacin. El INFD tiene responsabilidad sobre formacin inicial, formacin continua, apoyo pedaggico a las escuelas e investigacin educativa. El sistema formador argentino considera, adems de la formacin inicial y continua, la produccin de saberes sobre la enseanza, la formacin y el trabajo docente, atendiendo a la especificidad de la profesin. En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES) ha asumido desde el ao 2007 la responsabilidad de disear y coordinar un sistema nacional de formacin de profesionales de la educacin bsica, en colaboracin con instituciones pblicas de educacin superior y con autoridades educativas estatales y
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municipales, manteniendo una oferta pblica descentralizada y gratuita de educacin continua, especializacin, maestra y doctorado. En el ao 2009, el CAPES define una poltica nacional de formacin de profesionales del magisterio, que contiene directrices de largo plazo para la formacin de profesores en servicio para cuya implementacin cuenta con los Foros Estaduales de Apoyo a la Formacin de los Profesionales de la Educacin y con la Red Nacional de Formacin Continua de Profesionales de la Educacin Bsica. Asimismo, el CAPES implementa el Plan Nacional, PARFOR, cuyo objetivo principal es garantizar que los docentes en ejercicio de la educacin pblica obtengan la formacin exigida por la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional, a travs de la implementacin de cursos especiales y exclusivos para los profesores en ejercicio19 (Gatti et l., 2011). El Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) es el rgano ministerial chileno a cargo de proponer, disear e implementar estrategias destinadas a fortalecer tanto la formacin inicial como la formacin continua y el ejercicio profesional. Durante la dcada del 2000, se abri una oferta de cursos y talleres para docentes de todos los niveles del sistema escolar; se foment el aprendizaje entre pares; se desarrollaron especializaciones para profesores de educacin bsica con el concurso de universidades acreditadas; se impuls el uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin; y se ofrecieron oportunidades de pasantas y de postgrados, nacionales e internacionales. Asimismo, el sistema de evaluacin docente ha permitido disear programas especficos para quienes no alcanzan el nivel de desempeo competente. En los ltimos dos aos, varios de estos programas han disminuido su cobertura o han sido suprimidos. A partir del ao 2011, se ha puesto en marcha un programa de formacin de directores de excelencia destinado a quienes cumplen la funcin directiva o aspiran a hacerlo. Colombia incluy el desarrollo profesional de los docentes y directivos entre los proyectos estratgicos del Plan Decenal de Educacin (2006-2016). A travs del Sistema Nacional de Formacin de Educadores, en concordancia con los planes territoriales de formacin de las secretaras de educacin y los Comits Territoriales de Formacin, se formulan las polticas y lneas de formacin para la actualizacin disciplinar y pedaggica de los docentes. El acento de la oferta de programas de desarrollo profesional es la adquisicin de competencias docentes para propiciar en los alumnos logros en las habilidades comunicativas, matemticas, cientficas, ciudadanas y laborales, incluidas en el currculum. Guatemala ha definido un Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente. Es un programa de formacin universitaria para el personal docente en servicio que acenta la formacin de profesores para el desarrollo del currculo por Pueblos para la formacin de nios y nias que conozcan, vivan y practiquen su cultura y utilicen su idioma materno adems de un segundo idioma (Luis Enrique Lpez e
19 Para la implementacin del PARFOR colaboran las Secretaras de Educacin de los Estados, del Distrito Federal, de los Municipios y las Instituciones de Educacin Superior. http://www.capes.gov.br/educacao-basica/parfor
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Ingrid Jung citados en Lpez, 2010: 27). Especficamente, el programa contempla fortalecer la profesionalizacin y el desarrollo sociocultural del docente, garantizar la profesionalizacin a nivel universitario, as como establecer programas para la induccin y la actualizacin. La Subdireccin de Formacin del Recurso Humano, dependiente de la Direccin General de Gestin de la Calidad Educativa, tiene atribuciones para establecer las polticas y estrategias de formacin inicial, induccin, actualizacin y profesionalizacin de los docentes, tcnicos, directores y supervisores en servicio. En el marco de la Reforma Integral de la Educacin Bsica (RIEB), la Direccin General de Formacin Continua de Mxico ha modificado gradualmente los rasgos del Programa Nacional de Actualizacin de Profesores, manteniendo dos tipos de oferta. La primera, dirigida a todos los docentes, pretende comunicar las modificaciones curriculares. La segunda oferta, incluida en el Catlogo Nacional de Formacin Continua, abre una amplia gama de opciones en las didcticas especiales, el desarrollo del alumno, la atencin a la diversidad, entre otras reas de inters, que son propuestas por las Instituciones de Educacin Superior, pblicas y particulares, en respuesta a una convocatoria pblica. Los programas son sometidos a la evaluacin de grupos de pares cuyo juicio determina su aceptacin. En el catlogo se incluyen desde diplomados hasta doctorados que, en principio, son seleccionados por los profesores a travs de los esquemas organizativos y logsticos que se determinan en coordinacin con los Estados de la Federacin. La Direccin de Educacin Superior Pedaggica del Per es la entidad responsable de formular, dirigir y evaluar el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP) para profesores y directivos en el marco del Sistema de Formacin Continua. A travs de las universidades seleccionadas, se ofrecen programas educativos que cubren el desarrollo de capacidades comunicativas, capacidades lgicomatemticas, dominio del currculo escolar y especialidad acadmica de acuerdo al nivel educativo20. El PRONAFCAP comprende un programa bsico, uno de especializacin y uno de actualizacin; y se identific como su poblacin objetivo a los docentes de todas las regiones del pas, de las instituciones educativas pblicas de Educacin Bsica Regular de mbitos Castellano hablantes y bilinges que hayan participado en el proceso de evaluacin censal en el ao 2007. Trinidad y Tobago ha definido una poltica que se concentra en la calidad de los docentes y sus prcticas. A partir de la construccin de estndares de desempeo docente, se propone el establecimiento de un sistema de aseguramiento de la calidad. En este encuadre, el desarrollo profesional es concebido como un proceso de aprendizaje a lo largo de la vida enfocado en el dominio pedaggico de los contenidos curriculares. Los programas son intensivos y sustentables, se concentran en propiciar el aprendizaje de los estudiantes, estn alineados a la misin y al plan de mejora de la escuela y fortalecen la colaboracin entre los maestros (CARICOM, 2011).
20 http://ciberdocencia.gob.pe
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CUadro N 9: Oferta Pblica de desarrollo profesional en ocho pases de Amrica Latina Y el Caribe
Pas Dependencia Responsable Tipo de oferta Cursos, talleres, jornadas, seminarios, tutoras Cursos presenciales, semipresenciales, a distancia (Plataforma Paulo Freire)
Argentina (a) Instituto Nacional de Formacin Docente Brasil (b) Ministerio de Educacin: Secretara de Educacin Bsica
Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Licenciaturas Nivel Superior (CAPES) Postgrados Chile (c)
Ministerio de Educacin / Cursos presenciales, Centro de Perfeccionamiento, semipresenciales, distancia, talleres, Experimentacin e Investigaciones Posttulo, pasantas, postgrados (d) Pedaggicas Ministerio de Educacin Nacional Secretaras de Educacin Programas de formacin con modalidad presencial, virtual o mixta Cursos semipresenciales, seminarios
Colombia (e)
Guatemala (f) Subdireccin de Formacin del Recurso Humano Educativo Mxico (g)
Sistema Nacional de Formacin Catlogo Nacional: Cursos, Continua y Superacin Profesional Diplomados, Especialidades, de Maestros en Servicio Postgrados Secretara de Educacin Pblica (SEP) Subsecretara de Educacin Bsica (SEB) Direccin General de Formacin Continua de Maestros en Servicio (DGFCMS) Diplomados, jornadas, especialidades, produccin de materiales y manuales
Per (h)
Ministerio de Educacin Direccin de Educacin Superior Pedaggica Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP) Ministerio de Economa y Finanzas Programa Estratgico de Logro de Aprendizajes al culminar el Tercer Ciclo de EBR (PELA)
Asesoramiento pedaggico itinerante Cursos presenciales y a distancia Mdulos autoinstructivos
Trinidad y Tobago (i)
Ministerio de Educacin
Talleres de Desarrollo Profesional, licenciaturas, maestras , doctorado
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(a) Ministerio de Educacin de la Nacin Argentina (http://portal.educacion.gov.ar) (b) Ministerio de Educacin de Brasil (http://www.mec.gov.br, http://freire.mec.gov.br/index/principal) (http://www.capes.gov.br) (c) Adaptado de Terigi, (2010) y Ministerio de Educacin de Chile (http://www.mineduc.cl) (d) El programa de postgrados para profesores es administrado por la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICIT). (e) Adaptado de Terigi, (2010) y Ministerio de Educacin de Colombia (http://www.mineducacion.gov.co) (f) Adaptado del Ministerio de Educacin de Guatemala (http://www.mineduc.gob.gt) (g) Adaptado La Formacin Continua de Maestros como estrategia de la RIEB, Mxico presentado en el Seminario Internacional Efectividad del desempeo Docente, Guatemala, 22 Octubre 2010. (Disponible en: http://www.preal.org/BibliotecaN.asp?Id_Carpeta=393&Camino=319|Program as/81|Seminarios%20y%20Talleres/393|Seminario%20Internacional%20Efectividad%20del%20 Desempe%F1o%20Docente) (h) Adaptado del Ministerio de Per (http://www.minedu.gob.pe); http://www.ciberdocencia.gob.pe/ index.php?cat=267 (i) Adaptado del Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago (www.moe.gov.tt), Universidad de las West Indias (UWI) (www.uwi.edu) y Universidad de Trinidad y Tobago (www.utt.edu.tt)
Fuente: Elaboracin propia basada en trabajo de experta S. Ortega, 2011.
En muchos pases, las entidades rectoras tienen amplias facultades de decisin sobre la oferta y sus modalidades, en el mbito de la planeacin y la coordinacin para la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin. Se pretende enfrentar as el problema de la dispersin y la falta de coherencia. Sin embargo, este rasgo no parece del todo desterrado, pues en muchos pases existe una presencia importante de entidades privadas que ofrecen distintas alternativas de perfeccionamiento, frecuentemente vinculadas a programas o intervenciones especficas en ciertas escuelas. La difcil regulacin y articulacin de las acciones de mltiples agentes da sustento a la conclusin de Terigi (2010) respecto a que la consolidacin institucional del desarrollo profesional docente an requiere madurez. Los organismos pblicos implementan los programas con la colaboracin de instituciones de educacin superior. Estas alianzas con las universidades no estn exentas de problemas por la dificultad que experimentan muchas instituciones acadmicas para contextualizar su trabajo en la cultura escolar y docente. Sin embargo, presentan grandes ventajas porque las instituciones de educacin superior logran aprendizajes relevantes que retroalimentan su quehacer en la formacin docente inicial.
Tipos de programas
En la mayora de los programas de formacin continua que se ofrecen en los pases de la Regin se privilegia el dominio pedaggico con referencia al currculum y se proponen distintas modalidades tanto acadmicas como aquellas diseadas para propiciar el aprendizaje entre pares (ver Cuadro N 10). Se observa una tendencia al uso de la tecnologa para el aprendizaje, sea en modelos estrictamente virtuales o en hbridos, recurso que al lado de otras estrategias permite una mayor cobertura con calidad (Ortega, 2009).
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CUadro N 10: Ejemplos de programas ofrecidos Cuadro N 10: Ejemplos programas ofrecidos ende los ltimos aos en los ltimos aos
PAS Argentina PROGRAMAS
Ciclo de desarrollo profesional directivos Ciclo de desarrollo profesional docente en alfabetizacin inicial Visitas de estudio al exterior para formadores de formadores Tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en la formacin docente Proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales Posttulos: a. Especializacin en educacin en contextos de encierro b. Especializacin en educacin rural para nivel primario Primer Seminario del Trayecto de Formacin de Directivos de Escuela Secundaria (abril, 2011)
Brasil
Pro-Letramiento: Fascculos para la formacin continua, para profesores de educacin bsica en servicio para la lectura, escritura y matemticas inicial. Pro-Infantil: Programa a distancia con una duracin de dos aos orientado a profesores en servicio de jardn de nios sin la calificacin mnima requerida. Pro-Licenciatura: Postgrado de formacin para docentes sin la calificacin mnima requerida en modalidad a distancia, su duracin es igual o menor a la exigida en cursos presenciales. Programa Gestin del Aprendizaje Escolar (GESTAR II): Dirigido a profesores de segundo ciclo de educacin bsica. Formacin Continua: Programas presenciales, semipresenciales, a distancia. Especializaciones: Programas presenciales y a distancia.
Chile
Red de Maestros de Maestros Talleres comunales Perfeccionamiento docente a travs de sistema b-learning con universidades acreditadas. Posttulos de especializacin en primer y segundo ciclo bsico a travs de universidades acreditadas. Cursos de apropiacin curricular a travs de universidades acreditadas Programa Formacin de Docentes para Educacin Media Tcnico Profesional Pasantas internacionales en matemtica y ciencias
Colombia
Programa de formacin permanente de docentes (PFPD) Portafolio de programas de desarrollo profesional docente Planes territoriales de formacin docente
Guatemala Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente -PADEP/D Educacin, Equidad y Diversidad Cultural en el Desarrollo Social
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Mxico
Catlogo Nacional: a. programas de formacin 2009-2010 b. programas incorporados en el Programa Nacional de Postgrados de Calidad (PNPC) Desarrollo de competencias en el aula (enfoque y planeacin didctica) curso bsico (2009) Diplomado Reforma Integral de la Educacin Bsica (RIEB): 1 y 6 grado en su primer etapa, 2 y 5 en la segunda Diplomado Competencia lectora. Un enfoque para la vida y el aula Cursos de formacin Asesores Tcnico Pedaggico (ATP) Manuales para maestros y estudiantes Especializacin de alto nivel para la profesionalizacin en las matemticas de secundaria Maestr@sTV26 Programas de formacin: preescolar, primaria y secundaria Materiales para el maestro Cursos modulares seriados: primaria y secundaria Profesionalizacin docente en el uso pedaggico de las TICs
Per
Especializacin en Comunicacin y Matemtica - Educacin Inicial y Primaria. Especializacin en Educacin Intercultural y Bilinge (Quechua y Aymara) -
Educacin Inicial y Primaria.
Especializacin en Ciencia y Ambiente - Educacin Primaria. Especializaciones disciplinarias para la Educacin Secundaria (Ciencia,
Tecnologa y Ambiente, Ciudadana y Cvica, Historia, Geografa y Economa, e Ingls). Primaria y Secundaria.
Especializacin en Enseanza y Aprendizaje para la Comprensin. Educacin
Trinidad y Tobago
Licenciatura en Educacin con cuatro especialidades, Universidad de Trinidad
& Tobago:
a. La primera infancia la atencin y la educacin b. La educacin primaria c. Secundaria: (Lengua y literatura, matemticas, ciencia integrada, las ciencias agrcolas, las ciencias sociales). d. Necesidades educativas especiales
Universidad de las Indias Occidentales con oferta de: Programas de pregrado (Licenciatura): presenciales, y a distancia. Programas de postgrado Tcnicos Profesionales: presenciales y a distancia
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de trabajo de experta S. Ortega, 2011 e informacin oficial de distintos pases.
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La variada gama de acciones de formacin continua que se realizan en la Regin puede ser ordenada distinguiendo las siguientes categoras:
a) Cursos,
talleres o seminarios de actualizacin que tienen como propsito fundamental poner al da a los docentes con nuevos conocimientos cientficos de las distintas disciplinas del currculum y del mbito pedaggico en funcin de los cambios curriculares. En estas acciones juegan un rol importante las instituciones acadmicas. Siendo una lnea necesaria conlleva el riesgo del distanciamiento del contexto escolar donde se realiza el proceso educativo. Procesos de aprendizaje entre pares, a nivel de la unidad educativa o grupos territoriales (microcentros), basados en la reflexin sobre la prctica pedaggica y orientados a la produccin de saberes pedaggicos. Esta estrategia, altamente valorada en la literatura especializada actual, tiene innegables ventajas por la conexin con la realidad y los desafos que encuentran los docentes en su prctica. Como contrapartida, estas estrategias son de gran complejidad pues se trata de ir ms all del mero intercambio de experiencias que puede ser ms bien plano o anecdtico incapaz de generar aprendizajes profundos. generalmente mediante programas de posttulos, que permitan a docentes generalistas desempearse adecuadamente en una disciplina determinada, como tambin capacitarse para funciones especficas, en un ciclo educativo o en determinados mbitos socioculturales. Esta lnea es altamente necesaria pero presenta, al menos, dos desafos claves: asegurar calidad de la oferta y conciliar la demanda individual de los docentes con las necesidades reales del sistema en sus niveles locales y de cada centro educativo. o postgrados de ndole acadmica, que permitan acceder a niveles superiores de conocimiento, adecuados a los avances de la investigacin. Al igual que en el caso anterior, resulta complejo conciliar una oferta de calidad con una demanda creciente que puede distanciarse de las necesidades del sistema.
b)
c) Especializaciones,
d) Licenciaturas
Desde otro punto de vista, cabe distinguir tambin las modalidades presenciales, a distancia o mixtas (semipresenciales). Recientemente, estas ltimas han experimentado un fuerte desarrollo por la posibilidad de utilizar las herramientas tecnolgicas con todas sus virtudes de comunicacin y acceso rpido a la informacin, pero, al mismo tiempo, potenciando espacios de interaccin personal directa que son muy valorados por maestros y profesores.
Contenidos de los programas

Algunos estudios han destacado la actitud positiva de los maestros hacia la formacin continua (Aguerrondo y Vezub, 2003; Mancebo, 2006; OCDE, 2009a). Aunque las lneas formativas que los docentes consideran relevantes presentan una dispersin considerable, en el caso mexicano, es posible identificar un patrn de menor preferencia que alude a contenidos tales como estrategias de enseanza y organizacin del trabajo
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en el aula, evaluacin del aprendizaje, conocimiento curricular y, en mayor medida, tecnologas de la informacin y la comunicacin, disciplina y problemas de conducta y enseanza en entornos multiculturales21. En Chile, los resultados de la evaluacin docente han sido consistentes en relevar las dificultades de los profesores en relacin con la evaluacin de aprendizajes y la utilizacin para la enseanza de la informacin que esta aporta. Como consecuencia de ello, se ha verificado, en los ltimos aos, una fuerte demanda de perfeccionamiento en esta rea. Por otro lado, es interesante comparar las tendencias en las demandas docentes antes mencionadas con las que presenta el Estudio Internacional sobre Docencia y Aprendizaje, TALIS (OCDE 2009a) referido a los profesores de varios pases de la OCDE, en la que se muestra un creciente inters por perfeccionamiento en las reas de necesidades educativas especiales, uso pedaggico de TICs y comportamiento estudiantil en el aula. Un hallazgo importante es que el orden de prioridad que se asigna a las lneas formativas vara significativamente segn los aos de servicio. As, mientras que los profesores con menos de diez aos de prctica expresan su preferencia por los temas directamente vinculados con los procesos de enseanza en el aula y su evaluacin, los de mayor antigedad se inclinan por temas como la disciplina y problemas de conducta, los usos de las TICs y la atencin a nios con necesidades educativas especiales. Estas percepciones influyen en la disposicin de los docentes hacia su propio desarrollo y en la probabilidad de que las oportunidades de aprendizaje que la autoridad educativa pone a su disposicin no constituyan una imposicin sino la expresin del cumplimiento del Estado con su obligacin de propiciar el crecimiento profesional para incrementar el logro educativo con una perspectiva de equidad. La disposicin positiva frente a la educacin continua de los profesores propicia que sean consumidores de cursos y talleres aunque siguen reportando su insatisfaccin con la relevancia de los aprendizajes que logran, ya sea por la distancia respecto a sus necesidades prcticas o bien por la inaplicabilidad en contexto escolares rgidos, no solo por los currculos prescriptivos, sino por las condiciones de trabajo y por las rutinas de control burocrtico que inhiben la adaptacin. El anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos lleva a concluir que a pesar de su nmero y aparente diversidad, los currculos de formacin continua presentan una baja especializacin, predominando en cambio los acentos tericos y las visiones generales (Ibarrola et l., 2010). Finalmente, el desafo de atender a todos los docentes considerando su situacin individual e institucional, sus necesidades, inclinaciones y el momento de su trayectoria, es ms viable en aquellos pases que han avanzado hacia la definicin de un sistema de evaluacin docente basado en estndares de desempeo soportado por un sistema de aseguramiento de la calidad. Un sistema de evaluacin con un sentido formativo, permite dar una orientacin precisa para el diseo de una oferta de desarrollo profesional que responda a las necesidades de los grupos de docentes segn su situacin particular.
21 Este listado, extrado de la Encuesta a Profesores Mexicanos, es diferente al que presenta Mancebo para el caso de los docentes uruguayos.
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Prcticas innovadoras
En el ltimo quinquenio, la investigacin educativa ha producido un amplio conjunto de revisiones de prcticas22 en el campo del desarrollo profesional en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Los estudios han revelado los alcances de algunas experiencias de amplio potencial que se han realizado, como por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y los Microcentros en Colombia; los Centros de Maestros en Mxico; el apoyo a docentes en Escuelas en el Caribe Anglfono (valos, 2007); los talleres comunales y las pasantas nacionales en Chile; los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela; o las Redes de Docentes interesados en la lectura, las matemticas, las ciencias, el uso de las tecnologas en las aulas o en la convivencia escolar que siguen vigentes en muchos pases (Fierro, 2010), a pesar de la discontinuidad de los apoyos institucionales. En todos los casos relevados, se observa el impulso a procesos de formacin centrados en la escuela, en los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y el referente es la prctica como fuente de reflexin, anlisis y aprendizaje. Las caractersticas de los programas de desarrollo profesional que ofrecen a los docentes la oportunidad de aprender, han sido identificados en la literatura (VillegasReimers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; valos, 2007; Barber y Mourshed, 2007; Vaillant y Marcelo, 2009; Vlaz de Medrano y Vaillant, 2009; Imbernn, 2009; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010). Hay una amplia coincidencia en que programas y acciones requieren coherencia, articulacin con otras dimensiones de las polticas dirigidas a los docentes, sustentabilidad y evaluacin continua. Por otra parte, en algunos pases comienza a abordarse el acompaamiento a los docentes principiantes. Por ejemplo, en Argentina, a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente en conjunto con las direcciones de Educacin Superior de las provincias y los equipos institucionales de los ISFD, se desarrolla un programa de tutoras, acompaamiento y apoyo para maestros y profesores principiantes. En Chile, a travs de la Red de Maestros de Maestros y de universidades se han formado mentores para apoyar a docentes principiantes, los que han desarrollado prcticas experimentales en algunas regiones y comunas del pas. Asimismo, en los estados de Cear y Espritu Santo de Brasil, existen experiencias de capacitacin y evaluacin de profesores principiantes al interior de los procesos de concurso para plazas docentes (Gatti et l., 2011).
Los postgrados
Por otra parte, el nfasis en las alianzas con las universidades acreditadas y la orientacin hacia la obtencin de postgrados dedicados a incrementar las capacidades de investigacin e innovacin entre una poblacin que ha estado alejada de este mbito, resulta novedosa y seguramente requiere de ajustes en la cultura universitaria tradicionalmente distante de la trama escolar (Ibarrola et l., 2006). Un ejemplo de estos procesos es el caso de Trinidad y Tobago.
22 Ver: www.preal.org
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Es interesante notar que, de acuerdo a la informacin disponible sobre Mxico, el cuerpo docente se inclina en una proporcin significativa a continuar estudios de posttulo. En el momento del levantamiento de informacin para este informe, un poco ms de la tercera parte de los docentes en activo reportaron poseer un grado superior a la licenciatura. En Per, hay una tendencia similar a ofrecer, demandar y cursar estudios de postgrado, no existiendo una relacin directa entre la especialidad en que trabaja el docente y la especializacin por la que opta en el posttulo. Las polticas actualmente en curso incentivan los estudios de postgrado que, aparentemente, ya forman parte de las aspiraciones de los docentes (Aguerrondo y Vezub, 2003; Mancebo, 2006). Es posible que detrs de esta preferencia por estudios formales como va de desarrollo profesional se encuentre el fenmeno del credencialismo, pero tambin implica que se abre una oportunidad para desarrollar procesos formativos de mayor duracin e impacto y, por otra parte, que los programas de desarrollo situados en los contextos escolares seguramente sern de mayor calidad si se promueve activamente la participacin de los maestros con mayores niveles acadmicos y amplia experiencia, en su diseo y operacin. Este recurso es de gran importancia para desarrollar programas de aprendizaje colaborativo de alta calidad situados en comunidades de aprendizaje que estos profesionales pueden liderar. Los estudiosos de la educacin superior han demostrado que se observa una mercantilizacin de los postgrados que se desarrollan en funcin de demandas, asociada a una creciente intervencin del sector privado (Didriksson, 2008). Por ejemplo, respecto de las ofertas dirigidas a los docentes de educacin bsica, se ha argumentado que en Mxico la presin para que los maestros tengan postgrados ha generado un incremento notable de maestras y doctorados al vapor que, an sin someterse a la acreditacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, gozan de una amplia aceptacin entre los profesores. As, entre 2002 y 2006, la oferta de este tipo se triplic, en tanto que ms de la mitad de las especializaciones y cerca de las tres cuartas partes de las maestras y los doctorados son ofrecidos por particulares sin la acreditacin que corresponde. En la medida en que los postgrados constituyen generalmente una instancia propia dentro de las universidades, se produce una tendencia a la desvinculacin absoluta con los programas de formacin continua que las mismas instituciones ofrecen. Esta desvinculacin afecta la relacin virtuosa que se puede generar entre distintas lneas de perfeccionamiento docente, pero limita, adems, la posibilidad de generar trayectorias de formacin que permitan transitar desde cursos a diplomados, posttulos y postgrados. Finalmente, se observa una tendencia hacia la definicin de polticas y planes de accin de formacin continua mejor informados y coherentes. Las definiciones tcnicas tienen solidez; sin embargo, los contextos, los procesos de permanente negociacin con los actores incluidos los gremios, el financiamiento, la consistencia de las entidades que ofrecen opciones de desarrollo profesional y las disposiciones de los docentes, sern determinantes en la implantacin y, por tanto, en los resultados.
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3.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin continua

La caracterizacin antes realizada de las acciones de formacin continua o desarrollo profesional docente da cuenta de importantes aspectos crticos que merecen ser atentamente revisados.
a) Escasa relevancia y articulacin de la formacin continua

Una de las principales crticas a las polticas educativas emprendidas en Amrica Latina durante los aos noventa es que se concedi una importancia relativamente menor al componente ms relevante para su xito, es decir, el desarrollo profesional de los docentes (Torres, 2003; Barber y Mourshed, 2007; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010; Terigi, 2010). El elevado nmero de docentes que es necesario atender y los costos asociados que ello implica, sumado a la dificultad de disponer de los tiempos para la participacin de los maestros, tiende a poner el acento en otras polticas como la formacin inicial, las evaluaciones de desempeo y los incentivos, desconociendo que ninguna de estas tendr efectos masivos ni inmediatos. Por otra parte, el juego de ofertas y demandas de perfeccionamiento docente pone en riesgo la bsqueda de la calidad y relevancia de las acciones, porque las instituciones oferentes tienden a privilegiar acciones que no demandan mayores costos ni exigencias, lo que tiende a empatar con las aspiraciones de muchos profesores a obtener certificaciones sin desplegar demasiados esfuerzos ni ocupar mucho tiempo, por lo dems escaso en las jornadas docentes. Otro nudo problemtico se refiere a la limitada insercin de los programas de desarrollo profesional en polticas de largo plazo dirigidas a los docentes. Es decir, en ausencia de un programa coherente y bien coordinado, las actividades propiamente de desarrollo profesional conviven con mltiples iniciativas promovidas desde diversas instancias administrativas y de gestin con la consecuente dispersin y falta de pertinencia para los objetivos relacionados con la profesionalizacin23. Muchas iniciativas consistentes, bien construidas y conducidas por profesores, expertos y acadmicos, no han dispuesto de apoyo suficiente y sostenido. Un problema adicional es que una buena parte de las experiencias prometedoras fueron sustituidas para iniciar otros programas o bien abandonadas prematuramente por la autoridad o por quienes las impulsaron en sus inicios sin que se haya dispuesto de suficiente tiempo para mostrar resultados a partir de evaluaciones de impacto que acreditaran su efectividad. Varias de ellas han sido evaluadas externamente, pero los resultados no han sido utilizados para hacer ajustes a contenidos y procesos, por lo que, aunque quedan documentadas
23 Por ejemplo, en Mxico, adems de los cursos obligatorios para quienes voluntariamente se someten a los exmenes nacionales con fines de ingresar o ascender en el programa de estmulos denominado Carrera Magisterial, escuelas y docentes estn obligados a participar en un amplio nmero de proyectos especiales y coyunturales (hasta 40 segn el nivel, la zona y el Estado de la Federacin) que demandan tiempo para la capacitacin y aaden a la ya de por s pesada rutina administrativa escolar, la obligacin de reportes y comprobaciones de gasto (SEB, 2011).
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y bien descritas, no dan lugar a esquemas de mejora (valos, 2007; Vaillant, 2009b; Terigi, 2010). En suma, los balances crticos sobre los programas de formacin continua en los pases de la Regin coinciden en que es insoslayable un cambio radical en los conceptos, modelos y procesos que se han ensayado, en la direccin de una modificacin de las prcticas de enseanza.
b) Bajo impacto de las acciones emprendidas

A pesar de las mltiples actividades que se registran a lo largo de las ltimas dos dcadas en Amrica Latina y el Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes, diversos anlisis revelan su bajo impacto en el aula. (Morduchowicz, 2002; Villegas-Reimers, 2003; Vaillant, 2004b; valos, 2007; Martnez, 2009; Sotomayor y Walker, 2009; Terigi, 2009; Voelmer, 2010). La calidad de la oferta de capacitacin actualmente existente no es homognea y, en muchos casos, es bastante precaria, pues est constituida, en lo fundamental, por instituciones que presentan debilidades en la formacin inicial que imparten (Guerrero, 2009). No obstante que se han descrito prcticas innovadoras a cargo de instituciones acadmicas, predominan ofertas tradicionales desvinculadas de las necesidades prioritarias de los docentes y de las escuelas. En parte este problema se relaciona con la escasa relevancia que las instituciones formadoras otorgan al trabajo con docentes en servicio asumindolo, muchas veces, como una tarea de extensin y de menor valor. Otro factor importante es que las metodologas tradicionales de enseanza frecuentemente utilizadas no contribuyen a una reflexin y apropiacin crtica del conocimiento por los docentes a la vez que generan modelos contradictorios con las tendencias actuales de aprendizajes colaborativos. Contribuye al bajo impacto el diseo de acciones formativas desvinculadas de las realidades de las comunidades escolares. Cuando muchos docentes y directores perciben que las acciones de formacin continua no son efectivas, aluden a la desvinculacin entre estas y las prcticas en el aula, as como a las condiciones en que se desarrolla el trabajo docente. En tanto las capacitaciones docentes se alejan de dichas prcticas, pierden su efectividad y desmotivan a los profesores que en ellas participan. La tensin entre teora y prctica est en el fondo de esta brecha entre formacin y enseanza en aula. Por otra parte, los estmulos asignados a los docentes estn ms ligados a la asistencia a cursos y a talleres que al logro de aprendizajes y, menos an, a su transferencia al trabajo de aula y su impacto en los aprendizajes de sus alumnos. Si se comparan las coberturas que generalmente logran los programas de formacin continua con el universo de las poblaciones docentes nacionales, se llega a la conclusin de que los porcentajes de cobertura son bajos. Ms an, al suponer que un docente debe participar en programas formativos cada cierto nmero de aos.
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Un problema frecuente es la dificultad de los sistemas educativos para hacer posible la participacin de los profesores en los programas de formacin continua ofrecidos. Esto se explica, en parte, por el carcter voluntario de la participacin y por la realizacin de actividades en periodos de vacaciones de los docentes y/o durante los fines de semana.
c) Desconocimiento de la heterogeneidad docente

Slo en el ltimo tiempo las polticas de formacin continua toman en cuenta los distintos ciclos de desarrollo de los profesionales de la educacin. Persisten las programaciones que desconocen la heterogeneidad entre los docentes segn su edad, experiencia, etapa de su carrera, el tipo de formacin inicial y los contextos donde se desempean, entre otros factores. Las lneas de investigacin que abordan esta temtica han carecido de una visin comparada, que permita comprender mejor los motivos, expectativas y el nivel del compromiso que acreditan los distintos grupos de profesores, segn el momento de su trayectoria profesional, las condiciones de ejercicio, el nivel en el que se desempean, la disposicin individual para mejorar la prctica y la percepcin sobre su profesin. La conceptualizacin emergente sobre los ciclos de desarrollo de los profesionales de la educacin contribuye a la formulacin de polticas y al diseo de intervenciones ms pertinentes y de mayor calidad. En especial, conviene poner atencin al apoyo requerido por los profesores principiantes para su insercin en la docencia y en sus contextos escolares especficos. A nivel internacional, la induccin de los docentes principiantes se intenta abordar a travs de distintas estrategias, tanto como una necesidad de afianzar su formacin como para evitar el abandono prematuro (Marcelo, 2009; MacBeath, 2012). En cambio, en la Regin las iniciativas de apoyo a la insercin son escasas e incipientes. Los profesores principiantes participan en las mismas actividades de perfeccionamiento y tienen obligaciones similares en el aula. La diversidad de contextos en que se desempean los docentes constituye un factor fundamental a considerar. Es evidente que hay docentes que se desempean en ambientes escolares ms complejos, lo que implica desarrollar habilidades pedaggicas especiales relacionadas con el clima escolar y el tratamiento de la diversidad.
d) Falta de regulacin de la oferta

Respecto a los oferentes, conviene reconocer que una de las consecuencias no deseadas de abrir la provisin de servicios de formacin continua a la participacin de variados agentes ha sido la emergencia de un mercado difcil de regular, especialmente en aquellos pases en los que parte importante de la oferta queda a cargo de organismos privados, con o sin fines de lucro. En la mayora de los pases de la Regin existen diversas iniciativas de formacin continua que entregan propuestas independientes, asociadas a propuestas educativas o a intereses econmicos de algunas entidades, o bien por demanda de algunas instituciones escolares privadas. Estas ofertas pueden tener una mayor relevancia,
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porque se acercan a las demandas especficas de las escuelas y de los docentes. Sin embargo, tienen la debilidad de ser muy heterogneas respecto a la calidad de los aprendizajes y de difcil regulacin. El profesorado vinculado a este universo heterogneo es igualmente diverso y desigual. Este rasgo se relaciona con las decisiones de los oferentes de apresurar su salida al mercado con los ms bajos costos posibles, lo que ocasiona que operen con los docentes que tienen a su alcance, independientemente de sus perfiles. Este problema se agrava ante la debilidad de la institucionalidad pblica para regular y evaluar la oferta de formacin continua proveniente de instituciones acadmicas y de organismos privados de capacitacin con el fin de garantizar su calidad y relevancia, ligada a la ausencia o baja consideracin de estndares para el desempeo profesional que sirvan como referentes para la formacin continua al mismo tiempo que para la evaluacin de desempeo. La capacidad institucional para una regulacin efectiva es crucial, pues una regulacin tambin puede ser poco pertinente, limitando iniciativas innovadoras o burocratizando procesos con prdida de flexibilidad y respuestas oportunas. Los avances de varios pases en materia de elaboracin de estndares o criterios para la evaluacin docente abren caminos para orientar la formacin continua24.
e) Poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo

Si bien se han descrito importantes experiencias de aprendizaje colaborativo entre pares, una de las modalidades ms apreciadas por los maestros por su impacto en el quehacer cotidiano, la oferta acadmica y de capacitacin ha estado predominantemente centrada en modalidades tradicionales de cursos alejados del contexto escolar. En parte, este fenmeno puede explicarse por la distancia entre el mundo acadmico y tcnico responsable en gran medida de la oferta de capacitacin docente y la realidad escolar concreta. Otra explicacin posible es que la oferta tiende a generalizarse para grupos diversos de profesores, ms all de la unidad escolar, incluso a veces por motivos de eficiencia econmica. Para alcanzar a un gran nmero de profesores resulta generalmente ms fcil hacerlo a travs de la estrategia de cascadas desatendiendo las limitaciones de esta va. Aprender observando las prcticas de otros, intercambiando experiencias y reflexionando en conjunto son vas que, estando presentes en los programas pblicos, no adquieren la fuerza necesaria, sea por su carcter innovador o por la carencia de herramientas y metodologas especficas para implementarlas. El aislamiento de los educadores en el aula les impide comprender a la escuela como totalidad y les dificulta la necesaria interaccin y colaboracin con otros (Torres, 2003). Para las polticas de desarrollo profesional el mayor desafo es el diseo de intervenciones consistentes con las realidades de las comunidades escolares. El desarrollo profesional docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especficas de cada escuela; un concepto que sintetiza esto es el de aprendizaje
24 El Marco de la Buena Enseanza en Chile, equivalente a estndares de desempeo docente, constituye un ejemplo de uso de criterios orientadores de la evaluacin docente y de la formacin continua.
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situado que expresa que el desarrollo profesional sea que se realice en el espacio fsico de la escuela o fuera de l, se oriente siempre a la solucin de problemas que el docente enfrenta en su trabajo cotidiano para lograr que todos sus estudiantes alcancen los aprendizajes esperados.
f)
Dificultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados
Un extenso nmero de estudios sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (Didriksson, 2008) se ha referido a la expansin desordenada de la oferta de estudios de postgrado (diplomados, especializaciones, maestras y doctorados) y ha demostrado que esta eclosin, particularmente visible en aquellos sistemas de educacin superior con una alta participacin de instituciones privadas sujetas a registros de validez laxos, tiene una naturaleza reactiva y se ha desarrollado sin apego a reglas de calidad y pertinencia. An en el caso de los programas evaluados en el marco de los mecanismos de aseguramiento de la calidad, el juicio se emite en funcin de los criterios e indicadores propios de la investigacin, lo que limita el desarrollo de opciones con distintas orientaciones como, programas de carcter profesionalizante. Entre los investigadores que forman parte de redes internacionales regionales, cuyo campo es la formacin docente en programas de maestra y doctorado, existe un activo debate sobre el impacto en las prcticas atribuibles a los distintos modelos, diseos curriculares y orientaciones metodolgicas. Una parte de la discusin se ha concentrado en el esclarecimiento de las caractersticas deseables en los programas que explcitamente buscan convocar a los practicantes reflexivos interesados en ampliar el dominio de las estrategias de enseanza que facilitan a alumnos diversos la apropiacin de contenidos curriculares altamente demandantes25. Los sistemas nacionales de acreditacin y certificacin, en principio, respaldan la calidad de los programas de postgrado ofrecidos por instituciones de educacin superior, de acuerdo a los parmetros internacionalmente aceptados. Hay que reconocer que la experiencia predominante atae a la preparacin para la investigacin fundamental, lo que es positivo en trminos de la solidez institucional del oferente. Pero, si se pretende impulsar modelos de postgrado relevantes, que enfaticen los componentes de la formacin prctica, centrales para la modificacin de las prcticas de enseanza, es insoslayable desarrollar criterios e indicadores complementarios que permitan una criba ms fina, centrada en la pertinencia y el potencial de impacto (Darling-Hammond, 2006; Crowe, 2010). Regular la oferta de programas de postgrado en educacin, con base en referentes de calidad y pertinencia, que an no estn suficientemente desarrollados ni son compartidos por la comunidad, es una tarea urgente en la Regin.
25 Un ejemplo de la discusin sobre este tema en la Regin, se encuentra en algunos trabajos presentados en el encuentro (diciembre de 2010) de la Red Kipus integrada por docentes, especialistas e investigadores de la educacin. Varias de las Instituciones Formadoras representadas expusieron modelos de postgrado que buscan una mejor articulacin entre las aproximaciones tericas y metodolgicas y los problemas de las prcticas situadas.
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Resumen de temas crticos sobre formacin continua

a. Escasa relevancia y articulacin de la formacin continua b. Bajo impacto de las acciones emprendidas c. Desconocimiento de la heterogeneidad docente d. Falta de regulacin de la oferta e. Poca f.
consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo Dificultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados
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IV
II Carrera docente
4.1 Caractersticas de la carrera docente en Amrica Latina y el Caribe
Desde una perspectiva amplia, puede entenderse por carrera docente el rgimen legal que establece el ejercicio de la profesin dentro de un mbito determinado, regulando, entre otras materias, el sistema de ingreso, ejercicio, movilidad, desarrollo, ascenso y retiro de las personas que ejercen la profesin docente (Terigi, 2009). Los Ministerios de Educacin son los empleadores ms importantes del profesorado en los pases de Amrica Latina y el Caribe, lo que explica el peso de las decisiones que toman en el mbito de la carrera docente. Los estatutos y carreras docentes revisados consideran las distintas funciones que puede desempear un profesor o profesora en el sistema escolar: docencia de aula, funciones directivas, funciones tcnico-pedaggicas, supervisin. Se reconoce la crucial importancia que tiene la formacin, seleccin y desarrollo profesional de los directores escolares para la calidad educativa, sin embargo, dado que la funcin docente se ejerce principalmente en el aula y por la urgencia de definir estrategias para fortalecer el ejercicio en este mbito, este estado del arte se concentra en la trayectoria de los docentes de aula. De acuerdo a UNESCO-UIS (2009), ser preciso reclutar unos 750.000 nuevos maestros en Amrica Latina y el Caribe al ao 2015 para mantener la actual fuerza de trabajo docente y llenar los nuevos puestos necesarios para lograr el objetivo de la educacin primaria universal. Ms all de este importante desafo del reclutamiento docente, es fundamental atraer candidatos altamente calificados y capaces de ensear en escuelas de necesidades crticas y en reas especializadas como ciencias o matemtica (UNESCO, 2008). En este sentido, es indispensable contar con una carrera docente atractiva que genere expectativas de alta realizacin personal y profesional, y de retribuciones justas. La carrera docente se regula en la mayora de los pases por los estatutos de la profesin, que son el instrumento que da legitimidad a la actividad de enseanza y establece derechos y obligaciones (Vaillant y Rossel, 2006). Los docentes de la Regin trabajan, principalmente, en centros escolares pblicos, son funcionarios estatales y, por lo tanto, gozan de estabilidad en su cargo, caracterstica de este sector. Por otra parte, la modificacin de los estatutos o marcos regulatorios del trabajo docente ha derivado en situaciones de conflicto y negociacin en distintos pases de la Regin, en los ltimos aos. En los pases de mayor desarrollo relativo, los estatutos surgieron en la fase de expansin de los sistemas educativos, entre las dcadas de 1940 y 1960. Estos estatutos siguieron el modelo de regulacin estatal de las relaciones laborales y estructuraron carreras burocrticas de ascenso, escalafn y pautas de remuneracin. Por lo general, tambin tendieron a configurar una carrera docente que premiaba la antigedad y la acumulacin de experiencia laboral a travs del ascenso escalafonario
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a cargos de mayor remuneracin y responsabilidad o de asignaciones e incrementos salariales por dicho concepto. En los procesos de reforma y modernizacin de los sistemas educativos que tuvieron lugar en la dcada de 1990, estos marcos regulatorios fueron vistos por muchos analistas y reformadores como una de las principales trabas estructurales para la reformulacin de la organizacin escolar y la mejora de la enseanza. Por su parte, los sindicatos tendieron a defender esas regulaciones como una barrera frente a la amenaza de la flexibilizacin y/o precarizacin de las relaciones laborales. En casi todos los pases, los procesos de negociacin y confrontacin entre sindicatos y gobiernos llevaron a las gestiones educativas a postergar el tema de la modificacin de los estatutos y privilegiar otros asuntos de la agenda educativa (Navarro, 2006). A partir de la dcada de 2000, en varios pases los estatutos sufrieron modificaciones consensuadas o no introduciendo caractersticas diferentes de las regulaciones tpicas de mediados del siglo XX. En algunos casos, se enfatiza el carcter de carrera profesional y, junto con recompensas a las dimensiones de profesionalizacin de las trayectorias docentes, se introducen garantas estatales para el acceso a dichas condiciones (particularmente, a la formacin continua, la evaluacin, la asesora pedaggica). En otros casos las gestiones educativas han concebido las modificaciones de los estatutos como polticas asociadas al mejoramiento de la calidad educativa al introducir sistemas de evaluacin con consecuencias directas en trminos del salario y el escalafn, presionando sobre los docentes para el mejoramiento de los resultados.
Tipos de carrera docente

Por lo general, existe en la carrera docente una modalidad de promocin vertical y otra horizontal (UNESCO, 2006). La primera, tiene relacin con la posibilidad de dejar la funcin docente para tomar otras responsabilidades, y la segunda, se refiere a la existencia de posibilidades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como profesor de aula. En la Regin predomina la modalidad de promocin vertical, siendo algunas de las caractersticas ms salientes de la carrera docente la estructuracin en niveles, el alto peso de la antigedad y la tendencia a la salida del aula como principal forma de ascenso (Morduchowicz 2002; Vaillant y Rossel, 2006). Para un docente solo hay una mejora sustancial de su ingreso si pasa a ser director de la escuela, y de all a supervisor. Las normativas vigentes tienden a no valorar el quehacer docente en aula como fuente de crecimiento profesional. Constituye, por ende, un desafo encontrar mecanismos que permitan a los docentes lograr reconocimientos y ascensos por su superacin profesional sin dejar la tarea de enseanza en el aula, pues, de lo contrario, se pierde a buenos docentes donde ms se les necesita. En buena parte de los pases, la carrera se organiza sobre la base de una estructura de tipo piramidal y diseada en niveles. El ingreso a la docencia se hace por el cargo de menor jerarqua del escalafn respectivo y, por lo general, se establece formalmente que es necesario contar con ttulo docente para poder ejercer como maestro o como
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profesor. Generalmente, salvo para el caso de nombramientos provisorios, la seleccin de docentes se realiza por concursos a cargo de las administraciones correspondientes, sean de nivel nacional, estadual o local. Los concursos son de mrito (antecedentes) o de oposicin. El acceso por oposicin se refiere al proceso de seleccin que ordena a los docentes segn la calificacin obtenida en un examen o prueba de evaluacin donde los candidatos demuestran sus conocimientos y aptitudes para la docencia y para la materia o especialidad a la que se presentan. Un ejemplo de esta modalidad se manifiesta en Guatemala (UNESCO, 2006). En otros pases, el sistema de acceso por oposicin se ve complementado o sustituido por un concurso de mritos. A pesar de una gran variabilidad, los mritos habitualmente considerados son: las calificaciones obtenidas en la formacin inicial, los cursos de actualizacin y la experiencia docente previa. Es la combinacin de los mritos y de los resultados de las pruebas, cuando existen, la que determina la seleccin y ordenacin de los docentes. Han optado por este sistema, entre otros, Brasil, Chile, Colombia y Per (UNESCO, 2006). La carrera docente en Argentina se inicia con el cargo de menor jerarqua del escalafn a travs de un listado de orden de mrito. En la mayor parte de las jurisdicciones el ingreso a la docencia se realiza por concurso pblico de antecedentes (formacin inicial, antigedad y capacitacin). El acceso al nivel superior no universitario se realiza por evaluacin de antecedentes y/o sistema de oposicin mediante la constitucin de jurados o comisiones evaluadoras. En Trinidad y Tobago existe solamente concurso de mritos. Los maestros que ingresan al sistema por primera vez deben contar con una licenciatura en educacin. Ellos deben registrarse como maestros, para lo cual presentan las calificaciones acadmicas requeridas (que varan segn el nivel) y son entrevistados por una Comisin de Servicios Docentes (Ministerio de Educacin, Trinidad y Tobago, 2008). En Mxico, son los estados (o la SEP en el caso del Distrito Federal) los responsables de la contratacin a travs del Concurso Nacional de Plazas Docentes, modalidad recientemente establecida que deriva de la Alianza por la Calidad de la Educacin firmada por el SNTE y el Gobierno Federal en 2008. El concurso es un mecanismo que tiene como objetivo declarado mejorar la calidad de la educacin en Mxico, fortaleciendo al profesorado mediante la contratacin de los profesionales mejor calificados para el ejercicio docente. Se pretende de esta manera erradicar prcticas discrecionales en el otorgamiento de plazas en el sistema de educacin pblica (Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 2011). Un dilema importante que enfrentan las carreras docentes centralizadas, es la articulacin con la gestin escolar, situacin que se complejiza en sistemas de administracin descentralizada, frecuentes en la Regin. El sistema de concursos para acceder a los cargos docentes requiere de objetividad y transparencia junto con una asignacin de plazas docentes acorde con las caractersticas especficas de las escuelas. En la mayora de los pases centroamericanos, los graduados deben registrarse en un escalafn docente y luego postular a una plaza mediante un proceso centralizado.
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Por ltimo, hay pases donde no existe una regulacin de orden superior que establezca criterios comunes para la seleccin de los docentes. En esos casos, son los propios centros o las autoridades locales quienes realizan la convocatoria de plazas vacantes y ordenan a los candidatos conforme a sus propias pautas. Segn algunos autores (De Shano, 2010 y Terigi, 2010), en la mayora de los casos los docentes nuevos ingresan a la carrera en condicin de interinos o en periodos de prueba, tras los cuales concursando nuevamente o superando diferentes pruebas y evaluaciones adquieren derechos como parte del cuerpo docente, entre ellos, estabilidad laboral. El ingreso a la carrera suele producirse en centros ubicados en los contextos ms desfavorables (Terigi, 2010). Adems, los maestros se trasladan de zonas poco pobladas a centros ms cercanos a su domicilio. Este fenmeno de rotacin atenta contra la construccin de colectivos docentes estables en las escuelas (Vaillant y Rossel, 2006) y perjudica a escuelas con estudiantes vulnerables al privarles de docentes con mayor experiencia. Muchos pases de la Regin han avanzado, en los ltimos aos, en polticas de transformacin de la carrera docente y, en algunos casos, esos procesos han generado importantes movilizaciones sociales. Esos nuevos modelos de carrera estn fuertemente marcados por la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal, en contraposicin con el tradicional ascenso vertical que rigi histricamente en la Regin. La promocin horizontal refiere a la existencia de posibilidades de jerarquizaciones a partir de ocupar otros puestos de trabajo dentro de la escuela sin que sea necesario dejar de ejercer como docente de aula. Las experiencias de Mxico, Colombia y Per, entre otras, forman parte de esos nuevos modelos de carrera. La carrera magisterial mexicana ha sido reformada, en mayo de 2011, en sus lineamientos generales para enfrentar los retos relacionados con la necesidad de elevar la calidad de la educacin. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que los docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse a ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. Los lineamientos generales de la carrera magisterial se iniciaron en 1993 y la actual reforma es producto del trabajo conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (Morduchowicz, 2002; Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 2011). Un caso tambin mencionado en la literatura es el de Colombia, donde existen disposiciones que establecen un sistema de clasificacin de los maestros y directivos docentes estatales en la escala salarial, segn su formacin acadmica, experiencia, responsabilidad, desempeo y competencias26 (Morduchowicz, 2011). El ingreso a la carrera docente es estrictamente por concurso y est permitido a todos los docentes con ttulos de Normalista Superior o Tecnlogo en Educacin y a Licenciados en
26 Autorizados por el Congreso de la Repblica existen actualmente en Colombia, docentes antiguos regidos por el Decreto 2277 de 1979, que establece normas sobre el ejercicio de la profesin docente y docentes nuevos, regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, por el cual se expide el nuevo estatuto de profesionalizacin docente.
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Educacin o ttulo universitario diferente a Ciencias de la Educacin. El ttulo de Normalista Superior solo acredita para ejercer en los niveles preescolar y bsico, y el ttulo de nivel universitario acredita para los niveles superior y medio. De esta forma, se abre el ingreso a la carrera a profesionales que no tienen ttulo docente (CEPP, 2010). Otro caso interesante es el de Per, donde, en el ao 2007, se promulg la nueva Ley de la Carrera Pblica Magisterial que contempla cinco niveles a los que se accede segn resultados de las evaluaciones y de pruebas voluntarias, con un tiempo mnimo de permanencia en cada nivel. En el primer nivel, se requiere una permanencia de 3 aos, en el segundo de 5, en el tercero y en el cuarto de 6 y en el quinto hasta la jubilacin. Los docentes del sector estatal que estaban regidos por la Ley de Profesorado, tienen la posibilidad de ingresar en la Carrera Pblica Magisterial en la que el quinto nivel duplica el salario del primer nivel. Ambas leyes coexisten dado que la incorporacin a la Carrera Pblica Magisterial es voluntaria. A pesar de los incentivos econmicos ofrecidos, se estima que el 80% de los maestros permanecen en la antigua Ley del Profesorado (Cuenca, 2011). Una explicacin de este hecho podra radicar en que, a pesar de que se promovi una discusin participativa de actores sociales, la promulgacin de la ley se produjo en medio de una huelga magisterial como una medida de fuerza para doblegar al magisterio27. En Argentina, los Estatutos del Docente establecen las pautas que normativizan el recorrido escalafonario para alcanzar puestos de mayor jerarqua. Para el caso del rea de la Enseanza Primaria Comn, en general, la pirmide jerrquica es la de Maestro de Grado, Vicedirector, Director y Supervisor. El acceso como titular a cada uno de estos cargos est determinado por los antecedentes del docente y por una prueba de oposicin. Brasil se destaca por su heterogeneidad en materia de carrera docente. Los profesionales de la educacin estn divididos en seis ramas: los docentes, los administradores, los planificadores, los supervisores, los inspectores y los orientadores educacionales. Los planes de la carrera de magisterio son elaborados en los municipios, en los estados y en la administracin federal. Tal proceso respeta la autonoma relativa de las esferas administrativas y no posibilita la consolidacin de una carrera nica vigente en todo el territorio nacional, aunque se observan criterios comunes definidos por la ley. Estos criterios son: el ingreso a la carrera por concurso pblico de pruebas y de ttulos; el perfeccionamiento continuo incluso con licenciamiento peridico remunerado para tal fin; una base salarial; la progresin basada en la titulacin o habilitacin y en la evaluacin del desempeo; la necesidad de previsin de un periodo reservado a estudios; el planeamiento y evaluacin del desempeo de los alumnos y de la propia unidad escolar y, la experiencia docente (OEI, 2008a). En Costa Rica, en el ao 2005, se estableci una nueva Carrera Profesional Docente orientada a otorgar incentivos asociados al buen desempeo con el fin de atraer y mantener a docentes mejor cualificados. En Guatemala, existe una propuesta de carrera docente que fue formulada por la Escuela de Formacin de Profesores de Educacin Media de la Universidad de San
27 El informe del grupo de consulta de Per.
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Carlos (USAC), la Asamblea Magisterial y con el apoyo de USAID28. Esta propuesta ha sido ya consensuada con el magisterio y actualmente hay una versin de la misma para proceder prximamente a su discusin y debate. Esta propuesta entiende a la carrera como el ingreso, la permanencia, el camino a transitar para el ascenso, los incentivos y el retiro. Un elemento discutido es el tema de la evaluacin de desempeo y, al respecto, existe consenso con el magisterio en que el ascenso debe estar vinculado al desempeo docente. Este proyecto de carrera se plantea en forma paralela al escalafn que ya opera en el pas. Al comparar los casos de tres pases que cuentan con nuevas carreras docentes nacionales Colombia, Mxico y Per se advierten las siguientes caractersticas comunes: voluntariedad para los docentes en ejercicio (salvo en el caso de Colombia donde existe una carrera universal y otra voluntaria para efectos de otorgar incentivos); mecanismos de evaluacin docente; consideracin de factores como antigedad, formacin y conocimientos; y existencia de niveles (con excepcin de Colombia). Los resultados de aprendizaje de los alumnos solo estn considerados en la carrera docente de Mxico. El anlisis de las diversas propuestas de carrera docente remite a una compleja red de factores intervinientes, entre los cuales estn las condiciones laborales, las remuneraciones e incentivos y los sistemas de evaluacin del desempeo docente.
Condiciones laborales
En una revisin de la literatura sobre demanda y oferta docente realizada para los pases de la OCDE (2002), se destacan algunos aspectos de las condiciones laborales que se vinculan estrechamente con las propuestas de carrera docente, entre los cuales se enfatizan: la relacin estudiante-maestro, los problemas de disciplina escolar, el tiempo dedicado a la docencia en aula, el multiempleo y los fenmenos referidos a la rotacin de docentes. Las condiciones en que se desempean los docentes, por un lado, representan una dimensin de derechos laborales que legtimamente son defendidos por los sindicatos y, por otra parte, tienen una incidencia directa en la calidad de su desempeo profesional y, por ende, en los aprendizajes de los estudiantes. A pesar de que la investigacin acerca de la influencia del tamao de la clase sobre el rendimiento escolar no es concluyente (Vegas y Petrow, 2008), los maestros de la Regin no enfrentan, en promedio, clases especialmente grandes. Como se vio en el Captulo I, la relacin maestro-estudiante en la Regin en el ao 2008, era de 23 en la educacin primaria, nmero similar o levemente superior al de la mayora de los pases europeos e inferior al de varios pases asiticos como Japn, China y Corea del Sur (UNESCO IBE, 2010). No obstante, este promedio oculta situaciones que un sector de docentes de zonas urbanas enfrenta en varios pases, con cursos demasiado numerosos.
28 Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos.
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En muchos pases las condiciones de infraestructura escolar, de equipamiento y material didctico son an precarias, lo que dificulta fuertemente el trabajo docente. A menudo, los profesores realizan esfuerzos econmicos personales o movilizan a los padres para suplir dichas carencias, situacin que les genera sentimientos negativos relacionados con la falta de apoyo de las autoridades a su labor profesional. La existencia de espacios adecuados y bien equipados para desarrollar tareas fuera del aula, tanto individuales como de equipo, constituye otro factor importante respecto del cual las situaciones son muy diversas. Algunos informes, como OCDE (2002), sugieren que los problemas de convivencia escolar y de disciplina en el aula tambin podran influenciar las condiciones laborales y, en particular, la eleccin de la carrera y la retencin de los docentes. Estudios recientes (Marcelo y Vaillant, 2009) muestran que una de las principales razones para la desercin docente dice relacin con problemas de disciplina en el aula. Parecera que cuando los docentes sienten que tienen un mayor control sobre las polticas disciplinarias de sus escuelas, tambin estn ms propensos a seguir en la enseanza. Un factor importante es, asimismo, la organizacin del trabajo docente que incluye la asignacin de funciones dentro de la comunidad educativa. La existencia de normas y procedimientos claros para la asignacin de tareas y la generacin de oportunidades para el trabajo colectivo son factores que pueden marcar diferencias importantes en la forma en que se encara el trabajo profesional. Del mismo modo, las relaciones internas de ndole burocrtica o autoritaria que caracterizan a muchas instituciones escolares en la Regin determinan climas perjudiciales para la profesionalizacin del trabajo docente. Este factor es importante, pues podra estar en el trasfondo de actitudes pasivas o negativas que induzcan al abandono de docentes competentes. No obstante la importancia de esta dimensin, no se dispone de investigaciones que den cuenta de su expresin en la realidad y su anlisis reviste especial complejidad, debido a que las relaciones internas se construyen de manera distinta en cada comunidad educativa. La Regin tiene una enorme diversidad tnica, racial y socioeconmica entre sus escuelas y poblaciones de estudiantes. Esta diversidad tambin contribuye a entornos laborales radicalmente diferentes y es probable que influya sobre las decisiones individuales sobre la opcin docente y sobre dnde trabajar (De Shano, 2010). En la mayora de los pases de la Regin existe un alto grado de estabilidad laboral. No obstante, un factor importante a considerar en el examen de las condiciones laborales de los docentes, es el tiempo que estos dedican a la tarea de enseanza en el aula. La carga real de trabajo es siempre difcil de determinar, pero se sabe que la dedicacin horaria en los pases latinoamericanos est casi enteramente consagrada al trabajo en el aula (Vaillant y Rossel, 2006). Por lo general, la jornada laboral no incluye el trabajo de planificacin, coordinacin o evaluacin, que normalmente recae sobre los docentes en su tiempo libre. Esta situacin dificulta considerablemente el desarrollo profesional de los educadores. En la Regin no se observan casos de pases que hayan resuelto favorablemente esta situacin, a diferencia de lo que acontece en pases de la OCDE, donde el tiempo asignado para acciones formativas constituye uno de los principales soportes con que cuentan los docentes en servicio (OCDE, 2009a).
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Otro dato relevante en cuanto a las condiciones de trabajo de los docentes de Amrica Latina y el Caribe, se refiere al multiempleo. La doble jornada laboral constituye una prctica de un alto porcentaje de docentes. Adems esta doble jornada se realiza en diferentes establecimientos educativos, lo que contribuye al estrs y el cansancio fsico. Esto guarda relacin con un ndice de estabilidad docente que examina la permanencia de los docentes en una escuela durante cinco aos o ms (UNESCO-UIS, 2008). As, por ejemplo, si 18 de 20 docentes han estado en una escuela durante cinco aos o ms, la estabilidad sera del 90%. En muchos pases de la OCDE, se llega a esos ndices muy adecuados de estabilidad docente. Pero en Amrica Latina y el Caribe, el fenmeno se manifiesta de manera diferente y el ndice suele situarse por debajo del 70% (UNESCO-UIS, 2008). En Amrica Central se observa que el estrs laboral asociado a condiciones de trabajo desfavorables incluidos ambientes escolares adversos e inseguros, traslado hacia la escuela en zonas rurales, sobrecarga de trabajo administrativo y hacinamiento en el aula produce impacto negativo en la labor docente. Diversos estudios han analizado temas de salud laboral de los docentes, que se reflejan en prolongadas licencias mdicas lo que afecta seriamente el normal funcionamiento, especialmente en las escuelas pblicas (UNESCO, 2005b). Una experiencia interesante de analizar es el esfuerzo que se lleva a cabo en Trinidad y Tobago con el fin de lograr condiciones de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Seguridad Ocupacional29. Esta propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de Educacin de dicho pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones; tiempo para trabajo de planificacin; carrera con claras oportunidades de promocin; reconocimientos de desempeos de excelencia; remuneraciones justas; beneficios para docentes que se retiran; ambientes de trabajo seguros y saludables30. Los problemas que los docentes enfrentan respecto de sus condiciones laborales no solo inciden en riesgo de desercin de profesores calificados, sino tambin en situaciones de malestar docente altamente perjudiciales para la efectividad de su desempeo profesional.
Remuneraciones e incentivos
La carrera docente est estrechamente relacionada con las remuneraciones y los incentivos en la medida en que los ascensos y promociones se asocian a mejoramientos salariales. El tema de las remuneraciones docentes ha sido largamente discutido y estudiado a la vez que ha estado a la base de prolongados conflictos entre gobiernos y sindicatos en la mayora de los pases de la Regin. Los salarios docentes en Amrica Latina son comparativamente bajos en relacin a otras profesiones. Esto es un punto crtico, porque si se quiere estimular a los mejores estudiantes a que ingresen a las carreras
29 Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago. Respuesta a consulta UNESCO, agosto, 2011. 30 Iniciativa de Planificacin Estratgica Ministerio de Educacin de Trinidad y Tobago, 2010.
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pedaggicas, deben saber que ingresarn a una profesin con remuneraciones adecuadas. La bibliografa (Morduchowicz, 2009) considera que las remuneraciones docentes se componen del salario bsico y de otras especificaciones que otorgan aumentos por diferentes motivos, entre las cuales la antigedad suele ser el ms importante. En varios casos, el salario bsico puede aumentar en forma sustantiva cuando se consideran los incentivos, aunque estos a menudo son muy selectivos. Una de las caractersticas ms extendidas de las estructuras salariales docentes de la Regin es que las escalas son definidas centralmente (Morduchowicz, 2009). En algunos pases con estructura federal, la tendencia ha sido en los ltimos aos a establecer un mnimo salarial para todos los docentes. As en Argentina, la ley de Garanta de Salario Docente, sancionada y promulgada entre los aos 2003 y 2004, establece y unifica un ciclo lectivo anual mnimo en todos los mbitos y jurisdicciones del pas y garantiza el cobro de sus haberes a todos los docentes. Un caso emblemtico al respecto es el de Brasil, que en el ao 1996 cre el Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), reemplazado en el 2006 por el Fondo de Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal objetivo de este fondo es la redistribucin de los recursos destinados a la educacin compensando a los estados y municipios en los que la inversin por alumno es menor a la fijada para cada ao. Dado que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccionamiento docente de profesionales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los salarios de los docentes han mejorado significativamente y los aumentos han sido ms altos all donde los salarios estaban ms deprimidos (Souza, 2001 y Gatti et l., 2011). La Secretara de Educacin del Estado de Sao Paulo se propuso implementar desde hace unos aos polticas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa a travs de la asignacin de recursos asociados a los resultados de las evaluaciones de calidad educativa. En este sentido, puso en marcha dos programas que funcionan complementariamente: un premio entregado a las escuelas que alcanzan las metas acordadas; y el programa de Promocin por Mrito que permite a los docentes con buen desempeo aumentar su salario hasta un 240% respecto del salario inicial, a lo largo de su carrera (CEPP, 2010). En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011) mandatan a las autoridades educativas a establecer mecanismos de estmulos a la labor docente con base en la evaluacin. El reciente Acuerdo para la reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial31 tuvo como propsito dar centralidad a los estudiantes en el otorgamiento de incentivos. En el esquema anterior, el rendimiento de los estudiantes en las pruebas nacionales tena un valor de 20%, mientras que en el nuevo diseo aumenta a 50% del puntaje global. Los otros factores considerados son: formacin continua (20%), preparacin
31 Ver documento de referencia SEP-SNTE.
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profesional (5%), antigedad (5%) y actividades cocurriculares32 (20%). El alto peso otorgado al aprovechamiento escolar de los estudiantes responde a una exigencia que han expresado distintos sectores de la sociedad mexicana33. Los diferentes pases de la Regin han hecho esfuerzos significativos por mejorar las remuneraciones de los docentes, pero siguen existiendo importantes brechas entre los salarios de estos y los de otros profesionales, lo que atenta con la posibilidad de atraer y de mantener en el aula a buenos profesores que encuentran opciones laborales mejor remuneradas. Morduchowicz (2011) postula que en la profesin docente hay dficits bsicamente a nivel de la formacin y del reclutamiento. El autor afirma que los incentivos salariales son el intento de promover y reconocer a docentes capaces, atrados al sector con independencia de los ingresos alternativos o las diferentes oportunidades de desarrollo personal y profesional en otras reas (2010: 3). La temtica referida a los incentivos ha estado acompaada por debates y posiciones encontradas, tanto a nivel de analistas como de formuladores de polticas y de representantes gremiales. La bibliografa identifica diversos tipos de incentivos basados en: conocimientos y habilidades; resultados de los estudiantes; formacin docente; enseanza en escuelas en medios difciles y enseanza de determinadas materias (Vegas, 2006). En Amrica Latina y el Caribe, se observa que se han privilegiado las dos primeras categoras. Louzano (2011) examina en profundidad la experiencia chilena como un ejemplo de incentivos basados en conocimientos y habilidades de los docentes y de incentivos basados en los resultados de los estudiantes. En relacin con el primer tipo de incentivos, existe la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP), desde 2002. Es un proceso voluntario que busca reconocer el mrito profesional de los maestros y profesores. Para lograr esta certificacin, los docentes deben acreditar sus conocimientos y competencias mediante una prueba escrita y un portafolio de evidencia de planificacin, realizacin de una clase (incluida la filmacin) y evaluacin de clases. Ello les permite obtener una retribucin econmica que equivale, aproximadamente, al dcimo tercer sueldo durante diez aos34 (Morduchowicz, 2009). Esta asignacin ha beneficiado hasta la fecha aproximadamente al 2% de los docentes de aula de establecimientos con financiamiento pblico. En relacin con estmulos asociados a resultados educativos, Chile cuenta adems con un incentivo colectivo, el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Educacionales (SNED), que evala cada dos aos el desempeo de los establecimientos educacionales a partir de la medicin de los resultados de los estudiantes, segn el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE). Los establecimientos que muestran mayores progresos en este sistema de medicin
32 Estas actividades son adicionales a la jornada de trabajo de los maestros y promueven la vinculacin y la participacin de todos los actores educativos en cada escuela con el fin de generar un ambiente que facilite la formacin de los estudiantes. 33 Algunos expertos sostienen que el instrumento que actualmente se dispone (la prueba ENLACE) adolece de debilidades que pueden convertirla en una herramienta injusta para determinar el valor que agrega al rendimiento escolar cada docente. 34 Una norma reciente establece tres tramos de acreditacin con montos diferenciados y reduce a cuatro aos el periodo de vigencia del incentivo.
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y en otros indicadores de gestin, reciben recursos adicionales (durante dos aos), destinados a entregar una bonificacin al conjunto de los directivos y docentes, basado en el principio de que un buen docente es aqul que logra que sus estudiantes aprendan lo que deben aprender (Peirano, Falck y Dominguez, 2007). En Colombia, el Programa Nacional de Incentivos premia a centros con buen desempeo con recursos para la implementacin de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la excelencia en su trabajo. En los ltimos seis aos, el gobierno colombiano ha aplicado una serie de medidas y programas en materia de educacin, orientados a mejorar la calidad del servicio pblico (Peirano, Falck y Dominguez, 2007). Segn Andrews (2006), existe bastante evidencia de que, aunque las remuneraciones y los incentivos ocupan un lugar importante a la hora de elegir ingresar y permanecer en la profesin docente, los maestros y profesores tambin otorgan un valor preponderante a otras cuestiones, como el reconocimiento del buen desempeo. En Amrica Latina y el Caribe es posible encontrar algunas iniciativas promisorias de incentivos simblicos que, desde la sociedad civil, buscan reconocer a los buenos docentes y mejorar la valoracin social del profesorado (Vaillant y Rossel, 2010). Entre estas merecen especial atencin: el Premio Educador Nota 10 en Brasil, el Premio Compartir al Maestro en Colombia, el Premio Maestro Cien Puntos en Guatemala, el Premio ABC en Mxico y el Premio Maestro que Deja Huella en Per. En relacin a los premios que se otorgan, se consideran entre otros: dinero para los docentes o para los centros, material didctico, computadoras, pasantas en otros pases, becas de estudio en los propios pases y otros bienes materiales. Cabe destacar el impacto meditico de las diversas premiaciones al docente en los medios de comunicacin, lo que puede contribuir a mejorar la imagen pblica sobre el magisterio.
Evaluacin del desempeo docente

La evaluacin de los docentes no ha sido en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe un tema prioritario, lo cual no significa que no exista una prctica o una normativa al respecto. Tanto los supervisores y directores de centros docentes como los estudiantes y sus familias, muchas veces con mecanismos no formales, evalan el comportamiento de los docentes (Vaillant y Rossel, 2006; Romn, 2010). Existen mecanismos tradicionales de evaluacin docente que an sobreviven aunque su efecto regulatorio y sus vnculos con el aseguramiento de la calidad no son necesariamente efectivos. La evaluacin docente es un tema que produce discusin entre autoridades educativas y gremios. Su implementacin est mediada por negociaciones que no siempre atienden criterios tcnicos de buen desempeo. Las iniciativas han sido impulsadas por las autoridades y no necesariamente son aceptadas por el magisterio. La discusin incluye el objeto de evaluacin, los actores que evalan, los criterios para la evaluacin, los instrumentos y procedimientos, y la relacin entre los resultados y los incentivos. Ciertamente, evaluar la calidad del desempeo docente es un desafo de la mayor complejidad, lo que explica la diversidad de estrategias utilizadas a nivel mundial.
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Un estudio sobre evaluacin del desempeo y carrera profesional docente en 50 pases de Amrica y Europa (UNESCO, 2006) sostiene que una de las actuales preocupaciones de los sistemas educativos de Amrica y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docente y de evaluacin del desempeo que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros y profesores y, con ello, a la mejora de la calidad de la enseanza. Sin embargo, se reconoce que la evaluacin del desempeo docente es un tema altamente conflictivo, dado que en l se enfrentan intereses y opiniones de los polticos y administradores, de los profesores y sus sindicatos, y de los estudiosos sobre la materia. El estudio destaca el caso de Finlandia, pas que se ha convertido en estos aos en el smbolo de la calidad de la educacin, donde no solo no existe evaluacin externa de docentes o centros, sino que es un tema que ni siquiera est en debate. El sistema educativo finlands se basa en la confianza sobre el docente y su profesionalidad, as como en el buen hacer de los centros educativos (UNESCO, 2006). En Amrica Latina siguen siendo muy escasas las experiencias en materia de evaluacin docente. Al igual que para incentivos, Chile y Colombia aparecen abundantemente citados en la bibliografa, a los que se agrega recientemente Per (Vaillant, 2010a), lo que se puede apreciar en el Cuadro N 11. Esto tiene cierta lgica, pues los incentivos suelen ser un componente esencial de los sistemas de evaluacin del desempeo. Chile cuenta desde el ao 2003 con el Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente para el sector municipal, que contempla la evaluacin de los docentes cada cuatro aos en relacin con los criterios considerados en el Marco de la Buena Enseanza (MBE). La evaluacin se realiza mediante cuatro instrumentos: autoevaluacin; informe del director de la escuela y jefe tcnico pedaggico; evaluacin de un docente par de otro centro educativo; y un portafolio de evidencias escritas y filmadas (Manzi, Gonzlez y Sun, 2011). Los docentes que obtienen los mejores resultados destacados o competentes pueden acceder a un incentivo econmico (Asignacin Variable de Desempeo Individual, AVDI) por cuatro aos, previa aprobacin de un examen de conocimientos. Los profesores evaluados en las categoras inferiores bsica o insatisfactoria reciben apoyo mediante Planes de Superacin Profesional que consideran los puntos dbiles identificados por la propia evaluacin. Adems, los docentes con resultado insatisfactorio deben volver a evaluarse al ao siguiente y si no superan dicha situacin, deben abandonar el sistema35. Otro caso mencionado en la literatura refiere a Colombia, donde, desde el ao 2002, a partir del Estatuto de Profesionalizacin Docente, se establecen tres tipos de evaluacin, cada una de las cuales evala a los docentes en distintos momentos de su carrera y con diferentes objetivos (Vaillant, 2010a):
35 Las consecuencias para los docentes evaluados en nivel insatisfactorio y bsico fueron modificadas por la reciente Ley sobre Calidad y Equidad de la Educacin (2011) pues el sistema original concordado con el gremio docente contemplaba solo la consecuencia de salida del sistema para aquellos que fueran evaluados en el nivel insatisfactorio en tres evaluaciones anuales consecutivas. Segn la nueva Ley, quienes resulten evaluados en tres oportunidades consecutivas en categora de bsico y/o insatisfactorio, deben tambin abandonar el sistema. Adems, establece que directores podrn realizar evaluaciones complementarias as como proponer el despido de hasta un 5% de los profesores del establecimiento bajo su direccin, siempre que hayan obtenido el resultado de bsico o insatisfactorio en la evaluacin nacional.
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a) Un
concurso en el que se evalan aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad del aspirante para el ingreso a la carrera; una vez que se ingresa a travs de la prueba, se hace un nombramiento por un ao. obtengan calificacin insatisfactoria en dos aos consecutivos son retirados del servicio. examen de competencias, de carcter voluntario, para aquellos que han permanecido como mnimo tres aos en el cargo y que permite el ascenso o la reubicacin de nivel salarial para quienes obtengan calificacin sobresaliente.
b) Una valoracin de desempeo efectuada cada ao y segn la cual aquellos que c) Un
Aquellos profesores que aspiran a cambiar de escalafn deben someterse al examen de competencias (Peirano, Falck, y Domnguez, 2007), relacionadas con: competencias de logro y accin; competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y direccin; competencias cognitivas; y competencias de eficacia personal36. En Per, la ley de Carrera Pblica Magisterial de 2007 determina que el docente debe pasar por un riguroso concurso que consta de una prueba, un estudio de su trayectoria profesional y una entrevista personal. El reglamento de la nueva ley consider dos tipos de evaluacin:
a) Obligatoria,
para el ingreso a la carrera y para el desempeo laboral, que se realiza cada tres aos y en caso de desaprobacin se realiza otra evaluacin al ao, previo proceso de capacitacin y seguimiento, en un tiempo no mayor de tres trimestres al de la evaluacin desaprobada. para el ascenso y para verificar el dominio de capacidades y desempeos del profesor al postular a cargos del rea de gestin pedaggica, gestin institucional o investigacin. Para presentarse a las pruebas se debe haber aprobado la evaluacin del desempeo previa al nivel al que se aspira. Dada una cantidad de vacantes y segn orden de mrito, se obtiene el puesto solo con la suma mayor o igual al 70%.
b) Voluntaria,
En Per, la evaluacin docente es realizada por el Ministerio de Educacin en coordinacin con el rgano operador del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE), establecido en 2003. En 2007, se promulg en Per la Ley de Carrera Pblica Magisterial, que establece un nuevo escalafn horizontal y de ascenso, y mecanismos de incentivos salariales a partir de la aplicacin de un sistema de evaluacin de los docentes. Esta ley establece tambin la participacin de las familias en el nombramiento de docentes y directivos de los centros educativos. La promulgacin de esta ley fue resistida por el SUTEP y dio lugar a una serie de prolongadas huelgas nacionales (2007), aunque paulatinamente se ha registrado una prdida de la capacidad de movilizacin del sindicato frente a estas medidas (Chiroque, 2010).
36 http://www.mineducacion.gov.co/proyectos/1737/article-210839.html
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La puesta en marcha de evaluaciones del desempeo en Per, a partir de 2006, en el marco de distintas medidas que lanz la gestin educativa del APRA, deriv en una etapa de confrontacin y conflictividad. La evaluacin del desempeo forma parte de la Ley de Carrera Pblica Magisterial y los resultados obtenidos en esas evaluaciones forman parte de los factores a considerar peridicamente para el progreso de los docentes en el escalafn horizontal y para el ascenso en el cargo. La opcin de la gestin educativa parece haber sido avanzar con la poltica de evaluacin del desempeo docente y la reforma de la carrera ms all de las resistencias del sindicato, apostando a un desgaste en el largo plazo de dichas resistencias (Chiroque, 2010). En Trinidad y Tobago, el sistema de evaluacin docente permite la promocin y ascenso a otras posiciones dentro de la carrera docente. Este sistema contempla una evaluacin anual obligatoria. Cuadro N 11: Evaluacin del Desempeo Docente en Chile, Colombia, Per, y CUadro N 11: Evaluacin del Desempeo Docente en Chile, Trinidad y Tobago Colombia, Per, Y Trinidad Y Tobago
Chile 2002 -2003 Modalidad Sistema Evaluacin Prueba Desempeo ingreso Profesional Docente carrera Evaluacin obligatoria a docentes del sector municipal cada cuatro aos. Docentes destacados y competentes pueden obtener beneficio econmico previa aprobacin de una prueba de conocimientos. Docentes evaluados en nivel insatisfactorio o bsico participan en plan de superacin profesional y se deben reevaluar en uno o dos aos; si se mantienen en nivel insatisfactorio por 2 aos o en nivel bsico o insatisfactorio por 3 aos, deben abandonar el sistema. Evaluacin al finalizar ao escolar Colombia 2002 Valoracin desempeo Per 2007 Evaluacin Ingreso a la competencias Carrera y desempeo laboral Evaluacin optativa con mnimo tres aos en la carrera Si el docente tiene calificacin sobresaliente asciende en el escalafn o se reubica salarialmente. Trinidad y Tobago
Ascenso Promocin y y acceso a acceso a otras otros cargos posiciones Evaluacin anual y obligatoria de docentes Evaluacin del desempeo se considera en la entrevista de promocin.
Estrategia
Evaluacin anual de desempeo
Evala a Evala al docente cada docentes tres aos voluntarios y se realiza anualmente Si el docente no aprueba, se realiza otra evaluacin al ao previo proceso de formacin y seguimiento. Si el docente sortea con xito las pruebas, asciende de nivel o accede a nuevo puesto.
Consecuencias
Si el aspirante aprueba el concurso, ingresa a la carrera en el sector oficial.
Si el docente tiene calificacin no satisfactoria durante dos aos es retirado del servicio.
Fuente: Elaboracin propia.
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Cuba es otro de los pases de Amrica Latina y el Caribe que cuenta con un sistema de evaluacin docente a cargo de una comisin integrada por el director, por docentes con amplia experiencia y por miembros del sindicato. El docente debe pronunciarse acerca de la evaluacin realizada y si no est convencido de los resultados, puede recurrir a una instancia superior para una revisin. Los docentes con mejores calificaciones tienen la oportunidad de capacitarse en cursos, licenciaturas, doctorados y maestras, en el mbito nacional e internacional. En Cuba, el sistema de evaluacin ofrece estmulos consistentes en bonificaciones y/o aumento salarial (UNESCO, 2006). Aquellos docentes que no logran los resultados esperados en la evaluacin final, tienen la opcin de recalificarse, es decir, pueden prepararse, intensamente, en las universidades pedaggicas sin que el Estado Cubano prescinda de sus funciones. En Mxico, el sistema de evaluacin concordado en mayo de 2011 entre la SEP y el SNTE, tiene por objetivo evaluar a la totalidad de los docentes de aula, directivos y docentes en funciones de apoyo tcnico-pedaggico de educacin bsica. Esta evaluacin permitir proporcionar un diagnstico integral de las competencias profesionales, focalizando los trayectos de formacin continua en las reas deficitarias que se detecten de manera de articular un apoyo profesional adecuado para mejorar la calidad de la educacin del pas. En concordancia con lo sealado anteriormente, la evaluacin contemplar los siguientes aspectos: i) aprovechamiento escolar (resultados de evaluaciones nacionales acadmicas en escuelas, o instrumentos estandarizados y/o de las estrategias que correspondan); ii) competencias profesionales que, a su vez, considera: a) preparacin profesional (exmenes estandarizados que se aplicarn cada tres aos); b) desempeo profesional con base en los estndares que emita la Secretara de Educacin Pblica, y c) formacin continua (SEP-SNTE, 2011).
4.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la carrera docente

En la mayora de los pases de la Regin, los docentes no cuentan con una carrera profesional que refleje un reconocimiento social y sea percibida por los jvenes que acceden a la profesin y por los profesores en ejercicio como un conjunto de oportunidades de desarrollo profesional que contemple expectativas de promocin asociadas al mrito, al esfuerzo y a la responsabilidad profesional.
a) Dificultad para atraer y retener buenos docentes

La necesidad de atraer y retener buenos docentes es un tema clave que aparece recurrentemente en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Pero hay dificultades, no solo para atraer buenos candidatos sino tambin para retenerlos, porque la docencia es tambin una puerta de entrada a otros estudios u ocupaciones. Por esta razn, es difcil lograr dicho propsito sin un entorno profesional que mejore la capacidad del sistema educativo y estimule a que la profesin docente sea una de las primeras opciones de carrera para los jvenes bachilleres, egresados de la educacin
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secundaria con buenos resultados educativos (Vaillant, 2006). Asimismo, la inexistencia de modalidades de promocin y ascensos en la profesin docente que reconozcan y estimulen las buenas prcticas tiende a alejar a los buenos docentes en ejercicio. La revisin de la literatura, a nivel internacional y latinoamericano, muestra que los responsables educativos enfrentan hoy el reto constante de disponer de un nmero suficiente de profesores competentes, que permanezcan motivados y que dispongan de condiciones laborales adecuadas durante toda su carrera profesional (Vaillant, 2006; OCDE, 2005; Vegas y Petrow, 2008). Sin duda, el logro de tal propsito est directamente relacionado con las condiciones salariales y laborales y con el prestigio que la sociedad asigne a la profesin. Una gran dificultad es el poco aprecio que tienen las sociedades por la profesin docente, lo que contrasta con las altas expectativas sobre la actuacin de los maestros. Por su parte, los profesores lamentan su bajo prestigio, especialmente en lo que se refiere a las retribuciones monetarias a su alcance, perpetundose un cierto resentimiento (Ortega et l., 2011). Para aumentar el inters en la docencia, existen motivaciones adicionales a la compensacin econmica como son la calidad de las relaciones con los estudiantes y colegas, el trabajo en equipo, el apoyo de los lderes escolares, las condiciones de trabajo tanto materiales como de tiempo para actividades profesionales fuera del aula y las oportunidades de desarrollo profesional (OCDE, 2005).
b) Carreras que desconocen etapas en la docencia

La vida de un docente, profesionalmente hablando, es de unos 30 a 40 aos y est fuertemente marcada por los primeros tres a cinco aos. Esa etapa es clave, pues es cuando el profesor construye su cultura de trabajo. Las propuestas de carrera profesional docente en Amrica Latina y el Caribe no abordan el periodo de insercin a la docencia como un tema especfico. Son pocos los pases que tienen polticas focalizadas en los docentes principiantes (Marcelo, 2010 y Vaillant, 2009a). Al preocuparse por la carrera profesional docente, se debe pensar en las etapas por las que el profesor transita a lo largo de su vida profesional. Las investigaciones indican que el ejercicio docente muestra cambios significativos segn la etapa en la vida profesional. Los primeros 3 aos de trabajo marcan una etapa de fuerte compromiso, en la cual resulta clave el apoyo de los directores y supervisores. En este periodo, los docentes ya saben lo que significa un desempeo profesional eficaz. Entre los 4 y 7 aos se ingresa en la fase en la que los docentes construyen la identidad profesional y desarrollan cierta eficacia en el aula. Luego, entre los 8 a los 15 aos, aparece una etapa en la que surgen tensiones crecientes y transiciones, en la que algunos docentes ocupan cargos de responsabilidad y deben tomar una serie de decisiones acerca del futuro de su carrera. Cuando los docentes alcanzan entre 16 y 23 aos de vida profesional, se inicia una fase en la que surgen problemas tanto en la motivacin como en el compromiso. Ms adelante, cuando se llega a la etapa entre 24 y 30 aos de actividad, surgen mayores desafos para mantener la motivacin. Finalmente, con 31 o ms aos de actividad, la
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motivacin desciende notoriamente debido a la proximidad del retiro y la jubilacin (Day et l., 2007). Las fases de vida profesional del docente constituyen un mbito de reflexin a la hora de disear propuestas de carrera, ya que todo parece indicar que las etapas marcan diferenciadamente al profesor. La consideracin de estas etapas constituye un desafo para la Regin pues las carreras docentes solo asumen estas distinciones para efectos salariales, mientras que los programas de formacin continua no las contemplan. La excepcin la constituyen algunas experiencias emergentes de apoyo o induccin a profesores principiantes.
c) Disociacin entre carrera y desarrollo profesional

La literatura seala que deberan encontrarse mayores articulaciones entre carrera y desarrollo profesional docente (Terigi, 2010). Al respecto, es interesante revisar la evidencia emprica referida a los aspectos que ms satisfacen al docente en su profesin (Vaillant y Rossel, 2006). Entre estos, aparecen los logros de los estudiantes, el compromiso con la profesin, la formacin continua, la satisfaccin de lograr ensear lo que sabe y el vnculo afectivo con los estudiantes. La participacin en un curso desafiante y su aprobacin; la elaboracin de un proyecto a realizar en la escuela, su puesta en marcha y evaluacin; la satisfaccin de ganar un concurso calificado y el prestigio que eso conlleva; la identificacin de campos problemticos en la institucin escolar y la construccin de dispositivos que favorezcan la bsqueda de soluciones; la presentacin a becas de estudio; y el asesoramiento a un colega que se inicia, son ejemplos de importantes logros para los docentes que, incorporados en la perspectiva de la trayectoria laboral, pueden estructurar una carrera profesional atractiva y dotada de estmulos (Terigi, 2010). Hay pocas evidencias de que estos factores estn suficientemente considerados en las actuales carreras docentes. Por lo general, las carreras docentes en la Regin se concentran ms en reconocer el cumplimiento de ciertos requisitos de formacin, experiencia, mrito y desempeo que en generar oportunidades reales de aprendizaje profesional. De este modo, corren el riesgo de limitarse a otorgar certificaciones que no permitan dar a los docentes saltos cualitativos en sus competencias profesionales.
d) Tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diversificadas

Un tema que ha provocado continuas controversias dice relacin con el grado de centralizacin de la estructura salarial de un pas. Entre los argumentos favorables a fijar pisos salariales mnimos y escalas preestablecidas, figuran los siguientes: son objetivos y, por lo tanto, no estn sujetos a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad; el salario es predecible, ya que desde el ingreso a la carrera se puede conocer lo que se va a percibir en el futuro; su administracin y comprensin por parte de los docentes es sencilla; y reducen, sino eliminan, la competencia entre docentes (Morduchowicz,
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2009). Adicionalmente, tienen un rasgo de justicia al remunerar de igual forma a docentes con similares caractersticas (experiencia, ttulo, desempeo). Sin embargo, se registran tambin desventajas de esas escalas preestablecidas (Morduchowicz, 2009). Algunas de las ms relevantes son: los docentes de ms bajo desempeo tienen la misma remuneracin que otros con mejor calificacin, preparacin y compromiso con su trabajo; los docentes con ttulos vinculados a la docencia de mayor graduacin reciben el mismo pago que aquellos que no continan estudios superiores; los docentes con mayor experiencia no son aprovechados ni remunerados en trabajos ms desafiantes y difciles de llevar a cabo; el rgimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas; y las estructuras vigentes pagan igual por diferentes esfuerzos y aptitudes. An cuando la estabilidad laboral y los incrementos salariales por aos de servicio pueden haberse constituido como incentivos efectivos para promover la retencin de profesores en la Regin, no contribuyen por s solos al mejoramiento de la calidad y equidad educativa. Parecera que es posible agrupar las razones que pueden dar origen a los incentivos en algunas categoras tales como el desempeo, la enseanza en zonas rurales y contextos de pobreza, y la formacin docente continua. No obstante, para que los incentivos funcionen se requiere, en primer lugar, una buena definicin de objetivos y reglas de juego claramente formuladas. La literatura insiste en que los criterios de asignacin de incentivos docentes deben estar bien diseados en la disposicin de buenos indicadores y en el equilibrio de las sumas a otorgar (OCDE 2009, Louzano, 2011; Vegas y Petrow, 2008). A menudo, algunos incentivos resultan poco atractivos y de escasa efectividad por su monto o por la reducida cobertura que alcanzan. La amplia gama de opciones muestra que no hay un nico ni mejor diseo institucional que permita compensar salarialmente el esfuerzo, la dedicacin y la superacin permanente de los profesores. Por otra parte, las polticas docentes suelen dar mayor relevancia a factores fcilmente medibles como la certificacin de cursos de perfeccionamiento antes que al desempeo profesional. La introduccin de incentivos dentro del sistema de remuneraciones de los maestros y profesores enfrenta la dificultad de que los gremios tradicionalmente centran sus demandas en la defensa y mejoramiento de las escalas salariales preestablecidas. Las organizaciones docentes frente a esta temtica oscilan entre posiciones de aceptacin de las orientaciones propuestas por la gestin educativa, de resistencia en defensa de las conquistas obtenidas o de bsqueda de acuerdos que consideren la participacin del sindicato en las fases de implementacin de la poltica. En estos complejos procesos, los sindicatos enfrentan la incertidumbre acerca de las consecuencias de la poltica, con el antecedente de la histrica desconfianza contenida en las relaciones entre los sindicatos y los gobiernos. Adems, la mayor complejidad y diferenciacin de los mecanismos de asignacin de incentivos y recompensas contiene
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la posibilidad de que se generen tensiones entre sectores del magisterio producto de la competitividad para acceder a distintos incentivos. Por otra parte, en los pases que han implementado polticas de descentralizacin educativa en las ltimas dos dcadas, la negociacin salarial se ha visto afectada por un nuevo tipo de dependencia contractual que modifica las relaciones laborales de los docentes y los regmenes de regulacin de dichas relaciones. En esos casos, las demandas de los sindicatos se han orientado hacia la recentralizacin de las decisiones respecto de un salario bsico.
e) Dificultad en la generacin de consensos para una evaluacin formativa del

desempeo
Los informes examinados (OCDE, 2009b; UNESCO, 2006) muestran que los sistemas de evaluacin del desempeo que funcionan, han sido, por lo general, el fruto de un acuerdo entre actores representativos y cuentan, adems, con el apoyo mayoritario de quienes son objeto de la evaluacin. Pareciera que las propuestas exitosas en materia de evaluacin docente han sabido conciliar el inters por el mejoramiento cualitativo de la educacin con las exigencias de una gestin eficaz de la docencia y con los legtimos derechos de los educadores. Los casos que han logrado establecerse indican que no solamente importa el diseo sino que, sobre todo, interesa el proceso que fue necesario recorrer para alcanzar resultados exitosos (Vaillant, 2010b). stos resultan de un esfuerzo tcnico significativo que incluye revisin de literatura, seminarios internacionales, consejo de expertos nacionales y extranjeros y realizacin de experiencias piloto. Mientras en algunos pases se ha logrado construir acuerdos para implementar sistemas de evaluacin docente, como en los casos de Chile y Mxico, en otros, las polticas gubernamentales han impuesto normas legales que terminan por aumentar la conflictividad con los gremios docentes, como ha ocurrido en Per y Colombia. La posibilidad de que la evaluacin del desempeo docente contribuya al mejoramiento de la calidad de la enseanza y de los aprendizajes, se relaciona con la capacidad de integrar la informacin proveniente de dicha evaluacin en los procesos formativos que son parte de la carrera profesional. No existen evidencias de que este desafo haya sido abordado satisfactoriamente en los pases de la Regin.
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Resumen de temas crticos sobre carrera docente

a. Dificultad para atraer y retener buenos docentes b. Carreras que desconocen etapas en la docencia c. Disociacin entre carrera y desarrollo profesional d. Tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones
diversificadas
e. Dificultad en la generacin de consensos para una evaluacin

formativa del desempeo
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Instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: tendencias e interrogantes
El anlisis de las polticas docentes en la Regin debe incluir la consideracin de una paradoja de base: si bien existe unanimidad sobre su importancia y centralidad, cuestin que declara prcticamente todo discurso de polticas en el sector, en los hechos, los cursos de accin efectiva respecto a los docentes no ocupan la posicin estratgica en los diseos de polticas. Esto se debe a mltiples razones, que son las que un discernimiento sobre la nueva agenda debe discutir e intentar resolver. Las polticas docentes no ocupan el centro efectivo de las prioridades, porque, dicho esquemticamente, son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia, poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamente complejas, y de mediano y largo plazo en el logro de los efectos buscados. En suma, segn una influyente caracterizacin al respecto (Corrales, 1999; Navarro, 2006), estn en el polo de las polticas difciles. En el conjunto de las polticas educativas, existen varias dimensiones relativamente ms fciles de abordar y efectistas que la valorizacin real de la docencia. Aumentos de cobertura escolar, mejoramientos de infraestructura y equipamiento, adquisicin de materiales educativos son, entre otras, medidas que, aunque implican una gran inversin econmica y voluntad poltica, permiten obtener resultados observables en el corto plazo, junto con una aprobacin generalizada. En cambio, mejorar la formacin inicial y continua, as como los salarios y condiciones de trabajo de decenas de miles, hasta millones de maestros segn los pases, representan objetivos de alto costo y difcilmente abordables por gobiernos de cuatro a seis aos. Ms an, dentro del mbito de las polticas docentes, a su vez, se tiende a privilegiar aquellas que, junto con tener mayor visibilidad, contribuyen a evitar conflictos con el sector docente, como ocurre con los mejoramientos salariales y de incentivos. Los incentivos de carcter selectivo se privilegian, adems, por implicar costos menores que los mejoramientos universales de salarios. En consecuencia, los cambios profundos que se requieren en las polticas docentes son generalmente postergados o abordados mediante medidas parciales de impacto reducido en relacin a la magnitud de los desafos. La paradoja, es que si se toma como verdadera la afirmacin de que el sistema educativo y los aprendizajes que logre y distribuya socialmente tendrn la calidad correspondiente a la calidad de sus docentes (Barber y Mourshed, 2007), estos profesionales, su formacin y las condiciones en que trabajen debieran ser el verdadero centro de los esfuerzos pblicos en educacin. Esto, aunque sea el ncleo ms duro de afectar por toda reforma educativa e involucre las dificultades aludidas. Este captulo busca proponer categoras analticas e identificar tendencias acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la interrogante subyacente se refiere a su calidad. As como es claro que los requerimientos a la educacin desde la sociedad son ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacionales
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son tambin ms altos. Cmo han evolucionado los factores determinantes de estas? Con qu criterios se puede evaluar una mejor o peor configuracin de factores determinantes? Es discernible un mejoramiento en la calidad de los procesos de formulacin e implementacin de polticas? Y si no, sobre qu factores y procesos debiera actuarse prioritariamente para iniciar o desarrollar dinmicas de mejoramiento? En lo que sigue, se proponen categoras de anlisis para abordar estas interrogantes, as como se busca identificar algunas tendencias en las instituciones y procesos de formulacin, negociacin e implementacin de polticas referidas a los docentes, e interpretarlas desde la perspectiva de su impacto sobre la calidad de las mismas. Se trata de una perspectiva que no es la usual al caracterizar y analizar las polticas educacionales. Lo habitual es el examen de sus contenidos ms que de sus instituciones y procesos, de su gnesis, implementacin y evaluacin. Los referentes empricos de lo que sigue son escasos y no sistemticos, lo cual dificulta las posibilidades de comparar y generalizar. Pero se ha evaluado que esto no debe impedir intentar una mirada evaluativa sobre una dimensin de tan decisiva influencia sobre los procesos de cambio del caso.
5.1 Categoras de anlisis de procesos de formulacin e implementacin de polticas en educacin

La implantacin y mantencin de reformas de las polticas educativas sufre de la contradiccin entre su importancia, claramente entendida por la gran mayora de los actores y observadores del estado de la educacin en la Regin, y la existencia de fuertes resistencias y escasas motivaciones para su realizacin prctica. En esta situacin, muchas veces las decisiones son tomadas en funcin de presiones del momento, que no dan seguridad de que ellas sern mantenidas e implementadas a lo largo del tiempo; o bien, responden a intereses o negociacin de intereses, entre algunos de los actores, sin suficiente orientacin pblica ni cuidado por el sistema nacional en su conjunto. En algunos casos, se observa tambin, que el conflicto entre gobierno y sindicato docente lleva a una rigidez o parlisis en las capacidades de respuesta de las polticas frente a las necesidades de adaptacin del sistema educativo a nuevos y exigentes requerimientos externos. Todos estos rasgos propios del proceso de formulacin-implementacin de polticas que son responsabilidad del Estado, son necesarios de analizar y evaluar al formular las polticas docentes, desde una perspectiva que va ms all del contenido de las polticas, para examinar las caractersticas de su gnesis y desarrollo. El Estado en la gran mayora de la Regin cumple la doble funcin de ser empleador y, a la vez, formulador y responsable de la poltica educativa. Segn Robert R. Kaufman y Joan M. Nelson (2004), gran parte de la investigacin en polticas de educacin (y tambin de salud), se ha concentrado sobre todo en el diseo y el impacto de las reformas ms que en los procesos polticos por los cuales estas reformas son producidas, diluidas o bloqueadas. En la misma direccin, una investigacin comparada del proceso de formulacin de polticas pblicas de casos nacionales latinoamericanos, encargada por el Banco Interamericano de Desarrollo y
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coordinada por Ernesto Stein y Mariano Tommasi (Policymaking in Latin America. How politics shapes policies, 2008), elabor un marco interpretativo que seala como claves de anlisis y evaluacin las siguientes dimensiones de dichos procesos: identificar quines son los actores; los poderes y roles de los mismos; sus preferencias, incentivos y aspiraciones; los horizontes temporales con que actan; las arenas en que tiene lugar su interaccin; y, finalmente, el tipo de intercambios o transacciones que establecen (Stein y Tommasi, op. cit.: 14-15). Merilee Grindle (2004) abord estas preguntas en su comparacin de reformas educativas de los noventa en Bolivia, Ecuador, Mxico, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais de Brasil, con un modelo de anlisis de los procesos de reforma que distingue, en primer trmino, las diferentes arenas o mbitos de accin del proceso, que empieza con la definicin de la agenda, su diseo, su adopcin, su implementacin y su consolidacin como poltica sostenible en el tiempo (primera fila en el grfico que se presenta a continuacin). En segundo trmino, los intereses y las instituciones, que van desde la estructura de intereses a los diferentes actores que buscan implementar las polticas, como el ejecutivo, el sistema de partidos, la burocracia, la relacin gobiernosindicato docente, las estructuras intergubernamentales, las caractersticas de los implementadores, (segunda fila en el grfico). Por ltimo, en tercer trmino, las acciones y opciones de los diferentes actores en las distintas fases del proceso de formulacin e implementacin de una poltica de reforma, con sus estrategias, motivaciones y recursos a movilizar (tercera fila en el grfico). Grfico 1: GRFICO Modelo de1: anlisis del proceso de poltica educacional de reforma Modelo de anlisis del proceso de poltica educacional de reforma
Diseo Adopcin
Definicin Agenda Arenas
Implementacin
Sustentabilidad
Intereses e Instituciones
Estructura de intereses Rol poltico del ejecutivo Sistemas de partidos Urgencia del problema Vnculos internacionales
Relaciones Gobierno-Sindicatos Relaciones Ministerios-Sindicatos Relaciones Partidos-Sindicatos Intereses burocrticos
Caractersticas de los implementadores Estructuras intergubernamentales Nuevos intereses
Acciones y Opciones
Inicio de un Proyecto de Reforma Motivaciones del liderazgo Estrategias del liderazgo Desarrollo de la Propuesta Diseo de las caractersticas del equipo Redes de los reformadores Estrategias de los reformadores Impugnacin de la Reforma Caractersticas de la poltica Quejas opositoras Estrategias opositoras Estrategias de la Reforma Manejo del Conflicto Estrategias de liderazgo Estrategias de la oposicin
Fuente: M.Grindle (2004), Despite the Odds. The contentious politics of education reform. Princeton and Oxford University Press, Cuadro 1.1.
Creando nuevos actores Incentivos Alianzas
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La cuestin de cmo es posible que las reformas ocurran a pesar de los bajos incentivos de corto plazo y la oposicin de intereses constituidos es el tema de la investigacin de Grindle. Como ella nota, tanto la contabilidad de las fuerzas polticas de ganadores y perdedores de reformas especficas, como el anlisis convencional del conservadurismo de las instituciones, llevaran a la conclusin de que reformas importantes seran imposibles, pero de hecho su investigacin identific cerca de 40 reformas educativas significativas en 17 pases desde 1977. Todas no estn totalmente implementadas y muchas se encuentran interrumpidas, sin embargo, proporcionan un cuadro bastante claro de movimiento y cambio. Estas reformas se hicieron posibles, porque los actores interesados no son fijos sino cambiantes. Los intereses en juego no son siempre contradictorios, sino que permeables a la negociacin, y es posible para los reformadores obtener un apoyo ms amplio de la sociedad para sus proyectos, en la medida en que son capaces de mostrar que ellos atienden a los intereses ms generales de la sociedad. Las reformas ocurren, en la mayora de los casos, a travs de pequeas medidas legales y administrativas, y de cambios de prcticas que pasan desapercibidos cuando se les compara con los grandes temas de poltica nacional y, en algunas ocasiones, por la introduccin de polticas ms amplias que, si por una parte suelen ser ms profundas y de mayor potencial, por otra, estn ms sujetas a contestacin poltica e interrupcin con los cambios de gobierno. Si se elige abrir la dimensin de las instituciones o actores y agencias (segunda fila en el grfico precedente) que hoy en da constituyen el campo de las polticas de educacin en cualquiera de los pases de la Regin, surge una serie de instancias y agencias que, ms all de los actores directos del sistema educacional (autoridades, profesores, estudiantes, padres), deben ser incluidos en este tipo de anlisis, tales como:
Agencias del ejecutivo, incluyendo los ministerios y secretaras de educacin
a diversos niveles, no solo del sector educacional sino tambin del rea de la economa, las finanzas y el trabajo. parlamentarias de educacin y el rol de las fuerzas polticas en su interior. estadsticas educativas.
Agencias del legislativo, incluyendo la existencia y las competencias de las comisiones Instituciones pblicas responsables por la produccin y diseminacin de Instituciones pblicas y privadas dedicadas a la produccin de materiales
pedaggicos, incluyendo libros, programas de cursos y sistemas de asesoras tcnicas y de apoyo pedaggico a las escuelas.
Organizaciones y personeros del mundo empresarial que juegan un rol en la
enseanza tcnica profesional, pero tambin buscan incidir en las decisiones ms generales de poltica educativa. de enseanza y la enseanza de sus religiones.
Instituciones de las iglesias que preconizan polticas que garantizan la libertad
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Organizaciones no gubernamentales de tipo filantrpico o dedicadas a causas
especficas como los derechos humanos o la promocin de la educacin multicultural. UNESCO, OEA, OECD, OEI, CEPAL, etc.), cuyo papel e impacto requiere ser ms analizado.
Agencias internacionales y de cooperacin multilateral (Banco Mundial, BID,
Las organizaciones internacionales juegan un papel importante en la formulacin y estabilizacin de las polticas educativas en la Regin, sea a travs de investigaciones sobre las condiciones educativas de los diferentes pases, por la asistencia tcnica que pueden dar o por las posibilidades de financiacin a programas especficos que pueden proporcionar. El impacto efectivo del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y de la UNESCO sobre la educacin en la Regin todava no ha sido analizado, y es una interrogante abierta la naturaleza y alcance de su influencia, dados su difusin de ideas y criterios de accin, como los recursos invertidos directamente en proyectos. No obstante, el papel de UNESCO, a travs de Educacin para Todos y las Metas del Milenio de Naciones Unidas, al establecer comparaciones internacionales y definir objetivos a alcanzar para cada pas, es sin duda significativo. Por otra parte, es bastante clara tambin la influencia de los sistemas internacionales de evaluacin como PISA de la OCDE, SERCE de UNESCO y TIMSS de la IEA, no solamente por los resultados que presentan y su probable influencia sobre los currculos, sino tambin por el desarrollo de sistemas nacionales de evaluacin educativa que han estimulado en los distintos pases. La OCDE, finalmente, ha tenido un papel significativo al difundir buenas prcticas de poltica educativa a travs de las evaluaciones que hace de los sistemas educativos de los pases que las solicitan37.
Categoras evaluativas de los procesos de formulacinimplementacin de polticas

Stein y Tomassi (2008: 11-12) propusieron cinco criterios para evaluacin del proceso de formulacin de polticas en Amrica Latina. lo cual, en general, los hace del todo aplicables a las polticas docentes de los diferentes pases.
Estabilidad de las polticas: Capacidad de mantener un curso de accin
determinado en el tiempo. En los pases con polticas estables, el cambio tiende a ser incremental, o basado en logros de la administracin anterior.
Adaptabilidad de las polticas: Cambio adaptativo a condiciones econmicas o
polticas cambiantes, que debe distinguirse de la volatilidad de las polticas, que cambian en uno y otro sentido al cambiar el grupo en el gobierno. comunicacin entre agencias, y entre actores.
Coordinacin y coherencia: Resulta del predominio de lgicas de cooperacin y
37 En la dcada de 2000, Chile, Mxico y Repblica Dominicana cuentan con informes evaluativos de la OCDE.
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Calidad de la implementacin: No bastan buenos diseos, que son aprobados
y plasmados en leyes o programas de accin, si no hay capacidades de una efectiva implementacin. Es una marca regional la pobre capacidad de implementacin en muchos mbitos de polticas. claramente producen bienes pblicos en lugar de canalizar bienes privados a grupos o intereses corporativos.
Orientacin pblica: Las polticas que promueven el bienestar de todos y
Estos criterios son importantes para el diseo e implementacin de polticas docentes en la Regin, las que, en muchos casos, han adolecido del incumplimiento de varios de estos criterios, en especial la falta de continuidad y de coordinacin entre agencias y actores intervinientes. A las categoras mencionadas podran agregarse otras cuatro relevantes como la contribucin a la equidad, la pertinencia en relacin a los problemas que se deben abordar, los contextos nacionales y locales, y la participacin de los actores sociales en los procesos de diseo e implementacin.
5.2 Instituciones e institucionalizacin en procesos de polticas docentes

En todos los pases de la Regin, existen polticas docentes de tipo formal, en la medida en que los gobiernos tienen que tomar decisiones que afectan de una u otra manera la actividad profesional de los docentes, empezando por los sistemas de formacin y culminando con las reglas de contratacin, regmenes salariales y planes de carrera. Estas polticas suelen ser definidas por instrumentos legales actos del poder ejecutivo, legislacin aprobada por el Congreso o reglamentos y normas administrativas que resultan muchas veces de negociaciones entre las agencias de gobierno responsables por la educacin, las instituciones educativas, las autoridades del rea econmica responsables por el presupuesto, las organizaciones de los docentes y los partidos polticos. En pases de administracin descentralizada, esta legislacin puede ser establecida por gobiernos regionales, estaduales o municipales. En todos los pases existen organizaciones docentes que actan en defensa de los intereses de sus miembros, que participan de diversas formas sea en la formulacin de las polticas para el sector o ejerciendo su poder de presin y de veto para favorecer o restringir determinadas polticas segn sean interpretadas.
La perspectiva institucional
Estas polticas y decisiones se establecen por instrumentos legales, siendo relativamente fcil conocer sus contenidos y caractersticas en los textos del caso. Ms difcil de observar es en qu medida estas polticas estn institucionalizadas, es decir, en qu medida ellas se constituyen en prcticas que persisten a travs del tiempo y permiten la acumulacin progresiva de conocimientos, competencias y modalidades legitimadas de accin. El concepto de institucin es ampliamente utilizado en las ciencias sociales
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para referirse a las estructuras cognitivas, normativas y regulativas que, en conjunto, dan estabilidad y sentido a la vida social. Hay mucha variacin en el uso del concepto, que se puede emplear tanto en relacin a la institucin de la familia, como elemento de una sociedad, o en relacin a una organizacin especfica, por ejemplo una red escolar, o respecto de una legislacin, como la Constitucin de un pas. En todos los casos, sin embargo, el concepto de institucin no se refiere a los aspectos formales de una organizacin, de una ley o de una regulacin pblica, sino que a los aspectos ms especficamente culturales y subjetivos con las cuales las organizaciones y los estatutos legales estn asociados (Scott, 2008). Los aspectos cognitivos se refieren a los conocimientos explcitos y tcitos que son compartidos por los miembros de la institucin y considerados vlidos; los aspectos normativos se refieren a los valores, comportamientos y actitudes considerados adecuados o inadecuados en la vida cotidiana y en la relacin entre las personas; y los aspectos regulativos se refieren a las prcticas usualmente adoptadas por sus miembros. Ser miembro o participar de una institucin no significa necesariamente tener una afiliacin formal sino estar sujeto o compartir los conocimientos, valores y prcticas de las dems personas en la misma condicin. Las sociedades modernas dependen de instituciones bien establecidas para dar cuenta de su complejidad. En la educacin, los docentes necesitan conocer bien los contenidos que deben impartir, tener compromiso con los valores de la formacin intelectual y moral de los estudiantes y conocer las prcticas a travs de las cuales estos conocimientos y valores son transmitidos. La perspectiva institucional aplicada a las polticas docentes lleva a preguntarse sobre los procesos de institucionalizacin internos dentro de la comunidad docente, las asociaciones profesionales y sindicales, la organizacin escolar, la institucionalizacin de las agencias responsables por la formacin de los docentes como las universidades e institutos de investigacin y tambin, sobre las agencias gubernamentales responsables por la elaboracin y gestin de las polticas pblicas referidas a los docentes a nivel del Estado. A continuacin, se abordan algunos de estos mbitos.
Agencias gubernamentales de polticas docentes

Las instituciones que varios pases han conformado, segn ha sido descrito, para el diseo e implementacin de polticas y programas sobre docentes, no siempre son suficientemente robustas en trminos de sus atribuciones, recursos y continuidad de su gestin. En especial, se manifiesta el problema de que las distintas dimensiones de la poltica docente son dirigidas por instancias diferentes. Por ejemplo, las polticas referidas a la formacin inicial radican, en muchos pases, en las instancias reguladoras de la Educacin Superior, las polticas de la formacin continua en unidades orientadas al desarrollo docente, mientras los temas de salarios, incentivos y regulacin del trabajo docente son abordados en esferas relacionadas con la administracin y el financiamiento del sistema educativo. El Cuadro N 12 muestra las principales instituciones que, en distintos pases, tienen cierto grado de injerencia en las polticas docentes. Cabe hacer presente que la
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intervencin de estas instituciones se encuentra limitada por los grados de autonoma de las instituciones de educacin superior que son responsables de la formacin inicial y participan en la formacin continua, as como por las leyes y reglamentos que regulan la carrera docente. Al mismo tiempo, en varios pases las decisiones se encuentran territorialmente descentralizadas. CUadro N 12: Institucionalidad Pblica sobre Cuadro N 12: Institucionalidad Pblica sobre polticas docentes enpolticas pases de la docentes en pases de la Regin
PAS
ARGENTINA
INSTITUCIN
Instituto Nacional de Formacin Docente
FORMACIN INICIAL
Proporciona orientaciones curriculares a las instituciones formadoras.
FORMACIN CONTINUA
Planifica, desarrolla e impulsa las polticas con la participacin de diversos actores en forma descentralizada.
CARRERA DOCENTE
No tiene injerencia (la carrera se regula en estatutos provinciales que se modifican mediante negociaciones). Consejo Nacional de Educacin define directrices.
BRASIL
Ministerio de Educacin: Secretara de Educacin Bsica
Lineamientos curriculares definidos por el Consejo Nacional de Educacin Fomento de calidad Capes define poltica nacional que contiene directrices de largo plazo para la formacin de profesores en servicio. Impulsa programas de formacin para directores y docentes de aula en algunas disciplinas.
Coordinacin de Perfeccionamiento, del Personal de Nivel Superior (CAPES)
CHILE
Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas
Administracin de exmenes nacionales, diseo de estndares.
Coordinacin de evaluacin docente y asignacin de excelencia pedaggica.
Ministerio de Educacin Divisin de Educacin Superior
Fondos concursables para apoyo a proyectos de mejoramiento de carreras de pedagogas.
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COLOMBIA
Ministerio de Educacin
Exmenes de conocimientos a los estudiantes prximos a egresar. s/i
Programa de Formacin Permanente del Profesorado Oferta cursos, seminarios
Coordinacin del sistema
GUATEMALA
Subdireccin de Formacin del Recurso Humano Educativo Direccin General de Educacin Superior para Profesionales de la Educacin
s/i
MXICO
Coordina red de escuelas normales; promueve polticas para el desarrollo y evaluacin de instituciones formadoras Catlogo Nacional de cursos, seminarios, postgrados
Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional. Direccin Nacional de Formacin Continua de los Maestros en Servicio Coordinacin Nacional de Carrera Magisterial (Secretara de Educacin Pblica). Comisin Nacional SEP/SNTE PER Direccin de Educacin Superior Pedaggica Diseo sistemas de ingreso, currculum, fortalecimiento formadores y evaluacin de instituciones
Seguimiento y coordinacin de acciones para el funcionamiento de la Carrera Magisterial
Asesoramiento pedaggico, cursos
Direccin de Recursos Humanos del Ministerio de Educacin TRINIDAD Y TOBAGO Ministerio de Educacin s/i Talleres, licenciaturas, postgrados
Norma proceso de incorporacin a la carrera docente s/i
Fuente: Desarrollada por los autores.
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Ausencia de polticas docentes integrales, articuladas y sostenidas en el tiempo

Las polticas tienden a veces a concentrarse en aspectos aislados, sin advertir el carcter necesariamente sistmico que esta debe tener. Es as como, en ocasiones, se piensa que es suficiente mejorar la formacin inicial docente sin considerar que una carrera docente poco atractiva o escuelas que no renuevan sus mtodos de enseanza constituyen factores que minimizan el efecto del intento por mejorar la formacin inicial. Otras veces, se pone acento en mejoramientos de salarios y de incentivos docentes que resultan poco efectivos si, al mismo tiempo, no se realiza un esfuerzo por mejorar la calidad de la formacin inicial y de las oportunidades de desarrollo profesional. Adems, se constata que, en varios pases de la Regin, se desarrollan iniciativas paralelas que contribuyen a objetivos similares en distintos organismos pblicos o, inclusive, de un mismo ministerio. Esta situacin dificulta la configuracin de una visin integral de las polticas docentes y hace menos eficiente el uso de los recursos pblicos. La descoordinacin y la falta de armona de las polticas estn directamente asociadas a la dispersin institucional descrita, la que en algunos casos se intenta resolver a travs de mesas de coordinacin cuya efectividad depende demasiado de la disposicin personal de sus integrantes. Finalmente, otra dificultad es la falta de una proyeccin de largo plazo en las polticas docentes, de tal modo que programas anunciados como grandes soluciones, al poco tiempo son dejados de lado y reemplazados por otros, sin mediar evaluaciones rigurosas ni diagnsticos y estudios que sustenten las nuevas iniciativas.
Niveles de inversin
La escasa prioridad asignada a las polticas docentes se refleja en que, ms all del necesariamente elevado gasto pblico destinado a remuneraciones del personal docente, la inversin en programas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo profesional continuo es por lo general baja en la mayora de los pases y adems variable, segn las coyunturas econmicas y las prioridades de las distintas administraciones38. En parte, este problema obedece a que, a diferencia de lo que ocurre con los salarios, los gastos en materia de formacin y desarrollo profesional docente no estn regulados por leyes especficas y permanentes, sino por presupuestos aprobados anualmente.
38 A modo de ejemplo, un anlisis del presupuesto del Ministerio de Educacin de Chile del ao 2011 permite sealar que el gasto proyectado en formacin continua de docentes alcanza al 0,2% del presupuesto total del sector. La cifra asignada representa un gasto promedio por docente de US$ 157 al ao, lo que solo permitira una cobertura mnima de horas de capacitacin. No se dispone al momento de datos similares para otros pases.
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5.3. Gobiernos y sindicatos docentes: una relacin polticamente fundamental

As como la revisin del panorama regional permite identificar una gran cantidad de rasgos variables en la conformacin de organizaciones de docentes, es posible reconocer tambin distintos tipos de relaciones entre estas organizaciones y las gestiones educativas. En principio, estas relaciones pueden ser de oposicin o de apoyo de los sindicatos docentes a las polticas oficiales y por esta va contribuir al avance, la modificacin o al fracaso de dichas polticas. Al mismo tiempo, en muchos pases, las organizaciones de docentes suelen tener incidencia sobre el sistema de apoyos polticos ms generales con que cuentan los gobiernos, sobre todo cuando se trata de gobiernos de partidos polticos que histricamente se apoyaron en los sectores de trabajadores. En ciertas condiciones, esta incidencia puede hacer que los sindicatos docentes se conviertan en actores con un importante poder de veto y/o de propuesta sobre las polticas estatales. En la prctica, las interacciones entre los sindicatos docentes y los gobiernos responden a una combinacin de posiciones en las que, en un periodo de tiempo dado, tiende a predominar una de ellas. As, es comn encontrar patrones de relacin con predominio del dilogo pero que no excluyen situaciones de confrontacin, as como patrones de relacin con predominio de la confrontacin que no excluyen situaciones de dilogo. La existencia de instancias de dilogo sostenido genera condiciones para la participacin de las organizaciones sindicales docentes en las polticas educativas39. Las prcticas de dilogo suponen la contencin de las demandas y preferencias de los afiliados en el marco de las posiciones que sostienen las organizaciones docentes en los procesos de negociacin. Recursos usuales de estas organizaciones como la capacidad de movilizacin y de bloqueo poltico son puestas en suspenso, privilegiando el intercambio de apoyos y concesiones entre los sindicatos y los gobiernos, con el objeto de realizar, parcialmente, los intereses de ambos sectores40. Debe tenerse en cuenta que el predominio del dilogo involucra negociaciones entre los representantes del Estado y de los sindicatos, en contextos e intercambios que siempre tienen grados variables de transparencia y de incertidumbre. En las instancias de negociacin, en algunos casos, se ponen en juego recursos e incentivos (prebendas, promesas, cargos, aportes estatales a organizaciones de los sindicatos, apoyos o favores polticos) que no forman parte de la agenda pblica de los actores pero que pueden facilitar o entorpecer el establecimiento de acuerdos. En los ltimos aos, en distintos pases, se ha promovido la conformacin de consejos consultivos y de otro tipo de mesas de dilogo y de acuerdo poltico-educativo, con
39 A nivel internacional, Ben Levin, de la Universidad de Toronto, identifica una relacin directa entre organizaciones docentes fuertes y sistemas educacionales exitosos, citando los casos de Finlandia, Corea, Japn, Canad y Australia (MacBeath, 2012). 40 En el caso de Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el marco de los Acuerdos de Paz de 1997, los que permitieron crear el escenario para la reconciliacin nacional con la participacin de diferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la construccin de la paz, la reconciliacin y la equidad social. La Reforma Educativa se constituy en uno de los principales compromisos de esos acuerdos. En la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa, constituida en octubre de 1997, participaron 17 instituciones privadas y pblicas, la Asamblea Nacional del Magisterio (ANM) y las organizaciones mayas e indgenas (Palamidessi, 2003).
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una ampliacin de la cantidad y el reconocimiento de los actores, no solo con los sindicatos docentes. Esta ampliacin de los actores que intervienen en las polticas educativas suele ser promovida por los gobiernos pero muchas veces esta ampliacin es consecuencia de situaciones de conflicto, donde otros actores presionan por llevar adelante una agenda nueva de reivindicaciones. Frente a estas alternativas, en muchos pases continan siendo centrales o nicas las instancias de dilogo y negociacin ms tradicionales, centradas en temticas econmico-corporativas y reguladas por bases legales heredadas de la segunda mitad del siglo XX. Estas instancias de negociacin reducen los dilogos posibles en el sector educativo al modelo de negociacin colectiva de otras ramas de la actividad econmica, centradas en la temtica salarial y en las condiciones de trabajo. En sntesis, en el panorama regional es posible encontrar patrones de negociacin e intercambio con predominio del dilogo con distinto grado de institucionalidad, abordando agendas con diferente complejidad y amplitud. En algunos casos nacionales, estos patrones de relacin han adquirido un alto nivel de institucionalizacin y continuidad, incluyendo agendas amplias de negociacin y dilogo. A su vez, estos patrones de relacin se encuentran tensionados por las tendencias a una complejizacin y pluralizacin de intereses y preferencias de los distintos actores sociales en materia de poltica educativa. No se trata de configuraciones inmutables sino que, entre muchos otros factores, estn sujetas a los cambios en las alianzas polticas ms generales, a las orientaciones de las polticas educativas y a la situacin fiscal y del presupuesto educativo. Los patrones de relacin con predominio de la confrontacin son aquellos en que las organizaciones de docentes prefieren poner en acto su capacidad de movilizacin y bloqueo como recurso estratgico en los procesos de resistencia y/o de negociacin. Por otra parte, la confrontacin no siempre es evitada por los gobiernos, al contrario, en algunos casos, optan por imponer posiciones de fuerza en el conflicto, a travs de medidas que afectan al poder del sindicato. La opcin de los gobiernos por la confrontacin con las organizaciones de docentes puede contribuir a debilitar a un actor opositor en lo inmediato, pero no est exenta de consecuencias. Al elegir esa va, expone al sistema educativo a potenciales situaciones de baja gobernabilidad, afectando la capacidad estatal de gestin y el compromiso o la iniciativa de los docentes para alcanzar el xito en las polticas de mejoramiento de la calidad educativa. Docentes desmoralizados o alienados respecto de su funcin no suelen ser agentes que puedan ser considerados activos del sistema educativo que jueguen a favor de las reformas. Independientemente de estos patrones de relacin con predominio del dilogo o de la confrontacin, es posible encontrar casos nacionales donde se establece una particular forma de relacin entre sindicatos docentes y gestiones educativas41. Se trata de
41 En el caso del SNTE en Mxico, coexisti durante la ltima dcada una combinacin de procesos de negociacin asentados sobre una participacin en la estructura de la Secretara de Educacin Pblica por parte de funcionarios polticos y tcnicos que reportaban a la estructura sindical (LOYO 2008).
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situaciones donde se produce una ocupacin de posiciones dentro de los organismos del Estado por parte de agentes del campo sindical docente, que son reclutados o ingresan en esas instancias de decisin poltica por una prolongada situacin de afinidad o alianza poltica entre el sindicato y el gobierno. Esta situacin conlleva el riesgo de la prdida de independencia del gobierno para representar el inters general de la sociedad, quedando subordinado a intereses corporativos. Mirado desde la perspectiva de las organizaciones docentes, es importante hacer notar que situaciones de participacin permanente de representantes sindicales en el gobierno del sistema educativo confieren un recurso adicional a los sindicatos docentes para participar en los procesos de negociacin. Estos sindicatos disponen de lugares estratgicos en la toma de decisiones, acceden a informacin clave para las negociaciones, pueden anticipar proyectos y propuestas de la gestin educativa e incrementar su capacidad de bloqueo en casos de confrontacin. Como contrapartida, este escenario tiene consecuencias internas en trminos de que los sindicatos suelen ser coresponsabilizados por aquellas polticas en las que tienen intervencin decisiva.
5.4 Institucionalizacin: fuerzas externas e internas a la profesin docente

Todo sistema educativo corre el riesgo de no ser eficaz en su funcin de bien pblico, de servir ms a lgicas particularistas que sistmicas. En trminos de Navarro (2006), los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control de decisiones y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, medidas disciplinarias, distribucin de incentivos y alicientes, capacitacin, administracin y sistemas de gestin del personal. Una serie de fuerzas compensatorias permiten a los sistemas educativos evitar o reducir esta propensin a quedar cautivos. Dos de estas fuerzas son clave. La primera, es un Estado slido que cuente con una administracin pblica eficaz que se rija por mecanismos acertados de rendicin de cuentas. La segunda es una cultura profesional firmemente arraigada, que comprometa al profesorado y otros partcipes importantes con valores de conducta, estndares altos de idoneidad docente y una orientacin al inters pblico. Se examinarn las dos lgicas mencionadas en sus tendencias actuales: la primera, acta externamente sobre la profesin docente, que la vive como la presin de la rendicin de cuentas; la segunda, acta internamente, desde la profesin. Respecto de ambas, se delinean los rasgos fundamentales de la situacin presente.
Rendicin de cuentas (accountability), controles externos y su ambivalencia

Los resultados insatisfactorios y, muchas veces, decrecientes de la calidad de la educacin pblica, dramatizados por los resultados de las evaluaciones comparativas internacionales, han llevado en muchos pases a la creacin de sistemas externos que
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buscan influenciar y conducir las actividades docentes desde afuera. Estos sistemas pueden considerar la evaluacin y monitoreo de las actividades de los maestros y los resultados pedaggicos logrados, a travs de sistemas externos de evaluacin, la sistematizacin de los contenidos que los estudiantes deben aprender y alteraciones en las carreras docentes, restringiendo la autonoma de los maestros en clases y creando sistemas de estmulos positivos o negativos en funcin de sus logros, segn metas definidas externamente. La efectividad de estas intervenciones externas depende, en gran medida, de la creacin de nuevas institucionalidades de diferentes tipos: administraciones pblicas capaces de dirigir sistemas adecuados de incentivos para las carreras docentes; especialistas en sistemas de evaluacin de resultados educativos; proveedores de cursos de especializacin y formacin continua para los maestros; sistemas de apoyo para la utilizacin de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin; y especialistas en apoyo pedaggico a las escuelas, en la formulacin de programas y provisin de materiales educativos especficos para la educacin en ciencias, por ejemplo42. La creacin de estas institucionalidades en el sector pblico depende de dos factores centrales. Un factor es la capacidad de la administracin de crear y mantener agencias con personal tcnico (de educacin y otras reas) y recursos capaces de acumular conocimientos y establecer polticas de largo plazo. Otro factor es que estas agencias no sean capturadas por los grupos de inters sobre los cuales en principio deberan actuar. Por otra parte, en la medida en que la sociedad ms amplia pasa a interesarse por la calidad de la educacin, hay una participacin creciente de familias, movimientos sociales, organizaciones privadas y empresas en la vida de las escuelas, trayendo muchas veces contribuciones importantes, pero tambin creando para las escuelas y sus maestros la necesidad de trabajar con actores muy distintos de los tradicionales. Estas intervenciones externas han sido fuertemente cuestionadas por muchas organizaciones docentes y por especialistas, ya que ven en ellas un deterioro de la profesionalizacin docente y una subordinacin de las comunidades educativas a instancias tcnicas o burocrticas, a veces, externalizadas a diversos agentes privados, cuyas propuestas pueden ser muy descontextualizadas respecto de las necesidades de las escuelas o incluso determinadas por intereses econmicos particulares.
Fuerzas y dinmicas internas a la profesin

El desarrollo de una cultura profesional, clave para la solidez de los sistemas educativos, implica mirar los esfuerzos realizados en esta direccin tanto por las polticas pblicas como por el propio magisterio. En las secciones anteriores se han descrito iniciativas en la formacin inicial, en la formacin continua y en la generacin de instancias de desarrollo profesional de los propios educadores que merecen ser rescatadas. No
42 Muchas de estas actividades pueden ser ejercidas por personas con formacin en educacin, pero a menudo son ejercidas tambin por profesionales de otras reas como economistas, estadsticos, psiclogos, socilogos, especialistas en tecnologas de la informacin, administradores y cientficos de reas especficas que desarrollan materiales y programas para las escuelas en sus respectivas reas de conocimiento.
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obstante, tambin han sido sealadas las limitaciones de tales iniciativas en relacin con su alcance y profundidad. La identidad profesional de los docentes se encuentra condicionada por su propia formacin, en muchos casos precaria, por un estatus social disminuido y por presiones por resultados que, muchas veces, les llevan ms a procurar soluciones simplistas o justificaciones externas que a asumir realmente una responsabilidad profesional. Investigaciones como las del PISA confirman que la calidad de los maestros, que se expresa en los tres componentes centrales de la institucionalizacin conocimientos, valores y prcticas sigue siendo uno de los principales correlatos de buenos resultados educativos (Korthagen, 2004). La relevancia que actualmente se concede al trabajo docente como uno de los factores decisivos para una educacin de calidad y equitativa representa un desafo enorme para la profesin y para quienes inciden en su fortalecimiento. La opcin por una educacin inclusiva, que aspira a garantizar el derecho al aprendizaje de todos los estudiantes, eleva tambin sustancialmente los requerimientos que la sociedad formula a los cuerpos docentes. Las reformas curriculares han intentado, y debern continuar hacindolo, incorporar los avances del conocimiento cientfico y tecnolgico, pero sobre todo, contemplar el desarrollo de habilidades de pensamiento y de aprendizaje permanente a lo largo de la vida. Estos propsitos plantean nuevos desafos a la profesin docente, especialmente complejos para los maestros que, en su mayora en el contexto latinoamericano, deben atender a estudiantes que provienen de medios familiares con bajo capital cultural. Esto implica, desde luego, un riguroso conocimiento pedaggico de los contenidos de enseanza (Shulman, 1987) y el dominio de una pedagoga para el trabajo con diversidad sociocultural. Los esfuerzos realizados por algunos pases por elaborar estndares son de gran importancia, no solo porque estos constituyen una referencia clave para el desarrollo profesional y la evaluacin del desempeo, sino porque definen una identidad profesional basada en lo que debe saber y poder hacer un docente, en general y de acuerdo a su respectiva rea de especializacin. Estos estndares adquieren plena validez en tanto sean concordados, elaborados por la propia profesin y legitimados por los rganos rectores del sistema educativo. Al definirse un campo propio de la profesin docente elemento clave de cualquier profesin este se convierte en una herramienta para el dilogo y el trabajo interdisciplinario con otras profesiones. Ingvarson (2009) considera que los estndares profesionales juegan un papel importante en la definicin pblica de la identidad de la profesin docente: un buen estndar para profesores es aqul que ayuda a cambiar la percepcin del pblico en general sobre la profesin docente al entregar evidencia convincente sobre la complejidad de lo que un buen profesor sabe y es capaz de hacer en distintos niveles de enseanza y respecto de diferentes asignaturas del currculo (Ingvarson, 2009). El trnsito desde una docencia asumida con una visin puramente vocacional o tcnica hacia una dimensin profesional es necesariamente largo y complejo. Adems de los avances cualitativos requeridos en materia de formacin inicial y continua, supone, desde las polticas pblicas, alcanzar un equilibrio entre la confianza en la labor de los maestros y la responsabilizacin por su desempeo, entre grados crecientes de
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autonoma y el monitoreo y apoyo para que tal autonoma sea utilizada de la manera ms conveniente para el aprendizaje de los estudiantes (MacBeath, 2012). Diversos autores (Perrenoud, 2004; Darling-Hammond & Bransford, 2005; Lessard, 2010; Danielson, 2011; MacBeath, 2012) convergen en la necesidad de fortalecer un profesionalismo docente, construido y asumido por el profesorado, que considere competencias y condiciones para implementarlas, en dimensiones clave como las siguientes: capacidad para disear, ejecutar y evaluar buenas prcticas docentes a partir de un dominio de los contenidos y de cmo ensearlos; autonoma y responsabilidad profesional; capacidad de innovar metodolgicamente, de tomar iniciativas pertinentes y de adoptar buenas decisiones pedaggicas; competencias para crear, seleccionar y adaptar materiales educativos adecuados; capacidad para trabajar en equipo; asuncin de los resultados de las evaluaciones internas y externas como informacin crucial para el mejoramiento de la enseanza y los aprendizajes; realizacin de esfuerzos consistentes de superacin profesional; capacidad de reflexin y autoevaluacin sobre sus prcticas y de asumir evaluaciones sobre su desempeo para mejorar; y capacidad de generar dilogo fructfero con otros actores: colegas, directivos, supervisores, otros profesionales y trabajadores, padres, estudiantes y comunidad en general. En una perspectiva de futuro, la identidad profesional docente necesita asumir las nuevas formas de aprender de los nios y jvenes, ms all de la propia escuela. Estos nuevos escenarios, ms que disminuir la responsabilidad de los profesores, la hace ms desafiante en un rol de gua de aprendizajes de mayor profundidad (MacBeath, 2012). Finalmente, un elemento clave en el camino del fortalecimiento de la profesin, es la capacidad de las propias organizaciones docentes para definir normas ticas y de desempeo profesional que orienten y regulen su quehacer, cuestin sobre la cual no se han encontrado mayores evidencias en la Regin y que debiera ser un norte de su quehacer y desarrollo futuros. El desarrollo comparable ms relevante al respecto es la participacin decisiva de los gremios docentes de algunos pases de la OCDE en la elaboracin de los estndares que rigen a la profesin (Ingvarson, 2009).
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II
Segunda parte:
Criterios y orientaciones para la elaboracin de polticas docentes
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Segunda parte: Criterios
y orientaciones para la elaboracin de polticas docentes
Los criterios y orientaciones que se proponen a continuacin tienen como base el estado del arte de las polticas docentes contenido en la primera parte de este informe, algunas propuestas elaboradas por los expertos43 convocados por el Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe de OREALC/ UNESCO Santiago y el resultado de las discusiones realizadas en los grupos nacionales de los pases que conforman la red regional del proyecto. La estructura del documento considera los mismos cuatro mbitos analizados en el estado del arte: Formacin Inicial, Formacin Continua, Carrera Docente e Instituciones y Procesos de las Polticas Docentes. Para cada mbito mencionado se propone un conjunto de enunciados generales que, a su vez, se traducen en ciertas orientaciones ms especficas. Es necesario reiterar que ninguna de las propuestas formuladas dar resultados efectivos si es abordada aisladamente. A modo de ejemplo, en el mbito de la formacin inicial se propone fortalecer la calidad acadmica de los programas de formacin y atraer buenos postulantes, pero esto no ser viable si los estudiantes o postulantes a la carrera de pedagoga no perciben en su trabajo futuro un reconocimiento a su labor y expectativas de un verdadero desarrollo profesional. Asimismo, si se busca que la formacin continua contribuya a transformar y mejorar las prcticas docentes en funcin de los aprendizajes de los estudiantes, dicho propsito debe estar estrechamente relacionado con la solidez de la formacin inicial y con condiciones de trabajo en el ambiente escolar que faciliten la tarea profesional del maestro. Por otra parte, mejorar la estructura de la carrera docente para hacerla ms atractiva supone una formacin inicial de calidad, contemplar oportunidades relevantes de formacin continua e implica, asimismo, generar acuerdos polticos con los sindicatos docentes y otros actores sociales para su efectividad y estabilidad. A su vez, el conjunto de acciones de polticas docentes requiere de un diseo y de una implementacin adecuadamente conducida por instituciones slidas y competentes. El desafo de proponer ciertas orientaciones de polticas docentes, se realiza en el entendido de que algunas de ellas sern ms pertinentes para unos pases que para otros y que, en general, si estos consideran conveniente planterselas como propias, las podrn desarrollar en distintos plazos y/o con las adecuaciones que cada contexto nacional exija. Esto supone, en cada pas, un esfuerzo de deliberacin y diseo que debe considerar tanto las caractersticas de su sistema poltico, social y econmico como sus identidades culturales. Lo anterior es de fundamental importancia, teniendo a la vista que la uniformizacin de propuestas para contextos dismiles es fuente segura de errores y frustraciones para las polticas pblicas del caso.
43 Beatrice valos, Silvia Ortega, Mariano Palamidessi, Simn Schwartzman y Denise Vaillant.
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I Orientaciones sobre formacin inicial I
La elaboracin del estado del arte ha permitido identificar que, en las ltimas dcadas, la evolucin de la formacin inicial en la Regin, salvo excepciones, se ha encaminado hacia la educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios pedaggicos flucta entre tres y cinco aos. En algunos pases, existe una oferta de profesores superior a las necesidades, pero en otros casos se observa escasez de profesores especialmente para ejercer en zonas rurales, con grupos indgenas y/o en disciplinas del rea cientfica. Se sealan debilidades importantes respecto de las habilidades bsicas al ingreso a las carreras pedaggicas y, fundamentalmente, en relacin con la calidad de la formacin docente. Esto ltimo se expresa, entre otros aspectos, en la ausencia de especializaciones disciplinarias para la formacin de los docentes de educacin primaria o bsica. Tambin se observa una ausencia de formacin prctica en las habilidades necesarias para el ejercicio efectivo de la profesin que permita producir aprendizajes para todos, situacin que atraviesa la formacin en todos los niveles de enseanza. Aunque las regulaciones para la formacin pedaggica son dbiles, en los ltimos aos comienzan a instalarse sistemas de acreditacin, pruebas de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional, y estndares y lineamientos que, junto con servir a los procesos anteriores, podran orientar los currculos y procesos evaluativos de las instituciones formadoras. Asimismo, en el estado del arte se identificaron los siguientes nudos crticos en relacin a la formacin inicial: a) bajo nivel de formacin de quienes ingresan a los estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los programas de formacin incluyendo la situacin de los formadores y la presencia de lgicas escolarizantes; c) formacin universalista y no diferenciada para grupos sociales desfavorecidos; y d) insuficiente regulacin de la calidad de los programas de formacin vinculada a una dbil presencia de estndares y evaluaciones de egreso. A continuacin, se presentan criterios u orientaciones para abordar estos temas crticos en las polticas y prcticas de formacin inicial docente en los pases de la Regin.
1.
Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos44.
Un problema central a enfrentar es que los esfuerzos de la poltica educacional y de las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos a la docencia que renan las
44 El grupo de consulta de Argentina ha cuestionado esta orientacin general pues sostiene que el Estado no puede desentenderse de los resultados educativos alcanzados por jvenes que tienen las credenciales educativas exigidas, quedando obligado a encontrar soluciones que resguarden el derecho a la educacin, si tales resultados no son los que espera el sistema formador. Informe Argentina sobre Estado del Arte, Buenos Aires, 20 de febrero de 2011, p. 10.
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condiciones mnimas adecuadas para poder transformarse en buenos educadores. Al respecto, es importante tener presente que tales mnimos deben tener un alcance nacional, lo cual demanda el involucramiento del Estado tanto en su determinacin como en su aplicacin. El xito en la bsqueda de estos buenos candidatos est indudablemente relacionado con la existencia de una carrera docente atractiva y con salarios similares a otras profesiones, temas que se abordan en la tercera seccin de esta segunda parte. Con la finalidad de avanzar en la direccin sealada, se proponen las orientaciones siguientes:
a) Elevar las exigencias en los procesos de seleccin para el ingreso a la formacin
inicial docente, considerando criterios como las habilidades bsicas de lectoescritura, pensamiento matemtico, resolucin de problemas, destrezas interpersonales de comunicacin y motivacin para aprender y ensear. los rendimientos escolares de la enseanza media o secundaria, los resultados obtenidos en los exmenes nacionales de ingreso a la educacin superior, en los pases que corresponda, y aspectos vocacionales, a la vez que instituir procedimientos de admisin orientados a seleccionar candidatos que congreguen las caractersticas necesarias para tener un buen desempeo como docentes. Estos procedimientos pueden incluir exmenes de ingreso e instrumentos pertinentes para evaluar habilidades personales, como entrevistas a los candidatos. importante no descuidar la bsqueda de frmulas que aseguren la participacin de candidatos de pueblos indgenas, cuyas culturas son parte del patrimonio de cada nacin.
b) Considerar
c) En el afn de mejorar la calidad de quienes ingresan a la formacin docente, es
d) Asimismo,
es importante evitar un sesgo que pueda significar elitizar la formacin docente y cualquier tipo de discriminacin en contra de estudiantes provenientes de niveles socioeconmicos bajos. En este sentido, conviene explorar experiencias de universidades que seleccionan estudiantes con los mejores rendimientos en sus establecimientos de educacin secundaria, con independencia del promedio de rendimiento de estos (que pueden ser bajos), puesto que hay evidencias de que los estudiantes de mejor rendimiento en su grupo, tienden a lograr buenos resultados acadmicos durante el proceso de formacin inicial. asegurar la permanencia de estudiantes indgenas y provenientes de niveles socioeconmicos bajos, es recomendable que las instituciones de educacin superior cuenten con programas especiales efectivos de apoyo a travs de cursos o talleres de nivelacin de las habilidades bsicas y sistemas de tutoras.
e) Para
117
En Amrica Latina, algunos sistemas estn estableciendo requisitos de entrada a la Formacin Inicial ms demandantes. Per aument el puntaje mnimo en el examen de ingreso requerido para ser admitido a los Institutos Superiores Pedaggicos. Mxico ofrecer recursos extraordinarios a las Escuelas Normales que regulen y mejoren las exigencias para la admisin a sus programas de formacin. Chile ha implementado un programa de becas para candidatos con buenos resultados en la prueba de seleccin universitaria y, al mismo tiempo, ha vinculado dicha beca al aumento de las exigencias para el ingreso a los estudios de formacin docente. A su vez, en algunos pases surgen experiencias interesantes de nivelacin de destrezas bsicas para estudiantes que presentan debilidades por sus condiciones previas de escolaridad y capital cultural, entre los que puede destacarse un programa de nivelacin establecido en Per para carreras de educacin cultural bilinge.
2.
Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los formadores
Avanzar hacia la calidad en la formacin de maestros y profesores implica el compromiso conjunto de dos agentes claves: la institucionalidad responsable de las polticas educativas y las instituciones formadoras, sean estas pblicas o privadas, asumiendo los distintos grados de regulacin que existen en diferentes contextos nacionales. La calidad de los procesos formativos es fuente importante del desempeo de los futuros docentes. En esta direccin, se propone considerar las siguientes orientaciones:
a) Generar
estndares sobre lo que debe saber y poder hacer un profesor, concordados entre los actores fundamentales (Ministerios de Educacin, instituciones formadoras e instancias representativas de la profesin docente), que orienten la formulacin de contenidos curriculares de la formacin (conocimientos, habilidades y disposiciones) y la evaluacin del aprendizaje que todos los futuros docentes deben alcanzar antes de ser certificados para ensear. Estos estndares deben considerar el conocimiento de las disciplinas del currculum escolar, en forma articulada con los procedimientos didcticos y la enseanza interactiva, integrando la funcin social propia de la educacin45.
45 Por estndares en este contexto se entiende: una definicin inequvoca sobre lo que un profesor debe saber y saber hacer para producir aprendizaje en todos sus alumnos; una definicin inequvoca de cmo se medir, o se capturar evidencia acerca del logro de tal saber y saber hacer; y, tercero, una definicin inequvoca de cul ser la vara mnima (nivel) de desempeo, bajo la cual no se considera a alguien apto para desempearse como docente (CEPPE, 2009).
118
Asimismo, debern considerarse los distintos niveles y modalidades del sistema escolar con las especialidades correspondientes. Al ser estos estndares orientadores, es posible que las instituciones formadoras desarrollen distintos caminos o trayectorias acadmicas para que los futuros maestros logren dichos estndares.
b) Promover polticas destinadas a mejorar la calidad de los formadores de docentes,
considerando criterios de seleccin y acciones de desarrollo acadmico tendientes a asegurar un personal altamente calificado en conocimientos y habilidades, con experiencia docente reciente y relevante en establecimientos escolares. Para este efecto, es aconsejable estimular que los acadmicos realicen postgrados de calidad, nacionales o extranjeros. vnculos activos y permanentes entre instituciones formadoras y escuelas asumidas como espacios formativos clave incorporando a la formacin inicial docente prcticas bien diseadas, con focos claros, con progresin, intensas y de calidad a lo largo de la carrera, acompaadas por profesores tutores o mentores tanto de la institucin formadora como de las escuelas, de manera que los futuros maestros puedan integrar el conocimiento prctico con el terico que obtienen de su formacin acadmica. Asimismo, los conocimientos adquiridos en las prcticas sern insumos para las situaciones de formacin, mismas que deben orientar nuevas situaciones de trabajo prctico. En estas relaciones de teora y prctica descansa lo fundamental de una buena formacin inicial en las competencias para ser docente. Una cuestin necesaria de resolver es el tiempo de dedicacin y el reconocimiento del trabajo de los profesores de aula que acompaan las prcticas, en calidad de tutores. saber pedaggico mediante la preparacin en las capacidades de descripcin, autoevaluacin y reflexin acerca de la propia prctica, el uso de metodologas diversas (incluyendo el uso pedaggico de TICs) que relacionen teora y prctica, junto con la capacidad de compartir y aprender de los colegas, base del crecimiento propio y de los equipos profesionales que operan de acuerdo al concepto de comunidades de aprendizaje. y de escuela que favorezcan el desarrollo socioafectivo y los aprendizajes de los estudiantes; incorporar elementos de tica, perspectiva de gnero, formacin ciudadana y educacin de la afectividad. jvenes del siglo XXI: procesos de globalizacin, redes digitales de interaccin social, nuevas habilidades requeridas por el mundo laboral, etc. a los docentes para insertarse en contextos sociales diversos, as como para abordar y contribuir a la superacin de la desigualdad en el aula, desarrollando habilidades para manejar la diversidad de los alumnos y ofreciendo oportunidades de aprendizaje significativas a todos los estudiantes, segn sus
c) Mantener
d) Los programas de formacin inicial deben orientarse a la construccin de un
e) Desarrollar en los futuros docentes competencias para: construir climas de aula
f) Asumir los cambios culturales que condicionan al trabajo docente con nios y g) Preparar
119
caractersticas propias de aprendizaje, condiciones sociales y de desarrollo fsico. Es particularmente importante proporcionar herramientas para el trabajo con nios y jvenes que tienen necesidades especiales de aprendizaje y para interactuar con el personal especializado que colabora en las aulas, conforme a los avances actuales hacia una educacin inclusiva. Asimismo, se requiere preparar a los futuros docentes en competencias para trabajar con las familias y otros actores en temas transversales de la formacin de nios y jvenes.
h) Integrar, en las instituciones de formacin inicial docente, lneas de investigacin
orientadas a la produccin de conocimiento sobre aspectos clave de la formacin docente, los procesos de enseanza y el trabajo educativo en los que se involucren estudiantes a partir de su propia prctica. Asimismo, promover estudios conjuntos entre las distintas instituciones formadoras. Desarrollar programas de reforzamiento de habilidades bsicas en los mbitos de comunicacin oral y escrita, razonamiento matemtico e idioma extranjero, especialmente para aquellos estudiantes que ms lo requieran en atencin a debilidades en la formacin alcanzada en la educacin escolar. En el caso de instituciones formadoras que acten tanto en la formacin inicial como continua, es necesario articular ambas dimensiones de su trabajo, de modo que la formacin inicial se nutra del vnculo con la prctica de los docentes en servicio, mientras que la formacin continua aproveche la capacidad acadmica institucional. Este esfuerzo requiere ser emprendido a partir del reconocimiento de la dificultad de romper fuertes inercias institucionales que separan ambos mbitos, con prdida evidente de potencial formativo.
i)
j)
Algunos pases de la Regin han elaborado o estn en el proceso de elaboracin de polticas que consideran lineamientos para la mejora de los procesos de formacin inicial de profesores. En Argentina, el Instituto Nacional de Formacin Docente, en colaboracin con la Secretara de Polticas Universitarias, junto a docentes especialistas de universidades e institutos formadores en el marco del Proyecto de Mejora de la Formacin Docente Inicial, ha elaborado lineamientos para la formacin inicial, orientados a las principales disciplinas del nivel secundario. Estn estructurados de modo de seguir el progreso de los estudiantes al promediar y al terminar su formacin, y en los primeros aos de desempeo. Las instituciones formadoras deben comprometerse a garantizar en sus diseos curriculares la incorporacin del conjunto de saberes consensuados en dichos lineamientos.
120
El Ministerio de Educacin de Chile cuenta, desde el ao 2012, con estndares pedaggicos y disciplinarios para la formacin de profesores de educacin bsica y media en las reas de Lenguaje, Matemtica, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, as como con estndares para formacin docente en educacin parvularia (preescolar). En el Caribe Anglfono, el consejo encargado de la formacin docente (Caribbean Council for Teaching and Teacher Education) ha formulado un conjunto de estndares genricos para la formacin inicial, que se encuentran en proceso de consulta entre los pases miembros. En Brasil, la Poltica Nacional de Formacin Docente de 2009 contempla apoyos para el desarrollo de los programas de formacin, para la articulacin entre las instituciones de educacin superior y la red de escuelas del sistema educacional, as como para la participacin de los futuros profesores en las actividades de enseanzaaprendizaje de las escuelas.
3.
Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales desfavorecidos
La formacin inicial docente tiende a orientarse hacia la atencin de una poblacin homognea, de sectores medios, en lugar de asumir la heterogeneidad sociocultural y la presencia en la escuela de sectores sociales tradicionalmente marginados de la enseanza. Las siguientes orientaciones responden a esta constatacin:
a) Preparar
a todos los futuros docentes para trabajar en contextos diversos y complejos, con alumnos de distinto capital cultural y trayectorias de vida. Para ello, es necesario desarrollar valores y actitudes profesionales abiertas a los desafos que se les presentarn, as como formarlos en las competencias necesarias para el logro de aprendizajes en contextos de pobreza y vulnerabilidad. Formar docentes para la educacin en sectores rurales e indgenas con capacidad para reconocer y valorar las caractersticas socioculturales de las poblaciones estudiantiles especficas, as como para el logro de aprendizajes a los niveles que define el currculum correspondiente. Es conveniente aprovechar experiencias validadas en la Regin sobre educacin intercultural bilinge para la formulacin de currculos pertinentes y el desarrollo de actividades de enseanza que respondan a los requerimientos de aprendizaje de estos grupos. De acuerdo a los contextos de cada zona geogrfica, es recomendable preparar a los futuros docentes para trabajar en escuelas rurales multigrado.
b)
121
c) Organizar un sistema de becas y estmulos, objetivo y transparente, para acceder

a programas de formacin especficos en reas deficitarias como educacin intercultural bilinge, trabajo en zonas rurales, segn las distintas realidades nacionales y regionales. alto grado de conocimiento de la respectiva lengua indgena.
d) Garantizar a travs de la admisin y/o la formacin de docentes indgenas un
En Brasil, Guatemala, Mxico y Per existen polticas explcitas dirigidas a la educacin intercultural e instituciones que se especializan en preparar para trabajar en estos contextos. Especficamente en Per, la modalidad de educacin intercultural bilinge (EIB) se ofrece en 20 Institutos Superiores Pedaggicos, sin embargo, muchos de estos se encuentran en situacin de deterioro debido a normas recientes que restringieron el ingreso. Guatemala, por su parte, cuenta con 21 Escuelas Oficiales Normales Bilinges Interculturales. Adems, hay un Currculum Nacional Base para la Formacin Docente Bilinge Intercultural Idioma Indgena-Espaol que se aplica en las Escuelas Normales Bilinges Interculturales del Ministerio de Educacin desde el ao 2006.
4.
Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y de quienes egresan de ellos
Sin una adecuada regulacin de la formacin inicial, no es posible garantizar que el sistema educativo y todas sus escuelas cuenten con profesores debidamente preparados. Las orientaciones siguientes pueden contribuir a fortalecer el rol del Estado para enfrentar este desafo:
a) Establecer un sistema de acreditacin de instituciones formadoras, pblicas y
privadas, capaz de evaluar a las instituciones y sus programas en relacin a estndares concordados y pblicos que den cuenta de: la calidad del currculum que se ofrece y su alineamiento con las necesidades curriculares de las escuelas; el nivel acadmico y fortalezas del cuerpo docente; la implementacin de prcticas y su integracin con el conjunto del proceso formativo; la rigurosidad de los mecanismos de evaluacin de los estudiantes al inicio, durante y al egreso del proceso formativo; los resultados obtenidos por los alumnos al egresar; la capacidad investigativa de las instituciones formadoras en el rea de la enseanza y aprendizaje; y la calidad de la infraestructura, biblioteca, recursos de tecnologa de la informacin y comunicacin, entre otros factores.
122
b) Propiciar
que cada institucin de formacin inicial, privada o pblica, sea evaluada peridicamente a travs de un sistema de acreditacin que funcione en forma transparente. Las instituciones debern asumir ciertos compromisos para superar, dentro de un plazo determinado las debilidades detectadas. para obtener su acreditacin. Si producto de ese apoyo no mejoran, estas debern cerrarse o fusionarse con otras instituciones que estn acreditadas. De otro modo, se atenta contra la fe pblica depositada en la institucin y su funcin formadora de profesionales sobre los que descansa, a su vez, la formacin de muchas generaciones de escolares.
c) Apoyar a las instituciones que no cumplan con los estndares mnimos requeridos
d) Disponer
de mecanismos de regulacin respecto de la apertura de nuevas carreras de pedagoga en atencin a la calidad acadmica de la oferta, como a las necesidades del sistema escolar (cantidad de maestros requeridos por nivel escolar, especialidades, etc.). a lo largo de sus procesos de formacin como al concluir los mismos, utilizando procedimientos que produzcan evidencia de conocimientos y prcticas como, por ejemplo, portafolios. Los pases debieran analizar la conveniencia de establecer exmenes de egreso centrados en los conocimientos y habilidades definidos en los estndares acordados, siendo de carcter nacional o regional (estadual, provincial etc.), segn corresponda. Estas evaluaciones pueden constituir, adems, un importante aporte para que las instituciones formadoras puedan revisar sus currculos y sus prcticas en relacin con los resultados obtenidos por sus propios egresados, as como asumir su responsabilidad por los estudiantes que no hayan logrado los aprendizajes necesarios. a las instituciones y a su personal condiciones que les permitan adquirir las capacidades necesarias para el diseo e implementacin de oportunidades de formacin de docentes del nuevo nivel exigido. Es de crucial importancia lograr un equilibrio entre, por una parte, la presin de la rendicin de cuentas definida por exmenes, esquemas de acreditacin y los nuevos estndares del caso, y, por otra parte, los apoyos representados por polticas de fortalecimiento institucional, creacin y desarrollo de capacidades, inversiones para creacin de condiciones institucionales coadyuvantes del cambio y tiempos adecuados para las transiciones necesarias. Asimismo, es importante apoyar el rol que les cabe a las instituciones formadoras en el contexto de cada zona o regin. los pases en que existe escasez de profesores titulados en ciertas reas geogrficas y/o especialidades (cientficas, artsticas, tcnico-profesional, idiomas extranjeros etc.) autorizndose, por lo tanto, el ejercicio docente a personas carentes de la debida formacin pedaggica, se hace necesario una regulacin de los programas de calificacin de dichas personas que asegure la certificacin de sus capacidades para brindar una enseanza de calidad. Dicha formacin pedaggica debe estar a cargo de instituciones acreditadas, requiere
e) Establecer sistemas comprensivos de evaluacin de los futuros docentes, tanto
f) Ofrecer
g) En
123
considerar las trayectorias de escolaridad previa de estas personas, as como su experiencia docente, y garantizar que los maestros y profesores que se formen alcancen un dominio suficiente de las competencias establecidas en estndares de formacin inicial.
Mxico cuenta con exmenes al inicio y al final de la formacin inicial, diseados y aplicados a nivel nacional por una entidad externa especializada (CENEVAL). La autorizacin o acreditacin previa para el funcionamiento de programas de formacin docente opera en Colombia. La existencia de lineamientos o marcos curriculares para toda la formacin de profesores de primaria, y en algunos casos la secundaria, es realidad en Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Mxico y Per. Respecto a la regulacin referida a la titulacin o certificacin de futuros profesores egresados de las instituciones de formacin docente, varios pases tienen esta potestad y estn, adems, en proceso de determinar condiciones para el ingreso a la carrera docente que comprenden diversas formas de acreditacin del nivel de conocimientos y habilidades para la enseanza que poseen los postulantes. En Colombia, se ha regulado el ingreso a la carrera docente mediante una evaluacin de aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad docente, y un ao de probacin en el sistema educativo. Mxico tiene un examen de ingreso al servicio docente. En Chile, se est aplicando un examen de conocimientos disciplinarios y pedaggicos (Prueba Inicia) al que las instituciones formadoras adhieren voluntariamente. En Amrica Central, puede mencionarse el caso de El Salvador, donde se exige la aprobacin de una prueba de Evaluacin de Competencias Acadmicas y Pedaggicas (ECAP).
124
Resumen de orientaciones sobre formacin inicial

1.
Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos. especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los formadores. educativo con grupos sociales desfavorecidos.
2. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente,
3. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo 4. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los
programas de formacin y de quienes egresan de ellos.
125
II Orientaciones sobre formacin continua I
En relacin con la formacin continua o en servicio, la revisin realizada en el estado del arte sobre las polticas implementadas indica que la oferta de los programas estatales es amplia y variada en cuanto a contenidos, modalidades y metodologas. No obstante, adolece de un abordaje sistemtico, no atiende adecuadamente a todos los docentes ni necesariamente a los que ms lo precisan, como tampoco se observan estndares de calidad suficientes. Asimismo, el anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos lleva a concluir que, a pesar de su nmero y aparente diversidad, los currculos de formacin continua presentan una baja especializacin, predominando, en cambio, los acentos tericos y las visiones generales. Actualmente, en varios pases de la Regin, se observa la intencin de impulsar polticas de formacin centradas en la escuela, en las que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y en las que el referente es la prctica como fuente de reflexin, anlisis y aprendizaje. En el estado del arte se destacan los siguientes nudos crticos: a) escasa relevancia y articulacin de la formacin continua; b) bajo impacto de las acciones emprendidas; c) desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) ampliacin de oferta en forma desregulada; e) poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo; f) dificultades para la regulacin y pertinencia de la oferta de postgrados. A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crticos de la formacin docente continua en los pases de la Regin.
1.
Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes
Los sistemas educativos requieren que todos los docentes accedan a oportunidades de aprendizaje profesional para asegurar su actualizacin y capacidad de respuesta a los nuevos desafos de una enseanza orientada a los aprendizajes de todos los estudiantes. La formacin continua del profesorado no debiera quedar supeditada a ofertas eventuales o solo a decisiones individuales. Cabe al Estado proveer las condiciones que favorezcan el desarrollo profesional, factor decisivo para la mejora del trabajo docente. Las siguientes orientaciones apuntan a enfrentar dichos desafos:
a) Avanzar
en la construccin, definicin consensuada y validacin de marcos de la buena enseanza y estndares para el desempeo profesional de los docentes, orientados a la formacin y los aprendizajes de los estudiantes, que sirvan como referentes para su desarrollo profesional al mismo tiempo que para la evaluacin de su desempeo. La existencia de estndares contribuira decisivamente a una mejor definicin de la oferta de formacin continua, basada no solo en las visiones y capacidades propias de quienes la ofrecen, sino en la
126
integracin de las definiciones de mejores prcticas, concordadas y plasmadas en los estndares, con la situacin real de necesidades de las escuelas y los profesores en sus contextos especficos.
b) Tomar
en cuenta los resultados de las evaluaciones de desempeo de los docentes, sean estas de carcter nacional y estandarizado o realizadas a nivel de cada escuela, con el fin de identificar las necesidades prioritarias de los educadores en sus contextos escolares especficos. los proyectos al interior de las escuelas, promoviendo como prctica permanente, el anlisis de necesidades formativas de los profesores a travs del desarrollo de un ejercicio reflexivo. Esto supone un conocimiento de las necesidades y una diversificacin de la oferta formativa, incorporando tanto el desarrollo de competencias profesionales genricas autonoma, autoformacin, autorregulacin, compromiso, disposicin al trabajo colaborativo, responsabilidad profesional como el dominio de didcticas especficas. En esta direccin, es fundamental la convergencia de los esfuerzos del director escolar, de los supervisores y de los responsables del apoyo tcnico pedaggico46. (EIB), tanto para el conocimiento de la lengua y cultura indgena como para una adecuada preparacin pedaggica y sociolingstica aplicada desde una perspectiva intercultural. forma la dimensin de disciplina escolar en el aula, considerando un trabajo coordinado con directivos y familias para fortalecer la convivencia y el clima en la sala de clases y en el centro educativo. estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes en actividades formativas. Es fundamental que dichos estmulos, que pueden asumir la forma de becas para postgrados y pasantas o de recursos para actividades en las escuelas, sean destinados a programas relevantes y pertinentes. Entre las condiciones ms determinantes que es necesario abordar, segn la experiencia internacional y la percepcin de directores y profesores, est la asignacin de tiempos dentro de la jornada laboral velando por no afectar los aprendizajes de los estudiantes para que los profesores puedan reflexionar sobre sus prcticas, trabajar en equipo, investigar, revisar literatura profesional y participar en actividades relevantes de actualizacin y formacin. Esta asignacin de tiempos, bien gestionada, es un factor decisivo, especialmente para asociar la formacin con el contexto escolar.
c) Focalizar el desarrollo profesional docente hacia las necesidades que demandan
d) Brindar apoyo especializado a los docentes de Educacin Intercultural Bilinge
e) Proporcionar a los docentes herramientas y estrategias para abordar de mejor
f) Establecer
46 Para la educacin bsica, se advierten especiales necesidades de apoyo en reas como matemticas, ciencias naturales e idiomas extranjeros.
127
Estudios han revelado los alcances de algunas experiencias de formacin continua de amplio potencial que se han realizado como, por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y los Microcentros en Colombia; los Centros de Maestros en Mxico; el apoyo a docentes en Escuelas en el Caribe Anglfono; el PLANCAD (Plan Nacional de Capacitacin Docente) en el Per; los talleres comunales y las pasantas nacionales en Chile; los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela; el programa Letra e Vida en el Estado de Sao Paulo, Brasil; y el Programa de Desarrollo Profesional de Educadores del Estado de Minas Gerais, en Brasil. En muchos pases, a pesar de la discontinuidad de los apoyos institucionales, estn vigentes Redes de Docentes interesados en temas como la enseanza de la lectura, las matemticas, las ciencias, el uso de las tecnologas en las aulas y la convivencia escolar.
2.
Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes
Existe una percepcin difundida, tanto en el mundo docente como de los especialistas, de que las acciones de capacitacin y formacin continua tradicionalmente implementadas, mediante cursos y talleres desvinculados de las necesidades de las escuelas y en que los maestros y profesores desempean un rol de aprendices pasivos, no tienen impacto suficiente en las prcticas de enseanza y no contribuyen, por lo tanto, a mejorar los aprendizajes de los estudiantes. Esto requiere esfuerzos en la direccin de las orientaciones siguientes:
a) Colocar
el foco en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo en el aula. El desafo de lograr que todos los estudiantes aprendan, atendiendo a su diversidad, adquiere creciente complejidad y los docentes solicitan con fuerza apoyos para poder cumplir su tarea exitosamente. Toda oferta de formacin continua debera asegurar la conexin con el trabajo en el aula y la recuperacin de experiencias y saberes provenientes de la prctica, como componentes fundamentales de la metodologa de trabajo. necesario superar la tendencia a considerar solamente la asistencia como nico requisito de certificacin, incorporando la evaluacin del logro efectivo de aprendizajes y la capacidad de traducir los nuevos conocimientos en el mejoramiento de las prcticas de enseanza orientadas a los aprendizajes de los estudiantes. Las certificaciones deben reflejar un aprendizaje profesional slido ms que una mera participacin en acciones formativas. El acompaamiento y
b) Es
128
la observacin del trabajo en el aula constituyen herramientas importantes para reconocer la efectividad de las acciones formativas.
c) Fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje, a travs de modalidades
de talleres en la escuela o entre escuelas, conformando redes en las que docentes de reas afines o de un mismo ciclo educativo reflexionan en conjunto en torno a sus experiencias pedaggicas en la bsqueda de nuevas estrategias, donde ellos asumen protagonismo en la reflexin sobre su prctica. Es importante avanzar hacia un modelo de discusin clnica que promueva el crecimiento profesional a travs de un trabajo en equipo que contemple el ciclo de observacin, evaluacin, reflexin y accin pedaggica. El aprendizaje colectivo de los equipos docentes contribuye a la produccin de un saber pedaggico que incorpora el conocimiento prctico generado por los profesores y que debe circular entre las comunidades docentes para el enriquecimiento de sus prcticas47. a los equipos docentes mediante el desarrollo de capacidades para un trabajo interdisciplinario e intersectorial que permita abordar situaciones personales y sociales complejas del estudiantado que van ms all de lo estrictamente pedaggico. Esto requiere, a su vez, generar dispositivos de soporte a las escuelas para abordar estas situaciones intersectorialmente. necesario priorizar la cobertura que deben alcanzar los programas de formacin continua con el fin de atender, en distintos momentos, a segmentos significativos de la planta o dotacin docente. Si se pretende realmente mejorar las capacidades docentes, es indispensable realizar una inversin de recursos suficiente en esta materia. El Estado debe definir qu formacin continua es prioritaria para el desarrollo de las polticas educativas y asegurar su provisin gratuita. Cabe entonces a la autoridad poltica definir prioridades provenientes de los nfasis del currculum nacional y sus reformas y/o de los resultados de las evaluaciones de aprendizajes o de desempeo docente. La combinacin de estos factores es la que debe permitir identificar con mejor evidencia a los docentes con mayores debilidades y a las reas temticas demandantes de mayor apoyo. Asimismo, es necesario identificar y priorizar sectores o zonas geogrficas donde los maestros estn menos formados y presenten mayores debilidades. sustancialmente, las condiciones requeridas para la participacin adecuada de los docentes en las acciones de formacin continua, tanto dentro como fuera de la escuela, entregando los espacios de tiempo para realizarlas durante la jornada laboral o mediante periodos sabticos cuando se trate de ofertas de postgrado. basados en la calidad del trabajo profesional, considerando las evaluaciones del desempeo.
d) Apoyar
e) Es
f) Mejorar,
g) Asociar la formacin continua a incentivos de progresin en la carrera docente

47 Existen ejemplos interesantes como la metodologa de lesson study y las clases de demostracin en Japn y la experiencia de Boston en tiempo para planificacin conjunta que han sido descritas en Barber, M. y Mourshed, M. (2007).
129
h) Considerar los resultados de las evaluaciones de aprendizaje de los estudiantes i)
para identificar necesidades y definir determinados nfasis de la formacin continua, aunque evitando un estrechamiento de los objetivos de formacin. Valorar la utilizacin de nuevas tecnologas en las actividades de desarrollo profesional, lo que permite atender a un nmero mayor de docentes, llegar a lugares aislados, facilitar la constitucin de redes profesionales, potenciar el uso de las TICs en el aula y reducir costos. Propiciar la realizacin de actividades de experimentacin, seguimiento y sistematizacin de experiencias en los pases de la Regin para construir conocimiento acerca de aquello que efectivamente contribuye a fortalecer la profesin docente y el mejoramiento de los aprendizajes.
j)
El Grupo de Trabajo de Formacin Docente de MERCOSUR ha propuesto entre sus principios orientadores de las polticas de formacin docente, el reconocimiento del profesor como productor de conocimiento y protagonista en su proceso de formacin y desarrollo profesional, cuestin que est a la base de las estrategias de aprendizaje docente situado y entre pares.
3.
Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente.
Las necesidades de los docentes que se inician en la profesin son distintas a las de quienes se encuentran en un proceso de consolidacin profesional, as como estos ltimos tienen necesidades diferentes a las de maestros y profesores con un alto grado de experiencia docente. Las siguientes orientaciones responden a esta constatacin:
a) Construir
las trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo las distintas etapas de la vida laboral, desde los maestros y profesores principiantes hasta los docentes con mayor experiencia que hayan demostrado desempeos destacados. Para ello, es necesario profundizar en el anlisis de los patrones de configuracin de los cuerpos o colectivos docentes para planear con mayor sensibilidad las rutas de desarrollo profesional. La formacin continua no debe entenderse en un sentido meramente compensatorio sino como un elemento esencial, constitutivo de la carrera profesional, incluyendo diferentes momentos y espacios de desarrollo. los maestros y profesores necesitan de un fuerte apoyo que les facilite su insercin profesional en contextos escolares especficos (reconocimiento de las dinmicas escolares, proyectos y programas de la escuela, etc.), donde asumen responsabilidades para las cuales muchas veces no se sienten preparados,
b) Apoyar a los nuevos docentes en su ingreso a la profesin. En la etapa inicial,
130
debiendo enfrentar a menudo una cultura escolar resistente a prcticas innovadoras. Para este efecto, es deseable impulsar tutoras o mentoras intensivas considerando, entre otras acciones, la observacin de clases y la reflexin individual y colectiva sobre las prcticas. Las experiencias de induccin en pases desarrollados y algunas emergentes en la Regin, merecen ser analizadas y emuladas donde las condiciones lo hagan posible. Reconocer que los maestros y profesores nuevos necesitan apoyo especial obedece a que ellos son los que con mayor probabilidad pueden abandonar la profesin. Si bien esto es nuevo para la Regin y demanda altas capacidades institucionales, as como capacidades en el cuerpo docente en ejercicio, es necesario iniciar el camino para tener esquemas operativos de induccin a la docencia en el mediano plazo incluyendo en lo posible, la retroalimentacin a las instituciones formadoras.
c) En
las situaciones en que no sea posible ofrecer esquemas de tutora a los docentes principiantes, pueden proponerse alternativamente programas de orientacin y de desarrollo profesional temprano, bajo la responsabilidad del equipo directivo y tcnico del establecimiento educativo, eventualmente con el respaldo de instituciones acadmicas especializadas. vinculado con necesidades de actualizacin y de innovacin, utilizacin de tecnologas y apoyo relacionado con un posible desgaste profesional.
d) Los docentes con mayor tiempo de ejercicio profesional requieren acompaamiento
e) Asignar
a docentes con alto nivel de desarrollo profesional roles de tutora o asesoras para apoyar el trabajo de sus pares y, particularmente, a maestros y profesores principiantes en su incorporacin a la docencia. Para el mejor cumplimiento de dicha tarea, sera deseable el apoyo de instituciones acadmicas especializadas en lo referente al desarrollo de habilidades propias de la accin de tutoras y del aprendizaje entre pares. diferentes funciones, incluyendo las de directores, coordinadores y supervisores pedaggicos de las escuelas.
f) Considerar en la formacin continua, las necesidades de los docentes en sus
En Argentina, a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, se desarrolla un programa de tutoras para profesores noveles; en tanto en Chile, a travs de la Red de Maestros de Maestros y de varias universidades, se han formado mentores para apoyar a docentes principiantes. En el Estado de Paran de Brasil, el Programa de Desarrollo Educativo forma docentes expertos que orientan el trabajo de redes de profesores, asumiendo dicha tarea durante dos aos.
131
4.
Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el fin de asegurar su calidad y relevancia
Las limitaciones de calidad y relevancia de la formacin continua exigen mecanismos de regulacin eficaces por parte de las entidades pblicas. Las siguientes orientaciones apuntan a responder a la exigencia referida:
a) Avanzar
en la consolidacin de una institucionalidad pblica de formacin y desarrollo profesional capaz de coordinar las instancias de los diferentes niveles del sistema educativo implicadas en la formacin continua. Los gobiernos de los distintos niveles jurisdiccionales de los sistemas educativos necesitan contar con instituciones slidas que permitan tanto ofrecer programas considerados indispensables para la implementacin de las polticas educacionales como regular la diversa oferta del sector acadmico y de organismos privados de capacitacin.
b) Elaborar planes de desarrollo profesional para docentes a nivel nacional, regional,
estadual o provincial, consistentes con las prioridades de la poltica educacional y con diagnsticos certeros de necesidades del profesorado, a partir de las necesidades de aprendizaje de sus estudiantes.
c) Disponer de mecanismos efectivos de control de calidad de la oferta mediante
sistemas de acreditacin o certificacin que garanticen la capacidad de brindar una contribucin efectiva al desarrollo profesional. En este sentido, formular criterios e indicadores de evaluacin para las distintas intervenciones procurando un seguimiento cercano durante plazos razonables.
d) Desarrollar las capacidades de las agencias que se responsabilizan de impartir
la formacin continua. Es indispensable que los oferentes conozcan el sistema escolar, as como las realidades y condiciones de trabajo docente y demuestren respeto por la profesin. Si las instituciones encargadas de ofrecer programas de formacin no renen las condiciones adecuadas y reproducen metodologas tradicionales de enseanza que no contribuyen a una reflexin y apropiacin crtica del conocimiento, ser inviable cumplir con los requerimientos del sistema escolar y del cuerpo docente.
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Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, organismo descentralizado responsable de las polticas pblicas para la formacin de profesores de todo el pas. Su tarea comprende el diseo, construccin de acuerdos e impulso a dispositivos que cubren a los docentes desde que se inician a la profesin y a lo largo de trayectorias que procuran el perfeccionamiento de las prcticas pedaggicas, la innovacin y la indagacin. Su marco regulatorio contempla la necesidad de participacin de los diversos actores involucrados. En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES), en colaboracin con instituciones pblicas de educacin superior y con autoridades educativas estaduales y municipales, mantiene una oferta pblica descentralizada y gratuita de educacin continua, especializacin, maestra y doctorado.
5.
Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar.
La falta de consideracin de los contextos escolares donde el profesor se desempea, limita la efectividad de las acciones formativas, al mismo tiempo que resta motivacin y conduce a una pasividad perjudicial para el aprendizaje profesional. Las orientaciones siguientes intentan responder a esta situacin:
a) Fomentar que la escuela se constituya en una comunidad de aprendizaje que
comprometa a sus actores. Si se pretende afectar positivamente los aprendizajes, es necesario colocar el foco en la unidad educativa y en el conjunto del equipo docente. Al respecto, el mayor desafo es constituir a las escuelas en comunidades de aprendizaje donde no solo aprenden los alumnos, sino todos sus integrantes y, de manera especial, los maestros y profesores. Estas comunidades, al identificar sus necesidades, generan acciones de perfeccionamiento o capacitacin relevantes y pertinentes que permiten resolver situaciones que obstaculizan el aprendizaje de los estudiantes. un rol activo de los directores y equipos tcnicos de las escuelas, impulsando y liderando el desarrollo profesional, as como una adecuada organizacin del trabajo docente en relacin con los objetivos y metas institucionales. Asimismo, es importante que los supervisores tcnicos de los territorios a que pertenezcan las escuelas apoyen el liderazgo directivo orientado al desarrollo profesional docente.
b) Promover
133
c) Generar condiciones en la institucin escolar que permitan superar el trabajo
aislado del docente en el aula a travs de una accin colaborativa. El desarrollo profesional docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especficas de cada escuela. La formacin individual de los profesores no es suficiente si no se ofrecen oportunidades de aprendizaje continuo en los centros educativos. Un concepto que sintetiza lo sealado, es el de aprendizaje situado, que concibe el desarrollo profesional, sea que se realice en el espacio fsico de la escuela o fuera de l, como constantemente orientado a la solucin de problemas que el docente enfrenta en su trabajo cotidiano para conseguir que todos sus estudiantes logren los aprendizajes esperados. en la escuela con fuerte nfasis en el seguimiento y acompaamiento pedaggico en el aula con la oferta de instituciones acadmicas acreditadas, de modo de poder responder a las necesidades del sistema educativo, de las escuelas y de los docentes.
d) Integrar, en un sistema de formacin continua, el desarrollo profesional basado
6.
Regular la pertinencia de la oferta de postgrados
La evolucin reciente de la demanda docente hacia los postgrados en varios pases de la Regin, plantea nuevos desafos a las polticas. Las siguientes orientaciones pueden contribuir a abordar dichos desafos:
a) Complementar
los criterios utilizados en los sistemas de aseguramiento de la calidad de los postgrados en el campo de la educacin, especialmente de las maestras, con la incorporacin de nuevos criterios referidos a las dimensiones de pertinencia y potencial de impacto en las prcticas de enseanza. considere deficitarias. La entrega de estos incentivos requiere ser transparente, considerando tanto los mritos de los docentes como las necesidades de sus centros educativos, especialmente cuando atienden poblacin escolar ms desfavorecida.
b) Entregar becas a profesores para que estudien en reas especficas que el Estado
134
Resumen de orientaciones formacin continua

1.
Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y en los aprendizajes de los estudiantes. prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes. la vida del docente.
2. Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las
3. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en 4. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin
continua con el fin de asegurar su calidad y relevancia.
5.
Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar.
6. Regular la pertinencia de la oferta de postgrados.
135
III
I Orientaciones sobre carrera docente

En relacin con la carrera docente, el estado del arte constata la existencia de una modalidad de promocin vertical y otra horizontal. La primera, se refiere a la necesidad de abandonar la funcin docente de aula para asumir otras responsabilidades (directivas, tcnicas o de supervisin), como requisitos para los ascensos. La segunda, dice relacin con la existencia de posibilidades de promocin y desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer en el aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios que tradicionalmente han sustentado la toma de decisiones para avanzar en la carrera en la Regin son la antigedad en la funcin y la realizacin de cursos de perfeccionamiento o postgrados, siendo mucho menor la incidencia del desempeo profesional. Junto con analizar la importancia de contar con una carrera profesional atractiva, en el estado del arte se abordan temas como las condiciones laborales, las remuneraciones e incentivos y la evaluacin del desempeo docente. En materia de carrera docente, el estado del arte destaca los siguientes nudos crticos: a) dificultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) disociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diversificadas; e) dificultad en la generacin de consensos para una evaluacin formativa del desempeo. A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crticos en relacin con las carreras docentes y las condiciones de trabajo en los pases de la Regin.
1.
Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir en la atraccin de buenos candidatos
Las carreras docentes deberan pensarse en funcin de polticas de reconocimiento efectivo a la docencia, expresadas en remuneraciones adecuadas, que permitan a los profesores la mejora en sus condiciones de vida y de trabajo, estimulen la profesin e incentiven el ingreso a ella de jvenes con las aptitudes necesarias y la permanencia de buenos maestros y profesores. En la medida en que se busca una valorizacin de la profesin docente, es importante que la carrera refiera al conjunto del magisterio, tanto del sector pblico como privado, sin perjuicio de que, de acuerdo a los marcos legales propios de cada pas, se pueda establecer que algunos aspectos de la carrera debieran aplicarse exclusivamente al sector pblico. La carrera docente debiera estimular especialmente a quienes opten por no salir del aula, otorgando gratificaciones, reconocimientos e incentivos necesarios que promuevan la permanencia en ella. Ciertamente, la salida hacia funciones directivas o tcnicas debe estar abierta considerando la importancia estratgica de estas funciones
136
para la calidad educativa as como las legtimas aspiraciones de algunos profesores incluyendo la posibilidad de reinsercin a la docencia de aula. Sin embargo, no es conveniente colocarla como el nico horizonte de ascenso en la carrera profesional. En esta direccin, se propone considerar las siguientes orientaciones:
a) Mejorar las perspectivas de carrera de los docentes (remuneraciones, condiciones
de trabajo y estatus profesional) y construir un relato sobre la profesin acorde con su rol estratgico en la sociedad contempornea, de modo de modificar el imaginario colectivo referido a la misma. En este sentido, es crucial el rol de los medios de comunicacin social. Es importante que las polticas comuniquen confianza de la sociedad y del sistema poltico en los docentes. Esto contribuir a atraer mejores postulantes a la profesin docente y ser tambin posible elevar las expectativas profesionales de los educadores y su responsabilidad por los resultados de aprendizaje. modalidades de promocin dentro de la carrera docente que estimulen la permanencia en el trabajo de enseanza en el aula. Se debera convertir a la carrera docente en una opcin atractiva para jvenes con buenos resultados educativos, cuya vocacin est orientada a la enseanza directa en el aula. una apropiada estructura de remuneraciones e incentivos. Se debe aspirar a contar con profesionales de gran competencia y, por lo tanto, las remuneraciones promedio tendran que alcanzar, progresivamente, niveles acordes con dicho propsito. La carrera profesional docente debe propender a equiparar los salarios de los educadores con los de otros profesionales de formacin similar. Si se pretende atraer estudiantes de educacin media con buenas condiciones para la docencia, es indispensable que estos perciban que los salarios iniciales son dignos y que existen posibilidades reales de mejorar, al cabo de cinco a diez aos de ejercicio. tales como: el logro de aprendizajes de sus alumnos; la gestin de proyectos innovadores para sus escuelas; la asuncin de roles de tutoras o mentoras de apoyo a docentes principiantes; el liderazgo o la participacin en acciones de desarrollo profesional entre pares; la direccin de programas extracurriculares con estudiantes o proyectos con padres; y el acceso a becas para realizar cursos de postgrado o posttulos, entre otras. El clima de relaciones interpersonales, la existencia de reconocimientos, apoyos y estmulos para el desarrollo profesional, as como el apoyo y orientacin brindada por los directivos escolares son, asimismo, factores fundamentales. La ausencia de estas oportunidades constituye una causa determinante del abandono temprano de la profesin por parte de no pocos maestros jvenes talentosos. condiciones de trabajo dignas, seguras y facilitadoras de un buen desempeo: nmero adecuado de alumnos por docente; apoyo tcnico pedaggico; oportunidades de participar en instancias colegiadas de decisin y en proyectos
b) Disear
c) Generar
d) Propiciar y reconocer realizaciones profesionales significativas para los docentes,
e) Mejorar el contexto laboral y el bienestar de los maestros y profesores a travs de
137
institucionales; dotacin de materiales didcticos, textos escolares y TICs, e infraestructura y equipamiento adecuados para el trabajo docente.
f)
Garantizar dentro de la jornada laboral un nmero adecuado de horas de trabajo profesional fuera del aula, destinado a actividades tales como planificacin, evaluacin, atencin de estudiantes y padres, estudio, reflexin pedaggica y trabajo colaborativo. Asimismo, es importante avanzar hacia la concentracin de la jornada docente en una sola escuela. el dilogo y el trabajo conjunto entre los ministerios y los gremios docentes en la discusin sobre el diseo de las carreras magisteriales.
g) Promover
Las experiencias de Mxico, Colombia y Per forman parte de nuevos modelos de carrera marcados por la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal en contraposicin con el tradicional ascenso vertical. La carrera magisterial mexicana ha sido reformada en mayo de 2011. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que los docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse a ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. La actual reforma es producto del trabajo conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial 2011). Una experiencia interesante de analizar es el esfuerzo que se lleva a cabo en Trinidad y Tobago con el fin de lograr condiciones de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Seguridad Ocupacional. Esta propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de Educacin de dicho pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones; tiempo para trabajo de planificacin; carrera con claras oportunidades de promocin; reconocimientos de desempeos de excelencia; remuneraciones justas; beneficios para docentes que se retiran; ambientes de trabajo seguros y saludables.
2.
Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente
Son pocas las estructuras de carrera que distinguen, en Latinoamrica, profesores de aula novatos, competentes y expertos. Esto es, sin duda, una carencia grave y la base
138
de la fuga del aula de buenos profesores, al avanzar en su carrera. La innovacin central a establecer respecto a esta realidad histrica, es que haya diferenciacin de categoras de docentes en aula, conforme al progreso de las competencias, intrnseco a la mayor experiencia y preparacin. Para contribuir a enfrentar este desafo se propone considerar las siguientes orientaciones:
a) Establecer,
como parte de la carrera, un periodo de acompaamiento o induccin para los docentes principiantes, tal como se menciona en la seccin de Formacin Continua (3 a y b). ao laboral, sin disminucin de su remuneracin, con el propsito de que puedan participar en las actividades de formacin con el apoyo de tutoras o mentoras y desarrollar un proceso de reflexin sobre su prctica en continuidad con su formacin inicial, conjunto de actividades que definen el periodo de induccin. bien el proceso de induccin es esencialmente formativo, es importante considerar la posibilidad de que el periodo inicial tenga tambin un carcter probatorio, evaluando el desempeo antes de recibir una plaza permanente. Esta dimensin podra ser ms recomendable para los sistemas educativos que tienen menor regulacin en la formacin inicial docente. En este caso, los docentes principiantes deben demostrar sus habilidades para ensear, especificadas y observables en un conjunto de estndares. Para aquellos que no cumplan con los estndares al final de su periodo de prueba, pero tengan el potencial para alcanzarlos en un periodo ms largo, la etapa de prueba y de induccin debe extenderse; si no son capaces de alcanzar los estndares requeridos al final de este periodo, deberan abandonar el ejercicio en aula. Solo cuando los docentes principiantes cumplan con xito los estndares deberan ser habilitados para una plaza permanente. condiciones para que maestros y profesores con mayor experiencia y que alcanzan altos niveles de desempeo, puedan contribuir en tareas tcnicas y apoyar a docentes de menor desarrollo, aunque sin abandonar del todo la docencia de aula. Estos profesionales que alcanzan el nivel de expertos dentro de la carrera, debern contar con tiempo suficiente para trabajar con los docentes principiantes como tambin tener acceso a programas de desarrollo profesional acordes con esta funcin y contar con el debido reconocimiento salarial. las etapas intermedias de la carrera profesional es aconsejable que los docentes asuman crecientemente mayores responsabilidades, tales como jefaturas de curso o coordinacin de proyectos, asociadas estas mayores responsabilidades a reconocimientos y mejoramientos salariales.
b) Considerar una reduccin de las horas lectivas de los docentes durante su primer
c) Si
d) Crear
e) En
3.
Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional
Carreras docentes que se limitan a reconocer experiencia y cursos de perfeccionamiento inciden en una desorientacin de la profesin en relacin con su propsito fundamental. Esta situacin puede ser enfrentada observando las siguientes orientaciones:
139
a) Explorar
diseos de carrera profesional, cuyo eje central sea la calidad del desempeo docente. La experiencia y el perfeccionamiento relevante y de calidad deben ser valorados en la medida en que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es importante, en consecuencia, evaluar y luego recompensar el desempeo profesional efectivo, tanto en el aula como en su institucin educativa, como eje del ascenso en la carrera. Organizar la carrera docente en torno al desempeo implica poner atencin en los mecanismos de evaluacin de la labor profesional, cuestin ciertamente compleja pero indispensable de abordar. efecto, se requiere contar con polticas de recursos humanos y con herramientas de gestin y de evaluacin del desempeo profesional que permitan valorizar los esfuerzos de superacin profesional de los individuos y de los equipos docentes, con claros propsitos de mejoramiento de la enseanza. de los colectivos docentes y promover la investigacin emprica y la circulacin de conocimientos en cooperacin con universidades y centros de investigacin para enriquecer ese proceso. en la carrera las trayectorias individuales que algunos docentes construyan, en trminos de su formacin y/o especializacin tanto para el abordaje de reas curriculares especficas (didctica de las ciencias, del arte, del lenguaje, etc.) como de lneas determinadas de trabajo, tales como la enseanza en sectores de pobreza o rurales, la utilizacin pedaggica de las TICs, la formacin ciudadana y para una mejor convivencia escolar, el apoyo a iniciativas estudiantiles, entre otras, evaluando la calidad de su desempeo en dichas reas.
b) Articular la formacin continua con la poltica salarial de los docentes. Para este
c) Estimular un mayor desarrollo de espacios de formacin y debate en el seno
d) Reconocer
4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones

e incentivos clara y articulada para estimular la labor profesional docente
Una carrera profesional atractiva supone remuneraciones adecuadas al momento del ingreso como asimismo que, a medida que el docente progresa, de acuerdo con su desempeo debidamente evaluado, pueda ver elevados sus ingresos econmicos y acceder a nuevas oportunidades de desarrollo profesional. En esta direccin, se propone tener en consideracin las orientaciones siguientes:
a) Es de la mayor importancia que los gobiernos acenten sus esfuerzos financieros b) Visualizar
para garantizar niveles salariales dignos a todos los docentes y un programa sustentable de mejora de las condiciones de trabajo. y ponderar diferentes gradientes y esquemas de diferenciacin de los ascensos salariales, admitiendo que un docente a los siete o diez aos de
140
experiencia tiende a aumentar sus compromisos personales y familiares, con lo que el sistema debiera poder ofrecerle alzas de remuneraciones significativas en ese tramo de la carrera, sujeto de todos modos al principio general de demostrar buenos desempeos.
c) Integrar
los incentivos econmicos, crecientemente presentes en la Regin, en el conjunto de la carrera profesional, de modo que sean percibidos como alcanzables para todos los docentes que cumplan con estndares altos de desempeo profesional, sin asignacin previa de cupos, con el fin de estimular la continua superacin profesional. Si los incentivos econmicos son abordados de manera aislada pierden su efectividad; de hecho, no hay disponible evidencia suficiente para demostrar que los programas de incentivos por s solos, tengan un impacto en el aprendizaje de los estudiantes o siquiera que produzcan una mejor enseanza. stos deben articularse con otras medidas.
d) Generar los estmulos que permitan a las escuelas que atienden a los estudiantes
provenientes de hogares ms pobres y de zonas alejadas de centros urbanos, disponer de educadores altamente preparados y con verdaderas expectativas de logros de aprendizajes. Es importante que estos docentes no solo se sientan atrados a ejercer en escuelas de alta complejidad, sino que estimulados a permanecer en una tarea que presenta indudables dificultades, por lo que requiere de apoyos y recompensas acordes.
e) Promover incentivos simblicos que permitan mejorar el reconocimiento pblico
de la profesin a travs de una mayor consideracin social hacia aquellos que estn en actividad y, por otra parte, favorecer que mejores candidatos opten por estudios de docencia. iniciativas en apoyo al perfeccionamiento de los docentes en servicio que permitan reconocer los esfuerzos que realicen en esa direccin, aunque evitando promover el credencialismo o la multiplicacin de ofertas y de demandas por acciones de escasa relevancia y bajas exigencias.
f) Desarrollar
g) Lograr en el profesorado un grado de comprensin y validacin suficiente de la

estructura de remuneraciones, incluyendo un horizonte de mejora gradual en plazos razonables.
h) Procurar
que los educadores obtengan, al trmino de su carrera, una jubilacin o pensin que les permita vivir dignamente. De este modo, no solo se reconoce la labor desempeada, sino que se favorece la renovacin del cuerpo docente.
141
Brasil, en el ao 1996, cre el Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), reemplazado en el 2006 por el Fondo de Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal objetivo de este fondo es la redistribucin de los recursos destinados a la educacin compensando a los estados y municipios en los que la inversin por alumno es menor a la fijada para cada ao. Dado que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccionamiento de profesionales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los salarios de los docentes han mejorado significativamente y los aumentos han sido ms altos all donde los salarios estaban ms deprimidos. En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011) mandatan a las autoridades educativas a establecer mecanismos de estmulos a la labor docente con base en la evaluacin. En Chile, existe un incentivo de carcter individual basado en conocimientos y habilidades de los docentes -la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP)- y un incentivo colectivo que beneficia a los docentes de las escuelas de mejores desempeo de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de Establecimientos Educacionales (SNED). En Colombia, el Programa Nacional de Incentivos premia a centros con buen desempeo con recursos para la implementacin de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la excelencia en su trabajo.
5.
Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente
Ms all de los debates que genera el tema de la evaluacin docente y de la diversidad de opciones internacionalmente adoptadas, los sistemas educativos requieren disponer de mecanismos para apreciar los desempeos y promover su mejoramiento, asumiendo la complejidad que implica este desafo. La evaluacin debe orientarse a la valorizacin y al reconocimiento social de la profesin. Las siguientes orientaciones apuntan a abordar este desafo: a)
a) Desarrollar e implementar un sistema de evaluacin del desempeo objetivo y

transparente, basado en estndares validados y considerados legtimos por la profesin, para identificar niveles comparables de calidad del desempeo de
142
cada docente, tomando en cuenta el contexto escolar, factor que condiciona fuertemente el trabajo educativo. Es importante que estos sistemas contemplen evaluadores idneos y diversos instrumentos que permitan observar y analizar las prcticas reales en funcin de sus efectos en el aprendizaje de los estudiantes as como recoger la percepcin de actores relevantes.
b) Considerar
la participacin de los propios profesionales en la construccin del proceso de evaluacin. Es necesario que exista un acuerdo general sobre los estndares que determinen los criterios que guen las evaluaciones para que tengan un impacto real en las habilidades y el conocimiento de los docentes. Por eso, es esencial disear mecanismos de participacin para que los actores principales, particularmente los docentes, puedan contribuir a la definicin inicial y a las revisiones peridicas de los estndares. Los maestros tambin deben tener oportunidades de formacin sobre el conjunto de estndares para saber cmo se traducen en prcticas de enseanza dentro del aula. la evaluacin docente hacia propsitos formativos, lo que implica entregar una retroalimentacin valiosa sobre necesidades de mejoramiento a los maestros y profesores y a las direcciones escolares. Este proceso debe complementarse con la identificacin de los mecanismos de formacin que se necesitan para brindar apoyo a los docentes para su superacin profesional a partir de las fortalezas y debilidades evidenciadas por el proceso evaluativo. Una atencin especial debe ofrecerse a aquellos maestros que no hayan obtenido los resultados mnimos satisfactorios en las evaluaciones de desempeo.
c) Orientar
d) La evaluacin docente tambin puede ser sumativa, es decir, tener consecuencias

en la carrera del profesor. Es esencial que, tanto los equipos docentes como los maestros y profesores individuales que muestran mejoras en sus prcticas, sean reconocidos recibiendo estmulos, tanto monetarios como no monetarios, por su desempeo. Asimismo, es importante que los sistemas educativos dispongan de instrumentos slidos para identificar a los docentes que, a pesar del apoyo y la formacin recibidos en su evaluacin formativa, no demuestren la disposicin o la capacidad para mejorar sus prcticas educativas, debiendo adoptarse las medidas necesarias para su alejamiento de la docencia, con el objeto de no afectar los aprendizajes de los estudiantes.
e) Utilizar
mtodos e instrumentos de evaluacin que contemplen las diversas facetas de la actividad docente, especialmente la prctica de enseanza en el aula, como tambin las responsabilidades en la comunidad escolar relacionadas con el trabajo en equipo, la interaccin con las familias y los estudiantes.
143
Chile cuenta con un Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente para el sector municipal que contempla la evaluacin de los docentes cada cuatro aos en relacin al cumplimiento de los criterios contenidos en el Marco de la Buena Enseanza (MBE). La evaluacin se realiza mediante cuatro instrumentos: auto-evaluacin; informe del director de la escuela y jefe tcnico pedaggico; evaluacin de un docente par de otro centro educativo, y un portafolio de evidencias escritas y filmadas sobre desempeo en aula. Los docentes que obtienen los mejores resultados -destacados o competentes- pueden acceder a un incentivo econmico (Asignacin Variable de Desempeo Individual, AVDI), previa aprobacin de un examen de conocimientos. Los profesores que obtienen las calificaciones ms bajas -bsica o insatisfactoria- deben capacitarse para mejorar a travs de Planes de Superacin Profesional, considerando los puntos dbiles identificados por la propia evaluacin. Quien obtiene la calificacin insatisfactoria debe abandonar la responsabilidad del aula y volver a presentarse a la evaluacin al ao siguiente, luego de haber cursado la capacitacin. En caso de volver a obtener dicho resultado, el profesional debe abandonar el sistema. En Colombia, a partir del Estatuto de Profesionalizacin Docente (2002), se establecen tres tipos de evaluaciones:
un concurso en el que se evalan aptitudes, competencias, experiencia
e idoneidad del aspirante para el ingreso a la carrera; una vez que se ingresa a travs de la prueba, se hace un nombramiento por un ao;
una valoracin de desempeo efectuada cada ao y segn la cual aquellos
que obtengan calificacin insatisfactoria en dos aos consecutivos son retirados del servicio;
un examen de competencias, de carcter voluntario, para aquellos que
han permanecido como mnimo tres aos en el cargo y que permite el ascenso o la reubicacin de nivel salarial para quienes obtengan calificacin sobresaliente.
144
6.
Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asignacin de funciones
En las normas que regulan el acceso a la docencia en general, como a funciones especficas, se juega parte importante del nivel de oportunidades educativas al que tendr acceso la poblacin en el futuro, particularmente aquella que, por su situacin socioeconmica, se encuentra ms necesitada de una enseanza de calidad. En este sentido, se formulan las orientaciones siguientes:
a) Disponer de polticas claras de entrada al ejercicio profesional, lo que supone
que el Estado establezca, ms all de los ttulos y certificados otorgados por instituciones acadmicas, determinados requisitos nacionales, basados en el cumplimiento de estndares sobre el nivel mnimo que deben alcanzar quienes se van a desempear en las tareas de enseanza a nivel escolar. Los instrumentos utilizables, para estos efectos, pueden comprender exmenes de conocimientos y de competencias y/o prcticas evaluadas. Alternativamente, podran elevarse los estndares de acreditacin de instituciones garantizando sistemas exigentes para el ingreso y para la titulacin en los programas de formacin inicial con el fin de asegurar que los ttulos reflejen los conocimientos y competencias requeridos por el sistema educacional. No obstante, esta opcin puede resultar poco efectiva en pases con dbiles regulaciones de la oferta acadmica pblica y privada. concursos objetivos y transparentes, con reglas claras, para asignar las plazas docentes, estableciendo criterios rigurosos de seleccin. Dichos concursos deben tomar en consideracin estndares de desempeo docente. incentivos que promuevan cierta estabilidad del cuerpo docente en las escuelas, particularmente en aquellas en las que resulta ms difcil dotar de personal altamente calificado, en virtud de la complejidad de su tarea educativa, en relacin con el tipo de poblacin estudiantil atendida. las escuelas en la constitucin del equipo docente de cada unidad escolar, garantizando una dotacin de personal docente acorde con el currculum escolar y el proyecto institucional, condiciones importantes en los procesos de generacin y desarrollo de escuelas efectivas. que, al interior de las escuelas, cada docente sea asignado a las funciones donde pueda prestar mayor contribucin y desarrollar al mximo sus potencialidades, recurriendo a mecanismos objetivos que eviten arbitrariedades en la asignacin de tareas. Un criterio conveniente de observar es que los maestros y profesores con mejores competencias y desempeos asuman responsabilidades en cursos iniciales de la educacin bsica o con grupos de estudiantes que presentan mayores dificultades.
b) Establecer
c) Crear
d) Favorecer la participacin del director e instancias colegiadas de direccin de
e) Asegurar
145
Resumen de orientaciones carrera docente

1. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente
y a incidir en la atraccin de buenos candidatos.
2. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la

competencia docente.
3.
Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional. articulada para estimular la labor profesional docente. profesional docente.
4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos clara y 5. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo 6. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes
y para la asignacin de funciones.
146
IV
I Orientaciones sobre instituciones y procesos de las polticas docentes

En el estado del arte se proponen categoras analticas y se busca identificar tendencias acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la interrogante subyacente se refiere a los factores y procesos que afectan su formulacin e implementacin. As como es claro que los requerimientos a la educacin desde la sociedad son ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacionales y, en particular, a las referidas al sector docente son tambin ms altos. Las polticas dependen de los propsitos que las orientan y de la calidad de la poltica, es decir, de las capacidades de los actores y la institucionalidad (principio de legalidad) que los enmarca para procesar conflictos y ser capaces de cooperar en funcin de objetivos en educacin, reconocidamente ms exigentes que los de expansin de coberturas y que tpicamente requieren de plazos ms largos para su logro que un periodo de gobierno. Esto demanda un nuevo nivel de capacidades de cooperacin de los actores y de robustez de las instituciones responsables de las polticas. A continuacin, se entregan algunas orientaciones o criterios para abordar las polticas docentes, considerando las siguientes dimensiones: la priorizacin y la efectividad de las polticas, la participacin de los actores en la generacin de ellas y la institucionalidad para su desarrollo.
1.
Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica
El reconocimiento de la fuerte incidencia del factor docente en la calidad educativa obliga a conceder a las polticas destinadas a mejorar este cuerpo profesional una centralidad de la que han carecido histricamente. Las orientaciones propuestas a continuacin tienden a enfrentar este desafo:
a) Asignar a las polticas docentes una posicin estratgica y central en los diseos
de polticas educativas, a pesar de sus dificultades, en virtud de que implican altos costos, potencial de conflictividad y poca visibilidad en el corto plazo de sus resultados y beneficios. Ello significa incrementar y dar continuidad a la inversin en programas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo profesional continuo, junto con abordar los desafos de la carrera docente. focalizacin en aspectos aislados como podran ser, por ejemplo, el mejoramiento de la formacin inicial sin considerar que una carrera docente poco atractiva o escuelas que no renuevan sus mtodos de enseanza constituyen factores que minimizan el efecto de dicho esfuerzo o el acento en mejoramientos de salarios y/o de incentivos que resultan poco efectivos sin un esfuerzo por mejorar la calidad de la formacin inicial y de las oportunidades de desarrollo
b) Concebir las polticas docentes con un carcter integral y sistmico, evitando la
147
profesional. Es necesario promover intervenciones sistmicas que consideren la formacin de los docentes como un componente de un conjunto de acciones destinadas a apoyar su trabajo pedaggico en la escuela.
c) Procurar una adecuada articulacin entre las regulaciones que se establecen
para el sistema de formacin docente y para el ejercicio de la profesin con el propsito de contar con mecanismos suficientes y efectivos de aseguramiento de la calidad, evitando una regulacin excesiva que podra desincentivar el ingreso a la profesin. las polticas educativas y docentes hacia el inters pblico de modo que estas contribuyan a la superacin de la desigualdad de oportunidades de aprendizaje y no se supediten a intereses econmicos, corporativos o polticos particulares.
d) Orientar
2.
Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidad y cambio
La falta de continuidad de las polticas docentes y la multiplicacin de programas desarticulados dificultan alcanzar los resultados esperados y generan confusin y desaliento en el cuerpo docente. Un desafo complejo de abordar es conciliar estabilidad, flexibilidad y cambios polticos. En esta direccin, se proponen las siguientes orientaciones:
a) Definir con claridad los propsitos de las polticas docentes enmarcados en
las polticas educativas, sociales y culturales estableciendo objetivos de largo y de mediano plazo, evitando caer en proyectos cortoplacistas o en programas de alta visibilidad, pero de escaso impacto real. las acciones de polticas docentes en funcin de los objetivos propuestos, evitando la dispersin as como la superposicin o duplicacin de programas a cargo de instancias paralelas del aparato estatal. niveles razonables de estabilidad de las polticas pblicas, evitando cambios que obedezcan ms a la rotacin de autoridades polticas superiores o intermedias que a evaluaciones de la efectividad de los programas. En este sentido, un objetivo primordial de la agenda actual, para una gran parte de los sistemas educacionales de la Regin, es la creacin de capacidades, lo que demanda un horizonte temporal adecuado y, por tanto, acuerdos que permitan la permanencia de las polticas.
b) Articular
c) Asegurar
d) Con el fin de asegurar la perspectiva de mediano y largo plazo de las polticas,
es importante tender a que, alcanzados los consensos necesarios, se definan leyes y presupuestos plurianuales que las sustenten. Ello, sin perjuicio que los cambios polticos de nivel nacional, por cierto, tendern a producir legtimas modificaciones en las polticas educativas. Es propio de un sistema poltico
148
capaz en educacin, poder producir un equilibrio adecuado entre continuidad y cambio en los marcos regulatorios de las polticas docentes.
e) Junto
con velar por la continuidad de las polticas docentes, es necesario evitar rigideces, estableciendo mrgenes de flexibilidad y espacios para la innovacin que permitan mejorar aspectos del diseo, considerando resultados de las evaluaciones; adaptarlas a los cambios polticos, sociales y culturales que desafan al sistema escolar; y considerar los avances del conocimiento cientfico y tecnolgico.
f) Lograr una adecuada coordinacin y coherencia de las polticas docentes con el
conjunto de las polticas educativas con el fin de asegurar su convergencia en direccin al mejoramiento de la calidad y equidad educativa. El mejoramiento de la profesin docente se encuentra estrechamente ligado a las condiciones en que esta se ejerce, siendo determinantes las definiciones curriculares, los sistemas de evaluacin de aprendizaje, los recursos educativos y la organizacin escolar, entre otros factores.
3. Promover la participacin de los actores en la generacin

de polticas
Las experiencias de reformas educativas y de polticas hacia el profesorado impuestas sin la participacin de los actores sociales, en especial de los docentes, han demostrado reiteradamente su fracaso. A partir de esta constatacin, se propone tener en cuenta las orientaciones siguientes:
a) Generar
mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos polticos y educativos, de carcter nacional, que incluyan a diferentes actores educacionales, polticos, sociales y culturales para dar respuestas a las necesidades de adaptacin de los sistemas educativos a nuevos y exigentes requerimientos externos. y mantener instancias de dilogo y relaciones de cooperacin entre gobiernos y organizaciones docentes (sindicatos, gremios o asociaciones profesionales) que permitan generar condiciones para su participacin en las polticas educativas. Esto implica reconocer a dichas organizaciones como actores vlidos para la formulacin de propuestas, no solo sobre temas salariales, sino tambin sobre polticas docentes y educativas en general. Sin el concurso del magisterio ninguna reforma educacional ser exitosa. sentidos, orientaciones y alcances asociados con las nociones de calidad y de profesionalizacin docente. No se puede impulsar polticas o construir acuerdos slidos sin una construccin social compartida del significado de estos conceptos o nociones claves.
b) Crear
c) Abrir debates informados y plurales, con amplia participacin, respecto de los
149
En Mxico, cabe destacar la Alianza por la Calidad de la Educacin firmada por el SNTE y el Gobierno Federal en 2008, as como el reciente Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial del 2011. En Chile, en 2003, fue suscrito un acuerdo entre el Ministerio de Educacin, el Colegio de Profesores y la Asociacin Chilena de Municipalidades para poner en marcha el sistema de evaluacin del desempeo profesional docente. En Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el marco de los Acuerdos de Paz de 1997, los que permitieron crear el escenario para la reconciliacin nacional con la participacin de diferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la construccin de la paz, la reconciliacin y la equidad social. La Reforma Educativa se constituy en uno de los principales compromisos de esos acuerdos. En la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa (1997), participaron 17 instituciones privadas y pblicas, la Asamblea Nacional del Magisterio (ANM) y las organizaciones mayas e indgenas. En Brasil, existen los Foros Estaduales de Polticas Docentes que constituyen instancias de deliberacin de diferentes actores sociales en los distintos Estados del pas.
4.
Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes
Por excelente que sea el diseo de las polticas docentes, no lograrn cambiar sustancialmente la profesin si no se dispone de una institucionalidad robusta capaz de impulsar y monitorear su implementacin. La consideracin de las orientaciones siguientes puede permitir avanzar hacia la consecucin de este imperativo:
a) Desarrollar
instituciones estatales responsables de las polticas docentes que sean robustas en trminos de sus atribuciones, recursos y continuidad de su gestin. Propender a que dichas instituciones tengan una capacidad para incidir en las distintas dimensiones de la poltica docente: formacin inicial y continua, remuneraciones, condiciones de trabajo y carrera profesional. Es importante
150
poner acento en las instituciones y procesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar las polticas, y no solo en los contenidos de estas. En dicha evaluacin, es necesaria la participacin tanto de los organismos especializados del sector educacional y de polticas docentes como de instancias nacionales de planificacin y finanzas pblicas.
b) Evaluar la calidad de la formulacin e implementacin de las polticas pblicas
hacia el sector docente mediante criterios tales como: estabilidad de las polticas; adaptabilidad; coordinacin y coherencia; calidad de la implementacin; y orientacin hacia bienes pblicos48. En funcin de dichas evaluaciones, resolver sobre continuidad o reemplazo de programas en una perspectiva de mediano y largo plazo. La discontinuidad de las polticas hace perder esfuerzos, efectividad y credibilidad de las mismas. una adecuada articulacin entre las instancias nacionales y locales con responsabilidades en la administracin educacional, desafo que cobra especial importancia y complejidad en pases descentralizados o federados. una poltica sostenida de creacin de capacidades que permita a los sistemas educativos contar con profesionales altamente preparados y especializados para disear, monitorear y evaluar polticas hacia el sector docente en el marco de los desafos actuales y futuros del mundo escolar. Para este efecto, es importante activar redes de cooperacin internacional existentes y promover nuevas, dentro y fuera de la Regin. investigacin interdisciplinaria de nivel avanzado sobre temas educativos y, especficamente, sobre la formacin inicial y continua y las distintas dimensiones de la profesin docente, que permita adoptar decisiones fundadas sobre el desarrollo de la misma. los aportes de organismos internacionales y, en particular, de los sistemas de evaluacin de aprendizajes que varios de estos impulsan para la generacin de polticas sustentables. y desarrollar bases de datos y mantener la informacin estadstica actualizada sobre la profesin docente y las polticas educativas que se implementan en los pases.
c) Desarrollar
d) Desarrollar
e) Promover
f) Aprovechar g) Crear
48 Para profundizar en estos criterios ver Scartascini, C., Spiller, P.T., Stein, E. y Tomassi, M. (2010).
151
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los maestros y profesores a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas para la formacin docente de todo el pas. El INFD tiene responsabilidad sobre formacin inicial, formacin continua, apoyo pedaggico a las escuelas e investigacin educativa. En Argentina y Brasil, como pases federados, se generan sistemas crecientemente articulados de polticas educativas relacionadas con la docencia, que permiten asociar esfuerzos de los gobiernos nacionales o federales con las instancias provinciales o estaduales as como con los municipios que, en el caso brasilero, desempean un rol clave en la educacin primaria.
Resumen de orientaciones para instituciones y procesos de la poltica docente

1. Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica. 2. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de
continuidad y cambio.
3. Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas. 4. Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas
docentes.
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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

UNESCO 2013 Todos los derechos reservados.

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago Oficina de Santiago

Primera Parte: Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

3.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la formacin continua................................................................................................................

4.2 Temas crticos que emergen de la situacin actual de la carrera docente........................................................................................................................

96 97 101 106 108

Segunda Parte: Criterios y Orientaciones para la Elaboracin de Polticas Docentes....................

113 115 115 117 120 121

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

Primera Parte: Estado del Arte.

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1. El primer captulo de esta primera parte describe las caractersticas principales de

2. El segundo captulo aborda la formacin inicial docente. Al respecto se constata

3. En el tercer captulo se aborda la formacin continua. El anlisis constata el

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

4. En el cuarto captulo se aborda la carrera docente. Junto con examinar la

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Segunda Parte: Criterios y Orientaciones para la elaboracin de Polticas Docentes

1. En relacin con la formacin inicial docente se proponen cuatro orientaciones

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2. En relacin con el desarrollo profesional y formacin continua se proponen seis

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3. En relacin con la Carrera Docente se proponen seis orientaciones:

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

4. En relacin con las instituciones y procesos de las polticas docentes, se proponen

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

Estado del arte sobre polticas docentes en la Regin

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

I Caracterizacin general de los docentes y sus I organizaciones en Amrica Latina y el Caribe

1.1 Elementos de contexto regional

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

1.2 Caractersticas de los profesores

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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

30-39 31,3 33,3 26,4 32,4

40-49 32,4 31,7 28,8 20,7

50-59 17,9 14,7 23,7 21,4

ms de 60 5,3 2,4 7,4 3,9

13 17.9 13.7 21.6

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Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

1.3 Caractersticas de las organizaciones docentes en la Regin

Estrategia Regional sobre Docentes OREALC / UNESCO Santiago

Sindicatos, colegios y asociaciones profesionales

Antecedentes y Criterios para la Elaboracin de Polticas Docentes en Amrica Latina y el Caribe

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Federacin de Organizaciones Magisteriales de Honduras (FOMH)