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CRESCENCIO FLORES CONTRERAS

CONSERVADURISMO Y REZAGO POLTICO EN SINALOA

Mxico, 2014

____________________________________ Primera edicin en formato electrnico, 2014

Diseo de la portada: Jess Ignacio Sotelo Cervantes

Comentarios: cresflores@hotmail.com

2014, Crescencio Flores Contreras La Brecha, Guasave, Sinaloa

Febrero de 2014

Edicin con fines acadmicos, no lucrativos.

Hecho en Mxico

ndice
Introduccin... 6

DESDE LA VENTANA
El presidencialismo en Sinaloa. El caso de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica 14 El poder legislativo. La integracin El poder legislativo. Organizacin y funcionamiento internos.. 18 22

El proceso legislativo.. 33 La expedicin de la ley de participacin ciudadana. 39 La iniciativa preferente: su versin sinaloense 42 El poder judicial 48 La CEAIPES. El mecanismo de designacin de los comisionados. 51 La creacin de la Auditora Superior del Estado 55 La discrecionalidad presupuestal... 61 La modalidad sinaloense de los contratos pblico privados... 64 La escasa municipalizacin. 69 El formato de los informes de gobierno. 74

La desaparicin de la glosa del informe del gobernador.. 79 La ausencia de la justicia constitucional local.. La penalizacin de la corrupcin. 82 87

FRENTE AL ESPEJO
El tribunal de lo contencioso administrativo..... La fiscalizacin y la rendicin de cuentas en Sinaloa. La reconduccin presupuestaria.. 90 94 98

El endeudamiento pblico..... 101 La autonoma al ministerio pblico.... 104 La defensora pblica..... 108 El consejo de la judicatura.... 111 La cuota de gnero.. 114 Los chapulines.. 117 La mayora calificada en la integracin de los Ayuntamientos.. 121 Colofn: Una nueva constitucionalidad para Sinaloa. 125 Nota sobre el autor.. 127

Introduccin

inaloa es un estado en el que la mayora de la poblacin, empezando por su clase poltica, es bastante reacia a los cambios polticos. Para

obtener la alternancia en el mbito estatal fue necesario que el candidato a gobernador fuera del mismo partido que ha ejercido la hegemona en el ejercicio del poder pblico despus de la revolucin mexicana, lo que termin por limitar los alcances de dicha alternancia. La forma de votar de los electores sinaloenses, con un dbil impulso al pluralismo local, es al mismo tiempo la causa y uno de los efectos del rezago poltico del estado. Sin la presin de la crtica ciudadana los gobernantes no se sienten obligados a actualizar la constitucionalidad, las instituciones, las leyes estatales ni las polticas pblicas ms relevantes. En las elecciones de 2010, las de la alternancia en la gubernatura, el partido hegemnico en Sinaloa obtuvo casi la mitad de los votos vlidos. Dos aos despus, y a pesar de no tener formalmente en sus manos esta poderosa palanca poltico electoral, esta fuerza poltica, ahora sin uno de sus anteriores aliados que era el partido magisterial, fue capaz de mantener el mismo alto porcentaje, ubicndose en el cuarto

lugar nacional, por encima del estado natal de su candidato presidencial. Esta tendencia se vio fortalecida tras las elecciones estatales de 2013: tres aos despus de la alternancia en el estado el partido del viejo rgimen ostenta ms poder poltico que antes. Sin descartar algn tipo de complicidades ocasionales de las dems fuerzas polticas, la responsabilidad principal en los rezagos que padece Sinaloa recae en el actor poltico que ha contado con el control de la mayora de los espacios de poder en el estado. Ms an cuando se presenta la situacin de un gobierno unificado, lo que ha ocurrido durante la mayor parte del perodo postrevolucionario y que la reciente alternancia no alcanz a modificar. Sinaloa tiene el prismo ms conservador del pas, tremendamente resistente a los cambios polticos que este mismo partido no tiene mayores problemas en asumir en otras regiones del territorio nacional. Lo sucedido en la primera mitad del primer sexenio de la alternancia es sintomtico de este fenmeno, con un poder ejecutivo hurfano de vocacin reformista y una mayora parlamentaria dominada por las mismas carencias

transformadoras, por lo que el problema no se reduce a una

cuestin de qu partidos estn en el poder sino que estamos ante algo ms profundo. Los gobiernos de muchos estados, emergidos del mismo partido que monopoliz el ejercicio interrumpido del poder en Mxico desde fines de la tercera dcada del siglo XX hasta el primer ao del siglo XXI, no han mostrado tanta resistencia a una mnima modernizacin poltica como Sinaloa, sobre todo a partir de 1997, ao en que la inexorable pluralidad nacional se vio reflejada fielmente en la integracin de la cmara de los diputados federales. Sinaloa tiene instituciones polticas con un marcado rezago desde la perspectiva democrtica. No est completamente solo en el diseo de algunas de ellas, pero en casi todas goza de muy poca compaa. Es nico en el tema de la discrecionalidad para modificar la estructura del gabinete. En otro, el de la divisin distrital, comparte normas con un solo estado: Tabasco. Puede decirse que su situacin es de marginalidad antidemocrtica en el concierto del pas y sus estados. Para aquilatar mejor el peso del rezago en el diseo institucional sinaloense hay que tener en cuenta que la institucionalidad con la que se le est comparando, la de las

entidades

federativas

mexicanas,

no

es

para

nada

satisfactoria, es decir, es un entramado que se considera no contemporneo de una sociedad democrtica madura. En algunas instituciones nuestro rezago es de tres siglos en comparacin con las democracias ms avanzadas. Se entiende tambin que el debate sobre los diseos institucionales en cualquier poca o latitud es permanente, por lo que algunas instituciones o reglas del juego democrtico son objeto de cuestionamientos o propuestas de reformas. Lo anterior es vlido tambin para el

constitucionalismo federal mexicano, de donde derivan, servilmente como sostena Felipe Tena Ramrez, el grueso de las instituciones locales. Y no es que a los gobernantes de Sinaloa les falte informacin o que posean prejuicios de adoptar cambios institucionales en los que otros estados o la federacin se les han adelantado. La prueba est en la gran celeridad con que se retomaron la reforma federal del cambio de formato del informe presidencial, modificacin destinada exclusivamente a la relacin entre los poderes federales que no obligaba a legislar a los estados, y la creacin del presidencialista procedimiento de la iniciativa preferente. A la fecha son muy

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pocos los estados que siguieron el camino de Sinaloa en el primer tema. Despus de Sinaloa slo tres estados ms han adoptado la segunda institucin. En cambio, se tardaron alrededor de cuatro aos para expedir una ley de fiscalizacin cuando se haban comprometido a aprobarla desde el 2004. Y la demora no fue ms prolongada debido a una reforma al artculo 116 de la Constitucin federal que oblig de manera directa a todos los estados a designar por mayora calificada al titular del rgano fiscalizador. Sin este acicate del legislador federal es muy probable que Sinaloa an no contara con el actual rgano de fiscalizacin y su correspondiente ley reglamentaria. Una ley que, adems, muy pronto qued rezagada. Y stos no son los nicos temas que revelan este arraigado conservadurismo como se ver ms adelante. Hasta ahora a la clase poltica que ha gobernado Sinaloa no la ha motivado el avance del pluralismo a nivel nacional, ni el reformismo institucional cursado por los estados, ni la difusin de las ideas democrticas, para asumir una cultura permanente de actualizacin de la institucionalidad poltica y jurdica del estado y sus municipios. Le ha faltado, entre otras cosas, el apremio de una sociedad ms crtica y politizada, lo

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que ha ido formando un crculo vicioso propicio para el atraso poltico.

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Desde la ventana

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El presidencialismo en Sinaloa
El caso de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica estatal

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n su versin original, la de los Estados Unidos de Norteamrica, el sistema poltico presidencial incluye la participacin del poder legislativo en la

propia designacin de los integrantes del gabinete del presidente. Al ser adoptado en Mxico se registra un desequilibrio favorable al poder ejecutivo al excluir al parlamento en la conformacin del gabinete, aunque al menos se mantuvo la facultad congresual en la definicin de la estructura de la administracin pblica federal. El artculo 90 de la Constitucin Federal le confiere al Congreso de la Unin la atribucin de expedir la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, ley que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. En las entidades federativas mexicanas se replic este esquema permitiendo que los congresos locales definan la estructura de la administracin pblica correspondiente, por lo general a iniciativa de los titulares del propio poder ejecutivo. De esta manera, la definicin del organigrama

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superior de la administracin pblica se da como una funcin incluyente al ser compartida entre poderes. Este esquema existe en los 30 estados y el Distrito Federal. Slo una entidad deja esta funcin totalmente en manos del gobernador: Sinaloa. Al tener una ley orgnica que, paradjicamente, es omisa respecto al organigrama del gobierno estatal, esta facultad adquiere un carcter

exageradamente discrecional, derivando en un desequilibrio agravado entre los poderes pblicos estatales. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal contempla, en su artculo 26, las dependencias con que contar el Presidente de la Repblica. Lo anterior significa que para crear una nueva secretara o para cambiar la denominacin de alguna o algunas de las que ya existen, el residente requiere del concurso del congreso mediante la reforma de dicha ley. Lo mismo debe hacerse en todos los estados y el Distrito Federal. La excepcin es Sinaloa, donde el organigrama se define en un reglamento denominado orgnico de la administracin pblica estatal de Sinaloa, el cual puede ser reformado unilateralmente y en cualquier momento por el gobernador del estado.

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La Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa consta de 39 artculos, ninguno de los cuales define las secretaras que conforman el gabinete estatal. Su captulo II se denomina De las Secretaras, pero ninguno de los cuatro artculos que lo componen las nombra. El nmero 20 establece que entre ellas no habr relacin de jerarqua, teniendo el mismo rango. El 21 determina que al frente de cada una har un Secretario. El 22 contempla los requisitos para ser titular y el 23 que cada una ejercer las partidas presupuestales que le sean asignadas. Pero no menciona una sola de ellas. Es el numeral 14 el que cierra este rgimen tan discrecional al disponer que sea el Gobernador Constitucional del Estado (quien) expedir los Reglamentos que establezcan las dependencias de la Administracin Pblica Estatal. Slo en Sinaloa suceden estas cosas.

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El poder legislativo
La integracin

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a).- DIVISIN DISTRITAL

L
tesis al

a divisin geogrfica de Sinaloa en distritos para elegir a los diputados locales se ha basado, desde 1974, principalmente en un criterio geogrfico, lo

cual propicia una divisin distrital muy desigual que niega el principio de la igualdad del voto y contraviene la Constitucin federal. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha reforzado esta establecer jurisprudencia que considera

inconstitucionales los criterios distintos al poblacional para la divisin distrital electoral en los estados mexicanos. En esta singularidad Sinaloa slo es acompaado por Tabasco. La fuerza poltica gobernante en el estado se ha venido negando a sumarse al constitucionalismo nacional. Esta postura ha tenido a su favor el restringido acceso al recurso de la accin de inconstitucionalidad que no permite impugnar leyes viciadas de inconstitucionalidad si no han sido alteradas recientemente, por lo que basta con que las reformas electorales estatales no toquen los artculos relativos a la conformacin de los distritos para que stos permanezcan

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vigentes, a pesar de estar reidos con la ley fundamental federal. Hay que tener en cuenta que la figura jurdica de las acciones de inconstitucionalidad apareci en el constitucionalismo mexicano en fecha posterior al establecimiento en Sinaloa del elemento geogrfico como criterio para la conformacin de los distritos electorales locales.

b).- TOPE A LA SOBRERREPRESENTACIN


A travs de varias tesis jurisprudenciales, la Suprema Corte ha establecido para los legisladores estatales la obligacin de incorporar en su legislacin electoral un tope a la sobrerrepresentacin parlamentaria. En su Tesis P/J. 69/98, la Corte defini las bases generales del principio de representacin proporcional que debern seguirse en las entidades para integrar los Congresos locales. La base Sexta ordena el establecimiento de un lmite a la sobrerrepresentacin. Sin embargo, muchos estados se han limitado a cumplir, aunque no todava de manera unnime, la base Quinta, la cual manda fijar que el tope mximo de

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diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al nmero de distritos electorales. Sinaloa se cuenta entre los estados que han cumplido en establecer este tope, aunque fue a cambio de derogar una de las clusulas de gobernabilidad ms antidemocrticas del pas y de mantener el resabio inconstitucional de una divisin distrital muy dispareja. Sin embargo, el tope instaurado en Sinaloa no es de los ms democrticos entre los estados, al superar el de los ocho puntos porcentuales contemplados en la legislacin federal. No es democrtico porque aleja la integracin del congreso de la genuina voluntad de los electores. As como hay entidades, como Coahuila y Quintana Roo, que han establecido un tope an ms alto que el de Sinaloa, la mayora han asumido estrictamente los ocho puntos porcentuales de la legislacin federal, que son y algunas ms han dado el paso ms democrtico de bajarlo a menos de los ocho puntos, como el DF con tres y Tlaxcala con seis.

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El poder legislativo
Organizacin y funcionamiento internos

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n su organizacin y funcionamiento internos el congreso sinaloense destaca por ser uno de los ms atrasados del pas, producto de la enorme

resistencia de quienes lo encabezan para actualizarse o asumir los avances que generan los dems estados y la federacin. Est muy distante de la modernidad

parlamentaria. El autoritarismo y la opacidad son su sello distintivo, signos que aparecen claramente al analizar sus instancias interiores y el procedimiento legislativo que contiene su ley orgnica.

a).- RGANO INTERIOR DE GOBIERNO.


Entre 1824 y 1991 el parlamentarismo mexicano, en sus dos niveles, incluy un rgano interno que se encargaba de las funciones administrativas y de gobierno, denominado gran comisin y que se integraba por un representant e de cada diputacin estatal del partido mayoritario. En su lugar, en 1991 se crea la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, que hereda las funciones de la gran comisin pero con una composicin ms plural, tal como la que ya se reflejaba en la propia cmara federal de diputados.

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En la actualidad este rgano parlamentario, en ambas cmaras del Congreso de la Unin, se denomina Junta de Coordinacin Poltica, integrndose por los coordinadores de cada grupo parlamentario y tomando decisiones mediante el voto ponderado, que consiste en que los coordinadores representarn tantos votos como integrantes tenga su grupo parlamentario. Siguiendo el desarrollo que desde 1997 ha estado viviendo el poder legislativo federal, la gran mayora de los congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal transitaron de la figura y la denominacin de la gran comisin hacia un rgano de conduccin ms plural, representativo y democrtico. Apegada a la cultura parlamentaria del rgimen poltico anterior a 1997, la clase poltica gobernante de Sinaloa se resisti durante ms de una dcada a abandonar la figura de la gran comisin. Tuvo que presentarse la alternancia en la gubernatura para que, no sin reticencias, se accediera a aceptar la inevitabilidad del nuevo rgano de gobierno interior en el poder legislativo estatal. En el congreso del estado no hubo alternancia porque la alianza electoral que obtuvo menos votos, en una paradoja

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del sistema de mayora relativa, logr mantener la mayora de las diputaciones. Como consecuencia de los acuerdos tomados a raz de la nueva situacin poltica estatal, el primero de diciembre de 2010 se publican las reformas a la Ley Orgnica del Congreso del Estado de Sinaloa que contempla la figura de la Junta de Coordinacin Poltica. Sin embargo, para no desentonar con su tradicional vocacin, el partido con mayor presencia en el congreso le imprimi su sello conservador al condicionar el acceso a la presidencia de la Junta a un porcentaje mnimo del 15% de la integracin del congreso, requisito que la gran mayora de las leyes orgnicas del pas no consagran. En su inmenso temor a la modernidad poltica le pareci insuficiente el candado del voto ponderado y mantuvieron al congreso sinaloense entre lo ms rezagado del parlamentarismo nacional.

b).- MESAS DIRECTIVAS.


La Mesa Directiva es el rgano colegiado encargado de convocar y conducir las sesiones del Pleno de un Congreso. Antes de 1997 era comn en el parlamentarismo mexicano

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contemplar mesas directivas con duracin mensual y una integracin en la que predominaba de manera absoluta el grupo parlamentario ms grande. Despus de aquel ao las cosas empezaron a cambiar en el congreso federal y en las legislaturas estatales. En una decisin correcta, estos congresos formaron una firme tendencia al contemplar mesas directivas cuya duracin es de un ao, lo que contribuye a una mayor especializacin en el trabajo parlamentario. Al igual de lo que pas con la figura de la gran comisin, la mayora parlamentaria de Sinaloa se resisti todo ese tiempo a la adopcin de la duracin anual de las mesas directivas del congreso. Hasta que vino la alternancia en la gubernatura en el 2010 y la reforma de la ley orgnica del poder legislativo. Desde entonces esta ley ha permanecido intocada, con la excepcin de una reciente adecuacin con la propia Constitucin de Sinaloa en el tema de diputacin permanente.

c).- LA ABSTENCIN.
Este es un derecho de los legisladores de participar en una votacin sin aprobar o desaprobar una propuesta de dictamen.

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En la actualidad la Ley Orgnica del Congreso de Sinaloa les niega este derecho a los diputados locales, situacin que es compartida apenas por otros tres estados. Campeche tampoco la concede, computndolas como voto a favor. Por su parte, Hidalgo las toma como voto en contra. Finalmente en Quertaro se suman a la mayora.

d).- DISPENSA DE TRMITES LEGISLATIVOS.


Todas las Constituciones estatales contienen una captulo denominado de la iniciativa y formacin de las leyes, en el que se definen los pasos fundamentales del proceso para crear y poner en vigor las leyes y decretos. Las leyes orgnicas de los congresos despliegan estas bases incluyendo siempre las hiptesis, muy diversas, en que pueden omitirse estos trmites. Se advierte una incipiente tendencia, que ya supera un tercio de los estados, a establecer una mayora calificada para poder superar estos requisitos, bajo la frmula de la urgente y obvia resolucin. Sinaloa no slo escapa a ella sino que contempla una disposicin tan discrecional que resulta nica entre las legislaciones parlamentarias estatales.

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Establece el artculo 217 de la Ley Orgnica del Congreso local que podrn dispensarse todos o cualquiera de los trmites formales previstos en esta Ley, sin agregar mayores reglas para su aplicacin, por lo que deben incluirse las propias reformas constitucionales. Estamos ante un rezago que resulta ms inadmisible si se compara no slo con la legislacin del pas sino con la propia historia constitucional de Sinaloa. Una revisin de las leyes fundamentales que han regido a esta entidad revela que de 1831 a 1894 su constitucionalismo contempl una modalidad ms moderna de la dispensa de trmites legislativos al exigir una mayora calificada de los diputados presentes. El artculo 55 de la Constitucin fundacional del estado, la de 1831, lo contemplaba de la manera siguiente: En la discusin de toda ley o decreto no podr dispensarse la observancia del Reglamento de debates sino es que por la dispensacin estn las dos terceras partes de los diputados presentes. Esta disposicin sera retomada por las siguientes cinco cartas magnas estatales. La ltima que lo contempl fue la de 1894, vigente en la ltima etapa del porfiriato. Su artculo 31 estableca que: Slo en el caso de urgencia notoria, calificada por los dos

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tercios de los diputados presentes, se podrn dispensar a un proyecto de ley los trmites que se fijaren en el Reglamento Interior. Esta breve hojeada a la historia constitucional sinaloense revela el grado de rezago del actual mecanismo de dispensa. Adems, la nueva pluralidad poltica del estado y la cultura poltica que le acompaa, ms los avances tecnolgicos, han tornado obsoleta, por propiciar decisiones autoritarias, la figura de la dispensa de trmites legislativos.

e).- LOS PERODOS DE SESIONES.


En su gran mayora los congresos mexicanos no sesionan de manera permanente durante todo el ao. Entran en recesos en los que sus plenarias son suplidas por un rgano reducido de legisladores denominado comisin o diputacin permanente. En pocas recientes algunos poderes legislativos locales se animaron a superar los breves perodos de sesiones eliminando la figura de la diputacin permanente para sesionar de manera ordinaria durante todo el ao, aunque disminuyendo el ritmo en algunos tramos del calendario. As

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funcionan los congresos de Baja California, Jalisco y Michoacn. Sinaloa est lejos de incorporarse a esta novedosa institucin poltica a pesar de que se han presentado iniciativas en tal sentido. El sistema de sesiones de su congreso haba estado apuntando en direccin opuesta hasta el 2013. Slo el congreso de Quintana Roo sesionaba menos de los seis meses que se reuna en pleno el de Sinaloa. No faltaron intentos, siempre desde la oposicin, para superar el rezago, pero topaban con negativas o ilegalidades que los anulaban. La actualizacin tuvo que esperar hasta marzo de 2012. La reforma de esa fecha establece ahora una duracin de ocho meses para las sesiones ordinarias. Pero ser hasta el ao 2014, durante la LXI legislatura, cuando empiece a aplicarse.

f).- TRMITE ADMINISTRATIVO DE LAS PENSIONES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO.


Durante varios aos legislativos el asunto ms incluido en la agenda del Congreso estatal ha sido el de la aprobacin de las

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pensiones de los trabajadores al servicio del Estado, incluyendo las de los magistrados. Estos trmites han llegado a ocupar ms del 40 por ciento de los asuntos en cartera del pleno y de la diputacin permanente. Esta prctica parlamentaria, contemplada desde la

Constitucin original de 1922, ha servido para propiciar el atiborramiento de puntos de los rdenes del da, dando una apariencia de productividad legislativa. En realidad tal prctica representa una interferencia en el desarrollo de los trabajos del congreso, al requerir la inversin de tiempo y esfuerzos en las comisiones correspondientes y una distraccin para el desahogo de asuntos ms relevantes para el conjunto de la sociedad sinaloense. Adems, se da lugar a una intervencin parlamentaria que produce una imagen de oficiala de partes a un poder pblico estatal como es el congreso. En esta figura jurdica del constitucionalismo sinaloense slo coinciden los estados de Colima y Tamaulipas. El 26 de mayo de 2008 fue publicada una reforma a la fraccin XXVIII del artculo 43 de la Constitucin Poltica

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local para empezar a superar este obsoleto trmite. Pero el miedo a un trabajo legislativo sin pensionitis ha impedido su plena vigencia, no obstante que se cumplieron todas las condiciones insertas en el segundo artculo transitorio de la mencionada reforma.

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El proceso legislativo

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a).- MONOPOLIO DE LA COMISIN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y GOBERNACIN PARA DICTAMINAR.

L
trabajo,

a produccin legislativa del Congreso del Estado de Sinaloa resulta poco satisfactoria ante los rezagos de la legislacin local y los retos que

impone el desarrollo de la sociedad actual. Las ltimas legislaturas estatales no han destacado por su eficiencia, lo mismo por la cantidad que, sobre todo, por la calidad de sus productos legislativos. Esta mediana legislativa no es por falta de material de pues se cuenta con suficientes iniciativas

provenientes de los diputados, as como del gobierno del estado y de los ciudadanos sinaloenses. Sin embargo, estos esfuerzos se atoran en un proceso legislativo que padece cuellos de botella. Entre las causas de esta baja productividad se puede sealar la obsoleta Ley Orgnica del Congreso que consagra un proceso legislativo propicio para la concentracin en la elaboracin de dictmenes en la Comisin de Puntos

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Constitucionales y Gobernacin, cuyo origen est en el artculo 71 de la dicha ley y en una absurda inercia que carece de todo sustento legal, pero que no ha podido ser corregida ni siquiera con la implantacin de las mesas directivas anuales y de alternancia. El artculo 71 establece, en su fraccin I, que la Comisin de Puntos Constitucionales y Gobernacin atender todos los asuntos correspondientes a las reformas constitucionales, a la seguridad pblica, as como los relacionados con la expedicin de Leyes. La primera parte de dicha fraccin es razonable, aunque tambin en dicha materia esta comisin debiera compartir el trabajo legislativo. Pero la segunda y la tercera son claramente obsoletas: la segunda desde que existe la comisin de seguridad pblica, a partir del ao 2001, y la tercera porque excluye a todas las dems comisiones en la expedicin de leyes, reducindolas a la simple gestora y despojndolas de la relevante atribucin de producir dictmenes, en abierta contradiccin con el artculo 70 de dicha ley que dispone: Las Comisiones Permanentes, tendrn la competencia que se derive de su denominacin .

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b).- VETO DE BOLSILLO.


En el sistema presidencial mexicano el gobierno puede participar de principio a fin en el proceso legislativo. La ltima parte, la de la publicacin de los decretos o leyes, tradicionalmente le corresponda toda al poder ejecutivo, lo que generaba conflictos entre los poderes pblicos cuando el presidente o un gobernador retardaban la publicacin. Es lo que se conoce como veto de bolsillo, porque hace alusin al hecho de guardarse los decretos en el bolsillo, a pesar de no haber sido objetada y de haberse cumplido el plazo legal para su publicacin en el peridico o diario oficial, siempre dependiente del poder ejecutivo. Para superar esta deficiencia en el 2003 empieza en Mxico, desde el estado de Aguascalientes, la tendencia de conceder tambin al poder legislativo la atribucin de publicar sus decretos cuando el gobierno no cumpla con dicha obligacin. La Suprema Corte respald dicho sistema al establecer que no slo respeta el principio de divisin de poderes sino que a la vez impide que el poder ejecutivo obstaculice la funcin de creacin de leyes encomendada al poder legislativo, por lo

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que dicho mecanismo tambin opera como un recurso de defensa de la constitucionalidad. Siete aos despus el legislador federal retom la experiencia de Aguascalientes y reform la Constitucin, con el aval del congreso sinaloense, para acotar el veto de bolsillo del presidente. El Congreso de Sinaloa trat de adoptar la reforma pero lo hizo a travs de una ley secundaria: la nonata Ley del Peridico Oficial. En lugar de sumarse a esta tendencia modernizadora el gobierno de Sinaloa se resisti al cambio y decidi vetar la ley, precisamente por el motivo del acotamiento de la facultad de veto que implica conceder tambin al congreso la facultad de publicar leyes. El principal argumento esgrimido fue el del requisito del refrendo, a pesar de que la doctrina jurdica mexicana considera que una ley o decreto cuyo proceso legislativo est concluido no puede estar condicionado al refrendo de funcionarios del gobierno. Ni siquiera se estuvo al nivel del gobierno federal que a pesar de algunas resistencias accedi por fin a asimilar la reforma.

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Sin el temor de Sinaloa varios estados han seguido el rumbo de Aguascalientes y la federacin como son los casos de Baja California, Quertaro, Veracruz. Uno de los ltimos ha sido Durango que en agosto de 2013 la recogi con el siguiente texto: El Congreso del Estado, puede ordenar la publicacin de las leyes o decretos si el Ejecutivo no lo hace dentro de los quince das hbiles siguientes al vencimiento del trmino fijado para hacer observaciones. Coahuila, Morelos, Colima, Sonora, Chihuahua, Tabasco, Durango, y

Tamaulipas

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La expedicin de la ley de participacin ciudadana

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l 10 de octubre de 2003 fue publicado en el peridico oficial de Sinaloa el decreto que inclua la ltima reforma al artculo 150 de la Constitucin

Poltica del Estado. Esta reforma daba paso a la institucin de la participacin ciudadana bajo las modalidades de referndum, plebiscito y revocacin de mandato. Desde un primer momento el concepto de revocacin contemplado fue criticado por limitado, toda vez que no inclua a los funcionarios emergidos de una eleccin popular. El decreto incluy dos artculos transitorios. El primero dispona que la reforma entrara en vigor al da siguiente de su publicacin, es decir, a partir del 11 de octubre de 2003. Mediante el segundo, el congreso se autoimpona el mandato de expedir la ley reglamentaria de los procesos de consulta y participacin ciudadana en un plazo no mayor de un ao a partir del da siguiente del inicio de la vigencia de la reforma, es decir, a ms tardar el 11 de octubre de 2004. Para tal fin habra de darse paso a un proceso de amplia consulta a la ciudadana as como a organismos e instituciones involucrados en el tema.

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No se cumpli ni uno ni otro compromiso. La ley sera aprobada hasta el 24 de julio de 2012: ocho aos despus del vencimiento del plazo que se impuso el propio Congreso! Aunque no se convoc a la consulta que obligaba el decreto de reforma, finalmente fueron la participacin y la presin de algunas organizaciones ciudadanas las que obligaron a los legisladores estatales a expedir la ley reglamentaria, aunque tambin de forma incompleta ya que se omiti la reglamentacin de la figura de la revocacin de mandato. A pesar de ello, esta ley no se ha estrenado. Una opcin para superar estos incumplimientos consiste en la implantacin de la justicia constitucional local, como ya la tienen varios estados mexicanos, uno de cuyos ingredientes es el recurso de la omisin legislativa, que sirve para llenar los vacos jurdicos derivados de los incumplimientos del poder legislativo.

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La iniciativa preferente: su versin sinaloense

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unque en Sinaloa la institucin de la iniciativa preferente surgi antes que en el

constitucionalismo federal, tambin es cierto que el

proceso legislativo de este ltimo surgi primero que en Sinaloa, por lo que antes que se aprobara su versin estatal ya se conoca el proyecto nacional. El desfase se debi a que el proceso federal fue ms lento. La iniciativa preferente es un mecanismo polmico porque tiene un claro sesgo presidencialista y se adopta en Mxico precisamente cuando el pas empieza a vivir la experiencia del equilibrio entre los poderes pblicos, por lo que se luch durante mucho tiempo. El principal argumento para impulsarla ha sido que busca superar la llamada parlisis legislativa, fenmeno que ha sido desmentido por diversos especialistas en el tema, quienes sostienen que, por el contrario, en los ltimos aos el pas registra un alto nmero de reformas legales, incluidas 137 modificaciones a artculos constitucionales, lo cual es producto de una integracin muy plural del congreso federal, algo que todava no ocurre en Sinaloa. En Sinaloa la experiencia de un gobierno dividido ha sido similar al resultar la LX legislatura ms productiva que las anteriores,

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independientemente de la opinin que se tenga sobre la calidad de las reformas y las nuevas leyes. Pero como en Mxico el congreso ya no legislaba a capricho del presidente se deca que haba parlisis. En realidad lo que se ha buscado es dar mayores atribuciones al titular del poder ejecutivo en detrimento del poder legislativo, como si no fueran suficientes las que tiene en un sistema poltico tan marcadamente presidencialista como el mexicano. En el fondo esta figura consagra una aoranza del viejo rgimen. El problema de la falta de reformas importantes en Mxico, y en estados como Sinaloa, no se puede negar, al grado de que cada vez gana ms terreno la idea de avanzar hacia una nueva Constitucin, pero el rezago no se va a superar con el mecanismo de la iniciativa preferente, sino con la creacin de otros que operen en el mbito interno de los poderes legislativos, como el de establecer que transcurrido un plazo racional las iniciativas se conviertan automticamente en dictmenes, o con la intervencin del poder judicial, como sucede con las omisiones legislativas. Los principales motores para el reformismo seguirn siendo la ampliacin del pluralismo y la movilizacin de la sociedad.

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Antes que en el mbito federal, cinco estados mexicanos, entre los que est Sinaloa, incorporaron a sus Constituciones el mecanismo de la iniciativa preferente. El primero fue el Estado de Mxico, en agosto de 2010; despus Nayarit, en diciembre del mismo ao; luego Oaxaca, en abril de 2011; y finalmente Baja California, en octubre de ese mismo ao. Cuando estaba en curso el proceso legislativo federal fue adoptado en Sinaloa, en marzo de 2012. Posteriormente se han incorporado a este pequeo grupo los estados de Durango y Morelos. Estamos ante una institucin que era innecesaria y va a generar ms problemas que soluciones, como est sucediendo con su debut federal, donde algunos legisladores ya presentaron iniciativas para corregirla. Y la federal no es la peor diseada. La ms atrasada es la adoptada en Sinaloa, que puede definirse, sin exageracin, como una verdadera monstruosidad jurdica y un atentado a la divisin de poderes, al grado que la flamante institucin no aprob su primera prueba consistente en la iniciativa del gobernador de una nueva ley orgnica de la procuradura general de justicia.

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La versin sinaloense, originada en iniciativa presentada por el Partido Nueva Alianza, difiere mucho de las otras seis en sus elementos ms importantes. El plazo para su votacin es de 30 das en tres entidades y la federacin y de 40 en Morelos, mientras que en Oaxaca cuentan con todo el perodo ordinario de sesiones. Pero en Sinaloa se estableci el brevsimo trmino de 10 das naturales! En muchos casos este cortsimo plazo implicar una gran irresponsabilidad, como cuando se presenten o definan como preferentes algunas iniciativas muy

voluminosas. En la forma de votar este tipo de iniciativas tambin se advierte una diferencia relevante. En ningn otro estado ni en la federacin se adopt un requisito tan absurdo como el de la mayora calificada, no para aprobar sino siquiera para rechazar o modificar las preferentes. Con este requisito bastar que el gobernador en turno cuente con el apoyo de un tercio de los diputados para que sus iniciativas se conviertan en ley, aunque la mayora no las apruebe, lo que implicar gobernar por decreto y legislar al

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vapor, debilitando an ms al poder legislativo y lastimando el sano equilibrio que debe existir entre los poderes pblicos. As como se est impulsando en el congreso federal, en Sinaloa tambin hace falta una correccin, todava ms drstica, de esta institucin.

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El poder judicial

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a).- MECANISMO DE DESIGNACIN DE LOS MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL

n este tema los gobernantes de Sinaloa se han resistido a retomar el sistema imperante tanto en el nivel federal como en la mayora de las entidades.

Desde 1994 se reform el artculo 96 de la Constitucin General mexicana para disponer que la designacin de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se haga por el voto de las dos terceras partes de los senadores presentes en la sesin en que se lleve a cabo el nombramiento. A la fecha suman ms de veinte los estados que han establecido el mecanismo de la mayora calificada. Sinaloa no slo est entre los pocos que contemplan la mayora simple, como Campeche e Hidalgo, sino entre los que le confieren la facultad designativa no slo al pleno del congreso sino a un rgano inferior a ste: la diputacin permanente.

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b).- DESIGNACIN Y DURACIN DE LA PRESIDENCIA DEL SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTICIA.


El deficiente diseo institucional de la Presidencia del Supremo Tribunal de Justicia de Sinaloa, consistente en perodos anuales, ha derivado en opacidad y perodos exageradamente prolongados de Magistrados en la presidencia del mximo rgano de justicia estatal que terminan por daar su imagen. El rgimen jurdico de la presidencia del Tribunal resulta antidemocrtico porque no contempla lmites a las reelecciones, salvo las de la edad y de la antigedad en el cargo de magistrado que es de quince aos, y deficiente porque no establece reglas transparentes para la eleccin. Es un diseo institucional que se queda lejos del que consagra el Poder Judicial Federal y muchos poderes judiciales estatales. En el plano federal, y desde el artculo 97 de la Constitucin, el poder judicial tiene un diseo institucional consistente en que cada cuatro aos el Pleno de Ministros elige de entre sus miembros al Presidente de la Corte, quien no puede ser reelecto para el perodo inmediato. La Constitucin textualmente lo dispone as: Cada cuatro aos, el Pleno elegir de entre sus miembros al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el cual no podr ser reelecto para el perodo inmediato posterior.

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Aqu se advierten dos grandes diferencias con el diseo institucional de Sinaloa. Por un lado, el perodo de duracin del cargo de Presidente del rgano judicial federal es de cuatro aos, mientras el del estatal es anual. La otra es que en el mbito federal no se permite la reeleccin inmediata. La Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en su artculo 12, slo agrega a la disposicin constitucional que la eleccin tendr lugar en la primera sesin del ao que corresponda. A pesar de ello, la opinin pblica del pas llega a conocer con amplitud el proceso de eleccin del nuevo presidente de la Corte, en otra gran diferencia con el proceso de renovacin presidencial del mximo rgano judicial sinaloense. Alrededor de dos terceras partes de los estados mexicanos han seguido, en general, este diseo de duracin multianual de la presidencia del mximo tribunal y de reeleccin acotada. Sinaloa, en cambio, est adscrito al grupo minoritario de entidades que mantienen el viejo esquema de renovacin anual y reeleccin indefinida presidencial, que paradjicamente ha propiciado presidencias de casi quince aos, no obstante la duracin anual del cargo.

c).- LA PENSIN POR RETIRO DE LOS MAGISTRADOS.


Igual que en el mbito del poder judicial federal, tambin en Sinaloa es motivo de una gran polmica en la opinin pblica el tema de las pensiones que reciben los Magistrados del

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Supremo Tribunal de Justicia cuando se retiran de sus funciones, incluso en el caso de que slo hayan estado cinco aos en el cargo. An as los sistemas de pensiones de los ministros de la Corte y de los magistrados de Sinaloa registran diferencias importantes. Mientras los ministros slo perciben como pensin el cien por ciento de su ingreso mensual durante los dos primeros aos, reducindose al ochenta por ciento a partir del tercero, a los magistrados sinaloenses se les asigna dicho porcentaje desde el inicio y por todo el tiempo que dure la pensin vitalicia. En lo que se refiere a la transmisin de dicha pensin a los sucesores en caso de falta del ministro retirado o en activo, en el mbito federal el haber se limita al cincuenta por ciento, mientras en Sinaloa el porcentaje es del ochenta por ciento al empezar. Otra diferencia radica en la relacin del tiempo de desempeo del cargo y la pensin. Mientras a los ministros que no hayan estado fungiendo como tales durante quince aos se les asigna una pensin proporcional al perodo en que ocuparon el cargo, a los magistrados de Sinaloa se les permiten, con algunas condiciones ajenas a la carrera judicial, pensiones al cien por ciento del ingreso aunque slo hayan estado en el cargo durante cinco aos. No se encuentra en ninguna otra legislacin estatal mexicana una norma como la sinaloense de que el Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado que obtenga su retiro forzoso disfrutar de una pensin equivalente al cien

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por ciento del sueldo bsico y dems prestaciones que integren el salario que perciba.

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CEAIPES: el mecanismo de designacin de sus integrantes

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n incidente ocurrido en el ao 2009 reflej la falta de plena autonoma del mximo rgano estatal sinaloense en materia de acceso a la informacin pblica. El da 26 de noviembre de 2009 la Comisin Estatal de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa (CEAIPES) public un desplegado de felicitacin al gobernador del estado. La insercin se realiz con el texto siguiente: "La CEAIPES felicita a Lic. Jess Alberto Aguilar Padilla, por la presentacin de su Quinto Informe de Gobierno Qu orgullo vivir en Sinaloa!, en el que reafirma su compromiso de trabajar a favor de todos los sectores sociales de la entidad. Y particularmente por promover el ejercicio de la rendicin de cuentas y la transparencia gubernamental". A esta precaria autonoma de la CEAIPES contribuye el sistema prevaleciente para su integracin. Los comisionados sern electos por el Congreso del Estado o la Diputacin Permanente, a propuesta del titular del Poder Ejecutivo del Estado, dispone el artculo 37 de la Ley estatal de Acceso a la Informacin Pblica. Como en otros diseos institucionales relevantes, Sinaloa se ha quedado rezagado de las tendencias nacionales ms avanzadas. Apenas otros seis estados contemplan este mecanismo de la mayora simple, que ni siquiera es de la totalidad del congreso sino que tambin puede ser de su diputacin permanente. Estas entidades son Baja California Sur, Estado de Mxico, Hidalgo, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas.

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En el lado opuesto se ubica la gran mayora de los estados, que han adoptado mecanismos ms democrticos para la designacin de estos consejeros, destacando el de la mayora calificada de los legisladores locales. Este amplio grupo de entidades se vio ampliado con posterioridad a la ltima reforma importante realizada a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica de Sinaloa en el 2008 que omiti tal mecanismo. Durante la ltima reforma a la Ley reglamentaria de esta materia dicha propuesta estuvo incluida en el dictamen que present la Comisin de Puntos Constitucionales, pero ya en el pleno se dio marcha atrs, manteniendo a Sinaloa entre los estados ms rezagados en este tema. El mecanismo de la mayora calificada es, junto al de los requisitos para ser comisionado previa convocatoria pblica abierta, uno de los que ms contribuye a dotar de autntica autonoma a un organismo pblico como la CEAIPES, cuya funcin principal consiste en garantizar el acceso a la informacin pblica que es, en su mayor parte, originada precisamente en el poder ejecutivo estatal, por lo que sus integrantes deben actuar con una mayor independencia y responsabilidad para colocarse a la altura de las exigencias democrticas de mayor transparencia y rendicin de cuentas de los gobernantes, lo que no pueden cumplir si proceden o estn subordinados al ente pblico que deben inquirir. El otro sistema de eleccin de comisionados similar al de Sinaloa, el de la Federacin, est en proceso de modificacin para adoptar el principio de la mayora calificada, con lo que

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Sinaloa quedara an ms rezagado en el mbito nacional en esta materia. A menos que el congreso federal obligue a todos los estados a adoptar las nuevas reglas.

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La creacin de la Auditora Superior del Estado

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urante dcadas en Mxico y en Sinaloa la tarea de fiscalizar el gasto pblico le correspondi a la Contadura Mayor de Hacienda, siempre ubicada en el mbito de la cmara de diputados en el congreso federal y en el del congreso del estado en Sinaloa. Al ser designada por la mayora simple de los diputados, y en el marco de gobiernos unificados, su titular careca de un mnimo de autonoma. Con el ensanchamiento de la pluralidad poltica en los poderes pblicos federales empez a ganar terreno la propuesta de sustituirla y que su titular fuera electo por mayora calificada, lo cual se logr con la reforma constitucional de 1999 que cre la Auditora Superior de la Federacin . En Sinaloa se registr este mismo recorrido, pero muy al estilo de los gobernantes sinaloenses: con grandes demoras y resistencias. El primer paso fue la creacin constitucional de la Auditora Superior en el ao 2004, cinco aos despus de la instauracin de su homloga federal. Con un artculo transitorio el congreso local se autoimpuso el mandato de expedir la ley reglamentaria en un plazo de noventa das. El mecanismo de la mayora calificada provoc que la mayora parlamentaria se resistiera a cumplir el mandato.

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Tuvo que intervenir el congreso federal, mediante otra reforma constitucional, para obligar al poder legislativo sinaloense a adoptar dicho mecanismo en la ley secundaria, pero con cuatro aos de retraso. El mecanismo result infructuoso en su primera aplicacin al ser desaprovechado por la oposicin parlamentaria de aquella legislatura, pero ah est disponible para que en futuras designaciones se seleccione a personalidades con la autonoma que reclama el ejercicio de un cargo pblico tan relevante.

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La discrecionalidad presupuestal

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l avance del pluralismo poltico en el mbito federal ha estado incentivando la continua actualizacin de la legislacin sobre presupuestacin y ejercicio del gasto pblico. En el ao 2006 se expidi la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que derog la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal de 1976. Despus, en el 2008, se promulga la Ley General de Contabilidad Gubernamental. No se puede decir lo mismo de Sinaloa. Aqu se tiene una Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico que data de 2003, 27 aos despus de la expedida con el mismo ttulo por el legislador federal. Esta ley estatal nunca ha sido modificada. Tampoco se han expedido otras que la complementen. Uno de los rezagos ms importantes que padece esta normatividad reside en el amplio porcentaje del presupuesto que puede ser objeto de traspasos entre ramos del mismo. Dicho porcentaje puede llegar hasta un 20% del presupuesto, tanto en el estado como en los municipios. Se trata de un porcentaje que resulta tan excesivo que equivale a una autntica manga ancha en el ejercicio del gasto pblico. Si se le contrasta con el tope establecido en la legislacin federal, que es del 5%, se advierte el carcter discrecional de

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la norma sinaloense al resultar cuatro veces ms laxa que la federal. Es un lmite tan alto que en los hechos significa una anulacin de la principal funcin de un presupuesto gubernamental que es el control del gasto pblico.

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La modalidad sinaloense de los contratos pblico privados

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as asociaciones pblico privadas (APP), ms conocidas como proyectos de prestacin de servicios en la legislacin mexicana, surgieron en el Reino Unido a principios de los aos noventas del siglo pasado. Con la llegada del panismo a la presidencia de la repblica, y en el marco de la aplicacin de polticas neoliberales, no tard en insertarse en las agendas del gobierno federal y del sector empresarial mexicano, contando con una activa injerencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ms de una veintena de estados los incorporaron a su legislacin, aunque de manera por dems diversa. La mayora los elev a rango constitucional, otros crearon leyes especficas sin incluirlos en sus Constituciones. Apenas en enero del presente ao fue publicada la ley federal sobre esta materia, sin tocar la Carta Magna. Algunos estados decidieron regularlos a travs de sus leyes fiscales o de adquisiciones, mientras otros, y ste es un dato muy importante, se limitaron a reformar sus leyes de deuda pblica. Esto ltimo resulta relevante porque es la realidad de tales asociaciones: se trata de deuda pblica, aunque sus defensores tratan de convencer, sin argumentos slidos, de que es algo diferente a un endeudamiento. Es cuestin de dar una hojeada a las iniciativas que sobre esta materia se presentaron en el congreso del estado para comprobarlo. En la iniciativa de reformas constitucionales del ex gobernador Aguilar Padilla aparece 11 veces el trmino

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deuda y 3 el de endeudamiento. Una iniciativa complementaria del mismo autor para reformar varias leyes sobre este tema inclua modificaciones a la Ley estatal de Deuda Pblica. El primer intento para legislar en este terreno lo encabez en Sinaloa dicho gobernador. Su iniciativa no fue aprobada principalmente porque inclua propuestas muy entreguistas hacia el sector privado y ponan en riesgo las finanzas pblicas estatales y municipales al definir como prioritarias, desde la propia Constitucin estatal, las obligaciones derivadas de estas asociaciones sobre cualquier otra funcin pblica, al grado de que no convenci siquiera a los diputados ms conservadores. Su derrota en las elecciones de 2010 no desanim al ex gobernador, quien al empezar la nueva legislatura ratific su iniciativa original. Para desencanto del ala progresista de la coalicin que lo llev al poder, el nuevo gobernador present otra que prcticamente era una copia de la primera. Como complemento, y en armona con las de reforma constitucional, se registraron los respectivos proyectos de ley secundaria. Pero las presiones empresariales no amainaron, lo que no deja de ser otra contradiccin de la derecha mexicana. Mientras que por un lado se levanta la voz ante el excesivo, y en muchos casos escandaloso, endeudamiento en que han incurrido estados y municipios a lo largo del pas en los ltimos aos, por otro se fomenta un nuevo tipo de endeudamiento. Por qu este discurso maniqueo e hipcrita?

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Es muy probable que esto se deba al inters del sector no bancario del capital para participar en el negocio de hipotecar al sector pblico mexicano. Si se contina con el sistema de endeudamiento tradicional, que es menos costoso que las APP, quien participa es el capital financiero. Con las APP entran en accin otro tipo de agiotistas, a veces con una actitud ms depredadora. Las presiones tuvieron xito llevando a Sinaloa a adoptar finalmente esta figura en su legislacin. En octubre de 2012 fueron aprobadas las iniciativas de reforma constitucional que incorporaron a la constitucionalidad sinaloense una de las versiones estatales ms retrgradas de los contratos de colaboracin pblico privada. Las reformas se publicaron oficialmente el 19 de diciembre siguiente. Para que el retroceso fuera ms completo se dio un golpe a uno de los diques que tena el sistema poltico sinaloense para eludir los endeudamientos pblicos excesivos: el requisito de la mayora calificada de los diputados, vigente desde 1922, para autorizar endeudamientos al gobierno estatal y los ayuntamientos. Como se trata de una verdadera contradiccin constitucional, su inclusin se realiz mediante una maniobra de madruguete legislativo, y en realidad se llev a cabo por la madrugada, pues el dictamen que se present al pleno del congreso respetaba dicho requisito. Pero de ltima hora un diputado prista reserv para su discusin en lo particular la parte normativa que se refiere a este requisito, proponiendo que las autorizaciones de contratos de colaboracin pblico privada

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que constituyan deuda pblica puedan aprobarse slo por el voto de la mayora de los diputados locales. En una votacin apretada la regresiva propuesta fue finalmente aprobada por veintiocho votos. A pesar de haberse impuesto como una tendencia nacional, con muy pocas excepciones estatales, no existe un genuino balance de esta experiencia en el pas. La informacin ms confiable y objetiva con que se cuenta indica que estos experimentos han sido negativos para las finanzas pblicas y han resultado peores y ms caros que los servicios pblicos tradicionales, particularmente algunos casos de hospitales y carreteras. Antes que intentar este tipo de aventuras financieras, en Mxico se podran explorar otras alternativas, como la de una reforma hacendaria integral que adopte el principio de la progresividad en lugar del de la proporcionalidad y elimine el rgimen de la consolidacin fiscal para fortalecer los ingresos de todos los niveles de gobierno. En su defecto, era preferible mantener el rgimen actual de endeudamiento, estableciendo lmites legales.

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La escasa municipalizacin

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a escasa municipalizacin, o submunicipalizacin, del estado de Sinaloa contradice un valor de la democracia como es la descentralizacin. Es universal la idea de que el municipio es el nivel de gobierno ms prximo a los ciudadanos. Aunque Mxico se ubica en una regin, Amrica Latina, considerada de escasa municipalizacin, Sinaloa es el caso ms extremo de este rezago. En los ltimos 96 aos en Sinaloa se han creado tan slo dos municipios: en 1962 el de Salvador Alvarado y en 1982 el de Navolato. El ltimo en crearse haba sido el de Elota, en 1917. Chiapas, por ejemplo, est por crear, en el 2013, cuatro nuevos municipios. Se trata de un comportamiento francamente conservador de la clase poltica que ha gobernado a Sinaloa, que ha tenido miedo a la descentralizacin del poder. Este conservadurismo se ha practicado a contrapelo de una tendencia nacional muy dinmica en materia de fundacin de nuevos municipios, en muchos casos impulsada por los mismos gobiernos estatales. De 1990, ocho aos despus de que fue creado el municipio ms reciente en Sinaloa, al 2012 han surgido 59 nuevos municipios en el pas, ubicados en 14 estados, casi la mitad de los que integran la federacin mexicana. Es decir, prcticamente la mitad del pas, incluidas varias entidades con menos condiciones favorables para crear nuevos municipios que Sinaloa, ha transitado la ltima dcada del siglo XX en la descentralizacin del poder poltico mediante la fundacin de municipios.

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El estado que ms municipios ha creado en este perodo ha sido Tlaxcala, el geogrficamente ms pequeo, con 16. Le sigue Chiapas con 11. Luego estn Guerrero con 6, Veracruz con 5, Estado de Mxico con 4, Campeche y Quintana Roo con 3 cada uno, Aguascalientes, San Luis Potos, Sonora y Zacatecas con dos por cada estado, y con uno por bando Baja California, Baja California Sur y Jalisco. El potencial de Sinaloa para asimilar la creacin de ms municipios es muy elevado, en virtud de que ocupa el segundo lugar nacional en concentracin de habitantes por municipio, es decir, es el segundo estado que menos municipios tiene en relacin con su poblacin. Slo lo supera Baja California, que es la segunda entidad federativa con mayor porcentaje de poblacin en localidades mayores de 50 mil habitantes, por lo que su potencial de fundacin de nuevos municipios resulta muy estrecho, lo cual no fue obstculo para que en julio de 1995 surgiera el flamante municipio de Playas de Rosarito, municipio ms reciente que cualesquiera de los del estado de Sinaloa. Y en poco tiempo podra sumrsele el de San Quintn. El promedio de habitantes por municipio en Sinaloa casi quintuplica el promedio nacional. Tambin Sinaloa est dividida polticamente por un nmero reducido de municipios, muy lejos del promedio nacional que es de 78. An si se restaran los municipios oaxaqueos que eligen a sus autoridades por el sistema de usos y costumbres, se mantendra amplia la distancia. Es ms, si se excluye el estado de Oaxaca el promedio de municipios por estado sera

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de 62, casi cuadruplicando la cantidad que tiene Sinaloa. Slo 7 de los 31 estados que cuentan con rgimen municipal tienen menos municipios que Sinaloa: Baja California (5), Baja California Sur (5), Quintana Roo (8), Colima (10), Aguascalientes (11), Campeche (11) y Tabasco (17). Estos indicadores resaltan ms si se toma en cuenta que Sinaloa es una entidad muy dispersa, ocupando a nivel nacional el lugar nmero 12 en cantidad de localidades, y entre los 11 estados que lo superan en esta materia el que menos municipios tiene es Tamaulipas, con 43. Adems, Sinaloa se ubica por debajo de la media nacional en porcentaje de poblacin que vive en localidades mayores de 50 mil habitantes. Por donde quiera que se le vea, Sinaloa es el estado del pas que cuenta con las mejores condiciones y la reserva ms amplia para ensanchar, sin perturbacin alguna, su divisin poltica municipal. El obstculo principal que enfrenta una mayor municipalizacin en el estado es una cultura poltica antidemocrtica, que defiende el centralismo en su versin estatal, que no es compartida por el resto del pas. En este caso, la soledad de Sinaloa no es porque encabece una avanzada democrtica sino porque est a la zaga del desarrollo poltico de Mxico, como sucede en ms de un tema. No conforme con su tradicional resistencia a la creacin de nuevos municipios, la clase poltica hegemnica en Sinaloa ha intentado obstaculizar an ms los procesos municipalizadores. Es el caso de la iniciativa del grupo

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parlamentario prista en la LX legislatura, presentada en junio de 2011, que propona incrementar los requisitos para que una regin del estado pudiera aspirar a convertirse en municipio, sin resolver las solicitudes pendientes de Eldorado y Juan Jos Ros.

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El formato de los informes de gobierno

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n octubre de 2008 el congreso de Sinaloa aprob un dictamen que reformaba, entre otros, el artculo 40 de la Constitucin Poltica del Estado, que versa sobre el informe que el gobernador del estado debe rendir, cada ao, ante el poder legislativo estatal sobre la situacin que guarda la administracin pblica. La reforma era una rplica de la que en el mbito federal se haba realizado para superar un problema derivado de la polarizacin poltica originada por las polmicas elecciones presidenciales del ao 2006. Este acto legislativo tiene reflejos mltiples sobre la realidad poltica del Estado de Sinaloa. El primero tiene que ver con los efectos inmediatos producidos por dicha reforma. Mientras en el congreso federal priva una pluralidad sin mayoras absolutas para un solo partido, en el poder legislativo local sinaloense predomina un grupo parlamentario sobre todos los dems. Esta diferencia en su integracin tambin produjo consecuencias distintas en la aplicacin del nuevo formato del informe gubernamental: en el congreso de la unin si hubo glosa del informe presidencial, en el de Sinaloa prcticamente desapareci el anlisis del informe del gobernador despus de la reforma, con lo que el congreso sinaloense abdic de una importante facultad parlamentaria en beneficio del poder ejecutivo estatal, recargando an ms a favor de este ltimo poder la balanza de la relacin entre los poderes pblicos locales. En su imitacin de la reforma constitucional federal slo Morelos y Nayarit han acompaado a Sinaloa. Como en otras cuestiones, esta entidad llama la atencin por no compartir

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instituciones polticas con el resto de los estados, o al menos con la gran mayora de ellos, en algunos casos contraviniendo la propia constitucionalidad nacional. El formato previo fue presumido por el gobierno estatal en turno como uno de los ms avanzados en el pas. Y si lo era. En la exposicin de motivos de la reforma realizada en 2003 se expona que la reforma buscaba dar un paso ms en la democratizacin de la actividad del Estado, con un nuevo mecanismo que permita una rendicin de cuentas de manera ms detallada y plural por el Ejecutivo, ya que la previsin constitucional limita la comunicacin, el dilogo abierto por cuanto al citado informe, debe existir entre ambos Poderes Legislativo y ejecutivo, para tener y mantener debidamente informada a la sociedad de los actos de gobierno, a travs principalmente de sus representantes populares que somos los miembros de los grupos parlamentarios de este H. Congreso del Estado de Sinaloa. La reforma fue concebida como la oportunidad para innovar el sistema de rendicin de cuentas, someter el informe al anlisis respetuoso y plantear las dudas, inquietudes y sugerencias de cada grupo parlamentario. Fue una reforma aprobada por consenso. Cinco aos despus estas ideas fueron abandonadas, alejando al gobernador de la rendicin de cuentas y de la crtica de los grupos parlamentarios y los ciudadanos. La exposicin de motivos de la iniciativa fue redactada de manera confusa y escueta al sostener que se han obtenido datos que permiten asegurar que la evolucin de las relaciones de los poderes

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Legislativo y Ejecutivo se han realizado por el sendero de un Estado democrtico y son estos datos los que orientan la presente propuesta para la reforma al artculo 40 de la Constitucin Local. Algunos aos despus, en el primero del gobierno de la alternancia, el nuevo gobernador expres su deseo de retomar el antiguo formato, pero sin hacer nada para reformar el aludido artculo 40. Poco tiempo despus de la reforma constitucional que cambi el formato estatal sera reformada la Ley de Gobierno Municipal para replicarlo en el mbito de los municipios, a pesar de la naturaleza distinta de los poderes pblicos estatales respecto de los ayuntamientos, ya que en stos el titular de la rama ejecutiva, el presidente municipal, forma parte del rgano colegiado que es el cabildo. La pretensin de dotar al cabildo de la facultad de solicitar al Presidente Municipal ampliar la informacin mediante pregunta por escrito, como si se tratara de rganos separados, resultaba una frivolidad, toda vez que los alcaldes no slo forman parte del cabildo sino que, por disposicin del artculo 111 de la Constitucin Poltica del Estado, presiden las sesiones del ayuntamiento. Es decir, los integrantes de estos rganos colegiados ya estn en posibilidad, en cualquier sesin del ao, no slo de preguntar por escrito sino de cuestionar directa y personalmente a uno de sus pares. Si se consideraba que esto no era correcto, la solucin adecuada era restablecer la divisin de los poderes municipales, tal

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como ya existi en varias etapas de la historia constitucional de Sinaloa. Ms que un cambio de formato de los informes municipales, lo que en realidad se legisl fue la incorporacin en la ley de un tipo de glosa que busca fortalecer el presidencialismo en el mbito municipal, en detrimento de la vida colectiva de los cabildos, al intentar esconderlo de los cuestionamientos directos con motivo de la glosa del informe. Por otra parte, los autores de la iniciativa que dio origen al dictamen sostenan, tratando de justificar la reforma, que con el nuevo formato de informe, se pretende eliminar el gasto que genera la ceremonia solemne, que lejos de ser un ejercicio democrtico de rendicin de cuentas, en el que se privilegie el dilogo y anlisis, se ha deformado en ceremonias de gran ostentosidad. El hecho que se menciona es real desde hace dcadas, pero el objetivo no est garantizado en la propuesta. Es decir, el argumento principal para proponer el cambio de formato no se reflej en el texto de la nueva norma al no establecerse en la ley la prohibicin para celebrar tales ceremonias suntuosas, mismas que han continuado a pesar del cambio de formato. Esta reforma no era la que requera Sinaloa para modernizar su vida pblica. Hubiera sido mejor constitucionalizar los informes municipales, pues no estn contemplados en la Constitucin Poltica del Estado, como si lo estn todos los correspondientes a los poderes pblicos estatales, los organismos autnomos y los partidos polticos.

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La desaparicin de la glosa del informe del gobernador

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uando se aprob el cambio de formato del informe del gobernador del estado, en octubre del 2008, diversas voces parlamentarias sostuvieron que se trataba de un retroceso y que slo se estaba extremando una situacin de polarizacin poltica que privaba en el mbito nacional. Adems, la inasistencia del titular del poder ejecutivo ante el pleno del poder legislativo para presentar su informe anual ya haba sido superada en Sinaloa, sustituyndose por una reunin de trabajo con las comisiones permanentes del congreso. Con la reforma federal el papel del congreso en la glosa del informe, ejerciendo la funcin parlamentaria de vigilancia, no se desdibuj. En cambio en Sinaloa si sucedi con las reformas al formato estatal, donde no slo se registr una disminucin del papel del congreso sino su prctica desaparicin en la glosa del informe del gobernador, lo que signific un retroceso en las relaciones entre los poderes pblicos del estado como consecuencia de un mal diseo institucional. Antes del 22 de octubre de 2008, el formato contemplado por el artculo 40 consista en enviar, por parte del gobernador, el informe por escrito sobre la situacin que guarde la administracin pblica y una vez recibido el informe, dentro de los quince das siguientes, el congreso celebrara reunin de trabajo con el gobernador y los miembros de su gabinete, para la valoracin y anlisis del informe rendido.

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Despus de aquella fecha el nuevo formato ya no incluy la presencia del gobernador en el congreso, limitndose sus integrantes a realizar el anlisis del informe y solicitar la ampliacin de la informacin mediante pregunta por escrito, pudiendo citar a comparecer a los funcionarios estatales. A pesar de tratarse de una figura muy favorable al ejecutivo del estado, hubo vacilaciones para cumplirla. En los siguientes tres informes, correspondientes a los aos 2008, 2009 y 2010, la glosa desapareci. No se realizaron las reuniones de las comisiones permanentes para realizar observaciones y preguntas sobre el informe, ni hubo alguna ampliacin del plazo legal para realizarlas. Tampoco se enviaron las preguntas al ejecutivo, ni se cit a los funcionarios a comparecer ante los legisladores locales, ni se public la memoria con los resultados del anlisis del informe. Fue hasta el primer ao del gobierno surgido de la alternancia, que tambin es el primer gobierno dividido en la historia reciente del estado, que se practic a plenitud el formato aprobado en el 2008, es decir, estuvo cuatro aos como letra muerta. Pero un ao despus, en el 2012, la glosa del informe volvi a desaparecer de la vida institucional de Sinaloa. Reaparecera hasta el 2014 pero con un formato tan limitado que expeda un fuerte olor a simulacin, confirmando la opinin negativa de que Mxico, con sus estados, es uno de los pases ms rezagados en materia de responsabilidad poltica de sus gobernantes.

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La ausencia de la justicia constitucional local

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l principio de supremaca constitucional es uno de los soportes bsicos del estado democrtico de derecho y del constitucionalismo modernos. La supremaca constitucional se basa en la idea de que todo el orden jurdico descansa en la Constitucin, por lo que sta es superior a toda la actividad legal y gubernamental, ya que de ella reciben su validez. De manera que el principio de supremaca constitucional consiste en que toda norma jurdica secundaria y todo acto de autoridad slo tendrn validez si no contravienen las disposiciones contempladas en la Constitucin. El principio de supremaca constitucional est consagrado en el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos al disponer que la misma sea la Ley Suprema de toda la Unin. Este principio jurdico universal es retomado por el artculo 158 de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, el cual establece que sta es la ley fundamental del Gobierno interior del Estado. Del principio de supremaca deriva la justicia constitucional, concebida como un sistema de defensa de la Constitucin, integrada por diversos medios de control para invalidar toda ley o acto de cualquier autoridad que la contravenga. El control de la constitucionalidad es considerado en la actualidad una pieza fundamental de la democracia al grado de considerar que su ausencia puede llevar a dudar del carcter democrtico de un sistema poltico.

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Por todo el mundo, las olas de democratizacin han sido acompaadas de la creacin de rganos de justicia constitucional. La justicia constitucional nace en Estados Unidos en 1803, seis aos despus que la primera Constitucin escrita del mundo. Ms de un siglo despus, en 1920, la justicia constitucional echa races en Europa. En Mxico, desde 1857 ha existido un reducido control constitucional. La Constitucin promulgada aquel histrico congreso contempl tres instrumentos de defensa constitucional: el juicio poltico o de responsabilidad de los altos funcionarios, las controversias constitucionales y el juicio de amparo. La Constitucin original de 1917 les dio continuidad y agreg un instrumento ms: el procedimiento de investigacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. A partir de los aos noventa del siglo pasado empiezan a crearse nuevos instrumentos de control de la constitucionalidad: en 1992 las comisiones de derechos humanos, en 1995 la accin de inconstitucionalidad, en 1996 el juicio para la proteccin de los derechos polticoelectorales de los ciudadanos y el juicio de revisin constitucional electoral. En el mbito local mexicano la justicia constitucional empez a abrirse camino con el nuevo siglo. Los estados de Coahuila, Chiapas, Tlaxcala y Veracruz asumieron la iniciativa de encabezar este proceso democrtico de cambio constitucional

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que ya no podr detenerse, lo cual se demuestra con la incorporacin a esta experiencia de los estados de Guanajuato, Mxico, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, Tamaulipas y Yucatn. Otras entidades como Campeche, Colima, Jalisco y Tabasco han dado el tmido paso de incorporar a sus comisiones estatales de derechos humanos entre los rganos facultados para ejercer este medio de defensa constitucional ante la Suprema Corte. Estos casos de justicia constitucional local permiten contar ahora con mayores elementos para introducir en el estado de Sinaloa un sistema de control constitucional que recoja lo mejor de las experiencias que ha vivido Mxico en esta materia, tanto en el mbito federal como en las entidades que se han animado a establecerlo. La implantacin de la justicia constitucional local en Sinaloa permitira avanzar en un control ms efectivo de los ciudadanos sobre los gobernantes, un mayor respeto a los derechos humanos, combatir el autoritarismo, fortalecer la cultura de la legalidad, acrecentar el inters pblico sobre la Constitucin Poltica estatal y mejorar la calidad de la democracia en el estado. Iniciativas para realizarla no han faltado. En su momento el gobierno de Aguilar Padilla present una. Lo mismo hicieron los grupos parlamentarios del PRD y del PAN. Pero el conservadurismo de la mayora parlamentaria las mantiene congeladas, por lo que el futuro de la justicia constitucional en Sinaloa tal vez tambin dependa del congreso federal,

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donde ya ha se han registrado intentos para extenderla a los estados que, como Sinaloa, se resisten a adoptarla, a pesar de los avances que implica para la poblacin. En efecto, en abril de 2006 el Senado de la Repblica aprob un dictamen de reformas a los artculos 115 y 116 de la Constitucin mexicana. Dicho documento legislativo buscaba, entre otras cosas, dejar libres a los estados para legislar en materia de reeleccin de sus autoridades y representantes. Tambin inclua un tmido y breve prrafo que generalizara la implantacin de la justicia constitucional por todo el pas: La Constitucin de cada Estado ser la norma fundamental de su rgimen interior. Para su garanta y control podr haber un rgano jurisdiccional que vigile el cumplimiento de sus disposiciones. El dictamen fue rechazado en las porciones relativas a la reeleccin al no obtener la mayora calificada de los senadores. Sin embargo, la parte alusiva a la justicia constitucional si obtuvo el apoyo de las dos terceras partes de los senadores por lo que pas a la colegisladora, donde, lamentablemente para los pueblos de los estados que no han legislado sobre esta materia, permanece en la llamada congeladora legislativa. Igual suerte han corrido las iniciativas similares presentadas en el congreso sinaloense.

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La penalizacin de la corrupcin

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inaloa es de los estados que establecen las penas ms bajas para el delito de peculado, ilcito que sintetiza la corrupcin de los funcionarios y empleados gubernamentales. De los treinta y dos cdigos penales locales del pas veintisis establecen una pena mxima de entre diez y dieciocho aos. Sinaloa y otras cinco entidades federativas (Aguascalientes, Coahuila, Michoacn, Nayarit y Tlaxcala) contemplan una pena mxima menor a los diez aos. Si el punto de comparacin es la pena mnima la singularidad de la legislacin sinaloense se mantiene al ser acompaado tambin de cinco estados (Michoacn, Puebla, Sonora, Tlaxcala y Yucatn) en la norma de los seis meses como castigo mnimo, hecho que disminuye radicalmente la media aritmtica para calificar la gravedad del delito. En esto la singularidad del cdigo penal de Sinaloa destaca an ms al alcanzar un promedio menor a los cinco aos, siendo acompaado por tan slo dos estados: Aguascalientes y Tlaxcala.

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Frente al espejo

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El tribunal de lo contencioso administrativo

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ara la doctrina del derecho constitucional administrativo, los rganos del Estado, como el Tribunal sinaloense de lo Contencioso Administrativo, deben funcionar bajo principios de independencia, imparcialidad y autonoma para dirimir los conflictos y controversias que surjan entre la administracin pblica y los gobernados, y que respondan a la exigencia de salvaguardar el Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos y los principios constitucionales que rigen al Estado. En Sinaloa la llamada jurisdiccin administrativa surgi a la vida constitucional en enero de 1976, limitada al mbito de la administracin estatal. El 26 de marzo de 2012 se adicion un nuevo prrafo al artculo 109 Bis de la Constitucin Poltica de Sinaloa que establece lo siguiente: Los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo sern elegidos por el Congreso del Estado, de una terna formada mediante el procedimiento que establezca la ley. Esta nueva disposicin signific la incorporacin a la Constitucin estatal de dicha regla, aunque de una manera muy imprecisa. Anteriormente la ley fundamental era completamente omisa sobre la forma de eleccin de los magistrados, remitiendo a la legislacin secundaria la determinacin de reglas que por su importancia debieran estar incluidas en la Constitucin. La vigente Ley de Justicia Administrativa contempla un mecanismo en el que predomina la intervencin del poder ejecutivo y el pleno del congreso puede incluso ser sustituido

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por la diputacin permanente para el nombramiento de los magistrados, privando al tribunal de la independencia necesaria para impartir una justicia plena, completa e imparcial. Esta ley establece, en su artculo 4, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estar integrado por lo menos por seis magistrados propietarios y los supernumerarios que determine el gobernador del estado (sic). El siguiente artculo, el 5, dispone a su vez que el gobernador, con ratificacin del congreso o de su diputacin permanente, nombrar a los magistrados propietarios y supernumerarios, y les tomar la protesta de ley. Ambas disposiciones han devenido contrarias a la constitucionalidad estatal por virtud de la reforma de marzo de 2012. A pesar de tal discordancia la ley no ha sido actualizada, aunque no por culpa del poder legislativo sino porque el gobernador ha echado mano del inconstitucional veto de bolsillo, al negarse a publicar las reformas legales aprobadas en febrero de 2013 sin vetarlas ni proponer normas alternativas. No obstante las ms recientes reformas constitucionales sobre el tema, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Sinaloa sigue careciendo de la imprescindible independencia con la que debe estar investido todo tribunal mexicano por disposicin constitucional. Uno de los ingredientes esenciales de la independencia judicial reside en el tipo de mecanismo que se establezca para la eleccin de los magistrados: a mayor cantidad de votos

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necesarios para el nombramiento, habr ms garantas de autonoma para el rgano. Por esta razn es que se ha consolidado en el pas una clara tendencia a favor de la mayora calificada como mecanismo para la designacin de estos magistrados. Otra garanta judicial consiste en la estabilidad de quienes lo integran. La estabilidad judicial consta de elementos como la seguridad en el ejercicio del cargo y la inamovilidad para los magistrados ratificados. En Sinaloa no existe ninguno de estos requisitos fundamentales para una justicia administrativa moderna.

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La fiscalizacin y la rendicin de cuentas en Sinaloa

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a funcin de fiscalizacin de los recursos pblicos en Sinaloa est convertida en un verdadero ritual parlamentario, engendrado por la ausencia de sanciones, adems del costo cada vez ms elevado que representa para el erario estatal. La sola conversin de la antigua Contadura Mayor de Hacienda en Auditora Superior del Estado signific la casi duplicacin de su presupuesto al pasar de menos de 15 millones de pesos en el 2008 a ms de 25 en el 2009. En el 2011 vuelve a dar otro fuerte salto presupuestal al rondar los 39 millones, hecho que se repite en el 2012 rebasando los 69 millones. Para el 2013 arriba a los 130 millones. Diez veces ms que cuando era Contadura! Y en menos de 5 aos. Este derroche contrasta con la nula aplicacin de sanciones a funcionarios y servidores pblicos, lo que ubicara a Sinaloa como una notable excepcin en un pas donde la corrupcin es el signo distintivo del ejercicio del poder. Los pocos adelantos se han presentado en la primera parte del proceso de fiscalizacin, es decir, en lo que se refiere a la observacin del gasto pblico, registrndose un incremento importante en las observaciones realizadas por el rgano fiscalizador, pero sin ser sancionadas, lo que termina por tener un efecto esterilizador sobre la funcin de fiscalizacin. La deteccin de irregularidades va en aumento, pero como quedan sin castigo tambin crece la impunidad.

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La conclusin natural con este panorama sera que con el actual sistema sancionatorio vigente en el estado, cuyo ncleo consiste en que los encargados de aplicar las sanciones son los propios infractores, la impunidad est asegurada. En efecto, tanto los sndicos procuradores, las contraloras y la Unidad de Transparencia y Rendicin de Cuentas, as como la propia Procuradura General de Justicia del Estado, dependen de las instancias susceptibles de ser sancionadas, por lo que de antemano se condenan a la impunidad las irregularidades cometidas por los servidores pblicos fiscalizados. Los gobiernos no se sancionan a s mismos, y con este sistema sancionatorio se erigen en juez y parte en el ejercicio de los recursos pblicos. Al cuadro anterior hay que agregar las debilidades estructurales y coyunturales de la propia Auditora Superior, tales como una ley reglamentaria defectuosa, y directivos sin voluntad de sancionar. Por eso no hay castigos y las anomalas se repiten, sin fin, cada semestre. Las leyes estn diseadas precisamente para que ello suceda as: el derecho al servicio de la impunidad, de la ineficiencia y el despilfarro. Otro signo ms del atraso poltico en que vive Sinaloa, que en esta materia no ha variado un pice ni con la alternancia ocurrida en el 2010. Mientras tanto, el deterioro avanza, minando la legitimidad de los gobiernos locales y envileciendo la poltica en general. En el mbito federal existe un panorama similar. La diferencia es que all, donde existe una pluralidad

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parlamentaria ms autntica que en Sinaloa, si se estn buscando soluciones ms contundentes, como la creacin de una comisin autnoma que aplique sanciones sin parcialidades ni omisiones. Una autonoma de la que actualmente carecen los rganos de control interno en Sinaloa. Sin reformas radicales las observaciones podrn seguir incrementndose notablemente, pero la fiscalizacin slo servir para revelar el tamao cada vez mayor del desorden administrativo y la irresponsabilidad financiera de los funcionarios pblicos, pero sin incidir en un manejo ms honesto de los recursos pblicos ni en una mejor administracin pblica. El sistema de fiscalizacin y rendicin de cuentas de Sinaloa requiere de una ciruga mayor, un nuevo diseo normativo e institucional que contemple la autonoma de los rganos encargados de aplicar sanciones a los servidores pblicos deshonestos. Pero tambin hace falta una conducta ms crtica de la sociedad sinaloense, sin la cual la meta de contar con mejores gobernantes y un mayor nivel de vida nunca dejar de ser una quimera, manteniendo al estado a la zaga de la federacin y de la mayora de los estados mexicanos en materia de desarrollo poltico e institucional.

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La reconduccin presupuestaria

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entro de la singularidad institucional del estado se encuentra una figura relevante que arroja mucha luz sobre la vida poltica del estado.

El artculo 37 de la Constitucin estatal establece que en materia de leyes de ingresos y presupuesto de egresos en tanto no se aprueben las nuevas, se tendrn por prorrogadas las correspondientes al ao anterior. Esta institucin jurdica es conocida como reconduccin presupuestaria. Aunque todava carece de un consenso nacional, la reconduccin es considerada no solamente una institucin necesaria sino la verdadera clusula de gobernabilidad en el escenario de un gobierno dividido al mantener la prevencin de que vencido el plazo para aprobar el presupuesto de egresos el poder ejecutivo y el legislativo no hayan llegado a un acuerdo, se prolongue la vigencia del presupuesto del ao anterior. Por la importancia que se le concede a la reconduccin presupuestaria ante el avance del pluralismo y la competitividad electoral en Mxico, especialmente frente a uno de sus resultados ms importantes como es el surgimiento de gobiernos divididos en el nivel federal y en las entidades, podra pensarse que estamos ante una institucin reciente. No es el caso de Sinaloa, que estuvo entre las primeras entidades que adoptaron la reconduccin. Actualmente la mitad de los estados del pas cuenta con esta previsin constitucional.

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Los constituyentes franceses no adoptaran una norma similar sino hasta 1958 y en el mbito federal mexicano todava no surge. En Sinaloa la reconduccin forma parte de sus leyes fundamentales desde la Constitucin de 1917, acercndose al siglo de vigencia. El artculo 32 de aquella Carta Magna sinaloense dispona respecto a los Presupuestos del Estado y Municipios que los vigentes se tendrn por prorrogados hasta la aprobacin de los presentados. De manera que la creacin de este mecanismo no es ningn acierto de los gobernantes recientes de Sinaloa, sino del congreso constituyente local surgido de la Revolucin Mexicana, aunque su aplicacin siempre ha resultado innecesaria por la prolongada hegemona del poder ejecutivo sobre el legislativo derivada de los gobiernos unificados que son aquellos en los que el mismo partido controla ambos poderes.

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El endeudamiento pblico

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o mismo que con la reconduccin presupuestal sucede con el procedimiento para la aprobacin de endeudamientos del estado y los municipios y sus organismos pblicos. El requisito de la mayora calificada de los miembros del congreso estatal no es una norma de cuo reciente, sino que tambin proviene del constituyente de 1917. Entre las actuales constituciones estatales mexicanas slo la de Tlaxcala comparte con la de Sinaloa esta disposicin. A pesar de que es un diseo correcto, por otras razones como el largo predominio de la misma fuerza poltica, no ha servido para atenuar las tentaciones manirrotas de los gobernantes sinaloenses. Si as fuera, Sinaloa estara entre los estados menos endeudados como si lo est Tlaxcala, el otro estado que cuenta con el requisito constitucional de la mayora calificada para aprobar endeudamientos. Tampoco la carta magna nacional regula este mecanismo, por lo que est en proceso una reforma federal acerca de este tema. En lo que se refiere al requisito de la mayora calificada, a Sinaloa no le parecer novedoso, pero si podra contribuir a mejorar el diseo de sus polticas de endeudamiento con otros elementos que contiene dicha propuesta de reforma federal, porque el solo candado de la mayora calificada no ha sido suficiente para que Sinaloa se ubique entre las entidades menos endeudadas del pas.

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A mediados del 2013 Sinaloa ostentaba el lugar nmero 15 en la tabla de la deuda pblica de los estados mexicanos y sus municipios, mientras que la deuda pblica de Tlaxcala era de cero pesos con cero centavos.

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La autonoma al ministerio pblico

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i en el mbito federal ni el local se ha avanzado hacia la autonoma del Ministerio Pblico, a pesar de que, en diferentes momentos y lugares, todas las fuerzas polticas la han propuesto, tanto en sus plataformas y discursos electorales como en proyectos de leyes y reformas. La propuesta de dotar de autonoma al ministerio pblico viene de lejos en nuestro pas, an desde antes que colapsaran la seguridad pblica y la procuracin de justicia, pero ya se advertan riesgos de manipulacin e ineficacia. A pesar de que est sustentada en slidos argumentos y de que la deplorable realidad de la procuracin de la justicia nacional la demanda, la autonoma todava no ha cristalizado ni en el mbito federal ni en alguno de los estados, espacios donde gobiernan todos los partidos. La tendencia a la autonoma slo ha logrado avanzar hacia la ratificacin de los procuradores de justicia por el poder legislativo. Es el caso de Sinaloa, donde existe desde noviembre de 1998. A partir de 2007 en el congreso federal se ha presentado ms de una decena de iniciativas sobre el tema, la mayora de ellas suscritas por legisladores de izquierda. Otra fuerza poltica que a nivel federal tambin ha insistido en la propuesta de autonoma ha sido el PRI, postura que no ha tenido rplica en el mbito estatal sinaloense.

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En Sinaloa tambin nueva alianza se ha manifestado a favor de dotar de autonoma a la procuradura de justicia, pero slo despus que perdieron la eleccin de gobernador en el 2010. El PAN era el nico partido que no se haba pronunciado al respecto, tal vez por su posicin de partido gobernante en el mbito federal en los dos anteriores sexenios. Ahora que ha llegado el final de sus gobiernos el panismo ha cambiado de opinin. En octubre de 2012, el grupo parlamentario de Accin Nacional en la cmara de diputados del congreso de la unin present una iniciativa de reformas a la Constitucin poltica mexicana para dotar de autonoma a dicha institucin y permitir que el Ministerio Pblico deje de ser representante del Poder Ejecutivo y se convertir en un verdadero representante de la sociedad () elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, a propuesta de los grupos parlamentarios retirando totalmente al presidente de la Repblica cualquier tipo de participacin en el nombramiento del fiscal genera por lo que las actividades de investigacin y persecucin del delito ya no estarn subordinadas a cualquier voluntad distinta de la de su propio titular. La particularidad de Sinaloa estriba en que aqu, adems de su pertinencia por los altos niveles de inseguridad y violencia que prevalecen en el estado y de que todos los partidos polticos que han suscrito la propuesta han tenido representacin parlamentaria, el actual gobernador la impuls

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cuando ejerci el cargo de senador de la repblica pero de oposicin. En efecto, en abril de 2007 el entonces senador Mario Lpez Valdez present una iniciativa muy completa que parta del diagnstico de que la carencia de autonoma plena en su actuacin coloca a tan importante institucin en el riesgo de ser afectada por criterios extralegales en demrito de su responsabilidad frente a la sociedad. Los elementos centrales de la iniciativa eran los siguientes: autonoma, designacin del titular por mayora calificada de los senadores, duracin de cuatro aos en el cargo con posibilidad de ratificacin, remocin a cargo del propio senado, creacin de un consejo consultivo para la supervisin, control y evaluacin, y establecimiento del servicio profesional de la carrera ministerial. Adems, haca extensiva la reforma a los ministerios pblicos estatales. Todos estos antecedentes y consideraciones nos conducen a concluir que en Sinaloa existen las coincidencias suficientes entre todas las fuerzas polticas estatales para llevar a cabo una reforma profunda de la institucin del ministerio pblico. O seguir esperando que la reforma sea impuesta por el congreso federal.

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La defensora pblica

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a Constitucin mexicana contempla el derecho de de todas las personas sujetas a averiguacin previa o proceso penal a disponer, gratuitamente, de un abogado que las defienda. Para el ejercicio de este derecho fundamental existen los llamados defensores de oficio. Esta institucin no fue contemplada por la Constitucin mexicana hasta la importante reforma sobre derechos humanos de 2008. Su artculo 17 establece, a partir de entonces, que La Federacin, los Estados y el Distrito Federal garantizarn la existencia de un servicio de defensora pblica de calidad para la poblacin y asegurarn las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrn ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Pblico. En Sinaloa esta institucin tiene un origen decimonnico ya que surgi en 1875 con la denominacin de defensor del pueblo, adscrito al Supremo Tribunal de Justicia. Antes de terminar el siglo, en 1883, es trasladado al mbito del poder ejecutivo estatal, de donde no ha salido hasta la fecha. En el constitucionalismo sinaloense esta institucin apareci hasta 1917 bajo el nombre de cuerpo de defensores de oficio, limitada a los asuntos penales. Dicha denominacin nunca ha sufrido cambios no obstante las reformas realizadas a los artculos constitucionales que la norman. Ni siquiera la reforma federal de 2008 ha logrado que la legislacin sinaloense sea actualizada, con todo y que

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es un mandato constitucional modificacin data del ao 2003.

nacional.

La

ltima

Actualmente slo 8 estados mexicanos no tienen incorporada en sus constituciones a la defensora pblica, lo que no ha obstado para algunos de ellos, como Coahuila y Chihuahua, tengan en su legislacin secundaria mejores diseos institucionales que el de Sinaloa. Son varias las entidades que ya se han animado a adscribir a su defensora pblica en un poder pblico distinto del ejecutivo. En Coahuila, Chiapas, Durango, Quintana Roo, Veracruz y Yucatn esta institucin depende del poder judicial. Pero hay otras que han avanzado an ms al dotarlas de una mayor autonoma, como son los casos de Aguascalientes, Chihuahua y Oaxaca. En lugar de voltear hacia estos y otros diseos institucionales para modernizar a fondo la defensora pblica mediante la reforma de la Constitucin estatal, la clase poltica gobernante de Sinaloa opt por sacarle la vuelta a la propia Constitucin. No fue otra cosa lo que sucedi con la expedicin de una ley que establece un instituto de defensora pblica que no est contemplado en la Constitucin de Sinaloa, y que en su lugar consagra un cuerpo de defensores de oficio. Aparte de eludir la constitucionalidad estatal se desperdici una oportunidad para reformar a fondo la institucin de la defensora pblica.

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El consejo de la judicatura

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inaloa se cuenta entre los dos primeros estados, junto con Coahuila, que crearon la institucin del consejo de la judicatura.

Su tarea fundamental es la contribuir al mejoramiento del gobierno y administracin del poder judicial. La reforma que lo cre en Sinaloa se public el 26 de marzo de 1988, seis aos antes que apareciera en el constitucionalismo federal mexicano. Este hecho pareciera ir en contra de la tendencia conservadora que ha dominado a la clase poltica gobernante posrevolucionaria sinaloense. Pero si se examina bien el entorno gubernamental de la poca y el proceso legislativo que condujo a la reforma se podr advertir la participacin determinante de algunos factores externos, como sera la presencia del eminente jurista sinaloense Diego Valads al frente de la Secretara General de Gobierno de la administracin estatal que la impuls y la promulg. Muchos aos despus este mismo factor externo influira para evitar que Sinaloa se incorporara de forma apresurada a una serie de estados que, en respuesta a una reforma progresista que a favor de las mujeres se aprob en el Distrito Federal y dirigidos por la jerarqua catlica, insertaron en sus constituciones una mayor criminalizacin para las mujeres de dichas entidades. En su momento la creacin de este rgano en Sinaloa tuvo un gran significado, sobre todo por su novedad, pero con el

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tiempo ha quedado rezagado ante la ausencia del factor externo que ayud a su nacimiento.

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La cuota de gnero

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n el ao 2012 el congreso sinaloense aprob una mini reforma a la ley electoral que incluy como casi nico tema el de la equidad de gnero para la integracin del poder legislativo y de los ayuntamientos, haciendo a un lado otros tpicos importantes sobre los que se haban presentado diversas iniciativas de varios grupos parlamentarios y dejando sin actualizacin las reglas del juego electoral estatal. El conservadurismo poltico dominante en Sinaloa es tan acentuado que no se quera reforma ni siquiera en este tema, an cuando era exigida hasta por las propias diputadas de la mayora parlamentaria. Tuvo que darse la movilizacin de cientos de mujeres, en su mayora pertenecientes a dicha fuerza poltica, el da de la sesin congresual para forzar el paso a la reforma. La legislacin electoral de Sinaloa era muy mezquina con la cuota de gnero al contemplar una versin con ms de 20 aos de retraso. Adems, se limitaba a la parte plurinominal del congreso. El prismo es el partido que ms qued a deber con esta limitada reforma, en virtud de que es el que cuenta con la mayora de los votos necesarios para sacar adelante cualquier decreto legislativo, por lo que pudo haber accedido desde antes, y sin necesidad de presiones, a la reforma. Slo un arraigado conservadurismo puede explicar que un partido que ya tiene estatuida la paridad de gnero la regatea al resto de las mujeres del estado.

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Es tan pronunciado este inmovilismo que est por ser rebasado por un presidente de la repblica que no porta muchas prendas progresistas.

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Los chapulines

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n el 2013, ao electoral en Sinaloa, quince diputados del grupo parlamentario del PRI, cinco del PAN y uno de Nueva Alianza solicitaron licencia, la que les fue autorizada, para competir por candidaturas a diversos cargos en los ayuntamientos. Lo mismo hicieron varios presidentes municipales para buscar candidaturas a diputaciones locales. Es la prctica conocida como chapulines, en referencia al insecto volador que se caracteriza por brincar como pelota de hule. Aunque se realiza en todo el pas y en todos los espacios de gobierno, la novedad en Sinaloa fue que la suma total de legisladores equivala a la mayora de los integrantes del congreso por lo que este poder estuvo en riesgo de desaparecer temporalmente de la vida constitucional del estado al estar incapacitado para sesionar en pleno. Lo salv la casualidad de que cuatro diputados panistas se adelantaron en su peticin, por unos cuantos das, al resto de sus colegas. Nunca se haba llegado a tal extremo por lo que ha arreciado la exigencia popular de que esta mala costumbre sea abolida de la vida poltica del estado. Sin embargo, algunas de las soluciones que se plantean apuntan en un sentido equivocado. Una de ellas propone limitar el nmero de licencias que podran autorizarse cada legislatura, con el inconveniente de que, por un lado, no acabara con la prctica y, por el otro, dara lugar a arbitrariedades parlamentarias de la mayora en turno.

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Otra propuesta consiste en prohibir, de plano, que un gobernante o representante pueda buscar un nuevo cargo sin haber concluido el anterior, como lo han planteado algunos lderes empresariales sinaloenses. El problema de esta alternativa es que choca con la opinin del tribunal electoral federal, que forma parte del supremo poder judicial de la nacin, que sostiene que tal prohibicin es violatoria del derecho fundamental a ser votado. El Tribunal ha dejado establecido que en s mismo considerado, el ejercicio vlido de un derecho de participacin poltica no admite servir de base para que se impida su posterior ejercicio, porque desnaturalizara su calidad de derecho de libertad y de autodeterminacin, adems de que se estara imponiendo una carga con dicho ejercicio, lo que inhibira su eficacia, con la consecuente enervacin o menoscabo de su virtualidad como derecho de carcter fundamental. Agregando que la sola circunstancia de que un ciudadano ha sido electo como diputado o senador del Congreso de la Unin, diputado local, presidente municipal, sndico procurador o regidor de un ayuntamiento, y en consecuencia ha asumido el cargo respectivo, como se trata del ejercicio del derecho a ser votado, () dicho ejercicio no debe ser obstculo para el derecho a ser votado. Para establecer la prohibicin de que los gobernantes y representantes de Sinaloa dejen sus cargos para buscar candidaturas se requiere reformar la Constitucin federal, por

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lo que resulta estril intentarlo a travs de la modificacin de la legislacin estatal. El estado de Baja California ya lo intent. De octubre de 2002 a mayo de 2011 la Constitucin Poltica de aquella entidad, en su artculo 42, contempl la prohibicin para los cargos de gobernador, diputados y miembros de los ayuntamientos. Esta norma estuvo en vigor hasta julio de 2007 cuando el Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federacin resolvi su improcedencia en el caso Hank Rhon. En consecuencia, el congreso bajacaliforniano procedi a su reforma en julio de 2011 para volver a su redaccin anterior que permita postularse a un nuevo cargo en condiciones similares a las vigentes en Sinaloa. Mientras no se reforme la Constitucin federal no resulta viable implantar la prohibicin. Pero como en Sinaloa el riesgo ha sido el de la suspensin del poder legislativo si procede establecer diversas prevenciones para evitarla as como elevar el requisito de votacin para las licencias de los alcaldes.

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La mayora calificada en la integracin de los ayuntamientos

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a pluralidad poltica tard ms en llegar a los ayuntamientos que a los congresos mexicanos. Veinte aos despus de la implantacin de los diputados de partido en el nivel nacional se reforma la Constitucin federal para abrir los cabildos a la representacin proporcional, acabando con su prolongada integracin monopartidista. La octava reforma al artculo 115 constitucional, realizada en 1983, dispuso lo siguiente: De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas se introducir (...) el principio de representacin proporcional en la eleccin de los Ayuntamientos de todos los municipios. Siguiendo la norma federal, en enero del ao siguiente se modifica el ttulo de la Constitucin de Sinaloa relativo al rgimen municipal. En el artculo 112 queda incorporada la nueva integracin de los ayuntamientos sinaloenses: Los municipios, cualquiera que sea su nmero de habitantes, integrarn sus Ayuntamientos con Regidores de mayora relativa y representacin proporcional. En abril de 1992 se modifica de nueva cuenta este artculo para establecer, ahora desde la propia Constitucin local, el sistema de integracin de los ayuntamientos. Se trataba de un sistema ms antidemocrtico que el de la clusula de gobernabilidad que se aplicaba para la conformacin del poder Legislativo estatal.

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La nueva norma constitucional local contemplaba una integracin que le asignaba al partido ganador, al margen de los porcentajes de votacin obtenida, una porcin de los miembros del ayuntamiento que iba del 63.1 al 64.2 por ciento. Con este sistema no era descabellada la posibilidad de que el partido mayoritario llegara a obtener ms del doble de asientos en el cabildo que los que su votacin mereciera. A pesar de los altos niveles de sobrerrepresentacin que este sistema de integracin poda acarrear exista al menos la prerrogativa de la mayora calificada para el resto de los integrantes del ayuntamiento. En lo que fue un claro retroceso poltico, esto se acab con la reforma de junio de 2001 al mismo artculo 112, al incorporar la figura del sndico procurador como un nuevo miembro de los ayuntamientos, pero formando parte de la planilla municipal ganadora. Con este nuevo integrante, la planilla mayoritaria, y sobre todo el presidente municipal, ha accedido al control automtico de la mayora calificada, sin necesidad de acudir a negociaciones o alianzas con los dems regidores, algo que est vedado para el congreso del estado. La reforma constitucional de 2001 estableci que la planilla mayoritaria, encabezada por el presidente municipal, tuviera acceso a casi el 67 por ciento del ayuntamiento en 14 de los 18 municipios del estado. En los otros cuatro municipios (Ahome, Guasave, Culiacn y Mazatln) la porcin mayoritaria es del 65 por ciento, rondando la mayora calificada. Este sistema de integracin de los ayuntamientos de los municipios sinaloenses rie con la cultura poltica democrtica.

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Dicho sistema es el soporte institucional de la misma cultura poltica que impidi el equilibrio de los poderes pblicos en los mbitos federal y estatal del pas durante la mayor parte del siglo pasado. La consecuencia ha sido, lo mismo que en aquellos niveles de gobierno, una forma presidencialista de gobernar. Los efectos negativos de este sistema autoritario son mltiples: excluye a sectores importantes de la pluralidad poltica de los municipios, genera polticas pblicas sin los consensos necesarios, facilita la prctica de la discrecionalidad en el ejercicio del poder municipal y propicia administraciones pblicas ms onerosas, entre otros.

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Colofn: Una nueva constitucionalidad para Sinaloa

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l rezago legal e institucional de Sinaloa es tan profundo que requiere de una ciruga mayor, de una verdadera reingeniera constitucional.

Para llevar a cabo su genuina actualizacin se vuelve indispensable empezar por la base fundamental del orden jurdico estatal que es la Constitucin Poltica local. Adems, la ley fundamental de Sinaloa contiene serias deficiencias de forma: un ttulo Bis; dos secciones Bis, una vigente y la otra derogada; doce artculos Bis, dos de ellos derogados; y trece fracciones Bis. En total son once los artculos derogados. Ms importante an: su contenido se ver seriamente impactado por las reformas poltica, electoral, sobre transparencia y de combate a la corrupcin aprobadas por las cmaras del congreso federal. Por qu no aprovechar esta gran oportunidad para revisar de manera integral el marco constitucional sinaloense? Estados como Oaxaca, Chiapas y Durango ya han dado este paso.

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NOTA SOBRE EL AUTOR


Crescencio Flores Contreras (La Brecha, 1961), ha escrito los libros EL CONGRESO DE SINALOA. Antecedentes, estructura y funcionamiento (2004) y LA

CONSTITUCIN POLTICA DE SINALOA EN SU XC ANIVERSARIO (2012) y ensayos como los siguientes: Cultura poltica autoritaria y rezago democrtico en Sinaloa (2005); La representacin proporcional en Sinaloa (2006); Conservadurismo y distorsiones de la participacin ciudadana en los procesos electorales locales de Sinaloa. (Ganador del IV Certamen de Ensayo Poltico Octavio Paz 2008); La singularidad de las instituciones polticas de Sinaloa (2009); Causas y efectos de la alternancia en el Poder Ejecutivo de Sinaloa (2010); y Una Reforma Poltica para un Sinaloa democrtico y en paz (2011).

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