Promocin industrial: el desafo del federalismo

Del modelo agroexportador a la sustitucin de importaciones El ao 1930 marca para nuestro pas el agotamiento del modelo agroexportador, que vena caracterizando desde fines del siglo XIX la economa rgentina! esto se sum" que durante la d#cada de 19$0 conclu%" la progresiva ocupaci"n de las tierras para uso agrcola! &a crisis de la 'olsa de (ueva )or* en 19$9 desencadena una profunda crisis en el sistema capitalista mundial, que tiene graves consecuencias para nuestra economa+ el alza en el valor de los productos industrializados % la disminuci"n del precio de las materias primas! El pas se ve en la necesidad de producir un vuelco en su economa, virando ,acia el mercado interno para o-tener los productos que antes se importa-an desde el exterior! Es as que tiene lugar el proceso denominado .industrializaci"n por sustituci"n de importaciones/, orientado ,acia el autoa-astecimiento, predominantemente de -ienes de consumo! 0ara licia ng#lica 1alatesta, investigadora de la 2acultad 3egional 4an 2rancisco de la 5niversidad 6ecnol"gica (acional, .en la d#cada de 1930 no se ela-ora un nuevo pro%ecto econ"mico, sino que se incorporan elementos adecuados a las exigencias del momento/! Esta actitud oportunista del go-ierno de turno ,ace que 7en pala-ras de 1alatesta8 .el impulso que reci-e la actividad fa-ril es limitado %, al no existir una planificaci"n adecuada al desarrollo experimentado por aqu#lla, se caracteriza por corresponder a una industria liviana que ela-ora productos de consumo inmediato/! En ese contexto, industrias tradicionales como la de alimentos, ta-aco, -e-idas % textiles o-servan un desarrollo importante, %a que son segmentos favorecidos por la escasa demanda de capital % tecnologa que demandan! &a investigadora de la 56( seala que el censo industrial de 1939, el primer relevamiento de este tipo que se produce en el pas, demuestra la predominancia de la industria liviana, dentro de la cual los ru-ros de alimentos, ta-aco % -e-idas representan m:s del $;< del total! Esos guarismos se mantienen tam-i#n en lo que ,ace a ocupaci"n de mano de o-ra % otros indicadores! El economista ldo 2errer coincide con este planteo+ .en los pases de economa de mercado de desarrollo industrial tardo, como rgentina, el =uego de las fuerzas econ"micas tienden, en las primeras fases del proceso de industrializaci"n % sustituci"n de importaciones, a concentrar la producci"n en las industrias tradicionales/! Centro rico, periferia pobre
5no de los aspectos m:s importantes so-re la industrializaci"n de nuestro pas tienen que ver con la concentraci"n fa-ril en determinadas zonas geogr:ficas+ .persiste la concentraci"n en la denominada zona litoral, que comprende a la >apital 2ederal % a las provincias de 'uenos ires, 4anta 2e, Entre 3os % >orrientes? esta regi"n nuclea a m:s del @A< del total de plantas productoras destac:ndose la >apital 2ederal % su periferia/, sostiene 1alatesta! &a investigadora seala que las causas de esta concentraci"n o-edecen a dos factores principales+

la importancia fundamental de 'uenos nuestra ,istoria

ires como puerto desde los al-ores de

el crecimiento de la po-laci"n en los sectores su-ur-anos de la gran ciudad en virtud de la existencia de una -ase industrial instalada

1alatesta sostiene que .este aumento po-lacional se de-e a migraciones internas que, empu=adas por la crisis del sector agrcola, se ven atradas por las perspectivas de empleo que ofrecen las industrias concentradas en la >apital federal % las zonas linderas! El proceso

condu=o necesariamente a la constituci"n, dentro del territorio argentino, de una situaci"n centro8periferia entre la regi"n cercana al puerto % el resto del pas! Bosefina Caca % Doracio >ao, investigadores de la 2acultad de >iencias Econ"micas de la 5niversidad de 'uenos ires, dentro de la cual funciona el >entro de Investigaciones en dministraci"n 0E-lica, afirman que .nuestra (aci"n tiene como uno de sus elementos fundantes, una larga disputa entre regiones ocurrida durante -uena parte del siglo XIX, en donde un nEcleo de las provincias perdedoras quedaron fi=adas como provincias pobres/! 2elipe Carela, %a en el siglo XIX plantea-a esa discusi"n, tal como aparece expresado en un texto del mismo Carela citado por los investigadores de la 5' + .... desde la poca en que el Gobierno libre se organiz en el pas, Buenos-Aires, a ttulo de Capital es la provincia nica que ha gozado del enorme producto del pas entero (...) En esta verdad est el ori!en FsicG de la guerra de cincuenta a"os en que las provincias #an estado en luc#a abierta con Buenos-Aires, dando por resultado esta contienda, la preponderancia desptica del porteo sobre el provinciano, hasta el punto de tratarlo como un ser de escala inferior (...) Buenos-Aires es la $etrpoli de la %ep&blica Argentina, co$o Espa"a lo 'ue de A$rica/! FCarela, 19@H+ AH! Edici"n original+ 1;A;G Esta dicotoma encendi" innumera-les de-ates desde la ,istoria % la economa, % requirieron del Estado un intervencionismo pronunciado, %a que tal como sostienen Caca % >ao+ .a partir de mediados del siglo XX comienzan a desarrollarse una serie de polticas dirigidas ,acia las provincias po-res, por e=emplo, los su-sidios estatales que desde 1990 se destinaron al desarrollo de las regiones m:s rezagadas F!!!G En lnea con esta situaci"n, en 1999 se crea el >onse=o 2ederal de Inversiones, cu%o pre:m-ulo de la .>arta de >onstituci"n/ esta-lece que, esta instituci"n tiene ... el 'ir$e propsito de pro$over el desarrollo ar$nico e integral del pas/! La promocin de la industria nacional
&a nueva etapa a-ierta en el pas en 1930 con el agotamiento del modelo agroexportador provoc" ciertas transformaciones en el esquema de centro8periferia que descri-en los autores citados! 0ara ldo 2errer, .la producci"n agropecuaria de la zona pampeana perdi" el dinamismo % la funci"n de liderazgo que registr" -a=o el modelo primario8exportador/? sin em-argo, .el desarrollo de la economa argentina a partir de 1930 requera que el con=unto de la producci"n rural, de la zona pampeana % del resto del pas, cumpliera dos funciones principales? por un lado el a-astecimiento de la creciente % diversificada demanda interna de alimentos % materias primas, % por otro, la generaci"n de excedentes exporta-les que contri-u%eran a formar una capacidad de pagos externos suficiente para a-astecer a la industria en expansi"n de materias primas % -ienes intermedios, % a ese sector % al con=unto de la economa nacional, de las maquinarias % equipos necesarios en el proceso de expansi"n de la capacidad productiva/! 0ara 2errer en la nueva etapa iniciada en 1930 no exista una contradicci"n entre el desarrollo de la producci"n agropecuaria % la industria manufacturera, sino que por el contrario, .se esta-leca entre am-os sectores una nueva relaci"n de interdependencia en la que el liderazgo del crecimiento pasa-a a la industria, pero en la que este crecimiento % el del con=unto del sistema productivo continua-an dependiendo de la expansi"n agropecuaria/!

1:s all: de esta situaci"n de espera-le armona, las tensiones entre los sectores del agro % la industria zan=aran la ,istoria econ"mica % social de nuestro pas ,asta la fec,a! En este sentido, 2errer sostiene que .las relaciones del agro % la industria se dirimieron m:s en el plano de la distri-uci"n del ingreso que en el de expansi"n de la producci"n de am-os sectores % en el del incremento del ingreso real del con=unto de la economa/!

El intervencionismo estatal &a d#cada de 19H0 es protagonista de un marcado intervencionismo estatal en funci"n del desarrollo de las industria argentina! 0or e=emplo, 8seala 1alatesta8 con la creaci"n en 1939 de la Iirecci"n Jeneral del 1aterial del E=#rcito, % luego con la creaci"n de la Iirecci"n Jeneral de 2a-ricaciones 1ilitares en 19HA, se produce una importante transformaci"n de la industria nacional! 1:s all: de que el primer o-=etivo de 2a-ricaciones 1ilitares fue el de organizar la defensa industrial del pas, su creaci"n ,a provocado un notorio influ=o en el desenvolvimiento fa-ril de las ciudades en las que se radicaron las plantas del E=#rcito! 1alatesta sostiene que .es posi-le detectar la significativa promoci"n industrial que llevan a ca-o+ su principal aporte a la transformaci"n de la estructura industrial argentina proviene de su localizaci"n geogr:fica, % reside en la contri-uci"n efectuada en cuanto a opacar el predominio fa-ril porteo al favorecer % concretar una verdadera acci"n en pro del crecimiento industrial 7% econ"mico en general8 de las distintas regiones del pas!/ 0ara 1alatesta, .el perodo que se inicia en 19H3 % se extiende ,asta el ao 1999 puede ser considerado como de liderazgo estatal, % en #l la actividad industrial 7orientada ,acia el mercado interno8 constitu%e el sector preponderante % destinatario de una variada gama de resoluciones/! Entre estas Eltimas, en el go-ierno de Buan Iomingo 0er"n se destacan .los tipos de cam-io diferenciales % la creciente asignaci"n de cr#ditos sencillos % -aratos destinados a promover el desenvolvimiento de pequeos % medianos esta-lecimientos? sin em-argo, las grandes empresas tam-i#n resultan captadoras de pr#stamos que implican la asignaci"n de importantes volEmenes de capital/, seala 1alatesta!

4in em-argo, 1alatesta seala que en 19HA la industrializaci"n continEa siendo liviana, lo cual aparece confirmado por el elevado porcentual F$1<G que representa el ru-ro alimentos % -e-idas so-re el total de esta-lecimientos registrados! Esta industrializaci"n de -ienes finales de consumos 7segEn 1alatesta8 conlleva varias limitaciones+ .requiere para su funcionamiento de com-usti-les, equipos % materias primas que no se producen en el pas, por ello persiste la dependencia de las importaciones de -ienes de capital, materiales intermedios % repuestos/! partir de la d#cada de 1990, 2errer o-serva un desplazamiento en el desarrollo de la industria, %a que asumen el liderazgo las industrias din:micas, % m:s particularmente las industrias comple=as, como es el caso de las industrias metalmec:nicas, m:quinas agrcolas e industriales, equipos el#ctricos, electr"nicos % de comunicaciones! 6am-i#n, en la industria automotriz se pas" del ensam-lado a la producci"n, % la industria qumica sufri" cam-ios profundos al orientarse ,acia la petroqumica! 2errer seala que .entre 1990 % 19@0, las industrias din:micas contri-u%eron con cerca del ;0< del incremento del valor agregado de la industria manufacturera/! 0ero la desigualdad entre el centro % la periferia, persiste+ .en 19A3 las regiones del interior, con el @9< del territorio nacional % el 33< de la po-laci"n, s"lo genera-an el $0< de la producci"n industrial del pas/, seala 2errer! 4egEn el autor, una de las caractersticas del proceso de industrializaci"n es la integraci"n e interdependencia creciente entre las diversas actividades econ"micas, inclu%endo el intercam-io de -ienes de capital % materiales industriales dentro del propio sector manufacturero! ) en el caso del sector industrial, se destaca su dependencia creciente de los a-astecimientos generados por la misma industria nacional! Es por eso que 7sostiene 2errer8 .la industria nacional disminu%" su dependencia del .puerto/, conce-ido como lugar de entrada de los a-astecimientos importados/! 0ero 7 dice 2errer8 .ese proceso de integraci"n e interdependencia industrial se registr", fundamentalmente, dentro del Jran 'uenos ires % la zona pampeana, es as que la industrializaci"n del pas localiz" su efecto integrador en un espacio limitado del territorio nacional, de=ando fuera de su alcance al resto de las regiones argentinas/! 2ue as que el

desarrollo industrial del resto del pas se concentr" en la transformaci"n de la producci"n primaria de las respectivas regiones, ,aciendo algunas excepciones, como son los casos de la industria automotriz en >"rdo-a % la industria textil en la 0atagonia, que goz" del amparo de regmenes especiales de promoci"n! El rgimen de promocin industrial 5na de las ,ip"tesis de los investigadores de la 5' Bosefina Caca % Doracio >ao en el tra-a=o antes citado es la siguiente+ .este discurso so-re las provincias po-res, utilizado por los actores sociales % polticos de las provincias perif#ricas, tuvo incidencia en la determinaci"n de dos de las principales polticas territoriales que se desarrollaron en el pas ,acia principios de los K@0+ el r#gimen de 0romoci"n Industrial F&e% (L $0!9A0 % modificatoriasG % el sistema de >oparticipaci"n 2ederal de Impuestos F&e% (L $0!$$1G/! &a &e% $09A0 fue apro-ada en 19@3, % representa la primera &e% de 0romoci"n Industrial de la legislaci"n argentina que apunta a todo el pas! >on ella se cre" un r#gimen de promoci"n industrial para+ el esta-lecimiento de nuevas actividades industriales, la expansi"n, perfeccionamiento % modernizaci"n de las %a existentes, el estmulo de la descentralizaci"n geogr:fica, el desarrollo nacional de la tecnologa % la consolidaci"n de la industria de propiedad nacional! 6ena como o-=etivo la adopci"n de medidas de poltica econ"mica orientadas en -ase a un criterio selectivo % programado, otorgando el apo%o estatal exclusivamente a aquellas unidades productivas que las necesidades del pas determinaran como prioritarias! &a &e% $0!9A0 fue derogada luego por la &e% $1!A0;, del ao 19@@! El r#gimen instituido por la nueva norma tiene por o-=eto promover la expansi"n de la capacidad industrial del pas, fortaleciendo la participaci"n de la empresa privada en ese proceso! &os o-=etivos de la &e% $1!A0; son+ lentar el desarrollo regional procurando una equili-rada instalaci"n de industrias en el interior del pas! 2omentar la me=ora de la eficiencia de la industria, por modernizaci"n, especializaci"n, integraci"n, fusi"n, economa de escala o cam-ios en su estructura, cuidando de no facilitar el esta-lecimiento de un poder monop"lico u oligop"lico en los mercados de que se trate! 0ropiciar la instalaci"n de nuevas actividades industriales en las :reas % zonas de frontera! Impulsar el desarrollo de industrias necesarias para la seguridad % defensa nacional! 2acilitar el traslado de industrias u-icadas en zonas de alta concentraci"n ur-ana!

0osteriormente, la &e% (M $3!A1H, sancionada en 19;;, institu%" un Enico sistema nacional de promoci"n industrial para el esta-lecimiento de nuevas actividades industriales % la expansi"n, reconversi"n % modernizaci"n de las existentes! 2inalmente, la &E) (M $3!A9; de 19;9 suspendi", ,asta tanto entren en vigor los decretos reglamentarios de la &e% $3!A1H, el otorgamiento de nuevos -eneficios de car:cter

promocional para pro%ectos industriales contenidos en las disposiciones de las &e%es (ros! $1!A0;, $$!0$1 % sus modificatorias, en todos aquellos aspectos que resulten de aplicaci"n exclusivamente a las actividades industriales aEn cuando dic,o otorgamiento contenga las restricciones esta-lecidas por la &e% $3!A1H! lo largo de los aos setenta % oc,enta se apro-aron una serie de &e%es de 0romoci"n Industrial que -eneficiaron a regiones del pas en particular, como fueron los casos de 6ierra del 2uego F&e% 19!AH0 de 19@$G o &a 3io=a F&e% (M $$!0$1 de 19@9G La promocin industrial en la actualidad Dasta ,ace aproximadamente @ aos exista en la 4ecretara de Industria, >omercio % 0%1E la Iirecci"n de 0romoci"n Industrial, pero a,ora todos los programas est:n supeditados a la Iirecci"n (acional de Incentivos 0romocionales de la 4ecretara de Dacienda del 1inisterio de Economa % 0roducci"n! &os regmenes de promoci"n de esa Iirecci"n est:n destinados a 0ro%ectos no industriales F gropecuarios % 6ursticosG % a 0ro%ectos industriales, pero actualmente la concesi"n de nuevos -eneficios promocionales se encuentra suspendida, %a sea por que no se prev#n cupos fiscales en las le%es presupuestarias 8para el caso de los pro%ectos no industriales8 o -ien por disposiciones legales 8para el caso de los industriales8! En este Eltimo caso, una serie de sucesivas le%es fueron prorrogando ,asta el presente la suspensi"n dispuesta por la mencionada &e% (M $3!A9; de 19;9! 4in em-argo existen su=etos titulares de pro%ectos promovidos que continEan utilizando dic,os -eneficios en orden a que el perodo de utilizaci"n de los mismos aEn no se ,a extinguido Fderec,os adquiridosG! En todos los casos, el 1inisterio de Economa o la 4ecretara de Dacienda revisten el car:cter de utoridad de plicaci"n, % cumplen las siguientes tareas+ sesorar so-re los aspectos t#cnico8legales relativos a la normativa promocional Efectuar el relevamiento % posterior evaluaci"n de datos de regmenes de promoci"n econ"mica que contengan cualquier especie de incentivo Efectuar el relevamiento, procesamiento % an:lisis de datos provenientes de organismos que tengan participaci"n en el control de pro%ectos promovidos! sesorar so-re las propuestas de aplicaci"n de sanciones por infracciones a regmenes de promoci"n econ"mica e intervenir en la tramitaci"n de denuncias que realicen organismos o dependientes de orden pE-lico, o particulares!

Conclusin 6eniendo en cuenta la ,istoria de nuestro pas, al ,a-lar de la promoci"n de la industria nacional de-emos partir de la -ase de apuntar a un desarrollo federal, integrando el centro % la periferia % creando flu=os de intercam-ios de -ienes entre las distintas regiones! En ese sentido, el estado de-e tener un rol activo facilitando ese intercam-io % apuntalando el desarrollo de las regiones m:s favorecidas para el -ienestar de todo el pas!