Accountability e Polticas Pblicas para o Controle da Lavagem de Dinheiro: Uma Abordagem Comparativa das Estratgias do Brasil e EUA Autoria:

Francisco de Assis Campos da Silva, tila Cruz de Souza Belem RESUMO O presente trabalho empreende uma anlise comparativa das estratgias norteamericana e brasileira de controle da lavagem de dinheiro, tendo por referencial terico o conceito de accountability. Inicialmente, realizada uma breve reviso da teoria, com destaque para as concepes de accountability vertical e horizontal. O ensaio prossegue com a caracterizao do crime de lavagem de dinheiro, mostrando, em linhas gerais, sua definio e o modo de operao. A seguir, so apresentadas algumas consideraes a respeito da conformao de uma poltica global de controle do ilcito, com o objetivo de contextualizar as aes dos governos nesse movimento maior, capitaneado pelos EUA. As estratgias norteamericana e brasileira so abordadas na seqncia. Por fim, mas no menos importante, so oferecidas algumas consideraes e concluses sobre o problema de accountability verificado em ambas as estratgias, sendo mais grave a situao no Brasil, em vista de nosso dficit estrutural de accountability e da recm absoro desse crime em nosso arcabouo jurdico. 1. INTRODUO O crime de lavagem de dinheiro tem ocupado, hodiernamente, o centro das atenes dos governantes em todo o chamado mundo desenvolvido. Notadamente aps os ataques terroristas de 11 de setembro, nos EUA, a temtica ganhou forte impulso em mbito mundial, tendo em vista o imperativo de conter as fontes de financiamento de grupos terroristas e, dessa forma, minar sua fora e capacidade de realizar atos que possam causar mais insegurana e temor no interior do mundo capitalista. H agora um duplo controle da lavagem de dinheiro e do financiamento ao terrorismo, realizado pelas mesmas organizaes que at em passado recente s se ocupavam do primeiro. Ainda que a preocupao com a lavagem de dinheiro possa parecer recente, de fato ela j existe pelo menos desde o incio da dcada de 1970, e nos EUA j desponta, desde ento, no seu arcabouo legal, com a promulgao do Bank Secrecy Act1. Assim, a liderana dos EUA nos assuntos relacionados ao controle da lavagem de dinheiro justificada pela precocidade no tratamento do problema por ele empreendida, bem como pelas questes de segurana nacional. Em termos de resultados prticos, as cortes americanas, somente em 2001, incriminaram 9.342 pessoas, o que representa 1,6% do total de condenaes feitas naquele ano (BUREAU OF JUSTICE STATISTICS, 2003). O Brasil um nefito nessas questes, somente criminalizando a lavagem de dinheiro a partir de 1998, com a edio da Lei 9.613. Conforme ser visto adiante, essa lei estabeleceu a criao de uma entidade especfica para tratar do ilcito, denominada Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, no mbito do Ministrio da Fazenda. Posteriormente, por meio de uma medida administrativa do Poder Executivo, criou-se no Ministrio da Justia o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI, com competncias similares s do COAF. O desenvolvimento da estratgia brasileira abordado na seqncia, mas em termos de resultados prticos, no Brasil, at o momento, no houve condenao por crime de lavagem de dinheiro. Em vista dessa situao, faz-se necessrio inquirir o porqu do grande nmero de condenaes nos Estados Unidos e a sua ausncia no Brasil. Ser que aquele pas concentra maior nmero de criminosos dessa modalidade, ao passo que nosso pas abenoado com mais pessoas honestas? No cremos ser esse o caso.

Nossa hiptese de trabalho, ainda que desenvolvida sumariamente neste estudo, que uma causa provvel de tal disparidade de resultado possa explicar-se por diferentes nveis de accountability verificada nos dois pases, e mais precisamente nos baixos nveis existentes terra brasilis. Essa suposio est assentada principalmente nos trabalhos de ODonnell (1999) e de Shuggart, Moreno e Crisp (2003). Esses estudos postulam que as democracias recentes, em particular os pases da Amrica Latina, apresentam em seu arcabouo institucional dficits estruturais de accountability, fato que poderia explicar a falta de desenvolvimento de polticas pblicas efetivas entre ns. Dessa forma, com base na percepo dessa carncia, procuraremos desenvolver uma anlise comparativa das duas estratgias a norte-americana e a brasileira com vistas a levantar alguns argumentos que corroborem, ou refutem, esse entendimento. O primeiro pressuposto deste trabalho de que o controle (bem sucedido) da lavagem de dinheiro produto de polticas pblicas e, por essa via, um bem pblico, da mesma forma como o so uma pracinha ou um sinal de trnsito. Seria, entretanto, e mais apropriadamente, um bem pblico intangvel como o so o controle dos gases poluentes, a proteo dos direitos humanos, a estruturao do sistema financeiro internacional, entre outros. Por outro lado, o estudo procura esboar, por meio de uma anlise de recorte institucional, os contornos organizacionais do controle da lavagem de dinheiro no Brasil e nos EUA para, assim, poder mostrar como uma determinada formatao institucional/organizacional que favorece a responsabilizao do tipo madisoniana (accountability horizontal) pode facilitar ou no a proviso do bem pblico de que se trata. Aps um bosquejo terico polticas pblicas, proviso de bens pblicos e accountability , o trabalho prossegue com a caracterizao do crime de lavagem de dinheiro (conceito e prticas). A seguir, so apresentadas consideraes sobre a poltica pblica global de controle do ilcito, para situar as aes dos dois governos no mbito internacional, lembrando desde j o papel central dos EUA na formulao, desenvolvimento, aplicao e manuteno de tal poltica pblica global. As estratgias norte-americana e brasileira so abordadas na seqncia (arcabouo institucional/organizacional). Por fim, so oferecidas consideraes e concluses sobre as questes/problema de accountability verificados em ambas as estratgias, sendo mais grave a situao no Brasil, em vista de nosso dficit, que se poderia dizer estrutural, de accountability e da recm absoro desse crime em nosso arcabouo jurdico. 2. DESENVOLVIMENTO A comparao com os EUA Enquanto a comparao parece estar ligada irrefutavelmente prpria produo de conhecimento2, postulam-se diferentes formas de comparao nas cincias sociais. De um lado h a comparao entre sistemas mais similares, na esperana de que um maior nmero de variveis sejam neutralizadas, restando assim poucos aspectos a estudar. H tambm a comparao entre sistemas mais distintos, em que aborda um maior nmero de determinaes. O problema da sobredeterminao ainda ser grande em qualquer dos casos, devendo o pesquisador atuar, preferencialmente, entre os dois extremos. A comparao do comportamento de atores atuando nos ambientes institucionais dos Brasil e dos EUA para a proviso de bens pblicos adotaria aqui, segundo entendemos, no tanto o tipo sistemas mais diferentes, como seria de se esperar, mas alguma coisa entre os delineamentos sistemas mais diferentes e sistemas mais similares. Na realidade, os dois pases apresentam contrastes gritantes (em termos scio-econmicos, por exemplo) e, em grande medida, insolveis, mas so, por outro lado, similares em muitos aspectos, principalmente institucionais. 2

Preocupa que a seleo dos EUA possa estar revestida de alguma inteno normativa. Tal no , entretanto, o nosso propsito (que compreender um aspecto do Brasil, entender porque fazemos as coisas da forma como fazemos). Por outro lado, qualquer pas que fosse selecionado, a comparao no se daria (pelo menos no caso do controle da lavagem de dinheiro) sem uma referncia direta ao papel dos EUA. Isso representaria um trabalho adicional, um terceiro nicho de comparao. Por outro lado, ao longo da histria brasileira, remota ou mais recente, os EUA tm oferecido um campo frtil para as comparaes com o Brasil, havendo mesmo uma tradio nesse sentido. Ainda que em um trabalho comparativo sobre as representaes da identidade nacional no Brasil e nos EUA, Oliveira (2000) comenta que os EUA tm freqentado o imaginrio dos brasileiros de vrias maneiras. Temos em comum o enorme espao territorial, a populao contou com grande contingente de escravos e com uma imensa massa de imigrantes que se foram incorporando vida nacional. Mas h tambm enormes diferenas. Textos fundamentais do pensamento social brasileiro, como Razes do Brasil, de Srgio Buarque de Holanda, se fundam na comparao com os EUA. Citam-se tambm os trabalhos de Viana Moog (Bandeirantes e Pioneiros) e de Roberto DaMatta (o ensaio Em torno da representao de natureza no Brasil: pensamento, fantasias e divagaes, publicado no livro Conta de Mentiroso). O controle da lavagem de dinheiro como bem pblico Antes de ser pblico um bem to somente um bem, ou dito de outra forma, uma necessidade social. No sendo possvel, para certos bens, avaliar que nvel de preos os consumidores estariam dispostos a pagar pelo seu fornecimento surgem as chamadas falhas de mercado. ai que o bem, ao ser produzido fora da esfera privada ou do mercado, se torna em bem pblico. Uma vez tornado bem pblico, como j dito acima, tais bens j nascem com problemas de proviso e padecem de tal mal durante a sua existncia3. Haver, portanto, outros meios e modos de demonstrar que a produo do bem no suficiente para prevenir a lavagem de dinheiro bem sucedida com todos as suas conseqncias negativas. Nos meios oficiais (brasileiros), que so os que se ocupam com exclusividade da produo do bem, as aes de controle so mais teatralizadas que reais, e se do principalmente como alimento descartvel e de processamento impreciso para a mdia. O uso da palavra combate, inclusive como ttulo para uma organizao estatal, para designar as aes de controle prova cabal disso. Uma mercadoria (ou um bem) s existe conceitualmente como tal se produzida socialmente. Assim, como nos ensina Marx no texto inicial de sua obra mxima, [u]ma coisa pode ser til e produto do trabalho humano, sem ser mercadoria. Quem, com o seu produto, satisfaz a prpria necessidade gera valor-de-uso, mas no mercadoria. Para criar mercadoria, mister no s produzir valor-de-uso, mas produzi-lo para outros, dar origem a valor-de-uso social (MARX, 1980). Assim, os bens, e principalmente os bens pblicos, so o resultado de embates na poltica. So politicamente relevantes4. Um bem privado, uma vez consumido no pode mais ser consumido por outras pessoas. Um pedao de bolo, por exemplo, uma vez consumido no pode mais ser consumido por ningum. Por outro lado, quando adquiro um bem para o meu consumo pessoal todas as demais pessoas esto excludas do acesso aquele bem, a menos que eu permita tal acesso. Isso no acontece com os bens pblicos. O bem pblico ideal, segundo Kaul (1999) o bem pblico puro. Este possui duas qualidades principais: a indivisibilidade do suprimento e a no-excludncia no consumo. Cita o exemplo do sinal de trnsito: se uma pessoa atravessa uma rua com segurana graas a um sinal de trnsito em funcionamento isso no diminui a utilidade do semforo para os demais transeuntes que vo tambm utiliz-lo (indivisibilidade). Ao mesmo tempo seria impraticvel, 3

em termos polticos e sociais, e dispendioso do ponto de vista econmico, reservar o uso do sinal para uma pessoa ou para um grupo de pessoas e fazer com que os demais utilizem outras passagens seguras (no-excludncia). O controle da lavagem de dinheiro, para alm de ser produzido por uma poltica pblica global e ento por polticas pblicas locais, possui as caractersticas de um bem pblico puro: invidivisibilidade e no-excludncia. Como bem pblico puro, o controle da lavagem de dinheiro produzido por meio de uma poltica pblica. Nesse caso especial, temos o surgimento de um estado de coisas localizado em algumas regies do globo, mais detidamente nos pases reunidos na OCDE, e que vai tornar-se, aps transformado em polticas pblicas nesses locais, ganha a agenda internacional pela fora hegemnica desses mesmos pases, e se transforma em uma mirade de polticas pblicas nacionais. Nesse grande movimento internacional, surgem de um lado os centros irradiadores da poltica pblica global (hegemonias) e as jurisdies meramente aplicadoras de seus ditames, nestas ltimas includo o Brasil (isso relevante para explicar nosso sucesso menos acentuado no controle do ilcito). Para Golub e Hopkins (2003) os bens pblicos se tornam globais por duas razes: (1) as qualidades do bem pblico so essencialmente globais, como o clima global, os direitos de propriedade intelectual, os padres de segurana alimentar, a regulamentao dos mercados financeiros; por outro lado (2) em um mundo em que os Estados so responsabilizados pelo fornecimento dos bens pblicos bsicos para seus cidados, nomeadamente lei e ordem, as falhas do Estado (state failures) tm efeitos negativos que ultrapassam as suas fronteiras. Golub e Hopkins (2003) apresenta um quadro, divido em quadrantes, evidenciado as possibilidades de proviso de bens, entre pblicos e privados, domsticos e internacionais. Esse quadro pode auxiliar no entendimento do controle da lavagem de dinheiro, ainda mais agora que j sabemos que se trata de um bem pblico puro, situado entre um bem global e nacional (aqui domstico e internacional). Interessante perguntar, aps exame da Figura 1, qual seria o lugar do controle da lavagem de dinheiro. Mas antes disso necessrio aclarar que se trata apenas de um desenho, o que no menos importante. Mas o fato que, no mundo real, como j foi visto, as barreiras entre pblico e privado so cada vez mais difceis de serem delimitadas (indefinido) e que, por outro lado, os limites entre domstico e internacional, talvez com outro significado e outra intensidade, tambm. Figura 1 Bens Pblicos - lugares de produo Bens pblicos
pblico

4
polcia poluio da gua

1
aquecimento global terrorismo

domstico
cortes de cabelo construo ao bananas

internacional

3
privado

Fonte:Golub e Hopkins (2003)

O controle da lavagem de dinheiro como um bem pblico global Assim, o controle internacional da lavagem de dinheiro nasceria em contexto domstico, no quadrante entre o pblico e o privado e da, pela fora hegemnica do contexto onde surge, se espraiaria para o quadrante 1 que o domnio das grandes polticas pblicas globais engendradas pelos Estados principalmente por meio das chamadas organizaes intergovernamentais que apiam (principalmente financeiramente) e de que participam. nesse lugar, ento, que o controle da lavagem de dinheiro colocado como um bem pblico global. E por tratar-se de um bem pblico que tecnicamente se situa entre os tipos weakest link e summation, isto , em cuja proviso importante at a mais nfima quantidade e, por essa via, a participao de todos, ele no pode ser fornecido como o caso de uma descoberta cientfica que naturalmente pode beneficiar toda a humanidade (bens pblicos do tipo one shot), devendo ser implementado em nvel dos Estados. Isso , a poltica pblica global para realizar-se deve tornar-se uma poltica pblica domstica, ainda que de motivao internacional. Para os EUA, o grande incentivador do controle internacional da lavagem de dinheiro, seria uma poltica pblica global de motivao domstica. Vemos ento que o controle da lavagem de dinheiro circula entre as reas domstica e internacional, mas sempre no eixo pblico. Mas uma descrio mais acurada do controle internacional da lavagem de dinheiro apontar que a sua produo tambm se d no meio privado internacional (a unio de grandes bancos para o autocontrole do ilcito) e que domesticamente, o controle privado do ilcito (bancos, por exemplo) de fato a base de todo o controle existente. Assim, o controle da lavagem de dinheiro pode ser visto mais acentuadamente como um bem pblico global que implementado por meio de polticas pblicas domsticas e que produzido conjuntamente pelas estruturas privadas atuando nas economias nacionais e na seqncia pelas burocracias dos Estados. necessrio indicar, como faz Golub e Hopkins (2003) que o controle da lavagem de dinheiro ento se d tanto na rea pblica quanto na rea privada, e que por se tratar de uma poltica pblica global, pensada no primeiro quadrante, isto na rea pblica internacional, a sua no realizao pode constituir uma preocupao e mesmo resultar em frico internacional, momento em que as questes de soberania, ainda centrais na poltica domstica e internacional, que nesse caso de falha do Estado (numa referncia falha de mercado) pode constituir motivo de preocupao para outros Estados. Na verdade a idia do bem pblico produzida no quadrante 1 e vem quase pronta para implementao no quadrante 4, com o concurso do quadrante 3. Finalmente, a soberania no dever servir de desculpa para a falha de um Estado. No temos dvida de que o controle da lavagem de dinheiro inicia-se no mbito global e se realiza nos mbitos nacionais, sendo ento ao mesmo tempo, ou em tempos diversos, um bem pblico global de implementao nacional. Algum poderia argumentar que os bens pblicos, mesmo os globais, so sempre implementados em nvel nacional. A nfase aqui porque a implementao (nacional) crucial no caso do controle da lavagem de dinheiro. Mas como resultado de poltica pblica, o controle da lavagem de dinheiro se d em um ambiente institucional em que se movimentam diversas organizaes, pblicas e privada, e no interior dessas, atores que interagem na implementao de seus ditames. Parte importante dessa rede de interaes explicada ou explicitada pelo conceito de accountability, nesse caso mais marcadamente pela accountability horizontal, ou madisoniana. 5

Polticas pblicas e accountability Como assevera ODonnell (1999), o seu interesse pela accountability horizontal est mesmo na sua ausncia nos ambientes das novas democracias da terceira onda5. Como se sabe, o autor contribuiu para a vasta literatura sobre os regimes autoritrios, e com o fim do seu predomnio, para aquela das condies da transio para a democracia e da prevalncia desta. Assim, adicionalmente aos requisitos de Dahl6 para a existncia das poliarquias, ODonnell coloca a responsabilizao horizontal como trao desejvel das democracias consolidadas. O tema accountability um aspecto central na administrao pblica contempornea e tem suscitado, j de longa data, profundas discusses no campo da cincia poltica. No obstante esse fato, e at por causa disso, o termo tem sido utilizado com diversos significados, conforme as interpretaes e idiossincrasias dos estudiosos. O Random House Dictionary of the English Language define accountable como sujeito a ter que informar, explicar, ou justificar, ou ainda como o que pode ser explicado. Assim, accountability um conceito que est relacionado com a idia de prestar contas a algum, dar explicaes a outrem, justificar atos e decises. Em se tratando da administrao pblica, esse termo aponta para a necessidade e dever de um governo democrtico prestar contas de seus atos para os cidados. Dito dessa forma simples pode transparecer, num primeiro momento, a idia unidimensional de accountability, mas esse vocbulo apresenta nuances que lhe conferem mais do que uma dimenso. Nesse sentido, Schedler (1999) argumenta que duas dimenses compem o conceito: responsividade e reforo. A primeira dimenso relaciona-se diretamente com o significado dado no pargrafo anterior e envolve o direito por parte do principal, a sociedade de receber informao e explicaes, e a correspondente obrigao pelo agente, o governo de fornecer todos os detalhes necessrios e tambm no dever de justificar a conduta (Schedler, 1999, p. 15). A segunda dimenso d a idia de sujeitar o poder constante ameaa de sanes em decorrncia de resultados insatisfatrios ou de desvio de conduta. Ou seja, no bastam apenas informaes e explicaes, pois a responsividade, isoladamente, no torna um governo accountable, devendo necessariamente ser complementada pela constante possibilidade de perda do poder. Nas palavras de Schedler: (...) for rules to be effective they must be accompanied by mechanisms of monitoring that prevent the eventual violation of rules from going unnoticed, () [and] they must also count with mechanisms of enforcement that get the incentives right by keeping acts of cheating from going unpunished.(idem, p. 16). A dupla dimenso do conceito apresenta carter fundamental para este estudo, visto que essa viso ampla de accountability pode oferecer algumas pistas para elucidar o fato, exposto na introduo, de que no Brasil, at hoje, no houve nenhuma condenao com base na Lei 9.613 que trata dos crimes de lavagem de dinheiro. Ou ser que somos mais honestos? Accountability refere-se busca de equilbrio do poder, de forma que seu exerccio seja realizado em bases socialmente aceitveis e que se evitem abusos e exageros que tornem a sociedade submissa aos interesses particulares dos eventuais donos do poder. Pressupe, ento, a existncia de uma estrutura hierrquica de distribuio de poder numa relao tipicamente de principal-agente, na qual o agente deve prestar contas e explicaes de seus atos para o principal, que possui fora coercitiva e pode aplicar sanes. Esse relacionamento entre desiguais tipifica o conceito de accountability vertical, e ele ocorre no mbito da sociedade civil (a estrutura hierrquica de uma organizao empresarial ou entre profissionais e rgos representativos de classe), na esfera do estado (a estrutura burocrtica dos entes estatais), ou ainda entre a sociedade e o estado (processo eleitoral). 6

Entretanto, essa nica direo no suficiente para que o poder se mantenha equilibrado e gere externalidades positivas para a sociedade, havendo necessidade de uma distribuio de checks and balances em outro sentido, de forma a proporcionar constrangimento mtuo entre as partes. Assim, emerge a concepo de accountability horizontal, que, grosso modo, descreve o relacionamento entre iguais (ODONNELL, 1999). Essa idia de igualdade, porm, no deve ser entendida to somente sob o ponto de vista do poder, sob pena de induzir a erros de interpretao e julgamento. Conforme assevera Schedler (1999),
(...) it does not seem helpful to comprehend horizontally in a literal way as a relationship between actors of equal or equivalent power. Rather, it seems more productive and of more general applicability to stipulate that the accounting party must be independent from the accountable party in all decisions that concern its field of competence.(ibidem, p. 24).

De maneira diversa, Shuggart, Moreno e Crisp (2003) postulam que qualquer relao no vertical entre as instituies de um Estado democrtico no so relaes de accountability, sendo mais adequado adotar a terminologia de trocas horizontais. Ou seja, o critrio utilizado refere-se existncia de uma subordinao hierrquica do agente para com o principal, fato que no ocorre entre agncias de mesmo nvel de poder. No obstante a argumentao dos autores, o mais importante compreender a necessidade de, numa viso madisoniana, contrabalanar as ambies. Alm disso, uma discusso dessa natureza foge ao escopo do trabalho sem apresentar contribuies substantivas para o estudo. Assim, independentemente do nome adotado quer seja accountability horizontal ou trocas horizontais o essencial entender que um governo democrtico deve buscar um sistema de accountability horizontal que equilibre a distribuio de poder em prol da sociedade (na proviso de bens pblicos). Lavagem de dinheiro: conceituao e prtica A lavagem de dinheiro um fato de propores globais. Somente o resultado monetrio do trfico de drogas maior do que todas as vendas da indstria automobilstica internacional7. Por ter origem ilcita, esse dinheiro deve percorrer uma trajetria para esconder a sua procedncia. O processo de dar aparncia de legalidade a recursos obtidos ao desamparo da lei, normas e regulamentos vigentes, de acordo com uma conceituao ampla, comumente denominado lavagem de dinheiro. Merc de seu impacto internacional, a lavagem de dinheiro hoje, como resultado do trabalho pioneiro das Naes Unidas, considerado crime em um nmero cada vez maior de pases8. Independentemente do agente ou dos vrios meios de que se utilize, ou mesmo o ambiente em que se locomova, a lavagem de dinheiro um processo dinmico que se d em trs fases: na primeira fase (a colocao) o objetivo apagar toda a associao direta entre o dinheiro e o delito que lhe deu origem; na segunda fase, disfarar ou eliminar toda pista por trs do dinheiro sujo (a ocultao); e na terceira fase, devolver o dinheiro ao criminoso depois de ocultada a sua origem geogrfica e ocupacional (a integrao). Assim, a lavagem de dinheiro vai alm do contrabando ou da ocultao de fundos ilcitos, embora essas atividades devam ser um ingrediente essencial do processo9. A regra de ouro de uma operao de lavagem de dinheiro simular o melhor possvel uma operao legal. E assim agem na maioria das vezes os lavadores de dinheiro. A prtica a ser utilizada ser sempre alguma j em curso no comrcio legtimo, com alguma variao de menor relevncia. O que existe ento uma diferena muito tnue entre o que legitimo e o que ilegtimo, sendo necessria a interveno de um delito para que as autoridades possam seguir a pista do dinheiro. Como se depreende do conjunto de normas, em vrias instncias, e mesmo da prtica internacional, a tendncia em todo mundo a criminalizao da lavagem de dinheiro, vista 7

como um crime em si mesmo, mesmo que sempre referenciado a outros delitos graves, chamados crimes antecedentes10. Uma poltica global para o controle da lavagem de dinheiro O controle internacional da lavagem de dinheiro , na sua origem, subproduto do combate s drogas. Suas normas surgiram precisamente nos EUA e, ento, se espalharam para os acordos e convenes internacionais e tambm para os arranjos regionais, sendo ento recepcionadas pelo ordenamento jurdico de outros pases. Ainda hoje, as aes norteamericanas, os impulsos da legislao interna e de sua poltica externa nesse particular, constituem importante, se no a mais importante, fonte de novas normas e regras para o controle do ilcito. Em grandes linhas, o aparato institucional do controle internacional da lavagem de dinheiro, em seu atual estgio de evoluo, que entendemos em formao e expanso, consiste em quatro vertentes de acentuado grau de convergncia entre si. Temos assim (i) uma vertente multilateral em torno das Naes Unidas, (ii) uma vertente especializada, caracterizada pelas atividades do Grupo de Ao Financeira sobre Lavagem de Dinheiro (GAFI), (iii) uma vertente regional originada no contexto de rgos regionais de controle da lavagem de dinheiro (exceto aqueles talhado no modelo do GAFI e que funcionam como suas interfaces em todo o mundo) e, finalmente, (iv) uma vertente privada (concentrando os esforos de auto-regulamentao promovidos por um conjunto de bancos internacionais, em antecipao regulamentao mais restritiva de carter internacional). Para alm desse arcabouo de instituies e normas, a poltica global de controle da lavagem de dinheiro pode ser mais bem entendida de acordo com as suas fontes. Seu principal ponto de irradiao, de carter exgeno, est representado no somente pela impressiva participao dos EUA e da Unio Europia em suas instituies, como membros, mas igualmente pela capacidade dessas reas, principalmente dos EUA, de promover um constante debate sobre o tema da lavagem de dinheiro em suas respectivas sociedades. Outro tipo de atuao desses centros de irradiao, para alm da formulao dos princpios, normas e regras que orientam o controle do ilcito em nvel global, cuidar (tambm de forma unilateral) da universalizao de seus propsitos e da conformao de seu conjunto de membros. Por outro lado, devem ser ainda citados como pontos de irradiao do controle internacional da lavagem de dinheiro (i) o papel desempenhado pelas organizaes nogovernamentais (ainda que, no caso da lavagem de dinheiro, para proteger os direitos humanos ou o meio-ambiente) e (ii) das chamadas comunidades epistmicas (aqui representadas pela unio dos agentes de polcia e funcionrios graduados da rea econmica e financeira) que giram em torno do sistema. Neste ltimo caso estariam includos os contatos entre as diversas burocracias dos Estados, especialmente as dos bancos centrais, que se renem em torno do Comit de Basilia, e dos profissionais da rea de inteligncia financeira, em encontros formais e informais, seminrios, treinamentos, etc. Na vertente multilateral, o reforo provido pelas comunidades epistmicas complementado pela realizao de grandes seminrios internacionais sobre o tema, avulsos ou mesmo j institucionalizados. A principal fonte endgena do controle internacional da lavagem de dinheiro est centrada no papel desempenhado pelo GAFI. De fato, a partir do GAFI e no de outro lugar que emanam as normas e regras do controle internacional da lavagem de dinheiro. O GAFI um rgo encravado na sede da OCDE, em Paris (Frana). Apesar de ser um grupo de poucos (e, na sua maioria, influentes) membros (que assim deseja continuar), o conjunto de seus membros tem crescido com o passar do tempo, tendo a Argentina, Brasil e Mxico ingressado em 2000 (ampliao dita estratgica). Para permanecer restrito a poucos membros, o GAFI promoveu a criao de rgos de controle da lavagem de dinheiro, com estrutura e temperamento idnticos aos seus, em diversas reas do globo. Assim, o GAFI um grupo 8

exclusivo quando da formulao de normas e inclusivo quando de sua aplicao. Surgido em 1989 (entre a concluso e a entrada em funcionamento da Conveno de Viena), o GAFI funciona como um verdadeiro mecanismo de implementao dos tratados da ONU sobre o assunto e age em torno de um documento denominado 40 Recomendaes que tem sido revisado e ampliado no correr dos anos (FATF/GAFI, 2003). Na adoo pelos pases das normas para o controle da lavagem de dinheiro, importante ter em conta os incentivos especficos (atuao do GAFI, por exemplo), no especficos (ao do governo dos EUA, conferncia internacionais da ONU sobre o tema e correlatos, sites especializados na internet, etc.) e tcnicos (programas de ajuda adoo das medidas formuladas internacionalmente, legislaes modelo, etc.). Internacionalmente, um grupo de unidades de inteligncia financeira FIUs se reuniu em torno do chamado Grupo de Egmont a fim de encontrar maneiras e modos para cooperar, especialmente na troca de experincia e informaes, e tambm na assistncia ao estabelecimento de novas FIUs. Os membros do grupo se comunicam por meio de uma conexo segura de internet, trocando informaes sobre tendncias da lavagem de dinheiro, instrumentos de anlise financeira e novas tecnologias (EGMONT GROUP OF FINANCIAL INTELIGENCE UNITS, 1997). Uma poltica global que estimula polticas pblicas nacionais O controle internacional da lavagem de dinheiro no se d em um vcuo devendo os seus ditames, de carter vinculante ou no, ser recepcionadas pelos ordenamentos jurdicos nacionais em todo o mundo, com a formulao de verdadeiras polticas pblicas nacionais para o controle do ilcito. De fato, o que caracteriza o controle internacional da lavagem de dinheiro a necessidade de cobrir todos os espaos do globo, evitando assim a arbitragem entre regies, alm do seu tom verdadeiramente messinico e blico11. A estratgia norte-americana: normas e organizaes Nos EUA, o controle da lavagem de dinheiro se d a partir de 1970 com a promulgao do Bank Secrecy Act BSA (Lei do Sigilo Bancrio). Pela primeira vez exigiase das instituies financeiras a manuteno dos registros das transaes efetuadas para possvel utilizao em investigaes criminais. Esta Lei objetivava ainda criar e investigar trilhas de auditoria por meio de padres regulatrios de produo de informaes, impor penalidades civis e criminais pela no aderncia s normas e melhorar a deteco de crimes fiscais e de descumprimento de normas. Com o Money Laundering Control Act de 1986 (Lei de Controle da Lavagem de Dinheiro), foi criminalizada a prtica da lavagem de dinheiro (portanto, antes mesmo da Conveno de Viena, de 1988)e viabilizado o confisco do resultado dos crimes. Em 1988, foi promulgado o Money Laundering Prosecution Improvements Act (Lei para a Melhoria do Sistema Penal Relativo a Lavagem de Dinheiro) a fim de melhorar a eficincia das duas leis anteriores (Lei dos Sigilo e Lei do Controle da Lavagem de Dinheiro), prevendo-se uma maior cooperao entre o governo e as instituies financeiras. O Annunzio-Wylie Anti-Money Laundering Act, de 1992 (Lei Annunzio-Wylie), promoveu mudanas ao BSA com a instituio da obrigatoriedade de as instituies financeiras comunicar quaisquer transaes suspeitas, da criao de programas de compliance (cumprimento de normas) e da manuteno de registros para a transferncia de fundos. O Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act, de 1998 (a Lei da Estratgia), promoveu a modificao da Lei do Sigilo Bancrio a fim de exigir que o Presidente, agindo por meio do Secretrio do Tesouro, em consultas com o Procurador Geral e outras agncias relevantes, coordenasse e implementasse o estabelecimento de estratgia nacional para o combate da lavagem de dinheiro, a ser adotada anualmente por um perodo de cinco anos a partir de 1999. Alm disso, a Lei exige que o Secretrio do Tesouro designe 9

determinadas regies do pas como reas de alto risco de lavagem de dinheiro e crimes financeiros correlatos e estabelea um programa contra os crimes financeiros que afligem as comunidades. De acordo com os dispositivos da Lei, as verses da Estratgia Nacional para a Lavagem de Dinheiro (ENLD) deveriam incluir: (i) objetivos para a reduo da lavagem de dinheiro e crimes financeiros correlatos nos EUA; (ii) objetivos para a coordenao dos esforos regulatrios para prevenir a ocorrncia do ilcito no sistema financeiro norteamericano; (iii) a enumerao de iniciativas operacionais para melhorar a deteco e o processo jurdico envolvendo casos de lavagem de dinheiro e crimes financeiros correlatos, bem como a apreenso e confisco dos recursos derivados de tais crimes; (iv) a melhoria das parceiras entre o setor financeiro privado e os rgos de execuo legal do governo com relao preveno e deteco da lavagem de dinheiro; (v) aumento dos esforos cooperativos, seja entre as esferas federal, estadual e de governo local, entre os prprios estados e tambm entre esses e os representantes locais. O ataque terrorista de 11 de setembro de 2001 deu origem ao Uniting and Strengthening America by Provinding Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act (USA Patriot Act, ou Lei Patriota), de 25 de outubro de 2001, que colocou o financiamento do terrorismo internacional, e lavagem de dinheiro decorrente, no centro das preocupaes do Governo dos EUA. Assim, aumentou os poderes do Departamento do Tesouro para regular as atividades das instituies financeiras que operam nos EUA, exigiu a promulgao de regulamentos adicionais pelos rgos do governo, imps exigncias adicionais de identificao de clientes, e tambm que as instituies financeiras estabelecessem programas anti-lavagem de dinheiro12. No centro do controle da lavagem de dinheiro nos EUA encontra-se o Financial Crimes Enforcement Network FinCEN, que coordena uma extensa rede de rgos do governo. Essa rede composta por escritrios ou agncias do Departamento do Tesouro (Executive Office for Terrorist Financing and Financial Crimes, Office of International Affairs, Internal Revenue Service), do Departamento de Justia (Criminal Divisions Asset forfeiture and Money Laundering Section, Counterterrorism Section, Federal Bureau of Investigation, Drug Enforcement Administration, US Attorneys Offices), pelos rgos de regulao do sistema financeiro (Federal Reserve Board, FDIC, Office of the Comptroller of the Currency, Office of Thrift Supervision, National Credit Union Administration, Securities and Exchange Commission, Commodity Futures Trading Comission) e, aps os ataques terroristas de 11 de setembro, tambm pelo Departamento de Segurana Interna. O FinCEN a unidade de inteligncia financeira (FIU) dos EUA e se orienta por uma estratgia (2000-2005) cujos objetivos so a proviso de apoio investigao de casos de lavagem de dinheiro, a identificao de padres e tendncias de crimes, a administrao da Lei do Sigilo Bancrio, o apoio cooperao internacional e o fortalecimento do apoio gesto. A rede do FinCEN conecta as comunidades financeira, regulatria e de cumprimento de leis, e tambm o setor privado, com o propsito de prevenir, detectar e conduzir justia os crimes de lavagem de dinheiro e outros crimes financeiros. A estratgia americana de 2003, a ltima de uma srie de cinco documentos divulgados at o momento, consiste em trs objetivos bsicos, tais sejam, (i) salvaguardar o sistema financeiro internacional da lavagem de dinheiro e do financiamento do terrorismo, (ii) aumentar a capacidade do governo dos EUA de identificar, investigar e punir as organizaes e sistemas envolvidos com a lavagem de dinheiro, e (iii) assegurar um ambiente regulatrio efetivo. A estratgia brasileira: normas e organizaes No Brasil, a criminalizao da lavagem de dinheiro se deu a partir da promulgao da Lei 9.613, de 03.03.1998 (CONGRESSO NACIONAL, 1998). A referida Lei cria em seu 10

bojo o Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, no mbito do Ministrio da Fazenda, com o objetivo, segundo o texto legal mencionado, de (i) disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrncias suspeitas de atividades ilcitas, sem prejuzo da competncia de outros rgos e entidades; (ii) coordenar e propor mecanismos de cooperao e de troca de informaes que viabilizem aes rpidas e eficientes no combate lavagem de dinheiro. Dever cominar as autoridades competentes para a instaurao dos procedimentos cabveis, quando concluir pela existncia de crimes previstos em lei, de fundados indcios de sua prtica, ou de qualquer outro ilcito. O COAF atua como a FIU nacional, e ser composto por servidores pblicos de reputao ilibada e conhecida competncias, designados p em ato do Ministro de Estado da Fazenda dentre os integrantes do quadro de pessoal efetivo do (i) Banco Central do Brasil, (ii) Comisso de Valores Mobilirios, (iii) Superintendncia de Seguros Privados, (iv) Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, (v) Secretaria da Receita Federal, (vi) de rgo de inteligncia do Poder Executivo, (vii) Departamento de Poltica Federal, (viii) Ministrio das Relaes Exteriores e da (ix) Controladoria-Geral da Unio, (os quatro ltimos indicados pelos respectivos Ministros de Estado). A CGU foi adicionada lista com a edio da Lei n 10.683, 28.5.2003. Em 18 de fevereiro de 2004, foi promulgado pelo Presidente da Repblica o Decreto 4.991, que reestruturou o Ministrio da Justia, criando, no interior da Secretaria Nacional de Justia (cujo objetivo, entre outros, passou a ser orientar e coordenar as aes com vistas ao combate lavagem de dinheiro e recuperao de ativos) o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional - DRCI. Compete ao Departamento: (i) articular, integrar e propor aes do Governo nos aspectos relacionados com o combate lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, recuperao de ativos e cooperao jurdica internacional; (ii) promover a articulao dos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, inclusive dos Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, no que se refere ao combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional; (iii) negociar acordos e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional; (iv) exercer a funo de autoridade central para tramitao de pedidos de cooperao jurdica internacional; (v) coordenar a atuao do Estado brasileiro em foros internacionais sobre preveno e combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional, recuperao de ativos e cooperao jurdica internacional; (vi) instruir, opinar e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional ativa e passiva, inclusive cartas rogatrias; e (vii) promover a difuso de informaes sobre recuperao de ativos e cooperao jurdica internacional, preveno e combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional no Pas. J em dezembro de 2003, o Governo brasileiro e havia lanado a Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro ENCLA 2004 (GGI-LD, 2003), compota de seis grandes objetivos (i) coordenar a atuao estratgica e operacional dos rgos e agentes pblicos do Estado brasileiro no combate lavagem de dinheiro, (ii) potencializar a utilizao de bases de dados e cadastros pblicos no combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado. (iii) aferir objetivamente e aumentar a eficincia do Sistema nacional de Combate Lavagem de dinheiro, de Recuperao de Ativos e de Cooperao Jurdica Internacional, (iv) ampliar a cooperao internacional no combate atividade criminosa e na recuperao dos ativos ilicitamente produzidos, (v) desenvolver no Brasil uma cultura de combate lavagem de dinheiro, (vi) prevenir a lavagem de dinheiro e 32 metas. Foi criado o Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro GGI-LD, com representantes dos trs Poderes13. Por outro lado, h uma nova verso da estratgia (GGI-LD, 2005a), composta de 43 metas nas reas de acesso a dados, recuperao de ativos, articulao institucional, capacitao e treinamento e atuao e cooperao internacional. A estratgia de 2004 foi avaliada por um relatrio do prprio GGI-LD (GGILC, 2005b). 11

Assim, o novo Sistema Nacional de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro composto por trs nveis organizacionais, a saber, um nvel estratgico, em torno do GGI-LD, de inteligncia, centrado nas atividades especficas do COAF, e um nvel operacional, relativo s operaes de preveno e combate lavagem de dinheiro, (...) no mbito de competncia dos respectivos rgos, que se articulam, caso a caso, pela criao de foras- tarefas especficas (GGI-LD, 2003). 3. DISCUSSO Pode-se afirmar que, no Brasil, a proviso do bem pblico controle da lavagem de dinheiro no de fato efetiva. Isso porque, apesar de todo o arcabouo organizacional e normativo erigido a partir de 1998, como acima descrito, at agora no houve sequer uma condenao pela justia de caso do ilcito. Como se presume a existncia do mal pblico lavagem de dinheiro bem sucedida, presume-se tambm a manuteno, ou mesmo o crescimento do poder de influncia, em vrios nveis, dos perpetradores do ilcito e das organizaes criminosas. O efeito disso est na concorrncia que tais organizaes colocam para a hegemonia do uso da violncia pelo Estado (WEBER, 1999), e da diminuio conseqente do poder do Estado de formular e implementar polticas pblicas, at mesmo aquelas de combate do crime de que se trata. Nos EUA (e mesmo internacionalmente), o controle da lavagem de dinheiro est agora explicitamente atrelado represso ao financiamento ao terrorismo. E ainda que nunca se saiba, nem aqui nem l, o tamanho do problema, e ainda que o remdio, por essa razo, possa ser despropositado, ou mais dispendioso (NAYLOR, 1999) ou disperso, as cortes norteamericanas conseguiram, em 2001, incriminar 9.342 pessoas, representando esse nmero 1,6% de todas as condenaes feitas no pas naquele ano (BUREAU OF JUSTICE STATISTICS. U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE, 2003). Sabe-se com base nos estudos sobre accountability acima referenciados, que o surgimento de novas instncias de controle e coordenao se d exatamente quando pra de funcionar a accountability horizontal, quando h de fato uma falha de accountability, ou seja, no se processam as trocas entre os rgos que deveriam levar em frente as polticas pblicas, quando no se colocam entre os Poderes, entre os agentes, as ambies contrapostas que devem fazer funcionar o sistema de acordo com o interesse do principal (SHUGGART et al, 2003). Assim, tanto a estratgia norte-americana, desenvolvida a partir de 1999, quanto a estratgia brasileira, lanada ao final de 2003, poderiam ser consideradas como o reconhecimento da existncia de uma verdadeira falha de accountability, o que se agrava mais no Brasil tendo em vista o reconhecido dficit de accountability existente nos pases da Amrica Latina, e em especial nas chamadas democracias da terceira onda, como descrito em ODonnell (1999). Em especial com relao rea temtica (issue area) do controle da lavagem de dinheiro, o que dificulta adicionalmente o fornecimento do bem pblico correspondente no ambiente brasileiro o fato de que, na sua origem, a formulao da poltica pblica global para o controle do ilcito, tem nos EUA, como anteriormente mencionado, o seu principal ponto de referncia e irradiao. Assim, muitos dos conceitos e prticas j tm livre curso naquele pas pelo menos desde a dcada de 1970, tendo a criminalizao da lavagem de dinheiro nos EUA ocorrido anteriormente sua criminalizao internacional (e mesmo influenciado a criminalizao internacional por meio da Conveno de Viena de 1988). O Brasil, no contexto internacional de controle do ilcito, nada mais do que uma jurisdio aderente, isto , que cumpre os ditames internacionais sem, no entanto, influenciar de forma decisiva na sua formulao. Ainda assim, uma jurisdio que conseguiu montar um complexo aparato, ainda que at agora no funcional, para o controle da lavagem de dinheiro. 12

A estrutura mesma da poltica global de controle da lavagem de dinheiro, ao criar um centro produtor de normas (GAFI central com sede na OCDE em Paris, Frana) e outro aplicador das mesmas normas (projees do GAFI em todas as partes mundo), faz com que as normas produzidas exogenamente e sem referncias s prticas legislativa, jurdica e culturais locais devam ser apreendidas em perodos muito curtos de socializao (RISSE KAPPEN, 1999). Acreditamos, que somente o continuado controle domstico do ilcito e uma participao de longo prazo do pas no GAFI (central e regional) podero reverter tal quadro. Mas nada h de mais cabal para explicar, ainda que tentativamente, as dificuldades de sucesso do caso brasileiro no fornecimento do bem pblico controle da lavagem de dinheiro que o prprio contraponto entre o arcabouo normativo e organizacional dos Brasil e dos EUA. Uma tal comparao deixa entrever claramente os diferentes graus de percepo da necessidade de accountability nos meios governamentais do Brasil e dos EUA. ODonnell (1999) j aponta a ausncia de accountability horizontal (entre as instituies, entre os poderes que compes o Estado) nas novas democracias da terceira onda, em que se inclui o Brasil. Para ele essa ausncia um ndice (ou indcio) de democracia no consolidada, ainda que estejam presentes todos os demais requisitos procedimentais dos ambientes democrticos (eleies competitivas e em espaos de tempo previsveis, partidos polticos, etc.) (DAHL, 1971). De forma exemplar, as respectivas estratgias adotadas pelo Brasil e EUA apontam contrastes que explicitam o sucesso e o insucesso do controle da lavagem de dinheiro nesses pases. E ainda que, pela sua novidade, a estratgia recentemente adotada pelo Brasil no possa ser avaliada nos seus resultados14, a sua formalizao j contm elementos que refletem o ambiente rarefeito de accountability em que foi criada. E embora um ambiente de alta accountability nem sempre resolva todos os problemas, como demonstrado pelas falhas na implementao das estratgias dos EUA15, tal ambiente pode, em grande medida, servir como campo e mesmo pano de fundo para a formulao de polticas pblicas viveis. Comparativamente, a estratgia brasileira iniciativa do Executivo, mais precisamente, do Ministrio da Justia, para dar curso as suas novas obrigaes de combate lavagem de dinheiro e a criao do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional. Nos EUA, as estratgias foram exigidas por lei aprovada pelo Congresso. E ainda que o Departamento do Tesouro no tenha enviado ao Congresso nem um relatrio anual sobre a aplicao das estratgias, isso era uma exigncia legal. No Brasil a estratgia de combate lavagem de dinheiro no accountable a ningum. O relatrio de seu primeiro ano de existncia um documento interno, ainda que tornado pblico, produzido pelo prprio grupo de formatou a poltica. E desta forma, o seu eventual fracasso no ser percebido ou registrado em nenhum documento oficial, como foi feito pelo GAO no caso da estratgia norte-americana. Sua existncia e continuidade fica assim merc da vontade e continuidade de seus patrocinadores. A lei norte-americana, passada no Congresso, produz a exigncia da formulao de uma estratgia anual e de um relatrio correspondente sobre a sua formulao, aplicao e resultados, colocando assim em jogo (na verdade contrapondo) os interesses do Legislativo e do Executivo. No Brasil, o texto de quinze pginas da estratgia de 2004, da lavra do Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro (GGI-LD), informa que o GGI-LD foi criado como nvel estratgico de um novo Sistema nacional de Preveno e Combate Lavagem de Dinheiro e que manteve-se o COAF, criado pela Lei 9.613/98, como centro do nvel de inteligncia do Sistema. No h a indicao dos documentos que criaram o novo Sistema e nem mesmo o GGI-LD. 13

Ainda com relao estratgia brasileira, e indicativo da falta de accountability, nas metas estabelecidas h casos em que se realizam estudos sem a indicao do destinatrio. Por outro lado, ainda que alguma estrutura de liderana seja exigida para o sucesso da estratgia, h uma grande concentrao de metas a cargo do DRCI (14 em 2004 e 13 em 2005) e do prprio GGI-LD (5 em 2004 e 14 em 2005), este secretariado pelo prprio DRCI. Isto antecipa uma participao acentuada do Ministrio da Justia no trato do tema da lavagem de dinheiro, com uma ateno menos enftica do Ministrio da Fazenda, muito embora a criao do COAF, em 1998, talvez pressupusesse para aquele rgo um papel mais amplo, ativo e central. Apesar dessa suposta centralidade, no h aes do COAF na estratgia de 2005. 4. CONCLUSO Repetindo Shuggart, Moreno e Crisp (2003), o que mais preocupa que normalmente os controles dos controles so estabelecidos justamente quando aqueles que os estabelecem tm menos possibilidade de fazer com que tais novos controles possam funcionar. A estratgia brasileira, nas suas duas edies, possui muitos participantes (rgos sem aes relevantes ou sem nenhuma ao a realizar) e pouco atores. Mais se assemelha a uma assemblia, a uma grande conferncia. E ao fim e ao cabo, no menos do que 60% das aes esto a cargo de uma nica rea do Governo, ou seja, o Ministrio da Justia. No buscamos aqui comparar resultados. Buscamos sim, em primeiro lugar, mostrar que mesmo em um ambiente de accountability no rarefeita, como o caso dos EUA, as polticas pblicas podem no fluir como de incio formuladas (problemas de implementao) e que os processos de implementao podem estar sujeitos a percalos de toda ordem. E ainda que a accountability no garanta a formulao de polticas pblicas viveis, ou mesmo garantir a sua conseqente implementao, ela pode influenciar de forma decisiva no seu sucesso. No se tratou aqui de apontar os avanos alcanados, no Brasil, no controle da lavagem de dinheiro como resultado da adoo de uma estratgia para o controle do ilcito (agora em sua segunda edio). Buscou-se entretanto indicar que os contornos da formulao da estratgia e seu contedo confirmam, no Brasil, a existncia de um ambiente de baixa accountability,. Segundo entendemos, tal ambiente presume, para a poltica pblica em questo, e para outras que se formulem, resultados custa de grande dispndio (financeiro e intelectual) e, ao final, no mnimo decepcionantes. 5. BIBLIOGRAFIA ABN AMRO Bank N.V et al. (2000). Global Anti-Money-Laundering Guidelines for Private Banking. Wolfsberg AML Principles. Wolfsberg (Switzerland), October. Disponvel em http://www.wolfsberg-principles.com/. Acessado em 12.08.2001. BUREAU OF JUSTICE STATISTICS. U.S. DEPARTMENT OF JUSTICE. (2003). Special Report: Money Laundering Offenders, 1994-2001. July. CONGRESSO NACIONAL. (1998). Lei 9.613, de 3.3.98. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia. DAHL, R. (1971). Polyarchy. Yale University Press. GGI-LD. (2003). Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro ENCLA 2004: Relatrio 2004. Ministrio da Justia. _____. (2005a). Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro ENCLA 2005. Ministrio da Justia. ______GGI-LD. (2005b). Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro ENCLA 2005. Ministrio da Justia. EGMONT GROUP OF FINANCIAL INTELLIGENCE UNITS. (1997). Statement of purpose. Madrid: 24 June. Disponvel em <http://www.oecd.org/fatf/pdf/EGstat9706_en.pdf>. Acessado em 16.7.2001. 14

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O Bank Secrecy Act (Lei do Sigilo Bancrio) (documento legal bsico para o controle da lavagem de dinheiro nos EUA) trata na verdade de flexibilizar o sigilo. 2 Przeworski e Teune (1970), em um texto clssico sobre a comparao nas cincias sociais, nos lembram que a lngua do dia a dia contm uma estrutura comparativa implcita. 3 O controle da lavagem de dinheiro, por exemplo, jamais seria produzido desde o incio pelos governos. No seu desenvolvimento, entretanto, apesar de os bancos gastarem enormes somas para estabelecer sistemas de controles internos adequados (e automatizados) para o controle do ilcito, as empresas de consultoria e de tecnologia da informao, entre outras, encontram um importante nicho para realizar vendas e grandes lucros. 4 A locuo est em Wanderley Guilherme dos Santos, p.48/49 ao dizer que o modo de proviso que torna um bem politicamente relevante. 5 A terceira onda corresponde ao processo de democratizao iniciado no sul da Europa a partir de 1974 e que teria durado at 1999. 6 Dahl (1971). H traduo brasileira. 7 UNITED NATIONS. UNDCP. (1998). Enquanto no se estabelece em quanto de fato monta a lavagem de dinheiro internacional, tendo havido uma verdadeira banalizao desses nmeros, que vo de meio bilho anuais estonteante quantia de um trilho e meio dlares norte-americanos (podendo tambm ser expresso como um percentual do PIB mundial. 8 Por meio da Conveno de Viena, de 1988. 9 Muito do que aqui se comenta tem por base: NACIONES UNIDAS. PNUFID. (1999). 10 As chamadas legislaes de primeira gerao, que criminalizam somente a lavagem de dinheiro proveniente do trfico de drogas e as legislaes de terceira gerao que se referem a uma ampla gama de crimes antecedentes. A legislao do Brasil de segunda gerao (lista uma srie de crimes antecedentes), mas caminha para referir-se a todo tipo de crime. 11 No primeiro caso, fala-se claramente nos documentos do GAFI na necessidade de se levar a todo o mundo a palavra sobre lavagem de dinheiro. No caso blico, temos a referncia ao combate lavagem de dinheiro, resqucio talvez das burocracias tornadas sem funo pelo abrupto final da Guerra Fria. 12 Appendix II: Legislation Has Expanded the Responsibility to Combat Money Laundering. In: GAO, Combating Money Laundering: Opportunities Exist to Improve the National Strategy. P. 54-6. 13 So eles: Agncia Brasileira de Inteligncia, Advocacia-Geral da Unio, Banco Central do Brasil, Casa Civil da Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Conselho da Justia Federal, Departamento de Polcia Federal, Departamento de Polcia Rodoviria Federal, Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional, Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, Instituto Nacional de Seguridade Social, Ministrio Pblico Federal, Ministrio da Justia, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio das Relaes Exteriores, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Secretaria de Direito Econmico, Secretaria de Previdncia Complementar, Secretaria Nacional Anti-drogas, Secretaria Nacional de Justia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretaria da Receita Federal, Tribunal de Contas da Unio. Participam tambm como convidados especiais: Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo. A lista foi ampliada na verso 2005 da ENCLA (GGI-LD, 2005). H inclusive agora um seleto grupo de participantes (11) denominado Comit Executivo do GGI-LD. 14 H, como j comentamos, um relatrio do GGI-LD sobre a Estratgia de 2004 (GGI-LD, 2003). 15 O relatrio do GAO sobre quatro anos (1999-2002) de aplicao de estratgias nacionais para o combate lavagem de dinheiro nos EUA aponta problemas de interesse para os propsitos deste estudo. A percepo de que as estratgias funcionaram de forma significativa nos primeiros dois anos (1999 e 2000), mas perderam o seu mpeto na continuidade de sua aplicao (2001 e 2002). Ainda que em um ambiente que se percebe de alta accountability, o GAO concluiu que no caso de as estratgias serem de novo autorizadas e exigidas pelo Congresso, algumas modificaes deveriam ser feitas, seja para (1) fortalecer a estrutura de liderana, seja para (2) assegurar que as prioridades sejam claramente definidas e que (3) mecanismos de verificao do cumprimento fossem adotados. Entre os problema especficos apontados, temos, sob um pano de fundo de que elas no chegaram a atingir o seu potencial de integrar e harmonizar os esforos do pas para combater a lavagem de dinheiro, a falta de comprometimento de algumas agncias, a falta de definio clara dos problemas, a percepo de que outros fatores foram mais decisivos que as estratgias (como no caso dos supervisores bancrios), a falta de consenso e liderana conjunta Justia-Tesouro sobre o escopo das estratgias, a falta de incentivos e autoridade do Departamento do Tesouro para garantir o comprometimento de outros departamentos e agncias, a impossibilidade de divulgao das estratgias no incio de fevereiro de cada ano, e, por fim, entre tantos outros percalos, o fato de o Tesouro no haver enviado ao Congresso, em quatro anos, nem um relatrio

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sobre a efetividade das polticas adotas, segundo entendemos, o principal ndice de accountability entre os poderes Legislativo e Executivo.

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