A COMPETNCIA JURISDICIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO

BRASIL
FERNANDO G. JAYME
SUMRIO:
1. Introduo. 2. A Jurisdio: Conceito e Caractersticas. 3-Classificao da Jurisdio.
4- O Tribunal de Contas no Direito Comparado. 5- O Tribunal de Contas brasileiro. 6 A funo jurisdicional dos Tribunais de Contas: 6.1- A posio doutrinria. 6.2 A
funo Jurisdicional do Tribunal de Contas luz da jurisprudncia. 7- Concluso.
Referncias Bibliogrficas.

1. INTRODUO:
O Tribunal de Contas rgo essencial ao desenvolvimento do processo de
consolidao da democracia em nosso Pas por ser responsvel pela garantia de zelo
res publica1. A Constituio da Repblica atribui a essa Corte competncias de carter
multifacetrio, mas, apesar dessa pluralidade, o objetivo nico: exercer a fiscalizao
dos dinheiros pblicos, apontar as prticas desviantes e, quando permitido na Lei Maior,
impor sanes pecunirias queles que malversam recursos pblicos. A sua
imprescindibilidade decorre da incluso, dentre os princpios constitucionais sensveis,
da imperatividade da prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
Define-se o Tribunal de Contas como rgo especial de destaque constitucional2 pela
sua disciplina constitucional, que lhe confere carter sui generis, posto de permeio
entre os poderes polticos da Nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm, a
qualquer deles, para empregar a expresso consagrada no magistrio de CASTRO
NUNES3.
ele co-responsvel pela efetivao do direito fundamental probidade administrativa;
no entanto, o controle jurisdicional do Tribunal de Contas sobreleva-se s demais
formas de controle externo por ele exercidas, mas, em qualquer situao, a misso
confiada pela Constituio a de fazer observar a legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos praticados pelos agentes pblicos ou que lidam com recursos
pblicos. A funo de auxlio ao Parlamento prestada pelo Tribunal de Contas no
controle externo deve ser vista cum grano salis, pois esta condio no significa
subordinao hierrquica ou administrativa, porquanto, no art. 73 da Constituio da
Repblica -lhe conferida autonomia administrativa e financeira4. Portanto, o vnculo
existente entre Corte de Contas e Parlamento meramente institucional. Este Tribunal
possui estrutura administrativa e funcional constituda por um corpo tcnico
multidisciplinar, qualificado e preparado para auxili-lo, com eficincia, no
desempenho do controle externo, que consiste em fiscalizar contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonialmente aqueles que de qualquer forma assumem
obrigaes pblicas de natureza pecuniria.
Sinteticamente, pode-se afirmar que as competncias do Tribunal de Contas so
constitudas por funes administrativas de fiscalizao e funo jurisdicional no
julgamento das contas dos responsveis por recursos pblicos.

Todavia, o reconhecimento da competncia jurisdicional do Tribunal de Contas

questo caracterizada pela polmica doutrinria, a despeito de meno expressa do texto
constitucional.
Dentre as posies dos autores que se contrapem jurisdicionalidade dos julgamentos
de contas proferidos pelo Tribunal de Contas, pode-se destacar a opinio de
GUALAZZI, que categoricamente afirma a inexistncia de jurisdicionalidade dos
julgamentos de contas realizados pelas Cortes de Contas ao afirmar:
Por outro lado, igualmente, nos parece, em unssono com Jos Cretella Jnior, que a
jurisdio, stricto sensu, em termos cientficos, exercida exclusivamente pelo Poder
Judicirio, que detm, no Brasil, o monoplio da competncia constitucional de aplicar
o Direito contenciosamente, a casos concretos, em lides qualificadas por uma pretenso
resistida, com observncia dos princpios do contraditrio, da ampla defesa, do juiz
natural e da coisa julgada formal e material, tudo em consonncia com o art. 5 (XXXV)
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Sob aspecto jurdico, no h como supor ou imaginar que o Tribunal de Contas seja
rgo com natureza, substncia, essncia material intrnseca de rgo jurisdicional,
judiciante, cujas decises produzam a coisa julgada, com definitividade.5
Por sua vez, SEABRA FAGUNDES pensa exatamente o contrrio, ao doutrinar:
Duas excees restritas admite a Constituio ao monoplio jurisdicional do Poder
Judicirio, no que concerne matria contenciosa administrativa.
A primeira diz respeito aos crimes de responsabilidade do presidente da Repblica, dos
ministros de Estado, quando conexos com os desse, e dos ministros do Supremo
Tribunal Federal. O seu julgamento competir ao Congresso.
A segunda se refere ao julgamento da regularidade das contas dos administradores e
demais responsveis pela guarda ou aplicao de bens ou fundos pblicos atribudo ao
Tribunal de Contas.6
Estabelecidos os lindes da controvrsia, cabe agora determinar os limites desse trabalho.
O pressuposto de que o Tribunal de Contas tm um importante papel frente
Democracia ao desempenhar a funo jurisdicional de julgar as contas, nos termos do
art. 71, II da Constituio da Repblica. Esta interpretao atribui norma
constitucional mxima eficcia, por conferir Instituio um reforo de legitimidade no
exerccio do controle externo das contas pblicas. Objetiva-se encerrar a dicotomia
existente atravs de um exerccio de dialtica, evidenciar o equvoco das posies
contrastantes, e com fundamento em doutrina de escol e jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal, oferecer argumentos aptos confirmao da hiptese, isto , concluir
que os Tribunais de Contas exercem funo jurisdicional especial. Na verdade este
posicionamento no traz nenhuma inovao, apenas restabelece o elo histrico entre as
Constituies democrticas de 1946 e 1988, vnculo este rompido pelo obscurantismo e
ostracismo que foram lanadas as instituies democrticas durante o perodo da
ditadura militar.
2. A JURISDIO: CONCEITO E CARACTERSTICAS
A realizao do direito no se encerra na elaborao de leis. A existncia de
instrumentos necessrios sua efetivao imprescindvel quando os preceitos legais
no so observados.
O ordenamento jurdico probe a realizao do direito pelas prprias mos. A autodefesa
admitida em rarssimas excees, como nos casos de legtima defesa, estado de
necessidade, desforo in continenti na defesa da posse. O Estado, por outro lado, no
dispe de mecanismos jurdicos capazes de impor, de forma generalizada, a
autocomposio como mtodo para soluo dos litgios.

A organizao social, portanto, no prescinde do processo como instrumento para que o

Direito tenha o seu carter efetivamente vinculante. A exigncia de observncia da
norma jurdica como padro de conduta, como fator de pacificao social, impeliu o
Estado a colocar disposio da sociedade a funo jurisdicional, destinada
precisamente tarefa de garantir a eficcia prtica e efetiva do ordenamento jurdico7
Definir jurisdio misso que escapa ao alcance deste trabalho, por ser impossvel
atribuir-lhe uma definio absoluta, vlida para todos os tempos e para todos os
povos8.
Na sua concepo constitucional, a jurisdio vista sob o aspecto esttico9. ela
expresso de soberania estatal, podendo ser conceituada como poder de que esto
investidos determinados rgos do Estado para decidir imperativamente e impor
decises, com a finalidade de dar efetividade ao direito substantivo. o que nos ensina
MARQUES:
O escopo da jurisdio o de tornar efetiva a ordem jurdica e impor, atravs dos
rgos estatais do Poder Judicirio, a regra jurdica que por fora do direito vigente,
deve regular determinada situao jurdica10.
Neste aspecto, importante mencionar o conceito de BARACHO, consagrado
constitucionalista contemporneo, que define jurisdio como a funo de declarar o
direito aplicvel aos fatos, bem como causa final e especfica da atividade do
Judicirio.11
Em sua dimenso dinmica, a jurisdio atividade estatal, definindo-se como funo
do Estado que se desenvolve atravs do processo.12
MANDRIOLI13, fiel doutrina chiovendiana, concebe a jurisdio exercendo uma
proteo substitutiva, na medida em que o rgo jurisdicional atua no lugar das
atividades dos sujeitos envolvidos no processo. Segundo o pensamento desse autor, a
jurisdio serve tutela de direitos e de interesses, consistindo a tutela jurisdicional em
reao contra leses ou violaes de direitos, cujos efeitos ela busca impedir ou
eliminar. Em sua concluso, MANDRIOLI aponta as duas caractersticas que reputa
fundamentais: a instrumentalidade e a substitutividade da funo jurisdicional.
Para COUTURE14, compreender a jurisdio apenas como poder no suficiente, pois
ao lado da faculdade de julgar h um poder-dever em faz-lo, recomendando-se a
substituio da expresso poder pelo conceito de funo.
Esse grande processualista uruguaio distingue a funo jurisdicional das demais
atividades estatais pela definitividade e eventual coercibilidade que seus provimentos
alcanam atravs da coisa julgada, analisando-a sob os aspectos da forma, do contedo
e da funo do ato jurisdicional, para ento, conceitu-la:
funo pblica realizada por rgos competentes do Estado, com as formas requeridas
por lei, em virtude da qual, por ato de julgamento, se determina o direito das partes,
tendo por objeto dirimir seus conflitos e controvrsias de relevncia jurdica, mediante
decises com autoridade de coisa julgada, eventualmente factveis de execuo. 15
A legitimidade da funo jurisdicional no menor do que a legislativa e executiva,
pois todas tm na Constituio o seu bero. Neste sentido, valiosa a lio de
GONALVES16: O Estado exerce a funo jurisdicional sobre o mesmo fundamento
que o legitima a exercer, no quadro de uma ordem jurdica instituda, as funes
legislativa e administrativa.

Para este autor, jurisdio define-se finalisticamente:

A jurisdio se organiza para a proteo de direitos e das liberdades, asseguradas na
ordem jurdica, contra o ilcito, e ilcito, em qualquer campo do Direito, a
inobservncia da conduta normativamente valorada como devida, cuja ocorrncia na
prtica, se se admitir a liberdade do reino humano, no estar fora da esfera do
possvel.17
Na esteira do ensinamento de KELSEN18, o processualista espanhol CABIEDES, aps
fazer uma anlise das teorias jurdicas e sociolgicas acerca da jurisdio, nos ensina
que o juiz ao decidir o caso concreto est criando direito, uma norma que regulamenta
especificamente o caso decidido:
Este julgamento que desborda na criao do direito do caso algo caracterstico e
nico da funo jurisdicional. Supe uma deciso intelectual e voluntria, criadora mas
condicionada razo, integradora de todo o ordenamento jurdico e ao mesmo tempo
fundada nele. (...) Na criao jurisdicional, o elemento objetivo ou intelectual da mesma
extrnseco ao Juiz e dado pela norma abstrata aplicvel ao caso concreto19,
atribuindo deciso um carter de previsibilidade e permanncia.
A jurisdio, na obra de CABIEDES, se caracteriza pela auctoritas que lhe d
independncia e prestgio, pela imparcialidade e pelo seu carter criador do direito.
PIZZORUSSO20 tambm se ocupou do estudo das caractersticas da jurisdio. A
primeira seria o fato de a funo jurisdicional ser logicamente posterior funo
legislativa, por estar o juiz subordinado lei. Outro aspecto que o juiz, ao aplicar a lei
(norma geral e abstrata) ao fato concreto, cria uma norma individual aplicvel ao caso.
Um terceiro ponto que a deciso adquire la fuerza de lo juzgado, de modo que
essa norma individual, aplicvel ao caso concreto, se torna irreversvel por parte do juiz.
Por ltimo, ressalta que a atuao jurisdicional condiciona-se ao princpio da ao,
isto , depende de iniciativa do interessado, assumindo o juiz posio de terceiro.
Na obra de FAZZALARI21, encontra-se a distino entre as funes do Estado. O
critrio utilizado o da diversidade da disciplina jurdica que rege cada uma, a funo
legislativa, administrativa e jurisdicional. Segundo o processualista italiano22, a
jurisdio possui quatro caractersticas que devem estar reunidas, diante da
indispensabilidade de qualquer uma delas para sua configurao. A primeira que a
misure giurisdizionali (medida jurisdicional) tem por pressuposto o ilcito, mais
precisamente, a violao (consumada ou iminente) de um dever substancial, imposto
pela lei substancial.
Outro fator caracterizador da jurisdio a posio de estraneit del giudice.
GONALVES nos d a correta dimenso da imparcialidade do juiz, cuja posio de
terceiro em relao s partes:
ele no participa em contraditrio com as partes, entre ele e as partes no h interesse
em disputa, ele no um interessado ou contra-interessado no provimento23.
A posio do juiz no processo realada tambm por MANDRIOLI24. A imparcialidade
do juiz, para ele, caracterstica essencial jurisdio, significando absoluta
eqidistncia do juiz em relao aos interesses que concretamente perseguem os sujeitos
que operam no processo.
FAZZALARI esclarece, contudo, que a imparcialidade do juiz no significa
imparcialidade do provimento, que deve ser sempre parcial no sentido de ser favorvel a
quem tem razo.

A terceira caracterstica se exterioriza pelo brocardo latino nemo iudex sine actore,
significando o princpio da inrcia da jurisdio, uma vez que a atuao est
condicionada provocao da parte.
O derradeiro e essencial trao da jurisdio consiste na autoridade da coisa julgada. Os
provimentos jurisdicionais tornar-se-o definitivos, incontestveis para as partes,
intocavis para o juiz, e, por esta razo, irretratveis, tanto no concernente ao
provimento, quanto aos seus efeitos25.
Na viso de HESSE, legislao e execuo se entrelaam, sendo a jurisdio a mais
peculiar das funes do Estado. Esta no se distingue das demais funes estatais pelo
fato de aplicar o direito ao fato concreto, j que isto obrigao de todos os rgos
estatais, em maior ou menor grau de acordo com sua competncia, nem em razo de
solucionar os litgios, por no haver lide no processo penal. A especificidade da funo
jurisdicional ocorre por estar alheia a opes polticas, pela independncia e pela
definitividade dos seus pronunciamentos.
Para HESSE, a jurisdio se particulariza pelo papel que desempenha na tarefa de
deciso autoritria e, com isso, obrigatria, independentizada, em casos de direito
contestado ou violado, em um procedimento especial, ela serve exclusivamente
conservao e, com essa, concretizao e aperfeioamento do direito.26
3- CLASSIFICAO DA JURISDIO
A jurisdio, por princpio, una e indivisvel, por ser manifestao de soberania
estatal; porm, h uma diviso orgnica de jurisdies, como por exemplo, jurisdio
comum, jurisdio especial, Jurisdio Constitucional. BARACHO elucida que esta
diviso meramente orgnica, ao doutrinar que existem, tecnicamente, mltiplas
manifestaes de uma s jurisdio, para atender pluralidade e especializao
decorrentes dos ordenamentos jurdicos.27
Com fundamento na obra Processo Constitucional28, a classificao adotada a
seguinte: jurisdio comum ou ordinria, jurisdio especial, jurisdio administrativa e
Jurisdio Constitucional.
De acordo com PIZZORUSSO29, a jurisdio comum exercida pelos rgos que
integram a magistratura ordinria.
A jurisdio especial distingue-se da ordinria subjetivamente, pois os que a exercem
no so integrantes do Poder Judicirio, e, objetivamente, em razo da amplitude dos
poderes de deciso que so conferidos ao juiz.30
A jurisdio administrativa no encontrou guarida no nosso ordenamento
constitucional. Seus exemplos mais notveis esto na Frana e na Itlia.
Na Itlia, os recursos em que se pretende a anulao de atos administrativos lesivos de
interesses legtimos 31 constituem o objeto da jurisdio administrativa. No entanto,
difcil definir o que constitui interesses legtimos, conforme assinala CARANTA32.
Para ele, a diviso entre juzos ordinrio e administrativo, sendo o primeiro competente
para julgar as violaes de leso a direito subjetivo e o segundo para julgar violaes
de interesses legtimos, no um critrio claro e seguro, pela possibilidade de confuso
de um objeto em outro, de acordo com os conceitos empregados.
Na Frana, desde 1872, atua a jurisdio administrativa com a seguinte competncia,
conforme ensina BARACHO:
- os Tribunais Administrativos devem conhecer somente atos nos quais a
administrao utiliza suas prerrogativas excepcionais e intervm como autoridade
pblica;

- os Tribunais jurisdicionais conservam a competncia para todo ato em que os

particulares devem cumprir determinada norma. No domnio da responsabilidade, so
submetidos aos Tribunais Judicirios os casos em que a administrao no utiliza as
prerrogativas excepcionais. 33
A Jurisdio Constitucional se distingue das outras espcies de jurisdio por uma
sucesso de fatores: em razo da sua natureza original, considerada poder
constitucional; pelo seu carter poltico; pela sua prescindibilidade, j que se concebe
uma ordem jurdica sem Tribunal Constitucional, como na Inglaterra.
A Jurisdio Constitucional surge em sentido formal quando a defesa constitucional
atributo de um Tribunal com essa misso especfica. Nas palavras de BARACHO:
A Jurisdio Constitucional compreendida como parte da administrao da justia
que tem como objeto especfico matria jurdico-constitucional de um determinado
Estado.
Para adiante concluir:
atividade jurisdicional que tem como objetivo verificar a concordncia das normas de
hierarquia inferior, leis e atos administrativos, com a Constituio, desde que violaram
as formas impostas pelo texto constitucional ou esto em contradio com o preceito da
Constituio, pelo que os rgos competentes devem declarar sua inconstitucionalidade
e conseqente inaplicabilidade.34
Segundo ZAGREBELSKY35, a especificidade da Jurisdio Constitucional evidencia-se
pelo equilbrio existente entre os aspectos tcnico-jurdico e poltico-institucional. O
aspecto tcnico-jurdico manifesta-se do ponto de vista passivo em razo da funo de
juiz da Constituio. O aspecto poltico-institucional exterioriza-se do ponto de vista
ativo atravs da distribuio dos poderes de eleio e nomeao dos juzes
constitucionais.
A especialidade da Jurisdio Constitucional evidenciada pelo fato de que ela profere
decises em nica instncia (o que denota a exclusividade no julgamento da
constitucionalidade), cujo alcance do interesse de toda a sociedade, no se destinando
defesa de interesses individuais (por esta razo se fala que o processo constitucional
objetivo). Os provimentos do Tribunal Constitucional, tanto no controle abstrato quanto
no controle concreto de constitucionalidade das leis, tm alcance geral. A soluo
adotada se aplicar a toda uma srie de litgios pendentes nas jurisdies ordinrias, sem
que, de modo algum, as partes nestes litgios tenham sido chamadas a apresentar seus
argumentos.36 O princpio da igualdade de armas no litgio de natureza constitucional
no tem sentido.
A Jurisdio Constitucional serve exclusivamente conservao da Constituio37. A
interpretao constitucional assume relevante papel porque as decises resultam das
relaes prximas da Jurisdio Constitucional com as funes da direo e
configurao poltica38.
A especialidade do Tribunal Constitucional e do seu procedimento ocorre porque ele
pode no por iniciativa prpria e sempre s controlando, opor-se s decises do
governo e da legislao e sua sentena vinculativa para os outros poderes. Ele tem, por
conseguinte, participao - limitada - na direo do Estado superior39.
A jurisdio especial, contempla-a o nosso ordenamento constitucional. No Brasil40,
exercem-na o Tribunal de Contas, no julgamento das contas41, e o Senado Federal, no
julgamento do Presidente da Repblica, por crime de responsabilidade, ex vi dos arts.
71, II e 52, I da Constituio da Repblica42.

A funo jurisdicional do Senado Federal ser exercida privativamente para processar

e julgar, nos crimes de responsabilidade, o Presidente e o Vice-Presidente da
Repblica, e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com
aqueles, bem como os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da
Repblica e o Advogado-Geral da Unio, nos termos do art. 52, incs. I e II.
A existncia destes rgos dotados de poder jurisdicional no representa qualquer
forma de comprometimento integridade democrtica. Ao contrrio, subtrair este
reconhecimento do Tribunal de Contas e do Senado Federal , sim, comprometer o
ordenamento constitucional brasileiro.
A exclusividade da jurisdio no significa que ela seja atributo privativo do Poder
Judicirio, mas sim que somente podem exercer atividade jurisdicional os rgos a
quem a Constituio, com exclusividade, atribuir esta funo. Portanto, a legitimidade
dos rgos dotados jurisdio atributo restrito norma constitucional43.
A distribuio de competncia dos rgos jurisdicionais, ordinrios ou especiais, est
delineada constitucionalmente, e, portanto, qualquer modificao a este respeito s pode
ocorrer mediante reforma constitucional.44
Alm disso, as garantias constitucionais do juiz natural e da vedao da criao de
tribunais de exceo so garantias suficientes, devendo a interpretao desses
dispositivos constitucionais ter a maior amplitude possvel. Competncias que a
Constituio reserva aos juzes no podem ser atribudas a outras autoridades45, o que
a lio de HESSE mostra.
O princpio do juiz natural compatvel com a existncia de rgos jurisdicionais
especiais, desde que constitucionalmente previstos. o que afirma PINTO FERREIRA:
"Somente os juzes, tribunais e rgos jurisdicionais previstos na Constituio se
identificam ao juiz natural, princpio que se estende ao poder de julgar tambm previsto
em outros rgos, como o Senado, nos casos de impedimento de agentes do Poder
Executivo" 46.
GONALVES, em valiosa observao, esclarece:
Os preceitos constitucionais, que se apresentam como princpios jurdicos, balizam o
sistema normativo, impedem sua projeo, atravs de normas que com ele possam ser
incompatveis, em direo contrria aos fundamentos do sistema, e limitam a atuao do
poder, pois no Estado fundado sobre o Direito, o poder se exerce nos limites
determinados pela lei. Os princpios constitucionais, mesmo quando tidos como no
auto-aplicveis, j possuem eficcia intrnseca porque, obstando a criao de normas
jurdicas infraconstitucionais que os contrariem, no permitem possam as leis se
projetar alm do sistema jurdico, em direo contrria a ele.47
Em relao ao Tribunal de Contas, sua competncia jurisdicional exercida ao julgar
as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico,
conforme disposio contida no inc. II do art. 71 do texto constitucional.
No Estado brasileiro, sem qualquer receio, pode-se afirmar que, alm do Poder
Judicirio, tm competncia para julgar com definitividade o Senado Federal e o
Tribunal de Contas nas circunstncias taxativamente estabelecidas na Constituio da
Repblica.
4- O TRIBUNAL DE CONTAS NO DIREITO COMPARADO
O recurso ao direito comparado tem sua utilidade e interesse muito bem delineados
neste estudo, pois, conforme ressalta ANCEL, sua finalidade oferecer informao de

maneira precisa e rigorosa sobre as instituies estrangeiras e procurar, nas experincias

dos outros pases, os meios tcnicos de suprir as lacunas e as imperfeies do direito
nacional.48
Assim, a invocao do direito aliengena oferece importante reforo tese aqui
sustentada, uma vez que a anlise comparativa dos dispositivos constitucionais e
legais, coloca o Tribunal de Contas do Brasil, formalmente e potencialmente frente at
mesmo de Tribunais de Contas considerados como dos melhores existentes, como o da
Frana, Blgica e Itlia, tribunais esses que tanto contriburam, inicialmente, para
definir, no incio do perodo republicano, o modelo inicial da nossa Corte de Contas.49
A Corte de Contas da Itlia, nos termos da Constituio italiana, atua com
independncia em relao aos demais rgos do Estado, apesar de ligada diretamente ao
Parlamento. O art. 103 da Constituio italiana lhe confere jurisdio em matria de
contabilidade pblica, julgando os atos de gesto daqueles que lidam com dinheiros
pblicos.
O pronunciamento de PIZZORUSSO sobre o tema elucidativo e pertinente:
A Constituio apesar de se inspirar, aparentemente, no princpio da unidade de
jurisdio - teoricamente dedutvel da proibio de instituir juzes extraordinrios ou
especiais - o certo que em no seu texto introduz certas excees explcitas a esta regra
ao () reconhecer a jurisdio do Tribunal de Contas.50
FAZZALARI51 tambm no hesita em atribuir funo jurisdicional Corte de Contas
italiana.
A Constituio da Espanha, apesar de no mencionar expressamente as matrias afetas
competncia jurisdicional do Tribunal de Contas, reconhece sua existncia cometendo
legislao infraconstitucional estabelec-las. Foi o que ocorreu com a edio da Lei
Orgnica do Tribunal de Contas, de 12 de maio de 1982, e a Lei de Funcionamento da
Instituio, de 05 de abril de 1988.
A jurisdio de contas exercida por este Tribunal limita-se responsabilidade
contbil atravs do julgamento das contas daqueles que, de qualquer forma, lidam
com recursos pblicos.
Nos termos da legislao espanhola, a jurisdio contbil se caracteriza por ser
necessria, improrrogvel, exclusiva e plena. Atua atravs do conhecimento e da
deciso das questes prejudiciais e incidentais, salvo as de carter penal, que
constituam elemento prvio necessrio para a declarao da responsabilidade
contbil e que estejam relacionadas diretamente com ela. Por sua vez, os Tribunais
Judicirios, em observncia ao princpio de que no h reviso jurisdicional de atos
jurisdicionais, se abstm de conhecer da responsabilidade contbil nascida de fatos
que digam respeito aos danos e prejuzos causados em bens ou fundos pblicos.
5- O TRIBUNAL DE CONTAS BRASILEIRO
A Constituio da Repblica, nos arts. 70/75, estrutura o Tribunal de Contas, definindolhe competncias, composio, forma de provimento dos cargos e regime de garantias e
compatibilidades de seus integrantes.
As funes do Tribunal de Contas podem ser sintetizadas em fiscalizao da atividade
econmico-financeira do setor pblico e julgamento da responsabilidade contbil em
que incorrem aqueles que tm a seu cargo o manejo de bens e dinheiros pblicos.
Caracterizam-se por serem externas e permanentes, referindo-se submisso das
atividades do Estado lato sensu, aos princpios da legalidade, legitimidade e
economicidade, em relao execuo dos gastos pblicos e renncia de receitas.

Subjetivamente, sujeitam-se ao Tribunal de Contas qualquer pessoa fsica ou

jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria, nos termos do pargrafo
nico do art. 70 da Constituio da Repblica.
Para desempenhar sua funo fiscalizadora, o Tribunal de Contas tem poder
requisitrio e utiliza-se tambm das auditorias realizadas por tcnicos com titulao
adequada.
As competncias do Tribunal de Contas estabelecidas legal e constitucionalmente
so as seguintes:
- Apreciar tcnica e juridicamente, mediante parecer prvio, as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica. As concluses so enviadas ao Poder
Legislativo que as julgar, conforme previsto no art. 49, inc. IX, da Constituio da
Repblica.
- Julgar as contas dos administradores pblicos, verificando a legalidade, regularidade e
economicidade dos atos dos gestores ou responsveis pela guarda e emprego dos
recursos pblicos.
- Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal na
administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico, excetuadas as nomeaes para cargos de provimento em comisso, bem como a
das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio.
- Realizar, por iniciativa prpria, ou da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de
comisso tcnica ou de inqurito, auditorias e inspees de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial nos rgos e entidades da administrao direta
e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder
pblico.
As inspees so ordinrias ou extraordinrias. As ordinrias, visam a suprir omisses,
falhas ou dvidas e esclarecer aspectos atinentes a atos, documentos ou processos em
exame, podendo ser determinadas pelo Plenrio, pelas Cmaras ou pelo Relator, de
acordo com a competncia de cada um destes rgos do Tribunal. As inspees
extraordinrias objetivam o exame de fatos ou ocorrncias que, em razo da importncia
ou gravidade destes, necessitam de imediata apurao.
As auditorias visam a propiciar conhecimento geral dos rgos e entidades da
administrao direta, indireta e fundacional dos Poderes do Estado, inclusive fundos e
demais instituies sob sua jurisdio, e avaliar suas operaes, atividades e sistemas,
bem como a execuo e os resultados alcanados pelo programa do Governo.
As concluses destes atos fiscalizatrios fornecem ao Tribunal os elementos para o
julgamento das contas dos gestores.
- Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
- Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio. Caso haja omisso na prestao de contas ou irregularidades na aplicao

dos recursos, compete ao controle interno setorial instaurar tomada de contas especial, a
ser julgada pelo Tribunal de Contas, para apurar os fatos, identificar os responsveis e
quantificar o dano.
- Prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas ou por qualquer de suas comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial.
- Aplicar penalidades aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas. As sanes podem envolver desde aplicao de multa e
obrigao de devoluo do dbito apurado at afastamento provisrio do cargo, o
arresto dos bens de responsveis julgados em dbito e a inabilitao para o exerccio de
cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica, sem
prejuzo das sanes penais, civis, administrativas e eleitorais cabveis.
- Estabelecer prazo para o rgo ou entidade adotar as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, caso haja alguma ilegalidade, ou sustar o ato impugnado.
No caso de contratos, se no atendido, o Tribunal comunica o fato ao Congresso
Nacional, a quem compete adotar o ato de sustao.
- Apreciar as denuncias de irregularidades ou ilegalidades formuladas ao Tribunal.
- Decidir sobre as consultas formuladas in abstracto por autoridade competente, acerca
de dvida na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matria
de sua competncia. A resposta consulta tem carter normativo e constitui
prejulgamento da tese, mas no de fato ou ato concreto.
Descritas as atribuies dos Tribunais de Contas, analisar-se- com mais vagar a sua
funo jurisdicional, fonte de polmicas acirradas na nossa doutrina.
6 - A FUNO JURISDICIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A funo jurisdicional do Tribunal de Contas explicitada no texto constitucional no
art. 71, inc. II, que dispe:
Art. 71 O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
II- julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
errio pblico.
6.1- A POSIO DOUTRINRIA
A Constituio da Repblica de 1988, sem exigir profundos questionamentos
exegticos, deixa evidenciado que o Tribunal de Contas exerce funo jurisdicional
quando julga as contas pblicas. A atual Carta Poltica lhe confere novas competncias,
defere autonomia administrativa e financeira, confere aos seus membros as
prerrogativas e garantias dos membros do Poder Judicirio, d-lhe a roupagem de rgo
totalmente independente em relao a qualquer dos Poderes do Estado.
Entretanto, apesar da clareza do texto constitucional, h, em parcela da doutrina
contempornea, resistncia inexpugnvel admisso do julgamento definitivo das
contas realizado pelo Tribunal de Contas.
GUALAZZI, aps equiparar impropriamente o Tribunal de Contas ao Tribunal
Martimo ou ao Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de So Paulo52, sobre a
matria, conclui o seguinte:

A nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, possibilitou que a

instituio Tribunal de Contas, no Brasil, evolusse definitivamente da mera apreciao
passiva da legalidade formal para a configurao de rgo administrativo de inquirio
permanente, a priori, concomitante ou a posteriori, ativa e de ofcio, a respeito de todos
os ngulos jurdicos e extrajurdicos, atinentes gesto administrativa integral do
Estado, com relao s receitas e despesas pblicas.
Definitivamente, as decises dos Tribunais de Contas, no Brasil, por no se revestirem
de natureza judicial, no produzem coisa julgada, nem formal, nem material: produzem,
no mximo, a coisa julgada administrativa.(...)
No Brasil, os Tribunais de Contas realizam parcela da jusintegrao administrativa,
jamais jurisdio.53
SOUZA, por sua vez, adota um posicionamento, se no contraditrio, no mnimo
ambguo, pois, ao mesmo tempo que reconhece a funo jurisdicional do Tribunal de
Contas54, afirma haver possibilidade de reviso pelo Poder Judicirio do julgado. O
devedor poder submeter ao crivo do Juzo do feito as mesmas alegaes apresentadas
no processo de tomada de contas apreciado pela Corte, que no as acolheu, havendo,
assim, total reexame da matria de fato.55 Segundo o autor, o legislador constituinte ao
no qualificar o titulo executivo originado das decises dos Tribunais de Contas como
judicial, o leva a classificar o ttulo como extrajudicial. Neste particular, a norma
constitucional equivale a uma disposio legal.56 A contradio implcita sua obra
seu maior adversrio.
Para MEDAUAR, os vocbulos tribunal e julgar as contas, usados ao se tratar desse
agente controlador, no implicam a natureza jurisdicional de suas funes 57. No
suficiente, contudo, o emprego do mtodo gramatical isoladamente para exprimir o
significado da norma constitucinal.
Finalmente, DI PIETRO afirma que o Tribunal de Contas no exerce funo
jurisdicional, porque o Tribunal apenas examina as contas, tecnicamente, e no aprecia
a responsabilidade do agente pblico, que de competncia exclusiva do Poder
Judicirio; por isso se diz que o julgamento das contas uma questo prvia, preliminar,
de competncia do Tribunal de Contas, que antecede o julgamento do responsvel pelo
Poder Judicirio58. Aderir a este posicionamento significa atribuir s decises do
Tribunal de Contas autoridade nenhuma, convolando a Instituio no papel de auxiliar
do Poder Judicirio, o que inadmissvel em razo da relevncia que a Constituio da
Repblica lhe atribui. Este entendimento compromete a sua prpria existncia, por
retirar-lhe a fora vinculante da suas deliberaes, comprometendo os prprios
objetivos que justificam seu bero constitucional, por frustrar-lhe, de modo
irremedivel, a eficcia da sua atuao.
Todos estes fundamentos, apesar da autoridade de quem os defende, no espelham o
entendimento correspondente ao status constitucional do Tribunal de Contas. o que se
evidenciar a partir de agora.
Primeiramente, os defensores de tal posicionamento negam-se a reconhecer que a
Constituio, em dois momentos, excepcionou a tradio da exclusividade da jurisdio
do Poder Judicirio, nas hipteses j mencionadas dos arts. 52, I e 71, II 59. Trata-se,
como visto, de jurisdio especial, isto , existem funes jurisdicionais a cargo de
outros rgos que no integram o Poder Judicirio. Em razo destas normas
constitucionais, veda-se ao Judicirio, por faltar-lhe jurisdio nestas duas
circunstncias especiais, o direito de rever as decises do Senado Federal e do Tribunal
de Contas, porque, conforme consagrado no Direito Processual, no h reviso
jurisdicional de atos jurisdicionais.

Outro ponto de questionvel juridicidade refere-se afirmativa de que as decises do

Tribunal de Contas, quando muito, fazem coisa julgada administrativa.
A coisa julgada administrativa ocorre quando no h mais possibilidade de a
Administrao alterar o que foi decidido em processo administrativo originado do
conflito de interesses existente entre o particular e a Administrao. Neste caso, a
Administrao parte e, por isso mesmo se diz que a funo parcial e, partindo do
princpio de que ningum juiz e parte ao mesmo tempo, a deciso no se torna
definitiva, podendo sempre ser apreciada pelo Poder Judicirio, se causar leso ou
ameaa a direito.60
Em relao ao Tribunal de Contas, a situao mostra-se totalmente diferente, em razo
de a Constituio da Repblica outorgar as mesmas garantias conferidas aos membros
do Poder Judicirio, isto , vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de
vencimentos, o que se traduz por independncia funcional. Alm disso, a Constituio
conferiu Instituio autonomia, o que a desvincula de qualquer relao de
subordinao com os Poderes do Estado. A autonomia funcional e administrativa
conferida ao Tribunal de Contas e a independncia funcional conferida a seus membros
revestem os seus pronunciamentos de garantia de imparcialidade nos seus julgamentos,
pronunciados em processo onde se assegura ao agente controlado o direito ampla
defesa e ao contraditrio.
H de ser ressaltado, ainda, que admitir esse posicionamento constituir afronta a um
dos princpios basilares do Estado Democrtico de Direito, que a supremacia da
Constituio. norma constitucional deve ser dado o sentido que lhe confira a mxima
efetividade e, de acordo com o princpio da conformidade funcional, o rgo
encarregado da interpretao da lei constitucional no pode chegar a um resultado que
subverta ou perturbe o esquema organizatrio funcional constitucionamente
estabelecido.61
O reconhecimento da funo jurisdicional do Tribunal de Contas encontra agasalho na
doutrina de grandes luminares do direito brasileiro.
Com certeza, o julgamento dos Tribunais de Contas definitivo, observados os
recursos previstos no mbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para
a interposio, a deciso definitiva e, em matria de contas especiais, no sujeita
revisibilidade no mrito pelo Poder Judicirio.62
No magistrio de SEABRA FAGUNDES, a atribuio dos Tribunais de Contas para
julgar contas pblicas implica, sem dvida, em invest-lo no parcial exerccio da
funo judicante. O seu pronunciamento, embora restrito em amplitude, porque limitado
ao aspecto contbil (o criminal fica Justia comum), conclusivo. Os rgos do Poder
Judicirio carecem de jurisdio para reexamin-lo.63
Em outro momento de sua obra monumental, afirma o insigne mestre:
No bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da
manifestao da corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova
apreciao (pelo Poder Judicirio), o seu pronunciamento resultaria em mero e intil
formalismo. Sob esse aspecto restrito a Corte de Contas decide conclusivamente. Os
rgos do Poder Judicirio carecem de jurisdio para examin-lo.64
Para PONTES DE MIRANDA julgar as contas est clarssimo no texto constitucional.
No havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz rejulgue
depois.65
O posicionamento de CASTRO NUNES, que ocupou uma cadeira como ministro do
Supremo Tribunal Federal, harmoniza-se com os posicionamentos j expostos. Para ele:
A jurisdio de contas o juzo constitucional das contas. A funo privativa do
Tribunal institudo pela Constituio para julgar das contas dos responsveis por

dinheiros ou bens pblicos. O Judicirio no tem funo no exame de tais contas, no

tem autoridade para as rever, para apurar o alcance dos responsveis, para os liberar.
Essa funo prpria e privativa do Tribunal de Contas.66
LEAL, que tambm ocupou o posto mximo do Judicirio brasileiro, interpretando
constituies pretritas, cujas normas que edificavam os Tribunais de Contas no
tinham a abrangncia do texto constitucional em vigor, no negava reconhecimento
competncia jurisdicional da Corte de Contas:
A corrente doutrinria que, entre ns, sustenta a imutabilidade, inclusive para o
judicirio, das decises do Tribunal sobre prestaes de contas dos responsveis por
dinheiros e outros bens pblicos, baseia-se no vocbulo julgar, usado pelos textos
constitucionais de 1934 e 193767.
A lio dos mestres culminou na Resoluo n II elaborada por ocasio do 1 Congresso
de Tribunais de Contas do Brasil, realizado em So Paulo, em 1959, do seguinte teor:
Resoluo n II Eficcia da Execuo do Controle Financeiro
1 - Os tribunais de contas funcionam como tribunais de justia no julgamento dos
processo de tomada de contas; suas decises devem ter fora operante, em todos os
casos sujeitos sua alada, sobretudo quando do seus efeitos resultarem ressarcimento a
favor da Fazenda Pblica.68
Esta Resoluo, contudo, no inovou, apenas ratificou o entendimento doutrinrio e
jurisprudencial reinante desde aquela poca.
Considerando, portanto, que luz dos textos constitucionais pretritos, muitssimo
acanhados em relao Constituio vigente, no se encontra fundamento razovel
para negar reconhecer o prestgio da funo jurisdicional exercida pelos Tribunais de
Contas na atualidade. As lies doutrinrias acima referidas, elaboradas sob a gide da
Constituio de 194669, permanecem atuais, uma vez que, em relao ao Tribunal de
Contas, houve um reforo constitucional de prerrogativas. Desta maneira, se quela
poca estes luminares do Direito brasileiro reconheciam a jurisdicionalidade dos
julgamentos feitos pela Corte de Contas, com muito mais razo e menor esforo a
concluso hoje deve ser a mesma.
CARNEIRO, em perfeita sintonia com o que foi exposto, expe de forma clara:
A Constituio admite dois casos de jurisdies anmalas, exercidas por rgos
alheios ao Poder Judicirio. O primeiro diz respeito aos processos de impeachment
(...). Em segundo lugar, o Tribunal de Contas, rgo colegiado, (...) quando julga as
contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos, tal
julgamento impe-se ao Poder Judicirio no que concerne ao aspecto contbil, sobre a
regularidade da prpria conta; o julgado do Tribunal de Contas constitui prejudicial no
juzo penal, como apurao, da qual o juiz no pode se afastar, de elemento de fato
necessrio tipicidade do crime. Da mesma forma, tal julgado impe-se na ao de
ressarcimento promovida contra o responsvel pelo alcance.70
Alm disso, o art. 71, 3, da Constituio da Repblica reconhece expressamente que
as decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de
ttulo executivo. A executoriedade do julgado, segundo COUTURE71, caracteriza a
atividade jurisdicional, pois so da essncia da coisa julgada a coercibilidade e a
execuo das sentenas condenatrias. Assim, a Constituio da Repblica, no art. 71,
3, ao atribuir executoriedade s decises da Corte de Contas que imputarem dbito ou
multa est reconhecendo a natureza jurisdicional dos seus provimentos.
Ao afirmar-se que o Tribunal de Contas desempenha funo jurisdicional especial, no
se diz que ficam os seus julgados excludos da apreciao do Poder Judicirio, por fora
do disposto art. 5, inc. XXXV, da Constituio da Repblica. Entretanto, restringe-se a
apreciao judicial. Somente o processo de contas que estiver contaminado pelo abuso

de poder, isto , que violar o due process of law que poder ter sua nulidade decretada
pelo Poder Judicirio, na vigente ordem constitucional, jamais sendo permitido a este
Poder reexaminar o mrito das decises emanadas da Corte de Contas.
A existncia, contudo,
de posicionamentos doutrinrios dspares explica-se
historicamente. E o recurso ao mtodo histrico sobre este tema apresenta-se adequado
e esclarecedor, considerando-se h meio sculo a funo jurisdicional do Tribunal de
Contas, razes ainda maiores reforam, atualmente, este entendimento. O regime
republicano democrtico hoje vigente decorre de uma experincia secular, cujo processo
de desenvolvimento tem, na efetividade das atividades fiscalizadoras e de controle
exercidas pelo Tribunal de Contas, carter essencial.
A ruptura democrtica produzida a partir de 1964 levou os Tribunais de Contas ao mais
profundo obscurantismo, porquanto a funo de controle, principalmente o controle
externo, absolutamente incompatvel com o regime ditatorial, caracterizado pelo
autoritarismo e arbtrio. O ocaso institucional da Corte de Contas repercutiu na doutrina,
que lhe dispensou um papel meramente formal na estrutura do Estado. Entretanto, com
a conquista da democracia os rgos responsveis pelo controle e limitao do exerccio
do poder, tais como os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico, saem de suas
carapaas, metamorfoseando-se, para assumirem papis relevantes e essenciais, na
verdade, imprescindveis para a conservao do Estado Democrtico de Direito. A partir
da, torna-se impossvel adotar posicionamentos que no confiram a estas Instituies
potencial de mxima efetividade no exerccio de suas atribuies, sob pena de malferir
a ordem democrtica.
s evidncias acadmicas soma-se a interpretao pretoriana. A jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal confirma-a de forma incontrastvel, ao decidir, como se
detalhar a seguir, pelo reconhecimento do Tribunal de Contas como rgo jurisdicional
especial no julgamento das contas pblicas, de forma exclusiva, indelegvel e
inderrogvel.
6.2 A FUNO JURISDICIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS LUZ DA
JURISPRUDNCIA
O Supremo Tribunal Federal, desde a Constituio de 1946, reconhece de forma
uniforme e incontroversa a funo jurisdicional do Tribunal de Contas.
No julgamento do MS n 5.490, em voto relatado pelo Min. Antnio Villas Boas, o STF
decidiu que o Tribunal de Contas exerce a sua competncia jurisdicional, livremente,
maneira de um rgo do Poder Judicirio, dizendo o direito como o interpreta.72
Posteriormente, em verdadeiro leading case, a Suprema Corte, ao julgar o MS n 7280,
no qual o Impetrante pedia a reviso do mrito da deciso do Tribunal de Contas em
julgamento de contas, em voto da lavra do Min. Henrique Dvila, firmou-se o
entendimento de que:
Na realidade, o Tribunal de Contas, quando da tomada de contas de responsveis por
dinheiros pblicos, pratica ato insusceptvel de impugnao na via judiciria, a no ser
quanto ao seu aspecto formal, ou ilegalidade manifesta.73
O Supremo Tribunal Federal, em todas as ocasies a que foi conclamado a pronunciarse sobre a matria reconheceu de maneira unssona esta qualidade nos julgamentos dos
Tribunais de Contas. No julgamento do MS n 55.821, o relator, Min. Victor Nunes
Leal, deixou assentado:
Sem considerar minha opinio pessoal sobre o assunto, mas tendo em vista esses
precedentes do nosso Tribunal, devo dizer algumas palavras sobre as irregularidades
formais que o Tribunal de Justia apontou na deliberao do Tribunal de Contas, por ele
anulada.

A meu ver, essas irregularidades formais so insignificantes, no tm a gravidade que,

de acordo com os precedentes mencionados, justificaria a intromisso do Judicirio
nessa tarefa especial para cujo desempenho o constituinte instituiu um rgo altamente
qualificado como o Tribunal de Contas, protegendo seus Juzes com as garantias
prprias dos magistrados.74
No julgamento do RE n 55.821, o Min. Raphael de Barros Monteiro consolida a
posio adotada no leading case acima referido:
Estou de pleno acordo em que no se pode chegar a outra concluso seno quela do
acrdo mencionado pelo eminente Ministro Victor Nunes, do qual foi relator o
Ministro Henrique Dvila, e que exprime o pensamento deste Tribunal. As decises do
Tribunal de Contas no podem ser revistas pelo Poder Judicirio, a no ser quanto ao
seu aspecto formal.75
Em acrdo da lavra do insigne processualista Min. Amaral Santos76, o STF reafirmou,
j na vigncia da Constituio de 1967, a jurisdio do Tribunal de Contas.
O Supremo Tribunal Federal, tendo em foco a Constituio da Repblica de 1988, ao
julgar o MS n 2146677, reconhece esta nova moldura constitucional do Tribunal de
Contas.
Com a supervenincia da nova Constituio, ampliou-se, de modo extremamente
significativo, a esfera de competncia dos Tribunais de Contas, os quais,
distanciados do modelo inicial consagrado na Constituio republicana de 1891,
foram investidos de poderes mais amplos, que ensejam, agora, a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial das pessoas estatais e das
entidades e rgos de sua administrao direta e indireta.
O Min. Celso de Mello, relator desde acrdo, deixou assentado que:
Nesse contexto, o regime de controle externo, institucionalizado pelo novo
ordenamento constitucional, propicia, em funo da prpria competncia fiscalizadora
outorgada ao Tribunal de Contas da Unio, o exerccio, por esse rgo estatal, de todos
os poderes que se revelem inerentes e necessrios plena consecuo dos fins que lhe
foram cometidos.78
O Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE n 132.74779, em sua composio
plena, reconheceu a funo jurisdicional do Tribunal de Contas.
O Relator, Min. Marco Aurlio, consigna em seu voto que:
Nota-se mediante leitura dos incisos I e II do artigo 71 em comento, a existncia de
tratamento diferenciado, consideradas as contas do Chefe do Poder Executivo da Unio
e dos administradores em geral. D-se, sob tal ngulo, ntida dualidade de competncia,
ante a atuao do Tribunal de Contas. Este aprecia as contas prestadas pelo Presidente
da Repblica e, em relao a elas, limita-se a exarar parecer, no chegando, portanto, a
emitir julgamento.
J em relao s contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e s contas daqueles que deram causa
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo para o errio, a atuao
do Tribunal de Contas no se faz apenas no campo opinativo. Extravasa-o, para
alcanar o do julgamento. Isto est evidenciado no s pelo emprego, nos dois incisos,
de verbos distintos a apreciar e julgar como tambm pelo desdobramento da matria,
explicitando-se, quanto s contas do Presidente da Repblica, que o exame se faz
mediante parecer prvio a ser emitido como exsurge com clareza solar, pelo Tribunal
de Contas.
A este posicionamento aderiu sem reservas o Min. Celso de Mello.
No voto do Min. Octavio Gallotti, colhe-se o seguinte:

Os Tribunais de Contas, recordei eu, a par de suas atividades de auxiliar do controle

externo exercido pelas Casas do Legislativo, tm tambm uma jurisdio prpria e
privativa.
No mesmo sentido pronunciou-se o Min. Carlos Velloso:
O modelo federal, extensivo aos Estados e Municpios institui, ao que se v, duas
hipteses; a primeira, inciso I, do art. 71, a do Tribunal de Contas agindo
autenticamente como rgo auxiliar do Poder Legislativo; aprecia as contas prestadas
anualmente pelo Chefe do Executivo, mediante parecer prvio que ser submetido ao
julgamento poltico do Poder Legislativo, podendo ser recusado; na segunda hiptese,
inscrita no inc. II do art. 71, o Tribunal de Contas exerce jurisdio privativa, no
estando suas decises sujeitas apreciao do Legislativo. Cabe-lhe, na hiptese do inc.
II, do art. 71, julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos.
Examinada a questo luz da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, pode-se
perceber que, nesta matria, o Supremo guardio da Constituio no descurou de sua
misso constitucional, apresentando as distines entre as diversas funes exercidas
pelo Tribunal de Contas, sem olvidar, contudo, o reconhecimento da jurisdicional.
7- CONCLUSO
O Tribunal de Contas, rgo de destaque constitucional, essencial ao regime
democrtico em razo de figurar entre os princpios constitucionais sensveis o dever da
administrao pblica, direta e indireta, de prestar contas.
As atribuies que lhe foram cometidas pela Constituio da Repblica constituem-se
em funes administrativas de fiscalizao, inclusive prestando auxlio ao Poder
Legislativo, e funo jurisdicional no julgamento das contas dos responsveis por
recursos pblicos, expressas sempre em pronunciamentos definitivos.
A divergncia doutrinria at ento existente no encontra razes para subsistir, uma
vez que o entendimento do Supremo Tribunal Federal, reconhecendo a
jurisdicionalidade do julgamento das contas feito pelo Tribunal de Contas definitivo e
incontrastvel diante de qualquer outra autoridade do Pas, uma vez que, na qualidade
de guardio da Constituio, nos termos do art. 102 da Constituio da Repblica,
dele a ltima palavra a respeito da interpretao constitucional.
O Tribunal de Contas possui autonomia administrativa e financeira, e aos seus membros
assegurada independncia funcional mediante a outorga das prerrogativas e garantias
conferidas aos integrantes da jurisdio ordinria. Por esta razo, coloca-se na
arquitetura do Estado como um rgo sui generis, totalmente independente em relao a
qualquer um dos Poderes do Estado.
A relao do Tribunal de Contas com o Poder Legislativo constitui um vnculo
meramente institucional, funcional, no guardando nenhuma relao de subordinao a
esse Poder.
O julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens
e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico realizado pelo Tribunal de Contas, no fica afastado do controle do Poder
Judicirio; contudo, o conhecimento da causa no pode ir alm da averiguao da
regularidade processual, isto , se a deciso emanou de um processo justo, onde se
tenham assegurado as garantias constitucionais do devido processo legal.
Para impugnar os ttulos executivos emanados de decises do Tribunal de Contas, o
devedor deve alegar as mesmas matrias previstas para oposio de embargos contra
ttulo executivo judicial.

Do Estado de direito em sentido forte, que aquele prprio da doutrina libera, so parte integrante todos os
mecanismos constitucionais que impedem ou obstaculizam o exerccio arbitrrio e ilegtimo do poder e impedem ou
desencorajam o abuso ou exerccio ilegal do poder. Desses mecanismos os mais importantes so: 1) o controle do Poder
Executivo por parte do Poder Legislativo; ou mais exatamente, do governo, a quem cabe o Poder Executivo, por parte
do parlamento, a quem cabe em ltima instncia o Poder Legislativo e a orientao poltica;, In, BOBBIO, Norberto.
Liberalismo e Democracia. 6 ed. So Paulo: Brasiliense, 1998, p. 19.
2
PARDINI, Frederico, Tribunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional. Belo Horizonte: UFMG, 1997.
464p. Tese (Doutorado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, 1997, p. 159.
3
CASTRO NUNES. Teoria e prtica do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1943, p. 25.
4
Neste sentido pronunciou-se o Supremo Tribunal Federal: No so, entretanto, as Cortes de Contas, rgos
subordinados ou dependentes do Poder Legislativo, tendo em vista que dispem de autonomia administrativa
financeira, nos termos do art. 73, caput, da Constituio da Repblica, que lhes confere as atribuies previstas em seu
art. 96, relativas ao Poder Judicirio. (STF na ADIN (ML) N 1.140-5, Rel. Min. Sydney Sanches)
5
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1992, p. 186. No mesmo sentido: SOUZA, Osvaldo Rodrigues de. A fora das decises do Tribunal de Contas. Braslia:
Braslia Jurdica, 1998. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2001, p. 458.
6
SEABRA FAGUNDES. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense,
1967, p. 139
7
LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de Direito Processual Civil, vol. I. 2.ed.. Traduo Cndido Rangel Dinamarco.
Rio de Janeiro: Forense, 1985. 287p. Original italiano. p. 3.
8
CALAMANDREI, Apud, MONTES, Jos Luis Gonzlez. Instituciones de Derecho Procesal. t. I. Madrid: Tecnos,
1993, p.20.
9
CASTILLO, Niceto Alcal-Zamora. Estudios de Teoria General e Historia del Prcoesso (1945-1972). Mxico:
Universidad Nacional Autnoma de Mxico Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1974, p. 30.
10
MARQUES, Jos Frederico. Instituies de Direito Processual Civil, 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1966, v. 1, p.
216.
11
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 75
12
MONTES, Jos Luis Gonzlez. Instituciones de Derecho Procesal. Op. Cit., p. 40
13
MANDRIOLI, Crisanto. Corso di Diritto Processuale Civile. Torino: G. Giappichelli Editore, 1975. v. 1, 264p. p.10.
14
COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Processal Civil. 2 edio. Buenos Aires: Ediciones Depalma,
1974. 524p. p. 29/30.
15
COUTURE, Eduardo J. Fundamentos del Derecho Processal Civil. Op. cit., p. 40.
16
Aroldo Plnio Gonalves, professor titular de Direito Processual Civil da Faculdade de Direito da UFMG o
responsvel pelo surgimento da Nova Escola de Direito Processual de Minas Gerais, que tem na sua obra Tcnica
Processual e Teoria do Processo o novo paradigma do processo contemporneo.
17
GONALVES, Aroldo Plnio. Tcnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p. 50 e 55.
18
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 5 edio. Traduo de Joo Batista Machado. Coimbra: Armnio Amado,
1979. 474p.
19
CABIEDES, Eduardo Gutierrez. Estudios de Derecho Procesal. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra, S.A.,
1974. 592p. p. 43.
20
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1984. v. 2, 484p. Traduo de : Lezioni di Dirito Costituzionale. p. 83.
21
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. 8.ed. Padova: Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1996.739p.
p. 6.
22
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. Op. cit., p. 477-479.
23
GONALVES, Aroldo Plnio. Tcnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p. 121.
24
MANDRIOLI, Crisanto. Corso de Diritto Processuale Civile. Milano: Gianchiapelli Editore, 1991, p. 42.
25
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di Diritto Processuale. Op. cit., p. 479.
26
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Trad. Luiz Afonso Heck.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. 576p. Traduo de: Grundzge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland. p. 411.
27
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 80.
28
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 88 e ss.
29
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 83-97.
30
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 83.
31
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 93.
32
CARANTA, Roberto. Il Giudice Delle Decisioni Delle Autorit Indipendenti. In: CASESE, Sabino, FRANCHINI,
Claudio (Coordenadores). I Garanti delle Regole. Torino: Societ Editrice Il Mulino, 1996. p. 165-183.
33
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 88.
34
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional. Op. cit., p. 97-98.
35
ZAGREBELSKY, Gustavo. La Giustizia Costituzionale.. Bolonha: Societa editrice Il Mulino, 1988. 532p. p.73.

36

FAVOREU, Louis. Los Tribunales Constitucionales. In: La Jurisdiccin Constitucional en Iberoamerica. Madrid:
Dykinson., 1997, p. 104.
37
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Op. cit., p. 420.
38
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Op. cit., p. 420.
39
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Op. cit., p. 422
40
A despeito da opinio em contrrio de alguns doutrinadores, como, v. g., MELLO, Celso Antnio Bandeira de.
Curso de Direito Administrativo. 12 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 213: No Brasil, ao contrrio do que ocorre em
inmeros pases europeus, vigora o sistema de jurisdio nica, de sorte que assiste exclusivamente ao Poder Judicirio
decidir, com fora de definitividade, toda e qualquer contenda sobre a adequada aplicao do Direito a um caso
concreto, sejam quais forem os litigantes ou a ndole da relao jurdica controvertida.
41
A respeito da jurisdio especial do Tribunal de Contas, por todos, PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da
Unio: rgo de destaque constitucional. Belo Horizonte: UFMG, 1997. 464p. Tese (Doutorado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, 1997.
42
A jurisdio do Senado Federal foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de
Segurana n 21.689, DJU de 07/04/1995, impetrado contra a deciso que cassou o mandato do ex-Presidente da
Repblica, Fernando Collor.
43
No mesmo sentido: ROCHA Jos de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judicirio. So Paulo: Malheiros, 1995,
p.27. O mesmo argumento justifica, por exemplo, a legitimidade da subordinao do Brasil jurisdio contenciosa da
Corte Interamericana de Direitos Humanos, atravs do Decreto Legislativo n 89, porque o art. 7 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias autorizava a formao de um tribunal internacional dos direitos humanos
que, obviamente, no integra o Poder Judicirio, mas cujas decises fazem coisa julgada.
44
JAYME, Fernando G. Tribunal Constitucional: exigncia democrtica. Belo Horizonte, Del Rey, 2000, p. 66.
45
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Op. cit., p. 417.
46
PINTO FERREIRA, Luiz. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva, 1991, v. 1, p. 175.
47
GONALVES, Aroldo Plnio. Tcnica Processual e Teoria do Processo. Op. cit., p.54.
48
ANCEL, Marc. Utilidade e mtodos do Direito Comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1980, p. 23.
49
PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional. Op. cit., p. 66.
50
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional. Op. cit., p. 91.
51
FAZZALARI, Elio, Istituzioni di Diritto Processuale, 8 edio, CEDAM, Padova, 1996, p.237.
52
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 186.
53
GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 217.
54
SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A fora das decises dos Tribunais de Contas. Braslia: Braslia Jurdica, 1998, p. 11:
prefiro aderir corrente que reconhece o exerccio da funo jurisdicional pelos Tribunais de Contas.
55
SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A fora das decises dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 40.
56
SOUZA, Osvaldo Rodrigues. A fora das decises dos Tribunais de Contas. Op. cit., p. 42.
57
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 458
58
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 591.
59
Cumpre salientar, ainda que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento ocorrido no dia 03/05/2001, reconheceu a
constitucionalidade da Lei de Arbitragem, Lei n 9.307/96. Nos casos de arbitragem, o judicirio no afastado,
intervm para julgar e decidir sobre eventual irregularidade formal da sentena arbitral. No julgamento feito pelo
Tribunal de Contas o mesmo ocorre, isto , o controle pelo Poder Judicirio no afastado, apenas limita-se o objeto da
deciso verificao da garantia do devido processo legal.
60
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Op. Cit., p. 585.
61
JAYME, Fernando G. Interpretao constitucional: sujeitos e mtodos. Revista do Ministrio Pblico, ano 2, n 3,
abril/98, p. 73
62
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomadas de contas especial. 2 ed. Op. cit., p. 30
63
Apud Anais do 1 Congresso de Tribunais de Contas do Brasil, 2 vol., p. 782, tese do Conselheiro Carlos Casimiro
Costa.
64
SEABRA FAGUNDES. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. Op. Cit. P. 142
65
PONTES DE MIRANDA, Comentrios Constituio de 1946, vol. II, Henrique Cahen Editor, Rio de Janeiro, 1947,
p. 95.
66
CASTRO NUNES, Teoria e Prtica do Poder Judicirio, Op. Cit., p. 31.
67
LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Pblico, Forense, Rio de Janeiro, 1960, p. 231.
68
Anais do 1 Congresso de Tribunais de Contas do Brasil, 1 vol., So Paulo, 21 a 26 de abril de 1959, p. 646.
69
BRASIL, Constituio dos Estados Unidos do Brasil, 1946. Art 76 - O Tribunal de Contas tem a sua sede na Capital
da Repblica e jurisdio em todo o territrio nacional.
1 - Os Ministros do Tribunal de Contas sero nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha
pelo Senado Federal, e tero os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos Juzes do Tribunal Federal
de Recursos.
2 - O Tribunal de Contas exercer, no que lhe diz respeito, as atribuies constantes do art. 97, e ter quadro prprio
para o seu pessoal.
Art 77 - Compete ao Tribunal de Contas: (...)

II - julgar as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades
autrquicas;
70
CARNEIRO, Athos Gusmo. Jurisdio Noes Fundamentais, In, Revista de Processo, vol. 19, ed. Revista dos
Tribunais, So Paulo, p.10-22.
71
COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Processal Civil.Op. cit., p. 49.
72
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS n 5.490, DJU 25.09.58.
73
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS n 7.280, DJU 15.05.61, p.67
74
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. MS n 7.280, DJU 15.05.61, p.67.
75
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE n 55.821, DJU 24/11/67, p. 3949
76
Ato administrativo. Aposentadoria. No pode o governador anular a aposentadoria, na dependncia do seu registro,
porque, aberta a jurisdio do Tribunal de Contas, por forca da prpria Constituio, cumpre aguardar o
pronunciamento desse rgo. Recurso extraordinrio no conhecido. (STF, 1 Turma, Rel. Amaral Santos, j.
08/10/1971, DJU de 22-10-71)
77
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, MS n 21466, Rel. Min. Celso Mello, DJU 06/05/1994, p. 10486.
78
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, MS n 21466, Rel. Min. Celso Mello, DJU 06/05/1994, p. 10486.
79
BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RE n 132.747, DJU 07/12/95, p. 42610