Nmer o 20 dezembr o/j anei r o/f ever ei r o 2009/2010 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-1888

DA FUNO JURISDICIONAL PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas do Distrito Federal, Professor titular de Direito
Administrativo da UDF, do Centro Brasileiro para Formao
Poltica e do CAP/ OAB; Instrutor do Instituto Serzedello Correa
do TCU. Foi Advogado e J uiz do Trabalho. Autor do livro
"Tomada de Contas Especial", lanado pela Ed. Braslia J urdica.



O aprimoramento da atividade de controle externo da Administrao
Pblica, no plano constitucional, ressuscitou a importncia do estudo sobre os
limites revisibilidade pelo Poder J udicirio das decises dos Tribunais de
Contas.
Mesmo que no Brasil essa instituio j tenha ultrapassado um sculo
de existncia, pesquisa sistemtica da doutrina e da jurisprudncia
demonstram que o tema nunca es atou a sua riqueza de contedo.
Se a discusso sobre os meios e formas de atuao dos Tribunais de
Contas provoca extenso rol de opinies diversificadas, natural que os
grandes temas que lhe so correlatos tambm no encontrem uniformidade de
teses. Num extremo, por m vontade ou ignorncia, ou ambas, perfilam os que
desprezam a relevncia dessas instituies, e, como corolrio s podem ver
nas respectivas decises um res nullius; no outro, integrantes antes de uma
elite mais esclarecida, atenta ao inegvel avano institucional que se vem
operando, reconhecem que so salutares e necessrias, ponderando pelo valor
jurdico e ampla eficcia das decises dos Tribunais de Contas.
Em decorrncia, parcela de juristas de escol tm demonstrado pouco
interesse no aprofundamento do tema, enquanto outra, por incompreenso das
peculiaridades dessa atividade, procuram forar ou ajustar matizes ao espectro
inadequado das teses do direito processual, deformando sua natureza jurdica
e seus exatos contornos.
As teses que procuram reduzir o valor das decises dos Tribunais de
Contas pecam em trs pontos: primeiro, porque no resistem a um exame srio
e articulado; segundo, porque no correspondem a doutrinria mais elaborada
e a jurisprudncia mais tradicional dos Tribunais Superiores; terceiro, porque

assentam-se em silogismos e argumentaes vlidas se existisse apenas um
direito processual. Esse ltimo aspecto, tem por causa foroso reconhecer -
a culpa maior dos que vi venciam na rea jurdica do controle externo, porque,
cnscios do acerto de posies, no estabelecem uma dialtica, conformando-
se em que as teses de elaborao perfunctrias sejam mais divulgadas.
Lamentavelmente, muitos ainda confundem popularidade da doutrina com
correo e cincia.
A histria tem condenado ao esquecimento as teses que buscam
considerar inexistentes perante o J udicirio as decises dos Tribunais de
Contas, uma vez alcanado o interesse escuso que Ihe era subjacente.
Permanecem slidas , com todo o vigor jurdico e lgico, as posies que
defendem, com amparo cientifico e Constitucional, a tora judicante dos
pronunciamentos, em determinadas matrias, pelos Tribunais de Contas.
Nas linhas a seguir, tendo cincia de que os fatos no so novos, mas
apenas visualizados sob a nuana da evoluo do direito constitucional
positivo, que permitiu o desenvolvimento progressivo de argumentao, e,
ainda cnscios de que o espao deste veculo visa a diversidade de temas e
no a sua monopolizao, so apresentadas, divididas didaticamente, algumas
reflexes sobre o tema. Da Funo J urisdicional pelos Tribunais de Contas
constitui preliminar inarredvel lembrar e situar, com a preciso cientfica
possvel, o contedo dos institutos do direito processual, como coisa julgada,
jurisdio e outros que lhe so afins.

1 - A JURISDIO E A COISA JULGADA

A histria do Direito revela que o processo como instrumento para a
composio da lide decorreu de significativa evoluo da convivncia social
que teve por pressuposto a existncia da norma, a transferncia do direito de
interpretar a mesma a terceiro que detivesse a possibilidade de tornar efetivo o
comando jurdico, mesmo diante da eventual recalcitrncia.
Em todos os compndios
1
a jurisdio conceituada, com pequenas
variaes, como o poder do Estado de aplicar o Direito ao caso concreto.
2

Reportando-se etimologia do termo, o insupervel Pontes de Miranda trazia o
conceito com o seguinte significado: "O sentido exato o de poder dizer o
direito (dicere ius), razo por que se h de exigir o pressuposto conceptual de
julgamento, de "dizer" (dictio) qual a regra jurdica, o ius, que incidiu".
Assim entendida, a jurisdio tem por objetivo imediato a composio de
conflitos; mediato, a conservao e o desenvolvimento das condies de vida
em sociedade.
A funo jurisdicional, conforme compacta e uniforme doutrina, , na
atualidade, prpria do Estado; outrora funo do rei exclusivamente, depois

1
Frederico Marques, Instituies de Direito Processual Civil Brasileiro, 1 vol., parg. 27-37;
J oo Mendes J nior, Direito J udicirio Brasileiro, 1918. pp. 29/31; Celso Agrcola Barbi,
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, 1975, 1 vol. tomo I, n 1, entre outros.
2
Para fins de exposio, preterimos referir apenas a corrente de opinio perfilada por Betti,
Chiovenda, Wach e Raselli, para os quais a jurisdio a atividade do Estado dirigida
atuao do Direito objetivo, mediante a aplicao da norma geral ao caso concreto e a
realizao forada da mesma norma geral. No pode ser desconhecida a importncia da
corrente que sustenta ser a jurisdio a atividade com a qual o Estado prov h tutela do direito
subjetivo ameaado ou violado, defendida por Hellwig Gerber e Manfredini, entre outras.
2

transferida em parcelas a seus delegados; mais tarde aos magistrados
superiores, em Roma, no perodo mdio; em algumas civilizaes, como os
germnicos, a jurisdio era exercida pelo povo, deliberando em assemblias
populares.
3

Numa apertada sntese, os especialistas em Direito processual associam
coisa julgada formal com a imutabilidade da prpria sentena. Nesse sentido, o
magistral esclio de Moacyr Amaral Santos: "A coisa julgada formal consiste no
fenmeno da imutabilidade da sentena pela precluso dos prazos para
recursos. D-se porque a sentena no poder ser reformada por meio de
recursos, seja porque dela no caibam recursos, seja porque estes no foram
interpostos no prazo, ou porque do recurso se desistiu ou do interposto se
renunciou." ... "Imutvel o ato, dentro do processo, esgota-se a funo
jurisdicional. O Estado tem por cumprida a sua obrigao jurisdicional".
A seu turno, coisa julgada material diz respeito a relao jurdica que foi
apreciada, ou ao bem da vida assegurado ao autor ou ru, em virtude do
pronunciamento do Estado, impedindo que em outro processo seja decidida de
modo diferente. A coisa julgada material, na legislao ptria, como no Direito
comparado, merece interpretao restrita, s se perfazendo entre as mesmas
partes e mesmo objeto, no alcanando, na dico do art. 472, do Cdigo de
Processo Civil, nem prejudicando terceiros.

2 - A VISO UNILATERAL DO DIREITO JUDICIRIO

O Direito ptrio produziu expressivo rol de doutrinadores, com nomeada
internacional, mas poucos estudiosos com viso ampla do Direito, padecendo a
grande maioria da restrita viso unilateral de um ramo.
Esse aspecto diz respeito, de perto ao problema em debate, vez que
dele mais trataram especialistas do direito processual. Cingiram-se ao
processo judicirio e sem densidade aplicaram os termos jurisdio vinculado a
processo judicirio; coisa julgada a processo judicirio; recurso a processo
judicirio; codificao do processo a processo judicirio; direito de defesa e
contraditrio a processo judicirio.
Fizeram dessa posio to arraigada doutrina - quanto obtusa - de tal
modo que, ao contrrio de outros pases, impediram o surgimento de um
cdigo de processo administrativo, pretendendo restringir at o termo
"processo" a uso do judicirio, quando foi esse que se apropriou daquele
termo. Felizmente, os melhores autores ptrios e as instncias superiores dos
Tribunais, como ser amplamente demonstrado, consagram posio firme e
em consonncia com uma viso jurdica mais aprimorada, buscando corrigir
equvocos graves em que rgos e juristas menos avisados vm incorrendo.

3 - COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

indispensvel analisar alguns comentrios sobre a questo em
epgrafe. Sustentam alguns, simplesmente, a sua inexistncia.
O sempre lembrado Hely Lopes Meirelles, como vrios outros autores de
nomeada, ao contrrio dos temas que abordaram, nesse - coisa julgada

3
Tambm exerceram a jurisdio os senhores feudais e a Igreja.
3

administrativa - empreenderam uma perfunctria anlise e concluram que se
trata apenas da precluso administrativa que impede a reapreciao dos fatos.
Textualmente aquele jurista declarou: "essa imodificabilidade no
efeito da coisa julgada administrativa, mas conseqncia da precluso das
vias de impugnao interna (recursos administrativos) dos atos decisrios da
prpria Administrao. Exauridos os meios de impugnao administrativa,
torna-se irretratvel, administrativamente, a ltima deciso, mas nem por isso
deixa de ser acatvel por via judicial."
Para fundamentar o entendimento, averba essa corrente de pensamento
que perante o J udicirio qualquer deciso administrativa pode ser modificada,
como estabelece o inc. XXXV, do art. 5, da Constituio Federal (a lei no
excluir da apreciao do Poder J udicirio leso ou ameaa de direito).
Assim, generalizando o comando constitucional e os ensinamentos
voltados para o direito processual, muitos autores de Direito Administrativo, no
mximo, admitem a noo de que h coisa julgada administrativa, mas -
pasmem - s no mbito da prpria Administrao, inibindo-se apenas a essa e
no ao J udicirio a reapreciao do fato j decidido. Ficaria o Poder J udicirio
autorizado a rever completamente todos os atos administrativos at onde o
"magistrado entenda ser seu campo de atuao.
4

O assunto merece maior reflexo.
Com muito boa vontade e apenas como regra geral essa proposio
seria admissvel.

4 - DOS LIMITES REVISO JUDICIRIO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
EM GERAL

Em primeiro plano, e tambm como princpio geral, ao J udicirio cabe
apenas o patrulhamento das fronteiras da legalidade
5
, vedado o exame quanto
a convenincia e oportunidade. No se trata de acolhimento de tese ortodoxa,
ultrapassada ou de estudo reacionrio. No pode o juiz pretender examinar
uma questo se no ficar evidenciada cristalina leso a ordem jurdica. Em
nome da harmonia no dos Poderes, mas do Direito no se admite o
exerccio da aplicao concreta da Lei com o afastamento da competncia da
autoridade administrativa. Nesse sentido, revela o culto J os Cretella J r:
"Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, est
proibido o Poder J udicirio de entrar na indagao do mrito, que fica
totalmente fora do seu policiamento".
O saudoso mestre Seabra Fagundes assinala que "o J udicirio,
chamado a atuar no processo de realizao do direito, para remover
anormalidade porventura surgida, circunscreve o mbito da sua atuao ao
caso sobre o qual tenha sido provocado. Extinguindo-se a situao anormal
com o seu pronunciamento, cessa, por isso mesmo, a razo de ser de sua
interferncia. A sentena no vai, portanto, via de regra, ao ponto de revogar
de modo absoluto o ato da Administrao. Constatando a infringncia
constitucional ou legal, cujas conseqncias recaem no indivduo, atravs do
ato administrativo, limita-se a consider-la inaplicvel, no caso submetido ao

4
Lcia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, So Paulo, p. 240

5
Na feliz expresso de Cretella J r.
4

seu conhecimento." E, mais adiante, acrescenta: "Concilia-se, dessarte, o
amparo jurisdicional ao administrado, com a independncia da Pblica
Administrao. O controle se torna um fator de equilbrio recproco entre os
poderes e no de prevalncia de um sobre o outro. Revogando o ato,
modificando-o, o que seria uma revogao parcial, ou suspendendo-o, o que
importaria numa revogao temporria, o Poder J udicirio confundir-se-ia com
o Poder Executivo. Praticaria atos prprios deste, penetrando no mbito das
atividades reservadas ao poder que exerce a funo administrativa.
6
Com
referncia a esse entendimento, parece haver razovel uniformidade entre os
administrativistas, merecendo citar alguns excertos, alm dos j transcritos que
gizam com clareza "O aspecto da legalidade suscetvel de reviso pelo Poder
J udicirio. O de mrito no", ensina Celso Ribeiro Bastos, constitucionalista e
administrativista, trazendo a colao estes acrdos:

"Ao judicirio vedado, no exerccio do controle jurisdicional, apreciar o mrito
dos atas administrativos, para dizer do acerto da justia, da utilidade, da
moralidade, etc., de cada procedimento. No pode o juiz substituir-se ao
administrador; compete-lhe, apenas, cont-lo nos estritos limites da ordem
jurdica ou compeli-lo a que os retome". (TJSP, REO 165.977)
"O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato
administrativo; mas, por legalidade ou legitimidade, se entende no s a
conformao do ato lei, como tambm com amoral administrativa e com o
interesse coletivo." (TJSP, Ap. 151.580, RDA, 89: 134).
7


A doutrina guarda uniformidade nesse sentido, mas porque motivo
pretendem alguns rever judicialmente as decises dos julgamentos dos
Tribunais de Contas? J ulgar apreciar o mrito e, portanto, mesmo que a
Constituio no utilizasse expressamente o termo "julgar" ainda assim uma
deciso dessa Corte seria impenetrvel para o Poder J udicirio. Se a
maculasse manifesta ilegalidade, como sentena, mas nunca, jamais, poderia
ser permitir ao magistrado substituir-se nesse julgamento de mrito. O juiz
tambm deve conter sua atuao nos limites da lei e foi a Lei Maior que deu a
competncia para julgar as contas a uma Corte, devidamente instrumentalizada
e tecnicamente especializada.
Portanto, mesmo que o julgamento das Cortes de Contas no fosse um
ato jurisdicional tpico, mas apenas um ato administrativo, seu mrito jamais
poderia ser revisto pelo Poder J udicirio.

5 - DOS ATOS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS QUE PODEM OU NO
PRODUZIR COISA JULGADA

Em segundo plano, deve-se ter em conta que ningum iria argir a
existncia de coisa julgada, na esfera judicial, em relao a todos os atas
praticados pelo J uiz. Evidentemente, foge razoabilidade tal cogitao
embora vrios autores tentem elastecer inopinadamente esse efeito pois a
coisa julgada s existe como acessrio indispensvel concretizao da
jurisdio.

6
O controle dos atos administrativos, da. ed. Forense, Rio de J aneiro, p. 159/161
7
Curso de Direito Administrativo, ed. Saraiva, 1.994,p. 101
5

Logo, elementar que somente os atas praticados pelos rgos do
Poder J udicirio que sejam expresso da jurisdio podem ter como efeito a
coisa julgada. Corrobora esse entendimento o Min. Amaral Santos, quando
esclarece que s as sentenas de mrito que produzem coisa julgada,
afastando expressamente desse espectro as sentenas terminativas, as
sentenas proferidas em processos de jurisdio voluntria, as adotadas em
processos cautelares, as decises interlocutrias e os despachos de mero
expediente. Se assim ocorre no processo judicirio, haveria alguma razo
plausvel para se discutir a existncia de coisa julgada administrativa para os
atas administrativos em geral? bvio que no!
Somente seria admissvel questionar essa possibilidade se, na esfera da
Administrativa, fosse praticado algum ato de natureza jurdica jurisdicional.J uris
- diccio, dizer o Direito, ocorre em relao aos chamados atas de jurisdio ou
jurisdicional.
8
Inconcebvel falar de coisa julgada diante de atos negociais,
ordinatrios ou contratos administrativos. Nesses, sim, h apenas mera
precluso da capacidade da reviso. Nos atas de jurisdio, em que a
Administrao decide a aplicao do Direito, possvel em vrios casos
encontrar a coisa julgada operando preclusivamente efeitos em relao
possibilidade de modificao, seja no mbito da Administrao, seja no mbito
judicial.

6 - DO EXERCCIO DA FUNO JURlSDICIONAL FORA DO PODER
JUDICRIO

Parece unssono entre ns tanto no Direito Administrativo, quanto no
Processual o entendimento de que o Brasil adota o sistema de jurisdio nica,
ou ingls, significando que somente o Poder J udicirio exerce a funo
jurisdicional, nos termos conceituados no incio deste trabalho.
O sistema do contencioso administrativo, tambm denominado de
sistema francs - que oposto ao precedente , admite que um rgo, no
integrante do Poder J udicirio portanto da esfera administrativa - declare o
Direito aplicvel ao caso concreto, inibindo a reapreciao do mesmo fato por
aquele Poder. Resulta desse sistema a existncia de coisa julgada
administrativa formal e material. Isso expressamente declarado pelos
doutrinadores ptrios, de um modo geral e quase absoluto. Noutra passagem,
no entanto, de um modo tambm quase absoluto, todos admitem que no
existe sistema puro em nenhum pas. Ora, o corolrio natural do confronto
dessas duas premissas inarredvel: de algum modo, os pases admitem a
coisa julgada administrativa.
O ponto fundamental de arrimo para os estudiosos sustentarem a
adoo pelo Brasil do sistema de jurisdio nica o atual art. 5, inc. XXXV,
da Constituio Federal, cujo teor, presente tambm nas Constituies
pretritas, indispensvel lembrar:

Art. 5.

8
Pontes de Miranda assinala que a " jurisdio civil" a jurisdio que no " penal" nem "
administrativa" in Comentrios ao Cdigo de processo Civil, 5a ed. ver. e aumentada, Forense,
Rio de J aneiro, p. 81.
6

XXXV a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameao a
direito.

O estudo desse preceito, segundo mestres de hermenutica entre os
quais destaca-se J os Afonso da Silva conduz ao entendimento de que se
trata de norma de eficcia plena,
9
de contedo proibitivo, dirigido ao legislador
infraconstitucional. Qualquer diploma infraconstitucional que impedisse que
determinadas demandas fossem submetidas ao Poder J udicirio, que
pretendesse criar empecilhos onerosos, como o recolhimento de taxas
abusivas, que adiasse a possibilidade de ingresso em juzo, ou o condicionasse
ao prvio exaurimento da via administrativa, que impossibilitasse de afastar a
deciso de rbitro escolhido,
10
seria a toda evidncia inconstitucional, por
ofensa norma em epgrafe. Quanto a isso ningum ousaria divergir.
O contedo da norma, como todas as jurdicas, deve merecer mais
detido exame, visando afastar a prevalncia de um misonesmo ilgico. A
disposio do art. 5, inc. XXXV, da Constituio Federal, tem por destinatrio
o legislador infraconstitucional, mas no veda a que a prpria constituio, em
dispositivo a ser coordenado, imponha o exerccio da funo jurisdicional a
outro rgo, no integrante do Poder J udicirio, ou, mais contundentemente,
estabelea que um determinado tipo de questo no seja objeto de apreciao
judicial.
Sempre valiosa a lio de Carlos Maximiliano no seguinte sentido: no
se encontra um princpio isolado em cincia alguma; acha-se cada um em
conexo ntima com outros. O Direito objetivo no um conglomerado catico
de preceitos; constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto
harmnico de normas coordenadas, em interdependncia metdica, embora
fixada cada uma no seu lugar prprio. De princpios jurdicos mais ou menos
gerais deduzem corolrios; uns e outros se condicionam e se restringem
reciprocamente, embora se desenvolvam de modo que constituem elementos
autnomos operando em campos diversos. E, acrescenta lapidarmente: "cada
preceito, portanto, membro de um grande todo; por isso do exame em
conjunto resulta bastante luz para o caso em apreo".
11

A Constituio Federal admitiu expressamente vrias excees a esse
decantado monoplio absoluto do Poder J udicirio, como ser visto adiante.
Elucidativo exemplo constitui o art. 142, pargrafo 2 da Constituio Federal,
que estabelece no caber habeas-corpus em relao a punies disciplinares
militares. Nesse caso, a Constituio retirou inclusive a ao processual
adequada, de, fora e eficcia imediatas, permitindo sim a discusso no mbito
judicial, mas s por outros meios. Em outros casos o constituinte no excluiu
expressamente o direito de ao perante o Poder J udicirio, mas declinou a

9
Norma idntica examinada- art. 153, parg. 4, da Constituio anterior- foi examinada pelo
referido constitucionalista na sua clssica obra " Aplicabilidade das normas constitucionais/96,.
2a .ed. rer. e atualiz. Ed. RT. So Paulo, p.87

10
V. sobre a arbitragem e o art. 5, inc. XXXV, da CF/88, importante artigo publicado pela Dra.
Ftima Nancy Andrighi, na revista da Escola Superior da Magistratura, n 2 - maio/agosto/96, p.
149 e segs.

11
Hermenutica e aplicao do direito, ed. forense, Rio de J aneiro, 10a. ed. p. 128.
7

competncia para julgar a rgo no integrante expressamente desse Poder.
Assim procedeu nesse breve elenco:
as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, que disps ser da
competncia exclusiva do Congresso Nacional;
12

o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade e os Ministros de Estado os crimes da mesma natureza
conexos com aqueles, que disps ser da competncia privativa do Senado
Federal;
13

e tambm processar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-
Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de
responsabilidade, que de igual modo disps ser da competncia privativa do
Senado Federal;
14

as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo ao errio pblico, que disps ser da competncia do Tribunal
de Contas da Unio.
15

Alguns desses casos esto tambm elencados entre a competncia de
rgo do Poder J udicirio? A resposta negativa, to s pelo simples fato de
que expressamente o legislador-constituinte deslocou essa competncia para
rgo especfico, sempre fundado em relevantes razes jurdicas, morais e
lgicas, como ser demonstrado.

7 - A TEORIA DA SEPARADO DAS FUNES DO ESTADO

Na antigidade, Aristteles e Ccero preconizaram que na organizao
do Estado deveriam existir trs organismos, desempenhando as funes de
elaborar as leis, aplic-las e administrar a J ustia. Declinavam as
inconvenincias da acumulao de tais funes em um s rgo. A mesma
idia foi consagrada na teoria da separao dos poderes de Montesquieu como
ficou conhecida -, na obra LEsprit des Lois, de 1748. Embora se tratasse, na
verdade, da separao de funes, jamais foi adotada em seu sentido estrito.
Impossvel conter nos rgos de cada "Poder" to-s o desempenho das
funes de igual denominao. O Poder J udicirio tem funes executivas e
legislativas, embora em grau menor de significncia; de igual modo ocorre com
os outros poderes.
Muito aguada foi a observao de Francisco Campos no sentido de que
"a distribuio de funes entre os poderes no obedece a uma lei natural e
eterna. E operao que obedece a influncias de ordem contingente e
histrica".
16


12
cfr. art. 49, inc. IX
13
cfr. art. 52, inc. I
14
cfr. art. 52, inc. II
15
cfr. art. 71, inc. II
16
Direito Constitucional" 1.942, p. 346
8

Tambm Pontes de Miranda lecionou que "uma coisa a distino das
funes do Estado em legislativa, executiva e judiciria e outra a separao
absoluta dos poderes segundo tal critrio distintivo".
17

Por esses motivos correto afirmar que a separao das funes
legislativa. administrativa e judiciria no absoluta, nem restrita aos rgos
do respectivo Poder. Alguns exemplos, colhidos ao correr da pena,
demonstraro o tratamento constitucional corroborador do exposto.

O Poder Executivo
exerce funes legislativas, quando:
tem a iniciativa de leis - art. 84, III -
edita medidas provisrias, com fora de lei art. 84, XXVI
sanciona, promulga e veta leis - art. 84, IV
exerce funo judicial quando:
comuta penas e concede indulto - art. 84, XII

O Poder Legislativo
processa e julga:
o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, nos crimes de
responsabilidade, e os Ministros de Estado, nos crimes da mesma
natureza conexos com aqueles - art. 52, inc. I
os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da
Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de responsabilidade
- art. 52, inc. II
julga:
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica - art. 49,
inc. IX
exerce funes administrativas (executivas)
dispondo sobre sua organizao, criao, transformao ou extino
dos cargos, empregos e funes de seus servios - art. 51, inc. IV, e 52,
XIII

O Poder Judicirio
exerce competncia administrativa (executiva) quando:
organiza suas secretarias art. 96, inc. I, b
prov os cargos de juiz de carreira - art. 96, inc. I, c
prov os cargos necessrios administrao da J ustia - art. 96, inc. I, e
concede licenas, frias e outros afastamentos aos membros do
Tribunal e aos juizes e servidores que lhe forem imediatamente
vinculados - art. 96, inc. I, f
exerce funo legislativa quando:
tem a iniciativa de leis art. 96, inc. II
declara a inconstitucionalidade de leis art. 97, 102, inc. I, a
impe a sentena normativa em dissdio coletivo, art. 114, 2.


17
Os fundamentos atuais do Direito Constitucional, 1932, pg. 319
9

inegvel que h primazia no desempenho das funes que identificam
a nominao do "Poder", mas, como demonstrado, no h exclusividade ou
monoplio da funo.
Em plena consonncia com o exposto, com sua habitual clareza,
sentencia o eminente Wilson de Souza Campos Batalha:
a) no decisiva, nem fundamentalmente ntida a distino orgnica das
funes do Estado, uma vez que a legislao, a administrao e a jurisdio
no constituem apangio exclusivo, respectivamente, do Poder legislativo, do
Poder executivo e do Poder judicirio. [...]
c) a distino entre as funes do Estado e entre os Poderes do Estado no
corresponde a uma necessidade apriorstica, mas a meras contingncias
histricas e polticas.
18


Esse fato inclusive demonstrado pelo desenvolvimento experimentado
na ordem constitucional, notadamente em relao s funes dos Poderes.
19


8 - DA POSIO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ENTRE
OS PODERES E DA NATUREZA DAS FUNES QUE EXERCEM

Estudos superficiais, promovidos por desatentos autores, classificam o
Tribunal de Contas como mero apndice-auxiliar do Poder Legislativo.
Desconhecendo a estrutura tcnica dessas Cortes, sua autonomia
administrativa e financeira, concebem-no, erroneamente, como um rgo de
assessoramento. Diante desse absurdo descompasso entre a imaginada
pequenez das funes e a dimenso da estrutura, o passo seguinte seria
sustentar que se trata de rgos concebidos apenas para acomodar
apaniguados.
Dentro dessa concepo, difcil seria mesmo sustentar concluso
diferente. Alis, o prosseguimento desse raciocnio leva estarrecedora
concluso de que dezenas de pases tambm possuem um rgo semelhante
e, por conseqncia, tambm teriam a mesma finalidade:

"acomodar os amigos do poder".
20
Mais, ainda, que essas estruturas
encasteladas so dotadas de extraordinria arbitrariedade, pois tm fiscalizado
o Poder Legislativo e, em alguns casos, at condenado atas praticados...
Finalmente, o passo seguinte seria iniludivelmente declarar que o Congresso
brasileiro manteve uma extraordinria secular inteno de contrariar o interesse
pblico e da o lance seguinte seria por certo extirpar tambm o poder
legislativo do nosso sistema, por ter criado e mantido um Tribunal como esses,
entre outros motivos. Adenauer advertia, bem a propsito: "Deus estabeleceu
limites, definidos para a sabedoria do homem, porm no para a sua
estupidez".

18
op. cit. p. 26
19
Consulte sobre a atual posio da teoria da separao de poderes, o crtico e abalizado
estudo de Antonio J os M. Rosa, in Consulex, Doutrina, pareceres e pontos de vista,
janeiro/dezembro-1.995, p.644 e segs., Ed. Consulex, Braslia
20
No deixe de ler o trabalho premiado pelo Tribunal de Cuentas de Espana e pela sociedad
estatal quinto centenrio, de autoria do estudioso Marcos Valrio de Arajo, intitulado "Como
controlar O Estado", onde demonstra o exame comparado das entidades de fiscalizao
superior nos pases da Amrica Portugal e Espanha. Editada pela UNITEC, em 1992.
10


Significado bastante diverso reiteradamente consagrado pelas
Constituies brasileiras: o controle externo da Administrao Pblica funo
afeta ao Poder legislativo que a ' exerce com o auxlio do Tribunal de Contas.
Auxilia, exercendo uma funo, no assessorando, nem se submetendo a
qualquer dos Poderes. Castro Nunes, em sntese que fez fortuna entre ns,
asseverava que o Tribunal de Contas " um instituto sui generis, posto de
permeio entre os Poderes poltico da nao, o Legislativo e o Executivo, sem
sujeio, porm, a qualquer deles."
21

Mais adiante, mantendo a coerncia da doutrina que sufragava, o
mesmo festejado " jurista situava o TCU no arcabouo constitucional, referindo-
se Constituio de 1.934 nos seguintes termos: "era rgo do Poder
J udicirio, sui generis; rgo, tambm, sui generis, do Poder Legislativo.
Criao posterior teoria da separao dos poderes e fruto da prtica,
desoava das linhas rgidas da tripartio".
22

Rui Barbosa tambm se manifestou no mesmo sentido: "Tribunal , mas
Tribunal sui generis." E explicava: "corpo de magistratura intermediria
administrao e legislatura, que colocado em posio autnoma com
atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer
ameaas, exerce funes vitais no organismo constitucional".
23

O Tribunal de Contas exerce a funo de controle dos trs Poderes,
includo a o Poder Legislativo. Para abreviar as discusses, servimo-nos da
sinttica apreciao do eminente Celso de Mello: "como o Texto Maior
desdenhou design-lo Poder, intil ou improfcuo perguntarmo-nos se seria
ou no um Poder. Basta-nos uma concluso ao meu ver irrefutvel: o Tribunal
de Contas, em nosso sistema, um conjunto orgnico perfeitamente
autnomo".
A posio do moderno constitucionalista em nada destoa daquela
perfilada, com mestria, por Pontes de Miranda, quando tentou verificar a
hiptese de enquadr-lo pela natureza das funes em um dos Poderes da
Repblica."
24

A funo que exerce , como ensina o Min. Ivan Luz, de "jurisdio fiscal
e judicante, por soberana deciso constitucional". Embora ainda muito se
discuta sobre a natureza das funes, sem laivo de dvida, essa sntese do
pensamento a que mais se adequa ao direito constitucional positivo. E a
funo de fiscalizao, exercida com esteio na legalidade dos atos, com
capacidade de julgar definitivamente questes no mbito de sua competncia
privativa. Aps apreciar os atas com base na lei, essa especialssima Corte
ainda o submete a um exame de economicidade e legitimidade. Por esse
motivo, embora discreto na sua atuao, tantas vezes se aproxima mais da

21
Teorias e Prtica do Poder J udicirio, 1.943,p.25
22
op. cit. p.19
23
Comentrios Constituio Federal Brasileira, vol. Vl, p. 451.
24
Comentrios a Constituio..., op. cit. p. 20. poca, por fora da Lei n 392, de 8 de
outubro de 1.896, art. 2, o Tribunal de Contas deveria funcionar como "Tribunal de J ustia,
com jurisdio contenciosa e graciosa", fato que aumentou a confuso sobre o seu lugar no
arcabouo jurdico institucional.

11

J ustia almejada pelo povo na aplicao dos recursos pblicos, muito se afina
com os princpios da tica no bom emprego dos impostos.
25


9 - DO EXERCCIO DA FUNO JURISDICIONAL PELOS TRIBUNAIS DE
CONTAS

consabido que para o exerccio de qualquer funo exige-se a
definio anterior da competncia e seus limites. Nesse ponto que reside o
n grdio da questo, pois de um lado encontram-se os que defendem o
exerccio da funo jurisdicional pelos Tribunais de Contas e, de outro, em
plena antagonia, os que simplesmente a inadmitem.
No atual modelo constitucional positivo, ficou mais ntida a separao
das funes. Como compreender, por exemplo, que o Tribunal de Contas
julgasse contas e pretender que julgasse tambm a legalidade das
aposentadorias, reformas e penses, onde s se discutiria a aplicao da Lei
no caso concreto? Qual o argumento lgico-jurdico para excluir essa
competncia do Poder J udicirio? A resposta ficaria adstrita num inexplicvel
"capricho do constituinte"...
Muitos viram, no atual elenco de competncias da Constituio de 1.988,
que reduziu a competncia para julgamento, um enfraquecimento das Cortes
de Contas. Preferimos, porm, sustentar que o Constituinte atingiu notvel
ponto de equilbrio, haurido na experincia histrica brasileira."
26

Nota-se no elenco de competncia o rigor cientfico na terminologia
empregada, acentuando a diferenciao, inclusive da finalidade de cada mister
cometido. Para algumas tarefas, empregou-se o termo apreciar, em outras
fiscalizar, em outras realizar inspeo e auditoria e, apenas em um caso, julgar.
Nesse quadro impossvel sustentar que o constituinte agiu displicentemente,
por ignorncia ou descuido.
Ao contrrio, conhecendo a riqueza do vocabulrio, utilizou-o com
perfeio, ora restringindo, ora elastecendo, ora visando a que esse Tribunal
acompanhasse a execuo dos atos num controle simultneo ora deixando
evidente que o controle seria posterior prtica.
Por esses motivos, a anlise das competncias deve levar em conta o sentido
tcnico e prprio de cada um dos vocbulos empregados. Corolrio dessa

25
Entre os recentes exemplos da grandeza de seus julgamentos, podemos citar a determinao
para que as taxas de inscrio em concurso pblico sejam fixadas de molde a cobrir as
despesas com sua realizao, inibindo assim o desejo dos que procuravam fazer da
expectativa alheia da conquista de um emprego, fonte de receita, ou pior, fazer dos valores das
taxas de inscrio uma forma de seleo elitista. Deciso n 143/96-TCU - Plenrio - TC-
012.919/94-2; Rel. Min. Adhemar Paladini Ghisi, DOU - 15.04.96 - Seo I - pg. 6303 a 6305
26
importante notar lastimvel equivoco em que tm incorrido doutrinadores ptrios ao fazer
referencia, no trato da coisa julgada administrativa e competncia dos TC's a juristas
aliengenas. Sem descartar a importncia do direito comparado, seria de todo conveniente,
antes de adotar as lies, ainda que de modo breve, fosse examinado o modelo constitucional
em vigor na ptria dos juristas estrangeiros. Em estudo que procedemos, sem maior
preocupao com o rigor da pesquisa, verificamos a terminologia empregada na definio de
competncias das Cortes de Contas, dos pases em que os : doutrinadores no reconhecem
funo judicante, corresponde aos termos inspecionar, decidir, determinar, auditar, examinar,
recomendar. Da a cautela na importao de algumas doutrinas.

12

premissa: o Tribunal de Contas como regra no tem competncia para dizer o
direito no caso concreto, de modo definitivo, com fora de coisa julgada; por
exceo detm essa competncia, na forma do art. 71, inc. II, da Constituio
Federal.
foroso reconhecer portanto que, no atual modelo, a competncia para
apreciar os demais atas da Administrao Pblica no pode ser erigida alm da
esfera administrativa. Ainda que tenha fora cogente, pela possibilidade de
imposio de multa, ainda que se possa determinar o afastamento do cargo da
autoridade que est gerando leso ao errio, ainda que se possa sustar o ato,
as pessoas atingidas podem recorrer ao Poder J udicirio, revendo a
deliberao das Cortes de Contas ou os seus efeitos.
Os magistrados ficam aqui livres para examinar a questo luz do
ordenamento jurdico embora o exame da legalidade tambm tenha sido
efetivado na Corte de Contas porque no se inserem na competncia
jurisdicional.
Como foi assinalado, porm, h uma restrita parcela de sua competncia
tratada no inciso II, do art. 71, da Constituio que constitui matria de
apreciao e julgamento privativo dos Tribunais de Contas. Tem o seguinte
teor, o dispositivo precitado:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I -...
II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuzo ao errio pblico.

Entre os vrios autores de nomeada que cuidaram do tema, em sua
clssica obra, "O controle dos atos administrativos pelo Poder J udicirio", o
saudoso Min. Seabra Fagundes, examinando a questo luz da Constituio
de 1.946, sentenciou: "Duas excees restritas admite a Constituio ao
monoplio do Poder J udicirio, no que concerne matria contenciosa
administrativa. A primeira [...] A segunda se refere ao julgamento da
regularidade das contas dos administradores e demais responsveis pela
guarda ou aplicao de bens ou fundos pblicos atribudo ao Tribunal de
Contas.
27

Referindo-se a funo judicante, fixada fora do mbito do Poder
J udicirio, Pontes de Miranda asseriu que "o texto de 1.934 conferiu, assim, a
mais a atribuio de "julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens
pblicos"; portanto, alcances e culpa dos depositrios de dinheiros ou bens
pblicos, em toda a sua extenso. O acrscimo, em vez de o tornar rgo
cooperador do Poder Executivo, acentuou o elemento judicirio que j ele
tinha, inclusive pelo modo de composio e garantias dos seus membros.
28

Essa funo jurisdicional, para alguns, no acarretaria a coisa julgada,
ou seja, talvez por desapego ao exato significado do termo j pretenderam

27
op. Cit.p.139
28
op.cit p. 18
13

considerar esse julgar como uma idia de julgamento provisrio sit et quando
todos se conformarem e no recorrerem ao Poder J udicirio.
29

Como foi demonstrado no subttulo coisa julgada, a inalterabilidade da
deciso decorrncia lgica, jurdica e inafastvel da jurisdio. Se
determinado rgo decide sobre questo jurdica que lhe foi submetida, mas
essa deciso no merece o respeito dos rgos do J udicirio, no h que se
falar em jurisdio. Se no transita em julgada, no produz coisa julgada, no
jurisdio e tecnicamente no pode ser considerado um julgamento.
No presente caso, o que olvidado, com freqncia, que a
competncia textualmente definida como julgamento foi cometida a rgo
estatal constitucionalmente.
Pela imutabilidade das decises, pronunciou-se tambm o Conselheiro
do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, J os Luiz Anhaia de Mello: "De
nada adianta um corpo de auditores a fazer exames de contabilidade, a
acompanhar a execuo oramentria, a visar balanos e balancetes, se esses
procedimentos meramente instrutivos e interlocutrios no ensejarem por parte
do Tribunal uma deciso definitiva e operante.
30

O eminente Seabra Fagundes, em outra oportunidade, enfrentou a
questo indo alm dos argumentos estritamente jurdicos e desse momento
colhe-se a seguinte passagem, com os negritos do prprio original:

"O teor jurisdicional das decises, nesses casos, se depreende da prpria
substncia delas; no do emprego da palavra julgamento pelos textos do direito
positivo. Resulta do sentido definitivo da manifestao da Corte, pois se a
regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciao (pelo Poder
J udicirio), o seu pronunciamento seria mero e intil formalismo, restando
inexplicvel a mobilizao, para faz-la, de um rgo altamente qualificado
pelos requisitos de investidura e garantias dos seus membros (Emenda n 1,
art. 72, parg. 3). Sob este aspecto restrito (o criminal fica ao exame do Poder
J udicirio), as Cortes de Contas decidem conclusivamente. Cabe aqui a
observao de Pontes de Miranda a propsito do texto constitucional de Pgina
9 de 17 02/05/05 Da Funo J urisdicional pelos Tribunais de Contas 1.946 (e a
que se reporta comentando a Emenda n 1, de 1.969), de no haver como
"interpretar que o Tribunal de Contas julgue (as contas) e outro juiz as rejulgue
depois", porquanto nessa duplicidade ter-se-ia "absurdo bis in idem
"("Comentrios Constituio de 1.946", 1a edio, vol. II, pg. 95;
"Comentrios Constituio de 1.967, com a Emenda n 1, de 1.969", 2a
edio, tomo III, pg. 251). E, com a mesma certeza e lucidez, conclui: Ao
poder J udicirio no compete rever as manifestaes das Cortes de Contas,

29
Nesse sentido, q. cfr. estudo realizado por Hely Lopes Meirelles e publicado na RDA 114/23.
A par do seu extraordinrio profundo trabalho no campo do Direito Administrativo, no estudo da
coisa julgada, o saudoso jurista procedeu do mesmo modo, guiando-se pela doutrina de alguns
estrangeiros que insistem em apenas contrapor o sistema jurdico ingls ao francs, numa
dicotomia to rgida quanto distante da realidade. Assim, foi-lhe indispensvel criar a expresso
jurisdio judicial, para externar quando a jurisdio jurisdio e quando o termo julgamento
no quer se referir no seu contedo a jurisdio. Q. cfr. Curso..., pag. 582, entre outros
trabalhos.
30
in Regime J urdico dos Tribunais de Contas, Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, Ed. RT, So
Paulo, p.203

14

nesse particular, seno acolh-las como elemento vlido, j assente, para
favorecer ou comprometer aquele que v, ou seja chamado a juzo, em torno
de dinheiros ou valores pblicos em geral, confiados sua gesto ou guarda.
31


10 - EFICCIA DE COISA JULCADA NAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS

Expendidas essas consideraes, o momento de verificar se as
decises dos Tribunais de Contas podem ter eficcia de coisa julgada
justificando a extino do processo judicial. Obviamente, como foi amplamente
demonstrado, no estando o Tribunal de Contas elencado, na Constituio
Federal, entre os rgos do Poder J udicirio, no possvel pretender revestir
todas as suas decises desses atributos.
Nessa altura do presente estudo, possvel indicar que o Tribunal de
Contas, a exemplo dos rgos do Poder J udicirio, produz decises de
natureza jurisdicional e meramente administrativa.
Com notvel clareza, chamou a ateno para o fato, em relevante
esclio, o Ministro Athos Gusmo Carneiro, acentuando que "as atribuies do
Tribunal de Contas so de natureza administrativa. Entretanto, quando "julga"
as contas "dos administradores e demais responsveis por bens e valores
pblicos", tal julgamento impe-se ao Poder J udicirio no que concerne ao
aspecto contbil, sobre a regularidade da prpria conta; o julgado do Tribunal
de Contas constitui prejudicial no juzo penal, como apurao, da qual o juiz
no se pode afastar, de elemento de fato necessrio tipicidade do crime." E
acrescenta: " Da mesma forma, tal julgado impe-se na ao de ressarcimento
promovido contra o responsvel pelo alcance.
32

Na mesma linha desse pensamento, pronunciou-se o Ministro Victor
Nunes Leal, em inolvidvel sntese: "A disposio constitucional de que a lei
no poder excluir da apreciao do Poder J udicirio qualquer leso de direito
individual no obstculo a este entendimento" - de que a competncia das
Cortes de Contas torna prejudicial e definitivo o pronunciamento sobre o fato
material - "porque, no caso, a reduo de competncia do J udicirio resulta da
Constituio, e no da lei. O exame feito pelos Tribunais de Contas representa
uma poderosa e ampla ao de controle sobre os atos da Administrao, que
j esto jungidos ao controle interno da prpria Administrao. Permitir uma
ampla revisibilidade pelo Poder J udicirio no mnimo, constituiria em termos
lgicos conceder um espao to intenso ao controle judicial que inviabilizaria a
prpria ao administrativa.
Um detido exame das poucas decises judiciais que no prestigiaram a
definitividade das decises das Cortes de Contas, revela que,
lamentavelmente, incorreram em equvocos de uma das seguintes naturezas:
desconhecem o funcionamento dos Tribunais de Contas e confundem-no com
mera auditoria;
no tm cincia da amplitude concedida ampla defesa nessas Cortes e,
portanto, buscam impedir sua
efetividade em face da alegao de cerceamento defesa e ao contraditrio;

31
in Revista do Tribunal de Contas da Unio, n 20, p. 82

32
J urisdio e Competncia - Ed. Saraiva, 1989, p. 14
15

gravssimas deficincias na defesa das decises dos Tribunais de Contas,
normalmente atribudas aos rgos que tm por dever representar a prpria
Administrao e tambm sujeitos jurisdio desses Tribunais;
preconceito atribuvel a uma deformada imagem dessas Cortes decorrentes
de acontecimentos episdicos.
Todas as manifestaes das Cortes de Contas tm valor e fora
coercitiva, como j referido, mas apenas a inscrita no inc. II, da Constituio
Federal - julgar as contas dos... - corresponde a um julgamento, merecendo de
todos os rgos o respeito, em tudo e por tudo, exatamente igual a
manifestao do Poder J udicirio.
O termo contas, que sucede a julgar, abrange as contas anuais dos
rgos da Administrao Pblica como tambm as chamadas contas especiais,
que so instauradas na forma da Lei.
33

Trata-se de processos altamente tcnicos atinentes aplicao de
recursos ou danos causados ao errio em decorrncia da omisso no dever de
prestar contas, ou ato lesivo ilegal, ilegtimo ou antieconmico.
34

As deliberaes adotadas nestes processos podero resultar em
acrdo condenatrio, que pela Constituio Federal art. 71, parg. 3 , tm
expressa e literalmente eficcia de ttulo executivo. Nesses acrdos so
declarados o responsvel e o valor do alcance, alm de outras informaes
necessrias e suficientes para o incio do processo executivo judicial, vez que o
Tribunal de Contas no tem competncia para promover a execuo forada,
35

necessitando recorrer ao Poder J udicirio para efetivla.
H no mundo do Direito uma mgica harmonia, s perceptvel por
aqueles que se dispem a um trabalho construtivo, fundado em honesta
reflexo e humildade. Nesse sentido, fcil perceber por que s os acrdos
condenatrios tm eficcia de ttulo executivo: por que no tm a mesma fora
os processos de inspeo, a apreciao da legalidade das aposentadorias,
reformas e penses, as auditorias? Por que s julgamento das contas que se
concebe a fora de ttulo executivo? A resposta pode ser encontrada, com
facilidade, nos seguintes pontos:
os outros processos constituem matria estritas de controle, e os de contas
abrangem aspectos nitidamente jurisdicionais, porque envolvem direito,
economia, contabilidade e/ou administrao;
os processos envolvendo "contas" so desenvolvidos luz do princpio do
contraditrio e da ampla defesa;
a exemplo dos processos judiciais, h citao formal do agente, prazo para
defesa, inclusive o instituto da revelia, julgamento e recursos junto aos
Tribunais de Contas, sem a exigncia de recolhimento de depsitos e com
efeito suspensivo e devolutivo.
os processos de contas tm a interveno obrigatria, sob pena de nulidade
absoluta, do Ministrio Pblico especial que atua junto aos Tribunais de
Contas.
36


33
Problemas de Direito Pblico, ed. forense, 1960,p. 231
34
V. a propsito o livro de nossa autoria, " Tomada de Contas Especial", contendo o estudo do
processo e do procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao Pblica, ED. Braslia
J urdica, 1.996,c/ 604 paginas.
35
Por exceo, admite-se a determinao para desconto em folha de vencimentos/salrios se
servidor.
16

todos os processos de contas tm sua gnese precisamente delineada na Lei.
S nascem quando ocorre um dos motivos determinantes, v.g., advento de
condio ou termo, ou ainda ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico ao errio
que cause dano.
Por isso somente os processos de contas poderiam ser julgados e
somente eles podem ensejar a constituio de ttulo executivo.
37
Assim, tais
processos tm como efeito a produo de coisa julgada.

11 - DA POSIO DO JUDICIRIO SOBRE O TEMA

A seguinte e breve coleo de julgados do Poder J udicirio elucidativa.

11.1. Quando o Tribunal de Contas julga em dbito as contas, est-se
diante do alcance que pode ser traduzido como simples falta de recursos numa
conta. um dos casos em que a Corte julga, na mais estrita acepo do termo.

Ementa: Ao apurar o alcance dos responsveis pelos dinheiros pblicos, o
Tribunal de Contas pratica ato insusceptvel de reviso na via judicial, a no ser
quanto ao seu aspecto formal ou tisna de ilegalidade manifesto. Mandado de
segurana no conhecido.
38
Supremo Tribunal Federal: MS-7280. Rel. Min.
Henrique DAvilla.

11.2. A exemplo do que ocorre em relao aos rgos do Poder
J udicirio, o Supremo Tribunal Federal tambm admite o uso do mandado de
segurana, em restritssimas hipteses.

Ementa: Mandado de segurana denegado. Os julgamentos de Tribunal de
Contas, no uso da atribuio conferida pelo art. 77 da Constituio, s podero
ser cassados por mandado de segurana quando resultem de ilegalidade
manifesta ou abuso de poder. Supremo Tribunal Federal; MS-5490-RJ , Rel.
Min. Antnio Villas Boas.
39


11.3. O Pretrio Excelso, como o TCU, tm entendimento firmado
quanto ao fato de que a competncia
para julgar pode abranger particulares desde que tenham recebido recursos
pblicos. Nesse caso, como ocorre no julgamento dos agentes pblicos, por
princpio constitucional, dever ser garantida e sempre o a ampla defesa
e o contraditrio.

Ementa: Mandado de segurana. Tribunal de Contas da Unio

36
No deixe de consultar sobre o Ministrio Pblico especial que atua junto aos Tribunais de
Contas, no livro de Tomada de Contas Especial, captulo Vll, item 3.
37
Art. 71, parg. 3, da Constituio Federal
38
J ulgamento: 20.06.1960, Tribunal Pleno, Publicao em 17.09.62, p. 00460. EMENT vol-
00430-01, p.00099, RTJ vol.00014-01, p.00096 vol. 0358-01 0068, RTJ
39
julgamento: 20.08.1958, Tribunal Pleno, publicao: DJ 25.09.58, EMENT. Vol 0358-01,
0068, RTJ vol. 00006-01p. 00458
40
Ligamento: 04.11.1993 Tribunal Pleno, Publicao: D J 08.11.93 p, 43204 EMENT
vol.01849-01, p. 157
17

2. Prestao de contas referente aplicao de valores recebidos de entidades
da administrao indireta, destinados a Programa Assistencial de Servidores
de Ministrio, em perodo em que o impetrante era Presidente da Associao
dos Servidores do Ministrio.
3. O dever de prestar contas, no caso, no da entidade, mas da pessoa fsica
responsvel por bens e valores pblicos, seja ele agente pblico ou no.
4. Embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se fiscalizao do
Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes ho de
prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro pblico ou administra
bens ou interesses da comunidade deve contas ao rgo competente para a
fiscalizao.
5. Hiptese de competncia do Tribunal de Contas da Unio para julgar a
matria em causa, a teor do art. 71, II, da Constituio, havendo apurao dos
fatos em procedimentos de fiscalizao, assegurada ao impetrante ampla
defesa.
6. Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unifico, arts. 9, e 8, 119 e
121. Pauta Especial de julgamento publicada com incluso do processo em
referncia.
7. No cabe rediscutir fatos e provas, em mandado de segurana.
8. Mandado de segurana indeferido.
Supremo Tribunal Federal Proc. MS-21644-DF; Rel. Min. Neri da Silveira 40.

11.4. Em plena consonncia com o excerto transcrito do pronunciamento
do Min. Ivan Luz, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal cristalizou-se
no sentido de que o Poder Legislativo no pode reduzir a competncia para
julgamento dos Tribunais de Contas, nem mesmo avocar para si essa
competncia que seria possvel se o Tribunal de Contas fosse mero auxiliar,
hierarquicamente subalterno.

Ementa: Ao direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Contas do
Estado. Competncias. Assemblia Legislativa. Artigos 71, I, II, 73, "caput", 96,
49, IX, e 75 da Constituio Federal.
1. Ao direta de inconstitucionalidade dos incisos III e IV do art. 33 e das
expresses "e pelo Presidente da Assemblia Legislativa", constantes do inciso
I do pargrafo nico do artigo 49 da Constituio do Estado de Roraima, todos
na redao dada pela Emenda Constitucional n. 2, de 10.06.1994. E tambm:
das expresses "do Poder Legislativo", contidas no artigo 1., "caput"; da alnea
"a" do artigo l.; e do artigo 38, "caput", quanto s expresses "e entidades
constantes da alnea "a" inciso II do artigo l. desta Lei" (todos de Lei
Complementar n. 6, de 24.06.1994, do mesmo Estado).
2. As normas e expresses impugnadas atriburam Assemblia Legislativa do
Estado de Roraima competncias que a Constituio conferiu, no plano federal,
ao Tribunal de Contas da Unio e, no plano estadual, ao Tribunal de Contas da
unidade da Federao, entre elas as de julgar as contas do Tribunal de Contas,
do Tribunal de J ustia, do Ministrio Pblico, e do Poder Legislativo do Estado.
3. Plausibilidade jurdica da ao ("fumus boni iuris"), em face da alegada
violao do disposto nos artigos
71, I, II, 73, "caput", 96, 49, IX, todos combinados com o artigo 75 da
Constituio Federal.
18

4. Caracterizado, tambm, o risco da demora, no processo e julgamento da
ao, com probabilidade de grave dano a Administrao Publica do Estado,
diante cio conflito potencial entre suas instituies.
5. Deferimento da medida cautelar, para suspenso da eficcia de tais normas
e expresses, at o julgamento final da ao.
6. Precedente: A.D.I. n. 849/MT. Supremo Tribunal Federal. Proc. Ao direta
de inconstitucionalidade - A.D.l.n. 1.140 - RR, Rel. Min.Sydney Sanches"
5. Confirmando que produzem coisa julgada, a deciso da lavra do J uiz
Adhemar Maciel,42 que hoje ilustra o Superior Tribunal de J ustia, na condio
de Ministro: "A primeira observao a ser feita quanto deciso do TCU.
Tem ou no fora de res judicata?
...
"Tenho para mim que inquestionvel a fora do julgado do TCU. Sua
natureza de prejudicialidade.
...
"Ora, como se viu do relatrio, houve trnsito em julgado. Os apelantes no
recorreram da deciso do TCU.
Assim, no nos cabe mais discutir quanto ao acerto ou no das contas..."

Tais consideraes suficientemente ilustradas permitem concluir com
razovel segurana que:
o princpio da unidade de jurisdio
40
sofre temperamentos pela prpria
Constituio, que admite a competncia privativa das Cortes de Contas para
julgar as contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores
pblicos;
essa competncia privativa diz respeito ao mrito do julgamento, fato que
deve admitir a verificao do acatamento do princpio constitucional do devido
processo legal, que consiste no exame extrnseco do ato decisrio das Cortes
de Contas, como, por exemplo, a competncia para julgamento, a forma
definida em lei, a observncia do princpio da ampla defesa e contraditrio, nos
termos da lei especfica das Cortes de Contas.

12 - CONCLUSES

Eis a condensao das mais relevantes concluses que decorrem das
consideraes expendidas:
1. o tema em tela j mereceu estudos que necessitam ser atualizados face a
nova Constituio Federal;
2. subjacente ao tema, a questo da prpria eficcia do controle externo;
3. a jurisdio, conforme assentada doutrina do direito judicirio, s se efetiva
se a deciso transitar em julgado produzir coisa julgada pois no se pode
aplicar o Direito enquanto instvel ou executar a deciso enquanto mutvel;
4. opera-se a coisa julgada formal quando a sentena transita em julgado; diz-
se coisa julgada material a relao jurdica decidida pela sentena ou acrdo;
5. esses institutos - jurisdio, coisa julgada e processo - embora melhor
versados pelo direito processual, no so exclusivos do direito judicirio;

40
Segundo o qual nenhuma leso ou ameaa de leso pode ser subtrada pela lei do exame
do Poder J udicirio.

19

6. amplamente admitida a expresso "coisa julgada administrativa". O seu
contedo, para muitos autores, corresponderia apenas a "deciso
administrativa" que no mais pudesse ser modificada "na esfera
administrativa";
7. com o contedo exposto no item precedente, s carreto utiliz-lo quando
se tratar de atas de jurisdio administrativa; os demais atos no produzem
coisa julgada administrativa;
8. os atos administrativos em geral no podem ser amplamente revistas pelo
Poder J udicirio; as questes estritamente pertinentes ao binmio convenincia
oportunidade e ao mrito fogem ao exame judicial. O fundamento dessa lio
consagrada pela doutrina, de forma unssona, reside no respeito competncia
e harmonia do Direito, que impedem ao juiz se substituir ao administrador;
9. o art. 5, inc. XXXV, da Constituio Federal, veda lei excluir da apreciao
judicial leso ou ameaa a direito, mas no restringe a prpria Constituio;
10. a conhecida teoria da separao de Poderes corresponde a distribuio
das funes do Estado e no autoriza a concluir que as mesmas so exercidas
com exclusividade ou monoplio; os rgos identificam-se apenas pela
predominncia das funes que exercem;
11. os Tribunais de Contas, instituio criada aps o advento dessa teoria,
situam-se de permeio entre os Poderes, fiscalizando todos. Constitui organismo
autnomo no sujeito a hierarquia, decorrendo da que a natureza de algumas
de suas funes no podem enquadrar-se fora no mbito da ortodoxa
tripartio. Pela Constituio, fiscaliza, aprecia e julga, possuindo competncia
privativa;
12. o exerccio da funo de julgar no restrito ao Poder J udicirio. Os
Tribunais de Contas possuem a competncia constitucional de julgar contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos. O termo julgamento no pode ter outro significado que no
corresponda ao exerccio da jurisdio, o qual s efetivo se produzir coisa
julgada;
13. a melhor doutrina e jurisprudncia dos Tribunais Superiores admite
pacificamente que as decises dos Tribunais de Contas, quando adotadas em
decorrncia da matria que o Constituinte estabeleceu na competncia de
julgar, no podem ser revistas quanto ao mrito;
14. as decises adotadas no julgamento das contas dos administradores e
demais responsveis tm eficcia de ttulo executivo, tambm por expressa
disposio constitucional, corroborando a fora judicante das decises
adotadas nessa matria;
15. os processos constitudos que visem afrontar as decises dos Tribunais de
Contas, em matria de sua competncia privativa de julgar, devem ser objeto
de respostas processuais adequadas, onde mediante exceo buscar-se- a
extino do processo sem julgamento de mrito.







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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Da Funo Jurisdicional pelos Tribunais de
Contas. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 20, dezembro, janeiro, fevereiro, 2009, 2010.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-20-
DEZEMBRO-2009-JORGE-ULISSES-JACOBY.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx


Observaes:
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ao texto.
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Publicao Impressa / Informaes adicionais:
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Da Funo Jurisdicional pelos Tribunais de
Contas. Revista Brasileira de Direito Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 09, p.
83-108, abr./jun. 2005