Les Terres de La Discorde (II) : Restitution Et Réconciliation Au Burundi

Les terres de la discorde (II): restitution et rconciliation au Burundi
Rapport Afrique N214 | 17 fvrier 2014
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Table des matires
Synthse .................................................................................................................................... I. II. Introduction ..................................................................................................................... La rconciliation foncire en droute............................................................................... A. Un hritage historique problmatique ...................................................................... 1. Les politiques et lgislations foncires au centre du conflit ................................ 2. La rconciliation foncire comme gage de paix ...................................................
i 1 3 4 4 7
B. La politique de restitution entre insatisfaction et politisation .................................. 8 1. Lapaisement prcaire de la dcennie 2000-2010 ............................................... 9 2. Le retour des divisions ethniques ........................................................................ 12 III. La voie troite dune politique de restitution sereine et efficace ..................................... 19 A. Rinventer la CNTB ................................................................................................... 1. Renouveler lquipe dirigeante et les mthodes de travail .................................. 2. Favoriser la rconciliation nationale .................................................................... 3. Harmoniser les principes directeurs des restitutions .......................................... 19 19 20 20
B. Elaborer une politique de compensation foncire .................................................... 21 IV. Conclusion ........................................................................................................................ 23 ANNEXES A. B. C. D. E. F.
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Carte du Burundi .............................................................................................................. 24 Chronologie ...................................................................................................................... 25 Evolution du nombre de rglements amiables par la CNTB............................................ 26 A propos de lInternational Crisis Group ......................................................................... 27 Rapports et briefings de Crisis Group sur lAfrique depuis 2011 ..................................... 28 Conseil dadministration de Crisis Group ........................................................................ 30
International Crisis Group Rapport Afrique N214 17 fvrier 2014
Synthse
Depuis le dbut des annes 2000, le Burundi est confront au lourd hritage dune longue guerre civile : la ncessit de rinstaller sur leurs terres des centaines de milliers de rfugis et de dplacs injustement spolis. Dans un contexte de tensions foncires dues la forte croissance dmographique et la rarfaction des terres arables disponibles, la politique actuelle de restitution des terres, qui est essentielle pour la consolidation de la paix, est en train de la fragiliser et de ractiver les ressentiments connotation ethnique. Celle-ci privilgie les droits des rapatris au dtriment des propritaires actuels, qui ne sont pas tous des spoliateurs de guerre. Pour viter la perception dune restitution revancharde, une nouvelle politique de rconciliation foncire plus fidle laccord de paix dArusha est indispensable. Dans le principal pays daccueil, en Tanzanie, plus de 700 000 rfugis avaient t maintenus dans des camps. En 2010, le gouvernement tanzanien avait annonc la naturalisation de 162 000 Burundais, mais sest en mme temps montr ferme dans sa volont de rapatrier lensemble des autres rfugis. Fin 2012, le statut des derniers rfugis a t lev et les 35 000 rsidents du dernier camp ont t rapatris de gr et de force. Une politique de restitution foncire a t prvue dans laccord dArusha et a t mise en uvre depuis plusieurs annes. Cependant, alors que la rponse aux contentieux lis aux retours exige quit, habilet et diplomatie, la politique actuelle est caractrise par une volont dacclrer les restitutions compltes, une assimilation des acqureurs de bonne foi aux spoliateurs et un manque dimpartialit qui risquent de ractiver les divisions ethniques sans pour autant scuriser les droits fonciers des rfugis et dplacs. A ce titre, le gouvernement a fait passer sans concertation une loi rvisant les missions de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) et tente de faire de mme en crant une cour spciale charge des contentieux lis aux dcisions de cette commission. Cette nouvelle orientation politique suscite de nombreuses inquitudes, notamment dans la communaut tutsi, et risque de rendre restitution et rconciliation impossibles. Avant le dbut de la campagne lectorale de 2015, qui ne manquera pas de faire de la question foncire un des enjeux lectoraux, le gouvernement devrait mettre en uvre les mesures suivantes avec le soutien des partenaires internationaux :
la remise en chantier de la nouvelle loi sur la CNTB et du projet de loi sur la cour spciale en procdant des auditions parlementaires ouvertes tous afin de permettre un dbat public et ladhsion du plus grand nombre ; le renouvellement des membres de la CNTB selon une procdure plus consensuelle et porteuse de garanties dintgrit ; le retour une politique de partage entre propritaires actuels et plaignants ; lharmonisation des principes qui doivent guider les dcisions de la CNTB et des institutions judiciaires ; et llaboration dune politique de compensation foncire par un comit interministriel partir des ressources foncires vritablement disponibles et des besoins de terres pour le dveloppement conomique.
Les terres de la discorde (II) : restitution et rconciliation au Burundi Rapport Afrique de Crisis Group N213, 12 fvrier 2014
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Second tome dun prcdent rapport sur les checs et insuffisances de la rforme foncire, ce rapport analyse le dilemme entre ncessit de restituer aux rfugis leurs terres et impratif national de rconciliation. Il dmontre quen labsence dquilibre entre ces deux objectifs, les restitutions risquent de raviver les tensions ethniques du pass et de crer de nouveaux ressentiments en rparant une injustice par une autre forme dinjustice. Nairobi/Bruxelles, 17 fvrier 2014
International Crisis Group Rapport Afrique N214 17 fvrier 2014
Les terres de la discorde (II) : restitution et rconciliation au Burundi

I.
Introduction
Les massacres de 1972 et le dpart de plusieurs centaines de milliers de rfugis ltranger ont t loccasion de rattribuer les proprits des victimes des bnficiaires perus comme proches du pouvoir.1 En octobre 2003, Crisis Group avait examin les dfis lis un retour massif de rfugis et de dplacs.2 Dix ans plus tard, dans les mdias burundais, les images se multiplient montrant des victions de rsidents tutsi occupant les anciennes proprits de rapatris hutu. En mai 2013, lexpulsion dune famille dans le quartier de Ngagara Bujumbura a donn lieu des affrontements violents entre jeunes tutsi et forces de lordre, rappelant les journes ville morte que la capitale avait connues au plus fort de la guerre civile.3 Lvnement a suscit des inquitudes lencontre de la CNTB4 et des commentaires virulents sur divers forums lectroniques dont certains, particulirement haineux, avaient incit le Conseil national de la communication (CNC), un organe gouvernemental charg de rguler les mdias, ordonner la fermeture dun des principaux sites dinformation du pays pendant un mois.5 Dans un contexte de retour plus ou moins volontaire des rfugis burundais au pays,6 la question foncire est de nouveau au cur de lactualit et la bombe foncire que Crisis Group avait dnonce en 2003 na pas t dsamorce. Pourtant, laccord dArusha sign en 2000 identifiait la rintgration des rapatris et la pacification des rapports fonciers comme des lments essentiels de la reconstruction. Ils occupaient et occupent toujours une place de choix dans le travail de la Commission de consolidation de la paix des Nations unies.7 Bnficiant dimportants soutiens
Sur les massacres de 1972, lire Jean-Pierre Chrtien et Jean-Franois Dupaquier (dir), Burundi 1972, au bord des gnocides (Paris, 2007) ainsi que Ren Lemarchand, Selective Genocide in Burundi , Minority Rights Group Report no. 20, 1974. 2 Rapport Afrique de Crisis Group N70, Rfugis et dplacs au Burundi : dsamorcer la bombe foncire, 7 octobre 2003. 3 Des oprations ville morte avaient t menes en 1994-1995 par des jeunes milices nommes sans-dfaite ou sans-chec terrorisant des Hutu se rendant dans des quartiers majorit tutsi, dont Ngagara. Lexpulsion mentionne concernait la famille Justin Nyakabeto dont il sera encore question par la suite. Dossier Nyakabeto : Limbroglio explosif , Iwacu, 31 mai 2013. 4 Le gouvernement du Burundi doit garantir que la CNTB ne dvie pas de sa mission de rconciliation des Burundais , dclaration du Forum pour la conscience et le dveloppement, Bujumbura, 30 mai 2013. 5 Il sagit du journal Iwacu, lun des sites burundais les plus visits. Le CNC navait ordonn que la fermeture du forum lectronique rattach ce site, mais la rdaction du journal a ragi en en fermant lintgralit. 6 Burundis land conundrum , Rseaux dinformation rgionaux intgrs (IRIN), 14 novembre 2013. 7 Summary report of the first meeting , UN Peacebuilding Commission, 18 mai 2007, PBC/1/ BDI/SR.1. La rsolution des conflits fonciers fait toujours partie des objectifs du nouveau programme de la Commission de consolidation de la paix des Nations unies au Burundi. Plan prioritaire de consolidation de la paix, Burundi 2014-2016 .
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trangers, le Burundi a rform sa lgislation foncire avec la cration de nouveaux services fonciers et de nouveaux dispositifs de scurisation foncire.8 Dans un climat de controverse, les autorits ont aussi rorient la politique de restitution et ont fait adopter, le 31 dcembre 2013, une nouvelle loi rgissant la CNTB qui prvoit la cration dune cour spciale pour les contentieux de restitution, rige en crime les obstructions au travail de la Commission et tend son mandat cinq ans indfiniment renouvelable.9 Actuellement, cette nouvelle orientation pose problme tant au plan technique que politique. Nombreux sont ceux qui se demandent si, dune part, la fermet affiche en faveur de la rtrocession de biens aux anciens rfugis de 1972 contribue rellement une meilleure protection des droits des rapatris et la rconciliation foncire et si, dautre part, en jouant dangereusement sur les ressentiments collectifs, le durcissement actuel ne vise pas surtout rassembler une majorit hutu en vue des lections de 2015. Dans un contexte gnral de monopolisation du pouvoir,10 les problmes brlants de lquit foncire et de la rparation effective des spoliations du pass nen seront pas pour autant rgls.
Sur la rforme foncire au Burundi, voir le rapport Afrique de Crisis Group N214, Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi, 12 fvrier 2014. 9 Loi N1/31 du 31 dcembre 2013 portant rvision de la loi N1/11 du 4 janvier 2011 portant missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission nationale des terres et autres biens. 10 Voir ce sujet les rapports Afrique de Crisis Group N192, Burundi: Bye-bye Arusha?, 25 octobre 2012 ; N169, Burundi : du boycott lectoral limpasse politique, 7 fvrier 2011.
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II.
La rconciliation foncire en droute
Au cours des dix dernires annes, prs de 800 000 rfugis sont rentrs au Burundi, ce qui reprsente presque 10 pour cent de la population totale.11 Beaucoup avaient quitt le pays suite aux massacres de 1972 ou taient ns en exil, nayant pas pu revenir sur leurs terres pendant plusieurs dcennies et ignorant parfois mme leur emplacement.12 Bien que socialiss ltranger, la plupart des rfugis navaient pas dautre option davenir que celle du retour dans le pays dorigine de leurs parents. Dans le principal pays daccueil, en Tanzanie, plus de 700 000 rfugis avaient t maintenus dans des camps avec des perspectives trs limites dintgration locale.13 En 2010, le gouvernement tanzanien avait annonc la naturalisation de 162 000 Burundais,14 mais sest en mme temps montr ferme dans sa volont de rapatrier lensemble des autres rfugis. Fin 2012, le statut des derniers rfugis a t lev et les 35 000 rsidents du dernier camp ont t rapatris de gr et de force.15 Depuis aot 2013, plusieurs dizaines de milliers de Burundais, toujours prsents ou retourns en Tanzanie, ont galement t expulss.16 Malgr leur trs longue absence, pour les rapatris, le retour sur la terre dorigine constitue non seulement une condition de survie conomique, mais aussi un enjeu identitaire majeur, car mme aprs 40 ans, retourner chez soi veut dire, au Burundi, sur la proprit familiale .17 Les motions sont dautant plus importantes que, pour le moment, la restitution de biens constitue le seul moyen dobtenir une rparation du moins partielle des meurtres et pillages perptrs au moment des dparts en exil. Bien que laccord dArusha prvoie la cration dune Commission nationale pour la vrit et la rconciliation , le Burundi na mis en place aucun mcanisme de
Lors du recensement de 2008, la population burundaise a t tablie 8 053 574 personnes. Recensement gnral de la population et de lhabitation. Rsultats dfinitifs , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 2009. 12 Dans lhistoire burundaise, chaque vague de violence (1965, 1972, 1988, 1993, etc.) a produit des rfugis et dplacs. Les premiers sont ceux qui ont fui aprs la tentative de coup dEtat de 1965. Joseph Gahama, La question des rfugis , dans Jean-Pierre Chrtien et Jean-Franois Dupaquier (dir), op. cit., p. 225-238. 13 Les difficults dintgration des rfugis ont t relates en dtail dans une enqute rcente. Ralits du quotidien et perspectives davenir des rfugis congolais et burundais de la rgion des Grands Lacs , Action pour le dveloppement et la paix endognes (ADEPAE), Rema Ministries, Conseil danois pour les rfugis et Solidarit des volontaires pour lhumanit (SVH), Nairobi, 2013. 14 Nationalit tanzanienne pour des rfugis burundais : Bujumbura applaudit , Agence FrancePresse (AFP), 19 avril 2010. A ce jour, il semblerait cependant que la plupart des personnes concernes par la naturalisation naient pas encore obtenu leur nouvelle nationalit. De retour de Tanzanie, les ex-rfugis burundais face limpasse foncire , AFP, 28 novembre 2012. 15 Selon les personnes concernes, ces rapatriements ont donn lieu des violences policires. Entretiens de Crisis Group, rapatris, Makamba, mai 2013. 16 Tanzanie : 10.000 Burundais expulss vers leur pays depuis mi-aot , AFP, 28 aot 2013. Cette politique ne concernait pas seulement le Burundi mais tous les trangers en situation irrgulire, ce qui sest traduit par des rapatriements dans plusieurs pays voisins. Why has Tanzania deported thousands to Rwanda ? , BBC, 2 septembre 2013. 17 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. Traditionnellement, au Burundi, cest dans la proprit familiale que sont enterrs les morts, ce qui en fait un repre identitaire important.
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justice transitionnelle. Ainsi de trs nombreux responsables ou auteurs de massacres nont jamais rpondu publiquement de leurs actes.18 Face aux revendications et attentes des rapatris, la situation des nouveaux occupants est complique. Vivant parfois depuis plusieurs dcennies sur les terres litigieuses, les ayant acquises par hritage ou par achat dune personne tierce, bon nombre dentre eux staient fis leurs droits de proprit et ne disposent pas dautre solution. Tout comme de nombreux rapatris, beaucoup doccupants sont dailleurs ns aprs 1972 et, lorsquils connaissent le caractre litigieux de leur proprit, nont eu cette connaissance qu travers les rcits des gnrations prcdentes. Alors que la gestion des contentieux lis aux retours exige quit, habilet et diplomatie, la politique actuelle est caractrise par une volont dacclrer les restitutions compltes et un manque dimpartialit qui risquent de ractiver les divisions ethniques. La nouvelle loi rgissant la CNTB et annonant la cration dune cour spcialise et les risques pour la stabilisation quelle comporte trouvent leurs racines dans lhistoire du pays.
A.
Un hritage historique problmatique
Le systme de prdation foncire au bnfice des classes dirigeantes qui a accompagn lensemble du cycle de conflits burundais est profondment ancr dans lhistoire. Depuis la colonisation, un outil privilgi pour assurer la prennit de ce systme a t la lgitimation de spoliations par le droit.19 Cela a continu aprs lindpendance. Linstrumentalisation du droit et des institutions rend particulirement difficile, aujourdhui, la gestion des conflits car les dispositifs juridiques constituent bien plus souvent un obstacle quun outil de rsolution de conflits et sont discrdits. La longue tradition de ngation de droits par le droit a par ailleurs renforc les ressentiments et la mfiance gnralise lgard des autorits judiciaires et de ladministration foncire que partagent galement bon nombre des dirigeants politiques actuels. Cet hritage sous-tend la politique de rinsertion foncire actuelle et sa dconnexion de plus en plus marque du systme judiciaire rgulier et de ladministration foncire.
1.
Les politiques et lgislations foncires au centre du conflit
Ds les premiers jours, les spoliations de 1972 sappuyaient sur une lgitimation juridique. Un jugement du Conseil de guerre avait non seulement prononc la condamnation mort des rebelles prsums, mais aussi la confiscation de leurs biens
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Au sujet de la mise entre parenthses de la justice transitionnelle au Burundi, voir Stef Vandeginste, Transitional Justice for Burundi: A Long and Winding Road , dans Kai Ambos (dir), Building a Future on Peace and Justice (Berlin, 2010), p. 393-422, et le rapport de Crisis Group, Burundi : bye-bye Arusha ?, op. cit. 19 A la diffrence des colonies franaises ou britanniques, ladministration belge ne reconnaissait aucun droit la proprit de droit civil aux sujets coloniaux. A lexception des terres appartenant aux quelques rares Burundais immatriculs comme volus , les terres dtenues par des Burundais taient systmatiquement considres comme des terres domaniales, ce qui permettait ladministration belge de les cder tout moment des colons, des entreprises ou lEglise (auxquels le droit la proprit prive tait reconnu). Le droit la proprit prive ne fut accord aux sujets coloniaux quen 1960, la veille de lindpendance, sans pour autant remettre en question les dsquilibres structurels entre dirigeants et dirigs dont se sont saisies les nouvelles lites politiques. Concernant le systme colonial, voir Joseph Gahama, Le Burundi sous administration belge (Paris, 1986).
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mobiliers et fonciers.20 Par la suite, de nombreuses autorits locales se sont arrog le droit de procder au partage des proprits de personnes en fuite ou dcdes en dlivrant des documents officiels aux nouveaux occupants. En particulier dans les provinces de Bururi, Makamba et Rutana, la plupart des parcelles concernes ont t ainsi rattribues.21 Dans les quartiers de Rohero I et Rohero II, au centre-ville de Bujumbura, le gouvernement lui-mme avait donn lEtat le droit de saisir les maisons des condamns.22 Aprs la prise de pouvoir du colonel Bagaza en 1976, une srie de nouveaux textes juridiques a permis de rgulariser un grand nombre doccupations ou attributions illgales.23 La commission nationale des rapatris mise en place en 1976 et charge d apurer le contentieux opposant les rapatris aux nouveaux occupants avait, de fait, scell la plupart des rgularisations.24 Par ailleurs, en 1977, les terres rgies par la coutume cest--dire la trs grande majorit des terres appartenant des particuliers ont t soumises la prescription acquisitive, permettant aux nouveaux occupants dacqurir la pleine proprit de ces terres aprs trente ans.25 En 1986, la plupart des textes rgissant le droit foncier ont t rassembls dans un opus de plus de 400 articles, le code foncier, qui constitue, ce jour encore, le principal document de rfrence dans le domaine. Il figure parmi les textes les plus longs et les plus techniques du droit burundais, occultant de ce fait les nombreux choix politiques quil reprend et consacre. Jusqu sa rvision en 2011, le code reprenait notamment la rgle de la prescription acquisitive inconditionnelle, ce qui, entre 2002 et 2011, a permis lacquisition dfinitive de tous les terrains occups 30 ans auparavant, entre 1972 et 1981.26 Par ailleurs, il continuait accorder dimportantes prrogatives lEtat sur les terres des particuliers et prvoyait des procdures peu transparentes de cesJugement du Conseil de guerre du 6 mai 1972, RMP.48.229/OC. Llment dclencheur de la crise de 1972 fut une rbellion qui a clat le 29 avril dans la commune de Rumonge. En raction, le prsident Michel Micombero avait dclar la loi martiale. En lespace de quelques jours seulement, une violente campagne de reprsailles, parfois qualifie de gnocide slectif , a vis llite intellectuelle hutu dans son ensemble. Jean-Pierre Chrtien et Jean-Franois Dupaquier (dir), op. cit., et Ren Lemarchand, op. cit. 21 Ce procd reposait sur des courriers adresss par le gouverneur de Bururi aux administrateurs communaux. La province de Bururi couvrait alors les provinces actuelles de Bururi, Makamba et une partie de Rutana. 22 Une partie des mesures prises en 1972 ont t remises en question par un dcret prsidentiel de 1974 mais, dans les faits, le contexte politique ne permettait pas vritablement aux intresss de se prvaloir du dcret, dautant plus que la plupart dentre eux taient partis en exil. Le dcret doit tre compris comme une mesure humanitaire dans le but de concrtiser notre souci de concorde et dunit nationale (attendu du dcret). Dcret prsidentiel N100/314 du 26 novembre 1974 portant mainleve de saisie de certains immeubles des personnes condamnes le 6 mai 1972. 23 Lintitul de ces textes est trompeur car il suggre lexact contraire de leur effet vritable : dcretloi N1/191 du 30 dcembre 1976 portant retour au domaine de lEtat des terres irrgulirement attribues et dcret N1/21 du 30 juin 1977 relatif la rintgration dans leurs droits des personnes ayant quitt le Burundi suite aux vnements de 1972 et 1973. 24 La commission dite Mandi (du nom de son prsident, ministre de lIntrieur) avait t dote dun mandat ambigu qui lui demandait notamment de rgulariser les attributions illgales de terrains dune superficie infrieure 4 hectares. Article 3 du dcret du 30 dcembre 1976. 25 Dcret-loi N1/20 du 30 juin 1977 tendant le systme de la prescription acquisitive aux immeubles rgis par le droit coutumier. Auparavant, la rgle de la prescription ne sappliquait quaux terres enregistres rgies par le droit crit. Comme de nombreuses rformes de lpoque, lextension de la prescription avait t justifie par un besoin de modernisation du droit. 26 En particulier, le code ne posait pas de condition de bonne foi de lacqureur.
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sion et de concession de terres domaniales par les autorits locales.27 Cette situation permettait aux lites politico-militaires de saccaparer en toute lgalit dimportantes tendues foncires et favorisait la ralisation de vastes projets de dveloppement impliquant des remembrements agraires et des rattributions de parcelles. Lune des rgions les plus affectes par linterventionnisme de lEtat fut la rgion trs fertile de lImbo laquelle appartiennent les communes de Nyanza-Lac et de Rumonge, particulirement touches par les dparts de rfugis et dont des localits avaient entirement chang de population en 1972. Cest ici quont t mis en uvre, au cours des annes 1980, deux projets impliquant la rquisition et la redistribution de terres grande chelle : lamnagement de nouvelles plantations de palmiers huile par la Socit rgionale de dveloppement (SRD Rumonge) et le projet dintensification agricole PIA-Rububu. Dans les deux cas, le dcoupage foncier avait t totalement remodel, ce qui avait considrablement compromis les chances pour les rfugis de recouvrer leurs droits fonciers. De surcroit, les rattributions de terres avaient t entaches dirrgularits dnonces par les nouveaux occupants euxmmes, dmultipliant les revendications concurrentielles sur la terre.28 Vers la fin des annes 1980, alors que de nouveaux affrontements ethniques clataient dans le Nord du pays, une rintgration systmatique des rfugis dans leurs droits fonciers semblait de plus en plus difficilement envisageable, et le besoin de conciliation nationale se faisait de plus en plus urgent.29 Lorsqua t cre, en 1991, une nouvelle Commission nationale charge du retour et de lintgration des rfugis burundais, sa mission ntait plus de faciliter la restitution des terres leurs anciens propritaires, mais plutt leur installation sur dautres sites.30 Cette solution a t violemment remise en question aprs la victoire lectorale du Frodebu et larrive au pouvoir du premier prsident hutu, Melchior Ndadaye, en 1993. Les rfugis hutu sont alors rentrs en grand nombre et, en particulier dans les communes de Rumonge et Nyanza-Lac, se sont parfois fait justice eux-mmes en dlogeant manu militari les occupants de leurs terres dorigine. En septembre 1993, plusieurs centaines de paysans tutsi dpossds de force se sont rendus Bujumbura pour exprimer leur indignation et leur dtermination retrouver des terres quils estimaient tre les leurs. Les difficults organiser les rapatriements ont contribu la dtrioration du climat politique qui a prcd lassassinat du prsident Ndadaye en octobre 1993 et la longue priode de conflit et dinstabilit que le Burundi a connue entre 1993 et
Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. La situation juridique a t dcrite en dtail dans Dominik Kohlhagen, Conflits fonciers sur ordonnance. Limbroglio juridique et social dans les villages de paix de Rumonge , LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2010-2011 (Paris, 2011). Voir galement le rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 29 En 1988, les communes de Ntega et Marangara ont connu des attaques cibles contre des Tutsi qui ont, par la suite, t violemment rprimes par larme. Ces vnements se sont drouls moins dun an aprs la prise de pouvoir de Pierre Buyoya en 1987 et ont t lorigine de diverses mesures visant promouvoir lunit nationale, dont la cration de la nouvelle commission de 1991. 30 La commission de 1991 ne pouvait rinstaller des rapatris que dans la mesure o leurs terres ntaient pas dj occupes, ce qui ntait le cas que trs exceptionnellement. Dcret-loi N1/01 du 22 janvier 1991 portant cration dune Commission nationale charge du retour, de laccueil et de linsertion des rfugis burundais.
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2003.31 Pour compliquer la donne, la guerre a gnr de nombreux nouveaux dplacements de population, cette fois-ci en grande partie de Tutsi dont la plupart sont rests sur le territoire burundais. Les spoliations et attributions discrtionnaires de terres, quant elles, ont continu aller bon train.32
2.
La rconciliation foncire comme gage de paix
Limportance de la rconciliation foncire pour la pacification du pays a t reconnue par lensemble des acteurs politiques. Depuis 1994, tous les gouvernements se sont dots dun ministre charg de la rinsertion et de la rinstallation.33 Laccord dArusha comprend par ailleurs un mcanisme permettant de faciliter la rparation des prjudices subis par les populations exiles. Laccord prvoit galement une rforme substantielle des dispositifs juridiques afin de sattaquer aux causes plus structurelles des problmes fonciers et dassurer une distribution plus quitable des terres par lEtat. Dans cette perspective, il annonce notamment une rvision du code foncier afin de ladapter aux problmes actuels relatifs la gestion des terres .34 Concernant les droits des victimes de spoliations, laccord dArusha pose, pour la premire fois depuis 1977, le principe fondamental de la restitution des biens aux rfugis et aux dplacs.35 Par ailleurs, il nonce le droit une juste compensation et/ou indemnisation en cas dimpossibilit de restitution.36 De manire plus gnrale, il ritre la garantie du droit la proprit pour tous et la ncessit du versement dune indemnit juste et quitable en cas dexpropriation.37 Afin de rendre compte de la diversit des cas de dplacements forcs au Burundi, laccord dArusha consacre un nouveau terme gnrique le sinistr qui est utilis dans les documents officiels pour dsigner le rapatri, le dplac, le regroup ou dispers, la veuve, lorphelin ainsi que toute autre personne spolie de ses biens du fait des vnements tragiques qua connus le pays depuis lindpendance .38 Laccord annonce la cration dune nouvelle commission, la Commission nationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) comportant une sous-commission des terres charge de rgler les litiges se rapportant aux retours et de faire la lumire sur les allgations dattributions irrgulires de terres dans le pass.39 La CNRS a t mise en place en 2002, mais elle a demble t victime dun dficit de reconnaissance par les
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Pour une revue des politiques de rapatriement durant les annes 1990, voir Alexandre Hatungimana et Johnny Ndayishimiye, Politique de rapatriement, de rinsertion et de rhabilitation des sinistrs ainsi que la problmatique de gestion des terres au Burundi , Observatoire de laction gouvernementale (OAG), Bujumbura, 2003. 32 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 33 Le gouvernement Kanyenkiko I a cr en fvrier 1994 un ministre de la Rinstallation et de la Rinsertion des dplacs et rapatris. 34 Article 8 i) du Protocole IV de laccord pour la paix et la rconciliation au Burundi du 28 aot 2000. Au sujet de la rforme du code foncier, voir le rapport de Crisis Group, Les terres de la discorde (I), op. cit. 35 Article 8 b) du Protocole IV. 36 Article 8 c) du Protocole IV. 37 Article 8 a), b) et c) du Protocole IV. 38 Il sagit ici de la dfinition retenue dans les textes rgissant les commissions cres aprs laccord dArusha. Larticle 1 du Protocole IV de laccord dfinissait le sinistr de manire plus restreinte comme toute personne dplace, regroupe, disperse ou rapatrie . Joseph Gahama, La question des rfugis , op. cit., p. 225-238. 39 Article 8 j) du Protocole IV.
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factions rebelles alors actives, le CNDD-FDD et le Palipehutu-FNL, qui navaient pas particip aux ngociations dArusha. Selon la loi fondatrice de la CNRS, ses membres devaient provenir des parties participant laccord dArusha et des autres secteurs de la vie nationale , sans prvoir de siges vacants pour les reprsentants de la rbellion.40 Cela explique quen fvrier 2006, peu aprs larrive au pouvoir du CNDDFDD41 et avant mme que la Commission nait pu se prononcer sur un quelconque litige, celle-ci a t dissoute pour faire place, trois mois plus tard, la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB), principale institution charge de la rinsertion foncire. Les comptences de la CNTB reprennent globalement celles de la CNRS dont, en particulier, le rglement des litiges fonciers impliquant des sinistrs et la mise jour de linventaire des terres de lEtat dans la perspective dune rattribution future titre de compensation.42 A la diffrence de toutes les commissions prcdentes, la CNTB allait cependant bientt afficher une activit importante et, pour la premire fois, permettre de traiter un volume daffaires susceptible dapporter une rponse durable au problme des terres des sinistrs. Initialement place sous la tutelle de la premire vice-prsidence qui en proposait les membres pour nomination par le prsident de la Rpublique, la CNTB apparaissait par ailleurs comme une institution relativement indpendante du gouvernement et de la majorit.43 Progressivement cependant, cette situation a chang. Plutt que de poursuivre sur la voie de la pacification, la Commission sest enlise dans les tourments de jeux politiques et de discours ethnicisants dangereux pour lunit nationale.
B.
La politique de restitution entre insatisfaction et politisation
Dans lopinion publique burundaise, le virage qua pris la politique de rinsertion foncire est souvent li au changement la tte de la CNTB. Labb Aster Kana qui prsidait la Commission depuis sa cration en 2006, est dcd dune maladie le 17 juillet 2011. Pendant son mandat, il avait mis un accent particulirement fort sur la mission conciliatrice de la CNTB et stait prsent comme une figure rassembleuse.44 Son successeur, le prlat Srapion Bambonanire, avait rapidement multipli les dclarations annonant une politique de restitution plus ferme en faveur des rapatris.45
Loi N1/017 du 13 dcembre 2002 dterminant les missions, les comptences, lorganisation et le fonctionnement de la Commission nationale de rhabilitation des sinistrs. Inclure des reprsentants de la rbellion tait pourtant une des recommandations de Crisis Group concernant la sous-commission des terres. Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 41 Le CNDD-FDD est entr au gouvernement en novembre 2003 et a remport les lections lgislatives et prsidentielles au courant de lanne 2005. 42 Dcret N100/205 du 22 juillet 2006 portant application de la loi N1/18 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission nationale des terres et autres biens. Les modifications intervenues par la suite sur ce texte nont pas affect les comptences originelles. 43 La Constitution de 2005 prvoit deux postes de vice-prsident, un rserv aux Tutsi et lautre aux Hutu. Le premier assure la coordination dans le domaine politique et administratif et le second la coordination en matire conomique et sociale. Depuis 2005, la premire vice-prsidence a toujours t assure par un Tutsi du parti dopposition Uprona et la seconde par un Hutu du CNDD-FDD. 44 Hutu de Gitega, labb Kana tait prcdemment connu de nombreux Burundais pour avoir t porte-parole de la commission lectorale indpendante de 2005. 45 Hutu de Bubanza, Monseigneur Bambonanire avait pendant longtemps vcu hors du Burundi et tait peu connu de ses compatriotes avant sa prise de fonctions la CNTB. Il tait un jeune sminariste la paroisse de Mabayi lors des massacres de 1972. Entre 1983 et 1993, il a servi dans diff40
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Plutt que dtre la cause du revirement observ, lvolution de la CNTB sinscrit en ralit dans un durcissement politique plus gnral lgard des nouveaux occupants et propritaires qui se dessine depuis le second mandat du prsident Nkurunziza.46 Face la difficult de relever efficacement le dfi de la rintgration et de dfinir une vision politique globale dans le domaine foncier, la mise en cause systmatique des nouveaux occupants et propritaires et le rflexe de la revanche ethnique semblent avoir pris le dessus. Cette volution est dautant plus regrettable que les premires orientations prises par la CNTB avaient manifestement permis de contenir les trs grands risques de drapages violents et dinstrumentalisation politique quidentifiait Crisis Group en 2003.
1.
Lapaisement prcaire de la dcennie 2000-2010
Les principes de fonctionnement de la CNRS pendant ses premires annes dexistence reposaient essentiellement sur les textes fondateurs de la Commission. Selon les termes de laccord dArusha, la sous-commission des terres devait veiller lquit, la transparence et au bon sens de toutes ses dcisions .47 Plutt que de dfendre les seuls besoins des rapatris, il lui tait demand de sinscrire dans un objectif de pacification plus large, de toujours rester consciente du fait que lobjectif est non seulement la restitution de leurs biens aux rapatris, mais aussi la rconciliation entre les groupes ainsi que la paix dans le pays .48 Les textes rgissant la CNTB reprennent la mme ide dun mandat large destin favoriser la rconciliation nationale et non la seule restitution. Ils soulignent, en particulier, limportance de recourir diffrents principes et considrations : les dcisions de la commission sont guides par limpratif de concilier les objectifs du respect des droits humains, de la loi, de lquit, de la rconciliation et de la paix sociale .49 Sous la prsidence de Kana, la solution privilgie pour conserver lquilibre entre restitution et rconciliation a t le partage des proprits en conflit. Lorsquelle tait saisie dun litige, la CNTB procdait dabord une srie de visites sur les lieux, runissait les parties et tentait de les inciter conclure une entente lamiable, avant de suggrer diffrentes solutions envisageables. Lorsque loccupant possdait
rentes nonciatures en Amrique latine, en Afrique et au Moyen-Orient. Il est parfois affirm que Bambonanire aurait ensuite renonc sa carrire diplomatique pour revenir au Burundi et sengager auprs de la rbellion naissante du CNDD-FDD en y assurant des services religieux. De la fin des annes 1990 jusqu peu de temps avant sa nomination la prsidence de la CNTB, Bambonanire a principalement vcu en Sicile o il sest engag dans des projets humanitaires orients vers le Burundi. En novembre 2009, diffrentes sources italiennes signalent sa prsence lors dune rencontre, en marge dun sommet de la FAO Rome, entre le prsident Nkurunziza et le prsident dune fondation sicilienne. Voir ce sujet la dpche La Fondazione San Raffaele Giglio sosterr sviluppo di un ospedale in Burundi du 17 novembre 2009, reproduite entre autres sur le site de la fondation San Raffaele Giglio (www.hsrgiglio.it/sito/en/fondazione/hsr-giglio-per-il-burundi). Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD, de la CNTB et de la Commission piscopale justice et paix, Bujumbura, mai 2013. 46 Ce durcissement a t dcrypt dans les rapports de Crisis Group, Burundi: Bye-bye Arusha?, op. cit., et Burundi : du boycott lectoral limpasse politique, op. cit. 47 Article 8 k) du Protocole IV. 48 Ibid. 49 Article 11 de la loi du 31 dcembre 2013. Depuis 2006, tous les textes rgissant la CNTB reprenaient cette liste dobjectifs, les droits humains y ayant t ajouts avec la modification de la loi en 2013.
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dautres terres ou nexploitait pas le terrain concern, elle proposait de prfrence la rcupration complte par le sinistr. Dans dautres cas, elle prconisait le partage. Un guide mthodologique dtaillait les diffrentes options possibles selon les situations.50 Sur le terrain, la CNTB tait reprsente par une dlgation compose de deux fonctionnaires, dun magistrat, dun reprsentant de la socit civile et dun membre dune confession religieuse.51 La prsence dhommes dglise semble avoir fortement contribu au respect quinspirait la dlgation et sa capacit dorienter les parties.52 Elle procdait plusieurs tentatives de rsolution amiable, ce qui pouvait impliquer plusieurs dplacements durant plusieurs mois.53 La faible productivit de la CNTB refltait les longueurs de la procdure mais, finalement, une importante proportion de conflits avait pu tre rgle lamiable. Sur prs de 20 000 plaintes enregistres entre 2006 et 2010, 13 000 ont t traites, dont environ 70 pour cent par un rglement amiable.54 En cas de non-entente, la CNTB tranchait en privilgiant le partage de la proprit. Sur des parcelles destines lhabitation, elle tranchait principalement en fonction des conditions dacquisition par le nouvel occupant et privilgiait la mise disposition dune terre domaniale au rapatri lorsque loccupant tait de bonne foi. Le succs que rencontrait le partage ntait pas exempt dambiguts. Dans les faits, cette solution ne correspondait pas toujours un choix parfaitement consenti, mais rpondait souvent aussi un sentiment diffus de contrainte. Loue par la radio nationale, soutenue par les autorits locales et pratique par les voisins, elle pouvait difficilement tre refuse par les personnes concernes.55 Par ailleurs, au cours de ses premires annes dexistence, la CNTB ne semble stre que peu prononce sur les cas les plus problmatiques, en particulier sur les maisons situes en milieu urbain qui, trs gnralement, ne se prtaient pas la solution du partage.56 Malgr la prcarit et le caractre partiel des solutions ngocies travers la CNTB, celles-ci avaient cependant permis de pacifier temporairement une situation qui, de toute manire, ne pouvait pas tre rgle en satisfaisant tout le monde. Les vritables problmes rencontrs par la politique de rapatriement relevaient plutt dautres registres. Un lment majeur qui, depuis sa cration, fragilise les dcisions rendues par la CNTB est labsence dintgration adquate de celle-ci dans le systme judiciaire. La Commission ntant pas considre comme un tribunal qui peut rendre des juge-
Guide mthodologique pour le traitement des litiges fonciers et des autres biens , CNTB, Bujumbura, avril 2007. 51 Article 10 de la loi du 4 mai 2006. 52 Entretiens de Crisis Group, personnes ayant conclu des ententes, Rutana, Bururi et Ngozi, fvriermars 2011 et mai-juin 2013. 53 Les dlgations taient avises de ne pas procder des visites trop rapproches dans le temps pour permettre aux parties davoir un temps de rflexion. Entretiens de Crisis Group, anciens agents de la CNTB, mai 2013. 54 Commission nationale des terres et autres biens : son organisation et ses activits , CNTB, Bujumbura, 2010. Dans le cadre de la mdiation des conflits, la CNTB bnficie dun soutien de lONG Accord qui avait permis de sceller une quarantaine dententes lamiable supplmentaires dans la province de Makamba. Thimma Bunte et Laureline Monnier, Mediating Land Conflict in Burundi : A Documentation and Analysis Project , Umhlanga Rocks, Afrique du Sud, 2011. 55 De nombreuses personnes ont affirm avoir t pousses accepter un partage malgr leur sentiment de subir une injustice. Ce sentiment tait partag aussi bien par les rapatris que par les rsidents. Entretiens de Crisis Group, rsidents et rapatris, Bururi et Rutana, mars 2011. 56 Entretiens de Crisis Group, responsables des dlgations provinciales de la CNTB, Bujumbura, mai 2013.
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ments en dernier ressort, toutes ses dcisions peuvent tre soumises un contrle juridictionnel. Or, tant donn que le raisonnement de la CNTB repose sur des considrations pouvant droger au droit commun, de tels recours mnent, souvent, linvalidation des dcisions rendues. En particulier, les rgles de prescription, qui sont rgulirement invoques en justice, favorisent les nouveaux occupants.57 Alors que lexistence de la CNTB devait permettre de dpasser les problmes poss par linstrumentalisation du droit et des institutions par les rgimes prcdents,58 cette fonction essentielle a demble t compromise par labsence dun mandat suffisamment bien dlimit vis--vis du pouvoir judiciaire. Un second problme qui sest renforc avec larrive de plus en plus importante de rapatris est labsence de rponse satisfaisante pour les personnes dites sans repre qui ne connaissent pas lemplacement de leur terre dorigine ou, pour une raison quelconque, choisissent de ne pas y retourner. En principe, la solution prvue pour ce groupe avait t la construction de villages de paix et la mise disposition de terres domaniales proximit.59 Non seulement le nombre de villages amnags est rest en-dessous des projections initiales,60 mais surtout, beaucoup de villages construits manquent dinfrastructures de base, voire de routes daccs.61 Dans la commune de Rumonge, certains villages ont par ailleurs t rigs sur des terres revendiques par des particuliers ce qui a multipli les situations de conflit.62 En de nombreux endroits, les terres agricoles promises aux villageois nont jamais t attribues.63 Un troisime problme li au prcdent est labsence de connaissance suffisante de lemplacement et de ltendue des terres appartenant lEtat. Les divers inUne tude commande en 2013 par la Commission piscopale justice et paix, tout en rappelant le constat fait ici, montre cependant que linvalidation des dcisions de la CNTB par la justice nest pas systmatique. Gilbert Bigirimana, Analyse juridique de la problmatique du contentieux foncier impliquant des sinistrs : uvre des commissions et des juridictions , Bujumbura, juin 2013. 58 On rappellera quil sagit ici dun problme qui nest spcifique ni au Burundi ni la question de la rinsertion foncire, mais qui caractrise de manire gnrale les situations auxquelles est appele rpondre la justice transitionnelle. Concernant le Burundi, lquilibre entre la volont dtablir un Etat de droit, dune part, et la ncessit de remettre en question des injustices consacres par le droit, dautre part, a t mis en lumire. Stef Vandeginste, Stones Left Unturned. Law and Transitional Justice in Burundi (Anvers, 2010) ; Charles de Lespinay et Emile Mworoha (dir), Construire lEtat de droit. Le Burundi et la rgion des grands Lacs (Paris, 2000). 59 Le Programme national de rhabilitation des sinistrs arrt en 2004 avec les partenaires du dveloppement avait prvu linstallation de 70 000 mnages (soit environ 350 000 personnes) sur de nouveaux sites-villages amnags sur des terres domaniales libres et habitables, dont 40 000 mnages pour les rfugis sans repre et 30 000 mnages pour lensemble des rapatris et dplacs ne souhaitant pas retourner sur leurs terres dorigine. Ces objectifs sont repris par le pouvoir en place. Programme de villagisation dans le cadre du rapatriement et de la rintgration au Burundi , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 1er aot 2008. 60 Depuis les annes 1990 et jusquen 2008, une vingtaine de villages destins abriter environ 6 000 rapatris ont t rigs. Dans un second temps, en 2008-2009, huit villages ruraux intgrs ont t construits pour abriter environ 1 500 personnes. Entretiens de Crisis Group, membres du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD), Bujumbura, mai 2013. 61 Ce problme concerne surtout la vingtaine de premiers villages. Une enqute commandite par le Conseil norvgien pour les rfugis (CNR) rend compte en dtail de la situation. Rapport denqute sur plusieurs types de villages et collines au Burundi. 2006-2008 , Information, Counselling, Legal Assistance (ICLA) et CNR, Bujumbura, dcembre 2008. 62 Dominik Kohlhagen, op. cit. 63 Entretiens de Crisis Group, rapatris, Rumonge, mai 2013.
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ventaires qui ont t produits au fil des annes ont rgulirement fait lobjet de contestations et, de surcroit, ont rapidement t dpasss par de nouvelles attributions lgales ou illgales des terres recenses. Alors que le dernier inventaire effectu remonte 2001, les enqutes communiques par la CNTB en 2009 ont dj fait tat de 42 857 hectares de terres domaniales en situation irrgulire.64 Ce nest quavec lannonce, en mai 2013, dun important financement de lUnion europenne que se prcisent les chances dune ractualisation de linventaire.65 Outre la difficult de dsigner les terres que laccord dArusha prvoyait titre de compensation ventuelle, la question de lindemnisation des personnes ne pouvant rcuprer aucune terre reste entire. Dans lun des pays les plus pauvres du monde, la mise en place du fonds annonc par laccord dArusha se heurte des problmes de financement et na mme pas fait lobjet dune estimation pralable ou dune quelconque proclamation dintention. Le manque de moyens matriels de rparation auquel sajoute labsence dinstitutions proposant une certaine forme de rparation morale gnre aujourdhui des ressentiments difficiles contenir. En particulier dans les provinces de Makamba et de Bururi, de nombreux rapatris vivent dans la rue en attendant une solution, alors que dautres ne parviennent payer leur loyer que grce aux subsides temporaires du Haut Commissariat aux rfugis des Nations unies (HCR).66 Une rponse aussi consensuelle que possible au contentieux foncier est indispensable, mais la politique qui se dessine depuis 2009 ne va pas dans ce sens.
2.
Le retour des divisions ethniques
La nouvelle politique controverse de la CNTB A lapproche des lections de 2010, la difficult de mettre en uvre la rinsertion foncire des rapatris commence devenir une proccupation de plus en plus importante pour le gouvernement.67 Fin 2009, la loi rgissant la CNTB est rvise et fait passer ses effectifs permanents de 23 50 personnes afin de permettre une acclration des procdures.68 En mme temps, le nouveau texte tente de renforcer le pouvoir de la CNTB vis--vis de la justice en permettant lexcution des dcisions rendues nonobstant un ventuel recours judiciaire.69 Ce choix donne la Commission des pouvoirs quasi-juridictionnels sans pour autant lintgrer dans le systme judiciaire. Les jugements rendus en dernire instance par les tribunaux ordinaires continuent toujours primer sur les dcisions de la CNTB et, dsormais, peuvent remettre en question une dcision dj excute. Plutt que de trancher le conflit entre les institutions, la rvision de 2009 a ouvert la voie une rivalit grandissante entre
Parmi ces terres, 30 896 hectares auraient t irrgulirement attribus et 11 961 hectares auraient t accapars. Lettre de politique foncire , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 2009, p. 5. 65 Il sagit dun financement de 5,5 millions deuros pour un projet intitul Projet damlioration de la gestion et de la gouvernance foncires au Burundi dont linventaire des terres domaniales devrait constituer le volet principal. Entretien de Crisis Group, reprsentants de la dlgation de lUnion europenne au Burundi, Bujumbura, mai 2013. 66 Entretiens de Crisis Group, rapatris, Rumonge et Nyanza-Lac, mai 2013. 67 Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD, mai 2013. La stratgie nationale dintgration socio-conomique des personnes affectes par le conflit de 2009 fait tat de 500 289 personnes revenues au Burundi entre 2002 et 2009, soit un lectorat considrable. 68 Loi N1/17 du 4 septembre 2009 portant rvision de la loi du 4 mai 2006. 69 Article 19 de la loi du 4 septembre 2009, repris dans la loi rvise actuelle.
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la CNTB et la justice qui contribue marquer la politique de rinsertion foncire du sceau de lincertitude.70 Le texte de 2009 modifie galement la composition des dlgations se rendant sur le terrain en supprimant notamment la prsence obligatoire dun magistrat et dun homme dglise. Il prive les dlgations la fois de la seule personne susceptible dapporter une analyse juridique et de la figure la plus respecte dans le cadre des rglements amiables.71 Tout en isolant la CNTB sur le plan institutionnel, les changements de 2009 ont donc la fois contribu rduire la place accorde la mdiation et renforcer les risques darbitraire dans le travail de la Commission. En mme temps, une pression de plus en plus forte commence tre exerce sur les juges pour les inciter se dessaisir de dossiers en instance la CNTB.72 Le durcissement de ton de 2009 naffecte pas seulement le mandat de la CNTB. Au cours de la mme anne, Rumonge, une ordonnance ministrielle jamais entirement mise en uvre et plusieurs gards irrgulire dclare par exemple le retour dans le domaine de lEtat des terrains particulirement litigieux qui avaient t remembrs dans les annes 1980 pour les besoins du projet PIA-Rububu et de la SRD Rumonge.73 A partir de cette ordonnance, plusieurs dizaines de familles ont t expulses de leurs parcelles pour permettre la construction des villages de Mutambara et de Buzimba destins accueillir des rapatris. Ce nest cependant pas pour autant que la situation des rapatris samliore : ironiquement, parmi les personnes expulses sur les sites de Mutambara et de Buzimba figurent des rapatris qui venaient dtre rinstalls sur les parcelles concernes avec laide de la CNTB.74 Aprs le retrait de plusieurs partis du processus lectoral de 2010 et les premiers signes dune rbellion naissante, les craintes se renforcent au CNDD-FDD de voir les laisss-pour-compte de la rinsertion foncire rejoindre le rang de nouvelles milices.75 Ds janvier 2011, une deuxime rvision de la loi rgissant la CNTB fait passer la Commission sous la tutelle du prsident de la Rpublique, qui est dsormais le seul responsable de la nomination de ses membres.76 Au mois de mars, le viceprsident de la CNTB, Pontien Niyongabo, du parti Uprona (Union pour le progrs national, un parti dominante tutsi), est remplac par Sophonie Ngendakuriyo, un
Alors que, du ct de la CNTB, la justice est perue comme lment perturbateur, pour les praticiens du droit, la Commission est mise en cause en raison de lincompatibilit de son mandat avec le principe constitutionnel de lunicit du systme judiciaire (article 205 de la Constitution). 71 Ces suppressions se sont faites au bnfice dune reprsentation plus importante dlus locaux. Articles 10 et 11 de la loi du 4 septembre 2009. 72 Selon des informations recueillies auprs de magistrats en province de Makamba, ds 2009, le tribunal de grande instance aurait ainsi reu des instructions du gouverneur de province de ne plus statuer sur les affaires soumises la CNTB. La carrire et laffectation des juges burundais dpendant directement du ministre de la Justice, de telles injonctions de lexcutif sont souvent suivies deffet. 73 Ordonnance ministrielle conjointe (du ministre de lEau, de lEnvironnement et de lAmnagement du territoire et du ministre de lAgriculture et de lElevage) N770/710/1404/2009 du 9 novembre 2009 portant retour dans le domaine de lEtat des terrains grs par le projet dintensification agricole dans les communes de Rumonge, Burambi et Buyengero (PIA-Rububu) et un terrain de lOffice dhuile de palme (OHP). 74 Entretiens de Crisis Group, rapatris, Mutambara et Buzimba, mai 2013. 75 Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD, Bujumbura, mai 2013. Rapport de Crisis Group, Burundi : du boycott lectoral limpasse politique, op. cit. 76 Loi N1/01 du 4 janvier 2011 portant rvision de la loi du 4 septembre 2009.
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pasteur vangliste rput proche du chef de lEtat.77 En avril, Srapion Bambonanire est nomm prsident. Au mme moment, Mthuslah Nikobamye, souvent cit pour avoir revendiqu le massacre de Gatumba au nom des Forces nationales de libration (FNL, un mouvement hutu rebelle),78 prend ses fonctions dans la dlgation provinciale de Bujumbura-Mairie.79 A la tte de plusieurs autres dlgations provinciales sont nomms des membres du CNDD-FDD, dont certains ont activement particip la rbellion arme. Mi2013, seules les dlgations de Muramvya, Mwaro et Ruyigi taient encore diriges par des membres du parti Uprona,80 alors que les provinces les plus concernes par les rapatriements avaient presque toutes connu des nouvelles nominations de membres du CNDD-FDD.81 Aux tensions politiques internes que provoquent les remaniements la CNTB sajoutent des dclarations publiques du nouveau prsident, accusant son prdcesseur dinaction et reprochant lancien vice-prsident Niyongabo davoir agi pour les intrts de son parti en orientant le travail de la CNTB en dfaveur des rapatris.82 En mme temps, dans les documents produits par la CNTB sobserve un ajustement smantique rvlateur : alors que, jusquen 2011, il tait usuel dy distinguer le rapatri et le rsident , dsormais, ce dernier est dsign comme occupant secondaire .83 A diffrentes occasions, le nouveau prsident raffirme son attachement au principe de la restitution inconditionnelle et complte et remet en cause la solution du compromis par le partage.84 Officiellement, limportance du rglement amiable est toujours mise en avant par le prsident de la CNTB.85 Mais dans les faits, les solutions amiables se font de plus
Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD, Bujumbura, mai 2013. La nomination de Ngendakuriyo sest faite par le dcret N100/64 du 3 mars 2011. 78 Le massacre, perptr en 2004, avait cot la vie 161 rfugis banyamulenge ; Nikobamye, dit Pasteur Habimana , tait alors le porte-parole des FNL. Une bande-son rediffuse par la Radio publique africaine (RPA) en aot 2013 semble confirmer que Nikobamye a revendiqu publiquement lattaque sur cette radio en 2004. Nikobamye nie cependant son implication. Burundi : plainte contre lex-rebelle Rwasa pour le massacre de Gatumba , AFP, 22 aot 2013. 79 Dcret N100/110 du 7 avril 2011. 80 Muramvya et Mwaro sont les deux provinces les moins concernes par les retours de rfugis. 81 On citera en particulier Bururi, Makamba, Rutana et Kirundo. Entretiens de Crisis Group, membres des dlgations provinciales de la CNTB, Bujumbura, Bururi et Makamba, mai 2013. Une liste des membres permanents de la CNTB avec leurs affiliations politiques a t publie par lObservatoire de laction gouvernementale (OAG), Analyse de lorganisation et du fonctionnement de la Commission nationale terres et autres biens. Une pine dans le processus de consolidation de la paix et de la rconciliation nationale , Bujumbura, 2013. La liste ne prend pas en compte de nouvelles nominations qui ont t effectues en novembre 2013. 82 La guerre de mots entre Srapion et Pontien au cours de lanne 2012 est dcrite en dtail sur le site de la radio Isanganiro : www.isanganiro.org/spip.php?article3307. 83 Mmorandum sur les ralits de la CNTB. Contexte historique et juridique, fonctionnement et ralisations, grands dfis et propositions de solutions , CNTB, Bujumbura, dcembre 2012. 84 Confrences de presse tenues les 29 dcembre 2011 et 19 janvier 2012 Bujumbura par le prsident de la CNTB ; entretien paru dans le journal Iwacu du 17 fvrier 2012 : Le partage quitable est une solution hypocrite . 85 Du ct des membres et des collaborateurs, le sentiment qui prdomine est celui dune grande satisfaction, eu gard surtout au nombre impressionnant des litiges rsolus, dont la plupart par des arrangements lamiable qui consistent mnager la chvre et le chou, en privilgiant le partage de la proprit en deux parties gales . Confrence de presse, prsident de la CNTB, Bujumbura, 19 janvier 2012.
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en plus rares. Entre 2006 et 2010, elles constituaient plus de 70 pour cent des dossiers clturs ; au cours de lanne 2012, elles en reprsentaient moins de 50 pour cent.86 Un peu partout au Burundi, les accusations contre les dlgations de la CNTB se multiplient concernant des dcisions trop expditives ou rendues en labsence des parties et des mauvaises apprciations de faits.87 De surcroit, la Commission accepte dsormais linvalidation de dcisions ou de rglements amiables entrins sous la prsidence de Kana en permettant la rouverture des dossiers.88 Sur le fond, la plupart des nouvelles dcisions rendues ne tiennent plus compte des conditions dacquisition de la parcelle litigieuse par le nouvel occupant. Le manuel de procdure dit sous Kana prvoyait de privilgier loccupant dont la bonne foi pouvait tre tablie.89 Dsormais, mme dans ce cas de figure, loccupant est invit restituer lentiret de la proprit sans pouvoir prtendre une quelconque compensation. Ceci tant, plus aucun document mthodologique ne guide actuellement les interventions des dlgations provinciales ; de fait, les procdures varient considrablement en fonction des provinces et des orientations politiques des prsidents de dlgation.90 Les instructions reues par les dlgations sont dsormais orales, ce qui rend plus alatoires les procds choisis, notamment quant limportance accorde la conciliation.91 Une rtrocession sans scurit juridique Le bras de fer opposant la CNTB aux institutions judiciaires sest considrablement durci. Dans le nouveau discours dominant la CNTB, les tribunaux ne sont plus seulement accuss dinterfrer dans le travail de la Commission, il leur est mme reproch de mal appliquer le droit. Dsormais, la CNTB produit en effet sa propre lecture des textes juridiques quelle diffuse lors de sessions de sensibilisation et dans des documents distribus aux usagers.92 Reposant sur une slection incomplte de textes na-
Voir les chiffres reproduits dans lannexe III. Des chiffres similaires ont t donns dans Gilbert Bigirimana, op. cit., Bujumbura, juin 2013. 87 De telles accusations ont t entendues lors des recherches de Crisis Group dans les communes de Rumonge et de Nyanza-Lac en mai 2013. Selon les personnes interroges, dans la plupart des cas, les dcisions en dfaveur des nouveaux occupants reposaient sur la non-reconnaissance de documents de preuve jugs falsifis ou insuffisants par la CNTB. Entretiens de Crisis Group, rsidents, Bururi et Makamba, mai 2013. 88 Entretiens de Crisis Group, membres des dlgations provinciales et prsident de la CNTB, Bujumbura, mai 2013. Laffaire de Ngagara mentionne en introduction est emblmatique cet gard. Dans cette affaire dite Nyakabeto , une prcdente dcision de la CNTB (N865/09 du 19 aot 2009) avait attribu lentiret de la proprit litigieuse loccupant actuel qui lavait achete crdit en 1981. La bonne foi de cet occupant na pas t remise en question par la seconde dcision, mais estimant que la maison avait t spolie de force en 1972 (alors que plusieurs documents attestaient plutt dune vente de dtresse de lancienne propritaire aprs lassassinat de son mari), la CNTB a opt pour la restitution totale. Entretiens de Crisis Group, parties en litige dans laffaire Nyakabeto , Bujumbura, mai 2013. 89 Guide mthodologique , op. cit. 90 Entretiens de Crisis Group, membres des dlgations provinciales de la CNTB, rapatris et rsidents, Bujumbura, Bururi et Makamba, mai 2013. 91 Entretiens de Crisis Group, membres des dlgations provinciales de la CNTB, Bujumbura, Bururi et Makamba, mai 2013. 92 Mmorandum sur les ralits de la CNTB , op. cit.
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tionaux et internationaux parfois mal interprts,93 cette lecture consiste essentiellement passer sous silence les obstacles juridiques qui sopposent aujourdhui la restitution de terres spolies en 1972. Elle va mme jusqu nier linstrumentalisation du droit par les rgimes prcdents, qui avait permis la lgalisation de bon nombre doccupations illgitimes.94 La prescription acquisitive est par ailleurs rinterprte comme ne pouvant pas tre opposable aux personnes contraintes lexil. Les interprtations juridiques propages par la CNTB ne provoquent pas seulement la dsorientation des personnes concernes, elles commencent mme avoir une influence considrable sur le bon fonctionnement des tribunaux. En janvier 2012, une lettre du ministre de la Justice a demand lensemble des prsidents des tribunaux burundais de ne plus appliquer les rgles de la prescription en reprenant un principe de droit reconnu en droit des contrats qui est rgulirement cit dans les documents de la CNTB : contre celui qui ne peut agir, la prescription ne peut courir .95 Dans les faits, ce principe jurisprudentiel franais ne sapplique pourtant pas au droit immobilier. Dans son courrier, le ministre demande galement aux juges de ne plus se saisir daffaires en cours devant la CNTB et dattendre leur excution dfinitive avant de rendre un jugement.96 Bien que manifestement contraire aux textes, la rinterprtation du droit par la CNTB sinscrit dans la continuit des manipulations du droit par les rgimes prcdents. Seulement, cette fois, le ton est la revanche, comme en tmoignent aussi certains des grands dfis identifis dans un mmorandum que la CNTB a produit fin 2012.97 Lun des dfis numrs concerne par exemple les grands domaines fonciers . Sans tablir de lien clair avec le mandat de la Commission, le mmorandum recommande linstauration dun impt foncier pour les grands propritaires, des enqutes sans complaisance sur lorigine de leurs terres et la suspension de la validit de certains titres de proprit. A loccasion, le mmorandum cite explicitement plusieurs noms de personnes et de familles tutsi propritaires dans la plaine de lImbo en mettant des doutes sur le bien-fond de leurs droits de proprit.98
Dans la liste des textes reproduits, on constate notamment labsence du dcret du 30 dcembre 1976 qui avait permis de lgaliser les attributions illgales de terrains ne dpassant pas 4 hectares. Concernant les textes internationaux repris (dont laccord dArusha), il est systmatiquement omis de prciser que ces textes appellent des solutions alternatives lorsque la restitution se rvle impossible . 94 Le prsident de la CNTB a par exemple dclar : Au terme dune analyse objective de ces textes, nous avons maintenant la certitude que, dans notre pays, le lgislateur na jamais autoris ni loccupation ni la jouissance gratuites dun bien appartenant autrui : il ny a jamais eu aucune loi qui ait permis des citoyens occuper des terrains ou des maisons, ou jouir gratuitement de leurs vhicules, comptes en banque ou pension . Confrence de presse, Bujumbura, 19 janvier 2012. Ou encore : Croyez-moi, ce nest pas de la faute de la CNTB, si toutes les lois sans aucune exception, quelles soient de lONU ou celles issues des Accords dArusha, disent que les rapatris doivent imprativement tre rtablis dans les droits de proprit dont ils ont t injustement privs. Cela signifie donc que ceux qui occupent, quelle que soit la dure de loccupation, les proprits appartenant autrui, doivent ncessairement les restituer leurs propritaires lgitimes . Confrence de presse, Bujumbura, 29 dcembre 2011. 95 Mmorandum sur les ralits de la CNTB , op. cit. 96 Lettre circulaire N 550/66/CAB/2012 du 18 janvier 2012. 97 Ibid. 98 Il sagit surtout des provinces de Cibitoke et de Bubanza.
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Linstitutionnalisation lgislative de la nouvelle politique de restitution Conue sans concertation, la loi sur la CNTB de dcembre 2013 a bnfici de la confortable majorit du CNDD-FDD au parlement lors de son adoption et a suscit de nombreuses critiques de lUprona, qui envisage de saisir la cour constitutionnelle.99 Cette loi accuse les occupants secondaires dentraver le travail de la CNTB et prvoit lauto-saisine de la commission, la rcupration des biens de lEtat, lobligation de communication des documents la commission et la criminalisation de toute obstruction son travail.100 Le nouveau texte confirme en outre la tutelle de la prsidence de la Rpublique sur la CNTB, propose une nouvelle composition des dlgations provinciales de la Commission et des pistes de solution pour rsoudre certains blocages (compensations pour les sinistrs qui ne peuvent rcuprer leurs biens, inventaire des terres de lEtat et meilleure information). Mais la disposition la plus importante de cette loi est celle qui prvoit la cration dune cour spciale.101 Les recommandations mises en 2003 par Crisis Group visaient doter le Burundi dun vritable systme judiciaire transitionnel spcifique pour les questions foncires plutt que dune simple commission.102 Une telle solution aurait permis de prvenir ds le dpart les nombreux problmes dcrits prcdemment que pose le contrle juridictionnel des dcisions de la CNTB. Onze ans plus tard, la cration dune cour spciale est lordre du jour. Cette initiative vise rsoudre le problme du blocage des dcisions de la CNTB par les tribunaux ordinaires blocage que les autorits dnoncent. Lobjectif est de transfrer le contentieux des dcisions de la CNTB des juridictions ordinaires une institution judiciaire adapte la nature et la spcificit des litiges .103 Selon le projet de loi dbattu en janvier 2014, cette cour est spciale triple titre : elle a une tche spcifique (apurer le contentieux opposant les sinistrs aux tiers) ; elle a une composition diffrente des juridictions ordinaires (y sigeront des magistrats mais aussi des personnes exprimentes en matire de conflits fonciers) ; et elle est temporaire (sa dure de vie est lie la fin des travaux de la CNTB).104 Si la cration dune juridiction spciale est de nature acclrer le traitement du contentieux des restitutions, elle pose aussi deux problmes dans sa forme actuelle : lindpendance des membres de cette cour risque dtre contestable (ils sont nomms par le gouvernement sur proposition du ministre de la Justice) et la cour peut remettre en cause la chose juge.105 La volont dapurer rapidement le contentieux
99
La socit civile na pas t consulte lors de la prparation du texte et aucun des amendements dposs par lUprona lors de la discussion lAssemble nationale na t retenu. Le gouvernement du Burundi doit garantir un dbat ouvert et inclusif sur le travail de la CNTB , dclaration du Forum pour la conscience et le dveloppement, Bujumbura, 21 juin 2013 et Controverses autour de la nouvelle loi rgissant la CNTB , IGIHE, 30 dcembre 2013. 100 Articles 6, 7, 27 et 28 de la loi du 31 dcembre 2013. Lobstruction au travail de la CNTB est dsormais passible dune peine minimale dun an, ce qui en fait un crime et non plus un simple dlit. 101 La partie qui sestime lse peut introduire une plainte contre la dcision de la Commission auprs de la Cour spciale des terres et autres biens . Article 23 de la loi du 31 dcembre 2013. 102 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 103 Expos des motifs du projet de loi portant cration de la cour spciale des terres et autres biens. 104 Articles 4 et 96 du projet de loi portant cration de la cour spciale des terres et autres biens. 105 Si, dans une matire originairement de la comptence de la Commission, mme non porte devant elle, une juridiction a dj rendu une dcision qui a acquis force de chose juge lune des parties reste admise saisir par requte la Cour aux fins de faire rexaminer son cas . Article 23 du projet de loi portant cration de la cour spciale des terres et autres biens.
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li aux restitutions risque ainsi daboutir leffet inverse en saturant la cour de demandes de rexamen des dcisions judiciaires passes et donc en crant plus dinscurit juridique. Une question majeure qui, ce jour, reste pose est celle du bnfice vritable que tirent les rapatris de lvolution actuelle. Aucune solution na pour le moment t trouve pour les personnes sans repre qui sont, pour la plupart, toujours dans lattente dune attribution de terres par lEtat. Aussi bien dans les villages que dans les sites dhbergement temporaire surgissent parfois dimportantes pnuries alimentaires.106 Selon les observations faites Rumonge et Nyanza-Lac, la nouvelle rhtorique de la restitution complte de la CNTB a par ailleurs cr des attentes parmi les rapatris qui ne pourront tre satisfaites quau prix dune nouvelle acclration des procdures et dune multiplication des expulsions forces.107 Or, ayant souvent grandi en exil et tant peu familiers avec lancien environnement social de leurs parents, la plupart des rapatris sont peu enclins vouloir intgrer leur nouveau voisinage par la violence.108 Le dcalage est grand entre lvidence avec laquelle est actuellement promue la solution de la restitution complte et sa viabilit, plus de 40 ans aprs les massacres de 1972. La rconciliation foncire, quant elle, nen sera en aucun cas facilite. Les changements des dernires annes sapparentent avant tout une dmonstration de force lattention des anciennes lites et du parti Uprona, mais ses bnficiaires devraient en ralit tre peu nombreux. Les risques de la manuvre, en revanche, sont considrables car elle peut raviver les passions ethniques et anantir les ententes prcaires qui avaient permis de maitriser la bombe foncire burundaise au cours des dix dernires annes.
106
Karagara/Rumonge : Des rapatris crient famine , Iwacu, 13 avril 2012 ; Muyinga : Le village de paix ou de pleurs ? , Iwacu, 13 avril 2012 ; Tanzanie : 10.000 Burundais expulss vers leur pays depuis mi-aot , AFP, 28 aot 2013. 107 De fait, beaucoup de rapatris expriment actuellement leur insatisfaction face au rglement des contentieux fonciers. Ils dplorent notamment davoir des dossiers en attente malgr les affirmations fermes des responsables de la CNTB leur annonant la restitution de leurs terres dorigine. Entretiens de Crisis Group, rapatris, Bururi et Makamba, mai 2013. 108 Entretiens de Crisis Group, rapatris, Bururi et Makamba, mai 2013.
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III. La voie troite dune politique de restitution
sereine et efficace
Prvue dans laccord dArusha de 2000, la rintgration des rapatris dans leurs droits fonciers constitue actuellement la priorit la plus vidente, mais celle-ci exige une autre approche en raison des controverses et relents dethnicisme qui accompagnent la rponse actuelle au problme. Cette approche doit comprendre une clarification du rapport entre la CNTB et la justice et une politique de compensation. Par consquent, la nouvelle loi sur la CNTB et le projet de loi sur la cour spciale doivent tre remis en chantier de manire beaucoup plus inclusive, cest--dire en organisant des auditions parlementaires ouvertes tous.
A. 1.
Rinventer la CNTB Renouveler lquipe dirigeante et les mthodes de travail
La rponse aux contentieux lis la restitution des terres pose des dfis particuliers. La difficult provient de la ncessit de concilier des revendications contradictoires sappuyant sur diffrents registres de lgitimit. Du ct des nouveaux occupants, le droit commun peut gnralement tre invoqu pour justifier dun droit de proprit. Si ce nest dj partir de documents officiels mis par les autorits, la prescription acquisitive permet la plupart dentre eux de se prvaloir de la proprit pleine et entire. En dpit de cette situation juridique, les demandes de restitution des rapatris sur des terres qui leur ont t prises de force apparaissent tout aussi lgitimes. Par ailleurs, il importe de tenir compte des revendications de personnes tierces ayant acquis des terrains en ignorant les spoliations antrieures. Cest prcisment pour rpondre la difficult de rsoudre ces conflits en sappuyant sur une seule considration que la CNTB est appele concilier les objectifs du respect des droits humains, de la loi, de lquit, de la rconciliation et de la paix sociale .109 Cette mission ne doit aujourdhui pas seulement tre raffirme avec vigueur mais elle doit aussi et surtout se reflter dans le renouvellement de ses membres permanents. Leur nomination, au lieu dtre confie au prsident de la Rpublique en concertation avec les deux vice-prsidents ,110 devrait tre partage entre les deux vice-prsidences aprs avis dun comit dthique. En aucun cas, la CNTB et ses dlgations provinciales ne doivent comporter des personnalits controverses pour avoir ouvertement tenu des propos caractre ethniciste. Un comit dthique consultatif, comptant notamment des hauts reprsentants des congrgations religieuses, doit tre mis en place lchelle nationale pour mettre des avis sur lintgrit des membres et des recommandations sur des dossiers de restitution litigieux. Par ailleurs, un manuel de procdures pour les agents de la CNTB doit tre rapidement rdit. Ce nest quen dfinissant clairement les critres selon lesquels la Commission procde aux rglements amiables et prend ses dcisions quil sera possible de garantir la confiance et la transparence ncessaires sa mission. Dans le mme ordre dide, il faudra imprativement prciser les conditions ncessairement exceptionnelles selon lesquelles une dcision rendue ou un rglement amiable
109 110
Article 11 de la loi du 31 dcembre 2103. Article 9 de la loi du 31 dcembre 2013. La capacit politique de la CNTB fait polmique. Quand plusieurs responsables de la CNTB sont de lUprona , Iwacu, 20 janvier 2014.
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conclu peuvent tre remis en question et renregistrs en tant que conflit non rgl. Le projet de loi sur la cour spciale prvoit la remise en cause des dcisions juges sans prciser ces conditions et cela risque daccroitre linscurit juridique. A dfaut de meilleure solution pour permettre un juste quilibre entre les diffrentes revendications, le partage devra nouveau tre privilgi par la CNTB. La rsolution par le compromis se rvle dautant plus ncessaire quaucun financement nest disponible pour crer le fonds dindemnisation prvu par laccord dArusha et rclam par certaines associations.111
2. Favoriser la rconciliation nationale

En attendant la cration dun mcanisme institutionnalis du type commission vrit et rconciliation,112 il importe de tenir compte du caractre incomplet du processus de construction de la paix dans lequel sinscrit le travail de la CNTB. Pour le moment, il sagit de la seule instance tatique susceptible de proposer une forme de rparation des crimes du pass, ce qui ne va pas sans crer une certaine confusion. Parmi les sinistrs, il importe de rduire les attentes dmesures lies labsence dautres institutions traitant des vnements du pass. Face aux craintes relayes par la presse et par la socit civile, il convient de dissiper les accusations faisant apparaitre la CNTB comme un instrument de revanche sur lhistoire. Pour rpondre aux controverses actuelles, la Commission devra amliorer son travail de relations publiques en explicitant les limites de son mandat et en conduisant des campagnes de sensibilisation sur limportance de la restitution dans un contexte de rconciliation nationale. Une collaboration plus troite avec les mdias, telle que propose par lAssociation des radiodiffuseurs du Burundi en avril 2013, permettra de dissminer ce message auprs de la population.113 Amliorer linformation sur le travail de la CNTB fait dailleurs partie des objectifs de la nouvelle loi sur la Commission.114 Dans le cadre de la rconciliation entre rapatris et nouveaux rsidents, un rle important revient galement lancien parti-Etat Uprona. Il est essentiel quil reconnaisse formellement le tort caus par les politiques de rattributions foncires des annes 1970-1980. Une telle reconnaissance devrait se faire sous forme de proclamation solennelle par la prsidence du parti.
3.
Harmoniser les principes directeurs des restitutions
Enfin, il importe de prciser et clarifier les rapports entre la CNTB et les institutions judiciaires. La solution des autorits burundaises consiste confier le contentieux des restitutions une cour spciale. Malheureusement, ni la loi sur la CNTB ni lactuel projet de loi sur la cour spciale ne prcisent les principes sur lesquels la cour
111
Le gouvernement du Burundi doit garantir un dbat ouvert et inclusif sur le travail de la CNTB , op. cit. 112 La cration dune telle commission et ses modalits ont t examines dans le rapport de Crisis Group, Burundi : bye-bye Arusha ?, op. cit. 113 Une lettre allant dans ce sens avait t adresse au prsident de la CNTB le 22 avril 2013 par des reprsentants de la radio Isanganiro, la radio-tlvision Renaissance, la radio Bonesha FM, la Radio publique africaine et le Groupe de presse Iwacu. La lettre est ce jour reste sans rponse. Lettre des radios en partenariat son Excellence Monseigneur Prsident de la Commission nationale terres et autres biens, Bujumbura, 22 avril 2013. 114 Article 7, alina 10 de la loi du 31 dcembre 2013.
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sappuiera. Sa composition mixte (magistrats et non-magistrats) laisse entendre que le droit burundais ne sera pas leur seule source dinspiration. Contrairement au raisonnement qui motive la cration dune cour spciale, le problme ne relve pas tant de lorganisation judiciaire que du pouvoir dont dispose la CNTB droger au droit commun au nom de principes comme lquit, la rconciliation et la paix sociale. Cest ce pouvoir qui amne la Commission rendre des dcisions de privation de proprit qui, selon le droit national, peuvent tre illgales et remises en cause par les tribunaux. En reconnaissant une valeur constitutionnelle aux dispositions de laccord dArusha,115 les tribunaux pourraient invoquer des principes similaires et ainsi permettre, de manire exceptionnelle et transitoire, la validation de dcisions de la CNTB contraires au droit mais fondes sur dautres considrations comme la rconciliation nationale.116 Il sagirait de faire en sorte que la Commission et les juridictions appliquent les mmes principes directeurs pour les restitutions. Une telle lecture des textes ne devrait en aucun cas tre impose par les autorits politiques, mais elle constituerait une rponse jurisprudentielle adquate aux difficults que posent aujourdhui certaines contradictions entre le droit national et limpratif de rconciliation.
B.
Elaborer une politique de compensation foncire
La raffirmation de la responsabilit de lEtat dans les spoliations massives qui ont accompagn les massacres et conflits constitue une condition pralable pour russir la rinsertion foncire. Cette responsabilit ne sarrte pas au rtablissement dans leurs droits de proprit des personnes directement concernes. LEtat a galement une obligation immdiate vis--vis de toutes les personnes qui, en ignorant des situations litigieuses, avaient acquis de bonne foi des biens spolis. Les changements de rgime qua connus le Burundi ne sopposent pas au principe de la continuit de lEtat et les autorits actuelles peuvent de toute vidence tre tenues responsables de toutes les consquences des violations de droits perptres sous les rgimes prcdents. Le dsengagement actuel de lEtat vis--vis des revendications des acqureurs de bonne foi gnre invitablement des injustices et prte des accusations de partialit. Si, sur le plan de la responsabilit civile, lEtat peut se rfrer la prescription,117 il nen garde pas moins une responsabilit morale qui devrait tre clairement formule par le chef de lEtat lui-mme. Sur le plan matriel, la question de la compensation et de lindemnisation doit tre rapidement tranche afin dapporter une rponse dfinitive aux spculations sur la volont et la capacit de lEtat rparer les prjudices subis par les anciens rfugis. La cration du fonds dindemnisation prvu par laccord dArusha tant impossible faute de financements, il importe de prvoir des conditions ralistes permettant dventuelles compensations sous forme de rallocations de terres domaniales. Linventaire des terres de lEtat qui est engag et auquel la CNTB doit participer devrait
115
Cette valeur constitutionnelle est actuellement controverse, mais parfaitement dfendable. Stef Vandeginste, Stones Left Unturned, op. cit., p. 143-147. 116 On citera notamment larticle 8 du Protocole IV qui nonce diffrents principes prendre en compte dans le contexte des droits de proprit des personnes de retour, dont lquit, la transparence et le bon sens. 117 Les rgles applicables en la matire relvent du code civil qui, tout comme le code foncier, prvoit une prescription rgulire de 30 ans.
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saccompagner de la formulation dune politique de compensation foncire. Cela fait dsormais partie des nouvelles missions de la CNTB 118 mais, outre quelle risque dtre dborde, cette instance ne dispose pas de linformation sur les ressources foncires vritablement disponibles et les besoins de rserves foncires pour le dveloppement conomique. Par consquent, llaboration dune politique de compensation foncire devrait tre confie un comit interministriel.
118
Article 7, alina 9 de la loi du 31 dcembre 2013.
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IV. Conclusion
Au cours des dix dernires annes, le malaise foncier burundais na connu aucune amlioration notable. Le durcissement rcent de la politique de restitution au bnfice des rapatris ajoute aux tensions. Plutt que dassumer les responsabilits de lEtat provoques par larbitraire des politiques foncires du pass, il ravive dangereusement les rflexes de revanche ethnique. Dans ce contexte, la rconciliation foncire semble tre une utopie faute dtre clairement explicite par les autorits. Elle ne peut tre obtenue ni par un dni de justice pour ceux qui ont t spolis durant la guerre ni par une nouvelle vague de dpossessions. Elle doit sincarner dans des dcisions qui dmontrent sans ambigut la volont de rparer les injustices du pass et doffrir aux propritaires actuels une alternative dcente. Pour ce faire, la nouvelle loi sur la CNTB et le projet de loi sur la cour spciale doivent tre remis en chantier selon une procdure inclusive qui permette de prendre en compte lensemble des points de vue. Lenjeu est de dmontrer la population burundaise que les pouvoirs publics post-guerre civile incarnent lintrt gnral et non des intrts particuliers comme par le pass. Nairobi/Bruxelles, 17 fvrier 2014
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Annexe A : Carte du Burundi
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Annexe B : Chronologie
1923 Introduction au Burundi du droit du Congo belge effectuant une distinction entre les trangers, susceptibles de jouir de la protection du droit crit, et les Burundais dits indignes , soumis au droit coutumier. Edit du roi permettant aux Burundais de faire enregistrer leurs droits par un titre foncier et de jouir de la protection du droit de proprit crit ; prcarisation de fait des droits coutumiers qui continueront constituer plus de 95 pour cent des occupations foncires jusquen 2014. Proclamation dindpendance. Instauration dun rgime militaire domin par des Tutsi. Rpression violente dune rvolte dirige par des Hutu, causant entre 100 000 et 300 000 morts et le dpart en exil de plusieurs centaines de milliers de Hutu ; rattribution de nombreuses terres dlaisses de nouveaux occupants principalement tutsi. Coup dEtat de Jean-Baptiste Bagaza ; cration de la commission Mandi destine annuler les attributions foncires irrgulires sous le rgime prcdent, mais galement mandate pour lgaliser un grand nombre de ces attributions ; dbut dune politique ambitieuse de rnovation agraire et de rforme des dispositifs fonciers. Extension du principe de prescription acquisitive par 30 ans aux terres rgies par la coutume. Dbut des remembrements agraires dans les communes de Rumonge et de Nyanza-Lac. Adoption du code foncier prvoyant des rgles plus strictes en matire dexpropriation et de gestion des terres domaniales qui resteront cependant en grande partie inappliques par la suite. Coup dEtat de Pierre Buyoya. Cration de la Commission nationale charge du retour, de laccueil et de linsertion des rfugis burundais privilgiant la rinstallation de rapatris sur des nouveaux sites. Suite lassassinat de Melchior Ndadaye, premier prsident dmocratiquement lu, soulvements et massacres cibls causant la mort denviron 100 000 Tutsi suivis de reprsailles massives de larme causant la mort de plusieurs dizaines de milliers de Hutu ; nouveaux dplacements de populations suivis doccupations foncires spontanes sur les terres dlaisses. Assassinat du prsident nouvellement investi en compagnie de son homologue rwandais lors de lattentat sur lavion prsidentiel Kigali ; gnocide au Rwanda provoquant plusieurs vagues de rfugis tutsi puis hutu vers le Burundi et renforant la polarisation entre les ethnies ; escalade de la violence et dbut dune guerre civile provoquant le dplacement de centaines de milliers de personnes. Signature de laccord de paix dArusha prvoyant notamment la cration dune Commission nationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) charge de rgler les contentieux fonciers lis aux violences depuis lindpendance et la mise en place dun fonds dindemnisation. Cration de la CNRS. Election de Pierre Nkurunziza comme prsident. Dissolution de la CNRS et cration de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) qui privilgiera dabord la solution du partage entre rapatris et rsidents ; amplification du mouvement de retour de plus dun demi-million de personnes encore exiles en Tanzanie. Changement de prsidence la tte de la CNTB ; raffirmation dun droit la restitution inconditionnelle pour les rapatris et remise en cause de la solution du partage. Cessation du statut de rfugi pour les Burundais exils en Tanzanie et fermeture du dernier camp de rfugis Mtabila. 28 dcembre : Adoption de la loi rvisant les missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB).
1961
1962 1966 1972
1976
1977 1980 1986
1987 1991 1993
1994
2000
2002 2005 2006
2011 2012 2013
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Annexe C : Evolution du nombre de rglements amiables par la CNTB
Proportion de conflits rgls lamiable par la CNTB

Aot 2006 119 dcembre 2011 Anne 120 2012
Province
Bubanza Bujumbura Rural Bujumbura Mairie Bururi Cankuzo Cibitoke Gitega Karusi Kayanza Kirundo Makamba Muramvya Muyinga Mwaro Ngozi Rutana Ruyigi
56 % (164 sur 293) 33.1 % (52 sur 157) 0.9 % (13 sur 1464) 85.4 % (2 631 sur 3 080) 73.1 % (117 sur 160) 61.5 % (275 sur 447) 81.5 % (296 sur 363) 62.4 % (199 sur 319) 59.6 % (161 sur 270) 70.9 % (249 sur 351) 91.9 % (3 008 sur 3 273) 47.7 % (145 sur 304) 73.2 % (164 sur 224) 23.3 % (14 sur 60) 91.8 % (709 sur 772) 96.5 % (818 sur 848) 73 % (243 sur 333) 72.8 % (9 258 sur 12 718)
61.8 % (131 sur 212) 29.4 % (10 sur 34) 2.3 % (2 sur 86) 38.8 % (305 sur 786) 75.4 % (46 sur 61) 56.2 % (158 sur 281) 30.9 % (38 sur 123) 77.1 % (37 sur 48) 59.4 % (82 sur 138) 35.3 % (18 sur 51) 41.5 % (243 sur 585) 48.5 % (16 sur 33) 59.5 % (25 sur 42) 33.3 % (7 sur 21) 42.8 % (110 sur 257) 75.3 % (110 sur 146) 78.4 % (29 sur 37) 46.5 % (1 367 sur 2 941)
Total / Moyenne
119 120
Source : Bilan dactivits 2006-2011 , CNTB, Bujumbura, 2012, p. 39. Source : Rapport dactivits 2012 , CNTB, Bujumbura, 2013, p. 8.
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Annexe D : A propos de lInternational Crisis Group

LInternational Crisis Group est une organisation non gouvernementale indpendante but non lucratif qui emploie prs de 150 personnes prsentes sur les cinq continents. Elles laborent des analyses de terrain et font du plaidoyer auprs des dirigeants dans un but de prvention et de rsolution des conflits meurtriers. La recherche de terrain est au cur de lapproche de Crisis Group. Elle est mene par des quipes danalystes situs dans des pays risque ou proximit de ceux-ci. partir des informations recueillies et des valuations de la situation sur place, Crisis Group rdige des rapports analytiques rigoureux qui saccompagnent de recommandations pratiques destines aux dirigeants politiques internationaux. Crisis Group publie galement CrisisWatch, un bulletin mensuel de douze pages offrant rgulirement une brve mise jour de la situation dans la plupart des pays en conflit (en cours ou potentiel). Les rapports et briefings de Crisis Group sont diffuss une large audience par courrier lectronique. Ils sont galement accessibles au grand public via le site internet de lorganisation : www.crisisgroup.org. Crisis Group travaille en troite collaboration avec les gouvernements et ceux qui les influencent, notamment les mdias, afin dattirer leur attention et promouvoir ses analyses et recommandations politiques. Le Conseil dadministration de Crisis Group, qui compte dminentes personnalits du monde politique, diplomatique, des affaires et des mdias, sengage directement promouvoir les rapports et les recommandations auprs des dirigeants politiques du monde entier. Le Conseil dadministration est prsid par Thomas Pickering, un ancien ambassadeur amricain. Louise Arbour, ancienne haut commissaire des Nations unies aux droits de lhomme et ancienne procureure gnrale des Tribunaux pnaux internationaux pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda, prside Crisis Group depuis juillet 2009. Crisis Group a son sige Bruxelles et dispose de bureaux ou de reprsentations dans 34 villes : Abuja, Bangkok, Beyrouth, Bichkek, Bogot, Bujumbura, Dakar, Damas, Duba, Gaza, Guatemala City, Islamabad, Istanbul, Jakarta, Jrusalem, Johannesbourg, Kaboul, Katmandou, Le Caire, Londres, Moscou, Nairobi, New York, Pkin, Pristina, Rabat, Sanaa, Sarajevo, Soul, Tbilissi, Tripoli, Tunis et Washington. Crisis Group couvre environ 70 pays et territoires touchs ou menacs par des crises sur quatre continents. En Afrique, il sagit de : Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Cte dIvoire, Erythre, Ethiopie, Guine, Guine-Bissau, Kenya, Libria, Madagascar, Nigria, Ouganda, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du Congo, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Soudan du Sud, Tchad et Zimbabwe ; en Asie : Afghanistan, Birmanie/Myanmar, Cachemire, Core du Nord, Dtroit de Tawan, Indonsie, Kazakhstan, Kirghizstan, Malaisie, Npal, Ouzbkistan, Pakistan, Philippines, Sri Lanka, Tadjikistan, Thalande, Timor-Leste et Turkmnistan ; en Europe : Armnie, Azerbadjan, Bosnie-Herzgovine, Chypre, Gorgie, Kosovo, Macdoine, Russie (Caucase du Nord), Serbie et Turquie ; au Moyen-Orient et en Afrique du Nord : Algrie, Bahren, Egypte, Iran, Irak, Isral/Palestine, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Sahara occidental, Syrie, Tunisie et Ymen ; et en Amrique latine et aux Carabes : Colombie, Guatemala et Venezuela. En 2014, Crisis Group reoit un soutien financier de, ou est sur le point de renouveler ses relations avec, un grand nombre de gouvernements, de fondations institutionnelles et de donateurs privs. Crisis Group reoit un soutien financier des agences et dpartements gouvernementaux suivants: lAgence allemande de coopration internationale (GIZ), lAgence amricaine pour le dveloppement international, lAgence australienne pour le dveloppement international, lAgence autrichienne pour le dveloppement, lAgence canadienne de dveloppement international, lInstrument de stabilit de lUnion europenne, la Principaut du Liechtenstein, le Centre canadien de recherches pour le dveloppement international, le Dpartement du Royaume-Uni pour le dveloppement international, le Dpartement fdral des affaires trangres de la Confdration suisse, le ministre belge des Affaires trangres, le ministre danois des Affaires trangres, le ministre fdral allemand des Affaires trangres, le ministre franais des Affaires trangres, le ministre luxembourgeois des Affaires trangres, le ministre nerlandais des Affaires trangres, le ministre no-zlandais des Affaires trangres et du Commerce, le ministre norvgien des Affaires trangres, le ministre sudois des Affaires trangres, et Irish Aid. Crisis Group entretient aussi des relations avec les fondations institutionnelles et prives suivantes : la Carnegie Corporation de New York, la Fondation Adessium, la Fondation John D. et Catherine T. MacArthur, la Fondation Oak, la Fondation Charitable, la Fondation de Henry Luce, le Fonds Ploughshares, le Fonds Rockefeller Brothers, les Fondations Open Society, lInitiative Open Society pour lAfrique de louest, Humanity United, The Elders, le Centre du pluralisme, de la scurit humaine et du dveloppement durable (PLUSEC), et VIVA Trust. Fvrier 2014
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Annexe E : Rapports et briefings sur lAfrique depuis 2011

Afrique australe
Zimbabwe: The Road to Reform or Another Dead End, Rapport Afrique N173, 27 avril 2011. Resistance and Denial: Zimbabwes Stalled Reform Agenda, Briefing Afrique N82, 16 novembre 2011. Zimbabwes Sanctions Standoff, Briefing Afrique N86, 6 fvrier 2012 (aussi disponible en chinois). Implementing Peace and Security Architecture (II): Southern Africa, Rapport Afrique N191, 15 octobre 2012. Zimbabwe: Election Scenarios, Rapport Afrique N202, 6 mai 2013. Zimbabwes Elections: Mugabes Last Stand, Briefing Afrique N95, 29 juillet 2013. Comprendre les conflits dans lEst du Congo (I) : la plaine de la Ruzizi, Rapport Afrique N206, 23 juillet 2013 (aussi disponible en anglais). Centrafrique : lintervention de la dernire chance, Briefing Afrique N96, 2 dcembre 2013 (aussi disponible en anglais). Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi, Rapport Afrique N213, 12 fvrier 2014.
Afrique de lOuest
Nigerias Elections: Reversing the Degeneration?, Briefing Afrique N79, 24 fvrier 2011. Cte dIvoire : faut-il se rsoudre la guerre ?, Rapport Afrique N171, 3 mars 2011 (aussi disponible en anglais). Une priode critique pour stabiliser la Cte dIvoire, Rapport Afrique N176, 1er aot 2011 (aussi disponible en anglais). Liberia: How Sustainable Is the Recovery?, Rapport Afrique N177, 19 aot 2011. Guine : remettre la transition sur les rails, Rapport Afrique N178, 23 septembre 2011 (aussi disponible en anglais). Cte dIvoire : poursuivre la convalescence, Briefing Afrique N83, 16 dcembre 2011 (aussi disponible en anglais). Au-del des compromis : les perspectives de rforme en Guine-Bissau, Rapport Afrique N183, 23 janvier 2012 (aussi disponible en portugais). Liberia: Time for Much-Delayed Reconciliation and Reform, Briefing Afrique N88, 12 juin 2012. Mali : viter lescalade, Rapport Afrique N189, 18 juillet 2012 (aussi disponible en anglais). Au-del des luttes de pouvoir : que faire face au coup dEtat et la transition en GuineBissau, Rapport Afrique N190, 17 aot 2012 (aussi disponible en anglais). Mali : pour une action internationale rsolue et concerte, Briefing Afrique N90, 24 septembre 2012 (aussi disponible en anglais). Cte dIvoire : faire baisser la pression, Rapport Afrique N193, 26 novembre 2012 (aussi disponible en anglais). Curbing Violence in Nigeria (I): The Jos Crisis, Rapport Afrique N196, 17 dcembre 2012. Guine: sortir du bourbier lectoral, Rapport Afrique N199, 18 fvrier 2013. Mali : scuriser, dialoguer et rformer en profondeur, Rapport Afrique N201, 11 avril 2013 (aussi disponible en anglais). Burkina Faso : avec ou sans Compaor, le temps des incertitudes, Rapport Afrique
Afrique centrale
Burundi : du boycott lectoral limpasse politique, Rapport Afrique N169, 7 fvrier 2011 (aussi disponible en anglais). Le Nord-Ouest du Tchad : la prochaine zone haut risque ?, Briefing Afrique N78, 17 fvrier 2011. Congo : le dilemme lectoral, Rapport Afrique N175, 5 mai 2011 (aussi disponible en anglais). Congo: le processus lectoral vu de lEst, Briefing Afrique N80, 5 septembre 2011 (aussi disponible en anglais). LAfrique sans Kadhafi : le cas du Tchad, Rapport Afrique N180, 21 octobre 2011 (aussi disponible en anglais). The Lords Resistance Army: End Game?, Rapport Afrique N182, 17 novembre 2011. Burundi : la crise de corruption, Rapport Afrique N185, 21 mars 2012 (aussi disponible en anglais). Lor noir au Congo : risque dinstabilit ou opportunit de dveloppement ?, Rapport Afrique N188, 11 juillet 2012 (aussi disponible en anglais). LEst du Congo : pourquoi la stabilisation a chou, Briefing Afrique N91, 4 octobre 2012 (aussi disponible en anglais). Burundi : bye-bye Arusha ?, Rapport Afrique N192, 25 octobre 2012. Le golfe de Guine : la nouvelle zone haut risque, Rapport Afrique N195, 12 dcembre 2012 (aussi disponible en anglais). LEst du Congo : la rbellion perdue des ADFNalu, Briefing Afrique N93, 19 dcembre 2012 (aussi disponible en anglais). Rpublique centrafricaine : les urgences de la transition, Rapport Afrique N203, 11 juin 2013 (aussi disponible en anglais).
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N205, 22 juillet 2013 (aussi disponible en anglais). Niger : lautre maillon faible du Sahel ?, Rapport Afrique N208, 19 septembre 2013 (aussi disponible en anglais). Mali : rformer ou rechuter, Rapport Afrique N210, 10 janvier 2014. Cte dIvoire : le Grand Ouest, cl de la rconciliation, Rapport Afrique N212, 28 janvier 2014.
Ethiopia: Prospects for Peace in Ogaden, Rapport Afrique N207, 6 aot 2013. Sudan: Preserving Peace in the East, Rapport Afrique N209, 26 novembre 2013. Somalia: Puntlands Punted Polls, Briefing Afrique N97, 19 dcembre 2013. Sudans Spreading Conflict (III): The Limits of Darfurs Peace Process, Rapport Afrique N211, 27 January 2014.
Corne de lAfrique
Somalia: The Transitional Government on Life Support, Rapport Afrique N170, 21 fvrier 2011. Politics and Transition in the New South Sudan, Briefing Afrique N172, 4 avril 2011. Divisions in Sudans Ruling Party and the Threat to the Countrys Stability, Rapport Afrique N174, 4 mai 2011. South Sudan: Compounding Instability in Unity State, Rapport Afrique N179, 17 octobre 2011 (aussi disponible en chinois). Mettre en uvre larchitecture de paix et de scurit (I) : lAfrique centrale, Rapport Afrique N181, 7 novembre 2011 (aussi disponible en anglais). Kenya: Impact of the ICC Proceedings, Briefing Afrique N84, 9 janvier 2012. Kenyan Somali Islamist Radicalisation, Briefing Afrique N85, 25 janvier 2012. The Kenyan Military Intervention in Somalia, Rapport Afrique N184, 15 fvrier 2012. Somalia: An Opportunity that Should Not Be Missed, Briefing Afrique N87, 22 fvrier 2012. Chinas New Courtship in South Sudan, Rapport Afrique N186, 4 avril 2012 (aussi disponible en chinois). Uganda: No Resolution to Growing Tensions, Rapport Afrique N187, 5 avril 2012. Ethiopia After Meles, Briefing Afrique N89, 22 aot 2012. Assessing Turkeys Role in Somalia, Briefing Afrique N92, 8 octobre 2012. Sudan: Major Reform or More War, Rapport Afrique N194, 29 novembre 2012 (aussi disponible en arabe). Kenyas 2013 Elections, Rapport Afrique N197, 17 janvier 2013. Sudans Spreading Conflict (I): War in South Kordofan, Rapport Afrique N198, 14 fvrier 2013. Eritrea: Scenarios for Future Transition, Rapport Afrique N200, 28 mars 2013. Kenya After the Elections, Briefing Afrique N94, 15 mai 2013. Sudans Spreading Conflict (II): War in Blue Nile, Rapport Afrique N204, 18 juin 2013.
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Annexe F : Conseil dadministration de lInternational Crisis Group

PRESIDENTS DU CONSEIL
Lord (Mark) Malloch-Brown
Ancien vice-secrtaire gnral des Nations unies et administrateur du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD)
AUTRES MEMBRES DU CONSEIL

Morton Abramowitz
Ancien secrtaire dEtat adjoint et ambassadeur des Etats-Unis en Turquie
Wim Kok
Ancien Premier ministre des Pays-Bas
Ricardo Lagos
Ancien prsident du Chili
Joanne Leedom-Ackerman
Ancienne secrtaire internationale de PEN International ; romancire et journaliste, Etats-Unis
Kofi Annan
Ancien secrtaire gnral des Nations unies ; prix Nobel de la Paix (2001)
Thomas R Pickering
Ancien sous-secrtaire dEtat amricain ; ambassadeur des Etats-Unis aux Nations unies, en Russie, en Inde, en Isral, au Salvador, au Nigria et en Jordanie
Nahum Barnea
Editorialiste en chef de Yedioth Ahronoth, Isral
Lalit Mansingh
Ancien ministre indien des Affaires trangres, ambassadeur auprs des Etats-Unis et haut-commissaire au Royaume-Uni
Samuel Berger
PRESIDENTE DIRECTRICE GENERALE

Louise Arbour
Ancienne haut-commissaire des Nations unies aux droits de lhomme et procureure gnrale des Tribunaux pnaux internationaux pour lexYougoslavie et pour le Rwanda
Prsident, Albright Stonebridge Group LLC ; ancien conseiller la scurit nationale des Etats-Unis
Benjamin Mkapa
Ancien prsident de la Tanzanie
Micheline Calmy-Rey
Ancienne prsidente et ministre des Affaires trangres de la Confdration suisse
Laurence Parisot
Prsidente, MEDEF
Karim Raslan
Fondateur, directeur excutif et prsident-directeur gnral de KRA Group
Wesley Clark
Ancien commandant suprme des forces allies de lOtan en Europe
VICE-PRESIDENTS DU CONSEIL
Ayo Obe
Juriste, Lagos, Nigria
Paul Reynolds
Prsident-directeur gnral, Canaccord Financial Inc.
Sheila Coronel
Professeur Toni Stabile de pratique de journalisme dinvestigation ; directeur du Centre Toni Stabile pour le journalisme dinvestigation, Universit de Columbia, Etats-Unis
Ghassan Salam
Directeur, Ecole des affaires internationales, Sciences Po Paris
Javier Solana
Ancien haut reprsentant de lUnion europenne pour la Politique trangre et de scurit commune, secrtaire gnral de lOtan et ministre des Affaires trangres dEspagne
COMITE DE DIRECTION
Cheryl Carolus
Ancienne haut-commissaire de lAfrique du Sud auprs du RoyaumeUni et secrtaire gnrale de lANC
Mark Eyskens
Ancien Premier ministre de Belgique
Joschka Fischer
Ancien ministre des Affaires trangres dAllemagne
Liv Monica Stubholt

Premire vice-prsidente en stratgie et communication, Kvaerner ASA ; ancienne secrtaire dEtat aux Affaires trangres de Norvge
Maria Livanos Cattaui

Ancienne secrtaire gnral la Chambre de commerce internationale
Lykke Friis
Ancienne ministre du Climat et de lEnergie et ministre lEgalit des sexes du Danemark ; ancienne rectrice lUniversit de Copenhague
Lawrence H. Summers
Ancien directeur du National Economic Council et secrtaire du Trsor des Etats-Unis ; prsident mrite de lUniversit dHarvard
Frank Giustra
Prsident-directeur gnral, Fiore Financial Corporation
Jean-Marie Guhenno
Professeur Arnold Saltzman dtudes sur la paix et les conflits, Universit de Columbia ; ancien soussecrtaire gnral du Dpartement des oprations de maintien de la paix des Nations unies
George Soros
Prsident, Open Society Institute
Wang Jisi
Directeur, Ecole des affaires internationales, Universit de Pkin ; membre du comit de conseil en politique trangre du ministre des Affaires trangres chinois
Pr Stenbck
Ancien ministre des Affaires trangres de la Finlande
Lena Hjelm-Walln
Ancienne vice-premier ministre et ministre des Affaires trangres de Sude
Wu Jianmin
Vice-directeur excutif, China Institute for Innovation and Development Strategy ; membre du comit de conseil en politique trangre du ministre des Affaires trangres chinois ; ancien ambassadeur chinois aux Nations unies et en France
Mo Ibrahim
Fondateur et prsident, Mo Ibrahim Foundation ; fondateur, Celtel International
Asma Jahangir
Prsidente de lAssociation du Barreau de la Cour suprme du Pakistan ; ancien rapporteur spcial des Nations unies sur la libert de religion ou de conviction
Lionel Zinsou
Prsident-directeur gnral, PAI Partners
Wadah Khanfar
Co-fondateur, Forum Al Sharq ; ancien directeur gnral du rseau Al Jazeera
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CONSEIL PRESIDENTIEL
Groupe minent de donateurs privs et dentreprises qui apportent un soutien et une expertise essentiels Crisis Group.
Anonyme (3) Dow Chemical Frank Caufield Frank Holmes
Investec Asset Management Steve Killelea Pierre Mirabaud
Ford Nicholson & Lisa Wolverton Shearman & Sterling LLP
White & Case LLP Neil Woodyer
CONSEIL CONSULTATIF INTERNATIONAL

Donateurs privs et entreprises qui fournissent une contribution essentielle aux activits de prvention des conflits arms de Crisis Group.
ENTREPRISES Anglo American PLC APCO Worldwide Inc. Atlas Copco AB BP Chevron Equinox Partners FTI Consulting Lockwood Financial Ltd PTT Public Company Limited Shell
Silk Road Finance Ltd Statoil Talisman Energy Yap Merkezi Construction and Industry Inc. DONATEURS PRIVES Anonyme Ryan Beedie Stanley Bergman & Edward Bergman
David Brown Neil & Sandra DeFeo Family Foundation Neemat Frem Seth & Jane Ginns Alan Griffiths Rita E. Hauser George Kellner Faisel Khan Zelmira Koch Polk Elliott Kulick David Levy
Leslie Lishon Harriet Mouchly-Weiss Griff Norquist Ana Luisa Ponti & Geoffrey R. Hoguet Kerry Propper Michael L. Riordan Nina Solarz Horst Sporer VIVA Trust Stelios S. Zavvos
CONSEILLERS
Anciens membres du Conseil dadministration qui maintiennent leur collaboration avec Crisis Group et apportent leurs conseils et soutien (en accord avec toute autre fonction quils peuvent exercer paralllement).
Martti Ahtisaari
Prsident mrite
George Mitchell
Prsident mrite
Gareth Evans
Prsident mrite
Kenneth Adelman Adnan Abu-Odeh HRH Prince Turki alFaisal Hushang Ansary scar Arias Ersin Arolu Richard Armitage Diego Arria Zainab Bangura Shlomo Ben-Ami Christoph Bertram Alan Blinken Lakhdar Brahimi Zbigniew Brzezinski
Kim Campbell Jorge Castaeda Naresh Chandra Eugene Chien Joaquim Alberto Chissano Victor Chu Mong Joon Chung Pat Cox Gianfranco DellAlba Jacques Delors Alain Destexhe Mou-Shih Ding Uffe Ellemann-Jensen Gernot Erler Marika Fahln Stanley Fischer Malcolm Fraser Carla Hills Swanee Hunt James V. Kimsey
Aleksander Kwasniewski Todung Mulya Lubis Allan J. MacEachen Graa Machel Jessica T. Mathews Barbara McDougall Matthew McHugh Mikls Nmeth Christine Ockrent Timothy Ong Olara Otunnu Lord (Christopher) Patten Shimon Peres Victor Pinchuk Surin Pitsuwan Cyril Ramaphosa Fidel V. Ramos

Les Terres de La Discorde (II) : Restitution Et Réconciliation Au Burundi

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Les terres de la discorde (II): restitution et rconciliation au Burundi

Rapport Afrique N214 | 17 fvrier 2014

Table des matires

International Crisis Group Rapport Afrique N214 17 fvrier 2014

International Crisis Group Rapport Afrique N214 17 fvrier 2014

Les terres de la discorde (II) : restitution et rconciliation au Burundi

La rconciliation foncire en droute

Un hritage historique problmatique

Les politiques et lgislations foncires au centre du conflit

La rconciliation foncire comme gage de paix

La politique de restitution entre insatisfaction et politisation

Lapaisement prcaire de la dcennie 2000-2010

Le retour des divisions ethniques

III. La voie troite dune politique de restitution

Rinventer la CNTB Renouveler lquipe dirigeante et les mthodes de travail

2. Favoriser la rconciliation nationale

Harmoniser les principes directeurs des restitutions

Elaborer une politique de compensation foncire

Article 7, alina 9 de la loi du 31 dcembre 2013.

Annexe A : Carte du Burundi

1962 1966 1972

1977 1980 1986

1987 1991 1993

2002 2005 2006

2011 2012 2013

Annexe C : Evolution du nombre de rglements amiables par la CNTB

Proportion de conflits rgls lamiable par la CNTB

Annexe D : A propos de lInternational Crisis Group

Annexe E : Rapports et briefings sur lAfrique depuis 2011

Annexe F : Conseil dadministration de lInternational Crisis Group

AUTRES MEMBRES DU CONSEIL

PRESIDENTE DIRECTRICE GENERALE

Liv Monica Stubholt

Maria Livanos Cattaui

Anonyme (3) Dow Chemical Frank Caufield Frank Holmes

Investec Asset Management Steve Killelea Pierre Mirabaud

Ford Nicholson & Lisa Wolverton Shearman & Sterling LLP

White & Case LLP Neil Woodyer

CONSEIL CONSULTATIF INTERNATIONAL

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