3

A RT . 61 Academia Oamenilor de tiin din Romnia

Prof. univ. dr. Cristian IONESCU

CONSTITUIA ROMNIEI
COMENTAT I ADNOTAT
CU DEZBATERI PARLAMENTARE I JURISPRUDENA CURII CONSTITUIONALE

Titlul III Capitolul 1 Parlamentul

Universul Juridic Bucureti 2010

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L. Copyright 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L. Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA AUTORULUI I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei IONESCU, CRISTIAN Constituia Romniei comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare i jurisprudena Curii Constituionale : Titlul III, Capitolul 1 - Parlamentul / prof. univ. dr. Cristian Ionescu. Bucureti : Universul Juridic, 2010 6 vol. ISBN 978-973-127-128-6 Titlul III, Capitolul 1 - Parlamentul. - 2010. - Bibliogr. - 978-973-127-386-0 342.4(498)"2004"
REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13 tel.: 0732.320.665 e-mail: redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0733.673.555 DISTRIBUIE: tel./fax: 021.314.93.16 e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

Rolul i structura

Articolul 61
(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. (2) Parlamentul este alctuit din Camera Deputailor i Senat.

Sumar: 1. Locul i legitimitatea Parlamentului n ansamblul sistemului politic; 2. Parlamentul organul reprezentativ suprem al poporului romn; 3. Parlamentul unica autoritate legiuitoare a rii; 4. Structura bicameral a Parlamentului.

Comentariu:
1. Locul i legitimitatea Parlamentului n ansamblul sistemului politic Instituia Parlamentului este condiionat, ntre altele, de dou principii constituionale: suveranitatea poporului i principiul reprezentrii. Ambele principii sunt legate, la rndul lor, de fenomenul puterii, neles ca o capacitate organizat i durabil a unui agent social de a impune altora s ndeplineasc sau s realizeze obiective determinate pe care acesta i le propune n interes general sau personal. De la nceput se impune o observaie: puterea se grefeaz pe un raport social n care cineva comand, guverneaz, iar altul/alii se supun comenzii sau guvernrii.

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

Acest raport ierarhic de putere i concretizarea sa ntr-o multitudine de acte de conducere/guvernare a indus n psihologia social ideea de suveranitate, neleas aici ca surs a autoritii, asociat celei de titular al puterii, i a puterii propriu-zise. Se spune, astfel, c deintorul puterii este suveran i c puterea sa nu este rmurit de nicio alt putere. Ne referim, n acest sens, la puterea suveran a monarhului, la puterea suveran a poporului sau la puterea suveran a statului .a.m.d. Cele trei tipuri de putere enunate conin ca element comun noiunile de autoritate, dominaie i supunere. Din punct de vedere instituional, puterea suveran a poporului se obiectiveaz n diverse organisme, crora le sunt delegate atribuii sau funcii de putere. Puterea astfel instituionalizat apare sub forma puterii de stat i este exercitat de acesta n ntregul su i n mod specializat i distinct de diverse organisme ale sale. Din aceast perspectiv, statul apare ca titular exclusiv al forei de comand i dominaie. Att ca fenomen, ct i ca form instituionalizat a acestuia, puterea se raporteaz n mod necesar la un titular cruia i sunt recunoscute anumite prerogative. Dac statul exercit o putere delegat, limitat sau circumscris realizrii anumitor obiective sociale de interes general (Binele comun), se pune ntrebarea cine este titularul puterii globale. Acesta nu poate fi dect poporul ori, dup caz, naiunea care deine n mod natural puterea politic (suveranitatea). Poporul sau naiunea este titularul absolut al puterii politice, adic al suveranitii, pe cnd statul (autoritile/puterile publice) este titularul puterii de stat ncredinate (delegate) n mod legitim de popor. Potrivit art. 2 alin. (1) din Constituie, Parlamentul nu este unicul titular al exerciiului suveranitii naionale, ci unul dintre organismele prin care poporul, ca deintor legitim al suveranitii, o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Din textul art. 2 alin. (1) al Constituiei rezult cteva concluzii asupra crora ar merita s insistm. Textul constituional face referire la existena mai multor organisme reprezentative, prin care poporul i exercit suveranitatea. Primul dintre acestea este Parlamentul, care are calitatea de organ reprezentativ suprem. Preedintele Romniei ntrunete, de asemenea, calitatea de

A RT . 61

organism reprezentativ prin intermediul cruia poporul i exprim suveranitatea. Analiza art. 61 alin. (1) din Constituie, coroborat cu art. 2 alin. (1) din aceeai Lege fundamental, mai ridic o problem interesant, i anume, dac n afara Parlamentului i a Preedintelui Republicii mai exist n sistemul autoritilor publice i alte organisme care au competena s exercite suveranitatea naional? nainte de a rspunde la aceast ntrebare, precizm c au vocaia de organe reprezentative, n nelesul art. 61 alin. (1) din Constituie, doar acele autoriti publice elective crora Constituia le confer o competen la nivel naional. Astfel, primarii i consiliile locale nu au dreptul s exercite suveranitatea naional, deoarece, fiind alese de segmente de populaie, au o competen circumscris intereselor acestora. Dei sunt alese printr-un act de suveranitate naional, primarii i consiliile locale au o reprezentativitate circumscris la unitile administrativ-teritoriale n care sunt constituite. Revenind la ntrebarea iniial, nu putem s nu recunoatem dreptul Guvernului, al unor ministere, cum este cel al aprrii sau al afacerilor externe, s promoveze, s acioneze n numele intereselor fundamentale ale naiunii romne, s exercite chiar n sfera lor de competen atribuii de suveranitate naional. Aceasta nu nseamn ns c autoritile publice respective devin organe reprezentative n sensul art. 61 alin. (1) din Constituie, c sunt egale din punct de vedere al legitimitii cu Parlamentul i cu Preedintele Romniei. n cazul lor, competena n sfera suveranitii naionale este conjunctural, circumscris la anumite acte, prevzute expres n lege. Activitatea lor n aceast calitate depinde de voina politic i latitudinea Parlamentului. n schimb, Parlamentul i Preedintele Republicii sunt, prin vocaie constituional i legitimitate electoral, organe reprezentative ale poporului romn, chiar dac, prin absurd, nu ar recurge la acte concrete de exercitare a suveranitii. n ceea ce l privete pe Preedintele Romniei, acesta reprezint statul. Reprezentarea statului este forma de exercitare de ctre Preedinte a suveranitii naionale. Cnd face vizite de stat, cnd se ntlnete cu alegtorii, cnd d interviuri, cnd viziteaz

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

localiti calamitate .a.m.d., Preedintele Romniei reprezint statul romn. Acesta este motivul pentru care conduita sa trebuie s respecte regulile de etic i elegan prezidenial impuse unui ef de stat. Preedintele Romniei, fiind ales n toate circumscripiile electorale, se bucur de o reprezentativitate naional, dar, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituie, nu reprezint poporul, ci statul romn. Exist, din acest punct de vedere, o inadverten logic ntre art. 2 alin. (1) i art. 80 alin. (1) din Legea fundamental. Dac art. 2 alin. (1) induce ideea existenei mai multor organe (autoriti) reprezentative prin care se exercit suveranitatea naional, art. 80 alin. (1) din Legea fundamental, dei surprinde esena reprezentativ a Preedintelui republicii, egal din punct de vedere electoral cu cea a Parlamentului, o restrnge procedural la reprezentarea statului. Constituia nu face, ns, nicio referire la suveranitatea statului. Rezult c aceasta are ca surs unic tot art. 2 alin. (1) din Constituie, dar este vorba de o suveranitate de atribuii sau de procedur. Cum statul nu este altceva dect suma autoritilor publice sau a organelor nzestrate direct sau indirect cu atribute ale suveranitii naionale, rezult c suveranitatea acestora este o suveranitate de funcii i atribuii. Acestea sunt legitime n msura n care sunt exercitate n limitele impuse de Constituie. Raporturile reciproce ntre guvernai (titularul puterii politice) i Guvernant (titularul puterii de stat) apar, pe de o parte, ca transfer de ctre cei guvernai a exerciiului unora dintre prerogativele puterii politice i n controlul nfptuit de ei asupra celor aflai la putere, iar, pe de alt parte, ca raporturi de putere concretizate n comandamente, ordine, instruciuni impuse de ageni politici specializai (guvernani) membrilor colectivitii, individual sau grupai pe criterii sociale, politice, profesionale i economice. Totodat, Guvernantul se angajeaz prin ncheierea raporturilor de putere s recunoasc i s apere un set de drepturi n beneficiul celor guvernai. De altfel, Octavian Cpn, membru al Adunrii Constituante, a propus un amendament la teza privind caracterul reprezentativ al forului legislativ, n sensul c Parlamentul Romniei este organul reprezentativ suprem al tuturor cetenilor romni, unica autoritate legiuitoare a rii i este garantul libertilor i drepturilor ceteneti. Amendamentul

A RT . 61

a fost ns respins, deoarece nu a ntrunit majoritatea de voturi necesar.

(A se vedea Geneza Constituiei Romniei. 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p. 479).

Cum activitatea statului este riguros specializat, puterile acestuia sunt repartizate unor organisme autonome i separate unul fa de cellalt n conformitate cu principiul separaiei celor trei puteri n stat. Fiecruia dintre aceste organisme i revin fraciuni specializate de prerogative. Privit din aceast perspectiv, Parlamentul apare ca un instrument prin care poporul, deintorul suveran al puterii politice, i nvestete pe reprezentanii si alei s-i stabileasc cadrul legislativ de reglementare a relaiilor sociale i s nvesteasc n mod legitim Guvernul cu administrarea treburilor publice. Acest mecanism complex, prin care poporul ncredineaz vremelnic exerciiul unora dintre prerogativele suveranitii sale, are la baz condiiile moderne de desfurare a vieii sociale, n care poporul nu poate s se autoguverneze. De aceea, populaia unei ri i alege reprezentanii reunii n Parlament, acetia la rndul lor desemneaz Guvernul, pe care l controleaz apoi, pe ntreaga durat a mandatului lor parlamentar. Prin noiunea de popor romn, utilizat n alin. (1) al art. 61, urmeaz s nelegem pe toi cetenii romni. n textul constituional pe care l comentm, categoria de popor nu este definit prin trsturi etnice. De altfel, n dezbaterile Adunrii Constituante, domnul deputat Mircea Ionescu-Quintus a propus un amendament la textul propus n Teze de ctre Comisia de redactare a proiectului de Constituie, n sensul c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al tuturor cetenilor romni i singura autoritate care exercit puterea legislativ a rii. (A se vedea Geneza
Constituiei Romniei. 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p. 473).

2. Parlamentul organul reprezentativ suprem al poporului Prima tez a alin. (1) al art. 61 din Constituie pune n valoare calitatea Parlamentului Romniei de a fi organul reprezentativ suprem al poporului romn. Textul constituional la care ne referim este o consecin direct a principiului constituional al reprezentrii. Nicio alt

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

10

autoritate public electiv sau neelectiv nu poate pretinde c reprezint poporul. nscrierea n Constituie a caracterului suprem al reprezentrii semnific poziia Parlamentului fa de alte organisme reprezentative, care s-ar simi ndreptite, avnd n vedere baza lor electoral direct sau indirect, s pretind c reprezint ntregul popor. Este vorba, n primul rnd, de Preedintele Romniei, care este ales prin vot universal direct. Ct privete Guvernul, acesta este reprezentativ n msura n care programul su i lista membrilor si au fost acceptate de Parlament. Rezult, astfel, c singurul reprezentant autentic al poporului este Parlamentul. De aceea, atributul su de organ reprezentativ suprem, folosit n art. 61 alin. (1), ni se pare irelevant, reprezentativitatea Parlamentului fiind suprem prin esena sa. Se pune n mod firesc ntrebarea n ce const reprezentativitatea la nivel suprem asigurat de Parlament. Rspunsul este simplu: Parlamentul este menit s exprime voina politic a poporului n dou mari i fundamentale direcii, i anume n materie de legiferare i n privina nvestirii Guvernului i a controlului asupra modului n care acesta acioneaz n aplicarea programului su de guvernare acceptat de Parlament. Dei, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituie, este organul reprezentativ suprem al poporului romn, Parlamentul rmne, n raport cu Adunarea Constituant, o putere instituit exclusiv prin voina acesteia. Ca atare, exercitarea suveranitii cel puin n ceea ce privete adoptarea Constituiei este rezervat Adunrii Constituante, i nu Parlamentului ordinar. Desigur, competena Adunrii Constituante este redus n raport cu cea a Parlamentului, acesta ntrunind toate funciile, competenele i atribuiile ce-i sunt recunoscute prin Constituie, mai puin pe aceea a adoptrii Legii fundamentale. n schimb, Adunarea Constituant are competena deplin i exclusiv de a adopta Constituia i, n subsidiar, de a adopta prin hotrre orice decizie legat de exercitarea atribuiei sale unice. Adunarea Constituant nu ar putea, de pild, s dezbat i s adopte un proiect de lege, s ncuviineze nfiinarea unei comisii de anchet. Desigur, pentru a-i ndeplini rolul constituant, Adunarea respectiv se organizeaz pe plan intern n structuri politice (grupuri parlamentare, biroul permanent), i adopt un regulament de funcionare.

11

A RT . 61

Parlamentul ordinar, ca putere instituit, deine i exercit o competen de atribuii, enunate formal n textul Constituiei. (A se vedea
Dominique Chagnolland, Jean-Louis Quermonne, Le gouvernement de la France sous la Ve Rpublique, Fayard, Paris, 1996, p. 411).

n cadrul dezbaterilor parlamentare care au avut loc n Adunarea Constituant pe marginea caracterului reprezentativ al forului legislativ s-a susinut pe drept cuvnt c Parlamentul este mai reprezentativ dect alte organe reprezentative i, ca atare, este necesar ca n Constituie s se accentueze rolul preponderent al acestuia pentru a-i asigura locul principal n cadrul tuturor celorlalte organe reprezentative (Geneza Constituiei
Romniei. 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p. 673). n final, Adunarea Constituant a optat

pentru amendamentul propus de domnul deputat Mircea Ionescu-Quintus de a se completa textul propus de Comisia de redactare a proiectului de Constituie, reinndu-se caracterul suprem al reprezentrii asigurate de Parlament (Geneza Constituiei Romniei. 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p. 674). Competena legislativ a Parlamentului Romniei se materializeaz n adoptarea legilor. Sfera actelor pe care le adopt un Parlament este ns mult mai extins, cuprinznd, pe lng legi i hotrri, care pot fi normative i individuale, i diferite acte cu caracter esenialmente politic cum ar fi moiuni, apeluri, declaraii .a. Domeniile reglementate de aceste acte sunt extrem de vaste, cuprinznd aspecte ale vieii politice, circuitului civil, aprarea unor valori sociale, diplomaie parlamentar .a.m.d. Exist o legtur cauzal ntre art. 61 i art. 2 alin. (1) din Constituie potrivit cruia suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Textul constituional cuprins n art. 2 din Constituie circumstaniaz locul i legitimitatea Parlamentul Romniei, n ansamblul sistemului politic. Privit din aceast perspectiv, Parlamentul nu este un corp autonom, care se poate opune poporului, care ar putea nesocoti voina i interesele generale ale acestuia. Parlamentul conduce/guverneaz, dar el nu deine suveranitatea naional, aceasta fiind perpetuu de resortul poporului. Parlamentul exist

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

12

pentru c poporul dorete aceasta. De aceea, legea trebuie s serveasc interesele ceteanului, s-i apere viaa, proprietatea, s-i garanteze demnitatea uman i social. Cu alte cuvinte, Parlamentul exercit o funcie social ncredinat i controlat de mandantul su naiunea. n calitatea sa de reprezentant suprem al poporului romn, Parlamentul intr n raporturi instituionale, reglementate de Constituie sau chiar direct de forul legislativ, cu alte autoriti publice, cum ar fi Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului .a. Coroborarea art. 61 alin. (1) cu art. 2 alin. (1) din Constituie pune n eviden, n plus, ideea de legitimitate a Parlamentului. Acesta este legitim, n msura n care deputaii i senatorii sunt alei prin competiie electoral liber, periodic i corect. Numai sub aceast tripl condiionare Parlamentul va fi considerat organul reprezentativ suprem al poporului romn. O problem asupra creia merit s se reflecteze, cel puin din punct de vedere al teoriei politice, este raportul ntre caracterul reprezentativ al Parlamentului i legitimitatea acestuia i, pe un plan mai larg, legitimitatea partidelor politice parlamentare, a cror cot de ncredere poate s scad dramatic pe parcursul unei legislaturi. Din punct de vedere al analizei sociologice, este justificat, cel puin retoric, ntrebarea ct de reprezentativ mai poate fi considerat un Parlament, n care partidul sau aliana care formeaz majoritatea, scade dramatic n sondajele de opinie. Potrivit anchetelor sociologice realizate, ncrederea cetenilor n instituia Parlamentului oscileaz ntre 15-20%. Scderea ncrederii populaiei n forul reprezentativ suprem nu poate s nu-i afecteze acestuia caracterul reprezentativ. Iat de ce se poate vorbi de reprezentativitatea Parlamentului, din punct de vedere formal, al enunului constituional din art. 61 alin. (1) al Legii fundamentale, dar i din punct de vedere al percepiei cetenilor privind modul n care acesta i realizeaz funciile constituionale pe care i le-a prescris Naiunea n textul Constituiei. Teoretic, Parlamentul este reprezentativ prin esen, iar reprezentativitatea sa nu este afectat de scderea popularitii/legitimitii unor partide parlamentare. Paradoxal, se poate ajunge la situaia n care, conjunctural, Parlamentul pierde ncrederea electoratului, dar continu s susin c reprezint poporul. Este un raport direct ntre caracterul

13

A RT . 61

reprezentativ al Parlamentului i ncrederea de care acesta se bucur din partea corpului electoral. De altfel, de gradul de ncredere de care se bucur forul legislativ din partea cetenilor pe care i reprezint, depinde i legitimitatea acestuia. Aadar, un Parlament, dei i pstreaz formal calitatea sa de reprezentant al Naiunii, este mai mult sau mai puin legitim, n funcie de ncrederea pe care i-o acord cetenii. Atunci cnd se vorbete de caracterul reprezentativ al Parlamentului, se are n vedere c reprezentativitatea se extinde n mod egal la fiecare parlamentar n parte. Reprezentativitatea acestora are aceeai natura i nu depinde de raportul aritmetic ntre numrul de mandate deinute de majoritatea parlamentar i de opoziie. Dac s-ar nelege altfel, ar nsemna c reprezentativ n sensul art. 61 alin. (1) din Constituie ar fi doar majoritatea parlamentar, n timp ce opoziia, care are dreptul i rolul de a critica programul majoritii, ar trebui s fie perceput, teoretic, ca adversar a intereselor generale, reprezentate i nfptuite exclusiv prin efortul decisiv al majoritii. Extinderea caracterului reprezentativ al Parlamentului a constituit i constituie, i n prezent, o problem care preocup deopotriv de teoreticieni i clasa politic, precum i pe ceteni. De la votul cenzitar, la votul universal, recunoscut tuturor, fr distincii de avere, clas social, profesiune .a., Parlamentul a devenit, ca tendin, mai reprezentativ. Acesta este i sensul conceptului de reprezentativitate la care se face referire n art. 61 alin. (1) din Constituie. Pe un alt plan, dar derivat din primul, expus deja, caracterul reprezentativ al Parlamentului relev voina i capacitatea acestuia de a exprima ct mai fidel interesele, cerinele sociale i voina corpului electoral, i pe un plan mai general ale tuturor cetenilor. n legtur cu acest din urm aspect, avem n vedere conceptul de reprezentativitate ca proces dinamic i funcional, legat de capacitatea i voina Parlamentului, ca instituie politic, de a lucra cu adevrat n interesul populaiei. Din aceast perspectiv, Parlamentul este perceput ca fiind reprezentativ, n msura n care se manifest ca exponent fidel al intereselor fundamentale ale naiunii. n caz contrar, forul legislativ se alieneaz de cei pe care ar trebui s-i reprezinte. n condiiile i n msura n care parlamentarii i datoreaz mandatul sprijinului financiar primit de partid din partea clientelei politice, carac-

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

14

terul reprezentativ al Parlamentului, enunat de art. 61 alin. (1) din Constituie, se reduce la relaiile interesate ntre finanatorii campaniilor electorale i autoritile publice care le pot returna, sub forme legale, sprijinul financiar acordat partidului care a ctigat alegerile parlamentare. Cum Parlamentul este configurat politic, se poate vorbi de grade diferite de ncredere/legitimitate de care se bucur grupurile parlamentare. Caracterul reprezentativ al Parlamentului rmne doar o formulare constituional dac nu este completat cu un grad ridicat de ncredere din partea naiunii. Atunci cnd vorbim de reprezentativitatea Parlamentului nu avem n vedere i reprezentativitatea structurilor sale i, ndeosebi, a grupurilor parlamentare, dei ponderea numeric a fiecruia dintre ele exprim numrul de mandate obinute de ctre membrii acestora. Pe parcursul derulrii unei legislaturi, partidele reprezentate n Parlament i grupurile parlamentare nregistreaz cote diferite de ncredere din partea cetenilor. Este posibil chiar ca un grup parlamentar s-i piard ncrederea sub pragul de admitere n Parlament. De aceea, grupurile parlamentare nu sunt reprezentative n sensul art. 61 alin. (1) din Constituie. 3. Parlamentul unica autoritate legiuitoare a rii Teza a doua a alin. (1) al art. 61 din Constituie face referire la statutul i rolul Parlamentului de unic autoritate legiuitoare a rii. Este firesc ca Parlamentul s dein aceast calitate, ntruct numai el este reprezentantul suprem al poporului. Numai n Parlament poporul are ncredere legislativ, ntruct deputaii i senatorii au fost desemnai direct de ctre corpul electoral pentru a exercita n numele acestuia o funcie legislativ, neleas ca aptitudine sau mputernicire acordat Parlamentului prin Constituie de a vota legi. n acest sens, teza a doua a alin. (1) al art. 61 din Constituie prevede c Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii. De fapt, Parlamentul este ndrituit s legifereze n numele poporului, pentru popor i sub controlul poporului, ca organ reprezentativ suprem al poporului romn. Cum Parlamentul nu adopt numai legi, ci i moiuni, hotrri, precum i diferite acte politice, funcia legislativ se circumscrie exclusiv

15

A RT . 61

la votarea legilor, adoptarea celorlalte acte fcnd obiectul altor funcii ale acestuia. Competena legislativ a Parlamentului trebuie neleas ca drept conferit de Constituie de a adopta dispoziii juridice normative avnd caracter primar. Aceste dispoziii legale au o for juridic superioar fa de cea a actelor normative emise de Guvern n virtutea puterii sale de reglementare. Este adevrat c i Guvernul poate s emit norme cu putere de lege dac este abilitat de Parlament sau dac i exercit dreptul constituional reglementat n art. 115 din Constituie. Caracterul Parlamentului de reprezentant suprem al poporului romn i calitatea acestuia de unic autoritate legiuitoare a rii sunt n practic excesiv diminuate de abilitarea constituional a Guvernului de a emite ordonane de urgen i de a beneficia de aprobarea dat de Parlament pentru a adopta ordonane simple. Prin aceast abilitare constituional i legal, Parlamentul rmne doar formal unica autoritate legiuitoare a rii. Guvernul capt, astfel, dreptul de a modifica, completa i abroga legi adoptate de Parlament, inclusiv legi prin care s-au aprobat sau modificat ordonane guvernamentale. Practic, Guvernul deine o real putere legislativ, ceea ce contravine principiului constituional al separaiei puterilor n stat. Soluia alternativ la aceast putere discreionar a Guvernului ar fi abrogarea dispoziiilor constituionale referitoare la abilitarea Guvernului de a emite ordonane, ntrirea rolului legislativ al Parlamentului i mrirea duratei sesiunilor parlamentare. Dei Constituia confer Parlamentului calitatea exclusiv i unic de autoritate legiuitoare, acesta colaboreaz direct cu puterea executiv i chiar cu cetenii n exercitarea funciei respective. Modalitile concrete de colaborare vizeaz iniiativa legislativ, inclusiv iniiativa revizuirii Constituiei, dreptul Guvernului de a prezenta amendamente motivate n scris, care se transmit Biroului permanent al fiecrei Camere legislative nainte de dezbaterea proiectului sau a propunerii legislative n plen, dreptul de veto al Preedintelui Romniei, promulgarea legilor adoptate de Camere i referendumul. Totodat, n cazurile expres prevzute de Constituie, Parlamentul poate abilita Guvernul s emit ordonane care cuprind norme cu putere de lege ordinar. n principiu, Legiuitorul Constituant nu a rezervat Parlamentului un domeniu anume al legii, singura precizare n legtur cu sfera de

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

16

cuprindere a acesteia fiind art. 73 alin. (1) din Constituie care stabilete cele trei categorii de legi ce pot fi adoptate de Parlament: legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Practic, orice relaii sociale pot fi reglementate prin lege dac exist voin politic n acest sens. n ceea ce privete Guvernul, Constituia face o delimitare ntre legea organic i ordonan, dar asimileaz legii, din punct de vedere al forei sale juridice, ordonanele, cu condiia ca acestea s fie aprobate de Parlament, dac legea de abilitare o cere. De asemenea, se rezerv un domeniu de reglementare pentru hotrrile Guvernului n art. 108 alin. (2) din Constituie, care prevede c hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Din acest punct de vedere, se impune o precizare: ntotdeauna, Guvernul va ine s reglementeze, n baza legii, relaiile sociale care se formeaz n domeniul executrii legii respective. Nimic nu va mpiedica, ns, Parlamentul s reglementeze i aceste relaii, votnd o lege cu foarte multe detalii legate de executarea ei, ngustnd astfel sfera de intervenie a Executivului. Cu toate acestea, exist totui o cutum respectat att de Parlament, ct de Guvern ca anumite materii s fie reglementate prin actele Executivului. Sunt, ns, anumite domenii ale vieii sociale care pot fi reglementate numai prin lege. Constituia face referire expres la ele. Astfel, de pild, cuantumul indemnizaiei parlamentare i celelalte drepturi ale deputailor i senatorilor se stabilesc prin lege [art. 73 alin. (3) lit. c)], incompatibilitile calitii de membru al Guvernului n afara celor prevzute de Constituie se stabilesc prin lege organic [art. 105 alin. (2)], responsabilitatea ministerial se reglementeaz prin lege [art. 109 alin. (3)], nfiinarea autoritilor administrative autonome se poate realiza numai prin lege organic [art. 117 alin. (3)] etc. Tezele proiectului de Constituie au prevzut pentru primul capitol al Titlului III al Legii fundamentale, consacrat n ntregime autoritilor publice, c pot fi reglementate numai prin lege: drepturile i ndatoririle cetenilor i garaniile acestora; statutul Avocatului Poporului; sistemul electoral; modul de organizare i de desfurare a referendumului; organizarea i funcionarea Consiliului Constituional;

17

A RT . 61

organizarea Guvernului, a organelor centrale i a celor locale ale administraiei de stat; organizarea i funcionarea partidelor politice; organizarea forelor armate i a aprrii naionale; organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii; regimul juridic al strii de asediu i al celei de urgen; infraciunile i regulile de procedur penal, precum i regimul executrii pedepselor; acordarea amnistiei; nfiinarea, organizarea i funcionarea instanelor judectoreti; organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii; organizarea i funcionarea Ministerului Public; dobndirea i pierderea ceteniei romne; statutul i capacitatea persoanelor fizice i a celor juridice; sistemul general al impozitelor i taxelor; emisiunea de moned; organizarea i funcionarea Curii de Conturi; regimul proprietii, al celorlalte drepturi reale, al motenirii, al obligaiilor civile i al celor comerciale, al raporturilor de familie, precum i regulile de procedur civil; regulile generale privind raporturile de munc, sindicatele i securitatea social; regulile generale ale organizrii nvmntului; organizarea administrativ a teritoriului i autonomia local; statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ i regulile generale de procedur administrativ; stabilirea limitelor mrii teritoriale i a zonei economice exclusive. n concepia legislativ expus n Tezele proiectului de Constituie, era exclus intervenia normativ a Guvernului n domeniile enunate. n schimb, Parlamentul putea reglementa prin lege n orice alte domenii ale vieii sociale, altele dect cele prezentate. Constituia a prevzut indirect o interdicie de legiferare, limitnd, n acest fel, puterea legislativ a Parlamentului atunci cnd este nvestit cu putere constituant derivat. Menionm, n acest sens, dispoziiile art. 152 alin. (1) din Constituie, care interzic expres revizuirea unor texte ale Constituiei. Este vorba de acele texte privind caracterul naio-

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

18

nal, independent, unitar i indivizibil al statului, forma de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. La aceast interdicie se mai adaug una: potrivit art. 152 alin. (2) din Constituie, Parlamentul nu poate s revizuiasc vreun text constituional care ar avea ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. De asemenea, Constituia interzice prin art. 152 alin. (3) revizuirea acesteia pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i nici n timp de rzboi. O discuie special se impune n legtur cu intervenia Parlamentului de a revizui dispoziiile constituionale privind independena justiiei. Constituia se refer expres la independena justiiei n trei texte. Astfel, art. 124 alin. (3) din Constituie prevede c Judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Potrivit unui alt text al Constituiei, [art. 133 alin. (1)], Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenei justiiei. La acest ultim text poate fi conexat art. 134 alin. (4) din Constituie, privind rolul Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenei justiiei. Cele trei texte constituionale comport o precizare referitoare la interpretarea lor. ntr-o interpretare restrictiv, Parlamentul nu are dreptul s revizuiasc formal textele menionate. n ceea ce ne privete, susinem extinderea interpretrii textului constituional n sensul c Parlamentului i este interzis s adopte o lege care ar revizui implicit dispoziiile constituionale referitoare la independena justiiei, indiferent care ar fi autoritatea public creia i-ar reveni atribuia de a realiza actul de justiie. Acelai raionament teoretic ar urma s se aplice n privina pluralismului politic i drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Dac Parlamentul ar adopta o lege special sau ar aproba o ordonan a Guvernului prin care s-ar aduce atingere principiului independenei justiiei, am fi n situaia unei revizuiri implicite a Constituiei, care ar contraveni art. 152 alin. (2) din textul acesteia. ntr-o asemenea ipotez, Curtea Constituional ar fi competent s se pronune n cazul n care ar fi sesizat asupra constituionalitii textului respectiv. Importana particular a dispoziiilor invocate de art. 152 alin. (2) din Constituie ar justifica, dup prerea noastr, competena Curii Constituionale de a se sesiza din oficiu asupra legilor prin care s-ar revizui implicit texte din Constituie.

19 4. Structura bicameral a Parlamentului

A RT . 61

Tradiia forului reprezentativ n istoria constituional a poporului romn fixeaz o Adunare unicameral. Ideea celei de-a doua Camere a fost introdus n secolul al XIX-lea prin Regulamentele Organice, aceasta avnd ns un unic rol: alegerea Domnitorului. Potrivit Regulamentelor Organice, cele dou Adunri Obteti din Moldova i ara Romneasc aveau caracter unicameral. Sistemul unicameral s-a pstrat sub regimul Conveniei de la Paris din 1858, pn cnd domnitorul Alexandru Ioan Cuza impune prin plebiscit Statutul Dezvoltator al Conveniei. Statutul prevedea organizarea bicameral a Parlamentului. Analiza dispoziiilor constituionale referitoare la raporturile existente ntre Adunrile legislative, cuprinse n Statutul Dezvoltator al Conveniei de la Paris, adoptat prin plebiscit n 1864, precum i n Constituiile din 1866 i 1923, relev c Senatului i-au revenit atribuii mai reduse fa de cele recunoscute Camerei inferioare. Astfel, n materie bugetar, puterea Adunrii elective, respectiv, a Adunrii Deputailor, n regimul constituional instituit de Constituiile din 1866 i 1923, o depea pe cea a Senatului. Egalitatea deplin a celor dou Adunri n materie legislativ a fost stabilit prin Constituia din 1938. Guvernul avea dreptul s transmit proiecte de lege, oricrei Adunri. (A se vedea
Paul Negulescu, Principiile fundamentale ale Constituiunii din 27 Februarie 1938, Atelierele Zanet Corleanu, Bucureti, 1939, p. 164-165).

Bicameralismul a fost preluat i de cele trei Constituii monarhice. n 1946, printr-un act normativ, a crui constituionalitate este contestat, s-a renunat la bicameralism n favoarea unicameralismului. Acest model de organizare a fost transpus i n constituiile socialiste din 1948, 1952 i 1965. n 1990, s-a revenit la organizarea bicameral a Parlamentului, soluie preluat i de Constituanta din 1991. Revenirea la sistemul bicameral a fost, din punct de vedere psihologic, reacia fireasc de respingere a modelului socialist (marxist) de organizare a puterii legislative ntr-un organism unicameral, iar din punct de vedere politic, rezultatul revenirii n viaa politic a rii a unor partide legate istoric de un Parlament bicameral.

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

20

Procesul de instituire a sistemului bicameral n structurarea Parlamentului a cuprins mai multe faze procedurale, care merit s fie prezentate ntr-un astfel de comentariu. Astfel, pentru nceput, Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei a impus diferenieri n ceea ce privete modul de atribuire a mandatelor de deputat, respectiv de senator. n plus, regulamentele celor dou Adunri legislative alese n 1990 au cuprins dispoziii de natur constituional, prin care s-a instituit rspunderea politic a Guvernului fa de Adunarea Deputailor. Rezulta, astfel, un bicameralism difereniat, impus, ns, printr-o hotrre parlamentar act juridic inferior legii. n tezele proiectului de Constituie s-a prevzut c membrii Adunrii Deputailor se aleg prin vot universal, direct, secret i liber exprimat, iar senatorii, prin sufragiu indirect, de ctre consiliile colectivitilor locale. n privina desemnrii senatorilor, tezele proiectului de Constituie au propus dou variante de instituire a unui bicameralism difereniat. n prima variant s-a prevzut c Senatul se compune din senatori alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, prin scrutin uninominal. n a doua variant, Senatul urma s fie compus din senatori alei prin sufragiu indirect de ctre consiliile colectivitilor locale, precum i din senatori de drept. Totodat, n teze s-a precizat i o competen difereniat pentru fiecare Adunare legislativ. Astfel, Adunarea Deputailor urma s aib ca atribuii proprii: a) adoptarea bugetului i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprobarea componenei i a programului Guvernului, la propunerea primului-ministru, prin acordarea votului de ncredere; c) adoptarea moiunii de cenzur; d) ascultarea raportului anual al Curii de Conturi; e) stabilirea comisiilor permanente sau temporare i fixarea organizrii i funcionrii acestora, constituirea comisiilor speciale de anchet; f) numirea a trei membri n Consiliul Constituional; g) numirea deputailor care fac parte din Consiliul Superior al Magistraturii. La rndul su, Senatului i reveneau urmtoarele atribuii proprii: a) ratificarea i denunarea tratatelor internaionale care nu implic modificarea legilor;

21

A RT . 61

b) numirea Avocailor Poporului i controlarea activitii acestora; c) numirea, la propunerea Preedintelui Romniei, a directorului Serviciului Romn de Informaii i controlarea activitii acestui serviciu; d) stabilirea comisiilor permanente sau temporare i fixarea organizrii i funcionrii acestora; constituirea comisiilor speciale de anchet; e) numirea a trei membri n Consiliul Constituional; f) numirea senatorilor care fac parte din Consiliul Superior al Magistraturii. Potrivit tezelor, reveneau Parlamentului, instituit n corp legiuitor, alte atribuii de nsemntate deosebit. Potrivit acelorai teze, depozitarul iniiativei legislative era Adunarea Deputailor. Proiectul de Constituie ntocmit de Comisia special nvestit cu aceast misiune, a prevzut c membrii celor dou Camere urmau s fie alei, fr distincie, prin vot universal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale. Prin acest proiect, Camera Deputailor i Senatul au cptat reprezentativitate i legitimitate identice i, ca atare, aceeai putere. Soluia proiectului de Constituie a fost mbuntit de Adunarea Constituant, care a optat, astfel, pentru un bicameralism perfect. Bicameralismul perfect al Parlamentului rezult i din art. 89 din Constituie, potrivit cruia Preedintele Republicii poate dizolva ambele Camere ale Parlamentului, decizia efului statului neputnd s se refere doar la o singur Camer legislativ. Observatorul i analistul pragmatic al vieii parlamentare nu poate s nu constate astzi, dup dou decenii de bicameralism, c modelul unicameral era mai avantajos, cel puin sub aspectul accelerrii procesului legislativ. Ideea de camer-replic n organizarea Parlamentului pe dou niveluri, trebuie raportat la dinamismul vieii sociale i, mai ales, la dinamica schimbrilor ntr-o societate aflat n tranziie, deci instabil din punct de vedere al intereselor sociale i al forelor politice susintoare ale acestora. Critica, din acest punct de vedere, a bicameralismului nu a ntrziat s apar. Cum era de ateptat, critica nu provine din partea juritilor, ci din partea politologilor, interesai nu numai de aspectul instituional al puterii, ci i de manifestarea ei n decizii politice, cu alte cuvinte, de eficiena puterii. n literatura politologic s-a remarcat c bicameralismul ar fi putut fi util, dar nu sub forma a dou Camere paralele, care dubleaz parazitar

C ONSTITUIA R OMNIEI C OMENTAT I A DNOTAT

22

activitatea celeilalte, frnnd procesul legislativ, care trebuie s fie operativ i flexibil, ci sub forma unei Camere care s corecteze viciile de fond ale simplei reprezentri teritoriale printr-o reprezentare funcional. Bicameralismul are la origine trei factori, fiecare stat putnd opta, dup mprejurri, pentru unul dintre acetia. Cei trei factori care au determinat apariia bicameralismului sunt: a) stratificarea social, fiecare clas social dorind s fie reprezentat n parlament; b) existena statelor federale; c) reprezentarea intereselor socio-profesionale (bicameralismul corporativ). n favoarea bicameralismului pot fi aduse cteva argumente principale: a) dubla examinare a unui proiect de lege n cele dou Camere legislative poate contribui la mbuntirea lui; b) prin existena a dou Camere parlamentare, se mpiedic tendina ipotetic a concentrrii puterii legislative de ctre o singur Camer; c) n cazul n care, n unele ri, membrii Senatului sunt alei prin vot indirect, exprimat de reprezentani ai colectivitilor locale, acetia sunt legai mai mult de interesele colectivitilor locale i contribuie la susinerea lor n Parlament. Acest sistem a fost iniial stabilit n S.U.A. Din 1913 n S.U.A., senatorii sunt alei prin vot direct; d) datorit faptului c senatorii sunt mai n vrst dect deputaii, se consider c au o mai mare nelepciune politic i o experien de via mai bogat. Sistemul bicameral are i dezavantaje (eforturi financiare sporite; prelungirea procesului legislativ). n doctrina de specialitate se afirm c bicameralismul a intrat ntr-un con de umbr, nemaifiind agreat n statele unitare pentru avantajele sale, dei unele dintre acestea l-au pstrat din diferite raiuni. n Italia se practic un bicameralism egalitar, ambele Camere (Camera Deputailor i Senatul) fiind alese prin sufragiu universal direct, avnd, n consecin, atribuii cvasiidentice. n Spania, dei exist diferene n ceea ce privete sistemele de recrutare a deputailor i senatorilor (Congresul Deputailor este ales prin sufragiu direct, iar Senatul prin combinarea sufragiului direct la nivelul regiunilor pentru majoritatea mandatelor, cu alegerea de ctre Adunrile legislative a comunitilor autonome a restului de mandate), cele dou Camere au prerogative analoge.